En Barcelona existe un sistema

pblico de alquiler de bicicletas.

Nunca lo haba habido hasta que entr
en funcionamiento un da del ao 2007.
De hecho, cualquier poltica pblica
desde el sistema de alquiler de
bicicletas que hemos visto en las
imgenes a los trenes de alta velocidad,
las desgravaciones fiscales de los fondos
de pensiones, la educacin preescolar,
la misma seguridad social, la prohibicin
de fumar en espacios pblicos,
todas estas polticas pblicas no
existan hasta que un da vieron la luz.
Por qu?
De dnde salen las polticas pblicas?
Qu determina su nacimiento en
determinados momentos y lugares?
Al contestar o intentar contestar estas
preguntas el proceso de formacin de las
polticas pblicas Para ello hacen uso de
diversos modelos que intentan explicar
este proceso siendo uno de los ms
utilizados el llamado modelo heurstico.
Este modelo divide el proceso de
formacin en un conjunto de fases y
aunque existen diversas
versiones suelen contemplar al
menos las fases que
mencionaremos a continuacin.
En primer lugar,
la fase de formacin de la agenda es el
momento en que se decide qu es un
problema pblico y qu no lo es y sobre el
conjunto de problemas pblicos sobre
cules actuar y cules dejar de lado.
Los recursos, el tiempo,
la capacidad de atencin de
los poderes pblicos son limitados por lo
que hay una cierta competicin entre los
problemas para destacar y hallar
respuesta en forma de poltica pblica.
En segundo lugar,
encontramos la fase de la formulacin
y decisin sobre la poltica.
Es la fase en que despus de un proceso de
debate poltico y de anlisis tcnico se
decide qu es lo que se va a hacer
concretamente ante el problema planteado.
Son decisiones que normalmente
quienes las toman son los polticos,
you sea en su rol de legisladores,
en el congreso o el parlamento,
o de miembros del gobierno y
que se concretan en leyes,
reglamentos, decisiones ejecutivas o
asignaciones presupuestarias por ejemplo.
En la prctica este tipo de decisin
lo que implica son cosas como el
incremento del salario mnimo,

la puesta en marcha de un nuevo

servicio para personas sin hogar o
una nueva convocatoria de subvenciones por
ejemplo para la innovacin empresarial.
En tercer lugar est lo que se
llama la fase de implementacin.
Despus de la decisin de hacer algo
llega el momento de hacerlo realmente.
Para entendernos,
la implementacin sera lo que ocurre
entre que se ha decidido construir un
nuevo hospital y que el hospital est en
marcha en algunos mdicos y pacientes.
En algunos casos como en el incremento
de un impuesto puede ser un paso
prcticamente automtico pero en cambio
en muchas ocasiones para otras muchas
polticas pblicas indica un largo proceso
en el que la burocracia debe gestionar,
contratar trabajadores,
aprobar protocolos,
hacer contratos con proveedores y tomar
muchas otras microdecisiones que a la
final acaban determinando lo
que la poltica realmente es.
Finalmente, una vez la poltica
se ha implementado viene el
momento de evaluarla.
La evaluacin consiste en analizar qu ha
ocurrido, hasta qu punto la poltica ha
solucionado el problema que dio razn
de ser y a qu coste, funciona?,
para quin funciona?,
en qu contexto funciona?
Hay alternativas mejores para
tratar el mismo problema?
El resultado de la evaluacin debera
mejorar la base de conocimiento tanto
sobre el problema como sobre la propia
poltica pblica y activar una especie de
crculo virtuoso de mejora continua
sobre la base de este conocimiento.
Visto as parece todo
bastante lgico verdad?
Responde al mismo esquema que cualquier
accin humana que tenga un propsito.
Por ejemplo, decidimos dnde queremos
irnos de vacaciones, decidimos cmo
vamos a ir a este lugar, vamos y luego
quizs miramos las fotos y pensamos si
ha valido la pena y qu lecciones hemos
aprendido para el prximo verano.
Pero lo cierto es que las
cosas no son del todo as.
Este modelo ha sido y es criticado por
describir mal el proceso de formacin de
las polticas pblicas.
Demasiado simple, demasiado lineal,
excesivamente racionalista.
Se supone que el poltico

