Universidad de Costa Rica

Facultad Ciencias Econmicas

Escuela de Administracin Pblica

Seminario de Graduacin para optar

Por el grado de Licenciatura en Administracin Pblica.
Anlisis de los principales mecanismos jurdicos para el desarrollo de obra
pblica.

Elizondo Quirs Nancy

Quirs Arce Marvin
Rojas Arauz Emily

2015

Derechos de Propiedad Intelectual

Este trabajo es propiedad de Emily Rojas Arauz, cedula cdula 112340369, Nancy
Elizondo Quiros, cedula cdula 113030662, Marvin Quiros Arce, cedula cdula
206380066.
No se permite la reproduccin total ni parcial del documento.
Cualquier incumplimiento a estos derechos es sancionado por ley.

ii

Dedicatoria

iii

Agradecimientos

iv

Lista de abreviaturas
BCIE: Banco Centroamericano para la Integracin Econmica.
BCR: Banco de Costa Rica.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
CGR: Contralora General de la RepublicaRepblica.
CNC: Consejo Nacional de con Concesiones.
FEES: Fondo Especial para el Financiamiento de Educacin Superior.
ICAA: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Lanamme UCR: Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, Universidad
de Costa Rica.
LCA: Ley de Contratacin Administrativa.
LGAP: Ley General de la Administracin Pblica.
MIDEPLAN: Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica.
PGR: Procuradura General de RepublicaRepblica.
PIB: Producto Interno Bruto.
RLGAP: Reglamento Ley General de la Administracin Pblica.
SIPP: Sistema de Iinformacin sobre Planes y Presupuestos.

Resumen
El presente trabajo de investigacin nace con el objetivo de estudiar las diferentes
figuras jurdicas que le permiten al Estado la contratacin de obra pblica en Costa Rica,
aportando a las instituciones pblicas un anlisis que les instruya y permita comparar

los

mecanismos actualmente utilizados y las facilidades que les puede proveer otros medios
dependiendo de las caractersticas de cada proyecto.
Siendo Costa Rica un pas de derecho, cuya que contiene en la Cconstitucin
Poltica contiene artculos que garantizan el bienestar de todos los habitantes, es deber del
Estado perseguir las iniciativas y que los proyectos que que promuevena su vez procuren
este fin. C, cada cuatro aos se presenta a los costarricenses un nuevo plan de gobierno que
contiene soluciones de infraestructura de tipo portuaria, terrestre y edificaciones, laos
cuales no estn culminando segn el tiempo proyectado.
Las deficiencias que comnmente se dan en los procesos de contratacin no son por
falta de un marco legal, ya que claramente existe, si no ms bien por fallas en el paso a paso
de cada proyecto, en el seguimiento y preparacin de cada una de las etapas, en donde se
crean vacos en el procedimiento los procedimientos y se genera desconocimientode
conocimiento de en los encargados, lo cual que se traducen en atrasos, o en resultados
diferentes a los planteados en la planificacin.
En tal sentido, lo que se busca es poner en consideracin si existen mecanismos con
los cuales el Estado pueda ser eficaz y eficiente, con el fin de proveer proveyendo al pas
con lass necesidades de infraestructuras que se demanda en el pas. Por otra parte, se
plantean las virtudes e implicaciones de proyectos realizados en la actualidad, en los cuales
se analizan los resultados obtenidos de los procesos realizados.

vi

vii

Contenido
Derechos de Propiedad Intelectual

ii

iii

Dedicatoria

Agradecimientos

iv

Lista de abreviaturas

Resumen

vi

Introduccin

11

Captulo I

12

Generalidades de la Iinvestigacin

12

1.

Antecedentes............................................................................................... 13

2.

Justificacin................................................................................................ 23

3.

Problema.................................................................................................... 25

4.

Objetivos.................................................................................................... 25
4.1

Objetivo general..................................................................................... 25

4.2

Objetivos especficos............................................................................... 26

Limitaciones................................................................................................ 26

5.

Capitulo II

28

Marco Teorico28
Gestin pblica............................................................................................ 29

A.
a.

El proceso de planeacin.............................................................................. 31

b.

El proceso de organizacin...........................................................................36

c.

El proceso de direccin............................................................................... 38

d.

El proceso de coordinacin...........................................................................40

e.

El proceso de control................................................................................. 44

B.

Importancia de la infraestructura pblica.............................................................47

C.

El desarrollo de obra publicapblica...................................................................50

Los esquemas legales para el desarrollo de obra publicapblica....................................52
a.

Principio de eficiencia y eficacia numeracin....................................................53

b.

Principio de igualdad y libre competencia.........................................................54

c.

Principio de pPublicidad.............................................................................. 55

d.

Principio de la libre concurrencia..................................................................56

e.

Principio de legalidad o transparencia de los procedimientos,................................57

f.

Principio seguridad jurdica..........................................................................57

g.

Principio de buena fe................................................................................. 57

h.

De intangibilidad patrimonial,.......................................................................58

i.

Control de los procedimientos,......................................................................58

D.

Procedimientos ordinarios de contratacin...........................................................59

1.

Licitacin aAdministrativa.............................................................................. 59
1.1.

Naturaleza jurdica.................................................................................. 60

1.2.

Caractersticas de la figura de licitacin........................................................61

1.2.1.

Licitacin publicapblica.......................................................................63

1.2.2.

Licitacin abreviada............................................................................. 74

2.

Concesin de oObra pPblica...........................................................................75

2.1.

Naturaleza jurdica.................................................................................. 81

2.2.

Caractersticas de la figura de concesin.......................................................82

Fondos de inversin....................................................................................... 87

3.

Naturaleza jurdica.................................................................................. 89

3.1.

3.2.
Caractersticas de la figura de fondos de desarrollo inmobiliarioFondos de Desarrollo
Inmobiliario ................................................................................................... 91
La figura del fFideicomiso............................................................................... 97

4.
a)

Clases de fideicomisos................................................................................ 98

4.1.

Naturaleza jurdica................................................................................ 108

4.2.

Caractersticas del fideicomiso.................................................................111

4.3.

Extincin del fideicomiso.......................................................................113

Captulo III

114

Marco Metodolgico

114

1.

Perspectiva metodolgica 115

2.

Tipo de investigacin segn la fuente

3.

Tipo de investigacin segn el objetivo general

4.

Tcnicas de recoleccin de datos 120

5.

118
119

a)

Anlisis documental................................................................................. 120

b)

Entrevistas............................................................................................. 121

Muestreo de la investigacin

122
9

6.

Tcnicas de procesamiento y anlisis de datos

Captulo IV

124

125

Analisis de las principales figuras.

125

Figura de licitacin publicapblica 126

1.

1.1.

Proyecto promovido por la figura de licitacin publicapblica.............................126

1.2.

Debilidades de los proyectos de licitacin pblica.............................................142

1.3.

Fortalezas de los proyectos de licitacin publicapblica.....................................142

2.

Figura de concesin de obra publicapblica

143

2.1.

Proyecto promovido por la figura de concesin de obra publicapblica..................143

2.2.

Debilidades de los proyectos de concesin de obra............................................155

2.3.

Fortalezas de los proyectos de concesin de obra..............................................156

Figura de fondos de inversin de desarrollo inmobiliario 156

3.

3.1.

Proyecto promovido por la figura de fondos de inversin de desarrollo inmobiliario. .156

3.2.

Debilidades de los proyectos de fondos de inversin de desarrollo inmobiliario........161

3.3.

Fortalezas de los proyectos de fondos de inversin de desarrollo inmobiliario..........161

4.

Figura de fideicomiso

162

4.1.

Proyecto promovido por la figura de fideicomisos............................................162

4.2.

Debilidades de los proyectos de fideicomiso...................................................167

4.3.

Fortalezas de los proyecto de fideicomiso.......................................................169

Capitulo V

172

Conclusiones y recomendaciones

172

1.

Conclusiones gGenerales.............................................................................. 173

2.

Conclusiones especficas............................................................................... 176

3.

Recomendaciones....................................................................................... 181

Bibliografia

184

10

ndice de Tablas
Tabla 1 Amrica Latina y el Caribe: Montos Comprometidos en Infraestructura por el Sector
Privado.............................................................................................................................................16
Tabla 2 Costa Rica: Pporcentaje de ejecucin de partida presupuestaria 5.02 Construcciones,
Adiciones y Mejoras, en relacin al monto asignado 2006-2011......................................................20
Tabla 3 Costa Rica: Necesidades de Inversin segn el Informe del Estado Nacin 2012-2013......22
Tabla 4 Costa Rica: Ciclos de proyectos de Inversin......................................................................52
Tabla 5 Rangos de eleccin del tipo de licitacin segn Presupuesto de la Institucin Ejecutora....63
Tabla 6 Resumen de las ofertas recibidas licitacin pblica internacionalLicitacin Pblica
Internacional 2011LI-000037-32702..............................................................................................128

ndice de gGrficos
GraficoGrfico 1 Costa Rica:, Posicin ocupada segn el informe del ndice de Competitividad
Mundial 2008-2014..........................................................................................................................18
GraficoGrfico 2 Costa Rica: Relacin de montos presupuestados versus los montos ejecutados
2006-2011........................................................................................................................................21

11

Introduccin
La infraestructura para un pas es una necesidad constante que permite el
crecimiento econmico y desarrollo de la poblacin., Eexisten valiosos estudios que
demuestran que la calidad de la infraestructura de una nacin pas incide en la calidad de
vida de las personas. Por lo anterior, el presente trabajo de investigacin nace con el
objetivo de estudiar las diferentes figuras jurdicas que le permiten al Estado la contratacin
de obra pblica en Costa Rica.
Para elloDe esta manera, se busc hacer una integracin en el proceso
administrativo que se vincule con cada uno de los lineamientos que dicta la ley, y por
medio de un marco conceptual se hizo efectu un anlisis de cada una de las figuras
jurdicas, sus diferentes leyes aplicables y los decretos que se han emitido con el paso de
los aos. Mediante ejemplos reales, se les aplic un anlisis sobre la ejecucin de cada una
de las figuras para determinar si se est llevando el proceso adecuado que le permite a un
proyecto realizarse de manera eficiente y exitosa.
Con lo anterior, se busca entender si los procedimientos utilizados en Costa Rica a
la hora de realizar inversin en infraestructura pblica son los adecuados;, adems, de
aportar a las instituciones pblicas un anlisis que les instruya y permita comparar

los

mecanismos actualmente utilizados y las facilidades que les puede proveer otros medios
dependiendo de las caractersticas de cada proyecto.

12

Captulo I
Generalidades de la iInvestigacin
El presente capitulocaptulo hace referencia a los antecedentes de la investigacin
sobre aAnlisis de los principales mecanismos jurdicos para el desarrollo de obra pblica.
Asimismo, sSe describe la problemtica, el objetivo general y los especficos que se van a
desarrollar en el presente trabajo.
Estudiar las necesidades de la inversin en infraestructura del Estado costarricense
es un tema importante, pero en una economa con recursos escasos, el anlisis del uso
adecuado de los mecanismos de contratacin se convierte en prioridad, es por ello que se
eliegeimos este tema para trabajar en esta la presente investigacin.
Con la presente investigacinPor lo tanto, en esta disquisicin se procura evidenciar
la necesidad de las instituciones del adecuado conocimiento de los principales mecanismos
jurdicos para el desarrollo de obra pblica, lo cual permitir a las instituciones realizar
contrataciones de infraestructura efectivas, ajustndose a las necesidades de los
costarricenses.

13

1. Antecedentes
Actualmente, la literatura econmica reconoce ampliamente la importancia de la
infraestructura en los procesos productivos. La Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL) y la Secretara General de la Unin de Naciones Suramericanas
(UNASUR), en el documento Infraestructura para la integracin regional (2011), explica
que la iInfraestructura se entiende como un factor adicional en el proceso de produccin,
al igual que el trabajo y el capital privado. Desde esta perspectiva, la infraestructura tiene
una contribucin directa en la economa, ya quepues incrementa su capacidad productiva y
hace posible la prestacin de servicios que son necesarios en los procesos econmicos.
(Cipoletta, 2011)
Segn el estudio Infraestructura en Amrica Latina y el Caribe: tendencias
recientes y retos principales, elaborado por las economistas del Banco Mundial Marianne
Fay y Mary Morrison (2005), nos brinda una realidad donde se dice que:
La inversin privada no debera reducir la necesidad de un rol activo del sector
pblico. Los gobiernos deben regular la prestacin de los servicios as como
financiar una buena parte de las inversiones, adems deben movilizar sus recursos a
fin de atraer la mayor cantidad posible de financiamientos complementarios (p.ii)
La inversin en infraestructura en Amrica Latina durante las ltimas dcadas ha
sido entre el 2% a 3% de su PIB,

lo que segn la Asociacin Latinoamericana de

Instituciones Financieras para el Desarrollo (2011), es insuficiente para mantener un alto

crecimiento, un comercio intrarregional dinmico, superar la pobreza y competir con otras
economas emergentes. L, los autores Fay y Morrison concuerdan con esta acotacin y
afirman que se necesitara entre 4% y 6% anual para mantenerse a la misma altura o bien
alcanzar a pases que antiguamente iban a su zaga, como Corea o China. (p.ii)

14

Segn muestra Cipoletta (2011), en el estudio de la CEPAL Infraestructura para la

Integracin Regional, : Een los ltimos 30 aos se ha presentado una disminucin
considerable en las inversiones destinadas a la provisin de infraestructura en varios pases
de Amrica del Sur: del 4% PIB destinado en el perodo 1980-1985, la inversin disminuy
en un 2,3% entre 2007 y 2008.
Asimismo, respecto al comportamiento que tuvo la inversin privada y la pblica se
expone lo siguiente:
En el caso de la inversin pblica, en la parte inicial de los aos ochenta los
gobiernos mantuvieron elevados niveles de inversin en infraestructura, en torno al
3% del PIB, la mayor magnitud del perodo considerado. Esto ocurri a pesar de los
condicionamientos fiscales, las dificultades para el acceso al financiamiento externo
y los procesos inflacionarios espiralados.
Durante los aos noventa el nuevo papel asignado al mercado y el consecuente
cambio de rol del Estado llevaron a una contraccin de la inversin pblica en
general, de la cual la destinada a infraestructura se vio particularmente afectada,
pasando a representar el 0,9% del PIB hacia la segunda mitad de la dcada. En este
perodo se registraron gran parte de las privatizaciones de empresas estatales, y la
creacin o modificacin de los marcos regulatorios correspondientes.
Finalmente, los primeros aos del nuevo siglo continuaron la tendencia descendente
a una inversin en infraestructura del 0,4% del PIB, situacin que se revirti
levemente en el ltimo perodo conocido.

Por el lado de la inversin privada, si

bien el primer impulso importante se verific a finales de los aos ochenta, el sector
tuvo su papel protagnico en los aos noventa. En ambos casos, las inversiones
estuvieron principalmente asociadas a las privatizaciones y otras operaciones de
toma de control.(Cipoletta, 2011, p.67)
Como resultado, la inversin privada alcanz el 1,5% del PIB entre los aos 1996 y
2001, tras representar el 0,9% del PIB a comienzos de la dcada previa. Entre 2002 y 2006,
15

la inversin privada registr una merma importante respecto al perodo anterior, reduciendo
su participacin en el PIB al 1,0%. La situacin se revirti parcialmente en los ltimos
aos: los datos correspondientes a 2007 y 2008 han sido alentadores, ya se ha registrado
una inversin privada con respecto al PIB del 1,5%. (Cipoletta, 2011)
El autor Luis Lucioni (2009), nos explica que en Amrica Latina y el Caribe ha sido
la principal regin del mundo en la apertura al capital privado para la provisin de
infraestructura y nos dabrinda los siguientes datos:
Entre el ao 1990 y 2006 el sector privado particip en 1202 proyectos de los cuales
483 fueron para la generacin de energa, 381 en transporte, 191 para el
abastecimiento de agua y saneamiento y 147 en el rea de comunicaciones. Estos
proyectos determinaron compromisos de inversin por 435 mil millones de dlares.
(p.42)
En trminos del PIB de la regin, los compromisos de inversin del sector privado
en infraestructura fueron los siguientes:
Tabla 1 Amrica Latina y el Caribe: Montos Comprometidos en Infraestructura por el
Sector Privado
(En porcentajes del PIB)

Fuente: Lucioni. (2009). Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)., La brecha de infraestructura en
America Latina y el Caribe, Lucioni 2009.

Lucioni (2009), en el Ccuadro #1 detalla lo siguiente:

16

los compromisos de inversin del sector privado disminuyen ao a ao desde

11998 cuando registran el valor mximo de la serie, equivalente al 3,3% del PIB de
la regin. Gran parte de este porcentaje (en trminos absolutos representa casi 70
mil millones de dlares) estuvo destinado a un nico pas, Brasil (p.19.).
Una caracterstica que estiliza la evolucin de la participacin privada en
infraestructura en Amrica Latina fue, en relacin cona compromisos de inversin, su
concentracin en pocos pases: Argentina, Brasil y Mxico. Estos pases concentran el 80%
de los recursos provenientes de las privatizaciones, el 75% de las concesiones y el 70% de
los proyectos nuevos o greenfields. Las privatizaciones se dieron mayormente en
telecomunicaciones y energa, y las concesiones en transporte. Los proyectos nuevos tienen
una distribucin mucho ms homognea, ya que es un mecanismo de participacin privado
que se emplea en todos los sectores. (p.45).
Existen informes a nivel mundial que reflejan el estado de los diferentes aspectos
generales de los pases, por ejemplo se encuentra Informe Global de Competitividad
realizado por el Foro Econmico Mundial. Segn aclara este documento, el informe aporta
una comprensin de los factores claves que determinan crecimiento econmico, ayuda a
explicar por qu algunos pases tienen ms xito que otros en la recaudacin en los niveles
ingresos y, y la oferta de oportunidades para sus respectivos poblaciones;, y las ofertas
polticas y empresariales lderes sones una herramienta importante para mejorar la
formulacin de polticas econmicas y reformas institucionales.
Costa Rica subi tres puestos en el ranking de competitividad global

2013-2014.

Pas de la posicin 57 a la 54, superando a Mxico, que descendi ochos puestos y

aventajaba al pas en el informe anterior. Un punto a favor mencionado por el informe es la
alta calidad del sistema educativo, que provee de una mano de obra relativamente
calificada, as como la adopcin tecnolgica y sofisticacin para los negocios. Sin embargo,
no deja de mencionar los problemas de infraestructura para el transporte y dificultades en el
financiamiento, que sern importantes para que Costa Rica sea ms competitiva.

17

GraficoGrfico 1. Costa Rica, pPosicin ocupada segn el informe del ndice de

Competitividad Mundial 2008-2014

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del ndice de Competitividad Global Foro Econmico Mundial 2008-2014

A partir de los datos reflejados en el graficogrfico anterior, permite se puede

observar un decremento importante durante el periodo 2010-2011 y una leve recuperacin
en los periodos 2012-2013 y 2013-2014.
La CEPAL (2004), en su informe Desarrollo de infraestructura y crecimiento
econmico: revisin conceptual,; indica que segn la evidencia emprica:
las inversiones en infraestructura contribuyen al crecimiento del producto e
impactan sobre cuatro aspectos del desarrollo econmico de las regiones en que se
realizan: la estructura de costos de las empresas, la productividad de los factores, la
conectividad y accesibilidad territorial, y el bienestar general de la poblacin(p.36).
Sin embargo, siempre en la literatura hay cierta controversia en si el desarrollo de la
inversin en infraestructura est directamente ligado al crecimiento econmico, o si la
relacin es viceversa que el crecimiento econmico est ligado a la cantidad de inversin en
18

infraestructura que se realice, pero realmente no existe un consenso sobre esto. (Rojas,
2004)
Costa Rica por medio de planes programa sus proyectos a mediano y largo plazo, un
ejemplo de este es el Plan Nacional de Transportes de Costa Rica 2011-2035, dando
nmeros ms gruesos, el eEconomista Federico Villalobos en su columna del pPeridico
Lla Nacin del da 21 junio del 2011 menciona:
Segn datos preliminares del Plan Nacional de Transportes 2011-2035 presentados
el pasado mes de febrero del 2011, Costa Rica, requerir invertir en los prximos 24
aos 58.975 millones de dlares (160% del PIB actual), para cumplir el objetivo de
contar con un sistema de transportes competitivo y eficiente.
Asimismo, el plan estima que aproximadamente un 67% de este monto se
financiara con fondos pblicos, mientras que el restante 33% (19.475 millones de
dlares) podra ejecutarse por medio de esquemas alternativos (i. e. concesin y
fideicomisos). Sin embargo hay quienes, con base en posturas ideolgicas, claman
porque la totalidad de las inversiones sean asumidas por el gobierno (p.25).
El Estado es una gran empresa administrada por el sector pblico, este debe llevar
todos los registros contables necesarios para garantizar su transparencia, es por eso que la
Contralora General de la RepublicaRepblica (CGR) cuenta con el Sistema de
Iinformacin sobre Planes y Presupuestos (SIPP).
El SIPP

mismo contiene informacin de los presupuestos, los planes y su

ejecucin, de los entes y rganos sujetos a la fiscalizacin de la Contralora General de la

Repblica. Fue creado con el objetivo de promover la eficiencia y la transparencia en el uso
de los recursos, bajo la potestad de fiscalizacin de este rgano cContralor (Camacho,
2007)

19

A partir de una recopilacin con los datos del sistema SIPP de la Ccontralora
General de la Republicapblica, donde se pudo obtener informacin sobre la ejecucin de
presupuestos de las instituciones pblicas a partir del ao 2006, con los cuales se realiz un
anlisis de las partidas presupuestarias y para efectos de inversin en infraestructura se
uso la especficamente la partida 5.02 Construcciones, Adiciones y Mejoras, se reflej lo
siguiente:
Tabla 2. Costa Rica: Pporcentaje de ejecucin de partida presupuestaria 5.02
Construcciones, Adiciones y Mejoras, en relacin al monto asignado 2006-2011
(Cifras en Millones de Colones)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Sistema de Iinformacin sobre Planes y Presupuestos, CGR 2006-2011

De acuerdo al con el cuadro anterior se puede apreciar la sube ejecucin de la

partida 5.02 Construcciones, Adiciones y Mejoras donde se evidencia

una ejecucin

presupuestaria por debajo del 50% del presupuesto asignado.

En el graficoGrfico 2, se puedepodemos apreciar el abismo que existe en los
montos presupuestados y los ejecutados por las entidades pblicas, lo cual, evidencia que el
pas requiere del aumento de medios de financiamiento para la inversin en obra pblica,
tambin se demanda de una ejecucin eficaz.
20

GraficoGrfico 2. Costa Rica: Relacin de montos presupuestados versus los montos

ejecutados 2006-2011
(Cifras en Millones de Colones)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Sistema de Iinformacin sobre Planes y Presupuestos, CGR 2006-2011

El siguiente cuadro nos muestra las necesidades de inversin solo en la red vial
nacional para los aos 2010-2012:

Tabla 3. Costa Rica: Necesidades de iInversin segn el Informe del Estado Nacin
2012-2013
(Cifras en Millones de Dlares)

21

Fuente: Tomado del Informe del Estado de la Nacin 2012-2013

Segn los datos de la necesidad de obra pblica que expone el Informe del Estado
Nacin 2012-2013 el

91% del presupuesto que se necesita debera ir destinado a la

inversin en la red vial nacional.

Para el 2013, la CGR en su informe Proyecto de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario de la RepublicaRepblica para el Ejercicio Econmico del 2013 seala:
El Ministerio de Obras Pblicas y Transportes: es el ente rector de la infraestructura
del pas y a travs de este ministerio se incorporan recursos para la infraestructura
vial, aeropuertos y ferrocarriles. Se le incorpora un total de 268.250,0 millones y
presenta un decrecimiento del 3,4% respecto de la Ley del 2012 en donde tiene
asignados 274.790,9 millones.

22

A la inversin pblica (gastos de capital) se destina un total de 336.338,4 millones,

lo que representa un 5,2% del total de gasto y presenta un decrecimiento del 8,0%
con respecto del gasto autorizado en el ao 2012 (CGR, 2013, p.35).
La informacin anterior , evidencia que existen recursos asignados para realizar las
obras de infraestructura;, sin embargo, en comparacin con el monto total necesario que
muestra el informe del Estado Nacin existe un desfase importante entre el monto necesario
y el presupuestado.
El gerente de la Divisin de Contratacin Aadministrativa de la Contralora General
de la RepublicaRepblica, German Brenes Rosello (2011), ha mencionado a varios medios
de comunicacin su postura sobre la situacin de Costa Rica con respecto a la
infraestructura actual:;
El crecimiento de un pas en cualquier rea, siempre va a requerir tener la estructura
adecuada que permita respaldar el desarrollo. El dficit de la inversin en obra
pblica limita el desarrollo del pas y restringe su competitividad a nivel mundial.
Esta problemtica degenera necesariamente en otras, que se pueden dividir en
afectacin directa al ciudadano, y la deslegitimacin del Estado de derecho (CGR,
2011, p.6).

23

2. Justificacin
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el documento Costa Rica:
Eestrategia de pas del BID 2011-2014, con respecto a la infraestructura menciona:
Uno de los factores que afectan la productividad de CR es la escasa calidad de la
infraestructura, en particular la de transporte. Esto se debe en parte al bajo nivel de
inversin pblica en el sector, que ha estado alrededor de 0,7% del PIB durante la
dcada del 2000, con excepcin de los ltimos dos aos, afectando el coste logstico
y de transporte e incidiendo en las decisiones de localizacin, inversin y
produccin de las empresas.
Con 39 mil Km. de caminos, CR tiene la mayor extensin de red vial en
Centroamrica. Sin embargo, debido a la falta de mantenimiento, el pas figura entre
los ltimos lugares de los rankings mundiales de calidad de carreteras. SloSolo el
40% de la Red Vial Nacional (RVN) pavimentada y el 11% de la Red Vial Cantonal
(RVC) est en buen estado. La RVC representa cerca del 80% de la vialidad del pas
y su deterioro ha originado un aumento de los costos de operacin de vehculos,
retrasando el desarrollo de las zonas rurales.
Por otro lado, el pas cuenta con 7 puertos, 3 de ellos principales que presentan,
entre otros, los siguientes desafos: procesos poco eficientes, infraestructura
obsoleta y capacidad limitada. Adicionalmente, la infraestructura aeroportuaria
requiere ser mejorada para facilitar el comercio exterior, promover el crecimiento en
zonas de menor desarrollo, as como atender la creciente demanda del sector
turismo. Para ello, se requieren inversiones en la renovacin, adecuacin, y
acondicionamiento de la capacidad instalada existente, y valorar expansin futura de
la red. (p. 3-4)

24

Las observaciones del BID, van dirigidas directamente al sector transporte del pas,
concuerda con los datos expresados en el Informe del Estado Nacin (2011) , donde este
ltimo hace referencia que el sector transporte es el que necesita mayor presupuesto, para
suplir todas las necesidades de infraestructura.
Existen antecedentes que demuestran que la crisis en infraestructura lleva muchos
aos de estar presente, por ejemplo:
en 1986 entr a regir el PAE I (Programa de Ajuste Estructural), en el que el pas
adquiere varios compromisos econmicos, entre los que resalta la restriccin fiscal,
traducido en una reduccin del gasto pblico, vindose afectado principalmente la
inversin en infraestructura pblica, dado el Estado sobredimensionado que
encontraba el pas para esta poca, y momento que agudiza la crisis de rezago de
obra pblica que a la fecha afecta al pas (Brizuela, 2011).
Los PAEsS a pesar de que contribuyeron a mejorar la situacin, al plantear la
reestructuracin del aparato productivo, principalmente con la promocin de exportaciones
no tradicionales a mercados fuera de la regin centroamericana, como lo explica el autor, se
condiciono la capacidad del estado para invertir en infraestructura, por las limitaciones
econmicas que conllevaba la firma del PAE para el Estado.
Segn la memoria Anual de la Contralora General de la RepublicaRepblica
(2011), existen estudios realizados por la CEPAL y del Banco de Chile que miden el grado
de respuesta del crecimiento econmico frente a la inversin de infraestructura;, por otro
lado, otros acadmicos realizan mediciones acerca de la relacin entre el coeficiente de
distribucin de los ingresos y la disposicin de infraestructura pblica.
Ellos han generado conclusiones que relacionan directamente el incremento de la
inversin y esta tiene efectos positivos sobre el coeficiente de Gini del pas, o que la
desigualdad de los ingresos se reduce con una mayor cantidad y mejor calidad de la
infraestructura (CGR, 2011)
25

La CGR mantiene una posicin firme con respecto a si existe o no relacin entre la
calidad de vida de un pas y la infraestructura que tiene, en la Memoria anual del 2011
confirma:
.independientemente de la medicin que se haga, de la evidencia emprica
proporcionada y de los argumentos metodolgicos que pudieran potenciar o refutar
los datos, lo cierto es que a nivel internacional existe un amplio consenso acadmico
y poltico acerca de los retornos sociales que la inversin pblica tiene sobre la
calidad de vida de las personas. (p.66)
Frente a este panorama, es deber no slosolo de la Universidad de Costa Rica y la
Escuela de Administracin Pblica, sino tambin de los estudiantes brindar un trabajo que
permita ayudar a la funcin pblica en su quehacer diario y de igual forma, en proyectos de
gran impacto para el pas.

3. Problema
Es posible mejorar la inversin en infraestructura por parte del Estado costarricense
optimizando el uso de los principales mecanismos jurdicos disponibles para el desarrollo
de obra pblica en Costa Rica.

4. Objetivos
4.1 Objetivo general
Identificar la mejor forma de estudiar (identificacin) del uso y aplicacin de los
principales mecanismos jurdicos disponibles para el desarrollo de obra pblica en Costa
Rica.

26

4.2 Objetivos especficos

Dimensionar la situacin actual del pas respecto del desarrollo de la

infraestructura PublicaPblica.

Describir las principales figuras, determinar sus caractersticas y elementos que

las conforman, para comprender la aplicacin de estas figuras en los procesos de
contratacin de los departamentos de proveedura en las instituciones del
Estado.

Identificar las debilidades y fortalezas de cada una de las principales figuras.

Identificar los resultados obtenidos de los principales proyectos que se hayan

llevado a cabo en el pas por medio del uso de las figuras no tradicionales

Definir la mejor forma de optimizar el uso y aplicacin de los instrumentos.

5. Limitaciones

Escasa apertura de las instituciones pblicas para brindar informacin de

proyectos ejecutados. En el caso de algunos de los mecanismos de inversin,
como es el caso de los fideicomisos, la confidencialidad de los documentos
constituyo un gran obstculo para la elaboracin de la investigacin, puesto
que no se tiene acceso a toda la documentacin relacionada con el proyecto.
Como resultado de lo anterior, el anlisis de un debido proceso, etapas y
resultados de los proyectos se deba de realizar con informacin parcial.

Insuficiente acceso a informacin en digital. En este apartado se debe de tomar

en cuenta de que en ocasiones solamente el cartel de una licitacin contaba con
mltiples tomos, que a pesar de que se logran estudiar de forma completa no se
podan realizar interrelaciones o bsquedas rpidas que con herramientas
tecnolgicas se pueden lograr y hacen ms rpida la obtencin de hallazgos y
deducciones de peso.

27

Desconocimiento de las instituciones sobre los mecanismos jurdicos para el

desarrollo de obra pblica. Son pocos los funcionarios de cada institucin que
tienen un conocimiento amplio sobre dichos mecanismos de contratacin, por lo
que el conocimientojuicio experto recae en pocas personas, a un nivel de
conocimiento que involucre la realidad del pas en el sector de infraestructura y
el potencial que tienen la utilizacin de esas herramientas para las necesidades
del sector.

Poca literatura como fundamentacin terica para el desarrollo de la

investigacin. En este apartado se encontr mucha diferenciacin a la hora de
analizar los diferentes tipos de mecanismos de inversin, en donde en el caso,
por ejemplo de las licitaciones el material accesible es cuantioso, pero al llegar a
los fondos de inversin fue mucho ms complejo obtener literatura de peso.

Resistencia de los responsables al frente de los proyectos a brindar la

informacin requerida. Durante las entrevistas se buscaba analizar a fondo cada
uno de los proyectos con el fin de detectar aspectos crticos que inciden en el
xito o fracaso de estos. Sin embargo, al hablar con los expertos se dirigan
mucho al estado de la infraestructura en general del pas, generalidades de las
instituciones o informacin superficial de la operacin en cada obra, pero no
entrando a detalle ni hablando claramente de responsables.

Poca disposicin de los expertos a reuniones, u entrevistas para la recopilacin

de informacin real, se mostraron poco flexibles, y en las ocasiones que
accedieron se mostraron poco prestos a transmitir los datos empricos que se
buscaban las diferentes reuniones. El horario de dichos encuentros fue muy
difcil de coordinar, e inclusive en casos como el Consejo Nacional de
Concesiones se tuvo que asistir hasta a tres fechas estipuladas previamente para
lograr encontrar a los

funcionarios. LY la dificultad no fue slosolo en

concretar las reuniones, si no que el tiempo dedicado durante la reunin tambin

representaba una limitante muy grande en la agenda de dichos trabajadores.

28

CapituloCaptulo II
Marco Teorico
El marco terico que se detalla a continuacin, est orientado ena conocer los
conceptos bsicos para la comprensin de este trabajo. El presente capitulocaptulo hace
referencia al estudio del ambiente legal y administrativo donde se deben aplicarse los
diferentes instrumentos legales para la adquisicin de obra pblica.

29

A. Gestin pblica
El concepto de gestin pblica est directamente asociado a los resultados que logre
una aAdministracin, y se ha definido como un: proceso dinmico, integral, sistemtico y
participativo, que articula la planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control y
rendicin de cuentas de las estrategias de desarrollo econmico, social, cultural,
tecnolgico, ambiental, poltico e institucional de una aAdministracin, sobre la base de las
metas acordadas de manera democrtica. (DPN-ESAP, 2007)
Podemos definirlaSe puede definir en pocas palabras como la aplicacin de todos
los mtodos e instrumentos que posee la administracin pblicaAdministracin Pblica
para alcanzar los objetivos de desarrollo o de bienestar de la poblacin. Igualmente, se
precisa como el ejercicio de la funcin administrativa del gobierno.
El trmino gestin pblica se ha presentado como antagnico, sustituto o sinnimo
de administracin pblicaAdministracin Pblica. Pero No obstante, han brotado ciertos
temas concretos, y una gran cifra de artculos de libros nos dicen que es algo nuevo y
diferente. (Mendoza, 1998).
La Gestin Pblica constituye una "orientacin" o "campo de inters" que bajo un
mismo objeto incluye una variedad de investigaciones experimentales. En el nivel prctico,
la gestin pblica concierne al conjunto de polticas pblicas para modernizar, reformar y
transformar la administracin pblicaAdministracin Pblica en un organismo ms flexible,
apto, gil y capaz para cuidar las necesidades de los ciudadanos en un contexto de
globalizacin, interdependencia mundial y rpido avance tecnolgico. (Gonzlez, 2001).
Los principios de la gestin pblica quedan afectados por el hecho de que esta
disciplina es producto de la evolucin institucional ms que del desarrollo intelectual. La
gestin pblica como tema de estudio y empresa educativa se considera haber nacido a
finales de los aos setentala dcada de 1970 y comienzos de 1980 de los ochenta en dos
30

instituciones muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de polticas pblicas.
(Mendoza, 1998)
Como se indic en la

Conferencia Nacional de investigacin sobre Gestin

Pblica, que se llev acabo el 20 y 21 de setiembre de 1991:

La investigacin de la gestin pblica entraa un enfoque en la estrategia (no en el
proceso empresarial), en las relaciones inter organizaciones (no en las relaciones
intra organizaciones) y en la interseccin de las polticas y la gestin pblicas.
La gestin pblica consiste en ayudar a los administradores y a sus asesores a hacer
que una inteligencia crtica y analtica se involucre en el diseo y la eleccin de las
disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las polticas pblicas
conducindolaos a un desempeo gubernamental intencionalmente mejor. (Mendoza,
1998).
Los principios de la nueva gerencia pblica son: devolver autoridad; conceder
flexibilidad; aseverar el desempeo y el control de la responsabilidad;

entregar los

servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; optimizar la gerencia de los recursos

humanos; explotar las tecnologas de la informacin; mejorar la calidad de la regulacin; y,
robustecer las funciones del gobierno en el centro. Este modelo presume cierta
centralizacin, pero el Estado ya no es un proveedor de servicios, sino que se perfila como,
va a ser un facilitador y regulador de esos servicios. (Universidad de San Martin, 2011).
La constitucin Poltica de Costa Rica (1949) , define bajo el Aartculo 50 lo
siguiente: El Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas,
organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza.
Bajo esta responsabilidad adquirida por el sector estatal del pas, se genera todo un
proceso histrico que se mantiene en desarrollo continuo, y que como resultado primordial
da una estructura organizacional de entes encargados de buscar ese bienestar comn,
31

adquiriendo toda una serie de responsabilidades y tareas dentro del sector o actividad en la
que se desenvuelven.
La Aadministracin Ppblica es quien debe darle el norte a un pas al realizar la
comparacin de gobernar o dirigir un pas con mandar una gran empresa, lo nico que
debera cambiar es el fin, pero la metodologa debera ser aplicable para ambas y obtener en
los dos casos los objetivos propuestos, sea econmicos en el caso de una empresa o sociales
en el caso de la Aadministracin Ppblica.
Bajo esta pauta, podemos se puede entender cmo funciona realmente la
administracin pblicaAdministracin Pblica, la cual ; se puede definir como el marco
jurdico-institucional que administra un pas. Idalberto Chiavenato(p.2006), en su libro
Introduccin a la teora de la administracin, define el concepto de administracin
como:
La administracin no es otra cosa que la direccin racional de las actividades de una
organizacin, con o sin fines de lucro. Ella implica planeacin, organizacin
(estructura), direccin y control de las actividades realizadas en una organizacin,
diferenciadas por la divisin del Trabajo. (p.2).
La administracin tiene implcito el ciclo administrativo que consta de cinco pasos
planificar, organizar, dirigir y controlar. Para la Administracin PublicaPblica, este ciclo
tambin forma parte de la metodologa.
a.

