XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov.

2008

La gestin por resultados: surgimiento y estado actual del debate

Martn Olmos
Introduccin
El presente trabajo aspira, centralmente a hacer un repaso de los distintos debates que
atraviesan la gestin por resultados en la actualidad. En este sentido, no se ha optado por
circunscribir el anlisis a uno o varios casos en particular, sino ms bien examinar el estado
del arte en general.
Para esto comenzaremos por la definicin de la gestin por resultados, la identificacin de
sus principales procesos y conceptos centrales, as como de su surgimiento, para luego
comenzar a repasar algunos de los debates presentes alrededor de estos temas.
Los puntos en los que nos centraremos son los siguientes:

El debate en torno a la relacin plan-presupuesto.

El debate en torno a Productos vs. Resultados.

El debate en torno a Responsabilizacin vs. Control.

El debate en torno a Evaluacin centralizada vs. Autoevaluacin.

El debate en torno a quin define los indicadores de desempeo (centralizacin vs.

descentralizacin).
Finalmente, realizaremos algunas reflexiones finales a modo de conclusin acerca de si esta
gran cantidad de debates surgen de una debilidad conceptual o si expresan una riqueza para
abordar distintas realidades, entornos, posicionamientos de actores, etc.
Surgimiento
Scott sostiene que la gestin por resultados tiene una larga historia q se remonta a los
comienzos del siglo XX, mientras que en la dcada del 60 fue la gran expansin de las
tcnicas desarrolladas en los EEUU a una gran cantidad de pases (Scott, 2008).
Cunill Grau y Ospina (2008) sealan que el fuerte proceso de democratizacin que se dio
durante el siglo XX es un componente fundamental a la hora de explicar el surgimiento de
dicha filosofa, ante la necesidad por parte del Estado, de dar respuesta a las demandas de
un nmero creciente de participantes del juego poltico. En ese sentido, la introduccin de
la filosofa de promover una gestin pblica orientada a resultados, reflejan una tendencia
mundial en la gestin pblica contempornea, y al parecer son un camino que no tiene
regreso.
A esto, podemos agregar tambin, a partir de la
ms acuciante restriccin fiscal. Shick (2002:
estructural del envejecimiento de la poblacin
debern afrontar los presupuestos pblicos, y
necesidad de eficientizar al mximo los mismos.

dcada del 70 el problema de la cada vez

17) seala particularmente, la tendencia
como uno de los grandes desafos que
por lo tanto se pone en primer plano la

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Definicin
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica menciona dos propsitos
fundamentales de un buen gobierno democrtico: 1. toda gestin pblica debe estar
referenciada a la satisfaccin del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios
y programas pblicos, o como legtimo participante en el proceso de formulacin, ejecucin y
control de las polticas pblicas bajo el principio de corresponsabilidad social; 2. la gestin
pblica tiene que orientarse para resultados, por lo que debe sujetarse a diversos
controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la responsabilizacin
del ejercicio de la autoridad pblica por medio del control social y rendicin peridica de
cuentas. (2008:5)
En este sentido coincidimos en enmarcar la gestin por resultados dentro del concepto de
calidad en la gestin pblica, entendido como una cultura transformadora que impulsa a la
Administracin Pblica a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades
y expectativas de la ciudadana con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los
recursos pblicos que debe medirse en funcin de la capacidad para satisfacer oportuna
y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas
preestablecidas alineadas con los fines y propsitos superiores de la Administracin
Pblica y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el inters y las
necesidades de la sociedad. (2008:7 y 8)
Makon define la gestin por resultados como el modelo que propone la administracin
de los recursos pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas
definidas en el plan de gobierno, en un perodo de tiempo determinado. De esta forma,
permite gestionar y evaluar la accin de las organizaciones del Estado con relacin a las
polticas pblicas definidas para atender las demandas de la sociedad. (Makon, 2000).
Para Cunill Grau y Ospina (2008:16) se trata de una gestin que se organiza para obtener
resultados deliberadamente identificados en referencia con las grandes aspiraciones
sociales, articuladas en los planes de gobierno y las polticas pblicas que los ponen en
marcha.
En este sentido se pone el nfasis en los objetivos sustantivos (efectividad, calidad e
impacto) por sobre los objetivos contextuales (equidad, legalidad y eficiencia).
Existen tres procesos principales en la gestin por resultados:

La planificacin que establezca lineamientos estratgicos o metas de gobierno

cuantificables a travs de indicadores de desempeo.

La presupuestacin como reflejo, o por lo menos basada en la planificacin

mencionada en el punto anterior.

El monitoreo y evaluacin del desempeo de la gestin.

