Informe de Investigacion Especial 3-14 Instituto Nacional de Estadisticas Sobre Eventuales Irregularidades en El Proyecto Censo 2012 - Junio 2015 PDF

DIVISIN DE AUDITORA ADMINISTRATIVA
UNIDAD DE AUDITORAS ESPECIALES
INFORME
INVESTIGACIN ESPECIAL
Instituto Nacional de Estadsticas
Nmero de Informe: 312014

4 de junio de 2015
www.contraloria.cI
NTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

D.A.A. N
1.142/2015
REFS.: Nos 207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014
REMITE INFORME DE
ESPECIAL UE INDICA.
SANTIAGO
1)6.
INVESTIGACIN
JUNZO is.044 ,~
v
q, 4
Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

fines pertinentes, el Informe de Investigacin Especial N 3, de 2014, debidamente
aprobado, que contiene los resultados de la investigacin efectuada en el Instituto
Nacional de Estadsticas.
Saluda atentamente a Ud.,
ARRIAGAD~
Genera de la
SabrogafltO
~ t~2 E)DC~
11 iiJ~12OlS
1LS~IG1t4ADEft!3FtS
~ERNANDO LOPEZ
AL SEOR
GABRIEL ASCENCIO MANSILLA
EMBAJADOR DE CHILE EN ECUADOR
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
PRESENTE

GABINETE DEL CONTRALOR GENERAL
1.141/20 15
.A.A. N
EFS.: N5 207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014
REMITE INFORME DE INVESTIGACIN

ESPECIAL QUE INDICA.
SANTIAGO,
04. JUNZO 15.044553

[~~DE DIPUTADOS
AL SEOR
DIPUTADO
MATAS WALKER PRIETO
CMARA DE DIPUTADOS
VALPARASO
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

D.A.A. N
825/2015
REFS.: N~ 207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014

SANTIAGO,
04.JUN2015.644554

fines pertinentes, el Informe de Investigacin Especal N 3, de 2014, debidamente
TRICI l\RRIAGAD~
~CAMARA DE
AL SEOR
DIPUTADO
RICARDO RINCN GONZLEZ
CMARA DE DIPUTADOS
VALPARASO
DIPUTADOS

D.A.A. N
826/2015
REFS.: Nos 207.117/2013
REMITE INFORME DE
INVESTIGACIN
203.810/2014
249.094/2014
SANTIAGO,
OLiUNZfll5044555

Con
ICIA ARRIAGADP
Nepublion
(CAMARA DE DIPUTADi
A[~2UiE
AL SEOR
DIPUTADO
GABRIEL SILBER ROMO
1~
CMARA DE DIPUTADOS
VALPARASO
Y~1NDE.~SG9

.A.A. N
824/2015
EFS.: N5 207.117/2013
203.810/2014

249.094/2014
SANTIAGO,
O~JuN2O1S,O4455IJ

Nacional de Estadsticas
ARRIAGADA
t~ 08 JUN 2015
AL SEOR
LUIS CSPEDES CIFUENTES
MINISTRO DE ECONOMA, FOMENTO Y TURISMO
PRESENTE
%REaei000t
\.
*~jji$~

D.A.A. N
82812015
REFS.: Nos 207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014
REMITE INFORME DE
SANTIAGO,
INVESTIGACIN
04JUN2015.044557

Sobre el particular, corresponde que esa
autoridad adopte las medidas pertinentes, e implemente las acciones que en cada
caso se sealan, tendientes a subsanar las situaciones observadas. Aspectos que se
verificarn en una prxima visita que practique en esa entidad este Organismo de
Control.
Saluda a entamente a Ud.,
os iON 2015
4~
INSTITUTO NACIONAL
OFICINA D
A LA SEORA
DIRECTORA NACIONAL
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICAS
PRESENTE
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA

D.A.A. N
827/2015
REFS.: N~ 207.117/2013
REMITE INFORME DE
INVESTIGACIN
203.810/2014
249.094/2014
SANTIAGO,
04.J0N2 fi
5.044558

AL SEOR
AUDITOR MINISTERIAL
MINISTERIO DE ECONOMA, FOMENTO Y TURISMO
PRESENTE

D.A.A. N
831/2015
REFS.: Nos 207.117/2013
REMITE INFORME DE
INVESTIGACIN
203.810/2014
249.094/2014
SANTIAGO,
O 4. JUN 2 0 15. 044 550

Saluda
oS lUN. z015
INsTrruTo
~Cl0t4~- DE EsTA
~INAD~
A LA SEORA
JEFA DEL DEPARTAMENTO DE AUDITORA INTERNA
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICAS
fr PRESENTE
a Ud.,

D.A.A. N
830/2015
REFS.: Nos 207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014
REMITE INFORME DE
SANTIAGO
INVESTIGACIN
04.iUN2915)445b0

au aat
tamenteaUd.,
*fl9~~) ~2~
SERGIO JIMNEZ MERINO
Job (Jn~d Nata de Confro( Ezlwno
OMeMa do dtofla Mmiska~ye
AL SEOR
JEFE DE LA UNIDAD TCNICA DE CONTROL EXTERNO
PRESENTE

D.A.A. N
829/2015
REFS.: N5 207.117/2013
203.810/2014
249.094/2014

SANTIAGO,
06. JUNZO 15.644561

Saluda
aUd~
RECIBIDO EN
UNIDAD DE SEGUIMIENTO
08 JIJN 2015
FIScALIA
CONTRALOffiA G~L. DE LA REPUBUCA
A LA SEORA
JEFA DE LA UNIDAD DE SUMARIOS
FISCALA

DIVISIN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA
INFORME DE INVESTIGACIN ESPECIAL

N 3, DE 2014, SOBRE EVENTUALES
IRREGULARIDADES EN EL PROYECTO
CENSO 2012, DEL INSTITUTO NACIONAL
DE ESTADSTICAS.
SANTIAGO,
04 JUN 2015
Se han dirigido a esta Contralora General los
diputados seores Ricardo Rincn Gonzlez y Gabriel Silber Romo, as como don
Gabriel Ascencio Mansilla, quien a la sazn ostentaba igual calidad, denunciando
eventuales irregularidades en el Instituto Nacional de Estadsticas, INE, respecto del
Proyecto Censo 2012, situaciones que dieron origen a una nvestigacin especial,
cuyo resultado consta en el presente documento. Posteriormente adhiri a dicha
solicitud el diputado seor Matas Walker Prieto.
ANTECEDENTES
El trabajo efectuado tuvo como finalidad
investigar la denuncia de los recurrentes, quienes sealan, en sntesis, la alarma y
debate nacional generados respecto del resultado del trabajo efectuado por la
Comisin Revisora Externa del Censo, convocada por el entonces Director del INE,
seor Juan Coeymans Avaria, para revisar el proceso relativo al Proyecto Censo 2012,
evaluar los resultados obtenidos y formular recomendaciones a ese instituto sobre
cursos de accin de corto y mediano plazo, en atencin a informacin difundida en
orden a que habra existido una manipulacin de las cifras referidas al nmero total de
personas censadas y una alta tasa de omisin, por lo que no se logr la cobertura
suficiente para contabilizar y caracterizar a la poblacin.
Agregan, que en la difusin pblica de los
resultados de la aludida encuesta no se comunic que los totales entregados incluan a
la poblacin efectivamente censada y una estimada, por lo cual no se cumplieron los
estndares de transparencia requeridos.
Asimismo, indican que se imput al 3,5% de
viviendas ocupadas con moradores ausentes, la informacin de aquellas efectivamente
encuestadas que residen en una vivienda similar, en circunstancias que, si bien este
mecanismo se ha aplicado en otros pases, ello se ha hecho solo con el 1%.
A LA SEORITA
PATRICIA ARRIAGADA VILLOUTA
GENERAL DE LA REPBLICA ~COfltrI~~~ deJa Repblica

UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES
Tambin, expresan que otro de los aspectos

cuestionados fue la forma de estimacin de las viviendas no censadas, toda vez que no
se efectu primeramente una proyeccin de ellas y luego se las pobl, al imputrseles
informacin de las efectivamente encuestadas, procedimiento considerado no admisible
por la aludida comisin revisora.
En este mismo sentido, anotan que la referida
comisin concluy que los factores que habran desencadenado las irregularidades que
presenta el mencionado proceso, son los siguientes:
Escaso tiempo de preparacin con el que se cont, luego de decidir cambiar la

metodologa a utilizar de un censo de hecho a uno de derecho, considerando que
no existan experiencias previas en el pas, omitindose realizar una prueba
piloto general que identificase anticipadamente la existencia de problemas.
Insuficiente financiamiento, lo que incidi en la falta de recursos materiales y

humanos que necesitaba el proceso para su operacin, subestimndose los
mayores gastos asociados a un censo prolongado de derecho, siendo reticente
el ex Director del INE, seor Francisco Labb Opazo, a solicitar recursos
adicionales.
Atrasos y dificultades en los preparativos que se debieron ejecutar en los aos

2008 y 2009, adems de un mal clima organizacional en el aludido instituto.
En razn de lo expuesto, los peticionarios

requieren a este Organismo Contralor investigar los hechos descritos con el fin de poder
determinar las eventuales responsabilidades correspondientes, junto con el detrimento
fiscal originado.
Adems, considerando lo expuesto en diversos
medios de prensa, respecto de presuntas irregularidades relativas a pagos
supuestamente efectuados al seor Maximiliano Raide Prunes, a quien se identifica
como asesor del seor Labb Opazo, por medio de acuerdos suscritos con los seores
Constance Pooley Topali, Juan Pablo Raide Prunes y Antonio Hartmann Ramrez, se
incluy dicho aspecto en la investigacin.
Asimismo, esta Entidad de Control indag
acerca del cuestionamiento pblico realizado a esa ex autoridad, en orden a que habra
ejecutado pagos improcedentes a la empresa Vox Comunicaciones a travs de
contratos con la seora Gabriele Lothholz, su gerente y duea.
METODOLOGA
El trabajo se efectu de conformidad con las
disposiciones contenidas en los artculos 131 y 132 de la citada ley N 10.336, e incluy
la solicitud de datos, informes, documentos, declaraciones y otros antecedentes que se
estimaron necesarios.

Cabe mencionar que, con carcter reservado,

el 4 de junio de 2014 fue puesto en conocimiento de la Directora Nacional (T y P) del
Instituto Nacional de Estadsticas, el preinforme de observaciones N 3, de ese ao, con
la finalidad que formulara los alcances y precisiones que estimara procedentes, lo que
se concret mediante el oficio N 1.121, de 19 de junio del ao 2014, de ese origen.
MARCO NORMATIVO
Dentro de las normas e instrucciones
existentes, y que se relacionan con el asunto analizado en este informe, corresponde
citar las siguientes:
Ley N 17.374, que Fija Nuevo Texto Refundido, Coordinado y Actualizado del
Decreto con Fuerza de Ley N 313, de 1960, que Aprobara la Ley Orgnica
Direccin Estadstica y Censos y Crea el Instituto Nacional de Estadsticas.
Decreto N 1.062, de 1970, del entonces Ministerio de Economa, Fomento y

Reconstruccin, que Aprueba el Reglamento del Instituto Nacional de
Estadsticas.
Decreto N 321, de 2009, del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin

de la poca, actual Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, que dispone el
Levantamiento del XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda durante
el ao 2012.
Decreto N 236, de 2010, deI Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, que

crea la Comisin Nacional y Comisiones Regionales del XVIII Censo Nacional de
Poblacin y VII de Vivienda y deja sin efecto el decreto N 158, de 2010.
Decreto N 36, de 2011, deI Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, que

aprueba el Reglamento del XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda.
Decreto N 143, de 2012, del Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, que

modifica el citado decreto N 321, de 2009.
CONSIDERACIONES PREVIAS
El presente documento abordar el cambio
de metodologa que se llev a cabo en el proceso Proyecto Censo 2012, de
una modalidad de hecho a una de derecho, el marco legal vigente a esa fecha,
problemas suscitados durante el levantamiento censal y contrataciones a honorarios
cuestionadas.

En efecto, se debe precisar que otros aspectos

mencionados en la presentacin que origin esta investigacin fueron abordados en
dos auditoras planificadas por esta Contralora General para el ao 2014; la primera,
relativa a la revisin de las actividades de reclutamiento, seleccin, capacitacin,
contratacin y pago del personal, y la segunda, sobre otros gastos efectuados, ambas
relacionadas con el Proyecto Censo 2012, cuyos resultados se encuentran plasmados
en los informes Nos 54 y 55, respectivamente, ambos de 2014, los que estn publicados
en la pgina web de esta Entidad Fiscalizadora.
ANTECEDENTES GENERALES
1.
Sobre el Proyecto Censo 2012 y sus etapas.
Como cuestin previa, cumple con sealar que

conforme al manual Principios y Recomendaciones para los Censos de Poblacin y
Habitacin, Revisin 2, ao 2010, de la Organizacin de las Naciones Unidas, un
censo de poblacin es el conjunto de operaciones consistentes en recoger, recopilar,
evaluar, analizar y publicar o divulgar de alguna otra forma datos demogrficos,
econmicos y sociales relativos a todos los habitantes de un pas, o de una parte bien
delimitada de un pas, en un momento determinado.
Agrega dicho documento que la poblacin es
un factor bsico para la produccin y distribucin de la riqueza material, por lo cual, con
el fin de planificar e implementar actividades de desarrollo econmico y social,
actividades administrativas o de investigacin cientfica, es necesario contar con datos
precisos y detallados acerca de su tamao, distribucin y composicin.
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el
manual Amrica Latina: aspectos conceptuales de los censos del 2000, de junio de
1999, de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, la
realizacin de un censo de poblacin y de vivienda tiene que tener en cuenta un
conjunto de principios fundamentales de los cuales depende el xito de las operaciones.
Estos principios esenciales son comunes a todos los pases y se resumen en seis
puntos: la normativa legal, la universalidad del territorio, la enumeracin individual, la
periodicidad de la operacin censal, la simultaneidad de la recoleccin de datos, y el
tipo del censo.
Con respecto a este ltimo punto, aade que
el tipo de censo de poblacin se refiere esencialmente al carcter de la enumeracin
en cuanto a la condicin del individuo en la vivienda. Ese principio busca garantizar, al
nivel individual, la referencia espacial de los datos, situando al individuo censado en el
contexto de su medio ambiente y de su direccin efectiva, en este orden, existen en
principio dos tipos de censos de poblacin: el de derecho y el de hecho.
Por su parte, segn lo sealado en el
Documento Metodolgico de Orientacin para la Elaboracin de un Proyecto Censal,
Informe de Consultora UNFPA-CEPAL de mayo 2010, de la CEPAL, las modalidades
de enumeracin de la poblacin corresponden a un censo de hecho o de facto; o a un
censo de derecho o de jure, donde en la primera modalidad, las personas son
4