El proceso de planeacin
La planeacin es la primera de las funciones administrativas por ser la base de los

dems, la planeacin determina con antelacin cuales son los objetivos y genera los planes
necesarios para alcanzar estos objetivos. (Chiavenato, 2010).

32

La planificacin, tiene un gran impacto en la transparencia del proceso porque en

ella de manera anticipada debe justificarse la necesidad institucional que trae como
consecuencia la adquisicin de un bien, la contratacin de un servicio o la obra,
asociada indisolublemente a objetivos y metas, impidiendo as que intereses
particulares o acuerdos con interesados no revelados, impongan compras o
contrataciones no necesarias ni asociadas a ningn objetivo medular de la
institucin, sino que solo busquen contratar para lograr Ganancias Particulares.
(Mendoza, 2012, p.4 )
La Ccontralora General de la RepublicaRepblica define planificar de la siguiente
manera: pPlanificacin, es ordenar, en una secuencia lgica, una serie de actividades que se
deben ejecutar para alcanzar un objetivo, producto o situacin deseados. Para ello, se
prevn y definen las relaciones entre los eventos considerados, su comportamiento y su
interdependencia; adems, se determinan las fuentes y usos de los recursos necesarios y se
distribuyen los recursos disponibles, en forma progresiva y organizada, de modo que se
logre el objetivo dado.
La planificacin debe prever siempre, no solo la realizacin de un hecho
determinado, sino tambin los medios para evaluar ese hecho y sus repercusiones La
planeacin, se define como los mecanismos necesarios que se deben llevar a cabo para
ordenar y armonizar el conjunto de estrategias, la planeacin determina donde se quiere
llegar, que debe hacerse, cuando, como y en qu orden. (Chiavenato, 2010)
En el contexto de iInfraestructura, tambin existe todo un marco jurdico que obliga
a la Aadministracin a seguir una serie de pasos antes de proceder con la adquisicin o
construccin de una obra pblica, por medio del ordenamiento administrativo. Planificacin
pblica refiere al hecho de disear un plan de trabajo en un espacio geogrfico y en un
tiempo determinado, referente a asuntos que ataen a un colectivo-comunidad.
A partir de la definicin del proceso planificador, la literatura reconoce tres
componentes o funciones bsicas de la misma: 1) la construccin de una visin estratgica
33

o visin de pas; 2) la coordinacin de las acciones necesarias para alcanzar los objetivos
establecidos;, y,; 3) el monitoreo, la evaluacin y la retroalimentacin. (Martin, 2005).
El proceso de construccin de las visiones de pas no pretende adivinar o anticipar
el futuro, sino que busca la construccin de un devenir socialmente anhelado: se trata de
generar, a partir de la construccin de escenarios alternativos de largo plazo, una imagen
del futuro deseable, realizable, centrada generalmente en la aspiracin del desarrollo
con igualdad. (CEPAL, 2014)
Con respecto al mMarco lLegal, la Constitucin Poltica se encuentra en la cspide
de la jerarqua de fFuentes de ordenamiento administrativo, el Aartculo 9 de la
Cconstitucin define a Costa Rica como un gGobierno pPopular, representativo y
responsable, que se ejerce por medio de los tres poderes, Llegislativo, eEjecutivo y
jJudicial.
Dentro de la esfera del sSector pPblico, la Ley Ggeneral de Administracin
PublicaPblica genera tambin lineamientos por medio del derecho pPblico, ya que este es
quien se encarga de regular la organizacin y actividad de los entes pblicos, salvo

que

exista una norma expresa en contrario.

Esta misma ley nos explica la jerarqua de las fuentes del Oordenamiento JJurdico
Aadministrativo, esto donde se significa indica cual debe ser el orden de acatamiento de
leyes si existiera un conflicto de competencias, o un conflicto legal en algn asunto o
discordia administrativa ,; segn el aArtculo 7 que se enumeran de la siguiente manera:
a) La Constitucin Poltica;
b) Los tratados internacionales

las

normas

de

la

Comunidad

Centroamericana;
c) Las leyes y los dems actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros
Supremos Poderes en la materia de su competencia;

34

e) Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos
de los entes descentralizados; y las dems normas subordinadas a los
reglamentos, centrales y descentralizadas.
El Aartculo 12 de la LGAP menciona qu se necesita para

autorizar un servicio

pblico cuando se haya explicado a la administracin el sujeto y el del fin;, por otro lado, el
Aartculo 214 define que el procedimiento administrativo servir para asegurar el mejor
cumplimiento posible de los fines de la Administracin.
Los medios jurdicos tradicionales para desarrollo de obra pblica estn contenidos
en la Ley de Contratacin Administrativa, el Aartculo 3 de esta ley menciona:
Cuando lo justifique la satisfaccin del fin pblico, la Administracin podr utilizar,
instrumentalmente, cualquier figura contractual que no se regule en el ordenamiento
jurdico-administrativo. En todos los casos, se respetarn los principios, los
requisitos y los procedimientos ordinarios establecidos en esta Ley, en particular en
lo relativo a la formacin de la voluntad administrativa.
Durante eEl inicio de un proceso de contratacin administrativa, es necesario contar
con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogacin respectiva, como lo
indica el Aartculo 8 de la LCA; p. Por otro lado, el Aartculo 9 de la leyLey confirma:
La Administracin deber acreditar, en el expediente respectivo, que dispone o
llegar a disponer, en el momento oportuno, de los recursos humanos y la
infraestructura administrativa suficiente para verificar el fiel cumplimiento del
objeto de la contratacin, tanto cuantitativa como cualitativamente.
En el desarrollo de proyectos de obra pblica, es indispensable otorgar un manejo
inteligente y celoso de los fondos estatales, con la finalidad de proteger ante todo los
recursos pblicos.

35

La Contralora General de la Repblica en el Manual Tcnico para el Desarrollo de

Proyectos de Obra Pblica del ao 1998, que se comunic mediante Circular DCOP-1-98 a
las entidades sujetas a su control y fiscalizacin, y que en lo concerniente a la priorizacin
de proyectos de inversin, en el apartadoe II denominado: Normas Especficas para el
Desarrollo de Proyectos de Obra Pblica seala:
Uso de la evaluacin financiera y socio-econmica: la evaluacin financiera y
socio-econmica de los proyectos debe utilizarse como un elemento esencial para
tomar la decisin de aceptar o rechazar cada proyecto individual, as como para
establecer el orden de prioridad para ejecutar una cartera o grupo de proyectos.
En este sentido, para determinar si un proyecto es socialmente rentable o no, este
debe compararsersele o medirsele frente a otros que cumplan los mismos objetivos. En
caso de que
Si los proyectos de obra pblica siguieran al pie de la letra lo establecido en el
Manual Tcnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pblica de la Contralora General
de la Repblica, el xito de una obra estar potencialmente garantizado por cuanto la
edificacin final tendra tericamente que haber superado una fase de pre-inversin y otra
de inversin.
Durante la primera se habran efectuado los estudios tcnicos necesarios y
pertinentes para determinar la factibilidad de ejecutar el proyecto, comenzando con la
identificacin de una necesidad e ideas generales sobre lo que se pretendera hacer para
satisfacerla., Lluego, gradualmente estos se iran profundizando, lo cual mejorara la
calidad de la informacin y proporcionara mayores elementos para decidir si se continuara
con la etapa siguiente o si sera mejor abandonarlo antes de incurrir en gastos mayores.
En esta etapa, se realizaran la idea general, el perfil del proyecto, el estudio de prefactibilidad y el de factibilidad, todo lo anterior de acuerdo con la magnitud y complejidad

36

de la obra. Si estos anlisis indican que es factible ejecutar el proyecto, se inicia la etapa de
iInversin.
En la etapa de inversin, se procede a disear la obra;, para lo cual se necesitan
estudios preliminares, estudios bsicos (topografa, geotecnia, hidrogeologa, impacto
ambiental, etc.), planos constructivos y especificaciones tcnicas, calcular el presupuesto,
efectuar el programa preliminar de avance fsico-econmico de la construccin, decidir el
modo en que se ejecutara el proyecto (por administracin, por contrato, compra directa,
licitacin restringida, por registro, pblica, etc.) y se edifica de acuerdo con lo planificado.
b. El proceso de organizacin
Luther Gulick,1916 experto en la Teora clsica de la administracin define
organizacin como: eEstablecimiento de la estructura formal de autoridad que integre,
defina y coordine las subdivisiones de trabajo en pos del objetivo buscado.
El autor Idalberto Chiavenato (2007) nos dabrinda una definicin, an, ms
completa de que significa organizacin dentro del ciclo administrativo: lLa organizacin
significa el acto de organizar, estructurar e integrar los recursos y los rganos involucrados
en la ejecucin, y establecer las relaciones entre ellos y las atribuciones de cada uno.
Para el caso de la administracin PblicaAdministracin Pblica, como se ha
mencionado anteriormente, al ser Costa Rica un estado de Derecho, existe una base jurdica
para dar competencias a cada una de las instituciones del mMarco eEstatal.
La CEPAL es muy clara cuando se refiere a la parte de organizar en el pilar
Iinfraestructura, definen pues se especifica que el gobierno debe facilitar los instrumentos,
las instituciones y los recursos necesarios, para construir y mantener una infraestructura
ptima para el desarrollo integral del pas, lo expresan de la siguiente manera:

37

Es fundamental, por tanto, que los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe mejoren
y fortalezcan su institucionalidad, incrementando la coordinacin y coherencia al
interior del propio Estado y fortaleciendo la relacin con el sector privado a travs
de marcos regulatorios modernos que contengan un equilibrio entre planeamiento,
evaluacin, capacidad y maduracin de las inversiones, y cuyo principal foco sea el
desarrollo integral de la economa adonde se insertan los servicios de infraestructura
y transporte y no tan slosolo los aspectos financieros involucrados.
La teora neoclsica de la administracin muestra el proceso de organizar en las
siguientes etapas: Divisin del trabajo, asignacin de actividades, y definicin de
autoridades. (Chiavenato, 2010, p198.)
El MIDEPLAN, describe en su obra: Sector Pblico Costarricense y su
organizacin (2010), la conformacin de las diferentes organizaciones, y los sectores en
los cuales se divide su actividad, s. Segn se menciona:
Sector Pblico Costarricense, en el cual se puede visualizar la totalidad de las
instituciones pblicas que conforman los tres poderes de la Repblica y el
rgano electoral.
Poder Ejecutivo y sus rganos adscritos, en el cual se pueden visualizar los 18
ministerios, sus 77 rganos adscritos y sus misiones institucionales.
Sector Pblico Descentralizado Institucional, en el cual se pueden visualizar las
34 instituciones autnomas, sus 13 rganos adscritos, las 8 instituciones
semiautnomas, las 25 empresas pblicas, los 46 entes pblicos no estatales, 1
ente

administrador

de

fondos

pblicos

sus

respectivas

misiones

institucionales.
Sector Pblico Descentralizado Territorial, en el cual se puede visualizar las 81
municipalidades, con la informacin del ao de creacin, presupuesto,
poblacin y extensin; adems de los concejos municipales de distrito, la
empresa municipal y rganos municipales (MIDEPLAN, 2010, p 40).

38

Los sectores en los que se pueden agrupar las diferentes instituciones por el rea en
el que desenvuelven son:

Sector Social y de Lucha contra la Pobreza

Sector Ambiente, Energa y Telecomunicaciones
Sector Coordinacin Gubernamental
Sector Salud
Sector Financiero
Sector Educativo
Sector Productivo
Sector Poltica Monetaria y Supervisin Financiera
Sector Infraestructura y Transportes
Sector Seguridad Ciudadana y Prevencin del Delito
Sector Municipal
Sector Trabajo y Seguridad Social
Sector Turismo
Sector Cultural
Sector Poltica Exterior
Sector Comercio Exterior
Sector Ciencia y Tecnologa

c. El proceso de direccin
El autor Idalberto Chiavenato (2010) , define esta etapa del proceso administrativo
cuando menciona que esta funcin administrativa es la que pone en accin y dinamiza a
una empresa, todo lo que tenga que ver con direccin se relaciona con poner en marcha.
Dirigir significa interpretar los planes y dar las instrucciones para ejecutarlos de modo que
se alcancen los objetivos proyectados. (2010)
Por la definicin anteriormente mencionada, queda firmemente claro que dentro de
todos los procesos que realice el sector pblico estatal, debe de estar enmarcado dentro de
un proceso de direccin que garantice la correcta ejecucin de los fondos pblicos, y todo
proyecto y plan que sea creado para satisfacer las diversas necesidades sociales que existen
en el pas.

39

Las instituciones pblicas tienen la potestad de legalmente direccionar los recursos

necesarios para cumplir con esta etapa de ineludible importancia, por lo cual tanto los
esfuerzos, como el marco legal institucional debern velar por brindar procesos de
direccin adecuados. La Ley General de la Administracin Pblica define en su Aartculo
10:
La norma administrativa deber ser interpretada en la forma que mejor garantice la
realizacin del fin pblico a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e
intereses del particular.
Un adecuado proceso de direccin en la ejecucin de toda poltica pblica
garantizar que el servicio pblico objeto sea entregado a la ciudadana con los niveles
adecuados de calidad. La Sala Constitucional en el Voto N 5207-04 del dieciocho 18 de
mayo del 2014, inclusive eleva a rango Constitucional el derecho que tiene la ciudadana en
el sentido de que los servicios pblicos brindados tengan un adecuado funcionamiento, y
esto se logra incluyendo esta etapa del proceso administrativo en el quehacer diario de las
instituciones pertenecientes al aparato pblico.
El Aartculo 140 de la Constitucin Poltica de Costa Rica, en su inciso N 8
tambin establece legalmente este principio al mencionar que es deber y atribucin que
corresponde al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno de vVigilar el buen
funcionamiento de los servicios y dependencias.
Con todo proceso de direccin, se busca cumplir con los principios de eficiencia y
eficacia que la ley define para toda actividad pblica. Respecto a la labor de los
funcionarios pblicos, la Constitucin Poltica tambin define y respalda toda accin que
contribuya a esto, al establecer la responsabilidad descrita en el aArtculo No 191:
Un estatuto de servicio civil regular las relaciones entre el Estado y los
servidores pblicos, con el propsito de garantizar la eficiencia de la
administracin.
40

Ahora encauzando este proceso administrativo en el sector de infraestructura y

trasportestransportes, es imperante establecer claridad en el sentido de que dirigir
adecuadamente el desarrollo de las obras nacionales en esta rea es indispensable, y cada
institucin encargada de los proyectos de este sector deben de velar por una adecuada
direccin tanto a lo interno , como interinstitucionalmente, al ser mltiples los entes que
toman parte. Dentro de ellas, tiene primordial responsabilidad el Ministerio de Obras
Pblicas y Transportes, al ser el ente rector en el sector de infraestructura. En su ley
orgnica menciona:
Artculo 4.- El Ministerio constituir, de manera permanente, la autoridad oficial
nica en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendindose que su autoridad
se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relacin o sean
consecuencia de ellas.
Por lo mencionado, el MOPT debe de ser una fuente de coordinacin mxima, que
garantice el cumplimiento de los objetivos y planes nacionales en esta rea.

d. El proceso de coordinacin
El proceso de coordinacin segn Fayol (1916), consiste en lograr armonizar todas
las actividades del negocio, adems concluye que en esta etapa se debe sincronizar cosas y
acciones en las proporciones adecuadas y adapta los medios a los fines.
Para efectos de la administracin pblicaAdministracin Pblica, e esta etapa se
traduce en los planes operativos anuales, para efectos de esta constituye la base para
solicitar el presupuesto del prximo ao y las tareas a realizar para poder cumplir los
objetivos propuestos en el plan nacional de desarrollo, que cambia cada cuatro aos.
El plan anual operativo debe ser presentado a la Contralora General de la
RepublicaRepblica el basado en el documento llamado: el Manual de normas tcnicas
41

sobre presupuesto que deben observar las entidades, rganos descentralizados, unidades
desconcentradas y municipalidades, sujetos a la fiscalizacin de la Contralora General de
la Repblica, en donde se detalla los pasos para la aprobacin de un plan operativo de la
siguiente manera:.
El presupuesto se debe formular y aprobar por programas, actividades y proyectos
completos (presupuesto por programas). Es la expresin financieara del plan de
corto plazo o plan operativo anual institucional, en el que se han considerado las
objetivos y las metas prefijados (en cantidad de unidades de servicios o bienes por
prestar o producir), los recursos por utilizar, las facilidades materiales, la
identificacin de la unidad ejecutora responsable del programa y la determinacin
de los mecanismos para alcanzar los objetivos y las meta. (CGR, 1990, p.14 ).
En este manual se conforma por la seccin de normas generales y las secciones de
normas especficas, para la presentacin del plan operativo anual, de la siguiente manera:;
El plan operativo anual que las instituciones presentarn a esta Contralora General
deber reunir el siguiente contenido, agrupando los elementos informativos
requeridos, segn el orden y las disposiciones que se describen a continuacin:

Diagnstico institucional.
Estructura organizativa.
Marco estratgico institucional.
Formulario resumen para integrar el plan-presupuesto.
Mercado pblico.
Producto o servicio.
Cronograma para la ejecucin fsica y financiera de los programas.
Vinculacin del plan operativo anual con el Plan de Desarrollo Municipal.

(CGR, 1990, p70. ).).

Presentado el POA a la CGR se debe realizar una evaluacin fsica y financiera del
plan operativo anual institucional, la institucin tendr la obligacin de presentar informes
semestrales (30 de junio y 31 de diciembre) sobre el avance de los programas del plan
operativo anual.
42

Por medio del POA cada una de las instituciones recibe su presupuesto, de acuerdo a
con las actividades a realizar para el prximo periodo, el gobierno de la repblica recibe su
financiamiento a travs del Presupuesto Nacional. (CEPAL, 2007).
A nivel de Presupuesto Nacional, Costa Rica est fraccionado en dos procesos: eEl
presupuesto del Gobierno de la Repblica, el cual sea ordinario o extraordinario, es
propuesto por el Poder Ejecutivo quien est autorizado constitucionalmente para estos
efectos y es aprobado por la Asamblea Legislativa. Por otra parte, las instituciones
autnomas del Estado, cuentan con independencia administrativa y sujecin a la ley en
materia de gobierno, y le corresponde a la Contralora General de la Repblica, vigilar,
ratificar o censurar los presupuestos de las instituciones autnomas y los municipios as
como fiscalizar su ejecucin y liquidacin. (CEPAL, 2007)
La importancia del Presupuesto est en que ah queda asignada la poltica
econmica y social que lleva cabo el gobierno. Nos permite saber la cantidad de dinero
destinado a cada rea del gasto pblico, y dnde estar la prioridad. (Ministerio de
Hacienda, 2014)
El Presupuesto Nacional se convierte en la fuente de informacin principal sobre los
flujos esperados y efectivamente recibidos, y sobre los gastos autorizados y efectivamente
ejecutados, de las instituciones pblicas durante un ao, lo que le confiere su condicin de
insumo principal para el ejercicio del control poltico y administrativo, para la toma de
decisiones a todo nivel de la gestin pblica. (Contraloria General de la
RepublicaRepblica, 2013)
En el Aartculo 177 de la Constitucin Poltica se hace referencia a l a creacin de
un departamento especializado, el cual tiene la autoridad de reducir o suprimir cualquier
partida de los anteproyectos formulados.

43

El Ppresupuesto debe plantearse sobre los objetivos nacionales determinados por la

Presidencia de la Repblica, y presentados como planes de gobierno ante la ciudadana en
el proceso electoral. Esos objetivos nacionales quedan plasmados en el Plan Nacional de
Desarrollo.
La Ley de la Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, en
su Aartculo 5, hace referencia a los principios presupuestarios con los que se debe cumplir
todo presupuesto pblico:;
a) Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deber contener, de
manera explcita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad
financiera, que debern incluirse por su importe ntegro; no podrn atenderse
obligaciones mediante la disminucin de ingresos por liquidar.
b) Principio de gestin financiera. La administracin de los recursos financieros
del sector pblico se orientar a los intereses generales de la sociedad,
atendiendo los principios de economa, eficacia y eficiencia, con sometimiento
pleno a la ley.
c) Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deber reflejar el
equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento.
d) Principio de anualidad. El presupuesto regir durante cada ejercicio
econmico que ir del 1 de enero al 31 de diciembre.
e) Principio de programacin. Los presupuestos debern expresar con claridad
los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, as como los
recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo.
f) Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa. Las asignaciones
presupuestarias del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados,
constituirn el lmite mximo de autorizaciones para gastar. No podrn
adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios
disponibles. Tampoco podrn destinarse saldos presupuestarios a una finalidad
distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos
legales y reglamentarios.

44

g) Principio de publicidad. En aras de la transparencia, el presupuesto debe ser

asequible al conocimiento pblico, por los medios electrnicos y fsicos
disponibles.
Como lo indica el informe de los notables en el 2013, la aprobacin anual de los
presupuestos de la Repblica es un buen momento para racionalizar, no simplemente el
gasto pblico, sino la organizacin y el funcionamiento del Estado. La imposicin de
lmites mximos o mnimos de gastos para actividades establecidas, puede llegar a ser un
til instrumento para optimizar las funciones del Estado, esos lmites deben tener extrema
flexibilidad para permitir la adaptacin de la accin estatal a nuevos escenarios.
e. El proceso de control
La finalidad del control es asegurar que los resultados de aquello que se plane,
organizo y dirigi se ajustean tanto como sea posible a los objetivos establecidos. El
control es fundamentalmente, un proceso de gua la actividad ejecutada hacia un fin
desesperado. (Chiavenato, 2010).
El uso que de recursos pblicos se d es un contenido de evidente inters, cuya
revisin por parte del rgano legislativo adecuado constituye una atribucin regular. Salvo
en los casos en que dicha actividad sea realizada con la confidencialidad que merece el
manejo de datos contables privados y utilizando solamente aquellas informaciones
rigurosamente necesarias para el adecuado control en relacin del uso de fondos pblicos.
(Sala Constitucional, Voto 02108-2000 de las 9:18 horas del 8 de marzo del 2000)
Se debe de garantizar la transparencia en las actividades del Estado y una de las
actividades que se deben de controlar en mayor grado corresponde a las compras que se
realizan, ya que esto implica el uso de fondos pblicos, los cuales mal administrados
pueden generar prdidas innecesarias; as, se puede retomar, podemos basarnos en el
Aartculo 30 de la Constitucin Poltica que indica; Se garantizadonde se menciona la
garanta de: el libre acceso a los departamentos administrativos con la finalidad de obtener
informacin sobre asuntos de inters pblico.
45

El control en las compras pblicas es una forma de garantizarles a los ciudadanos el

derecho a recibir informacin adecuada y veraz, el cual se establece en el Aartculo 46 de la
Constitucin Poltica de Costa Rica:
Los consumidores y usuarios tienen derecho a la proteccin de su salud, ambiente,
seguridad e intereses econmicos, a recibir informacin adecuada y veraz; a la
libertad de eleccin y a un trato equitativo. El Estado apoyara los organismos que
ellos constituyan para la defensa de sus derechos, la ley regular esas materias.
La parlisis del accionar gubernamental, sea por la ineficacia o por una sobre
demanda de necesidades sociales sin respuesta alguna por las estructuras estatales abren
espacio para empoderar actores sociales, quienes reclaman mayores oportunidades de
intervencin y de control sobre el gasto pblico. (Petri & Vargas, 2008).
Es por ello, que en la Constitucin Poltica de Costa Rica, en los Aartculos 183 y
184 se le otorgan las facultades a la Contralora General de la RepublicaRepblica para
fiscalizar y solicitar rendicin de cuentas como objetivo de evaluar la capacidad
administrativa, tcnica y tecnolgica de las instituciones pblicas. En el Aartculo 11
tambin seala se deja claramente establecido este derecho de evaluacin, al mencionar
que:
La Administracin PblicaAdministracin Pblica en sentido amplio, estar
sometida a un procedimiento de evaluacin de resultados y rendicin de cuentas, con la
consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus
deberes. La ley sealar los medios para que este control de resultados y rendicin de
cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas.
La Contralora General de la RepublicaRepblica es una institucin auxiliar de la
Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pblica,; pero tiene una

46

independencia funcional y administrativa en el desempeo de sus labores. (Asamblea

Legislativa, 1949).
La Contralora, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento
jurdico, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad en el manejo de los
fondos pblicos, que comprende las diversas operaciones de ejecucin del presupuesto del
Estado, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la accin administrativa
financiera y la norma jurdica, por lo que,cual como lgica consecuencia, no escapa a este
control de la Contralora, la actividad referente a la contratacin administrativa, segn lo
indicado por esta Sala en sentencia nmero 2398-91. (Sala Constitucional, Voto 05947-98
de las 14:32 horas del 19 de agosto de 1998).
De manera que es necesarioa, en todo el procedimiento de la contratacin
administrativa, cuando menos, la verificacin de los siguientes controles: el jurdico, para
comprobar que ninguna entidad o funcionario realice acto alguno o asuma conductas que
transgredan la Ley, realizado mediante la verificacin de la existencia previa de recursos
econmicos; el contable, que es el examen o juzgamiento de las cuentas de las
dependencias y de los funcionarios que tienen a su cargo de la administracin de fondos y
bienes del Estado, que deriva de la revisin constante y sistemtica de todas las operaciones
que afectan los crditos presupuestarios aprobados por la Asamblea Legislativa o la
Contralora, a fin de que los gastos tengan su respaldo financiero y se ajusten a la
clasificacin establecida, realizado por las oficinas de control de presupuesto y contabilidad
de cada ente o institucin contratante.
Asimismo, ; el financiero, que consiste en la fiscalizacin de la correcta percepcin
de ingresos y de la legalidad del gasto pblico, de competencia de las propias oficinas
financieras de las instituciones, la Tesorera Nacional, la Oficina de Presupuesto, y la
Contralora General de la Repblica; y el control econmico o de resultados, que se realiza
sobre la eficiencia y eficacia de la gestin financiera, es decir, sobre los resultados de dicha
gestin, la determinacin del cumplimiento de las metas establecidas y el aprovechamiento
ptimo de los recursos, control que se lleva a cabo muy parcialmente por parte de las
instituciones y no se ha concebido como un efectivo instrumento para el desarrollo
47

gerencial e institucional. (Sentencia nmero 998-98, de las once horas con treinta minutos
del diecisis de febrero de mil novecientos noventa y ocho) (Sala Constitucional, Voto 9901237 de las 10:45 horas del 19 de febrero de 1999).
Las contrataciones pblicas se instauran en un elemento clave para que las
instituciones pblicas puedan efectuar con los objetivos que tienen asignados. En tal
sentido, un significativo porcentaje del presupuesto pblico est destinado a efectuar
contrataciones, caracterstica que por s sola grafica la importancia que ellas se efecten
dentro de una manejo de transparencia efectiva. (Mendoza, 2012).
Las iInstituciones deben de crear controles internos previos, posteriores y
perceptivos, en las diferentes etapas del proceso de contratacin para poder sentar
responsabilidades en todas las operaciones relacionadas con la seleccin del contratista y
administracin del contrato, y as establecer controles dentro del proceso, para poder medir
cualquier incumplimiento en el proceso y no esperar hasta que el objeto contratado est
finalizado, esto le ayudara a la administracin a identificar fcilmente en que se est
incumpliendo y sentar responsabilidades. Los controles deben de ser efectivos y adaptados
a la naturaleza, tamao y complejidad de cada institucin.
La legalidad, eficiencia, eficacia y transparencia de las contrataciones, obedecen en
gran medida de la fortaleza del sistema de control interno de las instituciones pblicas;,
razn por la cual ambas constituyen parte esencial de las decisiones importantes asignadas
a las mximas autoridades de las instituciones pblicas, y se deben reunir apropiadamente
para lograr contrataciones: Eeconmicas, eficientes legales y transparentes que contribuyan
al logro de los resultados esperados. (Mendoza, 2012).

B.

Importancia de la infraestructura pblica

La obra pblica se caracteriza esencialmente por su finalidad: satisfaccin de

necesidades colectivas, o como ms rigurosamente se definan en el siglo XIX, por su

destino al uso pblico o al general aprovechamiento. (Jimenez, 2012)

48

Segn indica la memoria anual 2011 de la Contralora General de la

RepublicaRepblica, una eficiente inversin en infraestructura pblica tiene efectos
positivos tanto sobre el crecimiento econmico como sobre el progreso social del pas.
Diversos estudios en Latinoamrica han demostrado que la inversin en infraestructura
pblica incrementa los ingresos medios de las familias, la produccin nacional y hace ms
equitativa la reparticin de la riqueza, objetivos planteados en el aArtculo 50 de nuestra la
Constitucin Poltica.
Los autores Vasallo e Izquierdo (2010), en su obra Infraestructura pblica y
participacin privada 2010, hacen referencia a que las inversiones en infraestructura no
garantizan por s mismas el desarrollo econmico y regional, pero son necesarias para que
aqul esto tenga lugar. La infraestructura es tambin un importante instrumento de cohesin
econmica y socialsocioeconmico, de vertebracin del territorio, integracin espacial y
mejora de la accesibilidad.
Lo normal es que una obra pblica est abierta a la utilizacin de todos los
ciudadanos, es decir, al uso pblico, tal y como sucede en los casos de las carreteras, los
ferrocarriles, los puertos y las instalaciones aeroportuarias, esto para mejorar la calidad de
vida del territorio.
La CEPAL y el Banco Central de Chile han logrado medir el grado de respuesta
del crecimiento econmico frente al stock de infraestructura y lo han ubicado entre
un 0,07 y un 0,21, lo cual significara que un incremento de un 5% en la inversin
en infraestructura pblica provocara un aumento del crecimiento econmico
(crecimiento del PIB) que oscilara entre un 0,35% a un 1%. Por su parte, otros
estudios acadmicos establecen mediciones acerca de la relacin entre el coeficiente
de distribucin de los ingresos y la disposicin de infraestructura pblica,
establecindose que el incremento en esta ltima tiene efectos positivos sobre el
coeficiente de Gini del pas, o que la desigualdad de los ingresos se reduce con una
mayor cantidad y mejor calidad de la infraestructura. Incluso, cambios en las
polticas que mejoren la disponibilidad y calidad de infraestructura para los sectores
ms desposedos de la poblacin tiene un impacto positivo sobre sus niveles de

49

salud y educacin y por ende, sobre sus ingresos y su bienestar (Revista CEPAL,
2010, p100)..
El en estudio de la CEPAL, llamado: La brecha de Infraestructura en Amrica
Latina y el Caribe 2011, se hace referencia a los principales desafos que enfrenta la
regin en materia de servicios de infraestructura con vistas a lograr un mejor desarrollo
sostenido, estos son:

Alta dispersin y multiplicidad de visiones pblicas respecto a la

infraestructura y los servicios, y la consecuente falta de integralidad en el abordaje

de las polticas en sus diferentes procesos (concepcin, diseo, implementacin y
seguimiento, fiscalizacin y evaluacin).

Estrechez fsica o escasez en la provisin de infraestructura y servicios.

Fallas u obstculos institucionales y regulatorios tanto en la conduccin de

las polticas como en la organizacin de los mercados.

Debilidad y/o ausencia de criterios de sostenibilidad en la concepcin de las

polticas de los servicios de infraestructura, especialmente en el transporte.

Asimismo, aspectos tales como los problemas en la facilitacin del

transporte y el comercio (que se relacionan entre s comootros aspectos, con las
regulaciones tcnicas y la burocratizacin de los procesos comerciales), as como el
acceso al financiamiento, la calidad y funcionamiento de las asociaciones pblicoprivadas, la institucionalidad y contabilidad regulatoria y las condiciones de
funcionamiento y maduracin de los mercados de infraestructura completan el
espectro de cuestiones que debern ser revisadas para maximizar el aporte de los
servicios de infraestructura al desarrollo y la integracin.
Estas brechas, mencionadas anteriormente, corresponden a los principales
obstculos con los que se encuentran los pases en Amrica Latina y el Caribe para el
desarrollo en el rea de infraestructura.
Rozas y Snchez (2004), sugieren que los elevados costos de los servicios de
infraestructura en pases en desarrollo afectan negativamente su encajamiento en el
50

comercio internacional., estimndose Se estima que su impacto es similar al provocado por

las barreras y tarifas arancelarias o, por las distorsiones del tipo de cambio. Asimismo, los
elevados costos del transporte, las telecomunicaciones, la electricidad y los servicios
sanitarios, entre otros servicios de infraestructura, y la calidad de su provisin, afectan
negativamente la productividad, la competitividad de las empresas y las exportaciones.

C.

El desarrollo de obra publicapblica

Segn el Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) en su captulo X denominado:

Inversin pblica, se concluye que debido la falta de

articulacin del accionar

institucional y la duplicidad de funciones, se tom la decisin de crear el Sistema Nacional

de Inversin Pblica (SNIP), mediante el Decreto Ejecutivo 34694-PLAN-H de julio de
2008, con el propsito de orientar, ordenar y priorizar la inversin pblica y lograr
coherencia entre las polticas y acciones estratgicas de los planes nacionales de inversin y
los planes nacionales de desarrollo, buscando la eficiencia y eficacia en el uso de los
recursos destinados a inversin pblica.
A su vez, se estableci el Banco de Proyectos de Inversin Pblica (BPIP),
quedonde se

sistematiza la informacin de los proyectos institucionales destinados a la

formacin de capital fijo y humano, requeridos para cubrir las necesidades que demandan
las actuales y futuras generaciones y contribuir al logro del desarrollo del pas.
Un proyecto de Inversin Pblica debe ser presentado ante el MIDEPLAN por
medio del Superior Jerrquico de la institucin, ante la direccin ejecutora de proyectos de
esta Iinstitucin. El proyecto debe ser presentado de acuerdo a con la Gua Metodolgica
General de Identificacin, Formulacin y Evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica
para Costa Rica diseado por el MIDEPLAN en el ao 2010.
Despus de esto y su debida aprobacin debe ingresarse al Banco de pProyectos
para posteriormente ser incorporado al Presupuesto Nacional, confirmando el cumplimiento
de requisitos, adems se realizan todos los trmites administrativos pertinentes antes de
enviar el proyecto al proceso de contratacin.
51

Finalmente, cuando ya el proyecto est adjudicado se realizan los desembolsos y

posteriormente las evaluaciones necesarias por medio de informes y auditorias, en el
siguiente flujo grama se observa claramente el proceso descrito anteriormente:
Tabla 4 Costa Rica: Ciclos de proyectos de Iinversin

Fuente: Tomado de MIDEPLAN 2009

52

Segn el aArtculo 13 Decreto Ejecutivo 34694-PLAN-H forman parte del SNIP

todas

las instituciones del Sector Pblico con excepcin de las Universidades, el Poder

Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y los bancos pblicos.

Los esquemas legales para el desarrollo de obra publicapblica

Para entender el nacimiento de las figuras jurdicas de contratacin existentes en el
pas, Diaz (2001), afirma que la crisis de principios de la dcada de los ochenta 1980
incidi en forma significativa en la economa nacional, teniendo con lo cual se genera
como consecuencia una disminucin en la contratacin de crditos externos para la
ejecucin de programas de inversin pblica. Adems, Ssale a la luz la necesidad de una
planificacin ms dinmica para realizar una adecuada asignacin de recursos.
Bajo este contexto se empiezan a realizar grandes esfuerzos para sistematizar el
proceso de inversin pblica, para lo cual se definen las estructuras organizativas que
deberan dar funcionalidad a la planificacin de la inversin pblica. De esta manera,
Siendo as se crean los primeros pasos para inventariar los proyectos con el fin de dar
seguimiento al presupuesto. (Daz, 2001).
Con esto, se da produce el nacimiento a de las diferentes figuras para el contrato
administrativo, el cual fue concebido como una herramienta para que el Estado, incluyendo
la participacin de entidades ajenas a su estructura, lograra cumplir con ciertas necesidades
sociales que en su deber de satisfacerlas, necesita el apoyo del sector privado para cumplir
dicho objetivo, a cambio de un beneficio econmico debidamente establecido y fiscalizado.
(Castro Montero & Prez Inces, 2009)
La Ley de Contratacin Administrativa define dentro de su seccin segunda seccin
los principios generales en los que deben estar circunscritos todos los procesos de
contratacin administrativa que se lleven a cabo por cualquier institucin del Estado. A

53

continuacin, se describe cada concepto y las responsabilidades que genera sobre

contratistas y proveedores del sistema pblico nacional.
El aArtculo 182 de la cConstitucin pPoltica de Costa Rica que dice: Los
contratos para la ejecucin de obras pblicas que celebren los poderes del Estado, las
municipalidades y las instituciones autnomas, las compras que se hagan con fondos de
estas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se
harn mediante licitacin, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo, esta es la
base de donde se derivan todos los principios y parmetros constitucionales que rigen la
actividad contractual del Estado.
Desarrolla el principio general que enuncia la primera obligacin constitucional en
la materia de la contratacin administrativa, en virtud del cual:, toda contratacin que
celebre el Estado, debe tramitarse por medio del procedimiento de licitacin,

lo anterior

implica que tienen rango constitucional todos los principios del derecho pblico que
informan la contratacin administrativa, en la medida en que resulten razonables y
proporcionados a para los fines que se persiguen.
a.