Otra de las caractersticas principales de la gestin por resultados, adems del mayor nfasis
en resultados por sobre los procedimientos y los insumos, es la responsabilizacin de los
funcionarios a la que nos referiremos ms adelante. En algunos casos, tambin existen
incentivos asociados al desempeo.
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Pero ms all de stos conceptos comunes a la mayor parte de los sistemas de gestin por
resultados, no existe ni un modelo ni un set de herramientas de gestin nicos para la
implementacin de la gestin por resultados. Los mismos, as como la estrategia de
implementacin, dependern de distintas variables, entre las que se destacan la cultura
organizacional y el nivel de apoyo e influencia de los actores que forman parte de los
distintos procesos que constituyen la gestin por resultados.
En este sentido, no puede reducirse a una mera cuestin tcnica, ya que su implementacin
depende en gran medida del juego poltico, y genera consecuencias para el mismo. En este
sentido, puede convertirse en una herramienta poderosa para la instalacin de los grandes
temas del desarrollo (Cunill Grau y Ospina, 2008:16)
Cunill Grau y Ospina identifican los factores que inciden en la oferta y demanda de
informacin de desempeo. Con la oferta nos referimos bsicamente a la calidad de la
informacin, mientras que con la demanda nos referimos a la utilizacin de la informacin por
los distintos actores. El uso de un sistema depende en gran medida de su confiabilidad, por
lo tanto, la demanda es, de hecho, inducida en parte por la oferta.
Afirman tambin que mientras ms actores demanden informacin de desempeo, mayores
posibilidades de xito tiene un sistema de gestin por resultados. En este sentido, es
importante que desde el diseo se prevea que el sistema sea de utilidad para la mayor
cantidad de actores posibles.
Los factores que influyen en la demanda son, de acuerdo a las mismas autoras:

Una estructura de incentivos/restricciones que fomente el uso de los sistemas.

Mecanismos estructurales que garanticen la confiabilidad de la informacin, tanto de la

que sirve de soporte al sistema como de la que resulta de su operacin.

Un esfuerzo sostenido en el tiempo. (2008:20)

En la oferta, el factor clave es la confianza (fiabilidad, calidad y objetividad de la informacin)
y la sostenibilidad en el tiempo. Los factores que influyen en la oferta, tambin de acuerdo a
las mismas autoras, son:

Las capacidades internas de la agencia rectora y las capacidades sectoriales y

transversales.

Grado de maduracin.

Normativa.

Financiamiento.

Estatus del personal.

Gestin por resultados y arreglos institucionales
Como seala Scott (2008:7) At the heart of any performance management system are the
institutional arrangements that establish the roles and decision rights of the actors in the
system, the information flows between them, the incentives on these actors and their
capabilities. Any initiative to raise performance can be seen as adjusting these in some way
to get better results.
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En este sentido conviene sealar algunas consideraciones y preguntas relevantes que

atraviesan los procesos que hacen a la gestin por resultados.
La planificacin y presupuestacin
La planificacin es el proceso por el cual el gobierno define sus metas u objetivos de
poltica, estableciendo prioridades y las estrategias para alcanzarlos. La presupuestacin
es el proceso por el cual se asignan los recursos en funcin de esos objetivos, prioridades y
estrategias.
Hay distintos sistemas de planificacin. Algunos pases tienen incorporados a sus
constituciones la formulacin de un Plan Nacional de Desarrollo, de carcter plurianual. Otros
tienen sistemas de metas presidenciales que se actualizan anualmente.
A pesar del gran desarrollo con que cuentan estos sistemas, existe un debate acerca de
algunos inconvenientes que presentan. Nos detendremos particularmente en dos temas: el
de la coordinacin interinstitucional y el de la relacin plan-presupuesto.
Con respecto a la funcin de coordinacin interinstitucional que debe cumplir la planificacin
hay un debate acerca de si es conveniente que los programas se diseen siempre dentro de
los mrgenes de un nico organismo pblico, o si, por el contrario, en algunos casos es
conveniente la existencia de programas que se enmarquen directamente dentro de una
poltica pblica, aunque la misma exceda los lmites de una determinada institucin.
En este sentido, Sotelo Maciel plantea el problema en trminos del paradigma desde el cual
se realiza el diseo. De manera que al paradigma racionalista corresponde una planificacin
confinada al nivel institucional. Mientras que a los nuevos desarrollos de la teora de las
organizaciones (incorporacin del entorno, anlisis de las policy networks, etc.) corresponde
la planificacin segn los lmites de la poltica pblica. Del otro lado, se sostiene que se
tipo de prcticas dificultan la responsabilizacin de los gerentes y la rendicin de cuentas.
El otro punto a destacar es el de la relacin plan-presupuesto. En primer lugar parece haber
un debate conceptual. De un lado, hay quienes sostienen que el plan y el presupuesto
constituyen un nico proceso de encadenamiento entre insumos, productos, resultados,
impactos, y consideran a la presupuestacin tan solo como un momento ms dentro de la
planificacin estratgica (planificacin de la Alta Direccin, planificacin operativa y
presupuestacin). Por otro lado, estn quienes sostienen que la planificacin no es necesaria
y las prioridades de poltica estn implcitas y se deducen de la asignacin de los crditos
presupuestarios.
Pero mas all de esta diferencia conceptual, hay tambin un problema prctico de
disociacin o no-alineamiento entre la planificacin y el presupuesto. As lo explica Sotelo
Maciel: La fractura entre planificacin y presupuesto constituye uno de los riesgos ms
serios de los procesos de reforma, ya que quita potencialidad a las nuevas propuestas y
refuerza la conducta presupuestaria inercial e incrementalista, a la vez que convierte la
planificacin en una prctica estril, en tanto, no se encuentra ligada a los criterios de
factibilidad basados en la asignacin de recursos. (2007:4)