empadronadas en el lugar en el que se encuentran presentes, o en general se asume
como lugar de enumeracin en el que pasaron la noche de referencia del censo, en
tanto en la modalidad de un censo de derecho, los individuos se enumeran en su lugar
de residencia habitual, aunque no se encuentren presentes en l en el momento del
relevamiento.
Ahora bien, el citado documento Amrica
Latina: aspectos conceptuales de los censos del 2000, de la CEPAL, indica que existe
un reconocimiento generalizado de que conceptualmente lo que se desea obtener es la
poblacin residente habitual del pas y de sus divisiones geogrficas y, por ello, es
amplio el inters por los censos de derecho o jure, en atencin a que la movilidad de la
poblacin aumenta.
Conforme al ya mencionado texto Principios y
Recomendaciones para los Censos de Poblacin y Habitacin, Revisin 2, se entiende
por residencia habitual el lugar en que la persona vive en el momento del censo, y en
el que ha estado o tiene la intencin de permanecer por algn tiempo.
En ese contexto, de acuerdo al documento
elaborado por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, INDEC, de Argentina -uno
de los 44 pases miembros asociados a la CEPAL- en un censo de hecho se obtienen
datos sobre las personas presentes en la vivienda en el momento del censo, incluyendo
a los que no residen habitualmente en ese hogar pero pasaron la noche all. Como se
censa a las personas en el lugar donde estn, el operativo se realiza en un solo da
para evitar duplicaciones en el conteo y la informacin relevada se refiere al da del
operativo.
Agrega, que en un censo de derecho se
obtienen datos de aquellas personas que residen habitualmente en el hogar, aunque no
estn presentes en el momento del censo; o sea, a diferencia del caso anterior, no se
cuenta a las personas presentes en forma temporal. Debido a esto el operativo puede
realizarse en varios das y se censa a las personas en el lugar donde viven.
Ahora bien, tal como lo seala el Informe Final
Comisin Externa Revisora del CENSO 2012, histricamente en Chile, el censo de
poblacin se ha ajustado a la modalidad de censo de hecho.
Al efecto, es del caso anotar, que conforme lo
informara el INE a este Organismo Fiscalizador mediante el oficio Ord. N 2.865, de
2013, el XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda, que se desarroll entre
los meses de abril y julio del ao 2012, se llev a cabo a travs de la modalidad de
censo de derecho, contemplando las etapas de precenso, levantamiento censal,
entrega de resultados preliminares y procesamiento de datos.
En relacin con las etapas descritas, esa
entidad seal que la primera de ellas tuvo por finalidad la determinacin de sectores
de empadronamiento, para lo cual se enumeran previamente todas las viviendas,
hogares y personas, asignando a cada censista una carga de trabajo apropiada en el
perodo de levantamiento del censo y su ubicacin.

Respecto de la etapa de levantamiento de

informacin, consistente en la organizacin de las actividades de campo, distribucin
de materiales y formularios, reclutamiento y capacitacin de empadronadores,
recoleccin de la informacin, supervisin del empadronamiento, obtencin de
resultados preliminares y remisin del material diligenciado, el INE indic que ella fue
programada desde el da 9 de abril hasta el 9 de junio de 2012, extendindose ese
plazo hasta el da 31 de julio en algunas comunas.
Posteriormente, en el referido oficio se expresa
que, finalizada dicha etapa, durante el mes de agosto de esa anualidad se publicaron
las cifras preliminares emanadas del sistema de planificacin y control de la produccin,
y del avance de levantamiento de viviendas y poblacin censada, ms la estimacin de
moradores ausentes y la de viviendas no logradas y sus moradores, por ajuste de
viviendas a nivel regional.
Los
resultados
publicados
en
dicha
oportunidad fueron los siguientes:

RESULTADOS PRELIMINARES CENSO 2012
Viviendas estimadas
5.729.977
Poblacin estimada residente en chile
16.572.475
Se expuso, adems, en el mismo documento,

que posteriormente se llev a cabo el procesamiento de datos, informando a la opinin
pblica, el da 2 de abril de 2013, lo siguiente:
RESULTADOS FINALES CENSO 2012
N total de viviendas
5.737.028
Poblacin total de personas
16.634.603
En el aludido oficio Ord. N 2.865, de 2013, el

INE indic que en la informacin que emiti el da 2 de abril no se explicit, por una
parte, la poblacin censada y, por otra, la estimada tanto de moradores ausentes como
de aquellas viviendas no censadas, aadiendo que no se hace la distincin anloga
para los diferentes tipos de vivienda.

2.
Estructura organizacional del Proyecto Censo 2012.

La estructura operativa general definitiva del
aludido proyecto, segn lo informado por ese instituto, y que no fue definida
formalmente, fue la siguiente:

Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas
Cabe dejar establecido que, durante los aos

2009 a 2013, las personas que fueron designadas en el cargo de Jefe del Proyecto
Censo 2012, fueron las siguientes:
RESOLUCIN EXENTA
N
FECHA
FECHA INICIO
DESEMPENO DEL
CARGO
Myriam Marcela Villarroel Encina
1.292
23.04.09
No seala
Juan Carlos Orin Aramayo Baltra
2.896
30.09.09
01.09.09
Eduardo Castro Ibez
3.482
30.09.10
No seala
26
08.04.11
01.01.11
1.294
09.05.12
No seala
Osvaldo Ferreiro Poch

2.024
29.05.13
Fuente: Elaborado por la CGR con informacin proporcionada por el INE
06.05.13
NOMBRE
Eduardo Carrasco Arriagada

Francisco Labb Opazo
3.
Presupuesto del Proyecto Censo 2012.
El proyecto cont con un marco presupuestario

para el perodo comprendido entre los aos 2008 y 2013, correspondiente al subtitulo
24, tem 03, Transferencias corrientes a otras entidades pblicas, del INE, desglosado
segn el siguiente detalle:

AO
PRESUPUESTO EN MILES DE $
EJECUCIN
INICIAL
VIGENTE
ACUMULADA
ASIGNACIN PRESUPUESTARIA
2008
471 Censo de Poblacin 2012
411.237
411.237
386.299
2009
1.535.993
1.488.958
1.443.581
2010
1.927.339
1.927.339
1.925.251
2011
9.316.470
9.120.480
9.035.684
2012
495 Programa Censal
14.279.496
17.040.565
17.040.559
2013
495 Programa Censal
1.642.284
1.864.216
(j 1.800.162
Total
29.112.819
(*): Ejecucin a noviembre de 2013
Fuente: Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, DIPRES
31.852.795
31.631.536
Es preciso mencionar que, conforme a la

estructura operativa del censo, las municipalidades colaboran con dicho proceso
facilitando dependencias y vehculos, entre otros, por lo que la Subsecretara de
Desarrollo Regional y Administrativo les entreg recursos por $ 1.040.686.000, por
concepto de compensacin por los gastos incurridos en dar cumplimiento al censo
2012, como consta en la resolucin exenta N 312, de 6 de enero de igual ao, de esa
subsecretara.
ANLISIS
De conformidad con las indagaciones
efectuadas, antecedentes recopilados y considerando la normativa pertinente, as como
los datos aportados por la entidad investigada en su respuesta al preinforme, se logr
determinar los hechos que se exponen a continuacin,
1.
SOBRE EVENTUAL VULNERACIN DE LA NORMATIVA LEGAL Y

REGLAMENTARIA PARA LA EJECUCIN DEL XVIII CENSO NACIONAL DE
POBLACIN Y VII DE VIVIENDA
El contexto jurdico de la presente fiscalizacin

se sustenta, entre otros cuerpos normativos, en la ley N 17.374, que Fija Nuevo Texto
Refunddo, Coordinado y Actualizado del Decreto con Fuerza de Ley N313, de 1960,
que Aprobara la Ley Orgnica Direccin Estadstica y Censos y Crea el Instituto
Nacional de Estadsticas, que dispone en su artculo 1, que el INE es una persona
jurdica de derecho pblico, funcionalmente descentralizada y con patrimonio propio,
encargada de las estadsticas y censos oficiales de la Repblica, y que en su artculo
2, letra c), precisa que el levantamiento de estos censos debe realizarse en
conformidad a las recomendaciones internacionales,
El mismo texto legal prev en su artculo 43,
que Tendr el carcter de feriado legal el da en que deba procederse al levantamiento
de los censos oficiales. Agrega que dicha fecha ser fijada por resolucin del Director
Nacional del Instituto Nacional de Estadsticas.
En tanto, su artculo 44 establece que quedan
prohibidas, desde las 6 hasta las 18 horas del da mencionado en el articulo anterior,
las actividades, espectculos y reuniones pblicas al aire libre o en recintos cubiertos,
8

las funciones teatrales, exhibiciones cinematogrficas, competencias deportivas y
eventos similares a los indicados, misma prohibicin que se extiende al funcionamiento
de los restaurantes, supermercados, rotiseras, panaderas, bares, clubes y, en general,
todo comercio de venta de artculos alimenticios y de bebidas, los que deben
permanecer cerrados hasta la hora indicada.
A su turno, el decreto N 321, de 2009, deI
entonces Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, que dispuso el
levantamiento del XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda, durante el ao
2012, prevea, en su texto original, lo siguiente:
-
Artculo 1.- El Instituto Nacional de Estadsticas proceder a levantar en todo el

pas, durante el curso del ao 2012, el XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII
de Vivienda, facultndose al (la) Director (a) Nacional de Estadsticas para fijar
el da de la realizacin del Censo mediante resolucin que deber publicarse en
el Diario Oficial.
Artculo 2.- Los organismos de la Administracin Pblica, incluidas las
Municipalidades y las empresas del Estado, estarn obligados a facilitar al
Instituto Nacional de Estadsticas toda la colaboracin y ayuda que la ley y sus
respectivos reglamentos orgnicos les permitan, tanto para el desarrollo del
Precenso a efectuarse durante el curso del ao 2011, como para el
levantamiento propiamente censal en el ao 2012. Idntica colaboracin debern
prestar las Fuerzas Armadas y de Carabineros.
Artculo 3.- El (la) Director(a) Nacional de Estadsticas determinar la estructura
administrativa y tcnica que la organizacin de los trabajos censales requiera,
pudiendo, al efecto, integrarla con cualquier funcionario de otras instituciones del
Sector Pblico, Municipal o de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, cuyo
aporte pueda ser necesario, en razn de su especialidad, experiencia o jerarqua.
Del mismo modo, podr incorporar a dicha organizacin a representantes de
instituciones nacionales e internacionales vinculadas con los Censos.
Sobre el particular, es menester precisar que

esta Contralora General curs con alcance el citado acto administrativo, mediante oficio
N 6.045, de 2010, haciendo presente que entiende que en la integracin dispuesta en
el artculo 3 del mencionado decreto, es aplicable lo ordenado en su artculo 2, en
orden a que la participacin de esos organismos debe efectuarse en los trminos que
la ley y sus respectivos reglamentos orgnicos les permitan.
Posteriormente, mediante el decreto N 143, de
2011, de la cartera mencionada, se modific el citado decreto N 321, de 2009,
reemplazando su artculo 1, por el siguiente El Instituto Nacional de Estadsticas
proceder a levantar en todo el pas, durante el curso del ao 2012, el XVIII Censo
Nacional de Poblacin y VII de Vivienda, esto es, suprimiendo la frase relativa a la
determinacin del da en que deba efectuarse dicho levantamiento, por parte del
Director Nacional. Para ello, se esgrimi entre otras, las siguientes razones:

0H Itt
Que el INE, en virtud de las mejores prcticas internacionales y lo dispuesto en

el artculo 2, letra c), de la ley N 17.374, resolvi que el XVIII Censo Nacional
de Poblacin y VII de Vivienda, correspondiente al ao 2012, fuese realizado
como un proceso de censo de derecho.
Que la Comisin Nacional del XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de
Vivienda, creada mediante decreto N236, de 2010, del Ministerio de Economa,
Fomento y Turismo, fue informada de la decisin tcnica adoptada por el
mencionado instituto.
El citado decreto N 143, de 2011, fue cursado

con alcance por este Ente de Control, a travs del oficio N 80.449, del mismo ao, el
cual precis que
no obstante, cumple con hacer presente que el artculo 43 de la ley
N 17.374, seala que tendr el carcter de feriado legal el da en que deba procederse
al levantamiento de los censos oficiales y que la fecha del censo ser determinada por
resolucin del Director Nacional del INE.
. . .
Por su parte, mediante el decreto N 36, de 9

de febrero de 2011, del Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, se aprob el
reglamento del censo en anlisis, el cual indica en su artculo 1 El Instituto Nacional
de Estadsticas (INE) proceder a levantar en todo el pas, durante el ao 2011, el
Precenso Nacional, y en el curso del ao 2012, el XVIII Censo Nacional de Poblacin y
VII de Vivienda,. ..correspondiendo al Director Nacional de Estadsticas fijar el da de la
realizacin de este ltimo evento, por resolucin que deber publicarse en el diario
oficial.
Agrega, en su artculo 2, que El XVIII Censo
Nacional de Poblacin y VII de Vivienda, corresponde a un conteo y calificacin
universal de las viviendas y del nmero de hogares y personas que estn en el pas el
da de la realizacin del levantamiento.
En ese contexto, mediante el oficio N 572, de
20 de marzo de 2012, 20 das antes del inicio del censo, el seor Francisco Labb
Opazo, entonces Director Nacional de Estadsticas, remiti al seor Toms Flores Jaa,
Subsecretario de Economa y Empresas de Menor Tamao de la poca, una propuesta
para modificar el referido reglamento, a fin de adecuar sus disposiciones al cambio
metodolgico y las nuevas labores que el INE y los dems organismos pertenecientes
a la Administracin del Estado deban ejercer durante la etapa de levantamiento de la
informacin.
Cabe precisar que tal adecuacin, en lo
principal, planteaba lo que sigue:
Modificar el artculo 2, inciso primero, indicando que los datos -demogrficos,
econmicos y sociales, relativos a un momento dado o a cierto perodo de
tiempo- sern emanados del levantamiento censal bajo la modalidad de censo
de derecho, es decir, tomando como referencia el domicilio o residencia habitual
de las personas.