Principio de eficiencia y eficacia numeracin

Este principio define que en todo acto de contratacin administrativa se debe buscar
la forma idnea de alcanzar los objetivos de los cuales seque justifican la contratacin, por
lo que el proceso debe estar dirigido con la premisa ineludible de seleccionar la oferta que
mejor satisfaga las necesidades existentes, manejando de la mejor forma posible los
recursos del Estado. Atado a estoAunado a esto, todas las disposiciones que regulan la
contratacin deben estar coordinadas con ese concepto, as como la determinacin de que
en cualquier oferta prevalece el contenido sobre la forma, lo que faculta a la Administracin
a seleccionar la oferta que ms le convenga para sus funciones.
Respecto a la bsqueda de garantizar ese beneficio pblico, la Ley de Contratacin
Administrativa indica:

54

Los actos y las actuaciones de las partes se interpretarn en forma tal que se permita
su conservacin y se facilite adoptar la decisin final, en condiciones beneficiosas
para el inters general. Los defectos subsanables no descalificarn la oferta que los
contenga. En caso de duda, siempre se favorecer la conservacin de la oferta o, en
su caso, la del acto de adjudicacin. (1996, p.4 ).
Segn Castro y Prez (2009), la eficiencia indica la optimizacin que debe existir en
todas las etapas del proceso de contratacin certificando el adecuado uso de los fondos
pblicos. Por su parte, la eficacia indica que cada responsabilidad que sea adquirida por
todas las partes que toman participacin de este proceso, tenga como objetivo y fin
primordial el cumplimiento de las razones, motivos y metas que dieron nacimiento a la
suscripcin del contrato entre los participantes.
b.

Principio de igualdad y libre competencia

Segn la lLey de cContratacin aAdministrativa, este principio lo que garantiza es

que ante el eventual proceso de contratacin por parte del Estado, todos los oferentes
recibirn las mismas condiciones para participar en la contratacin y presentar sus debidas
ofertas. Es contra la lLey brindar beneficios a algn proveedor, as como incluir cualquier
regulacin en el procedimiento que favorezca o impulse la seleccin de alguno de los
participantes.
Conceptualmente, el Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa define:
Ppublicidad, como Llos procedimientos de contratacin se darn a conocer por los medios
correspondientes a su naturaleza. Por tanto, Sse debe garantizar el libre y oportuno acceso
al expediente, informes, resoluciones u otras actuaciones.
Libre competencia. Se debe garantizar la posibilidad de competencia entre los
oferentes. No deben introducirse en el cartel restricciones tcnicas, legales o
econmicas que injusticadamente limiten la participacin de potenciales oferentes.
(2006, p 14. )
55

Respecto a la participacin de proveedores extranjeros la Ley de Contratacin

Administrativa menciona:
La participacin de oferentes extranjeros se regir por el principio de reciprocidad,
segn el cual a ellos se les brindar el mismo trato que reciban los nacionales en el
pas de origen de aquellos. El Poder Ejecutivo establecer, reglamentariamente, las
disposiciones necesarias para la vigencia plena del principio estipulado en este
prrafo. (1996, p.5. ).).
Dentro de la licitacin tiene una doble finalidad, la de ser garanta para los
administrados en la proteccin de sus intereses y derechos como contratistas, oferentes y
como particulares, que se traduce en la prohibicin para el Estado de imponer condiciones
restrictivas para el acceso del concurso., sea Lo anterior, mediante la promulgacin de
disposiciones legales o reglamentarias con ese objeto, como en su actuacin concreta; y la
de constituir garanta para la administracin, en tanto acrece la posibilidad de una mejor
seleccin del contratista; todo lo anterior, dentro del marco constitucional dado por el
aArtculo 33 de la Carta FundamentalMagna.
c.

Principio de Ppublicidad

En este se describe, el requisito de comunicacin en el que debe estar desarrollado

todo proceso de contratacin pblico, por lo medios establecidos por la ley. Respecto a lo
anterior, y a los periodos establecidos para la comunicacin, se describe en la Ley de
Contratacin Administrativa:
En el primer mes de cada perodo presupuestario, los rganos y entes sujetos a las
regulaciones de esta Ley darn a conocer el programa de adquisiciones proyectado,
lo cual no implicar ningn compromiso de contratar. Para tales efectos, podr
recurrirse a la publicacin en el Diario Oficial o a otros medios idneos, tales como
la pgina electrnica oficial del rgano o entidad. De utilizarse medios distintos de
56

la publicacin en La Gaceta, el respectivo rgano o entidad por lo menos deber

informar, en el citado diario o en dos diarios de circulacin nacional, acerca del
medio empleado para dar a conocer su programa de adquisiciones. (1996, p.3 ).
Busca asegurar a los administrados la ms amplia certeza de la libre concurrencia en
condiciones de absoluta igualdad en los procedimientos de la contratacin administrativa, y
que la cual consiste en que la invitacin al concurso licitatorio se haga en forma general,
abierta y lo ms amplia posible a todos los oferentes posibles, dndosele al cartel la ms
amplia divulgacin, as como el ms amplio acceso al expediente, informes, resoluciones y
en general a todo el proceso de que se trate.
Otro aspecto por mencionar, es el libre acceso que todo proveedor o ciudadano tiene
a los expedientes de cada proceso de contratacin, as como toda la informacin
complementaria que sea adjuntada a l.
Adicional a los tres principios que define la el Rreglamento de la Ley de
Contratacin Administrativa, en el cual

su Reglamento se incluye los siguientes dos

elementos que de igual forma deben ser respetados en toda contratacin del Estado:
Buena fe. Las actuaciones desplegadas por la entidad contratante y por los
participantes se entendern en todo momento de buena fe, admitiendo prueba en
contrario.
Intangibilidad patrimonial. Las partes estn obligadas a mantener el equilibrio
nanciero del contrato. (2006, p.1 ).
d.

Principio de la libre concurrencia

De la libre concurrencia, que tiene por objeto afianzar la posibilidad de oposicin y

competencia entre los oferentes dentro de las prerrogativas de la libertad de empresa
regulado en el aArtculo 46 de la Constitucin Poltica, destinado a promover y estimular el
57

mercado competitivo, con el fin de que participen el mayor nmero de oferentes, para que
la Administracin pueda contar con una amplia y variada gama de ofertas, de modo que
pueda seleccionar la que mejores condiciones le ofrece.

e.

Principio de legalidad o transparencia de los procedimientos,

Garantiza que los procedimientos de seleccin del contratista deben estar definidos
a priori en forma precisa, cierta y concreta, de modo que la administracin no pueda obviar
las reglas predefinidas en la norma jurdica que determina el marco de accin, como
desarrollo de lo dispuesto al efecto en la Constitucin Poltica.
f.

Principio seguridad jurdica

De seguridad jurdica, que es derivado del anterior, puesto que al sujetarse los
procedimientos de la contratacin administrativa a las reglas contenidas en las
disposiciones normativas, se da brinda seguridad y garanta a los oferentes de su
participacin.
El formalismo de los procedimientos licitatorios, en cuanto se exijan formalidades,
estas actan a modo de controles endgenos y de auto fiscalizacin de la accin
administrativa, con lo cual ; de manera que no se tengan como obstculo para la libre
concurrencia.
g.

Principio de buena fe

En los trmites de las licitaciones y en general, en todo lo concerniente a la

contratacin administrativa, se considera como un principio moral bsico que la
administracin y oferentes acten de buena fe, en donde; adems, que las actuaciones de
ambas partes estn caracterizadas por normas ticas claras, donde prevalezca el inters
58

pblico sobre cualquier otro; as como de la mutabilidad del contrato, puesto

que la

administracin cuenta con los poderes y prerrogativas necesarias para introducir

modificaciones a los contratos, con el objeto de que cumplan con el fin pblico asignado
que debe proteger y realizar.
h.

De intangibilidad patrimonial,

En virtud del cual la aAdministracin est siempre obligada a mantener el equilibrio

financiero del contrato, sea indemnizando al contratante de todos los efectos negativos que
se originen en sus propias decisiones, sea como efecto del principio de mutabilidad, sea por
razones de conveniencia o de inters pblico o por cualesquiera otras razones generales o
especiales que lleguen a afectar el nivel econmico inicial., reajustando

Es preciso,

siempre reajustar las variaciones ocurridas en todos y cada uno de los costos que conforman
los precios del contrato para mantener inclume el nivel econmico originalmente pactado
( (reajustes de precios que pueden originarse en las teoras jurdicas de la imprevisin,
rebus sic stantibus, hecho del prncipe y sobre todo, en la llamada equilibrio de la ecuacin
financiera del contrato).
i.

Control de los procedimientos,

Principio por el cual todas las tareas de la contratacin administrativa son objeto de
control y fiscalizacin en aras de la verificacin, al menos, de la correcta utilizacin de los
fondos pblicos. De manera que es necesarioa, en todo el procedimiento de la contratacin
administrativa, cuando menos, la verificacin de los siguientes controles: el jurdico, para
comprobar que ninguna entidad o funcionario realice acto alguno o asuma conductas que
transgredan la Ley, realizado mediante la verificacin de la existencia previa de recursos
econmicos.;
Adems, el contable, que es el examen o juzgamiento de las cuentas de las
dependencias y de los funcionarios que tienen a su cargo de la administracin de fondos y
bienes del Estado, que deriva de la revisin constante y sistemtica de todas las operaciones
que afectan los crditos presupuestarios aprobados por la Asamblea Legislativa o la
59

Contralora, a fin de que los gastos tengan su respaldo financiero y se ajusten a la

clasificacin establecida, realizado por las oficinas de control de presupuesto y contabilidad
de cada ente o institucin contratante.;
Por ltimo, el financiero, que consiste en la fiscalizacin de la correcta percepcin
de ingresos y de la legalidad del gasto pblico, de competencia de las propias oficinas
financieras de las instituciones, la Tesorera Nacional, la Oficina de Presupuesto, y la
Contralora General de la Repblica; y el control econmico o de resultados, que se realiza
sobre la eficiencia y eficacia de la gestin financiera, es decir, sobre los resultados de dicha
gestin, la determinacin del cumplimiento de las metas establecidas y el aprovechamiento
ptimo de los recursos, control que se lleva a cabo muy parcialmente por parte de las
instituciones y no se ha concebido como un efectivo instrumento para el desarrollo
gerencial e institucional.

D.

Procedimientos ordinarios de contratacin

1.

Licitacin Administrativa

Vquez (2001), hace valer la trascendencia del trmino de la licitacin al indicar que
este proviene del derecho romano, en donde la subasta era muy comnmente utilizada en
su vida cotidiana, en donde para la negociacin pblica de un bien, se venda al mejor
postor, manteniendo una serie de condiciones bsicas a respetar.
Por su parte, Laso (2004), define la Llicitacin como:
un procedimiento relativo al modo de celebrarse determinados contratos, cuya
finalidad es la determinacin de la persona que ofrece a la Administracin
condiciones ms ventajosas; consiste a una invitacin a los interesados para que,
sujetndose a las bases preparadas ( pliego de condiciones), formulen propuestas, de
las cuales la Administracin selecciona y acepta las ms ventajosas (adjudicacin),
con la que el contrato queda perfeccionado, y todo el procedimiento se inspira para
alcanzar la finalidad buscada. (p.1)

60

La Llicitacin brinda una herramienta al Estado en donde por medio de un sistema

que adopta elementos de remate o subasta, pero enmarcada en las condiciones que
garanticen la calidad de los bienes y servicios, satisfaga las necesidades de la sociedad que
la Administracin busca cubrir, de la manera ms eficiente y econmica posible, mediante
la recepcin de ofertas y participacin de mximo nmero atrado de participantes.
(Viquez, 2001). Esta concurrencia de varios participantes hace que estos se vean obligados
a bajar los precios al mnimo, y es donde esta modalidad de contratacin se hace
beneficiosa.
Uno de los mayores beneficios de la Llicitacin, como menciona Laso (2004),
radica en que se logra sanear de cierta manera la Administracin, al lograr que los
funcionarios encargados de las contrataciones pblicas no parcialicen la toma de decisiones
por intereses personales. Este mecanismo obliga al proceso a asignar las contrataciones
segn las mejores condiciones brindadas por cierto participante, sin influencias de otro tipo
que no sean el bienestar pblico y de las finanzas del Estado.

1.1. Naturaleza jurdica

En Costa Rica, la Llicitacin est reglamentada por la Ley de Contratacin
Administrativa, que rige a partir del 1 de mayo de 1996. En ella se definen todos sus
lineamientos y toda una serie de caractersticas que debe de tener su debido proceso..
Por su parte, en el aArtculo 41 define su obligatoriedad en el caso de toda
contratacin administrativa en el sector pblico:
La licitacin pblica es el procedimiento de contratacin obligatorio en los
siguientes casos:
a) En los supuestos previstos en el artculoArtculo 27 de esta Ley.

61

b) En toda venta o enajenacin de bienes, muebles o inmuebles, o en el

arrendamiento de bienes pblicos, salvo si se utiliza el procedimiento de
remate.
c) En los procedimientos de concesin de instalaciones pblicas.

1.2. Caractersticas de la figura de licitacin

Dentro del proceso de licitacin existen varios tipos que deben ser aplicados
dependiendo de las caractersticas del trmite que se planee llevar a cabo.
Respecto a los supuestos que se incluyen del aArtculo 27 de la Ley de Contratacin
Administrativa, se sealan los rangos que define el tipo de licitacin a implementar,
tomando en cuenta el monto de la licitacin, y el presupuesto de la institucin. A
continuacin, se detalla la divisin:

62

Tabla 5 Rangos de eleccin del tipo de licitacin segn Presupuesto de la Institucin Ejecutora
(Millones de colones)

Fuente: Tomado del peridico La Gaceta, Topes de Contratacion para el ao 2015, (pag.27)

63

Para la realizacin de una licitacin se requiere el cumplimiento de requisitos

previos a la obra. Los requisitos previos estn contenidos en los aArtculos 7, 8 y ,9 del
reglamento; por tanto, son una serie de actividades que una institucin pblica debe realizar
para iniciar un proceso de contratacin. (Bustillos, 2014)
El aArtculo 7 del reglamento seala que se dar a conocer el programa de
adquisiciones proyectado para cada ao y la compra o construccin debe de estar contenido
en l, de otra forma no se puede empezar con el proceso de licitacin.
El aArtculo 8 se refiere a la decisin inicial, esto debe justificar, fundamentar el la
razn de la obra, dentro de esta decisin inicial se deben cumplir otros requisitos que estn
en otras leyes conexas, por ejemplo: en el caso de la construccin de obra pblica, se deben
tramitar los permisos de impacto ambiental, los permisos municipales, el permiso de los
bomberos, envi de los planos al Colegio de Ingenieros y Arquitectos, los permisos de uso
de suelo, permiso del mMinisterio de sSalud. (Bustillos, 2014)
A continuacin, se detallan los tipos de licitacin de la Ley de Contratacin
Administrativa, que pueden ser utilizados por las instituciones segn los rangos
anteriormente sealados.

1.2.1. Licitacin publicapblica

El aArtculo 91 de la RLCA define la licitacin pblica como:
La licitacin pblica es el procedimiento ordinario de carcter concursal, que
procede, entre otros, en los casos previstos en el artculoArtculo 27 de la Ley de
Contratacin Administrativa, en atencin al monto del presupuesto ordinario para
respaldar las necesidades de bienes y servicios no personales de la Administracin
premoriente del concurso y a la estimacin del negocio (p.39).

64

Los elementos de la licitacin Ppblica los define la misma ley de contratacin

Administrativa en el aArtculo 42 de la misma el cual nos dice:
A.

El cumplimiento de los requisitos previos de la contratacin. Para tomar la

decisin administrativa de promover el concurso, la administracin deber realizar

los estudios suficientes que demuestren que los objetivos del proyecto de
contratacin sern alcanzados con eficiencia y seguridad razonables.
B.

La preparacin del cartel de licitacinCartel de Licitacin, con las

condiciones generales as como las especificaciones tcnicas, financieras y de

calidad. La administracin podr celebrar audiencias con oferentes potenciales, a fin
de recibir observaciones que permitan la ms adecuada elaboracin del pliego de
condiciones; para ello, deber hacer invitacin pblica y levantar un acta de las
audiencias, todo lo cual deber constar en el expediente (p.42).
El cartel en el proceso de licitacin es el documento o pliego de condiciones, en
donde se establecen todos los requisitos, reglas y caractersticas que deben de cumplir los
contratistas para ser adjudicados en el proceso. El Reglamento a la Ley de Contratacin
Administrativa, Artculo 51, define el concepto de cartel. de la siguiente forma:
El cartel, constituye el reglamento especfico de la contratacin que se promueve y se
entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurdicas y principios
constitucionales aplicables al respectivo procedimiento. (p.15)
El cartel de licitacinCartel de Licitacin mantiene una importancia y presencia
indispensables, ya que en l se establecen las bases de la futura adjudicacin, de ah su
conocido nombre de pliego de condiciones o pliego de bases. Con esto seala o identifica
todas las condiciones que se deben de cubrir para participar en el proceso de contratacin.
Pero la trascendencia del cartel no termina ah, si no que una vez adjudicado el contrato
funcionar como un marco contractual que establece las responsabilidades y lmites tanto de
la Administracin como del contratante. (Campos, 2009)

65

El cartel tiene un carcter reglamentario, y se desempea como la ley del contrato

respectivo, ya que en l se establecen los derechos y deberes de los contratantes: el Estado
y el particular. (Perez, 1975)
El xito en un proceso de contratacin administrativa de este tipo depender mucho
de la pericia y detalle que se tengan a la hora de confeccionar el cartel de licitacinCartel de
Licitacin. Referente a esto, el RLCA seala la obligacin de que se cumplan con una serie
de caractersticas mnimas, al mencionar lo referente al pliego de condiciones,: pues
Ddeber constituir un cuerpo de especificaciones tcnicas, claras, suficientes,
concretas, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de participar.
Si alguna de esas caractersticas no se logra bajo el cuerpo del cartel, se puede dar
paso a impugnaciones en tiempo y forma, o a que el acto de adjudicacin sea apelado ante
la Contralora General de la Repblica. (Campos, 2009)
Por su parte, la Contralora General de la Repblica se refiere de igual manera al
fondo y forma del pliego de condiciones, en su Resolucin 50-99.
el cartel constituye el reglamento especfico de la contratacin que se
promueve, por lo que debe ser un cuerpo de especificaciones tcnico, claro,
suficiente, concreto, objetivo y amplio en cuanto a la participacin, de tal
manera que si se imponen restricciones (que limiten de alguna manera la
oportunidad de participar) stas debern tener una slida justificacin, sea
tcnica o jurdica, pues la Administracin est llamada a satisfacer sus
necesidades, de la manera que se ms favorable para el inters pblico,
cumpliendo as de la mejor forma con el servicio pblico que le compete (p.6).
Para cumplir con todas esas especificaciones necesarias la Administracin cuenta
con una serie de herramientas facultadas por la ley. Una de ellas es la posibilidad de
ejecutar audiencias previas a elaborar el cartel definitivo, en donde con la debida
publicacin en algn diario de circulacin nacional, se recibe a potenciales oferentes que
66

dan consejos e iniciativas para la confeccin del cartel. Por su parte, la Administracin no
se ve obligada a aceptar ningn tipo de idea, pero idealmente debe extraer todo detalle que
pudo ser pasado por alto, y que llegue a darle una mejor estructura y definicin al pliego.
Todo lo comentado y expresado, as como de la asistencia a estas audiencias quedar
debidamente archivado en actas, e introducido al expediente de la licitacin en curso.
Describiendo la estructura adecuada que debe tener un cartel de licitacinCartel de
Licitacin, se iniciar mencionando los tres elementos bsicos presentes en el proceso:
Objeto: Es especificado en el cartel a travs de las clusulas que identifican todas la
serie de caractersticas necesarias que debe de tener la oferta para que sea
adjudicada en el proceso de contratacin. Esta serie de clusulas son creadas
unilateralmente por parte del Estado y ms adelante se definirn los tipos existentes.
Relaciones jurdicas: Que son todas las reglas creadas que van a regir sobre el
contrato que se est creando. Toda esta reglamentacin debe ser congruente con el
sistema jurdico nacional en cuanto a los principios que mantiene la contratacin.
Procedimiento: Referente a todos los procesos formales que se deben de cumplir
dentro de todas las fases de preparacin y ejecucin del proyecto. (Campos, 2009,
(p.23)
Dados los elementos bsicos del cartel, a nivel de forma el cartel debe estar
compuesto por una serie de segmentos:
el encabezado (entidad que llama al concurso, objeto de la licitacin y el plazo
para recibir ofertas), el clausulado (tcnicas, comerciales, administrativas) el cual si
es complicado, se debe sealar que el cartel puede adquirirse en sus Dependencia u
oficinas; y la cola (incluye fecha y firmar del funcionario responsable de la
publicacin del cartel). (Alvarado, 1992, p 54. ).
En cuanto a las clusulas estas de se clasifican en:
a)

Variables: son las que el oferente puede cotizar y ofrecer, tales como precio,

forma de pago, plazo de entrega, etc. Aqu la Administracin pondera y escoge la

67

oferta que ms le convenga a sus intereses. Pero estas clusulas son de

cumplimiento necesario y obligatorio, pues de omitirse se excluye la oferta.
b)

Invariables: Son de cumplimiento obligatorio, de lo contrario da lugar a

violaciones graves al cartel (segn le da calificacin la Contralora en apelacin),

que implicara anular la adjudicacin o violaciones leves que no implican exclusin
del concurso. Como por ejemplo la vigencia de la oferta (aArtculo N 84 54 del
R.C.A., , p7. )
c)

Jurdico mercantiles: las estrictamente relacionadas con la forma de pago,

garantas, entregas, modalidad comercial CIF, FOB, C.F., etc.; certificaciones sobre
pago de impuestos, personeras, poderes, cdula jurdica, etc.
d)

Tcnicas: las definidas propiamente a requisitos y caractersticas de lo que se

licita.
e)

Ambiguas, confusas, ilegitimas, contradictorias: la responsabilidad de que

existan estas es de la Administracin.

f)

Restrictivas legtimas: la Administracin puede poner requisitos restrictivos

o limitativos que favorecen los intereses del Estado y el inters pblico, tales como
la no aceptacin de la carta de crdito como forma de pago.
g)

De orden general o especfico: las sealadas en el artculoArtculo 39 del

R.C.A.
h)

Permisivas u obligatorias: con el fin de favorecer los intereses de la

Administracin. (Alvarado, 1992, p. ).

Respecto a las clusulas, que son las que definen propiamente todas las
caractersticas con las que debe de contar el objeto o servicio de la contratacin, estas se
pueden clasificar dependiendo del tema puntual que tocan dentro del contrato. La
importancia de estas es que van a moldear la respuesta que se recibir del oferente, por lo
que la adecuada creacin de las clausulasclusulas son las que harn que la contratacin
satisfaga la necesidad que dio nacimiento al procedimiento licitatorio.
68

Legalmente, el Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa seala a detalle

en el aArtculo 52 cada una de las partes que deben de componer el cartel de
licitacinCartel de Licitacin. Como se mencion, cualquier deficiencia o ausencia en la
confeccin de cada una de las etapas del pliego de condiciones puede dar paso a
apelaciones por parte de los concursantes, por lo tanto apegarse a las siguientes
indicaciones, y fortificar cada una de ellas es indispensable para lograr un proceso de
contratacin exitoso:
a)

Un encabezado que contenga la identificacin de la Administracin, la

indicacin del tipo y nmero del concurso y una breve descripcin del objeto
contractual.
b)
Indicacin de la oficina que tramita el procedimiento y que proporcionar la
informacin adicional necesaria respecto de las especificaciones y documentacin
relacionada.
c)
El da, hora lmite y direccin, para la presentacin de ofertas y garantas de
participacin; as como el nmero de copias que deber adjuntarse a la oferta
original, cuando as proceda.
d)
El porcentaje de las garantas que se deben rendir, cuando se requieran.
e)
Indicacin de las especies fiscales y dems timbres que deba aportar el
oferente.
f)
Indicacin de cualquier opcin de compra futura, y de ser posible, una
estimacin del momento en que se podrn ejercer dichas opciones.
g)
Descripcin de la naturaleza y cantidad de los bienes o servicios objeto del
procedimiento, incluidas especificaciones tcnicas que podrn acompaarse de
planos, diseos e instrucciones correspondientes. Las especificaciones tcnicas se
establecern prioritariamente en trminos de desempeo y funcionalidad. El sistema
internacional de unidades, basado en el sistema mtrico decimal es de uso
obligatorio.
h)
Sistema de valoracin y comparacin de las ofertas. Cuando nicamente se
considere el precio, bastar una simple indicacin al respecto.
i)
Solicitud de muestras, cuando se estimen indispensables.
j)
Indicacin precisa, de los documentos que se debern aportar para la
evaluacin de la idoneidad del oferente en aspectos econmicos, tcnicos u otros.
k)
Trminos de pago.
69

l)
m)

Plazo de vigencia de la oferta y plazo de adjudicacin.

Lugar y fecha de inicio y conclusin de la entrega de los bienes o servicios,

cuando as proceda.
n)
Indicacin de que se reserva el derecho de adjudicar parcialmente una misma
lnea o bien parte de un mismo objeto conformidad con lo establecido en la decisin
inicial. En este ltimo caso, esta alternativa ser posible cuando el objeto lo permita
y ello no afecte su funcionalidad. En ambos supuestos se exigir, al menos, los
precios unitarios.
o)
No ser necesario advertir en el cartel, la posibilidad de adjudicar parte de la
totalidad de las lneas contempladas en ste.
p)
La obligacin de participar en la totalidad de los renglones, solamente ser
posible cuando exista una justificacin tcnica para ello y as haya sido advertido en
el cartel.
q)
El uso de medios electrnicos si resulta procedente, la posibilidad de
presentar ofertas va fax deber habilitarse expresamente en el cartel, previndose
para ello un plazo de confirmacin por escrito. En ningn caso se aceptar la
presentacin de ofertas por la va telefnica (p.40).
El cartel de licitacinCartel de Licitacin debe mediante cada una de sus partes,
garantizar u proteger una serie de principios de contratacin, que ligado a su propsito
dentro del pliego de condiciones toman un papel especfico:
a) Libertad de concurrencia: Ddando la posibilidad, al ser un proceso de libre
participacin, en el caso de la licitacin pblica, de que participe un mayor
nmero de participantes. Un amplio margen de ofertas beneficiar a la
Administracin, al tener una gama de opciones mayor, con lo que se lograr
buscar la ms idnea para satisfacer la necesidad social que da justificacin al
proceso.
b) Equidad e igualdad: Aal asegurar mediante su sistema de evaluacin una
competencia libre y sin beneficios parciales.
c) Legalidad: Aal enmarcar tanto a la Administracin como a los oferentes
dentro del marco legal aplicable a toda accin del Estado, as como el conjunto
de leyes y normas especficas que van a recaer en la contratacin especfica del
cartel.
70

d) Buena fe: Eesto definido en el sentido de que el proceso es motivado por una
causa social, por lo que la contratacin ms all de generar ganancia debe de ser
vista como un medio de colaboracin al desarrollo social y econmico del pas.
e) Publicidad: Aal cumplir con el debido proceso de publicacin en el diario
oficial, lo que hace pblica la participacin as como la informacin abierta a
los ciudadanos del pas. (Alvarado, 1992)
Dados todos los elementos y principios que se deben de preservar en la confeccin y
puesta en accin del cartel de licitacinCartel de Licitacin, se debe de mencionar que ante
cualquier duda o consulta por parte de los oferentes, respecto al no cumplimiento de
algunos de esos elementos, se puede establecer un recurso de objecin al cartel.
Se trata de un recurso administrativo interpuesto y dirigido ante la Direccin
General de Contratacin de la Contralora General de la Repblica, por parte del
particular o potencial oferente, encaminado a que la Administracin reforme,
cambie o modifique total o parcialmente el cartel, o para que se le introduzcan
clusulas o requisitos. (Alvarado, 1992, p.25 )
El recurso de objecin es una herramienta en caso de que alguna de las clusulas del
cartel presente ambigedades, beneficios ilegales, explicaciones incompletas o imprecisas,
o en fin, cualquier influencia o vicio en el procedimiento que rompa con los principios de
igualdad, libre competencia, buena fe o legalidad que deben de estar inculcados en el
proceso de contratacin administrativa.
Adicional a esas tres partes ya comentadasmente, un elemento indispensable dentro
del cartel de licitacinCartel de Licitacin es el mtodo de evaluacin. Este llega a ser el
medio por el cual se realiza y justifica el acto de adjudicacin al oferente seleccionado. El
Artculo 42 de la Ley de Contratacin Administrativa identifica su infaltable presencia en
su inciso C:.
El desarrollo, en el cartel, de un sistema de evaluacin de las ofertas, orientado a que la
administracin escoja la oferta que satisfaga mejor el inters pblico. La administracin
71

deber motivar en el expediente, la incorporacin al sistema de evaluacin de otros factores

de calificacin adicionales al precio, tales como plazo y calidad, entre otros, que en
principio debern regularse en clusulas de requisitos de cumplimiento obligatorio.

Asimismo, Eel sistema de evaluacin de ofertas es un requisito bsico de los

procedimientos de contratacin administrativa y debe de incluirse en el cartel de
licitacinCartel de Licitacin. Su finalidad es tener un criterio predeterminado y objetivo
para escoger la oferta ms conveniente para el inters pblico, y as hacer efectivos los
principios de seguridad y trasparencia. (Campos, 2009)
Este sistema es de ineludible importancia porque llega a garantizar que el proceso
de adjudicacin sea justo, y que no influyan beneficios y cercana con uno u otro
participante. Con esto se logra eliminar decisiones discrecionales que beneficien
injustamente a cierta parte, eliminando la arbitrariedad en las decisiones de contratacin por
medio de licitacin del Estado y beneficiando la libre competencia dentro del marco
jurdico nacional aplicable.
Adicional al sistema de evaluacin, este mismo aArtculo 42 de la LCA seala
ciertos elementos indispensables en todo proceso contratacin llevada a cabo por la
Administracin PblicaAdministracin Pblica:.
D. La publicacin, en La Gaceta, de la invitacin a participar, as como de las
modificaciones del cartel y del acto de adjudicacin; para ello, la Imprenta
Nacional estar obligada a hacer las publicaciones dentro de los tres das
hbiles siguientes al recibo de la solicitud que le presente la administracin. El
incumplimiento de dicha obligacin constituir falta grave por parte del
funcionario responsable. El director de la Imprenta deber ordenar las medidas
que garanticen el cumplimiento de esta disposicin. Una vez publicado el aviso
a concursar, la administracin dispondr nicamente de tres oportunidades para

72

modificar de oficio el pliego de condiciones o para conferir prrrogas al plazo

de recepcin de las ofertas.
E. La publicidad de todos los trmites del procedimiento y el acceso a todos los
estudios tcnicos, preparados por la administracin o para ella, incluso los
registros y las actas de las audiencias que se celebren de conformidad con el
inciso b), de este artculoArtculo. En caso de que se utilicen medios
electrnicos o sitios en Internet, debern garantizarse la seguridad e integridad
de la informacin. Por el mismo medio que se comunique la invitacin, ser
comunicada la adjudicacin.
F. El plazo mnimo para recibir ofertas ser de quince das hbiles, contados
desde el da siguiente de la publicacin del aviso a participar y hasta el da de la
apertura de las ofertas, inclusive.
G. La posibilidad de objetar el cartel cuando se considere que viola algunos de
los principios generales o las disposiciones normativas que rigen la
contratacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el segundo prrafo del
artculoArtculo 82 de esta Ley.
H. La presuncin del sometimiento pleno del oferente tanto al ordenamiento
jurdico costarricense como a las reglas generales y particulares de la licitacin.
I. La rendicin de la garanta de cumplimiento. La garanta de participacin
deber otorgarse en los casos en que la administracin lo solicite, de
conformidad con lo dispuesto en el artculoArtculo 33 de esta Ley.
J. La posibilidad de subsanar los defectos de las ofertas en el plazo que indique
el Reglamento de esta Ley, siempre y cuando con ello no se conceda una
ventaja indebida, en relacin con los dems oferentes. Podrn ser objeto de
subsanacin, el plazo de vigencia de la oferta, as como el plazo de vigencia y
el monto de la garanta de participacin, cuando tales extremos no se hayan
ofrecido por menos del ochenta por ciento (80%) de lo fijado en el cartel. Los

73

dems extremos de la garanta de participacin podrn ser objeto de

subsanacin, conforme lo que disponga el Reglamento.
K. La motivacin del acto de adjudicacin, el cual deber ser dictado de
conformidad con lo previsto en el artculoArtculo 42 de la leyLey de
Contratacin Administrativa
L. La posibilidad de recurrir el acto de adjudicacin.
M.La obligacin de re adjudicar o declarar desierto el concurso cuando, por la
interposicin de recursos, se anule el acto de adjudicacin; todo de conformidad
con lo previsto en el artculoArtculo 42 bis de la leyLey General de
Administracin PblicaAdministracin Pblica.
La licitacin pblica debe de mantener un debido proceso para alcanzar sus
objetivos. Castro Montero & Prez Inces (2009), desarrollan sus acotaciones basadaos en
las tres etapas las cuales el distinguido autor Roberto Dromi establece: , 1) Fase
Preparatoria, 2) Fase Esencial, y 3) Fase Integrativa. En la fase preparatoria, se da toda la
preparacin y estudio que hace la Administracin sin influencia de externos. En la segunda,
se da la negociacin con los entes privados, la debida comunicacin y establecimiento
pblico de las aspiraciones de la institucin. Y la tercera fase, integra la voluntad de ambas
partes y la exteriorizacin de la misma, la cual culmina en el perfeccionamiento de un
contrato administrativo.

1.2.2. Licitacin abreviada

Una definicin de lo que es la licitacin abreviada nos la presentaes desarrollada por
Quesada (1989), al quien mencionar:
La licitacin privada puede ser definida como el procedimiento de contratacin,
intervienen como oferentes las personas o entidades expresamente invitadas por el
Estado o el ente pblico contratante. Es una invitacin o periodo de ofertas a
empresas o personas determinadas discrecionalmente para el caso (p.10).

74

En este tipo de contratacin no existe invitacin amplia, libre, abierta o total a los
oferentes, por lo que es restringida a los participantes que el ente contratista prefiera
convocar, siempre y cuando se cumpla con el mnimo de cinco oferentes. Si el nmero de
proveedores es inferior a ello, se debe hacer convocatoria pblica en el Diario Oficial.
Por desarrollarse bajo una forma abreviada y gil de contratacin, solo se estudian
las propuestas de los proveedores que hayan sido llamados a participar del proceso. Sin
embargo, si en el trmite se hizo mediante la publicacin en el Diario Oficial para cumplir
con el mnimo de participantes, se debern analizar todas las propuestas de todos los
oferentes involucrados. (Herrera, 2009).

2.

Concesin de Oobra Ppblica

Una definicin de esta figura nos la da brinda Jos Alfredo Snchez (1997) en la
obra Poltica de Concesiones, a continuacin (1997) es la siguiente:
La concesin de obra pblica es aquel mecanismo o modo de contratacin, mediante
el cual una persona natural o jurdica acuerda con el Estado invertir su capital en la
construccin, mantenimiento y operacin de una obra pblica, nueva o existente,
que pasa a formar parte de los activos del Estado, a cambio de lo cual ste le otorga
el permiso de explotacin de aquella. La concesin se otorga por un plazo
determinado, durante el cual, la concesionaria cobrar a los usuarios tarifas acordes
con el servicio pblico prestado y de los servicios conexos que de ello se deriven
(en caso de que los hubiera), pudiendo recibir aportes del Estado y de terceros por
aquellos beneficios que no son retribuidos por dichas tarifas (p.2).
Vincour (2007), tambin seala la importancia y el apoyo que tiene la figura de la
concesin a nivel internacional, al mencionar que es una forma de contratacin
administrativa que cuenta con el respaldo del Banco Mundial y de otras entidades
financieras internacionales, as como de Convenios, que tiene por finalidad que las obras
pblicas de gran envergadura en infraestructura en nuestros pases sean realizadas por

75

empresas privadas nacionales o internacionales, a cambio de tarifas que posteriormente

sern pagadas por los usuarios, sin afectar el Presupuesto Nacional.
La Ley General de Concesin de Obras Pblicas con Servicios Pblicos nos define
el concepto de concesin en el aArtculo 2 que textualmente menciona:
a) Concesin de obra pblica: contrato administrativo por el cual la
Administracin concedente encarga a un tercero, el cual puede ser persona
pblica, privada o mixta, el diseo, la planificacin, el financiamiento, la
construccin, la conservacin, ampliacin o reparacin de cualquier bien
inmueble pblico, a cambio de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la
obra o a los beneficiarios del servicio o de contrapartidas de cualquier tipo
pagadas por la Administracin concedente. (Asamblea Legislativa, 1978)
b) Concesin de obra con servicio pblico: contrato administrativo por el cual
la Administracin encarga a un tercero, el cual puede ser persona pblica,
privada o mixta, el diseo, la planificacin, el financiamiento, la construccin,
conservacin, ampliacin o reparacin de cualquier bien inmueble pblico, as
como su explotacin, prestando los servicios previstos en el contrato a cambio
de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra o a los beneficiarios del
servicio o de contrapartidas de cualquier tipo pagadas por la Administracin
concedente. (Asamblea Legislativa, 1978)
Las concesiones sobre bienes de dominio pblico no crean derechos reales, otorgan
simplemente frente a la Administracin y sin perjuicio de terceros, poderes,
aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que se
establezcan en las leyes y el acto o ttulo de la Concesin. (Vinocour, 2007).
Montero y Zamora (2012), sealan que el proceso de concesin se puede dividir
en 4 etapas segn el estado de la concesin:.