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La respuesta metodolgica a este problema, para algunos autores, es la planificacin

estratgica, que mediante un ejercicio participativo y riguroso, en el que toda la Alta
Direccin deber involucrarse, se abrirn espacios de reflexin para formular desafos
estratgicos y los planes operativos para alcanzarlos, vinculados estrechamente con la
formulacin presupuestaria del organismo. (Makon, 2000).
Schik parece sostener lo mismo, cuando afirma que la planificacin estratgica permite al
gobierno estructurar su presupuesto sobre la base de misiones y objetivos. Contrariamente
a las reformas anteriores, como el establecimiento de presupuestos por programas, que
buscaban integrar la planificacin de polticas en el proceso presupuestario, la planificacin
estratgica es distinta de la presupuestacin. (Schik, 2002:27)
Sin embargo, debemos reconocer que la disociacin entre plan y presupuesto no es
solamente un problema metodolgico, sino tambin un problema de poder, ya que en
muchos casos el plan y el presupuesto son elaborados por reas distintas, por lo que la
respuesta debe buscarse en los arreglos institucionales necesarios para que dicha
disociacin se acote lo mximo posible.
En este sentido Sotelo Maciel pone el nfasis en la construccin de marcos de referencia y
dispositivos (tales como consejos sectoriales, territoriales, de secretarios de estado, etc.) que
permitan el relacionamiento de los actores de los distintos procesos, dando cuenta de la
naturaleza poltica de los mismos.
Productos vs. Resultados
Debido a las dificultades para la medicin de resultados algunos autores estn empezando a
pedir el regreso de la medicin de los productos. As, Scott sostiene que In my
observations, outcomes are a difficult concept of performance to make operational in many
important areas of government and that outputs have made a comeback. (Scott, 2008:8)
Para Sotelo Maciel, el concepto de producto llega a ser, incluso, a nuestro entender, ms
relevante que el concepto de resultado, ya que constituye el eslabn que enlaza las tres
funciones crticas que convergen en la cadena insumos - productos - resultados - impactos:
la planificacin estratgica de alta direccin, la planificacin operativa y la formulacin
presupuestaria. (2007:6)
Del otro lado, se sostiene que los productos como indicadores de desempeo pueden
producir serias distorsiones. Esto es as en la medida que no estn bien establecidas las
cadenas causales. Es decir, cuando no est establecido con suficiente claridad que un
producto genera un resultado determinado.
Tambin hay un debate acerca de cmo comenzar: si hacerlo por la definicin de grandes
objetivos globales que luego se desagregan en objetivos sectoriales, o si comenzar por los
servicios existentes. En el primer caso, hay quienes sostienen que los grandes objetivos
globales presentaran serias dificultades para ser definidos u operacionalizados, adems de
los problemas para responsabilizar a los funcionarios cuando distintas reas concurren en la
realizacin de un objetivo. As, Scott (2008:8) sostiene that most productive way to get
started in building a performance management system is to identify the outputs or services
being produced rather than begin with trying to define high level outcomes and associated
objectives. En esta postura, adems de la crtica metodolgica parece existir tambin cierto
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prejuicio ideolgico: This has some superficial intellectual appeal to some, although to me it
seems like the ghost of twentieth century central planning (2008:8).
Responsabilizacin vs. Control
La gestin por resultados, como se seal ms arriba tiene como elemento central la
responsabilizacin de los gerentes. Responsabilizarlos por los resultados implica tambin,
concederles la autonoma necesaria para que cumplan con los objetivos establecidos. Con el
modelo gerencial se pas de una estructura basada en normas centralizadas a otra
sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados
efectivamente producidos. (Consejo Cientfico CLAD, 2007:407)
Esta mayor autonoma consiste, como sostiene Makn, en la optimizacin y
descentralizacin de los procesos administrativos, a efectos de posibilitar que el gerente
pblico gestione de la manera ms adecuada el personal, programe de manera apropiada las
compras y contrataciones, decida la magnitud, composicin y oportunidad del gasto, as
como disponga de informacin sobre la utilizacin efectiva de recursos reales y financieros
en tiempo real. Esto implica una profunda redefinicin del rol y de las atribuciones de los
responsables de las unidades ejecutoras, as como de su interrelacin con la alta direccin y
las reas administrativas. (2006: 7)
Sin embargo, esta mayor autonoma puede tener un costo en trminos de control. Esta
relacin de trade off puede ser particularmente onerosa en aquellos Estados en donde no se
complet la reforma burocrtica weberiana, que instaur un servicio pblico profesional y
meritocrtico y subsisten sectores con prcticas patrimonialistas y clientelistas. Una mayor
delegacin requiere un sistema de rendicin de cuentas slido. Simplemente aumentar la
delegacin de autoridad a las agencias de gasto sin fortalecer los mecanismos de rendicin
de cuentas por el uso de los recursos, (tanto en funcin de insumos, productos y resultados)
aumenta las oportunidades para la malversacin de fondos pblicos. Esto implica la
necesidad de cambiar la naturaleza de los controles de gasto, la introduccin de mecanismos
formales para asegurar que la rendicin de cuentas se base en resultados de programas,
manteniendo o fortaleciendo la autoridad financiera y la rendicin de cuentas a nivel de
agencia de gasto para asegurar que los presupuestos sean efectivamente ejecutados.
(Banco Mundial, 2008: 31)
Evaluacin centralizada vs. Auto-evaluacin
Aqu el debate se plantea alrededor de un supuesto trade off entre objetividad y calidad de la
informacin. A su vez estos criterios estaran asociados a arreglos institucionales
centralizados y descentralizados respectivamente en la evaluacin. La opcin por arreglos
centralizados, tiene entre sus fundamentos la bsqueda de objetividad de las
evaluaciones. Sin embargo, la objetividad puede redundar en baja calidad de la
informacin en parte debido a que quienes los proveen (los datos) no los utilizan.
Por otra parte, los arreglos descentralizados suelen fundamentarse en la bsqueda de una
mayor calidad de la informacin. Pero la auto-complacencia puede devenir en un resultado
posible, atentndose as contra la objetividad de la informacin. (Cunill Grau y Ospina, 2008:
22).