Modificar el artculo 4, agregando que los organismos de la Administracin

Pblica estarn obligados a proporcionar locales o centros de
operacin... .dentro de sus atribuciones legales y presupuestarias.
Eliminar los artculos 7, 8 y 9, los cuales tratan sobre la disposicin del
personal de las municipalidades; del Ministerio de Educacin, sus
establecimientos educacionales y estudiantes; de las instrucciones que pueden
entregar los intendentes regionales para disponer comisiones de servicio y
destinaciones de cualquier funcionario pblico de su jurisdiccin, todos para el
desarrollo de las actividades precensales y censales del XVIII Censo de
Poblacin y VII de Vivienda.
Suprimir el articulo 16, el cual dispone, entre otros, que el (la) Coordinador(a) del
Proyecto Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2012 deber encargarse de
las labores de ejecucin, control, supervisin y direccin de los trabajos
precensales y censales, debiendo recaer dicha designacin en un funcionario
pblico.
Modificar el artculo 22, entre otros aspectos, eliminando las letras f), g), h) e i),
las cuales tratan sobre las obligaciones que les corresponder a las comisiones
regionales en cuanto a velar porque todas las reas censales, a requerimiento
del Director(a) Ejecutivo (a) de los censos, cuenten con la dotacin suficiente de
censistas al momento del empadronamiento; supervigilar el desarrollo de los
trabajos censales dentro del respectivo territorio jurisdiccional; y velar porque las
comisiones provinciales y comunales devuelvan el material diligenciado,
debidamente revisado al jefe(a) ejecutivo(a) regional de los censos que
corresponda dentro de los plazos fijados.
Eliminar los artculos 46, 47 y 48 correspondientes al captulo de los jefes(as) de
distritos y jefes(as) de zonas censales.
Modificar el artculo 54, reemplazando la frase alusiva a que el empadronador
voluntario aplicar el cuestionario censal en un da, por aquella que omite la
palabra voluntario e indica que su labor se desarrollar durante el perodo de
levantamiento censal.
Introducir modificaciones al artculo 55, omitiendo la expresin en que se indica
que a los censistas, en razn de su nivel educacional y aptitud personal, se les
confa la recoleccin de los datos.
Como puede apreciarse, la necesidad de

ajustar el citado reglamento -aprobado por el decreto N 36, de 2011-, se relaciona con
que el contenido original del mismo versaba sobre la modalidad de un censo de hecho,
por lo que, al determinarse realizar un censo de derecho, deba modificarse la
regulacin respectiva, adecundola a esa modalidad.
En relacin con esta materia, el seor
Alejandro Layseca Astudillo, quien se desempe como Jefe de la Divisin Jurdica del
INE desde abril de 2009 a julio de 2012, manifest a este Organismo de Fiscalizacin,
que la citada propuesta de modificacin del decreto N 36, de 2011, fue enviada a la
Presidencia de la Repblica, desconociendo su tramitacin final.
~.
Con todo, debe concluirse que dicha

modificacin no prosper, dado que el texto del reglamento publicado en el sitio web

www.Ieychile.cI, administrado por la Biblioteca del Congreso Nacional, no registra
alteracin alguna.
Al respecto, cabe hacer presente que, atendido
el principio de juridicidad que rige el actuar de los rganos administrativos, contenido
en los artculos 6 y 7 de la Carta Fundamental y 2 de la ley N 18.575, Orgnica
Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, los rganos
integrantes de la Administracin deben someter su accin a la Constitucin Poltica de
la Repblica y a las estipulaciones dictadas conforme a ella, siendo vlidas sus
actuaciones solo en la medida que estas se enmarquen dentro de su competencia y se
verifiquen en la forma prevista por el ordenamiento jurdico.
Bajo ese predicamento, el INE debe actuar
dentro de sus competencias, sin ms atribuciones que aquellas que expresamente le
ha conferido el ordenamiento jurdico, ejecutando dichas funciones con estricta sujecin
a las disposiciones legales y reglamentarias relativas a las materias a que se refieran
(aplica criterio contenido en los dictmenes N5 64.951, de 2013, y 483, de 2014, ambos
de esta Contralora General).
En este orden, se debe observar que durante
la nvestigacin se constat, en primer lugar, que no existe un acto administrativo que
determine la fecha en que se realizara el censo, tal como lo exige el artculo 43 de la
referida ley N 17.374; y adems, que este se realiz sin ajustarse al reglamento
vigente, que discurre sobre la base de un censo de hecho.
En efecto, no se advierte que el INE haya dado
estricto cumplimiento a lo establecido en la disposicin legal antes mencionada, en
orden a determinar la fecha en que se realizara el censo, considerando que esta
Contralora General, mediante el aludido oficio N 80.449, de 2011, con ocasin del
respectivo trmite de toma de razn, formul un alcance especfico en cuanto a que la
referida disposicin seala que tendr el carcter de feriado legal el da en que deba
procederse al levantamiento de los censos oficiales y que la fecha del censo ser
determinada por resolucin del Director Nacional del Instituto Nacional de Estadsticas.
Por otra parte, y si bien el cambio de
metodologa censal ser abordado en el segundo punto de este acpite, cabe advertir
que, al adoptar dicha determinacin, la reparticin en anlisis excedi el marco fijado
por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en la materia, al ejecutar el
cambio de modalidad, por cuanto no dio estricto cumplimiento a la normativa, en
particular, lo previsto en los artculos 2, letra c), y 43, de la mencionada ley N17.374,
as como el reglamento del proceso, contenido en el citado decreto N 36, de 2011.
Cabe anotar que, solicitados los respaldos
tcnicos y/o estudios a travs de los cuales se fundament la decisin de modificar la
metodologa censal, de un censo de hecho a uno de derecho, en el marco de la
investigacin practicada, entre tales antecedentes se cita como fuente bibliogrfica
documentos elaborados por la Divisin de Poblacin del Centro Latinoamericano y
Caribeo de Demografa, CELADE, y por la Comisin Econmica para Amrica Latina
y El Caribe, CEPAL, de las Naciones Unidas.

Uno de los documentos citados, Principios y
Recomendaciones para los Censos de Poblacin y Habitacin de las Naciones Unidas,
2a revisin, junio 2007, indica que un nmero importante de pases considera el cambio
de un censo de hecho a uno de derecho; no obstante expresa que la aplicacin de tal
instrumento depende de las condiciones que cada uno enfrente y de las prioridades que
haya establecido, as como de la evaluacin que haga de sus capacidades tcnicas y
humanas.
A su vez, el documento llamado Aplicabilidad
de las Mejores Prcticas, Normas y Procedimientos Internacionales en Materia Censal
en el Instituto Nacional de Estadsticas, de diciembre de 2007, expone que, a esa
fecha, Chile consideraba la posibilidad de realizar un censo de derecho.
Aade, que al experimentar un eventual
cambio al tipo de censo que realiza (de un censo de hecho a uno de derecho), debe ser
evaluado previamente con el personal tcnico especializado y analizar todas las
implicancias que ello tendra.
Agrega, que tal determinacin, junto con
ampliar el perodo de levantamiento del censo, tiene efectos tales como aumentar los
costos en personal con perfil profesional para realizar las tareas operativas, de
planificacin y control de gestin; considerar presupuestos en infraestructura, gastos
comunes y arriendo de locales censales; y que, al disminuir el personal requerido como
censista, puede ser posible mejorar la calidad en la seleccin de las personas que se
encargarn del levantamiento, contemplando personal adicional para reemplazo en
caso de ausencias, el cual debe estar calificado.
El Instituto Nacional de Estadsticas manifiesta
en su oficio de respuesta que se ha iniciado el trabajo preliminar para la ejecucin de
una futura medicin censal, la que se realizar -segn sus proyecciones- en el mes de
abril del ao 2017. Agrega que dicho proceso se concretar bajo la modalidad de un
censo de hecho abreviado, dada la necesidad de levantar informacin de calidad y en
forma ms oportuna.
Tambin indica que, bajo esa lnea de trabajo,
ha previsto contar con el apoyo tcnico del Centro Latinoamericano y Caribeo de
Demografa, CELADE, en todo el proceso censal, colaboracin que ya comenz, dado
que dicho organismo internacional se encuentra actualmente brindando asistencia para
la auditora de la base 2012, con lo cual pretende preparar adecuadamente los aspectos
logsticos, organizacionales, de capacitacin, ejecucin de trabajo de campo y de
financiamiento, de los que adoleci el Censo 2012.
Los argumentos expuestos no dicen relacin
con la observacin, relativa a la transgresin a la normativa respectiva, razn por la cual
ella se mantiene, considerando -adems- que se trata de una situacin consolidada, no
susceptible de corregir actualmente. Ello, sin perjuicio de que las acciones previstas por
la entidad revisada tengan efecto en el futuro proceso censal, a desarrollarse en el 2017.

2.
CAMBIO DE LA METODOLOGIA CENSAL
2.1.
Sobre la falta de consideracin de instrumentos y opiniones tcnicas existentes

sobre la materia.
De acuerdo a la indagatoria practicada, para

adoptar la determinacin en referencia, el INE prescindi de la opinin de sus propias
instancias asesoras y de expertos en la materia, segn se detalla a continuacin.
Como cuestin previa, corresponde anotar, que
mediante la resolucin exenta N 623, de 2 de marzo de 2010, del INE, se cre el
Comit Adjunto Directivo del XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda,
instancia interna consultiva cuya funcin era asesorar y respaldar al Director Nacional
en todas aquellas decisiones relacionadas con la planificacin, coordinacin y ejecucin
del Censo 2012 y difusin de las estadsticas, como en el establecimiento de las
polticas institucionales, sin perjuicio de conocer e intervenir en todo otro asunto que
sea encomendado por el Director Nacional, que tenga repercusin directa o indirecta
en el desarrollo de las actividades censales y precensales.
Dicho comit qued conformado, al tenor de la
referida resolucin, por la entonces Directora Nacional, el jefe de gabinete, una asesora
de la mxima autoridad, los subdirectores de operaciones, tcnico y administrativo, el
jefe de la divisin jurdica, el coordinador del departamento de informtica, el
coordinador del proyecto de censo de poblacin y vivienda, todos de esa poca, o quien
los subrogase.
Es del caso anotar que el citado acto
administrativo le otorg a ese comit una funcin de asesoramiento y respaldo de
aquellas determinaciones relacionadas con el censo en anlisis, estableciendo que
deba sesionar, a lo menos, quincenalmente; recurso que no fue utilizado.
Si bien la resolucin aludida indica de manera
expresa, que le corresponde nicamente al Director Nacional adoptar las decisiones
finales, la ejecucin de las mismas y la direccin del instituto, de modo tal que los
acuerdos alcanzados por aquel comit no tienen fuerza vinculante para la Direccin
Nacional, debe representarse que el establecimiento de dicha instancia consultiva y la
posterior prescindencia de la misma afecta los principios de eficiencia y eficacia
contemplados en el artculo 5 de la citada ley N 18.575.
Sobre el particular, esa reparticin seala en su
oficio de respuesta, que no posee otros antecedentes en relacin con la materia
observada, tales como documentos o informacin que den cuenta de sesiones y/o
decisiones adoptadas en el marco de dicha instancia de consulta y coordinacin o de
observaciones que hubiera efectuado al proceso en cuestin.
En razn de lo expuesto, se mantiene la
observacin atendido, asimismo, que se trata de una situacin consolidada.

Cabe precisar que la seora Paula Jara

Echegoyen, entonces Subdirectora de Operaciones del Instituto Nacional de
Estadsticas e integrante de dicho comit, indic en la indagatoria que el cambio de
modalidad le fue informado a esa instancia los primeros das de septiembre del ao
2011, esto es, 7 meses antes de que se comenzara con su realizacin, a travs de una
sesin del Comit de Censo.
Tambin manifest que en dicho comit
participaban las 3 subdirecciones del INE, a saber, de Operaciones, Tcnica y
Administrativa, el fiscal, un invitado adicional, dependiendo de la materia; el Jefe del
Proyecto Censo y un representante del Gabinete, que a esa fecha era la seora Mariana
Alcrreca Picart.
Agreg que quienes decidieron la modificacin
de la metodologa censal, midieron su factibilidad y evaluaron el presupuesto para
ejecutarlo fueron el Director de la poca, seor Francisco Labb Opazo; el Jefe del
Proyecto, seor Eduardo Carrasco Arriagada, y doa Mariana Alcrreca Picart.
A juicio de dicha funcionaria, al decidirse tal
modificacin no se evaluaron todas las implicancias del cambio, y por ende, no se
advirti la correlacin entre el conjunto de actividades del nuevo proceso con los
tiempos y recursos adicionales que se requeran. Asimismo, expuso lo siguiente:
Que luego de que tomara conocimiento del cambio de metodologa solicit va
correo electrnico a quienes oficiaban los temas tcnicos del censo, informes
respecto de las ventajas y desventajas del nuevo modelo, los impactos en el
marco muestral y las proyecciones de poblacin y empalmes, entre otros
aspectos, los cuales fueron presentados en la siguiente sesin de comit,
planteando todos estos alcances y haciendo presente que no era viable ejecutar
un censo de derecho en el tiempo previsto; no obstante, tales alertas no habran
sido acogidas por parte del Director Nacional y del Jefe del Proyecto, ambos de
ese entonces.
Que conceptualmente hubo que hacer ajustes a la cartilla del censo, redisear la
logstica del levantamiento y, por ende, el instrumental de apoyo al censista y la
capacitacin, todo ello, en menos de 6 meses.
Que debido al breve tiempo de preparacin, se generaron una serie de
problemas en materia logstica, organizacional, de capacitacin y de ejecucin
del trabajo de campo, como tambin respecto del financiamiento.
Que la necesidad de personal de campo para el levantamiento del proceso
requiri el desembolso de recursos, estimando la seleccin, reclutamiento y
contratacin de aproximadamente 17.000 personas.
Asimismo, en el transcurso de la fiscalizacin

se tom conocimiento del Informe Grupo de Trabajo Cambio de Censo de Hecho a
Censo de Derecho, 5 al 8 de septiembre de 2011, confeccionado por funcionarios de
esa reparticin, en el que se detalla que el lunes 5 de septiembre el grupo fue
convocado por la Jefa de Operaciones del Censo quien le encomend la tarea de
\~,analizar y emitir un informe acerca del cambio de modelo del censo 2012,
15