76

El proceso de concesin como proceso administrativo que es, debe de tener como
objetivos principales: el privilegiar la transparencia en la adjudicacin de los
proyectos y respetar los principios que deben regir la contratacin administrativa,
promover un amplio acceso a quienes cumplan con los requisitos tanto econmicos,
tcnicos y de moralidad comercial, para lograr de esta manera incentivar la
competencia, reconocer la dinmica de un contrato a largo plazo, tanto para llevar
adelante nuevas iniciativas y prcticas, como para resolver los inconvenientes que el
desarrollo mismo de la economa, la tecnologa y los servicios demandan y que
resulta frecuente en contratos de sta ndole. (Montero Barrantes & Zamora Gallo,
2009, p.15. )
Por esto, el mantener un proceso trasparente y eficiente va a repercutir directamente
en el alcance de los objetivos que dan motivo al proceso de contratacin por medio de
concesin. Un adecuado seguimiento y cumplimiento adecuado de todas las etapas es
responsabilidad de los actores del proceso, y principalmente del Consejo Nacional de
Concesiones, quien es el titular del Estado en este mbito.
a)

Primera etapa.
En esta etapa, el ente que identifica una necesidad social, ya sea el Poder Ejecutivo,

el sector descentralizado o Gobiernos Locales, construye la idea del proyecto para cubrir
esa necesidad, y debe de enviar al MIDEPLAN ese proyecto para que sea ingresado dentro
del Plan Nacional de Desarrollo.
En esta primera etapa, se deben de analizar todos los posibles efectos del proyecto,
tanto positivos como negativos. Se deber de establecer los costos y beneficios sociales del
proyecto, confirmar si sus objetivos son de inters pblico, todas sus caractersticas
hablando de tiempo, alcance, externalidades y posibles dificultades en la ejecucin.
Teniendo claridad sobre todo los elementos anteriores, se puede definir si el
proyecto realmente necesita ser ejecutado bajo la figura de concesin o si la entidad puede
77

asumir el costo con su presupuesto. En caso de que se vaya a realizar por medio de la figura
de concesin, se debe de enviar todos los estudios previos al Consejo Nacional de
Concesiones, en donde la Secretara Tcnica se encargar de completar los estudios previos
para confirmar la viabilidad del proyecto.
Dentro de este punto del proceso del proyecto, la Secretara Tcnica debe de
estudiar la propuesta de concesin. El aArtculo 21 de la Ley General de Concesin de
Obra Pblica con Servicios pblicos seala:
Corresponder a la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Concesiones realizar
las actividades y los estudios necesarios para preparar la licitacin de la concesin.
Dentro de los estudios deber incluirse el de impacto ambiental; para ello se dar
audiencia por cinco das hbiles al Ministerio del Ambiente y Energa, a fin de que
determine el tipo de estudio por realizar. Terminado el estudio, se dar nueva
audiencia a este Ministerio, que dispondr de un plazo improrrogable de quince das
hbiles para pronunciarse y su criterio ser vinculante. Transcurrido este plazo sin
recibir ninguna respuesta, se interpretar que el Ministerio no tiene objeciones.
La Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Concesiones deber consultar, a la
Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, la estructura tarifaria y los
parmetros de ajuste que se incorporarn en el cartel de licitacinCartel de
Licitacin; asimismo, los parmetros que se utilizarn para evaluar la calidad del
servicio.

Esta Autoridad dispondr de diez das hbiles para rendir su criterio, el

cual ser vinculante.

Transcurrido este plazo sin recibir respuesta, se interpretar

que la Autoridad no tiene objeciones (p.12).

Aparte de estos requisitos, se deben de adjuntar los siguientes elementos al estudio:

Viabilidad Jjurdica
Estudio de la demanda
Caractersticas fsicas y operativas del proyecto.
Estimacin de costos de inversin, operacin y mantenimiento
Evaluacin econmica y financiera
78

 Estructuracin de los objetivos y alcances. (Montero Barrantes & Zamora

Gallo, 2009)
Una vez identificada la viabilidad del proyecto en todas las reas, el CNC debe dar
inicio al proceso de concesin, coordinando con todos los entes involucrados, tomando en
cuenta las instituciones reguladoras, Ministerio de TrasportesTransportes, Ministerio de
Hacienda; adems, de las tareas de divulgacin de informacin del proyecto, gestin de
expropiaciones, entre otras preparatorias.
b)

Segunda etapa
En esta etapa se incluye todo lo concerniente con la creacin, aprobacin y

publicacin del cartel de licitacinCartel de Licitacin de concesin.

La creacin del cartel es responsabilidad del CNC, quien debe de completar todos
los requisitos y elementos que considere pertinentes incluir. En este punto es posible
realizar consultas a entidades financieras y reguladoras como la ARESEP y la Contralora
General de la Repblica, con el fin de crear un documento que encierre todos los
parmetros necesarios para lograr la eficiente adjudicacin y ejecucin del proyecto.
Un aspecto muy importante es que el cartel de concesin debe de tener el visto
bueno de una serie de participantes, incluidas las autoridades reguladoras antes
mencionadas, como la entidad competente, que en este caso es la que solicita la existencia
del proceso dada la necesidad identificada.
El cartel de licitacinCartel de Licitacin debe de incluir una serie de elementos que
la Ley 7762 define en su aArtculo 24:.
a) La identificacin de la Administracin concedente.

79

b) La descripcin de las obras y los servicios, incluso las especificaciones y

requerimientos tcnicos mnimos para el diseo, la ejecucin, conservacin y
explotacin de la obra y los servicios, segn corresponda.
c) La forma, fecha, hora y el lugar de presentacin de las ofertas, requisitos que
habrn de cumplir los licitantes; adems, los antecedentes que debern
entregarse con las ofertas tcnicas y econmicas.
d) Las garantas que debern constituirse con indicacin de los montos y
plazos.
e) Los plazos para consultas y aclaraciones del cartel.
f) Los requisitos financieros, tcnicos y legales que se valorarn en la
calificacin de las ofertas y la metodologa que se emplear.
g) Las condiciones econmicas y la estructura tarifaria de la explotacin de la
concesin.
h) Las multas y sanciones por incumplimiento del contrato de concesin.
i) El proyecto de contrato que se suscribir con el concesionario (p.13).
Una vez completos todos los requisitos del cartel se da paso a la publicacin del
cartel, lo que da inicio al proceso licitatorio.
c)

Tercera Etapa
La tercera etapa se compone por la recepcin de las ofertas por parte de los

oferentes interesados, y la adjudicacin y formalizacin del contrato con el participante

seleccionado. Las ofertas que se incluyan dentro del proceso deben de cumplir con todas las
solicitudes expresas en el cartel, y en caso de no cumplir no pueden participar en el
proceso. Otro aspecto importante es que solamente se tomarn en cuenta las ofertas que
sean entregadas en tiempo, lugar y forma como la debida ley y el cartel lo establezcan.
Referente a la seleccin del proponente, queda ineludiblemente establecido que se
deber de adjudicar el contrato al oferente que presente la mejor opcin para cumplir con
los objetivos trazados. Para ello, la lLey establece en su aArtculo 28, varios parmetros
que deben ser utilizados, agregando desde luego los que singularmente sean de inters para
el proyecto en especfico.

80

El concesionario ser seleccionado de entre las ofertas elegibles, conforme a las

reglas del cartel y, segn el sistema establecido en las bases de la licitacin,
atendiendo a uno o ms de los siguientes factores:

El valor presente de los ingresos de la concesin.

La tarifa.
El plazo de concesin.
El monto del subsidio estatal requerido por el oferente.
Los pagos ofrecidos por el oferente al Estado.
Los ingresos mnimos que el Estado garantizar.
El puntaje obtenido en la calificacin tcnica.

La propuesta de reduccin de tarifas al usuario, reduccin del plazo de la concesin

o de los pagos extraordinarios al Estado, cuando la rentabilidad sobre el patrimonio o los
activos, definida en la forma que dispongan las bases de la licitacin o el oferente, exceda
de un porcentaje mximo predefinido.

Esta variable nicamente podr aplicarse en

concursos donde se garantice un mnimo de ingresos para el concesionario.

d)

Cuarta etapa
Es la etapa final de la concesin e incluye los procesos de construccin de la obra

dada la orden de inicio al concesionario, y el inicio de las operaciones segn la orden del
caso. Es importante mencionar que la Secretara Tcnica tiene un papel muy importante de
la supervisin y notificacin de conclusin de las obras. Adems, el Consejo Nacional de
Concesiones tiene la responsabilidad de nombrar al rgano fiscalizador de las obras, tanto
en la construccin como en la explotacin.

2.1. Naturaleza jurdica

El 03 de mayo de 1994, se aprob la primera Ley General de Concesin de Obra
Pblica de Costa Rica, Ley 7404, con el propsito de contar con una fuente de
financiamiento alterna para satisfacer las crecientes demandas del sector de infraestructura
de transportes, la Ley original es reformada por la 7762 del 22 de mayo de 1998 (Vinocour,

81

2007). Su funcionamiento general, lmites y definiciones se encuentran incluidos dentro de

esa ley.
Por su parte, el Cdigo Civil define que los bienes que el estado concesiona son
aquellos que se denominan de dominio pblico:
Artculo 261.- Son cosas pblicas las que, por ley, estn destinadas de un modo
permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden
aprovecharse por estar entregadas al uso pblico.
Artculo 262.-Todas las dems cosas son privadas y objeto de propiedad particular,
aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como
personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona. (Cdigo Civil art. 261)
Artculo 262.- Las cosas pblicas estn fuera del comercio, y no podrn entrar en l,
mientras legalmente no se disponga as, separndolas del uso pblico a que estaban
destinadas. (Cdigo Civil art. 262)
Artculo 263.- El modo de usar y de aprovecharse de las cosas pblicas se rige por
los respectivos reglamentos administrativos, pero las cuestiones que surjan entre
particulares, sobre mejor derecho o preferencia al uso y aprovechamiento de las
cosas pblicas, sern resueltas por los tribunales. (Cdigo Civil art. 263)

2.2. Caractersticas de la figura de concesin

Dentro de la figura de concesin se integran una serie de participantes que tienen
peso en la responsabilidad que su funcionamiento exige.
Como ente encargado de impulsar y administrar la figura de concesiones, y con el
fin de promover el uso de este modelo de inversin pblica para satisfacer las necesidades
de infraestructura del pas, se establece el Consejo Nacional de Concesiones, el cual es un
rgano adscrito al Ministerio de Obras Pblicas y trasportesTransportes que cuenta con
82

personera jurdica instrumental, lo que le da desconcentracin mxima del l mMinisterio.

El Consejo Nacional de Concesiones administra independientemente el Fondo de
Concesiones, con el propsito de invertir de manera eficiente y eficaz los recursos
disponibles en las obras de infraestructura que considere prioritarias. (Montero Barrantes &
Zamora Gallo, 2009)
Por medio del aArtculo 6 de la lLey 7762, donde se crea el Consejo Nacional de
Concesiones, textualmente dice:
Crease el Consejo Nacional de Concesiones, en adelante el Consejo, rgano con
desconcentracin mxima, adscrito al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes.
Estar integrado de la siguiente manera:
a)
b)
c)
d)
e)

El Ministro de Obras Pblicas y Transportes, quien lo presidir.

El Ministro de Hacienda.
El Ministro de Planificacin y Poltica Econmica.
El Presidente Ejecutivo del Banco Central.
Un miembro escogido de las ternas presentadas por las cmaras

empresariales.
f) Un miembro designado de las ternas presentadas por las confederaciones
sindicales, organizaciones solidaristas y cooperativas.
g) Un miembro seleccionado de las ternas presentadas por la Federacin de
Colegios Profesionales (p.7).
La funcin principal del Consejo, como se mencion anteriormente, se identifica el
manejo de los procesos de concesiones del pas. Sobre l recae el debido proceso,
adjudicacin, regulacin y control de cada proyecto que se cree mediante esta figura. Su
visin y proyeccin a futuro deben de ser pilares en la administracin de estos procesos,
con la idea de disear infraestructura que permita el desarrollo econmico y social de la
ciudadana costarricense, manteniendo buenas condiciones durante los lapsos largos de
tiempo que incluyen estas operaciones.

83

La Ley 7762 seala en su aArtculo 8 las atribuciones que tiene el Consejo Nacional
de Concesiones:.
a) Velar por la transparencia, oportunidad y legalidad de los actos y
procedimientos administrativos que realice la Secretara Tcnica del Consejo.
b) Aprobar, rechazar o modificar el cartel de licitacinCartel de Licitacin de
las concesiones.
c) Adjudicar la concesin y suscribir el contrato, en nombre de la
Administracin concedente, cuando le corresponda.
d) Velar porque la Secretara Tcnica ejerza las funciones de inspeccin y
control de las concesiones otorgadas.
e) Designar al Secretario Tcnico responsable de la Secretara Tcnica del
Consejo.
f) Conocer y aprobar el informe de labores que el Secretario Tcnico deber
presentar semestralmente.
g) Conocer los informes de auditora emitidos respecto del manejo y la
operacin del Fondo de Concesiones.
h) Autorizar las contrataciones que realice la Secretara Tcnica.
i) Aprobar el presupuesto de gastos del Consejo, que deber ser sometido a la
autorizacin de la Contralora General de la Repblica (p.7) .
Ahora bien, los actores dentro del proceso de concesin se pueden agrupar en 3, el
sujeto concedente, el sujeto concesionario, y los terceros. (Montero Barrantes & Zamora
Gallo, 2009)
La Ley 7762 establece en el aArtculo 5, inciso 1, que la identidad concedente en los
procesos de concesin recae sobre el Poder Ejecutivo, las empresas pblicas y el sector
descentralizado territorial e institucional que dan origen al proceso de contratacin, siendo
la figura del Consejo Nacional de Concesiones la titular del Poder Ejecutivo en estos casos.
Adems, establece que en el caso de los contratos de concesin de los ferrocarriles, las
ferrovas, los muelles y los aeropuertos internacionales, es responsabilidad del Poder
Ejecutivo adjudicar y suscribir los contratos de concesin que estas obras de infraestructura
encierran.

84

Generalmente el concedente es un ente pblico administrativo;, sin embargo,

algunos autores sealan que en ciertos casos la concesin puede ser otorgada por un poder
pblico no administrativo,; tal sera el caso de las otorgadas por el Poder Legislativo. En
todo caso, debe tratarse siempre de un apersona jurdica de derecho pblico, sea este un
ente administrativo o no. (Saboro, 1994)
Sobre la relacin en el caso de concesiones con el sector descentralizado del rgano
pblico, la Ley seala en este mismo artculoArtculo algunas definiciones que establecen
su funcionamiento operativo y legal en los incisos 3 y 5.
3. Cuando el objeto de la concesin se encuentre dentro del mbito de
competencia del sector descentralizado o las empresas pblicas, tales entes
pblicos mediante convenio suscrito con el Consejo Nacional de Concesiones,
podrn convenir con este rgano el procedimiento de seleccin del
concesionario y la ejecucin del contrato de concesin.
5. Los casos en que el sector descentralizado o las empresas pblicas
concesionen directamente, se regirn por esta ley (p.6).
El sujeto concesionario es el ente encargado de llevar a la realidad la construccin, y
puesta en funcionamiento de la obra de infraestructura por la cual es contratado.
Es el sujeto pasivo de la relacin, en cuanto que es este quien recibe de la
aAdministracin concedente aquellos derechos, poderes y funciones, . Ttales derechos y
poderes pueden ser preexistentes y pertenecer a la administracin, en cuyo caso la
concesin es traslativa, o pueden ser derechos constituidos ex novo a favor del
Concesionario por la aAdministracin, en cuyo caso estaramos en presencia dese conforma
como una concesin constitutiva. (Saboro, 1994)
Es importante mencionar que el sujeto concesionario va a tener a su tutela un bien
pblico y todos los derechos que esto le transfiere, por esto la idoneidad en la seleccin del
ente adjudicado es de indiscutible importancia, al igual que en todos los procesos de
85

contratacin administrativa del Estado. Durante el proceso de formalizacin de la concesin

se deben de establecer todos los requisitos y evaluaciones necesariaos para realizar esta
seleccin de una manera eficiente.
Finalmente, el tercer sujeto dentro de la concesin son los terceros. Estas terceras
personas son quienes pueden recibir efectos debido a la proceso de concesin que se lleva a
cabo. Puede ser que los derechos de estos terceros se vean sacrificados por el bienestar
pblico que genera la obra, siempre indemnizando de forma adecuada con el valor
econmico que esto represente.
Dentro de estas terceras personas se incluyen tambin los usuarios de la futura obra
de infraestructura.
Estos terceros no son parte de la relacin jurdica concesional que se establece
entre la Administracin concedente y el Concesionario, pero que si pueden
verse afectados sus derechos o intereses por los efectos de la misma, ya que de
fallar algo en la concesin, estos se vern afectados directamente.
Los usuarios de la obra pblica o del servicio pblico, segn la especie de
concesin de que se trate, son quienes abonan al Concesionario el peaje o tarifa
que pagan por la utilizacin que hace la obra o del servicio. Los subcontratistas
de una concesin de obra pblica, en cambio, si son parte de aquella relacin.
(Montero Barrantes & Zamora Gallo, 2009, p.25. )
Los usuarios, dentro de los derechos establecidos por la Ley General de Concesin
de Obra Pblica con Sservicios Ppblicos, tienen la facultad de igual manera de presentar
quejas, denuncias o peticiones referentes al servicio pblico que est recibiendo por parte
del concesionario. Este proceso se lleva a cabo ante la Autoridad Reguladora de los
Servicios Pblicos, y garantizar con su uso que la calidad exigida por la Administracin al
contratado sea entregada a los usuarios finales.

86

Otro aspecto a tomar en cuenta es que por iniciativa privada se pueden presentar
proyectos de concesin que el Consejo podr incluir dentro de su agenda de ejecucin. Este
tipo de iniciativas deben de mantener el inters pblico que este proceso demanda, as
como tener todos los estudios de factibilidad tcnica, ambiental y econmica, y de un plan
de construccin y explotacin.
Analizando ahora la duracin de un contrato de concesin, algunos autores sealan,
sobre todo refirindose a las concesiones demaniales, la necesidad de su sujecin a un plazo
previamente pactado, al trmino del cual el bien o la funcin conferidos al concesionario,
debe revertir a la administracin concedente sin costo alguno. (Saboro, 1994).
La Ley General de Concesin de Obra Pblica regula el plazo en el aArtculo 9,
donde se menciona:
El plazo de la concesin no puede ser mayor de veinticinco aos y se inicia el da en
que la Administracin reciba la obra pblica a plena satisfaccin. En tratndose de
proyectos de ferrocarriles, aeropuertos y muelles, por la complejidad de la obra y el
tiempo que se requiere para la recuperacin de la inversin, la concesin ser de
hasta cincuenta aos (p.8).

3. Fondos de inversin
Un fondo de inversin segn lo explica la SUGEVAL es:
Se trata de una cartera de recursos financieros (patrimonio) constituida por el
ahorro de muchos inversionistas que es administrada por un experto en inversiones,
para ser invertida en valores. El inversionista compra una parte proporcional de
todos los valores del fondo, lo cual se conoce como participacin y con ello puede
obtener parte de los resultados que la cartera genera.

87

Adems de los fondos de inversin financieros, en el mercado de valores

costarricense existen otros tipos de fondos no financieros, dentro de los cuales estn
los fondos de inversin inmobiliarios.
Un fondo de inversin es un patrimonio integrado por aportes de personas fsicas y
jurdicas para su inversin en valores de oferta pblica y otros activos que autorice la
SUGEVAL, que administra una SAFI por cuenta de los aportantes. (Gutierrez, 2011).
El SAFI es el encargado de administrar los Fondos de inversion,

esta a cargo de

atraer a los inversionistas, explicarles las bondades y los riesgos de los diferentes tipos de
fondos que administra, todo lo referido al prospecto de inversion y el inversionista
procede a aportar dinero al fondo, y se le entregan titulos de participacion.
Para efectos de esta investigacion, un fondo no financiero, se analizara el Fondo
de desarrollo inmobiliario, el cual su objetivo principal

es el arrendamiento de los

inmuebles y complementariamente, la venta de los mismos.

El Artculo 89 del Reglamento General sobre Sociedades Administradoras y Fondos
de Inversin menciona:
Los fondos de inversin de desarrollo inmobiliario son patrimonios independientes
que administran sociedades administradoras de fondos de inversin, por cuenta y
riesgo de los participantes, cuyo objetivo primordial es la inversin en proyectos
inmobiliarios en distintas fases de diseo y construccin, para su conclusin y
venta, o arrendamiento (p.32) .
Sobre su origen se puede mencionar que los fondos de inversin surgen con el
objetivo de permitir a los pequeos y medianos ahorrantes el acceso a la inversin en el
mercado de valores, as como el disfrute de los beneficios de la inversin a gran escala, es
que se plantea la posibilidad de realizar inversiones de forma mancomunada, donde se

88

juntan una serie de pequeos ahorros y se construye una cartera de inversiones global con
fines especficos.
A esta figura se le conoce como fondos de inversin y en nuestro el mercado
costarricense existe una gran diversidad de fondos, que intentan satisfacer las necesidades
de cada uno de los clientes en trminos de tipos de activos administrados (financieros y no
financieros), diversificacin, horizonte de inversin, liquidez e informacin, entre otros.
Uno de los tipos ms recientes son los fondos de inversin de desarrollo inmobiliario.
(Solano, 2008).
Desde hace varias dcadas, se ha utilizado en pases desarrollados una tcnica de
financiamiento de proyectos conocida por su nombre en ingls como project finance.
Para Ortiz (2001), este mtodo facilita la participacin del sector privado en el
financiamiento de proyectos de infraestructura pblica. Ms recientemente, los pases
emergentes han empezado a utilizar esta tcnica como el mecanismo idneo para obtener
los recursos necesarios para atender sus necesidades de infraestructura.
El project finance es una tcnica de financiamiento por medio de la cual se
financian proyectos de largo plazo, principalmente de infraestructura pblica, los cuales
conllevan un alto costo y un largo perodo de recuperacin. Esto hace que el aporte de
capital de los promotores del proyecto sea bajo y que se requiera un alto apalancamiento,
donde la estructura de financiamiento necesaria para la realizacin del proyecto, ser
pagada exclusivamente con el flujo de caja que generara la explotacin de los activos del
propio proyecto.

3.1. Naturaleza jurdica

Los Ffondos de inversin de desarrollo inmobiliario son patrimonios independientes
que administran Sociedades Administradoras de Fondos de Inversin (SAFI), por cuenta y
riesgo de los participantes o inversionistas.

89

Los fondos de desarrollo inmobiliarioFondos de Desarrollo Inmobiliario se rigen

primordialmente por el Reglamento General sobre Sociedades Administradoras y Fondos
de Inversin. Dentro de ella, se establece que una Sociedad Administradora puede ser
suscrita si cumple con los siguientes requisitos:
a) Solicitud suscrita por la persona que de conformidad con el proyecto de
pacto constitutivo fungir como representante legal de la sociedad, de
conformidad con el formulario que defina el Superintendente mediante acuerdo.
b) Borrador de escritura constitutiva o borrador de modificacin del pacto
constitutivo, en los trminos del artculoArtculo 2 de este Reglamento. En el
caso de que la sociedad constituya una sucursal de una sociedad extranjera,
debe presentarse la documentacin que acredite tal condicin.
c) Contar con el capital social mnimo, suscrito y pagado vigente en la
normativa en la fecha de la solicitud. El capital mnimo ser ajustado
anualmente con base en el ndice de Precios al Consumidor mediante acuerdo
del Superintendente.
d) Currculo de los socios, personal directivo y representantes legales, as como
de una declaracin jurada protocolizada o borrador de declaracin que haga
constar que ninguno de ellos ha sido condenado durante los ltimos diez aos
por ningn delito contra la fe pblica o la propiedad, de conformidad con los
lineamientos establecidos por el Superintendente. En el caso de que los socios
sean personas jurdicas, debern presentar el currculo y la declaracin jurada
para los socios que sean personas fsicas con una participacin igual o superior
al diez por ciento del capital social (10%).
e) Documentacin de la estructura organizativa y el recurso humano y
tecnolgico que le permita a la sociedad brindar sus servicios de manera
adecuada, de conformidad con los lineamientos establecidos por el
Superintendente.

90

f) Documentacin que evidencie la existencia de una unidad de gestin integral

de riesgos, interna o externa, que cumpla con las disposiciones establecidas en
el Reglamento de gestin integral de riesgo.
g) Manual de polticas y procedimientos acordados por la junta directiva de la
sociedad administradora para la administracin de ventas y mercadeo, de
conformidad con lo establecido en el artculoArtculo 100 de este Reglamento.
Al 30 de junio 2014, las siguientes Sociedades de Fondos reportan inscritos y en
operacin Fondos de Desarrollo Inmobiliario (FIDI):

Aldesa Sociedad De Fondos De Inversin S.A.

Improsa Sociedad Administradora De Fondos De Inversin S.A.
Multifondos De Costa Rica Sociedad Annima Sociedad De Fondos De

Inversin

Mutual Sociedad De Fondos De Inversin S.A.

Estos fondos no se ven afectados directamente por las volatilidades del mercado, y
resultado de esto existe una estabilidad en sus rendimientos, en el mediano y largo plazo.
(Brenes, 2014)

3.2. Caractersticas de la figura de fondos de desarrollo inmobiliarioFondos

de Desarrollo Inmobiliario
Entre las principales ventajas que se le atribuyen a los fondos de inversin est el
permitir a los pases en desarrollo el acceso a proyectos de infraestructura sin tener que
aumentar su endeudamiento y por lo tanto empeorar su dficit fiscal. Esto debido a que es
el sector privado quien va a proveer los recursos necesarios para su ejecucin. (Ortiz,
2001).
Sin embargo, Ortiz (2001), tambin deja claro que los fondos de desarrollo
inmobiliarioFondos de Desarrollo Inmobiliario presentan una serie de riesgos comunes con
los fondos inmobiliarios, como son riesgo de cambios en el valor de mercado de los
91

inmuebles en que se invierte, riesgo de altas concentraciones por zona geogrfica, inquilino
y actividad econmica. Adems,

Rriesgo de daos a los inmuebles, riesgo de

desocupacin, riesgos de una incorrecta valoracin de los activos en que se invierte y riesgo
de liquidez de las participaciones del fondo. Tambin, estn los riesgos de endeudamiento y
de conflictos de inters entre los administradores del fondo y los inversionistas.
Los FIDI son una inversin ms riesgosa que los Fondos de Inversin Inmobiliaria
(FII), por la actividad en que invierten (proyectos inmobiliarios en etapa de desarrollo), la
forma en que se obtiene su rentabilidad (mayora por plusvala) y el nivel de
apalancamiento que utilizan. (Brenes, 2014).
Respecto

los

posibles

involucrados

en

los

fondos

de

desarrollo

inmobiliarioFondos de Desarrollo Inmobiliario , Castro (2011), nos menciona que estos

fondos solo se dirigen nicamente a inversionistas institucionales, es decir, intermediarios
financieros y de valores, organismos internacionales, fondos de inversin, fondos de
pensin y fideicomisos que funcionen como fondos de inversin o de pensin y a
inversionistas sofisticados que cuenten con un patrimonio neto igual o superior a $1.0
milln de dlares. El monto mnimo de la participacin es de mil 1000 dlares de los
Estados Unidos de Amrica o su equivalente en colones costarricenses al tipo de cambio de
referencia de compra del Banco Central de Costa Rica.
Los fondos de desarrollo inmobiliarioFondos de Desarrollo Inmobiliario

estn

dirigidos principalmente a inversionistas con visin a mediano y largo plazo, debido a que
normalmente deben de participar en etapas de diseo, desarrollo y construccin, para luego
generar plusvalas por su venta o revalorizacin. Sealando un plazo mnimo recomendado
en el cual los participantes deben mantenerse dentro del fondo, se puede establecer en dos
aos. (Mutual Alajuela, 2010)
Los FIDI persiguen como su principal objetivo la inversin en proyectos
inmobiliarios en distintas fases de diseo y construccin, para su conclusin y venta, o
arrendamiento. (Brenes, 2014)
92

Brenes (2014), resume las principales etapas que conlleva el desarrollo de un

proyecto inmobiliario, se dividen en las siguientes etapas:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
I.

Conceptualizacin del proyecto

Aseguramiento del terreno
Estudio de factibilidad
Plan de Negocios
Diseo
Obtencin de permisos
Obtencin del financiamiento
Construccin
Venta o administracin y alquiler del proyecto

Conceptualizacin del proyecto

En esta etapa nace la idea de llevar a cabo el proyecto en un lugar determinado.

Generalmente, es producto de la identificacin de una propiedad con ciertas caractersticas
para desarrollar un proyecto con xito o la identificacin de una demanda insatisfecha por
un tipo de proyecto en una zona determinada. Esta conceptualizacin del proyecto es
realizada generalmente por la empresa desarrolladora o promotor del proyecto. (Brenes,
2014)
Es recomendable que el desarrollador o promotor del proyecto reciba parte de su
pago con participaciones en el FIDI para garantizar su compromiso en el xito del proyecto.
(Brenes, 2014)

93

II.

Aseguramiento del terreno

Esto se hace por medio de la firma de una opcin de compra, en donde el

propietario se compromete a vender el terreno si se llega a determinar que es viable realizar
con xito el proyecto. La compra del terreno puede hacerse despus del estudio de
factibilidad o en un momento posterior. La determinacin del precio de compra requiere la
realizacin de un avalo de la propiedad por un perito experto. (Brenes, 2014)
III.

Estudio de factibilidad

Constituye el estudio que determina si la idea de realizar determinado proyecto es

viable y rentable. En esta fase se realizan varios estudios. El estudio de mercado analiza si
es posible vender el proyecto dadas las condiciones actuales del mercado.

Con los

resultados del estudio de mercado se determina la estructuracin legal y financiera final del
proyecto. Este estudio de factibilidad generalmente lo realiza la empresa desarrolladora o
promotora del proyecto con ayuda de otras empresas especializadas. (Brenes, 2014)
IV.

Plan de Negocios

Una vez que se determina que el proyecto es viable, se procede a confeccionar el

plan de negocios. Este es un documento que resume las principales caractersticas del
proyecto y que servir para vender el proyecto ante potenciales inversionistas y tramitar el
financiamiento puente ante los bancos en caso de ser necesario. (Brenes, 2014)
V.

Diseo

La fase tiene lugar cuando la empresa de arquitectos e ingenieros seleccionada,

realiza el diseo del proyecto de acuerdo cona las caractersticas determinadas por el
desarrollador o promotor del proyecto. (Brenes, 2014)
VI.

Obtencin de permisos

94

Esta etapa normalmente la realiza el desarrollador con ayuda de abogados, con el

objetivo de disponer toda la documentacin que requieren los entes gubernamentales para
otorgar los permisos necesarios para la realizacin del proyecto. (Brenes, 2014)
VII.

Obtencin del financiamiento

Para la construccin del proyecto deben conseguirse en esta etapa los recursos de
capital y deuda en las proporciones previamente determinadas en el diseo financiero del
proyecto. (Brenes, 2014)
Se debe considerar que

el desarrollo de las primeras seis etapas

requiere ser

financiado de previo a la colocacin del FIDI para la construccin. Generalmente, esto se

hace por medio de una combinacin de recursos propios del desarrollador, aportes de
capital de inversionistas y crditos puente.
A partir de esta stima etapa es donde el FIDI inicia activamente con la colocacin
y el seguimiento de las siguientes etapas.
VIII.

Construccin

Corresponde a la construccin del proyecto segn lo diseado.

IX. Venta o administracin y alquiler del proyecto
Esta ltima etapa

es la que permite obtener el rdito para los inversionistas

derivado de la venta del proyecto o de administracin y alquiler. (Brenes, 2014)

Los principales actores que interactan en los FIDI, son:

95

Fondo de Desarrollo Inmobiliario: Ccumple el roll de inversionista de capital

especializado.

Desarrolladora: Ees la promotor del proyecto,

la cual dispone de la idea

planificada con sus permisos y que intervendr durante la gestin del proyecto

Empresa de gerencia de proyectos: Eesta empresa es la encargada de la

administracin, ejecucin y materializacin del proyecto.

Principalmente, en su rol de experto inmobiliario, deber gestionar, administrar,
coordinar supervisar y fiscalizar todas las actividades y estrategias para el desarrollo del
inmueble, incluyendo la construccin de la obra y todos los servicios pblicos y bsicos
para el funcionamiento del inmueble a construir hasta su entrega final.
Adems, deber asesorar al Fondo en la inspeccin del desarrollo de las obras
totales del proyecto. Deber fiscalizar el cumplimiento de los contratistas del Fondo, con
los permisos, aprobaciones y el cumplimiento de las normas tcnicas sobre la construccin
y mantenimiento de obras. Deber participar en reuniones de coordinacin, planificacin y
trabajo con los contratistas.
En relacin con el Ddiseo de planos y tramitologa: Llos Aarquitectos, son los
especialistas contratados en el proyecto para realizar todos los aspectos de diseo del
proyecto, entindase todo lo referente a planos, distribucin y supervisin;, adems de
controlar y revisar permanentemente la ejecucin y desarrollo de los trabajos en la obra y el
cumplimiento de las especificaciones de la construccin y calidad de la misma por parte
de la empresa constructora.
A su vez, la Cconstructora: Ees la empresa encargada de la construccin y dentro
de sus funciones especficas tiene a su cargo el presupuesto de la obra, inspeccin de
materiales, mano de obra y direccin tcnica de la construccin.

4.

La figura del Ffideicomiso

96

El fideicomiso es el contrato por el cual una persona recibe de otra un encargo

respecto de un bien determinado cuya propiedad se le transfiere a ttulo de confianza, para
el cumplimiento de un plazo o condicin que le d el destino convenido. (Carregal, 1982)
Es una figura con el objetivo de generar seguridad a ciertos negocios que demandan
una estructura con suficiente flexibilidad para adecuarse a sus particularidades
modalidades, cuya principal expresin la encontramos en el terreno contractual.,
Por lo tanto, como indica la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se
convierte en un acuerdo de voluntades por medio del cual una persona jurdica, llamada
fideicomitente, traspasa a otra persona fsica o jurdica llamada fiduciario, bienes o
derechos en una propiedad fiduciaria, para que los administre a favor de una tercera
persona fsica o jurdica llamada fideicomisario o beneficiario.
Se convierte en una alternativa viable y conveniente para los intereses
institucionales, principalmente por la agilidad en los procesos de contratacin y desarrollo
de las obras. El Fideicomiso es una figura independiente de las partes que lo conforman y
ser el responsable de la contratacin, desarrollo y recepcin de las obras.
El fideicomiso es una figura diferente a las 3 figuras anteriormente analizadas, en
Costa Rica no es son creados por medio de una ley como lo son las licitaciones o las
concesiones, sino ms bien corresponden a un

mecanismo que se rige por diferentes

artculos de varias leyes, segn le competa a su naturaleza.

Es por eso que dentro de la figura de los fideicomisos encontramos se encuentran
diferentes clases del mismo, a continuacin se mencionan los ms relevantes;, sin embargo,
el fideicomiso que se analizara para efectos de la investigacin corresponde al
Ffideicomiso de obra pblica.

a)

Clases de fideicomisos

97

La clasificacin de los fideicomisos es muy variada, esto se debe a que va a

depender del fin que se le quiera dar. A continuacin, se destacan los siguientes:

Los fideicomisos Mmortis Ccausa

Este tipo de fideicomisos producen sus efectos jurdicos luego del fallecimiento del
fideicomitente. Se constituyen en vida del fideicomitente.

Los fideicomisos testamentarios

Consisten en que el fideicomitente en vida constituye un fideicomiso, lo dota de
determinados bienes con el fin de que cuando este muera, el fiduciario lo entregue a la
persona o personas asignada como fideicomisarios. Al realizarse esta alianza los bienes
salen del patrimonio fideicomitente y al momento de su muerte, todos los bienes
fideicometidos no forman parte del proceso testamentario y son distribuidos por el
fiduciario y se limitar a seguir las instrucciones dejadas por el fideicomitente. El nico
requisito para que esto proceda es la prueba de fallecimiento. (Navarro Sanchez & Roldan
Roldn Castillo, 2013)

Los fideicomisos basados en plizas

Son aquellos en los que el fideicomitente suscribe una pliza de vida y designa a
una entidad fiduciaria. En el momento en que el fideicomitente fallece la entidad recibe el
monto de la pliza. El beneficiario establece con ese dinero un fideicomiso para los fines
que ya se haba fijado previamente el fideicomitente. Este tipo de negocio es muy ventajoso
para beneficiar a menores de edad, que a final, resultan como beneficiarios finales de la
pliza de vida. Esta modalidad facilita una ptima administracin del dinero hasta que los
menores alcancen la mayora de edad. (Barrantes Gamboa, 2012)

Los fideicomisos Iinter Vvivos

En esta categora estn todos aquellos fideicomisos que se realizan en vida con el
fideicomitente, a continuacin se detallan algunos de estos tipos de fideicomisos.
98

Los fideicomisos de administracin

Este tipo de fideicomiso se realiza cuando el fideicomitente por alguna |razn se
desea transferir al fiduciario esa responsabilidad, para

contar con los servicios de

un profesional que lo haga a su nombre, de una forma libre y evitando demoras.

(Banco Nacional de Costa Rica, 2014, p. )
Existen muchas causas que dan lugar a la creacin de un fideicomiso de
administracin de un fideicomiso de administracin, entre las principales estn: la minora
de edad, la falta de tiempo, de experiencia, de aptitud para los negocios y todo este tipo de
fallas se suplen con la intervencin del fiduciario a quien se le traslada la titularidad del
patrimonio que se quiera que este maneje, descartando de esta forma los riesgos a los que
estar expuesto el mismo de ser administrado sin las capacidades mnimas. (Rojas Gody ,
Suol Herrera, & Fernandez Zamora, 1994)

Los fideicomisos de garanta

Son fideicomisos en donde se transfiere dinero, ttulos, propiedades, acciones,
vehculos para que estos sirvan para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
contradas, en caso de incumplimiento de la obligacin garantizada, el fiduciario proceder
ejecutar la garanta respectiva o a devolver los bienes, segn se establezca en los trminos
del contrato del Ffideicomiso. (Banco Nacional de Costa Rica, 2014)
El fideicomiso de garanta tiene como objetivo conservar la inalterable finalidad, ya
que su objetivo es garantizar, a travs treves del fiduciario, en el que el deudor
fideicomitente ha reconocido en favor del acreedor fideicomisario. (Rojas Gody , Suol
Herrera, & Fernandez Zamora, 1994).