detecta ciertos problemas e

impone ciertos objetivos antes ir de cmo
cometerlos con la ayuda de los tcnicos,
toma una decisin, luego la burocracia
implementa la solucin adoptada y
en principio a todos los
ciudadanos nos parece bien.
Pero las cosas realmente
no son siempre as.
Para empezar el origen de muchas polticas
pblicas no est en un problema sino en
otra poltica pblica.
A menudo el proceso se describe mejor
como una evolucin en forma de adendas,
reformas, cambios de orientacin que
como un proceso geniudamente nuevo de
una creacin de una poltica pblica
y si uno quiere ir a buscar el
problema original que motiv la primera
versin de la poltica tiene que irse,
remontarse mucho a un perodo muy lejano.
En otro caso lo que ocurre es que las
polticas no se formulan con precisin.
No hay una decisin concreta sobre qu se
va a hacer concretamente para tratar un
problema, sino que los polticos lo
que hacen es una formacin ms o
menos discursiva, ms o menos ambigua, ms
o menos retrica de lo que quieren hacer y
luego se va definiendo sobre la marcha lo
que la poltica pblica realmente es a lo
largo del proceso de implementacin.
De este sentido, no habra una fase de
decidir que hacer y una de implementar
esta solucin sino que se mezclan de
forma que no es fcil distinguirlas.
A veces lo que ocurre y esto lo
veremos a lo largo del curso,
es que no hay un problema buscando
una solucin sino que lo que hay es
ms bien una solucin buscando un problema
o personas o instituciones que you
existen buscando algo que hacer
que justifique su existencia.
Otras veces la poltica se inicia con
el objetivo de ser referencia a un
problema pero el problema y los objetivos
van cambiando al paso del tiempo.
Es el caso por ejemplo de la educacin
preescolar que empez como una
poltica para facilitar la conciliacin y
ha tendido a convertirse en una poltica
educativa a medida que se le otorga un
papel ms relevante a estimulacin y
al desarrollo cognitivo en los
primeros aos de la vida del nio.
A veces lo que ocurre es que la poltica
no se plantea como instrumento para
solucionar un problema sino ms bien
para acomodar las distintas demandas y

problemas de distintos factores

que estn en conflicto y
el objetivo ms bien encontrar una cierta
paz y equilibrio entre todos ellos que
solucionar un problema concreto.
En sntesis, el proceso es mucho
ms desordenado de lo que el
modelo nos deja entender.
Sin embargo, el modelo pervive en los
libros como una simplificacin til,
por algo se le llama heurstico.
Y tambin se le llama de hecho el modelo
del libro de texto por cuanto ayuda
a dividir un proceso complejo en fases lo
que facilita su comprensin y anlisis.
Y por este motivo nosotros lo vamos
a utilizar para estructurar este
curso teniendo siempre en cuenta que es un
buen modelo para predicar la comprensin y
en cambio un mal modelo para
describir lo que realmente ocurre.
Recordaremos de todas maneras que
por mucho que el modelo tenga una
apariencia un poco tecnocrtica
en el sentido que hay problema,
solucin, aplicacin de la solucin,
evaluacin, todas las fases desde la
definicin del problema a la formacin de
la agenda pasando por el momento de
decisin, la implementacin e incluso la
evaluacin de la poltica que se supone
que es una tarea muy analtica, tiene un
componente poltico muy importante puesto
que en todas ellas aparecen personas y
organizaciones con intereses y
objetivos diversos intentando influir,
intentando presionar, negociar para de
alguna manera llevar el agua a su molino.
De hecho a lo largo del
curso comprobaremos que si
uno quiere mantenerse muy
racionalista en el estudio de las
polticas pblicas puede
llegar a desesperarse.