desde un censo de hecho a uno de derecho, realizado en un perodo de 2 meses, en
lugar de un da.. Cabe precisar, que quien desempeaba las funciones de Jefa de
Operaciones en ese entonces era la aludida subdirectora, seora Paula Jara
Echegoyen.
Tal informe puntualiza, en lo principal,
informacin relativa a ventajas y desventajas de un censo de derecho, la necesidad de
realizar una serie de estudios en forma previa al levantamiento, alcances relativos a la
nueva metodologa en cuanto a capacitacin, calidad de los datos, sesgos, cambio de
los cuestionarios e importancia de las pruebas piloto.
Al respecto, se seal a la comisin
fiscalizadora de este Organismo de Control que el mencionado informe tcnico se
present al Comit Directivo, exponiendo en esa instancia los tiempos que se requeran
para realizar los estudios respecto del cambio de metodologa, originndose una
discusin sobre la posibilidad de ejecutarlo a partir de abril de 2012.
Se agreg, que como resultado de esa reunin
el mencionado Comit Adjunto Directivo del XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII
de Vivienda dej de funcionar y se cre un Comit Tcnico del Censo.
Cumple anotar sobre esta materia, que el
documento Censo de Hecho y de Derecho y su Aplicabilidad en Chile, Informe N 3,
Proyecto Censo 2012, elaborado por el Subdepartamento de Censos del INE,
fechado el 26 de febrero de 2010, advierte que muchos pases de Latinoamrica
han cambiado la metodologa de censo de hecho a un censo de derecho, concluyendo
que:
En Chile para hacer el cambio de censo de
hecho a derecho, se debe consultar al equipo multidisciplinario de expertos en censo
de Chile, considerar todas las reas que un censo involucra (demografa, cartografa,
geografa, cuestionario, capacitacin, ley, etc.) y definir en conjunto las posibilidades de
transformacin.
Un censo de derecho implica, aumentar los
das de levantamiento en terreno, que posibilitara controlar y lograr efectividad en
cobertura y calidad de los datos, adems de reducir la cantidad de personal utilizado
para el levantamiento censal que trabaja en un censo de hecho, lo que implica ampliar
los costos en personal con perfil profesional para realizar las tareas operativas, de
planificacin y control de gestin.
Se deben considerar costos en infraestructura,
gastos comunes y arriendo de locales censales; mejoramiento en el perfil de los
censistas y mejorar la capacitacin previa al levantamiento; posibilita comenzar con el
Ajuste Geogrfico y procesamiento de la informacin en forma simultnea al
levantamiento. Con esta prctica puede ser factible corregir o mejorar algunas
deficiencias del levantamiento censal detectadas durante el procesamiento de la
informacin.
Por su parte, la seora Odette Tacla
Chamy, consultora del CELADE, y autora de diversos trabajos en la materia, -quien fue
16
1
C~

funcionaria del INE, encargada del Departamento de Geografa y Censos; y

hasta febrero de 2011, contratada a travs de la resolucin exenta N 1.149, de igual
ao, de dicho instituto, como experta para asesorar tcnicamente a dicho proyecto en
la definicin y jerarquizacin de tpicos, diseo y programacin de actividades
censales- expres que la ejecucin del censo de derecho debi haberse postergado, o
en su defecto, haberse aplicado un censo de hecho, segn la planificacin original.
De lo relacionado aparece que distintas
instancias del INE hicieron presentes determinados riesgos y costos adicionales que,
en su opinin, implicaba el cambio metodolgico dispuestos por las autoridades de la
poca, para el levantamiento del censo 2012.
Al respecto, esa reparticin solo informa en su
oficio de respuesta acerca del inicio del trabajo previo para la ejecucin de un futuro
censo abreviado, proyectado para el mes abril del ao 2017, sin referirse a la
prescindencia de los antecedentes y opiniones disponibles respecto de los riesgos de
la modificacin de la metodologa censal, motivo por el cual -y dado que se trata de una
situacin consolidada- se mantiene lo observado.
Cabe sealar que la situacin descrita ha sido
incorporada en el actual sumario administrativo que esta Contraloria General est
llevando a cabo con motivo de las presuntas anomalas derivadas de la ejecucin del
Censo 2012.
2.2.
Sobre la participacin de la Comisin Nacional Censal.
La Comisin Nacional del XVIII Censo Nacional

de Poblacin y VII de Vivienda, fue creada a travs del decreto N 236, de 2010, del
Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, cuyas funciones se refieren a un rol de
colaboracin y conexin entre los distintos actores pblicos y privados que intervengan
en el proceso censal; a la dictacin de las correspondientes medidas administrativas; y
a la propuesta de directrices sobre la conformacin de las Comisiones Provinciales y
Comunales, segn propuesta presentada por el Director Ejecutivo del Censo, entre
otras.
Conforme los antecedentes recabados en esta
investigacin se tom conocimiento de dos actas de sesin, fechadas el 23 de
noviembre de 2010 y el 14 de septiembre de 2011, respectivamente, ambas sin las
firmas de los asistentes a las reuniones, la primera de las cuales da cuenta de la
constitucin de la comisin y, la segunda, de la exposicin realizada por el director
nacional del instituto de esa poca, seor Francisco Labb Opazo, proponiendo el
cambio de metodologa para el censo del ao 2012.
De tales documentos se pudo advertir lo
siguiente:
a)
En el escrito sin firma denominado Acta
Reunin Comisin Nacional Censal Censo 2012, de 14 de septiembre de 2011,
remitido a esta Contralora General mediante oficio Ord. N 78, de 2014, se indica que
en dicha sesin, el entonces Director del INE, seor Labb Opazo, hizo una
presentacin proponiendo el cambio de la metodologa de levantamiento del censo para

17

r&
)~j

el ao 2012, ofreciendo el Ministro de Economa, Fomento y Turismo, presidente de la

comisin, la palabra a los participantes para que presentasen sus opiniones en relacin
a la propuesta del INE.
Al tenor del acta, en dicha oportunidad, la
comisin habra estado integrada por las siguientes personas:
N
1
2
3
4
5
6
INTEGRANTE DE LA COMISIN
Pablo Longueira Montes
Miguel Flores Vargas
Soledad Arellano Schmidt
Carolina Fras Yaez
Maurice Thenoux Acua
Sebastin Figueroa Melo
CARGO Y/O DESIGNACIN

Ministro de Economa, Fomento y Turismo
Subsecretario de Desarrollo Regional
Subsecretaria de Planificacin
Asesora Secretaria General de Gobierno
Representante de la Subsecretaria del Interior
Jefe de Gabinete Subsecretara de Educacin
7 Al an Th omas Torres
Coordinador Estudios
y Desarrollo Metodolgico
Subsecretaria
de Transportes
8 Vctor PerI Bascun

9 Jaime Romn Castillo
Asesor de Gabinete Subsecretaria de Transportes

Divisin de Normas Subsecretaria de Transportes
10
Representantes del Estado Mayor Conjunto
11
12
13
14
15
~t~~ndez Maturana y Jorge

Coronel Leonardo Verdugo Snchez
Prefecto Coronel Adolfo Rocco Tachi
Francisco Labb Opazo
Eduardo Carrasco Arriagada
Mariana Alcrreca Picart
Representante de Carabineros de Chile

Representante de la Polica de Investigaciones
Director Nacional del INE
Coordinador del Proyecto Censo 2012
Asesora Direccin Nacional del INE
Se agrega en la citada acta, que la

Subsecretaria de Planificacin de la poca, seora Soledad Arellano Schmidt, expres
estar de acuerdo con el cambio de modalidad y manifest su preocupacin respecto a
cmo se iba a asegurar que las personas respondiesen la encuesta al realizarse el
levantamiento en das hbiles, ante lo cual se le inform que se incluan fines de semana
y horarios no hbiles.
Aade dicho documento, que No habiendo
ms dudas ni comentarios, la Comisin Nacional Censal aprueba el cambio
metodolgico en el levantamiento del censo propuesto por el INE, pasando desde un
Censo de facto a un Censo de jure con un perodo de levantamiento de 2 meses.
Ahora bien y tal como se sealara, el artculo
2 deI referido decreto N 236, de 2010, del Ministerio de Economa, Fomento y Turismo,
establece las labores que debe realizar la comisin, no advirtindose que esa instancia
tenga atribuciones decisorias para aprobar el referido cambio de metodologa, debiendo
entenderse, ms bien, que -tal como declara el ya mencionado decreto N 143, de 2011,
del Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, en sus considerandos quinto y sexto
tal decisin fue adoptada por el INE, siendo la comisin informada de la misma. En todo
caso, cabe hacer presente que no consta que dicho cuerpo colegiado haya tenido a la
vista los antecedentes tcnicos ya expuestos, sobre las implicancias del cambio de
metodologa e implementacin de un censo de derecho.

En el mismo instrumento se indica que

el seor Labb Opazo present el cuestionario para el referido censo y a continuacin
se detallaron todas las dudas y comentarios manifestados por integrantes de la
comisin relativo al mismo, frente a las cuales se decidi establecer una mesa de
trabajo con el entonces Ministerio de Planificacin y Cooperacin, MIDEPLAN, y
entregar una respuesta a la Subsecretara de Transportes para clarificar las dudas y
realizar modificaciones, si correspondiese.
b)
Concluye dicha acta, indicando que el

Presidente de la Comisin Nacional Censal plante que las respuestas a las
observaciones se hicieran llegar va electrnica a esa instancia en un plazo no superior
a 2 semanas, con el objeto de que se aprobase el cuestionario, sin requerir una nueva
sesin.
Cabe precisar que durante la investigacin se
determin que no existen antecedentes posteriores, que den cuenta de la
materializacin de tales acciones.
Sobre la materia, esa institucin expresa en su
oficio de respuesta no contar con reportes que informen de sesiones y/o decisiones
adoptadas por esa instancia consultiva y coordinadora, o de objeciones que hubiera
efectuado al proceso en cuestin.
Habida consideracin de que no consta que las
inquietudes y observaciones formuladas por los integrantes de la Comisin Nacional
Censal hubieran sido resueltas, ni que haya funcionado la mesa de trabajo prevista a
ese fin, como se acord, se mantiene lo observado.
2.3.
Sobre la inexistencia de pruebas piloto.
Al respecto, la seora Paula Jara Echegoyen,

ya individualizada en el numeral 2.1, expuso que inicialmente estaba considerada una
prueba piloto general del censo, programada para la primera semana de abril de 2012,
no obstante, ella fue suspendida, por cuanto a esa fecha an continuaba el proceso de
seleccin y contratacin de personal, etapa durante la cual el Jefe del Proyecto Censo
de ese entonces, seor Eduardo Carrasco Arriagada, le instruy la disminucin del
personal a contratar en un 10%.
Por
su
parte,
consultados
diversos
funcionarios que desempearon funciones en reas relacionadas con el censo
sealaron que, los problemas originados en el desarrollo de las actividades
censales despus del cambio de metodologa, se produjeron, entre otros, por
la falta del aludido tipo de herramienta, y que en el ya citado Informe Grupo de Trabajo
Cambio de Censo de Hecho a Censo de Derecho, 5 al 8 de septiembre de 2011, se
indic que tal modificacin estableca variaciones conceptuales, las cuales requeran
una serie de pruebas piloto, cuya omisin no garantizara la calidad de los datos
levantados bajo la nueva modalidad, lo cual se confirma en tal documento.

Se aadi, que existen manuales de la

Organizacin de las Naciones Unidas sobre la materia, en los que se indica la necesidad
de ejecutar tales pruebas, no obstante, estas no fueron aplicadas.
Al respecto, es del caso anotar que en el
documento Principios y Recomendaciones para los Censos de Poblacin y Habitacin,
del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de la Divisin de Estadsticas de
las Naciones Unidas, de 2010, se seala que las pruebas de los diversos aspectos de
un plan censal con anterioridad al empadronamiento son muy tiles para todos los
pases, y resultan indispensables para las naciones que no tienen mucha experiencia
en censos o que estn estudiando la introduccin de cambios bsicos en los mtodos
censales.
Se agrega en el mismo instrumento, que tales
pruebas son excepcionalmente convenientes para descubrir las deficiencias del
cuestionario o de las instrucciones o mtodos de levantamiento de informacin, que
podran afectar la calidad de los datos, pudiendo disearse de manera que proporcionen
informacin sobre el tiempo necesario para empadronar un solo hogar o un solo local
de habitacin, lo cual es favorable para estimar la plantilla de personal y los gastos
necesarios.
Asimismo, seala que las pruebas del censo
sirven para que el personal bsico de supervisin y otros funcionarios adquieran
experiencia prctica, siendo las primeras en ejecutarse las del cuestionario, las cuales
tienen por objeto comprobar la idoneidad de las preguntas previstas, su redaccin y de
las instrucciones, as como de su diseo, resultando tiles, adems, para calcular el
tiempo que se necesitar para el empadronamiento.
Adicionalmente, se menciona que una serie
general de pruebas de todos los procedimientos del censo se disean y administran con
el fin de verificar a fondo la totalidad del sistema, incluyendo las fases de preparacin,
recoleccin de datos y elaboracin, lo que sirve para comprobar la idoneidad de todo el
plan censal y de su organizacin, por lo que para poder alcanzar mejor esos fines se
debe realizar en las condiciones de mayor similitud a las actividades de
empadronamiento reales, por lo que se suele levantar exactamente un ao antes del
censo previsto.
Por otra parte, en el documento llamado Gua

para Asegurar la Calidad de los Datos Censales, Manual N 74, elaborado por el
CELADE, se establece que Las pruebas piloto tienen el propsito de probar diversos
objetivos. Lo ptimo es que en el censo se implementen pruebas cuyos objetivos
permitan analizar todas las etapas del censo: relevamiento, capacitacin,
sensibilizacin, procesamiento de datos, evaluacin de los resultados, difusin de la
informacin, entre otros.

Se aade en tal gua, que los objetivos de las

pruebas piloto habitualmente se centran en estudiar, analizar y comprobar los tipos de
censos, mtodos de empadronamiento, duracin del relevamiento, carga de trabajo de
los censistas, estructura de capacitacin, perfil de los censistas, captura y
procesamiento de la informacin, entre otros.
Sobre el particular, debe reiterarse que los

considerandos del aludido decreto N 143, de 2011, del Ministerio de Economa,
Fomento y Turismo, sealan que el Instituto Nacional de Estadsticas, en virtud de las
mejores prcticas internacionales y lo dispuesto en el artculo 2, letra c), de la ley
N 17.374, resolvi que el XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda,
correspondiente al ao 2012, fuese realizado mediante un censo de derecho.
Con todo, de la revisin se constat que, en los
hechos, el Instituto Nacional de Estadsticas realiz el levantamiento censal sin
considerar las recomendaciones internacionales en la materia, no obstante estar
obligado a ello segn lo ordena el citado precepto legal, entre las cuales se cuentan las
relativas a ejecutar pruebas pilotos en forma previa al levantamiento sealado, las que
no fueron realizadas y que, adems, requieren de una antelacin suficiente a la
realizacin del censo, que tales recomendaciones estiman en un ao. Dicha omisin
habra sido advertida, asimismo, por el personal de esa reparticin, sin que las
autoridades de la poca adoptaran alguna accin correctiva al respecto.