Los fideicomisos de titularizacin

99

Fideicomiso mediante el cual, el fideicomitente entrega bienes, tales como:

hipotecas, prendas, contratos de servicios de empresas, proyectos de gran envergadura, al
fiduciario, para que ste, con base en el valor real de los mismos y sus ingresos futuros,
emita ttulos valores y los coloque en el mercado burstil. (Banco Nacional de Costa Rica,
2014)
Consisten en que el fideicomitente entrega cualquier tipo de bienes al fiduciario y el
fiduciario, tomando en cuenta el valor real de ellos, emite ttulos valores y los coloca en el
mercado primario a travs de la Bolsa Nacional de Valores o por ventanilla. Aquellos
recursos que se consigan, se introducirn al

fideicomitente o se destinarn a los fines

previstos en el contrato. (Barrantes Gamboa, 2012)

Este tipo de fideicomiso se divide de acuerdo a con los fines para los que se
requieran en:

Los fideicomisos para compra de inmuebles

Son aquellos en los que se caracterizan porque el fiduciario, procede a captar
recursos del pblico y los designa a los clientes que lo requieran para la adquisicin de
inmuebles.

Los fideicomisos para la obtencin de recursos

Esta herramienta es utilizable en todo tipo de activos, como lo son las cuentas o
contratos por cobrar, poca liquidez inmediata, los cuales estn avalados por una gran
liquidez futura.

Los fideicomisos Ppblicos

En este tipo de fideicomisos, se tiene que es un contrato por medio por medio del
cual el Gobierno a travs de sus dependencias y en su carcter de fideicomitente, transmite
la titularidad de bienes de dominio pblico, o del privado, o afecta fondos pblicos, en una
institucin fiduciaria, para realizar un fin licito de inters pblico. (Acosta, 1979)
Este tipo de fideicomiso se clasifica en dos tipos diferentes:
100

Los fideicomisos para crditos de desarrollo

En este tipo de fideicomiso el Estado conviene un emprstito con una entidad o
gobierno extranjero para conceder crditos productivos en una regin. El fiduciario es el
encargado de administrar, conceder crditos y dar seguimiento a su desempeo. Con esta
figura, se pretende evitar le manejo incorrecto de los recursos y asegurar que sean
destinados

con

la

finalidad

que

se

cre

el

emprstito.

(Carmona

Prado

RodriguezRodrguez Porras , & Umaa AlavaradoAlvarado, 2010)

Los fideicomisos para concesin de obra pblica

Se forma en los casos en los que se ha entregado la realizacin de una obra pblica a
una persona de derecho privado. En Costa Rica, la operacin de este tipo de fideicomiso
est establecido en la Ley 7762 Ley de concesin de obra pblica. El reglamento de sobre
oferta pblica de valores, lo describe como un contrato en virtud del cual, la
aAdministracin Pblica suscribe un contrato de fideicomiso con un fiduciario con el nico
fin de llevar acabo la ejecucin de un proyecto concreto de construccin y desarrollo de
obra pblica, para su posterior arrendamiento, operativo o financiero.
Como se indica en el acta de la sesin 881-2010 del CONASSIF celebrada el 17 de
setiembre del 2010, la Administracin PublicaPblica costarricense ha demostrado inters
en utilizar diferentes figuras jurdicas para el desarrollo de obra pblica entre ellas el
fideicomiso.
Segn se indica en el Articulo 73 del Fideicomiso de desarrollo de obra pblica
El Fideicomiso de desarrollo de obra pblica es un contrato en virtud del cual,
la Administracin Publica suscribe un contrato de fideicomiso con un fiduciario
con el nico fin de llevar a cabo la ejecucin de un proyecto concreto de
construccin y desarrollo de obra pblica, para su posterior arrendamiento,
101

operativo financiero, con o sin opcin de compra por parte de la Administracin

Pblica. A estos efectos la administracin transmite al fideicomiso un conjunto
prefijado de activos o derechos necesarios para el desarrollo del proyecto, tales
como derechos de uso, de usufructo, flujos futuros de efectivo, estudios,
diseos preliminares, propiedad intelectual, propiedades inmuebles entre otros,
de los cuales sea titular (p.3) .
Es un negocio altamente sofisticado y eficiente, y tiene la capacidad de adaptarse a
las necesidades y objetivos de quien lo solicita, guardando siempre, como propsito
principal la proteccin de los bienes y derechos que le han sido encomendados. (Banco de
Costa Rica, 2014).
El objeto del fideicomiso, puede consistir en cualquier clase de bienes muebles,
materiales o inmateriales e inmuebles. Lo importante es que se encuentren dentro del
comercio de los hombres, que tengan existencia y que su titular, tenga facultades de
disposicin sobre ellos. Para que algn derecho incorporal pueda ser objeto del fideicomiso,
debe ser de naturaleza meramente patrimonial y susceptible de valoracin econmica.
(Mata Campos, 2010).
Es importante comprender que esta figura no se adapta a todo tipo de proyectos,
como se nos menciona a continuacin:,
Los fideicomisos no son una solucin universal para todo tipo de proyectos,
tampoco hacen milagros, un proyecto que no puede financiarse por esquemas
convencionales, tampoco se podr financiar mediante un fideicomiso de
titularizacin. Tampoco son fciles de estructurar, y lejos de ser un producto
financiero masivo, son como trajes hechos a la medida de cada proyecto y de la
empresa que promueve su desarrollo. (Colegio de iIngenieros cCiviles de Costa
Rica, 2010, p 13. )

102

Dentro de las particularidades del fideicomiso existen actores que interactan en el

desarrollo del proceso, creando una relacin de pesos y contrapesos entre ellos. A
continuacin, se detallan cules son estos actores y qu papel juegan en la ejecucin del
fideicomiso

b)

Actores involucrados en el fideicomiso

El fideicomitente
Es la persona fsica o jurdica que constituye el contrato de fideicomiso y que
traspasa bienes de su patrimonio, en propiedad fiduciaria, al fiduciario, para el
cumplimiento de los fines para los cuales fue creado el fideicomiso.
Por medio del fideicomiso este actor transfiere al fiduciario la propiedad de bienes o
derechos; asimismo, el fiduciario queda forzado a utilizarlos para la obtencin de fines
lcitos y predeterminados en el acto constitutivo. (Asamblea Legislativa, 1994).
El fideicomitente puede designar varios fiduciarios para que conjunta o
sucesivamente desempeen el fideicomiso y establecer orden y condiciones en que deben
sustituirse. (Codigo de Comercio, 1964).
Segn Rojas Gody, Suol Herrera y Fernndez Zamora (1994), en su obra Los
fideicomisos del sistema financiero nacional de 1994, los derechos que tiene el
fideicomitente son los siguientes:

Sealar quin o quines sern los fiduciarios.

Indicar quines sern los fideicomisarios, sus derechos y sus obligaciones.
Sealar el fin del fideicomiso y sus instrucciones.
Exigir el cumplimiento de sus obligaciones al fiduciario.
Los que se reserve el acto constitutivo.

La obligacin ms importante es la de traspasar los bienes fideicometidos al

fiduciario.
103

El fiduciario
El Ffiduciario debe proceder como un "buen padre de familia" en la administracin
de un fideicomiso, debe manejarse con responsabilidad y en beneficio y proteccin del
patrimonio del cual ha sido elegido titular, su actuar debe ser ante y no posterior pues la
misin como fiduciarios es la seguridad que se cumplir fielmente con el encargo asignado
en el acto original. (Porras Zamora, 1998).
El aArtculo 633 de Cdigo de Comercio se indica en un contrato de fideicomiso el
fideicomitente le transfiriere al fiduciario la propiedad con lo cual el fiduciario queda
comprometido a emplearlos para la realizacin de los fines establecidos en el contrato.,
Por medio del fideicomiso el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de
bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realizacin de
fines lcitos y predeterminados en el acto constitutivo (p.133) .
El aArtculo 644 del Cdigo de Comercio seala las obligaciones y atribuciones del
fiduciario, determinando las responsabilidades que le corresponden a esta figura en el
proceso de un fideicomiso.
Son obligaciones y atribuciones del fiduciario:
a) Llevar a cabo todos los actos necesarios para la realizacin del fideicomiso;
b) Identificar los bienes fideicometidos, registrarlos, mantenerlos separados de
sus bienes propios y de los correspondientes a otros fideicomisos que tenga, e
identificar en su gestin el fideicomiso en nombre del cual acta;
c) Rendir cuenta de su gestin al fideicomisario o su representante, y en su
caso, al fideicomitente o a quien ste haya designado. Esas cuentas se rendirn,
salvo estipulacin en contrario, por los menos una vez al ao;
d) Con preferencia a los dems acreedores, cobrar la retribucin que le
corresponda; y
e) Ejercitar los derechos y acciones necesarios legalmente para la defensa del
fideicomiso y de los bienes objeto de este (p.141) .
104

En el aArtculo 656 del Cdigo de Comercio se establecen las limitantes del

fiduciario:
El fiduciario no podr ser fideicomisario. De llegar a coincidir tales calidades,
el fiduciario no podr recibir los beneficios del fideicomiso en tanto la
coincidencia subsista (p.143).
El fiduciario debe velar por el inters tanto el patrimonio del cual es el encargado,
como tambin del fideicomitente quien ha confiado en que este fiduciario sabr desempear
puntualmente sus indicaciones, inclusive si bien ello puede significar que en algn
momento el fiduciario deba ir en contra de algunas solicitudes del fideicomitente, ante el
peligro de que en el cumplimiento de alguna instruccin inadecuada por el fideicomitente
ponga en riesgo los fines y el patrimonio del fideicomiso. (Porras Zamora, 1998).
Segn Rojas Gody, Suol Herrera y Fernndez Zamora (1994) en su obra Los
fideicomisos del sistema financiero nacional de 1994, los derechos y obligaciones que tiene
el fiduciario son los siguientes:
Derechos:

Podr designar bajo su responsabilidad a los auxiliares y apoderados que se

requieran para la ejecucin de determinados actos del fideicomiso, pero no

podrn delegar sus funciones

Cobrar la retribucin que le corresponda por el desempeo de su cargo.
Ejercer los derechos y acciones necesarios para la defensa del fideicomiso y de

los bienes objeto de este.

Adquirir la titularidad de los bienes o derechos fideicometidos para realizar el
fin del fideicomiso.
Podr renunciar a su cargo una vez aceptado, solo con justa causa.
Obligaciones:
105

No aprobar, consentir o encubrir una infraccin al fideicomiso, no delegar

indebidamente sus funciones y ejercer una vigilancia razonable sobre los actos
de los otros fiduciarios, esto para cuando se han nombrado varios para ejercer el
cargo.

Levar a cabo todos los actos necesarios para la realizacin del fideicomiso.

Identificar, registrar y mantener separados de sus propios bienes o de otros

fideicomisos el patrimonio fideicometido, as como identificar en sus gestiones
el fideicomiso en nombre del cual acta.

Rendir cuentas de su gestin, salvo estipulacin en contrario una vez al ao, al

fideicomisario o su representante y cuando corresponda al fideicomitente o a
quien se haya designado.

No puede garantizar los rendimientos de los bienes del fideicometidos.

Responder de cualquier prdida que fuere ocasionada por su culpa o

negligencia en la inversin o en el manejo y atencin de los bienes
fideicometidos.

Debe pagar los impuestos y tasas que correspondan a los bienes fideicometidos.

Extinguido el fideicomiso, devolver los bienes a quien corresponda.

Cuando el fiduciario sea el que decida sobre las inversiones, deber invertir en
valores de la ms absoluta y notoriedad solidez, deber diversificar las
inversiones, no pudiendo invertir en una solo negocio ms de la tercera parte
del patrimonio del fideicomiso (p.20).

El fideicomisario o beneficiario
106

Es la persona fsica o jurdica a favor de la cual se constituye el contrato de

fideicomiso. El Ffiduciario se obliga a entregar los frutos y/o bienes del fideicomiso, en el
momento que el contrato lo establezca.
Puede darse que l no suscriba el pacto al momento de su otorgamiento, pero lo
importante es que la identidad de este beneficiario s est definida como tal. (Mata
Campos, 2010).
Segn Rojas Gody, Suol Herrera y Fernndez Zamora (1994) en la obra Los
fideicomisos del sistema financiero nacional de 1994, basados en el cCdigo de cComercio
Costarricense mencionan, los derechos que tiene el fideicomisario son los siguientes:
Solicitar a un juez la remocin del fiduciario.
Consultar al juez sobre el alcance del acto constitutivo del fideicomiso
cuando exista duda.
Exigir al fiduciario el fiel cumplimiento de sus obligaciones.
Perseguir los bienes fideicometidos para reintegrarlos al patrimonio
fideicometido, cuando hayan salido indebidamente de este.
Todos los dems derechos que el acto constitutivo le otorgue.

4.1. Naturaleza jurdica

En Costa Rica, la figura del fideicomiso se inicia por la incorporacin del mismo al
nuevo Cdigo de Comercio que entro en vigencia a partir del 1 de junio de 1964.
En el los aArtculos 664 y 665 del Cdigo de Comercio hace mencin a los tipos de
negocios que se pueden realizar por el fideicomiso en el cual desatacan, toda clase de
bienes o derechos que legalmente estn dentro del comercio. Los bienes fideicometidos
formarn un patrimonio libre apartado para los designios del fideicomiso. Se realizara por
escrito, mediante acto entre vivos o por testamento. Las causales de disolucin que
consagra el Cdigo Civil se destinarn al fideicomisario.
107

La regulacin trata de apartar los riegos de construccin y desarrollo de la obra

pblica cuya regulacin debe ser bien estructurada en el contrato de fideicomiso. Todos los
contratos relacionados con la construccin y desarrollo del proyecto deben establecer las
reglas que incluyan garantas y clusulas penales necesarias para que, en caso de
incumplimiento o ejecucin incorrecta de las obras, los profesionales o empresas
contratadas se comprometan legalmente de indemnizar al fideicomiso por los daos y
perjuicios causados, para lo cual se deben solicitar las correspondientes garantas de
cumplimiento o esquemas similares. Igualmente, debe de pensar en el debido manejo de
eventos de fuerza mayor, caso fortuito u otros, para lo cual, debe velar por la suscripcin de
las plizas de seguros correspondientes. (Estado Nacion , 2010).
El aArtculo 661 del Cdigo de Comercio prohbe que se den fideicomisos con fines
secretos, esto ya que la finalidad del fideicomiso es uno de las partes ms importantes,
debiendo ser en principio lcito, posible y determinado, adems de no ir en contra de la
moral y las sanas costumbres.
Este mismo artculoArtculo tambin hace referencia la prohibicin de los
fideicomisos en los que el beneficio se d a varias personas que sucesivamente deben
cambiarse por muerte de la anterior, salvo el caso en que la sustitucin se realice a favor de
personas que, a la muerte del Ffideicomitente, estn vivas o concebidas ya.
Con respecto a los plazos de los Ffideicomisos en Costa Rica, el cdigo de comercio
establece que quedan prohibidos los fideicomisos cuya duracin sea mayor a los treinta 30
aos, cuando se designe como fideicomisario a una persona jurdica, salvo si fuere estatal o
una institucin de beneficencia, cientfica, cultural o artstica constituida con fines no
lucrativos.
El Cdigo de Comercio no tiene establecidas las condiciones que se deben de
incorporar en un el contrato de Fideicomiso, por lo que lo que se rige a libertad de las
partes, segn las condiciones que deseen incorporar. No obstante, existen una serie de

108

clusulas que en la prctica se acostumbra incorporar que se mencionan en el aArtculo

Fideicomisos-Algunos conceptos generales, que menciona Barrantes Gamboa(2009) : :.
1) Partes del fideicomiso: Ddentro de la primera clusula, se consigna quin es
fideicomitente, quin el fiduciario y quines sern los fideicomisarios.
2) Patrimonio fideicometido: Eesta clusula corresponde a los bienes que van a
constituirse en propiedad fiduciaria. Su detalle, debe ser pormenorizado para
facilitar su perfecta identificacin. Debe dejarse establecido que el contrato se
tendr por constituido una vez practicada la formal entrega de los bienes. Ello,
provoca el nacimiento del patrimonio autnomo. Esta clusula, usualmente es
titulada como objeto del contrato, pero es ms recomendable titularla como
patrimonio fideicometido, toda vez que la palabra objeto se refiere a
prestaciones o conductas y no precisamente a bienes.
3) Finalidad del fideicomiso: Een esta clusula se detalla el punto medular el
contrato, que es el fin o fines para los que se ha creado el fideicomiso y a los
que se debe someter el fiduciario. El fin delimita el mbito de accin de este,
en cuanto a atribuciones de administracin y deberes de ejecucin.
4) Plazo del fideicomiso: Sse indica en esta clusula, el perodo temporal en el que
el contrato tendr efectos. El plazo de vigencia debe ser estipulado y adems, es
recomendable hacer mencin a la posibilidad de prrroga del plazo en forma
automtica, ya que el vencimiento, sea anticipado o normal, una vez que ocurra,
la fase de ejecucin, liquidacin, etc.
5) Honorarios del fiduciario: Eeste aspecto debe quedar preestablecido, toda vez
que el fiduciario no podr obtener ms emolumentos que los fijados y con la
previsin contractual expresa, se evitan conflictos de inters.

109

6) Rendicin de cuentas: Sse establecen aqu los plazos en los que el fiduciario
informar acerca de los resultados de su gestin. En fideicomisos complejos, se
puede estipular la presentacin de estados financieros en forma mensual,
inclusive.
7) Auditoras: Ppuede establecerse la facultad del fideicomitente de nombrar
auditores externos para que fiscalicen la administracin y ejecucin del pacto.
8) Modificaciones al contrato: Ppuede establecerse en el pacto, clusulas de
revisin, que permitan, con el consentimiento del fiduciario, efectuar
modificaciones contractuales. Igualmente, pueden existir clusulas que
permitan la posibilidad de crear reglamentos dentro del fideicomiso. Todas esas
clusulas encuentran obstculos en los casos de fideicomisos testamentarios en
los que ya falleci el fideicomitente y en los pblicos, por las limitaciones que
imponen la normativa administrativa.
9) Ejecucin contractual:. Ppuede llevarse a cabo el remate mediante subasta
extrajudicial o bien judicial. En el caso de la subasta extrajudicial, el pacto
obliga a detallar el procedimiento para la almoneda, publicacin de bandos, etc.
10) Resolucin de Cconflictos: Llas partes pueden incorporar clusulas en las que
se seala el procedimiento a seguir para resolver controversias en cuanto a la
administracin y ejecucin del fideicomiso. Puede dirimirse el conflicto por
medio de rbitros, sean de derecho o de equidad.
11) Estimacin del contrato: Llas partes pueden expresar en el documento, un
monto que para todos los efectos legales, represente el valor del patrimonio
fideicometido.
12) Extincin del plazo del fideicomiso y vencimiento anticipado: Aa pesar de que
el aArtculo 659 del Cdigo de Comercio vigente establece algunas de las
causas por las cuales se extingue el contrato de fideicomiso, es posible que las
110

partes establezcan

causales de la extincin anticipada del mismo. Es

justamente en este punto, y los efectos jurdicos que se producen al

encontrarnos encontrarse ante un vencimiento anticipado del contrato, que se
centra el presente estudio;, razn por la cual, el siguiente apartado desarrollar
lo concerniente a los mismos.

4.2. Caractersticas del fideicomiso

A continuacin, se detallan las principales caractersticas de los fideicomisos:
a) Mercantil: Eest regido por el Cdigo de Comercio que es el que regula la
actividad comercial.
b) Real: Eel fidecomiso necesita para su existencia y ejecucin, el traspaso del
patrimonio fideicometido, a manos del fiduciario y ello lo convierte en real.
c) Consensual: Ees necesario para su constitucin el acuerdo expreso de las
partes intervinientes; al menos la voluntad del fiduciario y el fideicomitente.
d) Formal: Eel fideicomiso debe ser otorgado en documento privado o pblico
escrito. En los casos en que el fideicomiso estar constituido, al menos en parte,
por bienes inmuebles, deber otorgarse escritura pblica ante notario y sta se
inscribir en el Registro Pblico.
e) Es tpico: Ppor el hecho de estar contemplado dentro del articulado del
Cdigo de Comercio, el fideicomiso goza de tipicidad.
f) Es intuitu personae: Eel contrato de fideicomiso est basado en la
consideracin de la persona, toda vez que la confianza es un elemento bsico
para el acuerdo y ejecucin del Ffideicomiso: el fideicomitente entrega la

111

titularidad de todos o algunos de sus bienes y derechos, a otro, quien los recibe
para realizar con ellos el encargo manifestado.
g) Final: Eesto significa que fideicomiso se realiza por algo y para algo, y todo
el actuar de las partes contratantes est destinado al logro de dicho fin.
h) Patrimonio Aautnomo: Eel patrimonio fideicometido se convierte en un
conglomerado de bienes y derechos diferentes completamente separados de la
hacienda de las personas que intervienen en el contrato: fiduciario
(principalmente), fideicomisario y fideicomitente.
i) De gestin profesional: Ppara lograr el fin deseado, el fideicomiso debe ser
administrado por un gestor profesional capaz de cumplir las indicaciones tanto
del contrato como de la ley.
j) Elstico: Lla enorme elasticidad que presenta la figura del fideicomiso
permite que se puedan llevar a cabo mltiples negocios de acuerdo con las
necesidades del fideicomitente.

4.3. Extincin del fideicomiso

El fideicomiso se establece por medio de un acto jurdico, en el cual se crea con
una la finalidad y debe ser constituido para la realizacin de fines lcitos y determinados.
Las causas de extincin del fideicomiso se establecen en el Cdigo de cComercio en el
aArtculo 659, donde se menciona lo siguiente:
a) El fideicomiso se extinguir:
b) Por la realizacin del fin que ste fue constituido, o por hacerse ste
imposible;
c) Por el cumplimiento de la condicin resolutoria a que est sujeto;
d) Por convenio expreso entre fideicomitente y fideicomisario. En este caso el
fiduciario podr oponerse cuando queden sin garanta derechos de terceras
personas, nacidos durante la gestin del fideicomiso;
112

e) Por revocacin que haga el fideicomitente, cuando se haya reservado ese

derecho. En este caso debern quedar garantizados los derechos de terceros
adquiridos durante la gestin del fideicomiso; y
f) Por falta de fiduciario cuando existe imposibilidad de sustitucin(p.169).

Captulo III
Marco Mmetodolgico
En este captulo se presentan los aspectos metodolgicos de la investigacin. Se
expone la perspectiva metodolgica que se ha adoptado la estrategia de indagacin y diseo
metodolgico de las diferentes fases de la investigacin asociadas.

113

1.

Perspectiva metodolgica
El trmino metodologa designa el modo en que enfocamos los problemas y

buscamos las respuestas (Taylor y Bogdan, 2000). La perspectiva metodolgica que se ha

seguido en este estudio ha sido la cualitativa, para Lincoln y Denzin (1994), afirman que
esta perspectiva lo que busca es entender los factores que estn relacionados con algn
fenmeno educativo.
El proceso investigativo tiene como propsito final producir conocimiento a travs
de la resolucin del problema establecido al inicio del estudio. As pues, bajo la
etiqueta de metodologa de investigacin se hace referencia a todas las decisiones
que el investigador toma para alcanzar sus objetivos, las cuales se enfocan en
aspectos tales como el diseo de la investigacin, la estrategia a utilizar, la muestra
a estudiar, los mtodos empleados para recoger los datos, las tcnicas seleccionadas
para el anlisis de los resultados y los criterios para incrementar la calidad del
trabajo, entre otras. Los diseos de investigacin actuales giran en torno a dos
grandes paradigmas: el modelo cuantitativo y el modelo cualitativo. (Ugalde Binda
& Balbastre Benavent, 2013, p 1. )
Dos diferentes estructuras metodolgicas utilizadas actualmente, se pueden definir
dependiendo de la concepcin de la realidad social, en el mtodo de entenderla
cientficamente y el uso de herramientas metodolgicas que se pueden utilizar para
entender esa realidad dentro de un tiempo y espacio definidos. De esta idea nace la divisin
en investigaciones cuantitativas y cualitativas. (Bernal, 2006)
En el caso de nuestro este estudio, dada la importancia de identificar aspectos de
mejora en el uso de figuras jurdicas de contratacin para el desarrollo de la infraestructura
nacional,; un estudio cualitativo salta como la mejor opcin para desarrollar una
investigacin que genere atributos de trabajo de cambio positivo en el manejo de las

114

contrataciones nacionales, ms all de cuantificar elementos relacionado con cada una de

ellas.
La metodologa cualitativa tiene sus orgenes en la cultura greco-romana y se
conocen determinados aspectos de esta metodologa en las obras de Herodoto y
Aristteles. (Prez, 1990).
a. Visin
Supone la realidad es socialmente construida, el hombre se concibe como sujeto y
actor. La verdad es relativa y subjetiva.
b. Objetivo
Busca la comprensin del fenmenos social, desde la perspectiva del autor (Eisner,
1981). La comprensin se produce en dos niveles del que (descriptiva) y del porque
(explicativa).
El mtodo cualitativo o mtodo tradicional, de acuerdo con Bonilla y Rodriguez
(2006), se orienta a profundizar casos especficos y no a generalizar. Su preocupacin no es
prioritariamente medir, si no cualificar y describir el fenmeno social a partir de rasgos
determinantes, segn sean percibidos por los elementos que estn dentro de la situacin
estudiada.
Los investigadores que utilizan el mtodo cualitativo buscan entender una situacin
social como un todo, teniendo en cuenta sus propiedades y su dinmica. (Bernal, 2006)
Dentro de las caractersticas que un estudio cualitativo brinda para una
investigacin, se puede sealar:
a) Tienen un amplio poder exploratorio y propiedades explicativas que propician
un entendimiento ms amplio de los problemas, y una ms clara obtencin de
una solucin integral y adecuada.
b) Logran dar entendimiento a fenmenos que no pueden ser estudiados
globalmente con informacin cuantitativa.

115

c) Es abierta y flexible, lo que permite seguir ms lneas de investigacin y obtener

datos adicionales que pueden dar paso a teoras adicionales, y aplicables al
mismo objeto de estudio pero desde otra perspectiva.
d) Dan participacin al ser humano y no solamente es contado como un sujeto
pasivo, con lo que se logra recolectar vivencias y experiencias que respaldadas
en un marco terico pueden dar paso a conclusiones vlidas sobre el fenmeno
en estudio.
e) Es ideal para estudiar cambios que tiene lugar en algn proceso social u
organizativo, lo que permite entender y contextualizar alguna situacin que
afecte la estabilidad o viabilidad de alguna estructura social o de trabajo.
(Ugalde Binda & Balbastre Benavent, 2013 p.70)
Segn la explica Prez (2002)s una averiguacin cualitativa de investigacinaccin; explica que la orientacin es una forma de bsqueda auto reflexiva para
perfeccionar la lgica y la equidad de las propias prcticas sociales o educativas que se
efectan en estas prcticas.
La investigacin cualitativa es inductiva, los investigadores desarrollan conceptos,
intelecciones y comprensiones partiendo de pautas de los datos, y no recogiendo datos para
evaluar modelos, hiptesis o teoras preconcebidaos. (Taylor y Bogdan, 2000).
Este mtodo inductivo utiliza el razonamiento para crear principios, o como es
nuestro este caso crear recomendaciones aplicables al nuestro objeto de estudio que es el
sistema de contratacin de obra pblica costarricense. Creando inicialmente un anlisis del
estado y caractersticas de cada figura en la actualidad, y brindando posibles ajustes que
hagan ms eficiente su uso por parte de las diferentes instituciones del Estado costarricense.
La importancia del anlisis cualitativo para utilizarlo en el presente estudio radica
en que presenta la posibilidad de que a diferencia de la cronologa de los estudios
cuantitativos en donde primero se tiene una teora y luego se vuelve al mundo emprico,
este permite primero adentrarse en el mundo social y recolectar datos de importancia para
crear teoras fundamentadas. Dado el perfil experto que tiene el tema de la contratacin
116

pblica, la posibilidad de obtener experiencias de los profesionales expertos en el rea para

luego emitir criterios e ideas se presenta como la forma idnea para desarrollar la presente
investigacin.
2.

Tipo de investigacin segn la fuente

Esta investigacin es de tipo documental, de campo,; la investigacin social basada

en documentos se dedica a reunir, seleccionar y analizar datos que estn en forma de

documentos producidos por la sociedad para estudiar un fenmeno determinado. (Valles,
1997).
Con frecuencia, la meta del investigador consiste en describir fenmenos,
situaciones, contextos y eventos; esto es, detallar cmo son y se manifiestan. Los
estudios descriptivos buscan especificar las propiedades, las caractersticas y los
perfiles de personas, grupos, comunidades, procesos, objetos o cualquier otro
fenmeno que se someta a un anlisis. Es decir, nicamente pretenden medir o
recoger informacin de manera independiente o conjunta sobre los conceptos o las
variables a las que se refieren, esto es, su objetivo no es indicar cmo se relacionan
stas. (Hernndez Sampieri, Fernndez Collado, & Baptista Lucio, 2010,p.103)
Documentos legales y administrativos que se utilizaron para la realizacin de esta
investigacin fueron principalmente las leyes, normas, oficios, circulares, organigramas
memorias anuales y decretos que se emitieron en relacin con cada una de las figuras
jurdicas, e inclusive pronunciamientos de la sSala IV sobre la aplicacin de estos
instrumentos.
Este tipo de documentacin es indispensable en un estudio como el actual, ya que
toda futura ponencia debe de estar enmarcada en una estructura legal como la que el rea de
contratos pblicos est inmersa. El apego a todo este grupo de leyes y reglamentos har que
las conclusiones y sugerencias emitidas tengan una mayor validez y aplicabilidad por las
instituciones pblicas.

117

3. Tipo de investigacin segn el objetivo general

El tipo de investigacin segn el objetivo general es descriptiva. El autor
Hammersley (1994), define esta clase de investigacin como:;
...consiste en la caracterizacin de un hecho, fenmeno o grupo, con el fin de
establecer su estructura o comportamiento. Tiene como objetivo la descripcin
precisa del evento de estudio. Este tipo de investigacin se asocia con el
diagnstico. El mtodo se basa en la indagacin, observacin, el registro y la
definicin

(Hammersley, 1994 p.34)

Los estudios descriptivos tambin proporcionan informacin para el planteamiento

de nuevas investigaciones y para desarrollar formas ms adecuadas de enfrentarse a ellas.
La investigacin descriptiva se soporta principalmente en tcnicas como la encuesta,
la entrevista, la observacin y la revisin documental. Algunos de los temas de
investigacin descriptiva son:

Estudios de carcter diagnstico

Diseos de guas, modelos, productos, prototipos, etctera.
Estudios de mercado.
Estudios orientados a la descripcin o identificacin de rasgos o

caractersticas de un objeto de estudio.

Estudios de descripcin de conductas, actitudes, de perfiles, etctera.
Estudios de tiempo y movimientos. (Bernal, 2006,p28)
Dado el nuestro campo de estudio elegido que sern las contrataciones de obra
pblica en el pas. Se selecciona un mtodo descriptivo al ser el medio que permite una
adecuada recoleccin de informacin sobre el uso y manejo que se le ha dado, y se le est
dando, a la figuras de contratacin pblico- privadas en el pas, como herramienta de
desarrollo de infraestructura pblica. Analizando la situacin y su entorno se tendrn bases
para establecer posibles cambios para mejorar la situacin actual.

118

4.

Tcnicas de recoleccin de datos

Las tcnicas de recoleccin de datos son las herramientas que se utilizan para

obtener la informacin y obtener las observaciones necesarias de una investigacin o

estudio, estas herramientas son las que permiten efectuar observaciones.
Para efectos de la investigacin se utilizaron dos fuentes de recoleccin de datos, el
anlisis documental y por medio de las entrevistas se busc encontrar la visin de un
criterio de experto.
a)

Anlisis documental

El carcter cclico de la informacin, es decir la existencia de informacin previa a

la investigacin, crea la necesidad de que esta informacin sea transferida para traducirse
en parmetros o conceptos bsicos, para intentar estandarizar la disparidad de criterios.
Se realiza una recuperacin de informacin de una forma metdica y sistemtica,
Coyaud (2009) define el anlisis documental como un conjunto de operaciones que
representa el contenido total de documento bajo una forma distinta a la original. Es decir,
recolectar informacin e interpretar los resultados o los conceptos de forma similar o contra
opositora al autor.

b)

Entrevistas

Dentro de una investigacin, la entrevista es la tcnica ms significativa y

productiva de que dispone el analista para recabar datos. En otras palabras, la entrevista es
un intercambio de informacin que se efecta cara a cara. Es un canal de comunicacin
entre el analista y la organizacin; adems, sirve para obtener informacin acerca de las
necesidades y la manera de satisfacerlas. (Ramrez, 2007)
119

Los tipos fundamentales de entrevista segn el autor Mariana Ramrez (2006) son:
La entrevista cerrada: es aquel tipo en la que las alternativasopciones de
contestacin a que debe someterse el encuestado estn predeterminadas.
La entrevista con profundidad: Ees aquella que se hace conscientes los
contenidos mentales transformndolos en profundos.
La entrevista semi-estruturada: Ees aquella en la que, si bien hay una gua
para las preguntas, las respuestas son libres, y su ventaja radica en que permiten
obtener informacin complementaria.

Para efectos de esta investigacin se utilizaron entrevistas con profundidad para

obtener los datos necesarios para responder las interrogantes planteadas al inicio de la
investigacin. A menudo, las entrevistas pueden ser la mejor fuente de informacin
cualitativa, los otros mtodos tienden a ser ms tiles en la recabacin de datos
cuantitativos.
Realizar entrevistas toma tiempo; por lo tanto, no es posible utilizar este mtodo
para recopilar toda la informacin que se necesite en la investigacin; incluso el analista
debe verificar los datos recopilados utilizando unos de los otros mtodos de recabacin de
datos. (Ramrez, 2007).

5.

Muestreo de la investigacin
Respecto al muestreo para la presente investigacin cualitativa, se realiza una

inmersin inicial en donde se da un acercamiento a la poblacin objetivo, que en este caso

seran los expertos del rea.

120

Luego, se define la cantidad necesaria de entrevistas para recolectar la informacin

requerida para el estudio. En este caso se estructur una muestra de expertos, al buscar
profesionales con experiencia y trabajo en la utilizacin de cada uno de los mtodos de
contratacin administrativa, sin escatimar en un nmero mximo, si no en lo adecuado para
emitir criterios y generar los hallazgos deseados.

Por lo general son tres los factores que intervienen para determinar (sugerir) el
nmero de casos:
1. Capacidad operativa de recoleccin y anlisis (el nmero de casos que
podemos manejar de manera realista y de acuerdo con los recursos que
dispongamos).
2. El entendimiento del fenmeno (el nmero de casos que nos permitan
responder a las preguntas de investigacin, que ms adelante se denominar:
saturacin de categoras).
3. La naturaleza del fenmeno bajo anlisis (si los casos son frecuentes y
accesibles o no, si el recolectar informacin sobre estos lleva relativamente
poco o mucho tiempo). (Hernndez Sampieri, Fernndez Collado, & Baptista
Lucio, 2010)
Respecto a la cantidad de casos que se tomaron en cuenta para la presente
investigacin, se debe identificar que se enfoca en los principales proyectos llevados a cabo
por la Administracin bajo cada figura jurdica de inversin pblica en anlisis, siendo un
total de 4 figuras. Se estableci un estandar de dos proyectos por figura, siempre tomando
en cuenta los siguiente elemento para la escogencia y estudio:
a) Se buscan proyectos que tengan un monto de inversin considerable, para que el
efecto social que pretende sea cuantioso y cubra al mayor porcentaje de la poblacin
posible. Con lo anterior, un anlisis de proyectos de una alta complejidad guiar al
estudio ms pararelamente a las necesidades actuales del pas, por lo que las
conclusiones sern aplicables para los proyectos que son necesarios para satisfacer
las necesidades que este sector tiene.
121

b) Existe una limitante de tiempo, esto debido a. Lla complejidad que los contratos de
esta magnitud tienen hace que el anlisis que se debe de realizar a cada uno de los
proyectos sea laboriosa, por lo cul enfocarse en los principales proyectos de cada
figura hacen que el estudio sea ms completo y detallado, con el fin de recolectar
hallazgos en elementos focales que pueden ser un aporte provechoso por la
Administracin.
c) En relaalcin con el punto anterior, no todos los aos se realizan contratos por
medio de las cuatro figuras en anlisis, y como es sabido, existe una curva de
aprendizaje cada vez que se implementa una de ellas;, por lo cual, estudiar los
proyectos ms recientes har que la investigacin se base en la situacin ms
actualizada de las instituciones involucradas en los procesos de contratacin
administrativa por parte de ellas.
d) Para cada uno de los proyectos y figuras se busca no entrevistar solamente una
persona, si no trabajar con varias de las partes invlcuradasinvolucradas en el
proyecto. Por ende, a pesar de ser dos contratos por cada figura se estar
intruduciendo conociemiento de una cantidad mayor de profesionales por cada una
de las figuras de contratacin. Obteniendo una visin y aprendizaje de las mltiples
partes que forman parte de estos proyectos.
e) Un elemento importante es el tipo de investigacin, pues . Aal ser un estudio
cualitativo la cantidad de muestra no es un elemento sustancial, si no que se enfoca
en identificar los hallazgos que cada unos de los entrevistados puede aportar por
medio de su conocimiento y experiencia en el rea. Atar experiencias, lecciones,
aportes y realidades es el foco de un estudio cualitativo, las cules sirvan para
deducir los defectos o errores que se han comentido y crear teoras de cmo el
Estado puede optimizar su funcionamiento en el rea de contratacin administrativa.
6.