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Centralizacin vs. Descentralizacin en la definicin de los Indicadores de desempeo

Con respecto a la formulacin de los indicadores de desempeo, como en todos los dems
elementos hay distintas posibilidades. Esta funcin puede estar a cargo de una agencia
central o pueden realizarla los mismos ministerios. En el primer caso, de todos modos, es
importante el involucramiento y la participacin activa de los ministerios, ya que de lo
contrario, intentarn manipular los indicadores con los que no concuerden. En el segundo
caso, es necesario adems, que exista un rea que asista metodolgicamente a los distintos
ministerios en el proceso de formulacin, as como de un rea externa a los mismos que
realice la validacin.
En el mismo sentido, Scott sostiene que The process by which performance targets are set
is as important as the targets themselves. A lot of valuable learning comes from a good
process for doing this. If a city mayor says she wants to set a performance indicator for clean
streets, a dialogue with the relevant department can expose the potential and the constraints
for satisfying this indicator. In higher level public service delivery such dialogue raises
important questions about policy and demands for policy analysis and evaluation to inform the
discussion about what are the issues and the solutions. (2008:11)
Reflexiones finales
Como conclusin podemos expresar que todos los debates que hemos repasado brevemente
no son producto de falta de consistencia conceptual en la gestin por resultados, sino ms
bien, de una riqueza conceptual que permite abordar realidades muy dismiles.
Podemos reafirmar entonces, que no existe ni un modelo ni un set de herramientas de
gestin nicos para la implementacin de la gestin por resultados. Los mismos, as como la
estrategia de implementacin, dependern de distintas variables. El enfoque adoptado en
cada pas depender de sus tradiciones institucionales, legales y administrativas. Por
ejemplo, pases con tradicin de derecho civil como la mayora de Amrica Latina, y otros
como Espaa y Francia comenzaron sus reformas a travs de legislacin. Otros, como
Reino Unido, fueron emitiendo regulaciones y lineamientos. El margen de tiempo de las
reformas ha variado enormemente en sus enfoques, desde evoluciones graduales, como en
Espaa, hasta reformas mucho ms apresuradas en otras partes (Banco Mundial, 2008:10).
Bibliografa
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Resea Biogrfica
Martn Olmos es Licenciado en Ciencias Polticas de la Universidad Catlica Argentina, ha
cursado la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad de San Andrs
(tesis en elaboracin). Se ha desempeado como asesor en el Proyecto de Modernizacin
del Estado, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Repblica Argentina.