En cuanto a este punto, el instituto expone que,
en la actualidad, las diversas reas que integran su estructura trabajan con el objetivo
de asegurar la calidad censal del prximo proceso, no entregando antecedentes que
permitan desvirtuar lo observado que, al igual que en los casos anteriores, corresponde
a una situacin consolidada, no susceptible de corregir; sin perjuicio de que las medidas
enunciadas por la autoridad deban producir sus efectos en el siguiente censo, a
realizarse en el ao 2017.
3.
EJECUCIN DEL LEVANTAMIENTO CENSAL
3.1.
Sobre la falta de planificacin.
Conforme al ya mencionado documento

Principios y Recomendaciones para los Censos de Poblacin y Habitacin, Revisin
2, de 2010, de la Divisin de Estadsticas del Departamento de Asuntos Econmicos y
Sociales de la Secretara de las Naciones Unidas, para que las diversas operaciones
se desarrollen en la secuencia adecuada yen el momento oportuno, todo el censo y las
distintas etapas que lo componen debern planificarse anticipadamente con sumo
cuidado, agregando que cualquier pequeo descuido en los planes puede originar
graves defectos en los resultados del censo y costosas ineficiencias en sus
operaciones.

Agrega, que debido a que el censo constituye

la operacin estadstica de mayor envergadura, complejidad y de mayor costo que debe
afrontar un pas, se requiere de una cuidadosa planificacin.
Conforme a los antecedentes recabados en la
presente fiscalizacin, se estableci que en la ejecucin del censo de derecho llevado
a cabo por el INE, no se efectu una planificacin ajustada al cambio de metodologa
censal, lo que queda en evidencia si se considera que el ya mencionado decreto
N 143, de 2011, deI Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, instrumento que
sanciona el cambio metodolgico de un censo de hecho a uno de derecho, fue emitido
el 21 de octubre de 2011, esto es, 6 meses antes de que comenzara la aplicacin
efectiva del XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda, el 9 de abril de 2012,
sin perjuicio que fue publicado en el Diario Oficial el 4 de enero de este ltimo ao, una
vez totalmente tramitado, con una antelacin de 3 meses al inicio del citado proceso.
Adems, es dable indicar que segn el
documento denominado Informe de Control de Censo, de febrero de 2012, emitido por
el entonces Jefe del Proyecto, esto es, 2 meses antes de la iniciacin del levantamiento
censal, las etapas relativas al reclutamiento de personal, campaa y operaciones an
no contaban con sus respectivas cartas Gantt, por cuanto no se haba definido
completamente la estrategia a seguir ni sus actividades asociadas.
Adicionalmente, en dicho informe se seala
que la fecha de inicio para la instruccin de los capacitadores regionales, originalmente
fijada para el da 6 de febrero de 2012, fue aplazada para el da 13 de igual mes,
situacin que se produjo en trece de las quince regiones del pas.
Por otra parte, es del caso agregar que
personas entrevistadas de ese servicio concuerdan en que, debido al cambio
metodologa, se debi redisear una serie de actividades previas al levantamiento,
cuates, producto de la premura del tiempo, no contaron con la preparacin que
requera.
las
de
las
se
Lo reseado infringe lo consignado en los

artculos
5 y 8 de la aludida ley N 18.575, que imponen a los rganos de la
Administracin del Estado observar los principios de responsabilidad, eficiencia,
eficacia y de actuar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, adems
del ya citado artculo 2, letra c), de la ley N 17.374.
30,
En su oficio de respuesta, el INE expone que

se encuentra implementando un proyecto de gestin del cambio institucional destinado
a dotar de mecanismos eficientes y efectivos que otorguen las certezas necesarias para
contar con una estructura organizacional que asegure el cumplimiento adecuado y
oportuno de las funciones pblicas que le han sido encomendadas, en el que se prev
la definicin de procesos de planificacin adecuados.

3.2.
Sobre la falta de personal para ejecutar el censo.
Cabe precisar que el citado documento de las

Naciones Unidas Principios y Recomendaciones para los Censos de Poblacin y
Habitacin, Revisin 2, ao 2010, se consigna que se tomarn cuanto antes
disposiciones para conseguir el nmero de funcionarios y el tipo de personal que
requiera cada operacin censal. Por razones de eficiencia y economa, es importante
seleccionar al personal por su competencia, agrega que lo prudente es contratar ms
personal sobre el terreno que el estrictamente necesario para la labor de
empadronamiento en s, pues inevitablemente se producen bajas durante el programa
de formacin y entre la terminacin de los cursillos y el comienzo de las operaciones
sobre el terreno.
En relacin con este tema, la seora Jara
Echegoyen expres, tal como se seal anteriormente, que en pleno proceso de
seleccin y contratacin de personal de terreno fue informada por el entonces Jefe de
Proyecto, seor Eduardo Carrasco Arriagada, de la disminucin en un 10% deI personal
a contratar para tales efectos.
Agreg, que existi una rotacin del mismo
mayor a la esperada, muchas veces, debido a que las personas que postularon
pensaron que se les pagara por una jornada de trabajo y no por el perodo de tiempo
que cubrira el levantamiento total.
Asimismo, indic que la disminucin de los
supervisores implic que estos debieron absorber un mayor nmero de censistas a su
cargo, lo que deriv en que las cuadrillas de estos ltimos aumentasen, con el
consiguiente riesgo de que no se efectuase la fiscalizacin como corresponda.
Ahora bien, de la situacin descrita se advierte
que esa reparticin no habra actuado conforme a lo dispuesto en las citadas
recomendaciones internacionales.
30,
50
Lo sealado infringe lo previsto en los artculos

y 8 de la mencionada ley N 18.575, todos ya mencionados, as como el artculo
2, letra c), de la ley N 17.374.

Al respecto, la institucin seala en su oficio de
respuesta, tal como se indicara anteriormente, que se encuentra inmersa en una etapa
de gestin de transformacin institucional, destinado a dotar de mecanismos eficientes
y efectivos que permitan contar con una estructura organizacional que asegure el
cumplimiento adecuado y oportuno de las funciones pblicas que le han sido
encomendadas, en la que se prev la definicin de procesos de planificacin, acordes
a corregir la falencia descrita.
Al igual que en los casos anteriores, la
observacin debe mantenerse, por anlogas consideraciones a las ya vertidas; sin
perjuicio de que las medidas que enuncia la autoridad se implementen para futuros
procesos censales.

3.3.
Sobre la falta de capacitacin del personal de campo.
De acuerdo a las indagaciones efectuadas y

documentos recabados, se tom conocimiento del Manual N 73, del CELADE, de
diciembre de 2011 llamado La Capacitacin de Supervisores y Empadronadores en los
Censos de 2010, en el cual se indica que el mencionado censo se previ realizar en
abril de 2012 con la implementacin de una capacitacin que se iniciase en las
campaas masivas de sensibilizacin y finalizase en el proceso presencial directo, con
un modelo en cascada, efectuado de manera local, descentralizada, en cada una de
las direcciones regionales del instituto.
Agrega este instrumento, que se dise la
estructura de adiestramiento en tres fases con tres perfiles diferentes, a saber:
En primera instancia la Unidad Tcnica de Capacitacn del INE deba capacitar

al equipo de capacitadores nacionales y ellos, a su vez, a los encargados de las
oficinas de estadstica regional (INE regionales) y jefes municipales con
contendos diferenciados;
Seguidamente se deba adiestrar a los jefes zonales y distritales;
Luego corresponda entrenar a los supervisores y censistas en aspectos
instrumentales y conceptuales.
Respecto de este tema, la seora Jara

Echegoyen indic que el diseo original para capacitacin contemplaba 2 semanas,
pero se autoriz solo una, lo cual no permiti que el adiestramiento fuese ms profundo,
por lo tanto el soporte fueron los manuales, e-learning y video conferencias.
Requerida la reparticin sobre informacin
relativa al personal de terreno que trabaj en el citado proceso, se entreg a esta
Entidad de Control el siguiente detalle:
PERSONAL QUE TRABAJ EN EL CENSO
REGIN
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
TOTAL
CENSISTA
FULL
227
342
154
573
1.303
589
648
1.448
619
711
110
124
3.619
305
127
10.899
CENSISTA
PART TIME
ENCARGADO
DE LOCAL
45
68
123
104
382
325
195
220
220
106
11
20
668
70
31
2.588
SUPERVISOR
4
12
4
20
25
8
21
74
25
11
2
4
153
8
4
375
Fuente; Informacin obtenida del oficio ORD. N188, de 31 de julio de 2012, del INE.
24
36
52
24
104
197
96
89
220
82
96
16
17
603
73
16
1.721
TOTAL
312
474
305
801
1.907
1.018
953
1.962
946
924
139
165
5.043
456
178
15.583
Oc~:~~C

Por otra parte, este Organismo de Control

requiri el nmero de personas capacitadas, ante lo cual se inform lo siguiente:
PERSONAL CAPACITADO
REGIN
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
TOTAL
CENSISTA
FULL
CENSISTA
PARTTIME
ENCARGADO
DE LOCAL
SUPERVISOR
TOTAL
103
200
31
298
998
465
553
1.185
417
471
75
94
2.692
256
105
33
25
71
43
265
282
174
190
163
53
10
13
483
55
30
2
10
4
9
19
8
21
66
22
10
1
3
133
2
3
21
42
17
76
165
60
69
157
40
66
11
12
529
45
16
159
277
123
426
1.447
815
817
1.598
642
600
97
122
3.837
358
154
7.943
1.890
313
1.326
11.472
Fuente: Informacin obtenida del oficio ORD. N 188, de 31 de julio de 2012, deI INE.
Al respecto, cabe precisar que el ya citado

documento de las Naciones Unidas, denominado Principios y Recomendaciones para
los Censos de Poblacin y Habitacin, Revisin 2, ao 2010, seala que ...tal vez el
medio ms importante con el que cuentan las autoridades censales para influir en el
xto del censo sea el programa de formacin del personal. Por lo tanto, nunca se
insistir bastante en la importancia que para la calidad de los resultados del censo tiene
un programa de este tipo bien planificado y ejecutado. Aunque, por supuesto, este
programa se concentra en el personal sobre el terreno (los empadronadores y sus
supervisores inmediatos), muy disperso y difcil de supervisar, tambin debe abarcar a
otras categoras de personal (por ejemplo, los supervisores de nivel superior, los
encargados de la revision, los codificadores y los operadores de computadoras).
De lo expuesto, aparece que el Instituto
Nacional de Estadsticas no capacit a todo el personal que particip en el
levantamiento del proyecto censal, alcanzando dicho proceso al 73,6% del total.
La situacin antes sealada transgrede los
aludidos principios de control, eficiencia y eficacia, dispuestos en los artculos 3, 5 y
8, de la anotada ley N 18.575, as como el artculo 2, letra c), de la ley N 17.374, al
apartarse de las recomendaciones internacionales en la materia.
Sobre el particular, el INE informa, al igual que
en los puntos anteriores, que el proceso de gestin de transformacin institucional al
cual se encuentra abocado, cuyo objetivo es proporcionar mecanismos eficientes y
efectivos que logren una estructura organizacional que asegure el cumplimiento
adecuado y oportuno de las funciones pblicas que le han sido asignadas, tiene previsto
la definicin de procesos de planificacin acordes a la falencia descrita.
25

Tal como en los casos anteriores, la situacin
representada debe mantenerse, sin perjuicio que en futuros procesos la autoridad
adopte las medidas correctivas destinadas a evitar su reiteracin.
3.4.
Sobre la falta de recursos financieros.
En un documento adjunto al oficio N 126, de

2014, del INE, denominado Informe Proceso de Levantamiento Proyecto Censo 2012,
se seala que la planificacin de tal proceso cont con una restriccin presupuestaria
ascendente a $ 2.400 millones antes de definir el modelo operativo, el cual finalmente
se estim en un monto total de $ 8.400 millones. No obstante, los recursos enterados
por la Direccin de Presupuestos, DIPRES, correspondieron a la cifra de $ 6.000
millones, aun cuando la solicitud elevada por ese instituto a dicha entidad haba sido de
$ 6.800 millones.
Requerido ese instituto en orden a que
informara detalladamente respecto de los montos antes descritos, el ex Director, seor
Juan Eduardo Coeymans Avaria, mediante el sealado oficio N 126, adjunt un correo
electrnico de fecha 13 de enero de igual ao, remitido por el seor Cristin Parra
Ibez, Jefe del Departamento de Gestin Financiera del INE, en el cual seal que el
detalle de tales cifras no fue informado por el rea de finanzas de la institucin, y que
solo hace mencin a estos montos el ya indicado documento denominado Informe
Proceso de Levantamiento Proyecto Censo 2012, de 2013, elaborado por el seor
Alejandro Jara Saa, Encargado de Procesos de la Subdireccin de Operaciones, no
aportando mayores antecedentes al respecto.
En atencin a lo expuesto, no se advierte la
existencia de documentos o fundamentos que expliquen la diferencia entre el
presupuesto operativo y el autorizado por la DIPRES para ejecutar el censo 2012,
materia sobre la cual se solicit al INE informar en su respuesta al preinforme de
observaciones.
Pues bien, esa institucin indic que no le ha
sido posible obtener mayor claridad ni documentacin que permita explicar la diferencia
existente entre el presupuesto operativo y aquel autorizado por la Direccin de
Presupuestos para la ejecucin del censo 2012.
Agrega, que la Subdireccin Administrativa del
INE, en coordinacin permanente con las reas responsables de llevar a efecto el
anunciado censo abreviado para el ao 2017 se encuentra preparando la consolidacin
de las cifras estimadas para la ejecucin de dicho evento, las que, una vez
determinadas, sern expuestas a la DIPRES para su aprobacin, considerando
instancias de conciliacin continua entre ambas entidades, de manera que no vuelvan
a generarse diferencias entre los costos efectivamente proyectados versus los recursos
autorizados y entregados.
Conforme lo expuesto, la observacin debe
mantenerse, con la misma salvedad efectuada en los casos precedentes, respecto de
las futuras medidas que la entidad adoptar.