Tcnicas de procesamiento y anlisis de datos

Los datos se manejaron dentro de la investigacin de la siguiente manera:
a) Verificacin:; consiste en la revisin de la veracidad de los datos recolectados. Esto
se realiza mediante la validacin de todas las ideas, conclusiones y
122

recomendaciones dadas por cada experto, con el marco legal y normativo

recolectado en la fase descriptiva del estudio, as como el anlisis de todos los
planes y proyectos de infraestructura del pas.
b) Seleccin y ordenamiento:; ordenamiento sistemtico y lgico de la informacin
recolectada.
En este punto se renen todas las ideas recolectadas de las entrevistas para crear
informacin sistematizada, encontrar ideas bases y concordancias, para as establecer los
lineamientos bsicos que logren desarrollar un aporte sustantivo al sistema de inversin
nacional en infraestructura.

123

Captulo IV
AnalisisAnlisis de las principales figuras.

En este captulo se presentaran un anlisis aplicado de las caractersticas que

poseen las figuras de adquisicin de obra pblica en Costa Rica, segn la normativa
vigente. Dentro del campo de la aAdministracin se manejan herramientas para determinar
qu actividades o conceptos dentro de la organizacin se estn realizando correctamente y
cules no, en el caso de las figuras de contratacin administrativa se realizara un anlisis
para determinar cules son las fortalezas y las debilidades de cada una de ellas.
Las fortalezas son las capacidades especiales con que

se cuenta, y por lo que

cuenta tiene con una posicin privilegiada frente a la competencia. Recursos que se
controlan, capacidades y habilidades que se poseen, actividades que se desarrollan
positivamente. (Orlich, 2013).
Las debilidades se definen como aquellos factores que provocan una posicin
desfavorable frente al medio, que entorpecen el alcance de los objetivos o que enlentecen
hacen lentos los procesos, como recursos insuficientes, habilidades que no se poseen,
actividades que no se desarrollan positivamente. (Orlich, 2013)

124

1. Figura de licitacin publicapblica

1.1. Proyecto promovido por la figura de licitacin publica
A. Licitacin pPblica iInternacional 2011LI-000037-32702 construccin de la
rRuta nNacional no. 4 seccin: bBajos de Chilamate vVuelta de Kopper
1. Descripcin del proyecto
El Pproyecto se enmarca en el denominado Corredor Atlntico del Proyecto
Mesoamrica (anteriormente Plan Puebla Panam), cuya iniciativa de integracin vial, tiene
como objetivo principal: promover la integracin fsica de la regin para facilitar el
trnsito de personas y mercancas y, de esta manera, reducir los costos de transporte, a
travs de la construccin, rehabilitacin y mejoramiento del Corredor Atlntico.
El proyecto consiste en construir un tramo de 27.09 kilmetros de la Ruta Nacional
N 4, en una seccin que est localizada entre las Provincias: de Alajuela y Heredia; en los
cantones San Carlos y Sarapiqu, respectivamente. Dicha seccin inicia en la Ruta Nacional
N 4 en el poblado de Bajos de Chilamate (Estacin 0+000), finalizando en la interseccin
de la Ruta Nacional N 4 con la Ruta Nacional N 751 (Estacin 27+090) cerca del poblado
de Vuelta Kopper.
Adicionalmente, la construccin de estos 27.09 kilmetros va a incidir
sustancialmente en el transporte de carga ancha, ya que un gran volumen del transporte ya
no transitar hacia y por el Valle Central, sino que se dirigir por el Corredor Vial Atlntico.
La nueva ruta acortar en 60,23 kilmetros la distancia entre Bajos de Chilamate y
Vuelta de Kooper, al pasar de 87 kilmetros a 27. Eso significa un 69% menos del recorrido
actual que realizan, principalmente, los camiones que transportan productos agrcolas a los
puertos del Caribe.
El aArt. 42 de LCA confirma que antes de tomar la decisin inicial de promover el
concurso, la administracin debe haber realizado los estudios suficientes para demostrar
125

que los objetivos del proyecto sern alcanzados. El proyecto comienza por medio de la
Licitacin pPblica iInternacional 2011LI-000037-32702 construccin de la rRuta
nNacional no. 4 seccin: bBajos de Chilamate vVuelta de Kopper generada por el
Ministerio de Obras pPblicas y tTransporte.
El 28 de octubre del 2007, se present a la Secretaria Tcnica Nacional Ambiental la
evaluacin inicial del proyecto, desde esta fecha hasta el 22 de Marzo del 2011 por medio
de la resolucin N 687-2011 SETENA se otorg la viabilidad ambiental al proyecto, por
un periodo de dos aos, cumpliendo con lo que dice el aArtculo 148 del RLCA.
Debido a la complejidad del proyecto se realiz una audiencia previa al cartel a
razn que oferentes antes de presentar su oferta se les oblig a informarse plenamente del
carcter y extensin del trabajo a realizar, mediante visita al sitio del Proyecto. La
audiencia previa se realiz el 27 de abril 2011, a las 09:00 a.m.
2. Monto estimado del proyecto
Cumpliendo con el aArtculo 8 de la lLey de cContratacin y el 12 del reglamento
esta contratacin se financi con recursos provenientes del Contrato de prstamo No.1605,
suscrito entre el Gobierno de Costa Rica y la Corporacin Andina de Fomento (CAF),
ratificado mediante Ley No. 8844 de la Asamblea Legislativa y estar sujeto a la aplicacin
de la Poltica para la Obtencin de Bienes y Servicios Relacionados y Servicios de
Consultora con Recursos de la CAF y las Normas para su Aplicacin, supletoriamente se
aplicar en lo que se requiera la Ley de Contratacin Administrativa de la Repblica de
Costa Rica.
El monto total de las obras adicionales es de $22 millones y sern financiadas con el
presupuesto del MOPT (50% 2015, y 50% 2016).
3. Procedimiento utilizado para el desarrollo del proyecto

126

De conformidad con el aArtculo 27 y 84 de la Ley de Contratacin Administrativa,

que establecen los lmites econmicos a partir de los cuales aplica cada uno de los
diferentes procedimientos de contratacin,. que dichos artculos establecen que la
Contralora General de la Repblica debe actualizar los lmites antes sealados a ms tardar
la segunda quincena de febrero de cada ao tomando como referencia, entre otros, la
variacin porcentual de ndice de Precios al Consumidor (IPC).
Que el aArtculo 27 de la Ley de Contratacin Administrativa asigna a la
Contralora General el deber de elaborar una lista con el nombre de cada Administracin y
el monto de su presupuesto autorizado para respaldar la contratacin de bienes y servicios
no personales, la cual se elabora sobre el promedio de las sumas presupuestadas por cada
Administracin para respaldar la contratacin de bienes y servicios no personales, en el
perodo vigente y en los dos perodos anteriores
A partir de lo anterior se genera la resolucin R-DC-19-2015 de la CGR de las
quince horas del diecinueve de febrero de dos mil quince, en el cual establece que el
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes se encuentra en el estrato A y por lo tanto debe
promover licitaciones pblicas para contrataciones superiores o iguales a 443 millones de
colones.

127

4. Cronologa del proceso Licitatorio

Ao
Evento
2007 Presentacin a la Secretaria Tcnica Nacional Ambiental la evaluacin inicial del proyecto.
Se declara de inters pblico y conveniencia nacional, por medio del Decreto Ejecutivo No.
2010
36188-MOPT, publicado en La Gaceta No. 192 del 04 de octubre de 2010.
En Marzo por medio de la resolucin N 687-2011 SETENA se otorg la viabilidad ambiental al
2011
proyecto.
2011 12/04/2011 Publicacin del Cartel Gaceta No. 71.
2011

03/05/2011 sSe presentan Recursos de Objecin al Cartel ante la CGR; Recursos de objecin
presentados por las empresas: Holcim, Hernn Sols y Cemex.

17/05/2011 sSe da la resolucin de Recursos de Objecin de la CGR Resolucin No. R-DCA239-2011: 1) declara sin lugar el recurso interpuesto por Cemex y Holcim, 2) declara parcialmente
2011
con lugar el recurso interpuesto por Hernn Sols y 3) previene a la Administracin para que acate
lo resulto en esta resolucin y realice las modificaciones al cartel.
2011

07/06/2011 La Gaceta No. 109 Segunda Publicacin del Cartel, segn lo indicado en la Resolucin
No. R-DCA-239-2011 de la CGR.

15/06/2011 Audiencia Especial Recursos de Objecin contra el Cartel Notificacin de la CGR a la

Provee vera del MOPT - Audiencia Especial para que se refiere a los recursos de objecin
2011
presentados
por
las
empresas
Constructora
RAASA,
Asfaltos Oros Siglo XXI y Constructora Hernn Sols.

2011

2011
2011
2011
2011
2011
2011

28/06/2011 Resolucin de Recursos de Objecin de la CGR Resolucin No. R-DCA-317-2011: 1)

Declarar parcialmente con lugar el recurso interpuesto por Constructora Hernn Sols, 2) Declarar
sin lugar los recursos interpuestos por RAASA y Asfaltos Oros Siglo XXI en contra del cartel y 3)
previene a la Administracin para que acate lo resulto en esta resolucin y realice las
modificaciones al cartel.
15/07/2011 Tercera Publicacin en La Gaceta del Cartel con las modificaciones La Gaceta No. 137
del 15-07-2011, Tercera Publicacin del Cartel segn lo indicado en la Resolucin No. R-DCA317-2011 de la CGR.
2/07/2011 La Constructora Hernn Sols S.R.L. presenta un recurso de objecin al Cartel.
29/07/2011 pPor medio del R-DCA-381-2011
la CGR rechaza de plano, el recurso de
Constructora Hernn Sols S.R.L.
Recepcin de ofertas del da 08 de agosto del 2011.
31/10/2011
Comisin
de
Adjudicaciones
emite
una
recomendacin
de
adjudicacin.
Por medio del oficio de resolucin de adjudicacin N 280-2011 la licitacin quedo en firme da
9 de noviembre de 2011 la empresa adjudicada fue Empresa Constructora Snchez Carvajal S.A.

09/04/2012
Direccin
Jurdica
del
MOPT
solicita
dicho
refrendo
a la CGR, mediante el oficio No. 20121656.
2012 25/05/2012 rgano Contralor remite el contrato con el correspondiente refrendoreferendo.
01/06/2012 sSe emite la orden de compra que se compone de 27 lneas por un monto de 937,7
2012 millones cada una.
2012

2012 18/12/2012 sSe emite la orden de inicio de las obras.

128

5. Desarrollo del procedimiento de contratacin

La invitacin definitiva a participar en esta Llicitacin se public en el diario dio
Diario Oficial La Gaceta No. 137 del 15 de Julio 2011, Tercera Publicacin del Cartel
segn lo indicado en la Resolucin No. R-DCA-317-2011 de la CGR.
Adems, se inform que el cartel estaba disponible en el sistema Compra-Red para
los interesados en la direccin: https: //www.hacienda.go.cr/comprared, as como en la
pgina Web del MOPT: https://www.mopt.go.cr. Todas las copias de documentos
relacionados a la contratacin se podan encontrar en el sitio web: http://www.mopt.go.cr.
Segn el aArtculo 51 del reglamento a la LCA el cartel, juega un papel angular en
el desarrollo del proceso licitatorio es el

reglamento especfico de la contratacin. La

Direccin de Proveedura Institucional del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, fue

quien cre el cartel y todas las especificaciones tcnicas aplicables.
El mtodo de evaluacin de las ofertas (aArtculo 55 RLCA), se encuentra en el
punto 3.2 del cartel de licitacinCartel de Licitacin pblica internacional 2011LI-00003732702 indica que la oferta que la Administracin determine como la ms conveniente de
ser adjudicataria, ser la que cumpla con los requisitos de admisibilidad y con el anlisis de
razonabilidad del precio ofertado. De manera preliminar, se establecer la Orden de Mrito
de las ofertas recibidas realizando un anlisis simple del monto de cada una de las ofertas,
inicialmente se considerar en primer lugar de la Orden de Mrito la oferta con el menor
precio.
Se deber adjuntar para cada rengln de pago la estructura de precios desglosados
en: costos fijos, repuestos, combustibles, lubricantes, llantas, mano de obra, materiales,
imprevistos, administracin y utilidad, en porcentajes y montos con relacin al precio
unitario ofrecido segn el Formulario FP-1 Lista de reglones de pago, precios unitarios y
total a cotizar.

129

Segn la Orden de Mrito respectiva determinada para las que resultaron elegibles,
el MOPT proceder a realizar el anlisis econmico exhaustivo de la oferta de menor
precio, el cual consistir en un estudio de razonabilidad del precio ofrecido, detallado para
cada uno de los renglones de pago mediante la comparacin con los costos de referencia
establecidos por la Administracin, pretendiendo con ello identificar la oferta econmica
que ms conviene al inters pblico.
El punto 2.7 del cartel de Licitacin pPblica iInternacional 2011LI-00003732702, indica que la garanta de participacin deba ser del 1% sobre el monto total de la
cotizacin. Adems, de otras indicaciones respecto a esto, como la vigencia de la garanta y
las cuentas bancarias donde deban ser depositadas.
Las ofertas se deban entregar en La Direccin de Proveedura Institucional del
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, ubicada en el Plantel Central, a las 09:00 horas
del da 08 de agosto del 2011.
Se presentaron 7 ofertas las cuales fueron remitidas mediante oficio DC-233-2011FAA del 08 de agosto 2011 suscrito por la Licda. Zaidi Gil Chavarra, Jefa del
Departamento de Contrataciones de la Proveedura Institucional, para su respectivo anlisis.
A continuacin, el cuadro resume de las siete ofertas recibidas por el MOPT.

130

Tabla 6 Resumen de las ofertas recibidas licitacin pblica

internacionalLicitacin Pblica Internacional 2011LI-000037-32702

Fuente: Tomado de iInforme de aAnlisis tTcnico, lLicitacin pPblica

iInternacional 2011LI-000037-32702, setiembre 2011.
Los participantes de esta licitacin apegados al aArt.28 del RLCA ofrecieron
descuentos en sus ofertas. "Constructora Snchez Carvajal S.A. ofreci un 5% de
descuento. Consorcio Constructora Hermanos Brenes, El Bajo De Len Y Traesa. ofreci
ofrecieron un 4% de descuento. Constructora Meco S.A. ofreci un 3% de descuento.
Se determin que para las ofertas 1, 2, 4, 5 y 6 el monto ofertado es menor que el
disponible presupuestario y que para las ofertas 3 y 7, presentadas por las empresas
Constructora AG OAS Ltda. y SBI International Holdings, los montos exceden dicho
disponible por lo que estas las mismas se consideran inelegibles. Debido a lo que indica el
aArtculo 8 de la LCA toda contratacin queda sujeta a la existencia del contenido
presupuestario. Por otra parte, todas las ofertas cumplen con el plazo establecido en el
cartel.

131

La oferta

N6 de Constructora Santa Fe Ltda. quedo inelegible ya que como

mnimo la vigencia de la oferta deba de ser de seis meses segn apartado 2.4 del Ccartel
de Llicitacin.
Luego de establecerse la Orden de Mrito se procedi a realizar el anlisis detallado
de las ofertas elegibles, iniciando con el primer lugar determinando si esta cumple con
todos los requisitos de admisibilidad legales, financieros y tcnicos. Siendo que en caso de
incumplimiento de alguno (s) de estos requisitos, la oferta podra ser desestimada, se
procedi a realizar el anlisis de las 4 ofertas elegibles.
El

personal de la Divisin de Obras Pblicas, resume los resultados obtenidos

producto del anlisis tcnico de las ofertas, que se presentaron producto del concurso para
el proceso de Contratacin Administrativa, correspondiente a la Licitacin Pblica
Internacional # 2011 LI-000037-32702. Los siguientes resultados corresponden a la
revisin del cumplimiento de los Requisitos Tcnicos de Admisibilidad:
Consorcio FCC-CODOCSA: Nno se establece el mnimo de tres frentes de trabajo
independientes, para la construccin de la carretera y los drenajes menores. Solo establecen
dos frentes de trabajo para la construccin de la carretera y los drenajes menores, y uno
para la construccin los puentes y drenajes mayores.
Constructora MECO S. A: Eexperiencia Eespecfica del Ppersonal en materia de
Cconstruccin: SloSolo se propone un Ingeniero Residente, Superintendente y un
Topgrafo, para los tres frentes de trabajo establecidos en la Mmetodologa de Ttrabajo.
Con respecto al Pplan de Ccontrol del Ttrnsito: Nno se indican los procedimientos,
dispositivos y personal de seguridad a utilizar, en la seguridad del proyecto y la proteccin
del personal y usuarios de la carretera.
Consorcio Hnos. Brenes Constructora Bajos del Len en la Eexperiencia
Eespecfica del Ppersonal en Mmateria de Cconstruccin: Nno demuestra en su oferta que

132

todo el personal profesional y/o tcnico para cada uno de los tres frentes de trabajo
establecidos en la Mmetodologa de Ttrabajo, cumple con los requisitos de experiencia.
Constructora Snchez Carvajal: Admisible
6. Adjudicacin del procedimiento de contratacin
De acuerdo con lo anterior, la oferta de la Empresa Constructora Snchez Carvajal
S.A., cumpli con todas las condiciones y requisitos tcnicos, siendo as se le adjudico
esta licitacin por medio del oficio de resolucin de adjudicacin N 280-2011 esta
licitacin quedo en firme a las 10:51 horas del da 9 de noviembre de 2011. La
adjudicacin sali publicada en la Gaceta n 220 del 16 de noviembre del 2011.
La CGR mediante el oficio

DCA-1238 con fecha 25 mayo 2012 comunica el

referendo del contrato suscrito por el MOP. Adems, se procedi a contratar a otra empresa
por medio de contratacin directa para que realizara servicios de administracin y
supervisin del proyecto de construccin, este anterior quedo en pie en junio del 2012.l
7. Otros variables del proceso de contratacin
Los derechos de va fueron una limitante para el iniciar la ejecucin del proyecto.
La finca Collin Street Incorporated argumentaba que no estaba dispuesto a que una
carretera les dividiera su finca en dos partes, presentaron una medida cautelar el 08 de
agosto del 2011, y debido al rechazo de este, presentaron otro el 28 junio 2012.
La empresa Lydia S.A el 10 de agosto 2012 interpone ante el
aApelaciones de lo cContencioso aAdministrativo

y civil de Hacienda

tTribunal de
un recurso de

apelacin, adems la empresa Parcelas rRurales del Campo S.A perteneciendo al mismo
dueo de Lydia S.A presenta un recurso de apelacin y detiene una toma de posesin que
estaba estipulada para el da 05 octubre 2012.

133

Al 11 de octubre del 2012 ninguno de los tres reclamos haban sido resueltos, por
tanto la decisin de orden de inicio del proyecto estuvo estancada por 11 meses. Los
conflictos se resolvieron por medio de un acuerdo de voluntades de los interesados firmado
el 12 de diciembre del 2012 y finalmente el 18 de diciembre 2012 se emiti la orden de
inicio para esta licitacin.
Dado que hasta diciembre se solucion el tema de las expropiaciones, no fue sino
hasta febrero del 2013 que el MOPT solicito al MINAET la autorizacin de eliminacin
de rboles que se ubicaban en el derecho de va del proyecto. Lo que genero un atraso en
el desarrollo de la obra.
Fundamentados en un informe de auditora vial realizado al proyecto original y en
acuerdos que la Administracin realiz con dos de los principales piales de la zona, se
generaron obras de infraestructura que mejoran la seguridad vial de los usuarios de la rRuta
No. 4 en el tramo que se construye. Estas obras complementarias corresponden a cinco
intersecciones, cuatro pasos a desnivel, un tramo nuevo de 2 kilmetros con retornos y 13
accesos a la carretera, por esto se tramito un addendum al contrato, que extendi el plazo
constructivo 8 meses ms, es decir a mayo de 2016.
El proceso licitatorio de este proyecto se mantuvo estable dentro del marco de la
ley;, sin embrago embargo, los actos administrativos, fueron quienes marcaron la
diferencia, en el caso de los derechos de va se hizo caso omiso a lo que dice el aArtculo
42 de LCA y adjudicaron la licitacin sin antes haber hecho las expropiaciones necesarias.
En la seccin de los estudios ambientales, se deja ver como no existi un
seguimiento en los procesos, podemos se puede concluir esto, debido a que a pesar de que
se dio el permiso de viabilidad ambiental, no se gestionaron la totalidad de procesos, pues
dejaron por fuera los permisos de corta de rboles.

134

El mayor indicador de este proyecto es el avance que contempla en cada una de sus
etapas, como un proyecto destinado a durar dos aos solo en su construccin, se toma uno
para solucionar problemas de expropiaciones.
Es sencillo detectar las particularidades de este proyecto, desde el punto de vista
legal se cumplieron los objetivos de la licitacin, primordialmente dirigidos a reparar la
aAdministracin y evitar la corrupcin dentro de los procesos de compra del eEstado;, sin
embargo, los actos administrativos no son confiables y no abarcan el cien por ciento de los
objetivos previstos en la licitacin.

B. Proyecto de Ampliacin y Rehabilitacin de la Ruta Nacional No. 1, Carretera

Interamericana Norte, en su seccin Caas-Liberia
1. Descripcin del proyecto
Proyecto de cConveniencia nNacional segn Decreto ejecutivo N. 34938 Gaceta
243-2008,

Expediente SETENA D1-264-2009-SETENA y Resolucin de vViabilidad

aAmbiental 1913-2009-SETENA.
El proyecto se encuentra ubicado en la provincia de Guanacaste, entre las ciudades
de Liberia, al norte y Caas, al sur, atravesando Bagaces. Este proyecto se realiza ya que se
considera una ruta estratgica para el pas y el asfalto de esta zona requera intervencin
rpida, una ventaja de esta ruta es que no se requera la realizacin de expropiaciones y se
cuenta con una topografa de la zona que provee el diseo y la construccin.
El plan del proyecto se dividi en tres etapas detalladas a continuacin:
1. Ampliacin de la carretera a cuatro carriles: Eel proyecto consiste extender la
carretera que actualmente existe de dos carriles y que pase a tener cuatro carriles, dos en
cada sentido, 50,6 kilmetros de esta carretera, iniciando los trabajos en el kilmetro 166,3
135

y finalizando en el 216,9. La obra edifica dos carriles nuevos y restablece dos existentes,
construccin de superficie de carretera en losa de concreto, ciclovas y aceras peatonales 32
km, 54 bahas para autobuses, con pasos peatonales e isla de seguridad, 9 Puentes
peatonales, retornos, pasos para animales terrestres, pasos para animales arborcolas,
barrera de seguridad. El pavimento es de hormign de 25 cm.
Los puentes peatonales planificados son los siguientes:

Cercanas de la Escuela San Cristbal en Caas.

Sector Redondel Caas.

Cruce de Upala .(Trasladado a Escuela La Pacfica)

Cruce a Monte Negro. (Trasladado frente a la Escuela)

Bagaces. (Trasladado 200 m antes de ro El Estanque)

Cercana a la Escuela de Pijije. (Trasladado frente a la Escuela de Pijije)

Frente a la Escuela el Salto.

Frente al Colegio Santa Ana. (Trasladado frente entrada a Barrio La Cruz)

Liberia. (Trasladado a Interseccin de Colegio Laboratorio)

Los puentes nuevos, contarn con una amplitud de 12,60 metros con 2 carriles de
3,65 metros de ancho, bordes de 1,80 y 0,50 metros respectivamente y una acera de 1,5
metros preservadas por media baranda de concreto tipo Nnew Jjersey para seguridad del
peatn. Las longitudes oscilaran entre 12 y 46 metros. Como parte de la dinmica de
trabajo, la prioridad es construirlos paralelos a los existentes, para iniciar de manera
inmediata la rehabilitacin de estos ltimos.
Los puentes a restituir se adaptarn a la nueva seccin para lo que habr que
realizar el extensin del tablero de hormign desde los 7,30 metros hasta alcanzar los 9,10
metros, adems de la construccin de un puente peatonal de 2 metros de amplitud en uno de
sus lados.

136

2. Monto estimado del proyecto

El monto estimado para la inversin total del proyecto en sus tres etapas con $154
millones, provenientes del primer tracto de $300 millones del emprstito del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
Este contrato forma parte de los financiados con el primer Programa de
Infraestructura Vial (PIV-I), derivado del emprstito suscrito entre el Gobierno de la
Repblica de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), aprobado
mediante Ley N8757 del 2 de julio del 2009.

3. Procedimiento utilizado
Esta licitacin se public con la especificacin de llevarse a cabo acorde al
procedimiento de lLicitacin pPblica iInternacional, el cual a partir de la aprobacin de la
Asamblea Legislativa de la Ley 8757, se consolido dentro de la normativa costarricense
un sistema especial de contratacin para adquisicin de obras y bienes que se adquieran por
medio de un convenio de CooperacinConvenio de Cooperacin.
Al igual que como se establece en la Ley de Contratacin Administrativa, Eel
objetivo de la licitacin pblica internacionalLicitacin Pblica Internacional es
proporcionar a todos los posibles oferentes elegibles notificacin oportuna y adecuada de
los requerimientos de un prestatario en cuanto a los bienes y obras necesarios de un
proyecto, y proporcionar a dichos oferentes igualdad de oportunidades para presentar
ofertas en relacin con los mismos.
Esta licitacin por el origen de los fondos que la financia, muchos de sus
procedimientos se rigieron por el reglamento que tiene el BID para su realizacin, por lo
cual se debieron cumplir con una serie de condiciones precedentes y requisitos que hace el
proceso diferente a una licitacin tradicional y adems no requiere el referendo de la
Contralora General de la RepublicaRepblica.
137

Segn el oficio 03621, con fecha 15 de Aabril del 2015 de la Contralora General de
la RepublicaRepblica, los contratos provenientes de procedimientos especiales acogidos
en la Ley N8757, descrita a la aprobacin del Convenio de Cooperacin para el
Financiamiento de Proyectos de Inversin entre la Repblica de Costa Rica y el Banco
Interamericano de Desarrollo, para financiar el Programa de Infraestructura de Transporte
(PIT), no requieren del cumplimiento del requisito de aprobacin interna, precisamente por
no encontrarse prevista esa caractersticas, dentro de los supuestos que el aArtculo 17 de la
Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administracin Pblica.
Segn se especifica en el aArtculo 43 de la Ley de Contratacin Administrativa, En
los casos que se crea til para los intereses pblicos, o por haberlo establecido as con el
ente pblico internacional que financia la contratacin, la Administracin en conjunto de
efectuar la publicacin ordinaria, podr incitar a participar, mediante la publicacin de un
aviso en diarios extranjeros o por medio de comunicacin a las legaciones comerciales
acreditadas en el pas.
Para la realizacin de este proyecto como lo indica el Ministerio de Obras Pblicas
y Transportes en el Manual de operaciones del PRVC-I:
Las adquisiciones de obras y bienes no relacionados con servicios de consultora, se
llevar a cabo de conformidad con las disposiciones establecidas en el documento
GN-2349-7 Polticas para la adquisicin de bienes y obras financiados por el Banco
Interamericano de Desarrollo. El PRVC-I podr aplicar en forma supletoria los
requisitos formales contemplados en la Ley de Contratacin Administrativa y su
Reglamento, en la medida que sean compatibles con las mencionadas polticas y
normas del Banco. En caso de conflicto prevalecer lo previsto en el contrato de
prstamo.

138

4. Cronologa del proceso Llicitatorio

Ao
2011
2011
2011
2011
2011

Evento
Invitacin a participar en esta Licitacin publicada N 19 a La Gaceta N 61 del lunes 28 de marzo del
2011.
Abril reunin previa a la presentacin de las ofertas con los oferentes.
Apertura de ofertas el 10 de mayo del 2011.
El 25 de octubre, se da la recomendacin para la adjudicacin de por parte del CONAVI.
En noviembre se da la adjudicacin del Proyecto que recay en el Consorcio FCC- Interamericana
Norte.
5. Desarrollo del proceso de contratacin
El cartel cumple con las condiciones generales, as como las especificaciones
tcnicas, financieras y de calidad.
.
La invitacin a participar en esta Licitacin se dio en el Alcance N 19 a La Gaceta
N 61 del lunes 28 de marzo del 2011 y se estableci como fecha de apertura de ofertas el
10 de mayo del 2011, un plazo de veintisis 26 das hbiles contados desde el da siguiente
de la publicacin del aviso a participar y hasta el da de la apertura de las ofertas, inclusive.
Se realiz una reunin previa a la presentacin de las ofertas con los oferentes
interesados el 08 de abril del 2011, segn se establece en el artculoArtculo 42 de la LCA.
Segn lo establece la Ley de Contratacin Administrativa, se puede interponer
recursos de objecin, dentro del primer tercio del plazo para presentar ofertas y los pueden
interponer todo oferente potencial o su representante, cuando se piense que ha tenido vicios
de procedimiento, los cuales deben de resolverse dentro de los diez das hbiles siguientes.
En esta licitacin se present objeciones al cartel presentadas, presentadas por las
empresas Cemex Costa Rica S.A., Constructora Meco S.A., Constructora OAS Ltda. y
Holcim Costa Rica S.A., presentaron objeciones las cuales fueron resueltas en el plazo
indicado anteriormente por la LCA.
139

Se recibieron 11 ofertas, las cuales iban entre los $75 y los $113 millones para la
opcin de ampliacin en asfalto con una vida til de 12 aos, entre los $87 y $182 millones
para asfalto con un perodo de 20 aos y entre $95 y $166 millones para la opcin en
concreto para 20 aos, Las empresas y consorcios ofertantes fueron MECO, Consorcio
COPCISA y Grupo OROSI, GHELLA S.P.A, ASTALDI, Consorcio Interamericana Norte
PTHS, RAASA, Consorcio FCC - Interamericana Norte, Consorcio OAS - CEMEX,
Consorcio Santa Fe - Cartellone, Constructora Hernn Sols y Constructora Snchez
Carvajal.
6. Adjudicacin del procedimiento de contratacin
El 25 de octubre del 2011, se da la recomendacin para la adjudicacin de por parte
del CONAVI y el 25 de octubre del 2011 se da la no objecin brindada por el BID por lo
cual la proveedura del CONAVI continua con el proceso.
En noviembre 2011, el CONAVI inform que la adjudicacin del Proyecto de
Ampliacin y Rehabilitacin recay en el Consorcio FCC- Interamericana Norte, el cual
quedo adjudicado para construccin de un pavimento de concreto hidrulico por un monto
de 48.200 millones de colones y un plazo de construccin de dos aos El proceso de
eleccin qued regido por las normas del prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), ya que al ser aprobado por la Asamblea Legislativa adquiere carcter de ley.
7. Otros variables del proceso de contratacin
El 14 de febrero del 2012, tres meses despus de ser adjudicado el proyecto se da la
resolucin No. R-DCA-077-2012 de la Contralora General de la RepublicaRepblica, en la
cual se da respuesta a las apelaciones presentadas, se rechaz el recurso de apelacin
presentado por la empresa Constructora Snchez Carvajal S.A y se declararon sin lugar los
recursos de apelacin presentados por Astaldi S.p.A y Constructora Meco S.A. Dicha
resolucin analiz diversos temas como razonabilidad de precio, existencia de un plazo
140

irreal y experiencia del personal profesional de la adjudicataria, una incorrecta valoracin

de la Administracin, y falta de motivacin del acto de adjudicacin.
La CGR examin que en este caso el procedimiento deba observar las leyes
especiales del prstamo BID, por lo que dio prevalencia a las Polticas de Adquisiciones de
ese Banco en lo relativo a la valoracin y seleccin de las ofertas (sobre la Ley de
Contratacin Administrativa y su Reglamento), toda vez que se estim que as lo haba
dispuesto el legislador al aprobar los respectivos convenios.

2. Figura de concesin de obra publicapblica

2.1. Proyecto promovido por la figura de concesin de obra publicapblica
A. Concesin de obra con servicio pblico de la carretera San Jos-Caldera;
licitacin pblica internacionalLicitacin Pblica Internacional n 01-98 con
precalificacin de empresas.
1. Descripcin del proyecto
Uno de los proyectos realizados por medio de la figura de concesin ms conocidos
por la poblacin a nivel nacional por su tamao.
Dentro de los objetivos que dieron nacimiento al proyecto sealados en el cartel se
define que con esta obra se lograr administrar la red vial de una importante zona de
crecimiento urbano del gGran rea mMetropolitana, hablando de las zonas de Escaz y
Santa Ana, as como agilizar y generar mayor eficiencia en el trasporte importaciones y
exportaciones al Puerto de Caldera en el rea del Pacfico Central.
Entre los objetivos especficos se pretende lograr el desarrollo de
un corredor vial

estratgico para el pas, que cumpla con los ms

altos estndares de calidad y seguridad, tomando en cuenta las

necesidades de transporte de larga distancia y las complejidades
141

del trnsito urbano que sloslo pueden atenderse adecuadamente

con soluciones integrales del sistema vial al que pertenece el
corredor. Para lograr esos objetivos, la Administracin se propone
contratar a un Concesionario experimentado que desarrolle el
proyecto cumpliendo con estndares de calidad constructiva,
seguridad para los usuarios, reducciones y ahorros en tiempo y
mantenimiento de la flota vehicular, reduccin de la tasa de
accidentes y mortalidad, entre otros. Considerando en particular,
la interaccin de las vas urbanas, la concesin del Carretera San
Jos Caldera deber brindar un nivel de servicio adecuado y
podr actuar acorde al inters pblico y a los objetivos de esta
licitacin en vas alternas o proyectadas que impacten en forma
significativa el nivel de servicio de la Carretera San Jos Caldera.
(CNC, 2000, p 10)
El proyecto completo de la Ruta 27 entre San Jos y Puerto Caldera tiene una
distancia de 78,6 Km, el cual fue estructurado en tres secciones:
Seccin I: San Jos- Ciudad Coln, corresponde al tramo de carretera
existente entre el Gimnasio Nacional en San Jos y el inicio de la construccin
del nuevo tramo Ciudad Coln Orotina. Con una longitud de 14,20 Km.
Seccin II: Ciudad Coln- Orotina, contempla el nuevo tramo de carretera a
construir entre esas dos localidades, con una longitud de 38,8 Km.
Seccin III: Orotina- Caldera, es el tramo de carretera existente entre
Intercambio Orotina (paso superior) y el Puerto Caldera, con una longitud de
23,80 Km. (CNC, 2001)

142

Dentro de los beneficios que el concesionario seala son efectos directos de la obra
de infraestructura creada se sealan:

Tiempo de viaje San Jos- Caldera: Por la rutaRuta N 1, rutaRuta N 3 se

determina un tiempo de 2,5 horas, por medio de la rRuta N 27 alrededor de

1 hora de viaje.
Ahorro en combustibles de alrededor de 8 litros para un automvil liviano, lo
que reduciendo el precio de los peajes deja un ahorro de 3580 colones

aproximadamente.
Mejoras al usuario en relacin a seguridad vial, servicio en carretera,

mantenimiento y operacin entre otros.

Desarrollo de comunidades aledaas. Desarrollo inmobiliario y comercial en
El Coyol de Alajuela, San Rafael de Alajuela, La Gucima y otros. Adicional
el turismo en la zona del Puntarenas aumenta en un 35% y las inversiones de
todo tipo en el rea toman un mayor impulso. (Globalvia, 2014).

2. Monto estimado del proyecto

Respecto al costo del proyecto de la concesin de la carretera San Jos- Caldera, por
inversiones en obra civil y equipamiento, fue aprobado en primera instancia, el 02 de
octubre del 2007 el monto de US$229.924.319,08. Adicional a este concepto, por la
construccin de obras adicionales al proyecto, se aprob tambin el monto de
US$35.935.741,00 en abril del 2008. (CNC, 2011).
La figura contractual utilizada para llevar a cabo este proyecto de infraestructura fue
el de concesin de obra pblica con servicios pblicos regulada por la Ley General de
Concesin de Obras Pblicas con Servicios Pblicos. El ordenamiento jurdico aplicable a
la obra ser en general por las normas y principios del oOrdenamiento jJurdico
aAdministrativo cCostarricense, principalmente por la anteriormente mencionada Ley
General de Concesin de Obra Pblica con Servicios Pblicos, adems de la Ley de
Contratacin Administrativa y la Ley General de la Administracin Pblica.

143

Un detalle importante que fue tomado en el contrato es que al existir infraestructura

previamente construida, el concesionario deba mantener y conservar esas obras, as como
garantizar la seguridad y transitabilidad, asegurando la continuidad y eficiencia de las obras
que fueran creadas por el mismo. (CNC, 2001)
3. Desarrollo del procedimiento de contratacin
La Licitacin fue internacional y podran participar en ella las empresas o grupos de
ellas (consorcios), previamente calificadas en la etapa de precalificacin, iniciada el da
11 de setiembre de 1998 y que mediante el acuerdo # 1 de la sesin 06-99 del mircoles 5
de mayo de 1999, publicado en el diario oficial La Gaceta # 95 del martes 18 de mayo de
1999,; fueron admitidas como empresas precalificadas para este concurso. Segn lo indica
el aArtculo 51 de la LCA, la administracin est facultada a incorporar la precalificacin
como una de sus modalidades.
El plazo establecido para que la concesionaria explote econmicamente la obra rige
a partir de 09 de enero del 2008, fecha en que se estableci el inicio de la prestacin de los
servicios de la carretera. Respecto a las definiciones de los periodos de administracin por
parte del consorcio adjudicado, el contrato de la Concesin San Jos- Caldera, indica:
El plazo de la concesin es de veinticinco aos, contados a partir de la fecha
indicada en la Orden de Inicio que emitir la Administracin Concedente de
cualquiera de las secciones del Proyecto, previo cumplimiento de las condiciones
precedentes por parte del Concesionario. Las partes entienden y acepta que el plazo
de la concesin incluye tanto la etapa de la construccin como la de explotacin de
la obra. (CNC, 2001)
No obstante lo indicado anteriormente, en caso de que el Concesionario alcance el
Valor Presente de sus ingresos por Peaje ofertado antes del vencimiento del plazo indicado,
la Concesin concluir en el mes en que la circunstancia se produzca. (CNC,(2001)
4. Adjudicacin del procedimiento de contratacin
144

Debido a que se eligi la modalidad de precalificacin segn lo faculta el aArtculo

51 y de acuerdo con el aArtculo 53 de la LCA, esta modalidad da como resultado que
nicamente se inviten a ofertar a las personas fsicas o jurdicas precalificadas, y esto no
podr variarse de la siguiente etapa del concurso.
En esta etapa resultaron precalificados nueve empresas/consorcios, segn consta el
acuerdo nmero uno de la sesin 06-99 del mircoles 5 mayo de 1999. Publicado en el
diario oficial La Gaceta #95 publicada el 18 de mayo de 1999.
El 29 de noviembre del ao 2000 se realiz la recepcin y apertura de ofertas,
recibiendo una sola oferta suscrita, y para el 14 de mayo del 2001, el Consejo Nacional de
Concesiones adjudic al Consorcio Cartellone Acosol la construccin y mantenimiento
de la carretera, incorporada bajo las leyes de Costa Rica con el nombre de Concesiones
Viales Sociedad Annima (COVISA). (CNC, 2001).
Finalmente, fue inaugurada el 27 de enero del 2010 por el ex presidente Oscar
Arias Snchez. Constituye el primer proyecto de carreteras bajo el esquema de concesin
de obra pblica en lograr resultados concretos.
5. Cronologa del proceso de Concesin

Ao
1978
1987
1996
1997
1998
2000

Evento
Empiezan los estudios tcnicos para construir la va Ciudad Coln-Orotina y se hacen los
primeros diseos.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorga un prstamo de $40 millones y se inician
las expropiaciones de varios terrenos.
Se finiquita el contrato con el BID porque al emprstito ya se le haban concedido dos prrrogas
y el BID no permita una tercera.
Se decide concesionar la construccin de la carretera, no solo Ciudad Coln-Orotina, sino todo el
trayecto entre San Jos y el puerto de CalderaPuerto de Caldera.
Agosto,; S se anuncia que el 11 de setiembre se abrira precalificacin de empresas, como primer
paso de la licitacin.
Febrero,; S se abre el cartel de licitacinCartel de Licitacin; una empresa presenta su oferta.
145

Marzo, ; Eel gobierno costarricense anuncia que dar la concesin a la empresa argentina
Cartellone en asociacino con la firma costarricense Acosol.
2001 Noviembre, ; Cartellone-Acosol pidi ms tiempo para obtener el financiamiento para las obras
Diciembre, ; Sse terminan los puentes del tramo II, gracias a un crdito dado por el Fondo de
2001
Fideicomiso de Venezuela.
Diciembre,; Sse firma el contrato con el consorcio Cartellone-Acosol y el Consejo Nacional de
2001
Concesiones (CNC).
2001

Febrero, ; Ppugna entre las empresas Acosol (costarricense) y Cartellone (argentina). Para poder
firmar el contrato, las empresas Acosol y Cartellone deban pagar garantas de cumplimiento por
2002 $12,5 millones y crear una sociedad annima conjunta. Sin embargo, Acosol no pag sus
garantas. Ante ello, Cartellone se hizo cargo de los pagos de ambas y cre, por su cuenta, la
sociedad annima (Covisa).
Febrero, ; Lla Contralora General de la Repblica (CGR) rechaza el contrato firmado porque,
segn la Ley general de concesin de obra pblica, el consorcio de empresas favorecido deba
2002 crear una sociedad annima, pero el consorcio no cre una sociedad, sino que transform una
existente. Adems, la firma Cartellone apareca como propietaria del 100% de las acciones de la
sociedad que firm el contrato y dej de lado a Acosol, la otra parte del consorcio.
2002

Abril,; CNC cancela una serie de gestiones que realizaba ante la CGR. Estas eran las nicas
acciones tendientes a lograr el visto bueno necesario para seguir adelante con el contrato.

Octubre, ; Sse resuelve lo entre Acosol y Covisa; Acosol asumira el 5%de Covisa para firmar el
2002 contrato y enviarlo a la CGR y, luego de aprobado, le cedera las acciones a la canadiense SNCLavalin, interesada en participar.
2002 Diciembre,; E el nuevo contrato se somete a la aprobacin de la CGR.
2003 Agosto,; CGR aprueba el contrato.
Junio, ; Sse postergan a diciembre inicio de construcciones porque faltaba expropiar a un 2% de
2004 los terrenos que se necesitan. El MOPT esperaba tener finiquitadas todas las expropiaciones del
corredor principal, a ms tardar en marzo del 2005.
Noviembre, ; Eel consorcio renuncia al proyecto por los constantes retrasos en la expropiacin
2004 de los terrenos. El BID sostuvo que no girara dinero sino hasta que todo el derecho de va
estuviese listo.
Enero, ; Eel consorcio internacional que gan el contrato para ampliar la carretera San Jos-San
Ramn confirma su inters en asumir tambin la construccin de la va San Jos-Caldera. Lo
2005 integran las empresas espaolas FCC e Itinere, la portuguesa Soares Da Costa Concesses y la
costarricense Corporacin M&S. Se denomina Consorcio Vial San Jos-San Ramn. Pasaron a
llamarse Autopistas del Sol.
Junio,; E el Gobierno recibi una propuesta formal en el que la empresa Concesiones Viales S. A.
2005 (canadienseargentina) cedi el contrato de concesin de la carretera al consorcio Autopistas del
Sol.
Diciembre,; CGR autoriza la cesin del contrato para construir la autopista a la empresa
2005
Autopistas del Sol.
2006 Marzo,; CNC firma contrato con Autopista del Sol
146

2006

Abril,; CGR refrenda contrato entre el CNC y la empresa Autopistas del Sol para la construccin
de la rutaRuta. El arranque de obras se fija para enero del 2007.

Abril,; Llos bancos se niegan a firmar el financiamiento hasta que la CGR refrende un addendum
2007 al contrato de concesin que incluya la creacin de un fideicomiso con las acciones de la
constructora. Es una garanta adicional para proteger el prstamo.
2007

2007
2007
2007
2008
2008
2008
2008
2009
2009
2009
2010

Abril,; CGR no aprueba el addendum porque lo considera improcedente; dice que su decisin no
es excusa para retrasar el avance del proyecto.
Octubre,; MOPT autoriza un aumento en el monto de la obra por $72 millones hasta llevar la
cifra a $230 millones y le exige a la constructora incluir nuevos componentes de seguridad vial.
Para cumplir con los nuevos requisitos, el MOPT tambin autoriza una ampliacin en el plazo de
construccin.
Noviembre,; CGR avala el addendum.
Diciembre,; Autopistas del Sol cerr el acuerdo con el Banco Centroamericano de Integracin
Econmica (BCIE) y la Caja de Madrid para financiar la carretera y se fija para enero el inicio de
la construccin.
Enero,; MOPT gira la orden de inicio de la carretera San Jos Caldera.
Enero, ; Aarrancan obras en el II tramo.
Mayo, ; Aarrancan obras en I tramo.
Setiembre, ; Aarrancan obras en III tramo.
Junio,; Sse ponen en servicio San Jos-Ciudad de Coln y Orotina -Caldera.
Setiembre,; Sse dan cuestionamientos por daos ambientales en las obras San Jos- Caldera y
se frena la construccin.
Octubre, ; Sse autoriza la reapertura de trabajos.
Enero, ; Sse inaugura la carretera.
6. Otros detalles ajenos al proceso de contratacin
Existi una falta de continuidad en el proceso. Se licit y firm el contrato, pero fue

hasta muchos aos despus que se dio inicio a su construccin. Licitado a inicios del la
dcada de los ao 2000 e inici construccin hasta el 2008. Se necesitaba un nuevo
dimensionamiento de las necesidades que no fue hecho. El hecho de que el proyecto saliera
cada vez ms caro por todo este tipo de estudios de actualizacin hizo que se diera luz
verde al proyecto ya que de no ser as no se iba a llevar a cabo.
El derecho de va constituyo un factor clave en el desarrollo del proyecto, ya que
el proyecto se inici sin estar completas las expropiaciones necesarias para la elaboracin

147

de las obras. En cCosta Rica el proceso de expropiacin lleva muchos aos y . Ggenero
atrasos importantes a la obra.

B.

Licitacin Pblica Internacional N 03 - 2001-CNC, para la Concesin de

Obra Pblica con Servicio Pblico de la Terminal Granelera de Puerto
Caldera.

1. Descripcin del proyecto

El puerto de CalderaPuerto de Caldera inicia operaciones desde 1981 bajo la
administracin del Instituto Costarricense de Puerto del Pacfico. Desde su inicio tuvo un
gran impacto en las importaciones y exportaciones del pas, convirtindose en el puerto de
mayor importancia del pacfico del pas.
En la dcada de 1990los 90 se percibe en el pas la necesidad de un proceso de
fortalecimiento del sistema de puertos, dentro de ellos el de estudio. Para el 2001, dentro de
este proceso de modernizacin se adopta la idea de incluir la participacin privada en la
gestin de los puertos, y ese mismo ao el INCOP publica la apertura de la Licitacin
Pblica Internacional N 01-2001-INCOP, para concesionar la Terminal de Puerto Caldera.
(Sociedad Portuaria Puerto Caldera Costa Rica, 2014)
El rea objeto de la concesin que se otorga est ubicada en la provincia de
Puntarenas, Cantn de Esparza, distrito Espritu Santo. .Est localizada en Puerto Caldera,
en la costa del Ocano Pacfico de Costa Rica, con una medida de 31.512,47 metros
cuadrados, comprendida dentro de los siguientes linderos: Norte: Ocano Pacfico; Sur:
MOPT (rea destinada a la concesin de Carga General); Este: MOPT acceso a zona
portuaria y Oeste: MOPT.;
En las sesiones N 3049 y 3087 de la Junta Directiva del INCOP adjudica la
concesin al Consorcio Portuario Caldera II conformado por las compaas Sociedad

148

Portuaria Regional De Buenaventura S. A., Corporacin Brisas Del PacificoPacfico S.A.,

Logstica De Granos, S. A. y Comercializadora R Y S, S. A.
Los objetivos sealados en el contrato de la concesin son los siguientes:
El objeto de este contrato consiste en la explotacin del servicio de carga y descarga
de productos a granel, as como el diseo, planificacin, financiamiento,
construccin, mantenimiento y la explotacin en la nueva Terminal Granelera de
Puerto Caldera. Los servicios a prestar en el rea portuaria concesionada son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Amarre y desamarre de las naves

Estada y muellaje
Carga y descarga de las mercaderas
Estiba y desestiba
Manejo de carga y /o transferencias
Almacenaje de la carga
Atencin a las naves en cuanto a abastecimientos
h) Otros servicios conexos y accesorios a los anteriores, tales como, logsticos,
operativos y martimos a los productos a granel y a los buques graneleros.
(CNC, 2000)

2. Monto estimado del proyecto

Respecto al costo del proyecto se debe de mencionar que en el caso del pPuerto de
cCaldera se contaba anterior a la firma del contrato con cierta infraestructura, por lo que el
contrato nace como una medida para aumentar la eficiencia del puerto principalmente. Sus
objetivos, que se estudiarn ms adelante, son el de mejorar el manejo de contenedores y
granos en el puerto, as como el perfeccionamiento de la infraestructura actual.
Dentro del contrato de concesin se estima un costo total para efectos fiscales de
$20.535.420. Se incluye tambin la creacin de un cuarto muelle, el cual se encuentra en
construccin en ese momento, que tiene un costo aproximado de $34.000.000. Con l se
lograr aumentar la capacidad productiva en un 135% y llegara a ser el segundo puerto de
mayor importancia en el pas. (INCOP, 2013)
149

En el mismo contrato seala la obligacin del concesionario de contar con los

recursos financieros para la explotacin y construccin de la terminal de productos a granel
de Puerto Caldera. Por lo que debe de garantizar la solvencia necesaria para ambos
objetivos de la concesin, as como poseer como mnimo un 20% del monto de total de la
inversin en forma de patrimonio.
Es importante mencionar tambin que adems de los seguros y garantas normales
en este tipo de contratos, se fijaron algunos otros pagos que el concesionario se deba de
hacer cargo para poder dar la orden de inicio. Dentro de ellas un fideicomiso por
$8.201.000 al INCOP como forma de pago a sus trabajadores, una contraprestacin anual
de un 5% de los ingresos brutos generados por todo el plazo de la concesin, una comisin
por estudios realizados al Consejo Nacional de Concesiones por $223.500.
3. Desarrollo del procedimiento de contratacin
El INCOP suscribi un Convenio iInterinstitucional con el CNC el da 19 de marzo
del 2001 para que las instalaciones y bienes bajo su administracin pasaran a ser licitados
por el CNC para ser concesionados a terceros, convenio que fue ampliado mediante adenda
suscrito el da 17 de febrero del 2004.
En el Diario Oficial La Gaceta N 68 del da 5 de abril del 2001, el Consejo
Nacional de Concesiones

publica Licitacin Pblica Internacional N 03 - 2001-CNC,

para la Concesin de Obra Pblica con Servicio Pblico de la Terminal Granelera de Puerto
Caldera.
El plazo de la concesin segn el contrato del proyecto es de 20 aos a partir de la
fecha de la orden de inicio emitida por el INCOP, teniendo como da del evento el 12 de
agosto del 2006. Las obras de construccin del nuevo muelle se deban iniciar en los seis
meses siguientes a la orden de inicio de operacin.

150

Dentro de los acuerdos se seala una posible prrroga del contrato por un plazo no
mayor a los 50 aos en los siguientes casos:
a) Segn el aArtculo 57 de la Ley de Concesin de Obra Pblica con Servicios
Pblicos, la cual seala que dada la existencia de un inters pblico, el plazo se
puede ampliar en el ltimo tercio del plazo del contrato, otorgada la debida
autorizacin por parte de la Contralora General de la Repblica.
b) En caso de existir la necesidad de reajustar el equilibrio financiero del
contrato.
c) Si existierar un atraso en el cumplimiento del plazo por responsabilidad de
la Administracin concedente, lo que dar un prorroga equivalente por el
tiempo por el atraso definido.
Las compaas, Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S. A., Estacin De
Servicios Brisas del Pacifico S.A., Logstica de Granos, S. A. y Comercializadora R y S, S.
A. bajo la figura de un consorcio denominado "CONSORCIO PORTUARIO DE
CALDERA I" presentaron formal oferta para participar en la Licitacin Pblica
Internacional N 03 - 2001-CNC, el da 30 de agosto del 2001 en el acto oficial de
recepcin de ofertas realizado por el Consejo Nacional de Concesiones y el Poder
Ejecutivo.

4. Adjudicacin del procedimiento de contratacin

El da 4 de octubre del 2001, despus de haber cumplido con los requerimientos
tcnicos del Cartel de Licitacin y declarada admisible la oferta por la Comisin
Evaluadora y atendiendo la recomendacin del consultor independiente HPC Hamburg Port
Consulting GmbH, el Consejo Nacional de Concesiones procedi a la apertura de la oferta
econmica del Consorcio Portuario de Caldera

151

Durante la sesin ordinaria N 24- 01 de la Junta Directiva del Consejo Nacional de

Concesiones celebrada el 14 de noviembre del 2001, se recomienda adjudicar la Licitacin
Pblica Internacional N 03-2001-CNC, para la Concesin de Obra Pblica con Servicio
Pblico de la Terminal Granelera de Puerto Caldera, al Consorcio Portuario de Caldera I.
Mediante decreto ejecutivo 30100- MOPT publicado en el Diario Oficial La Gaceta
N 16 del 23 de enero del 2002 en su parte dispositiva decreto entregar la Concesin de
Obra Pblica al Consorcio Portuario Caldera I, integrado por las empresas Sociedad
Portuaria Regional de Buenaventura S.A., Estacin de Servicios Brisas del Pacfico S.A.,
comercializadora R y S, S.A., y Logstica de Granos S.A.
5. Cronologa del proceso de concesin

Ao Evento
2001 19/03/2001 El INCOP suscribi un Convenio interinstitucional con el CNC.
05/04/2001 Consejo Nacional de Concesiones publica Licitacin Pblica Internacional N 03 2001
2001-CNC.
2001 30/08/2001 Apertura de ofertas.
14/11/2001 sSe recomienda adjudicar la Licitacin Pblica Internacional N 03-2001-CNC, al
2001
Consorcio Portuario de Caldera I.
23/01/2002 Mediante decreto ejecutivo 30100- MOPT publicado en el Diario Oficial La Gaceta
2002 N 16 en su parte dispositiva decreto entregar la Concesin de Obra Pblica al Consorcio
Portuario Caldera I.
12/12/2003 mMediante voto N 14606-2003 la Sala Constitucional, se declar constitucional el
pago de la indemnizacin a los trabajadores del INCOP.
2006 12/08/2006 Emisin de orden de inicio.
2003

6. Otros detalles ajenos al proceso de contratacin

Se gener un arreglo con los representantes de la fuerza laboral que trabajaba en el
Puerto de Caldera, el acuerdo entre la Presidencia de la Repblica, el Ministerio de Obras
Pblicas , el INCOP, el Ministerio de Trabajo, El Ministerio de Hacienda, el Ministerio de
Trabajo con la Unin Ferroviaria y Portuaria Nacional y el Sindicato de Trabajadores
Martimos, Ferroviarios y de Muelles, que a su vez se incorpor en forma de addendums a
la Convencin Colectiva vigente a la fecha de presentacin de la oferta del Adjudicatario,
152

de acuerdo con los cuales los contratos laborales de todos y cada uno de los trabajadores
que laboran en el Puerto de Caldera sern debidamente terminados, con la cancelacin de
todas las prestaciones, indemnizaciones, pensiones y jubilaciones laborales a las que por ley
y convencin colectiva tienen derecho, as como cualquier pago adicional convenido al
efecto.
Debido a lo anterior mediante voto N 14606-2003 del 12 de diciembre de 2003 de
la Sala Constitucional, se declar constitucional el pago de la indemnizacin a los
trabajadores del INCOP.
3. Figura de fondos de inversin de desarrollo inmobiliario
3.1. Proyecto promovido por la figura de fondos de inversin de desarrollo
inmobiliario
BCR Sociedad Administradora de Fondos de Inversin, S.A. Fecha de autorizacin
para realizar oferta pblica del fondo de Inversin: mediante la Resolucin: SGV-R-1786
del 06 de Nnoviembre de 2007.

a) Edificio Instituto Costarricense de electricidad Sabana Sur

Descripcin del proyecto
Para el desarrollo del proyecto, se firm un contrato con la constructora a 18 meses
plazo, por un monto total dolarizado de aproximadamente $20.500.000,00 (veinte millones
quinientos mil dlares), distribuido de la siguiente forma:
Componente en Ddlares: $5.000.000,00 (cinco millones de dlares)
Componente en Ccolones: 7.700.000.000,00 (siete mil setecientos millones de
colones)
153

La duracin del proyecto fue de 24 meses, tiempo durante el cual se construy y

comercializo la edificacin.
Se procedi a realizar crdito bancario de aproximadamente el 50% de la inversin
total (el cual facilit el mismo BCR) y la otra mitad de los recursos los consigui con
inversionistas.
Centro Empresarial La Sabana, era un centro de oficinas y un rea de locales
comerciales en proceso de desarrollo, la clasificacin del inmueble es de tipo A+, dado que
presenta una excelente relacin de parqueos, finos acabados, tecnologa de punta y una
excelente ubicacin.
El Proyecto consisti en el desarrollo de una torre de oficinas de 17 pisos y 2
stanos, ubicada 100 metros al Sur de la Contralora General de la Repblica, costado oeste
de las instalaciones del Costa Rica Tennis Club.
Este edificio fue comprado por el Fondo de iInversin Iinmobiliario para venderlo
posteriormente a un Fideicomiso, conformado por el iInstituto cCostarricense de
eElectricidad (ICE) y el Banco de Costa Rica (BCR). Tena un avance de

un 25% de

construccin, el ICE y el BCR por medio de su SAFI, acordaron su adquisicin, por lo que
BCR SAFI procedi a continuar con el desarrollo del mismo. (Rojas E. , 2013)
Se procedi con la firma de una opcin de compra venta, y se hicieron los
cambios necesarios a los planos de acuerdo a con las necesidades del ICE. La SAFI
procedi a conseguir los recursos para el desarrollo de la obra, los cuales obtuvo mediante
un (Rojas E. , 2013).
El inmueble se entreg al ICE el 15 de Jjunio 2010, fecha en la que se ejecut la
opcin de compra y venta. En ese momento no se pudo apreciar alguna deficiencia en el
sistema de trfico vertical, por lo que ese mismo da se realiz el acta de recepcin
154

definitiva del edificio por parte del ICE; sin embargo, como resultado de los estudios
tcnicos posteriores y problemas prcticos que se han presentado en el ICE en ese sentido,
se ha determinado el incumplimiento de la norma tcnica relativa al trafico vertical segn el
reglamento de construcciones. (SUGEVAL, 2011)
El 28 de noviembre del 2010, se firma el un Aacuerdo para la solucin del Ssistema
de trfico vertical del centro empresarial de la Sabana: Torre de Telecomunicaciones. En
este acuerdo, el Fondo asume la responsabilidad de llevar a cabo el plan para solventar lo
anterior, proponiendo aumentar la capacidad del trfico vertical. (SUGEVAL, 2011).
b) Multipark Fondo de Inversin de Desarrollo Inmobiliario Improsa
Descripcin del proyecto
Se cre en marzo del ao 2007 y fue el primer Fondo de Desarrollo en
Centroamrica y el segundo en Amrica Latina. Est dirigido a inversionistas
institucionales y a aquellos que cuenten con un patrimonio mnimo de $1 milln. (SAFI,
2014)
Los montos presupuestados para cada obra fueron respectivamente para el Edificio
de Autoridad Reguladora de Servicios Pblicos (ARESEP) $ 9.060.780 y para el Edificio
de Autoridad Reguladora de Servicios Pblicos (ARESEP) $ 9.060.780.
El proyecto inicio en el ao 2007 y concluyo en Ooctubre de 2013.
Su patrimonio es limitado a 500 participaciones de valor nominal de $50.000 cada
una, para un total de $25.000.000 (veinticinco millones de dlares) Monto total autorizado:
$16.000.0000. (SAFI, 2014)
Multipark, consiste en un oficentro y centro comercial, ubicado en Guachipeln de
Escaz, una de las zonas con mayor plusvala en Costa Rica, con un rea arrendable de
30.953,39 m y 50.305,78 m2 de construccin total. Rene los ms altos estndares
155

tecnolgicos, de parqueos, seguridad y diseo arquitectnico que buscan las empresas en la

actualidad. (SAFI, 2014)
Este proyecto cuenta con cuatro edificios bautizados con el nombre de sitios de
inters geogrfico en Costa Rica: Trraba y Tapant, los cuales tienen un rea aproximada
de 3.100 m cada uno y los edificios Tempisque y Turrubarres, que tienen un rea
arrendable de 8.500 m cada uno. (SAFI, 2014)
Multipark, cuenta adems con un rea comercial de conveniencia que incluye dos
stand alone y 16 locales comerciales que ofrecen variedad de servicios, tales como
cafetera, farmacia, restaurantes, librera, lavandera, entre otros. (SAFI, 2014)
Estos inmuebles renen todas las condiciones que requieren las empresas modernas
para poder operar en el mundo globalizado, pues cuentan con redundancia en
telecomunicaciones lo que permite una conexin de 24 horas, los 365 das del ao,
seguridad por intrusin e incendio, circuito cerrado de televisin digital, control de acceso,
tecnologa BMS (Building Management System) que controla de manera inteligente la
planta de emergencia para el 100% de las reas y la iluminacin que favorece el ahorro
energtico, la planta centralizada de tratamiento, los sistemas de riego, entre otras ventajas.
(SAFI, 2014)
La ARESEP y la SUTEL, alquilan edificios en Multipark propiedad de IMPROSA
Sociedad de Fondos de Inversin S.A.
Segn la Memoria Anual (2012), mMulti park oficinas & Comercio, el proyecto a
partir de su apertura en el 2007 ha experimentado momentos claves, principalmente por la
crisis de los 2008-2010. La construccin de las etapas I, II, y III del proyecto tardo tres
aos y constitua toda la parte de infraestructura.
A partir del 2011, el Ffondo permanece inestable por lo que se gener lo que sera la
primera de tres intervenciones a nivel financiero protagonizado por el Banco Citibank y la
156

segunda realizada en el 2012 con financiamiento del Banco Promerica. Para el ao 2013 el
proyecto se encuentra en una etapa de maduracin y para finales de este ao el proyecto se
encontraba en ocupacin el 100% del inmueble.
Durante el 2013 se logr completar con xito el planeamiento de la
Reestructuracin Financiera, culminando con el refinanciamiento del pasivo bancario con
Banco Nacional en trminos muy favorables para el Fondo. El Fondo ha logrado alcanzar
estabilidad financiera y de hecho en el segundo semestre del 2013 se contabiliz utilidad
operativa. Este factor, entre otros elementos favorables, han repercutido en el aumento del
Valor en Libros de la participacin de US$35.877 a US$39.910 entre enero y diciembre
2013 respectivamente. (SAFI, 2014).
4. Figura de fideicomiso
4.1. Proyecto promovido por la figura de fideicomisos
La Universidad de Costa Rica ante la escasez real de la infraestructura, con base en
estudios expertos efectuados por la Oficina de Planificacin Universitaria, los cuales
establecen que muchas de las tareas de investigacin, accin social y docencia son posibles
solamente si se realiza una fuerte inversin en obras de

gran extensin, razonadas como

una necesidad publicapblica fundamental para corregir las dificultades actuales de

insuficiencia de espacio, estructuras defectuosas, impedimento de acoger mayor nmero de
estudiantes lo que no permite atender la demanda estudiantil, ausencia de espacios para
disposicin publicapblica de los materiales bibliogrficos, edificios inciertos en escenarios
de emergencia, entre otros

elementos, estudia diferentes opciones y modelos de

financiamiento existentes en el mercado, en un proceso de anlisis desde el periodo 2005.

(Carmona Prado , Rodriguez Porras , & Umaa Alavarado, 2010).
El 23 de noviembre de 2007, se suscribe el contrato de Fidecomiso de Titularizacin
con el Banco Nacional de Costa Rica el cual fue refrendado el 30 de enero 2008 mediante
oficio DCA-323 y el 19 de diciembre de 2008, se firma el contrato de arrendamiento de la
Facultad de Ciencias Sociales, el cual fue refrendado por la Contralora General de la
157

Repblica en oficio DCA-4220. Sin embargo, el 9 de marzo de 2011, la UCR y el Banco

Nacional suscribieron un acuerdo de finiquito del fideicomiso de titularizacin.
El 15 de julio del 2011, la Contralora General de la RepublicaRepblica referendo
el proyecto que le permiti a la Universidad de Costa Rica iniciar obras por $80 millones,
los cuales podrn obtener por medio de distintos mecanismos de financiamiento, tales como
crditos bancarios y emisin de ttulos valores. Durante un periodo de 20 aos, la
Universidad pagar un arrendamiento por el uso de los edificios, y tras ese plazo, las obras
pasarn a ser parte del patrimonio de la institucin. (Periodico Semanario Universidad,
2011)
No es un fideicomiso de titularizacin ni de garanta: la edificacin jurdica es la
herramienta para financiar, edificar y arrendar las obras que requiere la UCR. El diseo y
construccin de las obras; as como, el posterior alquiler es el objeto del contrato
refrendado. (RodriguezRodrguez Porras, 2014)

El alcance de construccin contempla las siguientes obras:

Edificacin de unas Residencias de Estudiantes en la Sede Regional de Limn.

Edificacin de unas Residencias de Estudiantes en la Sede Central.

Edificacin del Edificio de la Facultad de Ciencias Sociales.

Edificacin del Edificio de la Facultad de Ingeniera.

Edificacin de un Edificio Multicultural.

Reubicacin de la Oficina de Servicios Generales.

Edificacin de la Biblioteca para la Facultad de Ciencias Agroalimentarias.

Edificacin del Edificio de Clnicas de la Facultad de Odontologa.

Edificacin del Edificio para el Paraninfo, el Sistema de Estudios de Posgrado y la

Vicerrectora de Investigacin.

158

En el caso de este proyecto el fideicomitente es la Universidad de Costa Rica,

cuando las obras estn canceladas en su totalidad, la UCR pasa a ser tambin el
fideicomisario, o sea, en beneficiario directo de las acciones y proyectos ejecutados por el
fideicomiso. (Navarro SanchzSnchez & Roldan Roldn Castillo, 2013).
Estructura del fideicomiso de la Universidad de Costa Rica:

Fideicomitente: La Universidad de Costa Rica

Fiduciario: Banco de Costa Rica.

Fideicomisario: Universidad de Costa Rica una vez constituidas y alquiladas las

obras segn el periodo especificado

Unidad Administradora del Proyecto

Comit tcnico asesor

Comit de vigilancia

Instancias tcnicas asesoras

Segn lo indica la Licenciada Dunia RodriguezRodrguez en el FELABAN 2014,

la UCR usara como esquema general tres etapas esquema general tres etapas:

I Etapa pre-operativa, en la cual se

definirn y elaboraran los diseos de los

planos, permisos y gestin unidad Administradora del Proyecto y que sean

analizara que sean proyectos bancables.

II Etapa pre-operativa: Cconstruccin de obras, en esta fase se contratara la

elaboracin de planos (aporte patrimonial por parte de la UCR), se gestionara la
contratacin empresas constructoras, Ffinanciamientos adquiridos: bancarios,
colocaciones privadas y colocaciones pblicas restringidas (cantidad de edificios).

III Etapa Operativa: Rrecibo a satisfaccin y alquiler de obras, recepcin de las

obras e inicio de arrendamiento (crditos a corto plazo). Optar mecanismos de
financiamiento a largo plazo, cancelacin de las obligaciones financieras
pendientes y la UCR sea propietaria de los edificios.
159

Segn lo indica la rectora de la UCR en el 2012, en el documento llamado: El

fideicomiso y los proyectos especiales para el desarrollo de infraestructura. II Parte, las
inversiones al proyecto se han ido dando segn se detalla a continuacin:
Inversionistas al 18 de mayo del 2012, el acuerdo de la SUGEF 13-10, el
BCR en su condicin de fiduciario no puede invertir en el fideicomiso. Por este
motivo, el BCR inicia la bsqueda de inversionistas, entre ellos el BNCR, quien
muestra inters de invertir hasta por $40 MM. El primer inversionista y el nico
al 18 de mayo del 2012, es la Junta Administradora de Ahorro y Prstamo
(JAFAP) quien por medio de una colocacin privada fondea al fideicomiso
1.100.000.000, recursos con los cuales se han realizado los movimientos de
tierras para el edificio de la Facultad de Ciencias Sociales y se paga al BCR
$6000 por mes desde la firma del contrato, en su condicin de estructurador del
esquema.
Inversionistas y actividades a setiembre del 2012, Mmediante oficio DCR233-2012, del 30 de abril, el BNCR formaliza su inters de invertir por la suma
de 12.000.000 ($22MM). Este crdito fue aprobado el pasado 20 de agosto, por
la Junta Directiva del BNCR, con el cual la UCR adquiere un compromiso para
iniciar obras vinculadas con el edificio de la Facultad de Ciencias Sociales a
ms tardar el 20 de noviembre del 2012. Con este financiamiento y la inversin
de la JAFAP, se realizar la contratacin del edificio de parqueos, adjudicado a
la empresa EDICA y las obras de urbanizacin adjudicadas a la empresa
HICASA, obras prximas a ejecutarse. Adicionalmente, se est negociando otro
financiamiento con el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, por la suma de
$45.000.000. A la fecha, se estn definiendo los trminos de la negociacin para
contar con el financiamiento que permite desarrollar las OBRAS sealadas en
el Fideicomiso, segn el cronograma de avance de los proyectos.

160

En total el fideicomiso vislumbra la construccin de obras que hundan un monto

aproximado de $150 millones, que se elaborarn a travs de varias estrategias de
financiamiento, tales como: crdito bancario, emisin privada de valores y emisin pblica
de valores, cuando lo amerite. En el caso de la emisin privada de valores la primera
colocacin se realiz en diciembre del 2011 y los crditos fueron ratificados por el Banco
Nacional por 17.000.0 millones y el Banco Popular por un monto de 25 mil millones de
colones. (El Financiero, 2014).

a) Edificio de Pparqueo de Ciencias Sociales

Descripcin del Pproyecto
El Ccosto del proyecto es de $ 5 millones contratado por medio del Fideicomiso
UCR/BCR 2011.
Durante un periodo de 20 aos, la Universidad pagar un arrendamiento por el uso
de los edificios, y tras ese plazo, las obras pasarn a ser parte del patrimonio de la
institucin.
Este inmueble abarca alrededor de 18.000 metros cuadrados con 36 metros de ancho
y 87 metros de largo, consta de cinco pisos, cada uno con su ncleo de baos, permite el
estacionamiento a 505 vehculos, la torre de parqueos tiene espacios reservados para
personas con discapacidad, que se ubican en su tercer piso, que conecta al edificio con la
acera por medio de una rampa y se ubica en la Ciudad de la Investigacin en Finca 2, frente
a la construccin del Edificio de la Facultad de Ciencias Sociales, en la Ciudad de la
Investigacin.

b) Edificio de Ciencias Sociales

Descripcin del Pproyecto

161

El costo del proyecto es de $33 millones, la deuda financiera que asume la

institucin se cancelar por una cuota de arrendamiento que pagar la UCR, a partir de
enero del 2015, con sus recursos corrientes por medio del Fideicomiso UCR/BCR 2011.
Durante un periodo de 20 aos, la Universidad pagar un arrendamiento por el uso
de los edificios, y tras ese plazo, las obras pasarn a ser parte del patrimonio de la
iInstitucin.
El M.Sc. Francisco Enrquez Solano, Decano de la Facultad de Ciencias Sociales
destac la calidad de esta obra ejecutada por costarricenses, la obra fue llevada a cabo por
una empresa privada costarricense, que la entrega un mes antes del plazo, financiada con
ahorro costarricense por la bBanca nNacional.
Esta edificacin se destaca por ser una de loas inmuebles universitarios ms grandes
de Centroamrica y del pas. Tiene un rea de construccin de 25.514 m y 7.743 m de
huella, est conformada por cuatro edificaciones interconectadas con un mdulo central de
seis pisos, el mdulo central de la edificacin une las cuatro torres de la estructura. En las
nuevas instalaciones habr aulas, bibliotecas, centros de

documentacin y las

dependencias administrativas y docentes de cada escuela de la fFacultad.

En estas instalaciones recibirn lecciones los estudiantes de las escuelas de Ciencias
de la Comunicacin Colectiva, Psicologa, Ciencias Polticas, Historia, Geografa, Trabajo
Social, Sociologa y Antropologa.

La construccin se inici el 13 de mayo del 2013 y

concluy en agosto del 2014; es decir, tuvo una duracin de 15 meses.

162

5. Figura de Llicitacin
5.1. Debilidades de los proyectos de licitacin pblica

La estructuracin de cada Llicitacin debe de estar ligada a un proceso claro en

donde se incluyan todas las etapas y tiempos definidos para su total aplicacin y
ejecucin, lo cual ha estado ausente en varios de los procesos licitatorios nacionales.
Debe de existir una planeacin estratgica establecida para que la Llicitacin no est
desligada de su adecuada ejecucin, ya que las principales falencias en las
ejecuciones de proyectos de infraestructura en el pas, se deben a los trmites
adjuntos. Ejemplo frecuente de ellos son los procedimientos para solicitar el
derecho de va que entorpecen en meses y aos la orden de inicio de las obras.

En la actualidad se ha maneja una serie de proyectos licitatorios que son herencia de

gobiernos anteriores, que afectan negativamente otros planes y proyecciones debido
al incumplimiento de los tiempos proyectados.

La mayora de faltas o atrasos que se generan en los procesos de contratacin

pblica por medio de licitacin se deben a deficiencias en los procesos
administrativos.

La contratacin de proyectos de infraestructura por medio de licitacin, se convierte

en un mecanismo muy limitado, ya que est regulado por la Ley de Contratacin
Administrativa, la cual norma un proceso que se puede hacer muy largo y tedioso
para la administracin, lo que est provocando que se realicen construcciones de
obras aos despus y esto induce a que las construcciones ya no cumplan con las
necesidades actuales.

5.2. Fortalezas de los proyectos de licitacin publicapblica

Un adecuado cartel de licitacinCartel de Licitacin permite a la Administracin

detallar de una manera muy especfica y dirigida los resultados esperados de las
obras que lleva a cabo el adjudicatario. Todos los detalles tcnicos especializados
que en un proyecto de infraestructura son indispensables e influyen directamente en
163

el xito y satisfaccin de la necesidad social que justifica dicho proceso

administrativo.

El Gobierno tiene la potestad de emitir criterios vinculantes dentro de sus diferentes

entes. Las declaratorias de inters pblico pertenecen a una de las herramientas que
tiene el Gobierno para poder cumplir las metas propuestas al inicio del periodo
electoral.

6. Figura de concesin de obra publicapblica

6.1. Debilidades de los proyectos de concesin de obra

Falta de una continuidad clara en el proceso. Los proyectos llevados a cabo bajo la
figura de concesin deben de exigir adecuados estudios previos para su orden de
inicio de las obras y aprobacin final. El tener la facilidad de poder iniciar obras con
estudios de demanda y diseo de dcadas atrs hacen que la figura pierda
credibilidad, al aprobar la construccin de obras de infraestructura que no van a dar
abasto con las demandas reales y actuales.

En ciertos casos no ha existido una calendarizacin de cada etapa del proyecto, que
ha permitido atrasos en las entregas y puesta en marcha. La figura ha permitido que
con estudios muy antiguos se elaboren proyectos, lo que ha influido negativamente
en el cumplimiento de la demanda actual. Desde luego debe de existir la posibilidad
legal de que los interesados presenten sus consultas y apelaciones, pero con tiempos
establecidos de respuestas y trato de ellas. Tanto este punto como el anterior estn
relacionados con la planificacin adecuada dentro de la figura de concesin de obra
pblica.