4.
CONTRATACIN DE ASESORAS
Al respecto, medios de prensa indicaron que el
seor Maximiliano Raide Prunes habra prestado servicios al INE asesorando al Director
Nacional de la poca, seor Francisco Labb Opazo, sin estar contratado por el
instituto, recibiendo el pago por dichos servicios a travs de otras personas que
presentaban relaciones laborales con esa reparticin, a saber, los seores Juan Pablo
Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramrez y la seora Constance Pooley Topali, el
primero y segundo, socio y representante legal de la empresa Productora Grupo
Liderazgo Educacin Limitada, respectivamente, durante los aos 2012 y 2013.
Tambin, denuncian tales canales informativos
que el seor Ral Chinchn Gonzlez, ex fiscal del INE, habra pagado al aludido seor
Maximiliano Raide Prunes, a travs de terceros vinculados con ese servicio, por orden
del aludido director.
Sobre la materia, corresponde expresar que del
anlisis de los contratos revisados, entrevistas efectuadas y otros antecedentes
recopilados, se determinaron las siguientes situaciones:

4.1.
Sobre la participacin del seor Maximiliano Raide Prunes.
De las indagaciones efectuadas, antecedentes

proporcionados por el Instituto Nacional de Estadsticas, consultas formuladas al
Servicio de Impuestos Internos, y de la informacin obtenida de la pgina web Gobierno
Transparente, no se advierten registros que den cuenta de la contratacin del seor
Maximiliano Raide Prunes, como tampoco de pagos efectuados al mismo por parte del
INE, no obstante, se tom conocimiento de la participacin de tal personero en
actividades de esa reparticin.
En efecto, el seor Juan Radrign Araya, ex
Jefe del Departamento de Infraestructura Estadstica y Tecnologa de ese servicio, entre
junio de 2013 y enero de 2014, expres conocer al mencionado seor Raide Prunes,
por cuanto coincidieron en ms de una reunin tcnica al interior del servicio.
A su turno, la seora Jara Echegoyen expuso
que don Maximiliano Raide Prunes era conocido al interior de esa reparticin,
precisando que trabajaba en el Comit de Comunicaciones del Proyecto Censo 2012.
Por su parte, la seora Tamara Arroyo Thoms,
Coordinadora del rea de Atencin Ciudadana, dependiente del Departamento de
Comunicaciones del INE al momento de la revisin, confirm que el aludido particip en
el mencionado Comit de Comunicaciones, instancia integrada, adems, y entre otros,
por los seores Sebastin Mathews Capetillo, Eduardo Carrasco Arriagada, Constance
Pooley Topali, Juan Pablo Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramrez, todos
contratados bajo la modalidad de honorarios por el instituto; y, por la empresa Vox
~\
Comunicaciones, representada por las seoras Gabriele Lothholz y Carmen Paz

Maldonado Caerols, quienes tambin estaban contratadas bajo igual modalidad.
Aadi, que en sesiones del referido comit
.tambin se compartan las decisiones relativas al tema de comunicaciones,
27

adoptadas entre el Ministerio de Economa, la empresa Vox Comunicaciones y
Sebastin Mathews, como por ejemplo, la fecha de entrega de las cifras oficiales, el
lugar donde se concretara, material de difusin.
De los antecedentes recabados aparece que,
efectivamente, el seor Maximiliano Raide Prunes habra participado en actividades
propias del instituto, sin que existiese un vnculo contractual con este.
En este orden de consideraciones, es
pertinente anotar que los contratos a honorarios suscritos por esa reparticin establecen
una clusula en la cual se indica expresamente que el contratado no podr divulgar los
datos, antecedentes y hechos que se refieran a personas o entidades determinadas de
que se haya tomado conocimiento en el desempeo de sus actividades (Secreto
Estadstico). Su incumplimiento har incurrir al contratado en el delito previsto en el
artculo 247 del Cdigo Penal, esto es reclusin menor en su grado mnimo a medio
(de 61 das a 3 aos) y multa de 6 a 10 UTM, condicin que no result exigible en el
caso del seor Raide Prunes, al no existir documento contractual que lo vincule con el
INE.
Conforme a lo anterior, se advierte que esa
reparticin no habra adoptado las medidas tendientes a cautelar el manejo de la
informacin, lo que vulnera el principio de control establecido en los artculos 3, inciso
segundo, y 11 de la ley W 18.575.
Al respecto, esa institucin seala en su oficio
de respuesta que, en lo que concierne al mrito de las contrataciones y a la supervisin
de las mismas, atendida su data de inicio y trmino, no se contaba con antecedentes
adicionales a los que se consignan en su informe.
Considerando lo expuesto, la observacin
debe mantenerse.
Con todo, de acuerdo a las indagaciones
realizadas, no se obtuvo evidencia respecto de que los pagos efectuados a los seores
Juan Pablo Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramrez y a la seora Constance Pooley
Topali hubiesen sido destinados a cubrir los servicios del seor Maximiliano Raide
Prunes, como lo sealaron medios de prensa.
4.2.
Sobre servidores del INE mencionados en los medios de prensa.
Del examen de los antecedentes recopilados,

es posible sealar que el INE suscribi contratos a honorarios con las personas antes
individualizadas conforme al desglose que se detalla en anexo.
N DE
CONTRATOS
SUSCRITOS
PERODO
LABOR CONTRATADA
Juan Pablo
Raide Prunes
Diciembre
2012
2013 a junio
Relacionador
del Proyecto
Modernizacinpblico
Institucional.
11.710.673
Constance
Pooley Topali
Abril a
noviembre
de
2012
Relacionadora pblica del

Proyecto de Modernizacin
Institucional
OCDE.
14.999.994
NOMBRE
28
MONTO
TOTAL
$

NOMBRE
NDE
CONTRATOS
SUSCRITOS
PERIODO
LABOR CONTRATADA
MONTO
TOTAL
$
Anlisis de informacin de
remuneraciones del sector
empresas, entre otros.
Antonio
Hartmann
Ramirez
Agosto de
2011 a junio
de 2013
Asesora para la estratificacin de

empresas para la clasificacin en
CIIU-4,
en las prximas etapas del
programa IPC,
las prximas etapas del
Programa de Estadsticas
Econmicas.
56.802.144
Asesora comunicacional.
41.626.663
Gabriele
Lothholz
28-12-11 al
01-10-12
Asesora comunicacional del

Programa Censal;
Carmen Paz
Revisin comunicacional y
01-02-12 al
Maldonado
2
editorial
de publicaciones
01-12-12
Caerols
econmicas/estadsticas pata los
sectores de la industria, comercio
y servicios.
Fuente: elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.
7.482.775
Ahora bien, del anlisis de las contrataciones

de los aludidos prestadores de servicios, es del caso exponer las siguientes situaciones:
4.2.1. Labores que no corresponden a cometidos especficos.
Se constat que las labores encomendadas en
los contratos que a continuacin se individualizan, no corresponden a labores
accidentales o cometidos especficos:
NOMBRE
RESOLUCIN
QUE
APRUEBA
CONTRATO
LABORES CONTRATADAS
Gabriela Lothholz
AfectaN 110, de 2012
Asesora comunicacional del programa

censal.
Gabriela Lothholz
Exenta N 7.385, de 2012
Asesora comunicacional del programa
Gabriela Lothholz
Exenta N 7.968, de 2012
Gabriela Lothholz
Carmen Paz
Maldonado Caerols
Exenta N 7.969, de 2012
censal.
Asesora de comunicacin para el
programa de estadsticas econmicas.
Asesora
para el
programadedecomunicacin
estadsticas econmicas.
ExentaN 1.510, de 2012 Asesora

comunicacional del programa
censal 2012.
Lo anterior no se ajusta a lo previsto en el

artculo 11, de la ley N18.834, sobre Estatuto Administrativo, segn el cual se podr
contratar sobre la base de honorarios a profesionales y tcnicos de educacin superior
o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y
no habituales de la institucin, o bien, para el caso que se requiera estas ltimas, deber

tratarse de cometidos especficos. Tampoco guarda armona con lo resuelto en los
dictmenes Nos 37.390 y 47.972, ambos de 2009, de esta Contralora General, que
previenen que se entiende por cometido especfico las tareas puntuales, claramente
individualizadas, determinadas en el tiempo y circunscritas a un objetivo establecido, lo
cual no se observa en los acuerdos indicados.
En efecto, las labores de asesora convenidas
aparecen descritas de manera genrica, sin detallar las actividades que se deben
desempear, lo cual no se condice con el criterio contenido entre otros en los
dictmenes Nos 35.224 de 2011, y 9.212 de 2014, ambos de este origen.
En relacin con lo expuesto, el INE expone en
su oficio de respuesta que no cuenta con antecedentes adicionales, que den cuenta del
mrito de las contrataciones y a la supervisin de las mismas, atendida su data de inicio
y trmino.
Agrega, que dadas las razones de
temporalidad no le es posible referirse al control jerrquico asociado a tales acuerdos,
as como tampoco a sus fundamentos, ni a las condiciones de cumplimiento de las
prestaciones objeto de cada uno de los mencionados convenios, puesto que todos ellos
iniciaron y terminaron su vigencia con anterioridad a la llegada de la actual
administracin.
Aade, que en el marco de las acciones
destinadas al fortalecimiento institucional, se prev el levantamiento y mejora de
procesos de control legal y administrativos, lo que en la prctica se ha traducido en la
revisin de las clusulas contenidas en las convenciones a honorarios a suma alzada
que suscribe el INE con profesionales, tcnicos y expertos requeridos, teniendo siempre
en vista la normativa vigente y las directrices que a este respecto ha impartido esta
Entidad de Control.
Conforme lo expuesto, la observacin se
mantiene, sin perjuicio de que la implementacin de medidas tendientes a evitar su
reiteracin en el futuro ser verificada en una prxima auditora a esa entidad.
4.2.2. Falta de antecedentes que permitan acreditar la ejecucin de las labores
contratadas.
Se detect que los informes de actividades
entregados por los profesionales analizados no presentan un detalle suficiente de las
labores realizadas por los mismos. Asimismo, se observ que, en algunos casos, dichos
reportes fueron reproducidos textualmente mes a mes, no constituyendo, por tanto, un
respaldo que d cuenta de la ejecucin de la tarea encargada en los respectivos
contratos, cuyo detalle se muestra como sigue y se detalla en anexo.
CONTRATADO
Juan Pablo Raide Prunes
Constance Pooley Topalli
DETALLE DE ACTIVIDADES
Coordinador actividades para proyecto OCDE Seguimiento
de actividades de comunicacin...
Apoyo de planificacin de reuniones...
Apoyo en la preparacin de la presentacin de...
Apoyo en la comunicacin y difusin...
Apoyo en la coordinacin...
30

Asesora modernizacin...
Asesora comunicacional...
Alianzas con universidades...
Apoyo en estrategias de comunicacin...
Generacin y adaptacin de piezas grficas...
Carmen Paz Maldonado Caerols
Desarrollo de contenidos y publicaciones... Desarrollo de
Informes de contingencia...
Gestin de crisis
Fuente: Elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.
Atendido lo expuesto, debe observarse la

infraccin del principio de control, a que se refieren los artculos 3 y 11 de la citada ley
N 18.575.
Sobre la materia, resulta preciso sealar, que

el artculo 64, letra a), de la ley N 18.834, sobre Estatuto Administrativo, en armona
con lo dispuesto en las mencionadas disposiciones de la ley N 18.575, contempla como
una de las obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas, el ejercer un control
jerrquico permanente de las actuaciones del personal de su dependencia, funcin que
en la especie no habra ejecutado en forma cabal la jefatura responsable de visar los
respectivos certificados, toda vez que dicha instancia no repar en las situaciones
descritas.
Al respecto, el oficio de respuesta entregado
por el INE reitera la imposibilidad de referirse a la ausencia de control jerrquico,
aadiendo que ha impartido instrucciones a las subdirecciones y departamentos del
INE, con la finalidad de que en la documentacin pertinente se consigne el detalle que
represente mejor las gestiones realizadas por cada una de las personas contratadas
por el instituto. Agrega que la referida instruccin sera formalizada por la autoridad
superior durante el mes de junio del ao 2014, una vez definidos los trminos y formatos
que deben ser remitidos a la Subdireccin Administrativa para que sean autorizados los
pagos respectivos.
Tal como en los casos anteriores, se mantiene
lo objetado, y la adopcin de medidas tendientes a evitar la ocurrencia de tales hechos
ser constatado en una prxima auditora.
5.
EVENTUAL TRASPASO DE FONDOS ENTRE SERVIDORES PBLICOS Y

RELACIN CON LA EMPRESA GRUPO LIDERAZGO EDUCACIN LIMITADA.
5.1.
Relacin con el Grupo Liderazgo Educacin Limitada.
De acuerdo a lo sealado en algunos medios

de prensa, el INE habra estado vinculado con la empresa Grupo Liderazgo Educacin
Limitada, de propiedad de los seores Juan Pablo y Domingo Raide Prunes, cuyo
representante legal sera el seor Antonio Hartmann Ramrez.
Sobre la materia, es del caso manifestar que,
le la informacin requerida al Servicio de Impuestos Internos, se determin que las
iguientes personas contratadas por el INE, junto con percibir ingresos por parte de
te, recibieron recursos de la empresa sealada, como se detalla a continuacin:

AO
NOMBRE
RUT
Juan Pablo Raide

Prunes
16.609.425-9
Antonio Hartmann
Ramirez
15.959.263-4
RENTA
$
TRIBUTARIO
RETENEDOR
2012
790.540
Grupo Liderazgo Educacin Limitada
2013
2.525.220
2012
38.449.960
2013
2.030.000
Constance
16.317.325-5
2013
6.939.130 Grupo Liderazgo Educacin Limitada
Pooley Topali
Luego, cabe anotar que, conforme al extracto

de la escritura pblica de constitucin de la mencionada empresa, publicado el 14 de
marzo de 2008, ella fue conformada en partes iguales por los seores Juan Jos Len
Bustos, Jos Domingo Raide Prunes y Juan Pablo Raide Prunes, estos dos ltimos
hermanos del seor Maximiliano Raide Prunes, siendo su representante legal el seor
Hartmann Ramrez, con el objeto de planificar, organizar, ejecutar, realizar o desarrollar
cursos, talleres, seminarios, conferencias y dems actividades de educacin, formacin
de capacidades, promocin de talentos e instruccin; y prestar servicios de difusin,
promocin y publicidad, entre otros.
Sobre lo anterior, cabe sealar que si bien se
advierte que las tres personas mencionadas presentan contrataciones con el INE y con
la citada empresa Grupo Liderazgo Educacin Limitada, no se constat alguna
vinculacin contractual entre tal firma y el instituto, por lo que en este aspecto no se
verificaron situaciones que representar.
5.2.
Sobre la comprobacin de las labores contratadas.
Para efectos del anlisis, se determin que la

totalidad de los acuerdos analizados establecieron que el Director Nacional era el
encargado de velar por el cumplimiento de las obligaciones convenidas, no obstante,
se constat que algunos de los informes de actividades de cumplimiento no contaban
con la visacin de esa autoridad, no ajustndose, por tanto, a los respectivos contratos,
como se muestra a continuacin:
CONTRATADO
CONTRATOS
INSTANCIA QUE VIS LOS INFORMES
INFORMES
CANTIDAD DE
CARGO
INFORMES
Gabriela Lothholz
Carmen Paz
Maldonado
Caerols
Juan Pablo Raide
Prunes
Director Nacional
Director Nacional;
Jefe Proyecto Censo
Jefe Proyecto Censo
Jefe Proyecto Censo;