El derecho de va representa uno de los principales obstculos que las concesiones

han tenido en el pas. A pesar de que se est poniendo en vigencia una ley ms gil,
todos los procesos que iniciaron con la ley anterior deben de ser llevados a cabo con

164

esa misma ley, lo que hace que inclusive en la actualidad se estn manejando
trmites de expropiaciones que afectan el desarrollo de la obra.

El proceso de concesin debe de contar con una adecuada negociacin que incluya
todas las partes interesadas, lo que se ha quedado corto en los procesos llevados a
cabo por medio de esta figura. Al igual que los procesos de licitacin es
indispensable que todos los involucrados estn adecuadamente atendidos en el
proyecto, estimar el efecto que las acciones de cada uno puede tener y saber que se
cuenta con el respaldo y se han atendido las dudas de cada uno. Observamos Se
observa en los casos estudiados que instituciones del sector pblico, como lo son los
sindicatos, tienen el poder para detener proyectos de esta envergadura, y a pesar de
que al final sus ideas no tengan efecto atrasan inclusive en aos el inicio de las
obras. Negociacin estratgica necesaria en el proceso de concesin.

Los contratos de concesin en Costa Rica han tenido serios problemas en el sentido
de socializacin de los proyectos. Esto hace que a pesar de que la figura en si sea
exitosa en algunos casos en el pas como lo es el Puerto de Caldera, no cuenten con
el apoyo de la sociedad debido a las malas noticias y falta de informacin de los
medios de comunicacin e integrantes de la sociedad. Se deben de explicar los
beneficios que esta figura puede aportar en el desarrollo del pas, dar a entender
todas las aspectos que involucra, y esto debe de nacer por parte de los dirigentes y
responsables, que primordialmente es el Consejo Nacional de Concesiones.

Un elemento ausente, que en la actualidad se est impulsando por medio de

capacitaciones y foros internacionales en el caso del CNC, es que no existe el
adecuado apoyo y experiencia de entes extranjeros en la ejecucin de obra pblica
por medio de los mtodos estudiados. Mencionando algunos de los casos vistos, el
de la carretera Ruta 27; esta concesin fue la primera realizada en el pas, y se
concret sin ninguna experiencia previa, de ah la existencia de muchas de las
debilidades notables en el diseo y procedimiento de la obra.

En estrecha relacin con lo anterior, existe un vaco en la colaboracin

interinstitucional del pas. Organizaciones pblicas y privadas como el Colegio
165

Federado de Ingenieros y Arquitectos, o el LANAMME de la Universidad de Costa

Rica, deben aportar su conocimiento y herramientas tcnicas para garantizar que la
construccin, mantenimiento y funcionalidad de las obras llevadas a cabo sean las
ideales. Otro aspecto importante es que ms all de ser una colaboracin se deben
de establecer requerimientos para que estas instituciones especializadas deban dar
su visto bueno para que un proyecto sea debidamente aprobado. En este punto se
puede mencionar el actual caso del proyecto de la rRuta 32, en donde hay un
proyecto de ley para aprobar un presupuesto para su construccin, pero los entes
antes mencionados no estn de acuerdo con el anteproyecto presentado, pues hace
falta informacin clave para la conclusin completa de las obras;, sin embargo, cabe
la posibilidad de que el congreso lo apruebe a pesar de estas faltas, e inclusive el
Poder Ejecutivo exige que los diputados le den su aprobacin.

6.2. Fortalezas de los proyectos de concesin de obra

Uno de los principales aportes de la figura de concesin es que abre una

oportunidad de financiamiento al pas para la construccin de obras de
infraestructura que se escapan de la capacidad presupuestaria del Estado. Se
identifica que las necesidades del pas, dado los recursos limitados que un pas en
vas de desarrollo, puede optar por una serie de alianzas pblico- privadas, dentro de
ellas la figura de la concesin, para obtener la infraestructura necesaria que permita
un desarrollo socioeconmico nacional, y una atraccin de inversin extranjera al
dar condiciones de transporte, logstica e infraestructura adecuados.

A pesar de que la experiencia actual, principalmente con el proyecto de la rRuta 27,

es muy criticado en el caso de la figura de concesin, esta ha permitido el desarrollo
en infraestructura de varias obras que durante mucho tiempo fueron necesarias en el
pas, por lo que el aporte es palpable. Reduccin de tiempos en el traslado de San
Jos a Caldera y un puerto en el Pacfico que duplica la capacidad del anterior son
claros ejemplo de que esta figura aporta positivamente al desarrollo del pas, el tema
ha sido la deficiencia en el manejo de los proyectos especficamente.

166

Le permite al Estado desentenderse de toda la logstica que conlleva el

mantenimiento de obras de infraestructura de alta complejidad, con lo que se logra
que expertos en el rea sean quienes velan por brindar un buen servicio. Esto desde
luego es paralelo a una buena planificacin y organizacin de los proyectos, que
conlleven a obras de calidad y funcionales.

7. Figura de fondos de inversin de desarrollo inmobiliario

7.1. Debilidades de los proyectos de fondos de inversin de desarrollo inmobiliario

Propiamente para

el proyecto BCR-ICE se presentaron problemas en el diseo del

trfico vertical, lo que repercuti en acciones que incurrieron en costos para el fondo,
para el plan a corto plazo se destinaron $ 128.547,47;, adems, tenan una reserva para
la ejecucin de este proyecto por un monto de $ 1.990.000.00., sSegn lo aprobado en
la asamblea de inversionistas del Fondo el 23 de Ddiciembre de 2010. Sin embargo, los
recursos que fueron reservados no fueron suficientes para la finalizacin de las obras.
Esto lo que genera es una disminucin en el atractivo del Ffondo y genera ausencia de
inversionistas.

Para el proyecto Multipark, se decidieron ubicar a la SUTEL en el mismo edificio que

la ARESEP, para aprovechar las economas de escala y de mbito que se derivan del
carcter multisectorial de la Autoridad Reguladora;, sin embargo, uno de los hallazgos
que encontr la Ccontralora por medio de la divisin de fiscalizacin operativa y
evaluativa, nunca se realiz una fase de planeacin ni estudios de costo beneficio de
distintas alternativas, que dejara en evidencia otros elementos para tomar la decisin de
arrendar el inmueble.

167

En el proyecto Multipark , durante el procedimiento de contratacin, el aArtculo 8 del

Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa seala que para todo proceso
contractual se debe contar con una decisin inicial de la unidad que solicite los
bienes o servicios; de manera que se documenten las necesidades de la institucin en
materia de contratacin administrativa, y se sustente el inicio del procedimiento
contractual que corresponda, sin embargo, aunque s se cuenta con documentos que
sustentan la contratacin.; (Rojas A. U., 2011)

7.2. Fortalezas de los proyectos de fondos de inversin de desarrollo inmobiliario

La limitante ms importante para los contratos con los Fondos de desarrollo

inmobiliarioFondos de Desarrollo Inmobiliario es el propietario del terreno, ya que
para ejecutar una obra el terreno de construccin debe ser propiedad del FIDI, en Costa
Rica las instituciones pblicas por lo general su primer paso antes de iniciar cualquier
construccin en la adquisicin del terreno, y esto limita la participacin del fondo. En
esta situacin puede que sea necesario disponer de nueva legislacin, y realizar
modificaciones en la legislacin y regulacin existentes, para posibilitar el
establecimiento de la participacin de los FIDIS en proyectos de infraestructura
pblica.

Los fondos de inversin son una excelente opcin para la construccin de obra pblica,
la relacin ganar-ganar que existe entre el Ffondo y su beneficiario sea una empresa
pblica o una privada es la garanta que la obra se va a ejecutar de la manera correcta,
sin desperdicios ni excesos de dinero.

Menores tiempos constructivos por la agilidad en el proceso constructivo dado que

no

est sujeto a procesos de contratacin administrativa de Sector Pblico.

Ahorro en costos por la negociacin de precios con proveedores de materiales y servicios.
8. Figura de Ffideicomisos
8.1. Debilidades de los proyectos de fideicomiso

168

El desconocimiento en fideicomiso se convierte en el principal problema de la

figura, ya que cada proyecto puede ser diferente y su administracin debe de ser
adecuada, se requiere que los bancos atraigan cada vez ms inversionistas, que les
ofrezcan garantas y opciones de inversiones atractivas.

Existe cierta falta de experiencia en las entidades financieras nacional al suscribir

este tipo de proyectos de alta inversin que provocan atrasos y prdida de tiempos.
Esta deficiencia no est directamente asociada a la figura;, sin embargo, a nivel pas
su aplicacin se ve enfrentada a este tipo de problemas lo que hace que su eficiencia
a nivel local no sea como las proyecciones lo esperan.

Falta perfil profesional para desarrollar los procesos las instituciones requieren de
personal capacitado y con experiencia para preparar carteles y administrar este tipo
de negocios. El fideicomitente no cuenta con el conocimiento y experiencia
necesarios para velar por el adecuado desarrollo del proceso de construccin.

La figura del fideicomiso est regulada por algunos artculos en el Cdigo de

Comercio, pero es necesario un control ms amplio para permitir que cuente con un
fundamento legal que permita darle mayor confianza tanto a los inversionistas como
a los encargados de contrataciones administrativas a apostar por esta figura, el
problema que se debe de enfrentar es que una regulacin podra poner trabas que le
quiten la agilidad de contratacin, por ello su regulacin de forma adecuada se ha
complicado.

Para utilizar una figura como el fideicomiso se debe de analizar la necesidad real de
la institucin, el fideicomiso se puede convertir en una herramienta muy cara en
proyectos pequeos, los costos altos a realizar obras por medio de fideicomiso se
justifican en proyectos donde la necesidad es inmediata y el no tenerlo est creando
costos asociados, que al final justifican la inversin.
Esto se puede lo podemos analizar en la caso de la Universidad de Costa Rica, el
crecimiento de la poblacin estudiantil y los proyectos de investigacin, cada vez
requeran de mayor espacio en infraestructura, esto se convirti en una necesidad
169

inmediata que llevo a la uUniversidad a tener que alquilar edificaciones alrededor

del campus universitario, la demanda insatisfecha y los altos costos de alquiler
convirtieron el proyecto de fideicomiso como una opcin adecuada, ya permite la
realizacin rpida de las construcciones por medio de un financiamiento externo,
aun siendo un proyecto caro crean ahorros significativos para la universidad al
proveer con rapidez las edificaciones.
Responsabilidad de incumplimientos. Si bien es cierto el fideicomitente es el
principal interesado en recibir la infraestructura que se ajuste completamente a las
especificaciones o caractersticas establecidas en el contrato, no se podra al final del
contrato ante eventuales incumplimientos endosrsele la responsabilidad a falta de
supervisin del fideicomitente.
8.2. Fortalezas de los proyecto de fideicomiso

Por la estructuracin del Estado en Costa Rica existen una serie de instituciones que
cuentan con la capacidad jurdica capacidad para la realizacin de este tipo de
contratos, una autonoma que le permite constituir este tipo de fideicomisos sin
ningn obstculo, ya que en el caso de otras entidades se necesita de la aprobacin
de una ley especial que lo autorice, como se seala en el artculoArtculo 14 de la
Ley de la Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos.
La forma de financiamiento del proyecto se convierte en una fortaleza, ya que

permite que se realice de una forma ms rpida y efectiva.

Crditos bancarios que realizar el Fiduciario. La utilizacin de este

financiamiento se hace exclusivamente para construir las obras en el tiempo que
se necesite. En todo caso, se trata, como dice el contrato, de crditos contra el
Fideicomiso y en ningn caso contra la Universidad de Costa Rica, en su
carcter de Institucin Pblica.
De aquellos dineros generados directamente por un esquema financiero de
emisin de ttulos emitidos por el Ffideicomiso, cuando esta sea una de las
170

opciones de captacin de recursos expresamente adoptada por las partes; las

cuales podrn ser: la colocacin privada, para lo cual las partes suscribirn el
contrato que se requiera, donde se especificarn todas las condiciones de la
colocacin. La colocacin pblica restringida segn los trminos de la Ley
Reguladora de Mercado de Valores y el Reglamento de Oferta Pblica de
Valores. La colocacin pblica, la cual se ejecutar en los trminos que tambin
regulan la Ley y el Reglamento de Oferta Pblica de Valores. (Navarro
SanchzSnchez & Roldan Roldn Castillo, 2013)

En la actualidad el pas est pasando por un proceso fiscal delicado, lo cual est
generando que los recursos a los presupuestos sean ms fiscalizados y que el ingreso
de proyectos al presupuesto ordinario cuente con aprobaciones y autorizaciones ms
rigurosas que demandan ms tiempo para la contratacin, la figura del fideicomiso se
convierte en una alternativa idnea de financiamiento para las obras.

La

agilidad y flexibilidad de los fideicomisos permiten que se realicen obras en un

tiempo ms corto que las figuras tradicionales de contratacin, esto porque los
fideicomisos funcionan como entes privados, permitiendo garantizar la oportunidad de
adquisicin de todos los bienes y servicios necesarios para el proyecto, con un ahorro
en el plazo de ejecucin y por ende de cargas financieras. (Colegio de iIngenieros
cCiviles de Costa Rica, 2010)

El contrato del fideicomiso es de origen privado pero empleado para fines pblicos y
esta reglado por el Cdigo de Comercio, esto permite que haya mayor flexibilidad en la
contratacin y no se pierda el objetivo principal de la figura el cual es la agilidad.
Esto no quiere decir que no se garantice la seguridad de las partes, en el contrato queda
pactando las obligaciones y responsabilidades.

La figura del fideicomiso permite que se realicen los proyectos de inversin de obra
pblica ms rpidamente, ya se convierte en una solucin para realizar obras con las
cuales no se cuenta con el dinero lquido a corto plazo.
171

La actividad del Ffiduciario es controlada y supervisada por la Superintendencia de

Bancos. En Costa Rica, encontramos en el aArtculo 15 inciso d) de la Ley 8204, lo
siguiente:
Articulo 15:; Estarn sometidos a esta Ley, adems, quienes desempeen, entre
otras actividades, las citadas a continuacin:
d) Administracin de fideicomisos o de cualquier tipo de administracin de
recursos efectuada por personas fsicas o jurdicas que no sean intermediarios
financieros.
Las personas fsicas o jurdicas que desempeen las actividades indicadas en los
incisos anteriores y no se encuentren supervisadas por alguna de las
superintendencias existentes en el pas, debern inscribirse ante la SUGEF, sin
que por ello se interprete que estn autorizadas para operar; adems, debern
someterse a la supervisin de esta respecto de la materia de legitimacin de
capitales, establecida en esta Ley. La inscripcin ser otorgada por el Consejo
Nacional de Supervisin del Sistema
Financiero, previo dictamen afirmativo de esa Superintendencia, cuando se
cumplan las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.

Diseo del contrato a la medida de las necesidades del cliente. El Fideicomiso se ajusta
a la medida de sus necesidades.

La negociacin garantiza el xito del proyecto, se debe de establecer bien una entrega
de obras en fechas establecidas o antes por trmites eficientes en las obligaciones
financieras e inspeccin del proyectos.

Mantener los bienes fideicometidos debidamente separados de sus dems bienes y de

los correspondientes a otros fideicomisos. Como la propiedad de los bienes
fideicometidos salen del patrimonio del Ffideicomitente, por lo tanto estos no son
susceptibles de embargo ni estn sujetos de quiebra o concurso del Ffiduciario.

172

Los bienes que conforman el patrimonio del Ffideicomiso son inembargables. La

titulacin implica que el propietario de esos activos ilquidos los ceda a un patrimonio
separado como un fideicomiso que acte como vehculo de propsito especial, el cual
es respaldar valores emitidos con ese patrimonio.

CapituloCaptulo V
Conclusiones y recomendaciones
Durante este captulo se desarrollaran las principales conclusiones a las cuales el
equipo de trabajo ha llegado despus de un anlisis integral de las diferentes figuras, y nos
permiteimos elaborar recomendaciones con respecto a posibles mejoras en los procesos de
ejecucin de los trmites administrativos y operativos de las mismas.
Las conclusiones y las recomendaciones que se exponen a continuacin se derivan
a partir de la investigacin que se han realizado, y se ha encontrado ejes donde se puede

173

realizar un aporte real para la mejora de los procedimientos. Las mismas Estas
corresponden a:
.

1. Conclusiones Ggenerales
1. En la actualidad Costa Rica presenta un atraso en la evolucin y mantenimiento de
la infraestructura pblica que debe ser atendido con urgencia por parte de todas las
instituciones involucradas en el sector. Segn el presente estudio, alrededor de
$60.000 millones son necesarios para poner al da todo el sistema de infraestructura.
2. Como lo indica el ingeniero Jorge Ziga JimenezJimnez, encargado del
departamento de Gestin de Iniciativas del Consejo Nacional de Concesiones; en
Costa Rica es necesario una herramienta que ayude a la decisin de qu mtodo de
contratacin

administrativa

aplica

para

cada

proyecto

de

inversin

en
174

infraestructura. Es necesario tomar una serie de experiencias externas, conocimiento

y participacin del sector tcnico especializado en el rea de infraestructura, actores
especializados en finanzas y gestin de proyectos;, adems, de la participacin
ciudadana; para lograr establecer un procedimiento que clarifique cul sistema tiene
la menor cantidad de problemas, y mayor cantidad de beneficios para cada obra.
Actualmente por las caractersticas del proyecto los encargados toman la decisin
de qu forma hacer al contratacin necesaria para su elaboracin; , sin embargo,
existen ocasiones como por ejemplo el reciente caso de la carretera San Jos San
Ramn, en donde un fideicomiso para ser ms beneficioso para los usuarios en lugar
de la concesin ya firmada, garantizando la misma infraestructura que se iba a
obtener con la segunda.
3. Se tienen grandes problemas en la planificacin en el rea de inversin pblica,
principalmente en la continuidad de los proyectos. Se debe elaborar planes de
inversin en infraestructura que sean apoyados y continuados ms all de los
periodos presidenciales del pas. Muchas de las ideas y procesos iniciados dentro de
un periodo son dejados de lado 4 aos despus cuando inicia otro mandato. Esto
crea una discontinuidad en el desarrollo de proyecto de gran tamao, que en el caso
de obra pblica son la mayora. Por lo anterior, establecer una planificacin a largo
plazo, que sea rgida y obligatoria de tomar en cuenta por parte de los diferentes
equipos polticos de trabajo, en indispensable para concretar las obras de mayor
envergadura.
4. Dentro de los procesos de planificacin y organizacin se debe de establecer y
coordinar con todas las entidades del pas la debida comunicacin de todos los
impulsos de inversin en infraestructura que se realizan. En la actualidad, no se
cuenta con un plan nacional de inversin real e integrado a corto, mediano y largo
plazo, que en conjunto seale todos los sectores y proyectos que estn siendo
llevados a cabo. Por esto, establecer un direccionamiento adecuado es imposible, ya
que no se tiene una visin clara de lo que se est realizando, ni lo que se tiene
planificado realizar.

175

5. No existe un adecuado seguimiento en el pas hacia todos los proyecto de inversin

que se llevan a cabo. Esto influye en que las instituciones encargadas de dirigir los
esfuerzos de mejora en infraestructura no tengan conocimiento de que lo que se est
haciendo sea lo que se necesita, y mucho menos garantizar la calidad, cumplimiento
y mantenimientos adecuados.
De los 246 proyectos incluidos en el Banco de Proyectos de Inversin Pblica del
MIDEPLAN luego del 2011 solamente uno recibi supervisin y evaluacin de las
obras.
Dejar en manos de los contratistas la eficiencia y eficacia de las obras de
infraestructura pblicas es algo completamente incorrecto ya que estas estn creadas
para satisfacer una necesidad social, y son las instituciones del Estado las que deben
de velar por su adecuada creacin y funcionamiento. Sin embargo, no se ha dado
una adecuada reparticin de responsabilidades, as como tampoco existen claras
rendiciones de cuentas por lo problemas y perdidas a las finanzas pblicas que esta
falta de control estn creando.
6. En la actualidad, las alianzas pblico- privadas para la inversin en infraestructura
se enfrentan a un rechazo social principalmente por las malas experiencias en las
diferentes concesiones llevadas a cabo. Es importante dejar claro que dado el monto
necesario para actualizar, o cubrir las necesidades en infraestructura del pas, que
rondan los $60.000 millones, la participacin del sector privado es indispensable
para poder contar con estos fondos.
7. Proyectos bien planificados, con los controles y estudios adecuados, traern
beneficios a los ciudadanos en general, y desarrollarn mayores y mejores
condiciones para la inversin en el pas. Por esto la sociedad debe de estar abierta a
la posibilidad de trabajo conjunto al sector privado, para garantizar su participacin
en la elaboracin de estas tan necesarias obras. Es importante tomar en cuenta todas
las externalidades que se pueden dar por obras de estas dimensiones; un ejemplo
claro es la concesin del pPuerto de Caldera, un aumento en la productividad genera
mayor trasiego de mercancas lo que beneficia a los trasportistas y productores,

176

aumenta la visita a las ciudades portuarias lo que genera ventas, y en general, activa
econmica y socialmente la zona.
8. La poblacin costarricense no est acostumbrada a pagar por las obras que existen,
hablando de peajes y otros cobros. Desde luego hay que tener en cuenta cierto
equilibro en los pagos cobrados a la ciudadana para que estas obras no se vuelvan
excluyentes para ciertos sectores, sin embargo, en un pas en vas de desarrollo
como el nuestro se debe de colaborar tanto para la creacin como para el debido
mantenimiento de cada proyecto que se crea. Estos montos deben de ser creados
bajo un adecuado clculo de todos los indicadores financieros del proyecto, en los
casos actuales se ha dado un vaci vaco en este punto, por lo que es necesario entes
con ms respaldo y fuerza en esta parte de la negociacin. La Autoridad Reguladora
de Servicios Pblicos es un ente que debe participar ms activamente en esto.
9. Para cubrir la inversin necesaria, es imposible que las finanzas pblicas logren
satisfacer el monto requerido. Por resto la presencia de alianzas pblico-privadas
son necesarias para encontrar estos recursos y llevar a cabo los potenciales
proyectos.

2. Conclusiones especficas
1. La figura de la concesin se establece como una herramienta vlida para la
elaboracin de proyectos de infraestructura nacional. La inversin y participacin
de empresas privadas con experiencia en el sector puede llevar a la obtencin de
obras con una alta urgencia para el pas.
2. Por medio de las concesiones se podran llevar a cabo proyecto de una alta
envergadura que no pueden ser costeadas por el Estado. Trabajando con los fondos
del inversionista privado.
3. Un elemento ausente, que en la actualidad se est impulsando por medio de
capacitaciones y foros internacionales en el caso del CNC, es que no existe el
adecuado apoyo y experiencia de entes extranjeros en la ejecucin de obra pblica
por medio de los mtodos estudiados. Mencionando algunos de los casos vistos, el
177

de la carretera Ruta 27; esta concesin fue la primera realizada en el pas, y se

concret sin ninguna experiencia previa, de ah la existencia de muchas de las
debilidades notables en el diseo y procedimiento de la obra.
4. En estrecha relacin con lo anterior, existe un vaco en la colaboracin
interinstitucional del pas. Organizaciones pblicas y privadas como el Colegio
Federado de Ingenieros y Arquitectos, o el LANAMME de la Universidad de Costa
Rica, deben aportar su conocimiento y herramientas tcnicas para garantizar que la
construccin, mantenimiento y funcionalidad de las obras llevadas a cabo sean las
ideales. Otro aspecto importante es que ms all de ser una colaboracin se deben
de establecer requerimientos para que estas instituciones especializadas deban dar
su visto bueno para que un proyecto sea debidamente aprobado. En este punto se
puede mencionar el actual caso del proyecto de la rutaRuta 32, en donde hay un
proyecto de ley para aprobar un presupuesto para su construccin, pero los entes
antes mencionados no estn de acuerdo con el anteproyecto presentado, pues hace
falta informacin clave para la conclusin completa de las obras;, sin embargo, cabe
la posibilidad de que el congreso lo apruebe a pesar de estas faltas, e inclusive el
Poder Ejecutivo exige que los diputados le den su aprobacin.
5. Es indispensable que se tome en cuenta para los proyectos no solo las instituciones
que pueden dar algn apoyo o beneficio positivo al proyecto, si no tener una visin
global de todos los actores que pueden afectar el adecuado desarrollo de los
proyectos. En el caso de las concesiones, mucho del atraso en la entrega y puesta en
funcionamiento de las obras han sido por no establecer una negociacin adecuada
con los dems interesados en los proyectos los cuales tienen un significativo poder
en el sistema jurdico costarricense. Un ejemplo es la ANEP, que trajo varios aos
de atraso en la construccin del nuevo pPuerto en Caldera, por recursos que
legalmente son vlidos, pero que al final son desestimados y lo que queda es el
atraso por el tiempo invertido en los procesos.
6. En Costa Rica se han llevado a cabo muy pocos proyectos por medio de la figura de
la concesin, por lo que no se puede dejar de lado la figura por una o varias
experiencias que no cumplieron las expectativas iniciales.
178

Un proyecto elaborado por medio de concesin puede traer mltiples beneficios

para la poblacin costarricense, el ms claro es que los fondos no afectan las
finanzas pblicas, y luego del plazo establecido las obras de infraestructura pasan a
ser parte de la Administracin eEstatal.
7. La inexperiencia caus que proyectos como la rRuta 27 tuviera serios problemas en
el diseo de los proyectos que estn trabajando en este momento bajo esta figura.
Uno de los detalles que en este momento estn claros, pero que en su momento ni
siquiera fue pensado, es que los concesionarios actualmente estn cobrando por
ellos mismos las tarifas de uso a los usuarios; y por los mismo comentarios de
personas con altos cargos en las entidades pblicas relacionadas con esta figura es
indispensable que la Administracin tenga un control claro y trasparente del periodo
real de recuperacin de la inversin, lo que en los contratos puede dar paso a un
recorte en el plazo de las concesiones. Inclusive con Global Va ya ocurrieron
problemas por irregularidades con la facturacin en los peajes.
8. El desconocimiento en fideicomiso se convierte en el principal problema de la
figura, ya que cada proyecto puede ser diferente y su administracin debe de ser
adecuada, se requiere que los bancos atraigan cada vez ms inversionistas, que les
ofrezcan garantas y opciones de inversiones atractivas.
9. En la actualidad el pas est pasando por un proceso fiscal delicado, lo cual est
generando que los recursos a los presupuestos sean ms fiscalizados

y que el

ingreso de proyectos al presupuesto ordinario cuente con aprobaciones y

autorizaciones ms rigurosas que demandan ms tiempo para la contratacin, la
figura del fideicomiso se convierte en una alternativa idnea de financiamiento para
las obras.
10. El contrato del fideicomiso es de origen privado pero empleado para fines pblicos
y esta reglado por el Cdigo de Comercio, esto permite que haya mayor flexibilidad
en la contratacin y no se pierda el objetivo principal de la figura el cual es la
agilidad. Esto no quiere decir que no se garantice la seguridad de las partes, en el
contrato queda pactando las obligaciones y responsabilidades.
179

11. La figura del fideicomiso est regulada por algunos artculos en el Cdigo de
Comercio, pero es necesario un control ms amplio para permitir que cuente con un
fundamento legal que permita darle mayor confianza tanto a los inversionistas como
a los encargados de contrataciones administrativas a apostar por esta figura, el
problema que se debe de enfrentar es que una regulacin podra poner trabas que le
quiten la agilidad de contratacin, por ello su regulacin de forma adecuada se ha
complicado.
12. Para utilizar una figura como el fideicomiso se debe de analizar la necesidad real de
la institucin, el fideicomiso se puede convertir en una herramienta muy cara en
proyectos pequeos, los costos altos a realizar obras por medio de fideicomiso se
justifican en proyectos donde la necesidad es inmediata y el no tenerlo est creando
costos asociados, que al final justifican la inversin.
Esto lo podemosse puede analizar en la caso de la Universidad de Costa Rica, el
crecimiento de la poblacin estudiantil y los proyectos de investigacin, cada vez
requeran de mayor espacio en infraestructura, esto se convirti en una necesidad
inmediata que llevo a la uUniversidad a tener que alquilar edificaciones alrededor
del campus universitario, la demanda insatisfecha y los altos costos de alquiler
convirtieron el proyecto de fideicomiso como una opcin adecuada, ya permite la
realizacin rpida de las construcciones por medio de un financiamiento externo,
aun siendo un proyecto caro crean ahorros significativos para la uUniversidad al
proveer con rapidez las edificaciones.
13. Es necesario que las instituciones que apuestan por la figura del fideicomiso para
construccin de obra pblica, cuenten con personal encargado de la administracin
de los proyectos y que sea personal capacitado para velar por el cumplimiento del
proyecto contratado, es tambin importante que sea personal al cual se le d
continuidad, creando de esta forma un grupo de expertos con la capacidad de
convertirse en unidades administradoras de proyectos.
14. En Costa Rica, las licitaciones son el medio ms utilizado para la adquisicin de
infraestructura pblica, sin embargo un proceso licitatorio hoy da, es un proceso
180

largo que involucra una serie de actores institucionales que se vuelven obstculos en
lugar de ser agentes claves que favorezcan a la correcta gestin del proceso
licitatorio.
15. Se necesita personal interdisciplinario y con experiencia para llevar a cabo los
procesos licitatorios en donde se identifiquen los procedimientos que pueden llegar
a ser un obstculo en la ejecucin de la obra antes de que la misma se ponga en
marcha, de esta manera con una planificacin efectiva.
16. Deberan realizarse un cronograma de actividades en tiempo real y realizar
inspecciones peridicas que exploren si las actividades de programadas se estn
llevando a cabo en el tiempo previsto, y de no ser as identificar las razones del
porque y tomar acciones. Por lo general en los procesos licitatorios esto est muy
relacionado con las sentencias de los jueces sea por temas de expropiacin o por
temas ambientales.
17. Si el caso es este, el estado debera poner en prctica su potestad de imperio como
se lo da la constitucin poltica, en casos de expropiaciones en donde la parte social
tiene un fuerte impacto, se podra recurrir

al anlisis del pago de impuesto de

Bienes Inmuebles que los propietarios pagan a las municipalidades y a partir de esto
ofrecerles la cantidad requerida, si no estn de acuerdo se puede llevar a
conciliacin pero bajo el entendido que el nico resultado

posible va a ser la

entrega del terreno al estado, por ende este ltimo podr hacer uno de l durante el
tiempo de conciliacin.
18. La contratacin

de proyectos de infraestructura por medio de licitacin, se

convierte en un mecanismo muy limitado, ya que est regulado por la Ley de

Contratacin Administrativa, la cual norma un proceso que se puede hacer muy
largo y tedioso para la administracin, lo que est provocando que se realicen
construcciones de obras aos despus y esto induce a que las construcciones ya no
cumplan con las necesidades actuales.

181

19. Los fondos de inversin son una excelente opcin para la construccin de obra
pblica, la relacin ganar-ganar que existe entre el Ffondo y su beneficiario sea una
empresa pblica o una privada es la garanta que la obra se va a ejecutar de la
manera correcta, sin desperdicios ni excesos de dinero.
20. La limitante ms importante para los contratos con los Fondos de desarrollo
inmobiliarioFondos de Desarrollo Inmobiliario es el propietario del terreno, ya que
para ejecutar una obra el terreno de construccin debe ser propiedad del FIDI, en
Costa Rica las instituciones pblicas por lo general su primer paso antes de iniciar
cualquier construccin en la adquisicin del terreno, y esto limita la participacin
del fondo. En esta situacin puede que sea necesario disponer de nueva legislacin,
y realizar modificaciones en la legislacin y regulacin existentes, para posibilitar el
establecimiento de la participacin de los FIDIS en proyectos de infraestructura
pblica.
3. Recomendaciones
En el pas es necesario un sistema nacional de infraestructuras que sea una
herramienta clara y completa de informacin que contenga todos los estudios adecuados
sobre los proyectos que dentro de un plan real e integrado den solucin a las necesidades de
infraestructura del pas. El banco de proyectos del MIDEPLAN se establece como una de
las principales acciones tomadas que si es bien utilizada puede llenar este vaco.; sSin
embargo, es necesario que todas las instituciones que forman parte del desarrollo de la
infraestructura nacional cumplan con los debidos trmites de registro y comunicacin de
sus acciones, con esto se podrn crear planes reales e integrados de inversin, que sean
reflejados en las obras que se van concluyendo. Esto se logra en la medida en que las juntas
directivas y dirigentes de cada institucin sean conscientes de esta necesidad, por lo que el
MIDEPLAN debe de manera activa exigir y comunicar a cada organizacin de esas ya
identificadas los procesos que deben de cumplir dentro de la planificacin nacional. Luego
de esto, crear un plan nacional de inversin pblica va a ser ms realista e integrado, pues
se tienen todos los insumos y participantes necesarios para su creacin.

182

Es importante sealar que, existen algunos planes sectoriales o institucionales

que incorporan elementos de inversin pblica, como por ejemplo el Plan
Nacional de Transportes de Costa Rica 2011-2035; el Plan Nacional de Salud
2021; el Plan de Ordenamiento Territorial de la GAM 2030; el Plan de
Expansin de Generacin Elctrica 2012-2024; el Plan Nacional de
Ordenamiento Territorial 2014-2020; Una CCSS renovada al 2025; Estrategia
Nacional de Cambio Climtico 2021; MICITT prospectiva rutaRuta 2021;
Proyecto pensar en Costa Rica al 2025 del Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos; entre otros, los cuales deberan estar integrados en el Plan
Nacional de Inversiones Pblicas, segn corresponda, y con una perspectiva de
mediano y largo plazo, como corresponde a un pas con una adecuada visin de
desarrollo, y segn lo establece la normativa antes referida. (CGR, 2014)
Un adecuado seguimiento a la ejecucin y la conclusin de las obras se establece
como un elemento a futuro aprovechable por el MIDEPLAN en su papel de direccin. La
creacin de un sistema de indicadores y estndares que evalen cada proyecto ejecutado
por las instituciones del Estado crear una mayor presin hacia la eficiencia de este sector.
La participacin en la creacin de estas herramientas debe de estar integrada por los
mismos participantes del proyecto, as como el MIDEPLAN y todos los actores
involucrados del sistema.
Uniendo todas las ideas anteriores se lograr establecer un plan nacional de
inversin pblica que sirva como lineamiento para todas las instituciones de manera
integrada, y lo ms importante, se lograr tener un impulso mayor y en la misma direccin
del Plan Nacional de Desarrollo.
Dentro de esta adecuada planificacin, el aporte que den instituciones especializadas
en obras de infraestructura es indispensable para mantener eficiente el trabajo en esta rea.
Es aqu donde instituciones como el LANNAME y el Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos deben de regir como entes fiscalizadores en la construccin y mantenimiento
de las obras, en donde su accin llegue en el momento adecuado, previo a la construccin
de las obras, y no una vez concluidas, en donde tomar acciones correctivas ya es difcil.
183

Otra sugerencia es que dentro de la planificacin tambin, se deben de sentar las

responsabilidades claras en la direccin de cada uno de los esfuerzos por medio de
proyectos de infraestructura, hablando de la administracin de las obras. En este momento
instituciones como el Consejo Nacional de Concesiones administra contratos que se
realizan bajo esa figura como la rRuta 27, pero estas organizaciones deben de regir como
impulsadoras de la figura de contratacin que promueven, y dar su experiencia para crear
contratos adecuados, que globalmente toquen todos los detalles necesarios para crear obras
adecuadas a las necesidades existentes. La administracin y gerencia debe de caer sobre la
institucin lder del sector de trasportestransportes que trate la contratacin, ejemplo el
CONAVI, Direccin General de Aviacin Civil, JAPDEVA. En la medida en que los
profesionales de cada sector sean los que dirigen los proyectos de su rea, se puede
aprovechar el conocimiento para garantizar el cumplimiento de los objetivos del sector
trasportestransportes.
Se necesita personal interdisciplinario y con experiencia para llevar a cabo los
procesos licitatorios en donde se identifiquen los procedimientos que pueden llegar a ser un
obstculo en la ejecucin de la obra antes de que la misma se ponga en marcha, de esta
manera con una planificacin efectiva.
Deberan realizarse un cronograma de actividades en tiempo real y realizar
inspecciones peridicas que exploren si las actividades de programadas se estn llevando a
cabo en el tiempo previsto, y de no ser as identificar las razones del porque y tomar
acciones. Por lo general, en los procesos licitatorios esto est muy relacionado con las
sentencias de los jueces sea por temas de expropiacin o por temas ambientales.
Si el caso es este, el eEstado debera poner en prctica su potestad de imperio como
se lo da la constitucin poltica, en casos de expropiaciones en donde la parte social tiene
un fuerte impacto, se podra recurrir al anlisis del pago de impuesto de Bienes Inmuebles
que los propietarios pagan a las municipalidades y a partir de esto ofrecerles la cantidad
requerida, si no estn de acuerdo se puede llevar a conciliacin pero bajo el entendido que
184

el nico resultado

posible va a ser la entrega del terreno al estado, por ende este ltimo

podr hacer uno de l durante el tiempo de conciliacin.

Una licitacin adecuadamente proyectada debe de incluir todas las actividades y
responsabilidades del total de actores tanto del aparato pblico, como el privado, que
puedan influir en el adecuado proceso. Todo tema relacionado con permisos,
adjudicaciones, licencias y dems marco regulatorio debe de estar preparados para que una
vez adjudicada la licitacin el contratista pueda iniciar las obras sin atrasos derivados de
ellos.
Debe de existir un marco regulatorio que exija y delimite los requisitos tcnicos adecuados
que se deben de estar incluidos para las obras. En los tiempos actuales, con la explosin
demogrfica de las ltimas dcadas, se hace indispensable que tanto los estudios de
demanda actual, como las proyecciones a largo plazo, fundamenten las caractersticas y
condiciones solicitadas para la creacin y adjudicacin de un proyecto en esta rea.

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