Jefe Gabinete
14
32
Director Nacional
Director Nacional;
Jefe Proyecto Censo
Director Nacional

CONTRATADO
N
CONTRATOS
N
INFORMES
INSTANCIA QUE VIS LOS INFORMES

CANTDADDE
CARGO
6
Jefe del Departamento de

Infraestructura Estadstica
y Tecnolgica, DIET
Jefe
DIET;
Jefe del
de Gabinete
Jefe Proyecto
Actualizacin Cobertura
Antonio Hartmann
Ramrez
19
indices de Precios
Jefe Proyecto
Indices de Precios;
Coordinador de
Estadsticas de Precios;
Jefe Proyecto
Indices de Precios;
Jefe
de Gabinete
Director
Nacional;
Jefe DIET
Jefe DIET;
Jefe Subdepartamento
Antonio Hartmann
Ramrez
Director Nacional
Fuente: elaborado por ia CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.
Dl ET
Lo anterior vulnera el principio de control

establecido en los artculos 3, inciso segundo, y 11, de la ya Citada ley N 18.575.
Al respecto, el INE seala en su oficio de
respuesta que, en lo relativo al mrito de las contrataciones y a la supervisin de las
mismas, atendida su data de inicio y trmino, a la actual administracin no le es posible
referirse al control jerrquico asociado a las mismas, as como tampoco a su mrito o
fundamentos, ni a las condiciones de cumplimiento de las prestaciones objeto de cada
uno de los mencionados contratos.
En atencin a lo anterior, la observacin se
mantiene.
5.3.
Labores contratadas al seor Antonio Hartmann Ramrez.
Cabe anotar que las actividades descritas en

algunos de los informes de actividades de este prestador de servicios, son propias del
Departamento de Infraestructura Estadstica y Tecnologa, DIET, acorde a lo sealado
por quien fuera jefe de dicho departamento. Ahora bien, como se mostrara en el cuadro
del numeral anterior, el seor Hartmann Ramrez entreg 19 informes mensuales de
cumplimiento de actividades durante el perodo comprendido entre agosto de 2011 y
junio de 2013, de los cuales dicha ex jefatura firm 8, quien expuso que los vis por
instruccin del ex Director Nacional, seor Francisco Labb Opazo, por cuanto los
honorarios eran pagados con el presupuesto del Subdepartamento de Estadsticas
Econmicas, del cual dependa su jefatura, no obstante no haber trabajado para dicha
unidad organizacional.

CHILE
A mayor abundamiento, requerido sobre los
productos que debi entregar el prestador en cuestin por cada uno de los cuatro
contratos suscritos con el INE, manifest que respecto de 2 de ellos no entreg producto
alguno.
En atencin a lo expuesto, cabe dejar
establecido que no fue posible, durante el examen, corroborar que el seor Antonio
Hartmann Ramrez haya ejecutado las tareas para las cuales fue contratado.
Sobre el particular, y como ya se seal
anteriormente, el instituto expresa que, dada la vigencia de los contratos la cual ocurri
durante la administracin anterior, no le es factible pronunciarse respecto del control
jerrquico asociado
fundamentos.
las
mismas,
as
como tampoco
su
mrito o
Conforme lo expuesto, la observacin se

mantiene.
6.
ASESORAS COMUNICACIONALES
Como se expusiera, en los medios de prensa

tambin se cuestion la vinculacin con el INE de la seora Gabriele Lothholz, socia de
la empresa de asesora comunicacional Vox Comunicaciones Estratgicas SpA, en
atencin a que el instituto habra omitido la respectiva licitacin pblica para contratar a
dicha empresa.
Sobre la materia, cabe precisar que, conforme
al extracto de la escritura pblica de constitucin de la sociedad denominada Vox
Comunicacin Estratgica SpA, publicado en el Diario Oficial el 7 de septiembre de

2009, cuyo nombre de fantasa es VOX COM, entre sus socios se encuentra la seora
Lothholz. Sin embargo, de los antecedentes examinados se determin que el INE no
registra vnculo contractual con la aludida empresa.
En todo caso, como ya se expusiera, entre los
meses de agosto de 2011 y diciembre de 2012, ese instituto celebr 7 contratos con la
mencionada seora Lothholz, por la suma de $ 41.626.663, todos por concepto de
asesora comunicacional, segn el siguiente detalle:
RESOLUCIN
FECHA
fl
PERIODO DE
FECHA
LABOR
MONTO
GLOBAL
VIGENCIA
CON
TRATO
CONTRATADA
BRUTO
$
(A) 221
28.12.11
16.08.11
31.12.11
16.08.11
(E) 1.456
17.05.12
01.01.12
31.01.12
30.12.11
34
Asesora
de
comunicacin
estratgica,
comunicacin
corporativa,
comunicacin
de
marketing, asuntos
pblicos, relaciones
pblicas, relacin
con los medios,
para el Proyecto
Censo
Poblacin
2012.
16.666.665
2.793.333

RESOLUCIN
N
FECHA
PERODO DE
FECHA
LABOR
MONTO
GLOBAL
VIGENCIA
CONTRATO
CONTRATADA
BRUTO
$
(A)110
10.08.12
01.02.12
30.06.12
01.02.12
Asesora
7.111.110
( E) 7.967
28.12.12
01.07.12
31.07.12
01.07.12
3.555.555
(E) 7.385
14.12.12
01.08.12
31.08.12
01.08.12
comunicacional
del
proceso
censal
2012.
(E) 7.968
28.12.12
01.09.12
30.09.12
01.09.12
(E)7.969
28.12.12
01.10.12
( *)
31.12.12
01.10.12
Asesora
de
comunicacin para
el Programa de
Estadsticas
EconmicasIPC
2.500.000
3.000.000
6.000.000
(A): Resolucin afecta.

(E): Resolucin exenta.
(~) : Segn resolucin exenta N7.848, de 2012, deI INE, se acepta renuncia voluntaria a contar del 01.12.12
Fuente: Elaboracin propia con informacin proporcionada por el INE.
Del anlisis de los menCionados Contratos es

posible advertir lo siguiente:
6.1.
Participacin de la empresa Vox Comunicaciones.
De acuerdo a las indagaciones efectuadas y

declaraciones obtenidas, la empresa Vox Comunicaciones habra participado en
sesiones del Comit de Comunicaciones creado para el Proyecto Censo, y actuado
como interlocutora entre el INE y el Ministerio de Economa en materia de estrategias
comunicacionales.
A mayor abundamiento, se debe sealar que la
aludida firma registraba en su pgina web, entre el 23 de junio de 2011 y el 13 de
septiembre de 2013, 88 tweets, en su cuenta @VOXCOM_CHILE, dentro de los cuales,
a partir del 21 de octubre de 2011, figuran 18 intervenciones relacionadas con
actividades relativas al censo.
Lo anterior, dara cuenta que la empresa Vox
Comunicaciones habra participado en actividades comunicacionales relacionadas con
el Proyecto Censo, no obstante no existir un vnculo contractual entre el INE y esa
empresa, -constando slo la relacin con su socia la seora Lothholz-.
Lo expuesto, evidencia que esa reparticin no
cautel que la difusin fuera realizada slo por quienes efectivamente fueron
contratados para esos fines, lo cual vulnera el principio de control establecido en el
artculo 30, inciso segundo, de la ley N 18.575.
Sobre el particular, como se indicara
anteriormente, ese instituto expresa que, dada la vigencia de los contratos,
desarrollados durante la administracin anterior, no le es posible pronunciarse respecto
del control jerrquico asociado a los mismos, como tampoco a su mrito o fundamentos,
ni a las condiciones de cumplimiento de las tareas acordadas.
4N~
De acuerdo a lo expuesto, se mantiene la

observacin.

6.2.
Funciones del Departamento de Comunicaciones e Imagen Corporativa del INE.
La resolucin exenta N 6.629, de 2012, deI

INE, que establece y complementa las funciones de la estructura orgnica del
servicio, dispone que su Departamento de Comunicaciones e Imagen Corporativa
tendr, entre otras funciones, establecer estrategias para fortalecer y consolidar
el posicionamiento pblico de INE en los mbitos especficos; fortalecer el contacto
con la comunidad y pblicos especializados mediante los canales de difusin que
para este efecto existieren o por aquellos que pudieran crear en vista de la
utilizacin de nuevas tecnologas; y mantener los procesos relacionados con la
seguridad de la informacin, gestin de riesgo y transparencia segn su mbito de
competencia.
Ahora bien, de acuerdo a las indagaciones
efectuadas, se advirti la conformacin de un Comit de Comunicaciones, el cual
estaba integrado, adems de algunos funcionarios del INE, por miembros
externos, tales como el seor Maximiliano Raide Prunes y la empresa Vox
Comunicaciones, representada por las seoras Gabriele Lothholz y Carmen Paz
Maldonado Caerols.
Conforme a lo expuesto, se advierte que en
este ltimo comit particip el ya mencionado seor Maximiliano Raide Prunes,
quien como se sealara en el acpite Anlisis, numeral 4.1 de este informe, no
contaba con un vnculo contractual con el INE, como asimismo, el seor Antonio
Hartmann Ramrez, respecto de quien fue observada la falta de evidencia de las
labores prestadas en el instituto.
De este modo, se aprecia el funcionamiento del
referido comit de comunicaciones, en forma paralela al citado departamento, con la
consiguiente afectacin del ya mencionado principio de eficiencia, as como los de
coordinacin y unidad de accin, todos previstos en el articulo 3, inciso segundo, y 5
de la ley N 18.575.
Al respecto ese instituto no aport
antecedentes en su respuesta al preinforme de observaciones, respecto de las razones
del funcionamiento simultneo de ambas instancias, por lo que se mantiene lo
observado.
7.
OTRAS OBSERVACIONES
7.1.
Falencias respecto del control del personal de terreno contratado a honorarios.
El INE, a travs del citado oficio N 126, de

2014, indic a esta Contralora General que, durante el levantamiento del censo dicha
reparticin implement un sistema computacional a nivel nacional denominado
Gestin Censo, GECE, el cual soportara los procesos de ingreso y mantencin de la

informacin administrativa para la contratacin de servicios a honorarios a suma alzada,
pago, desvinculacin y reemplazo de encargados de local, supervisores y censistas.
En dicho antecedente se expone que tal
sistema informtico permitira administrar la informacin sobre los movimientos de
personal, tales como cambio de funciones, nuevos acuerdos, desvinculacin e
inasistencias, como tambin, se dispondra de aquella para el clculo y pago de las
personas contratadas.
Agrega, que para el caso de los pagos, la
institucin decidi en forma paralela a la puesta en marcha del sistema GECE, disear
una planilla de clculo, la cual sera la contraparte para la cuadratura de personal y
clculo del pago mensual.
Segn informa esa reparticin, tal sistema no
prest la utilidad requerida, debido a que no se cont con el personal que ingresara en
forma diaria los datos relativos a la materia, razn por la cual, al momento de cursar el
tercer pago acordado en los convenios, se decidi por parte de la Subdireccin
Administrativa, seguir trabajando solo con las planillas excel.
De lo expuesto se advierte que el manejo de
regstros a travs de dicha herramienta no garantiz la integridad de los mismos,
cuestin que tampoco permiten las planillas excel, dada su vulnerabilidad.
Adems, ello confirma lo observado en el
numeral 3.2, de este informe, respecto de la falta de personal suficiente.
Adicionalmente, se debe indicar que el
Departamento de Auditora Interna del INE, de acuerdo a su plan anual de trabajo,
realiz una auditora al proceso de contrataciones a honorarios a suma alzada con
motivo del Proyecto Censo 2012, efectuadas en la Regin Metropolitana, detectando
una serie de irregularidades, a saber, duplicidad en el segundo pago realizado a los
censistas, fondos empozados en cuenta corriente de manera errada, producto de los
reintegros efectuados ante desembolsos injustificados, falta de antecedentes de
respaldo de los mismos, reserva de nmeros de resolucin a diciembre de 2013
pendientes de tramitacin, indeterminacin del nmero de personas que prestaron
servicios remunerados para el aludido proyecto, entre otros aspectos.
Dicho informe concluye, en sntesis, que las
principales debilidades de control y/o incumplimientos normativos se produjeron debido
a la excesiva carga de trabajo que debi absorber la Subdireccin Administrativa,
especficamente los departamentos de Gestin Financiera y Gestin de Procesos.
Lo expuesto denota una falta a los principios de
control, eficiencia y eficacia, consagrados en los citados artculos 3, inciso segundo, y
5 de la ley N 18.575.
En su oficio de respuesta, en referencia a las
anomalas advertidas por su Departamento de Auditora Interna, asociadas a pagos
efectuados a censistas, el INE seala que existe un proceso disciplinario en curso,
incoado a travs de la resolucin exenta N 76, de 2014, de ese origen, el cual fue
37

remitido con fecha 9 de mayo de 2014 a esta Contraloria General, mediante el oficio
N 856, en atencin al requerimiento formulado por esta mediante oficio N 24.084,
ambos de la misma anualidad.
En atencin a que se trata de una situacin
consolidada, la observacin se mantiene, hacindose presente que el citado proceso
fue acumulado al sumario administrativo que actualmente instruye esta Contralora
General en el servicio, segn resoluciones N 4.656, de 2013 y 3.802, de 214, ambas
de este origen.
7.2.
Demora en la dictacin de las resoluciones aprobatorias de contratos a

honorarios.
Del examen de la documentacin, se constat

una tardanza en la dictacin de algunos actos administrativos aprobatorios que
autorizan el respectivo contrato, considerando la fecha de suscripcin de los mismos,
como se muestra a continuacin:
RESOLUCIN
DESFASE
NOMBRE
c FECHA o
N DAS
FECHA
O TRAT
CORRIDOS
N
13.021
28-12-2012
01-12-2012
27
191
02-12-2011
16-08-2011
108
773
02-04-2012
30-12-2011
94
8.369
28-12-2012
01-10-2012
88
11
11-01-2013
21-12-2012
21
1.501
18-05-2012
30-03-2012
49
221
28-12-2011
16-08-2011
134
1.456
17-05-2012
30-12-2011
139
110
10-08-2012
01-02-2012
191
7.967
28-12-2012
01-07-2012
180
7.385
14-12-2012
01-08-2012
135
7.968
28-12-2012
01-09-2012
118
7.969
28-12-2012
01-10-2012
88
1.510
22-05-2012
01-02-2012
111
E
8.368 28-12-2012
01-12-2012
Fuente: Elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.
27
AFECTA /
Juan Pablo Raide Prunes
Antonio Hartmann Ramrez
Constance PooleyTopali
Gabriele Lothholz
Carmen Maldonado Caerols
EXENTA
E
A este respecto, procede observar que la

demora en la tramitacin de los contratos vuinera lo previsto en el artculo 7 de la ley
N 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los
Actos de los rganos de la Administracin del Estado, referente al principio de celeridad
de los actos de las autoridades y funcionarios pblicos, as como, lo preceptuado en los
.rticulos 3, inciso segundo, 5 y 8 de la citada ley N 18.575, que imponen a los
rganos que integran la Administracin del Estado el deber de observar los principios
e eficiencia, eficacia y de accionar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus
nCiones, procurando la simplificacin y rapidez de los trmites.

El servicio no se refiere a este punto, debiendo
por ello mantenerse la observacin.

CONCLUSIONES
Atendidas las consideraciones
durante el desarrollo del presente trabajo, es posible concluir lo siguiente:
expuestas
1.
La realizacin del censo de derecho
efectuado por el INE en el ao 2012, no se ajust a lo previsto en los artculos 2, letra
c), y 43 de la ley N 17.374, ni al respectivo reglamento, contenido en el decreto N 36,
de 2011, del Ministerio de Economa, Fomento y Turismo; en efecto, el cambio
metodolgico resuelto para dicho levantamiento se apart de las recomendaciones
internacionales que el primer precepto impone considerar, en cuanto a la realizacin de
pruebas piloto; la necesidad de una cuidadosa planificacin del proceso; de contar con
personal calificado suficiente, y de proporcionar al mismo la capacitacin necesaria,
aspectos abordados en los numerales 2.3; 3.1; 3.2 y 3.3 del presente informe.
Tampoco se dio cumplimiento a la segunda
disposicin legal referida, segn la cual tendr el carcter de feriado legal el da en que
deba procederse al levantamiento de los censos oficiales y la fecha del censo ser
determinada por resolucin del Director Nacional del INE, lo cual fuera advertido por
esta Contralora General en su oficio N 80.449, de 2011, al cursar con alcance el
decreto N 143, de ese ao, del mismo ministerio; segn da cuenta el numeral 1.
Igualmente, dicho proceso se apart de lo
previsto en el reglamento respectivo, contenido en el decreto N 36, deI mismo ao y
origen, el cual discurre sobre la base de que el censo del 2012 se realizara conforme
la metodologa habitual, esto es, de hecho, y que no fue oportunamente modificado, lo
cual tambin consta en el primer numeral de este documento.
2.
Asimismo, al adoptar la determinacin
del referido cambio metodolgico, el INE prescindi de considerar la opinin de
instancias previstas al efecto, cuyo es el caso del Comit Adjunto Directivo del XVIII
Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda, creado por resolucin exenta N 623,
de 2010, de ese origen; as como de instrumentos preparados por su personal, como el
documento denominado Censo de Hecho y de Derecho y su Aplicabilidad en Chile,
Informe N 3, Proyecto Censo 2012, de 2010, elaborado por el Subdepartamento de
Censos del INE, el Informe Grupo de Trabajo Cambio de Censo de Hecho a Censo de
Derecho, de 2011, y de otras opiniones tcnicas calificadas, segn se recoge en el
numeral 2.1.
3.
Si bien la Comisin Nacional del XVIII
Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda, creada a travs del decreto N 236, de
2010, deI Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, fue informada de dicho cambio,
prestando su anuencia al mismo, no consta que haya contado con los antecedentes
tcnicos necesarios para sopesar su opinin, como tampoco que se hayan
materializado la acciones que acord en sesin de 14 de septiembre de 2011, tal como
aparece en el numeral 2.2.

Corresponde precisar, sobre las conclusiones
precedentes, que todas ellas se refieren a situaciones consolidadas, que no son
susceptibles de corregir, considerando que el aludido censo 2012 fue efectivamente
ejecutado en las condiciones anotadas. Al respecto, y en atencin a la gravedad de los
hechos reseados, ellos sern incorporados al sumario administrativo que actualmente
instruye esta Contralora General en esa reparticin, conforme a la resolucin exenta
N 4.656, de 23 de septiembre de 2013, en el cual, en todo caso, deber tenerse
presente lo previsto en el artculo 157, letra b), de la ley N 18.834, ya aludida, respecto
de aquellas personas que hubieren cesado en funciones.
Lo anterior, es sin perjuicio de las medidas que
el instituto deba adoptar para precaver la ocurrencia de situaciones como las anotadas,
en los futuros procesos censales que desarrolle, lo cual ser verificado en futuras
fiscalizaciones a esa entidad.
4.
El INE no aport antecedentes
suficientes que permitan aclarar las diferencias observadas en el numeral 3.4, entre el
presupuesto requerido para la ejecucin del censo 2012, y el asignado a tales efectos,
lo cual deber ser considerado por la entidad, en lo sucesivo; sin que, en todo caso,
corresponda a esta Contralora General determinar la cifra que correspondera haber
contemplado al efecto.
5.
En cuanto a la contratacin de personal
a honorarios, se evidenci falta de control conforme las situaciones representadas en
los numerales 4.2; 5.2, 5.3, 7.1 y 7.2; sobre lo cual la entidad deber adoptar las
medidas necesarias para evitar su reiteracin, tales como definir con la suficiente
precisin los cometidos especficos asignados al personal a honorarios, y los medios
de verificacin suficientes para comprobar el cumplimiento de las tareas
encomendadas, as como los mecanismos destinados a controlar los pagos
correspondientes y la oportunidad en la emisin de los actos administrativos
pertinentes, lo cual ser verificado en futuras fiscalizaciones a esa entidad.
Con todo, las observaciones referidas en los
numerales 4.2; 5.2 y 5.3, debern ser tambin, incorporadas al sumario administrativo
en curso, al que se ha hecho referencia.
6.
Tambin, se comprob la participacin
en actividades relativas al proceso censal 2012, de una persona ajena a la institucin
(numeral 4.1); y se tom conocimiento de la intervencin de la empresa Vox
Comunicaciones Estratgicas SpA, (numeral 6.1) sin que existiera vnculo formal con
ellas, debiendo adoptar el INE las medidas tendientes a evitarlo en lo sucesivo, lo que
igualmente se verificar en prximas fiscalizaciones.
7.
Asimismo, se deber ponderar la
eficiencia de medidas como la advertida respecto del funcionamiento conjunto del
Departamento de Comunicaciones e Imagen Corporativa del servicio, y el denominado
comit de comunicaciones, segn se detalla en el numeral 6.2.

Transcrbase a los recurrentes, a la Directora
Nacional del Instituto Nacional de Estadsticas; a la Jefa del Departamento de Auditora
Interna de ese servicio; al Ministro de Economa, Fomento y Turismo; al Auditor
Ministerial de esa Cartera de Estado; a la Unidad Tcnica de Control Externo de la
Divisin de Auditoria Administrativa, y a la Unidad de Sumarios de Fiscala, ambas de
Westa Contralora General.
rt~ r:~ ~An

~t:~fflD~ r ~t~i!r~r;
~
~ U.
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.~:3tj~L-t iir~ri~ v;c~~;:J
ABOGADO
do ~4;~.a ~

ANEXO
CONTRATACIONES A HONORARIOS
FUNCIONARIO
Antonio
Hartmann
Ramrez
RESOLUCIN
EXENTA
N
FECHA
PERODO DE
VIGENCIA
DESDE
HASTA
FECHA
CONTRATO
(*) 191
02.12.11
16.08.11
31.12.11
16.08.11
773
02.04.12
01.01.12
31.12.12
30.12.11
6.587
21.11.12
LABOR CONTRATADA
$
Analizar informacin de
remuneraciones del
sector empresas y
optimizar los procesos
para el Proyecto
Indice de Precios (IR
1PM- IPP).
Asesora para la
estratificacin de
empresas para la
clasificacin en CIIU 4.
26.706.264
Asesora para la
estratificacin de
8.369
28.12.12
01.10.12
31.12.12
01.10.12
11
11.01.13
01.01.13
30.06.13
21.12.12
1.099
30.07.13
13.021
empresasparala
clasificacin en las
prximas etapas del
Programa IPC.
Asesora para la
estratificacin de
empresas para la
clasificacin en las
prximas etapas del
Programa de
Estadsticas Econmicas.
28.12.12
6.676.566
13.332.042
Acepta renuncia a partir del 29.04.13
01.12.12
31.12.12
01.12.12
Relacionador pblico del

Proyecto Modernizacin
Institucional OCDE.
Relacionador pblico del
Proyecto Modernizacin
Institucional OCDE.
56.802.144
1.666.666
SIN
S/F
01.01.13
30.06.13
28.12.12
10.044.006
Total monto contratado

1.501
Constance
Pooley
Topali
10.087.272
Juan Pablo
Raide
Prunes
MONTO
BRUTO
18.05.12
01.04.12
31.12.12
01.04.12
11.710.672
Relacionadora pblica
del Proyecto de
Modernizacin
Institucional OCDE.
14.999.994
7.660
28.12.12

(*) 221
28.12.11
16.08.11
31.12.11
16.08.11
Gabriele
Lothholz
Asesora de
comunicacin
estratgica, corporativa,
marketing; asuntos
pblicos; relaciones
pblicas; relacin con los
14.999.994
16.666.665
medios, para el Proyecto

Censo Poblacin 2012.
Asesora de
comunicacin
estratgica, corporativa,
1.456
17.05.12
01 .01.12
31 .01.12
30.12.11
marketing; asuntos
pblicos; relaciones
pblicas; relacin con los
medios, para el
Programa_Censal;
2.793.333

FUNCIONARIO
RESOLUCIN
EXENTA
N
FECHA
PERODO DE
VIGENCIA
DESDE
HASTA
FECHA
CONTRATO
(*) 110
10.08.12
01.02.12
30.06.12
01.02.12
7.967
28.12.12
01.07.12
31.07.12
01.07.12
7.385
14.12.12
01.08.12
31.08.12
01.08.12
7.968
28.12.12
01.09.12
30.09.12
01.09.12
7.969
28.12.12
01.10.12
31 .12.12
01.10.12
Gabriele
Lothholz
~oai~:~:
LABOR CONTRATADA
Asesora comunicacional
deI Proceso Censal
2012.
Asesora de
comunicacin
estratgica,
comunicacin
corporativa,
comunicacinde
marketing, asuntos
pblicos, relaciones
pblicas, relacin con los
medios, para el
Programa Censal.
del Proceso Censal
2012.
Asesora de
comunicacin para el
Programa de
Estadisticas Econmicas
IPC.
Asesora de
comunicacion para el
Programa de
Estadisticas Econmicas
IPC.
BRUTO
$
7.111.110
3.555.555
2.500.000
3.000.000
6.000.000
7.848
28.12.12
Acepta renuncia voluntaria a contar del 01.12.12

Carmen Paz
Maldonado
Caerols
1.510
22.05.12
01 .02.12
30.06.12
01 .02.12
8.368
28.12.12
01.12.12
31.12.12
01.12.12
(*) Resolucin aYecta.

Fuente: Elaborado por CGR con informacin proporcionada por el INE.
del Programa Censal
2012.
Realizar la revisin
comunicacional y
editorial de publicaciones
econmico/estadisticas
para los sectores de la
industria, comercio y
servicios.
41.626.663
5.482.775
2.000.000
7.482,775
www.contraloria.cI

Informe de Investigacion Especial 3-14 Instituto Nacional de Estadisticas Sobre Eventuales Irregularidades en El Proyecto Censo 2012 - Junio 2015 PDF

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DIVISIN DE AUDITORA ADMINISTRATIVA

UNIDAD DE AUDITORAS ESPECIALES

Instituto Nacional de Estadsticas

Nmero de Informe: 312014

NTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

Saluda atentamente a Ud.,

NTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

REMITE INFORME DE INVESTIGACIN

04. JUNZO 15.044553

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

Saluda atentamente a Ud.,

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

REMITE INFORME DE INVESTIGACIN

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

Saluda atentamente a Ud.,

NTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

Saluda atentamente a Ud.,

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

REMITE INFORME DE INVESTIGACIN

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

Saluda atentamente a Ud.,

NTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

Saluda a entamente a Ud.,

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

Saluda atentamente a Ud.,

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

O 4. JUN 2 0 15. 044 550

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

NTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

NTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

REMITE INFORME DE INVESTIGACIN

06. JUNZO 15.644561

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

INFORME DE INVESTIGACIN ESPECIAL

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Tambin, expresan que otro de los aspectos

Escaso tiempo de preparacin con el que se cont, luego de decidir cambiar la

Insuficiente financiamiento, lo que incidi en la falta de recursos materiales y

Atrasos y dificultades en los preparativos que se debieron ejecutar en los aos

En razn de lo expuesto, los peticionarios

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA

Cabe mencionar que, con carcter reservado,

Decreto N 1.062, de 1970, del entonces Ministerio de Economa, Fomento y

Decreto N 321, de 2009, del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin

Decreto N 236, de 2010, deI Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, que

Decreto N 36, de 2011, deI Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, que

Decreto N 143, de 2012, del Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, que

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA

En efecto, se debe precisar que otros aspectos

Sobre el Proyecto Censo 2012 y sus etapas.

Como cuestin previa, cumple con sealar que

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA

Respecto de la etapa de levantamiento de

oportunidad fueron los siguientes:

Poblacin estimada residente en chile