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MDULO vI
RESPONSABILIDAD DE LA Administracin PBLICA
Y DEL PERSONAL A SU SERVICIO
Co n t e n i do
1. Responsabilidad de la administracin pblica
2. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administracin pblica
3. Criterios para la aplicacin de sanciones
4. Restricciones a exautoridades de las entidades
5. Registro de sanciones
6. Autonoma de responsabilidades
7. Denuncia por delito de omisin o retarde de funcin.
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PENAGOS, Gustavo. Derecho Administrativo, Nuevas Tendencias. Tomo II. Ediciones Librera del Profesional,
Santa Fe de Bogot (Colombia), p. 888.
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el nico espacio en el cual se encuentra un desarrollo razonable de esta institucin la responsabilidad que afronta el Estado en los estratos internacionales.
Cuando el legislador peruano incluy en la Ley el artculo 238 referido a la
responsabilidad patrimonial de la Administracin, se buscaba ir en contra de
esta irresponsabilidad, y muy por el contrario, promover la responsabilidad
administrativa a partir de una nueva perspectiva del Derecho Administrativo.
Es as que el articulo 238, establecido en el Captulo I sobre Responsabilidad de la Administracin, va a ser desarrollado en la Ley con la finalidad
de servir como instrumento de la ciudadana para la prevencin y control de
responsabilidad gubernamental traducido en: el deber de responder y reparar
econmicamente por los daos y perjuicios que produzca [la administracin] en
el patrimonio y derecho de los ciudadanos por los actos de la Administracin
o en los servicios pblicos directamente prestados por sus entidades, pero a la
vez, se trata de una garanta esencial de los ciudadanos frente a las autoridades
administrativas: la inviolabilidad del patrimonio y de sus derechos, salvo por
las vas y formas legales en un plano de igualdad entre todos los ciudadanos,
En este orden de ideas, la responsabilidad patrimonial de la Administracin
entraa una forma de aportar a la eficacia y al orden de la gestin pblica y no
a su parlisis, puesto que en la medida que los procesos contenciosos sobre
responsabilidad funcionen de manera presta y pblica se ensea a la autoridad
cmo no debe actuar la gestin gubernamental2.
En este sentido, el artculo 238 de la LPAG establece que:
Artculo 238.- Disposiciones Generales
238.1 Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho comn y
en las leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables
frente a los administrados por los daos directos e inmediatos causados
por los actos de la administracin o los servicios pblicos directamente
prestados por aqullas.
238.2 En los casos del numeral anterior, no hay lugar a la reparacin por parte
de la Administracin, cuando el dao fuera consecuencia de caso fortuito
o fuerza mayor, de hecho determinante del administrado damnificado o
de tercero.
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Si bien todo ciudadano est obligado a cumplir con las cargas pblicas inherentes a la convivencia en sociedad que menoscaba su patrimonio o sus derechos,
existen circunstancias que exceden ese deber de soportar perjuicios provenientes
de actos legales, como por ejemplo derivados de la revocacin o nulidad de un
acto administrativo, la disminucin de valor producida por realizacin o nulidad
de un acto administrativo, la disminucin de valor producida por realizacin de
obras pblicas, los perjuicios que apareja el empleo de la fuerza pblica, imposicin de rgimen de distribucin de cuotas para comercializacin o exportacin
de bienes, prohibicin de exportacin o comercializacin de bienes, cambios
de regulaciones urbansticas que implican prdidas patrimoniales significativas
o limitaciones a la propiedad por razn de patrimonio histrico (denominadas
desde la perspectiva anglosajona las expropiaciones regulatorias)4.
El fundamento principal de esta responsabilidad estatal no es el simple dao
producido, sino el quebrantamiento al principio de la igualdad de cargas pblicas a travs del sacrificio especial e injusto que la administracin le infiere
al ciudadano. Resulta innegable la necesidad de sacrificios o contribuciones
de la colectividad, pero estos deben ser distribuidos equitativamente entre los
miembros de la comunidad y no asumidos por uno o dos.
Ahora bien, en la responsabilidad del Estado por actos lcitos los detrimentos
al patrimonio o afectaciones al ejercicio de algunos derechos ciudadanos que
corresponden a una carga pblica exigida en plano de igualdad, no son soportados por la colectividad, sino por un individuo o un grupo demasiado reducido.
No obstante existen casos en los cuales los detrimentos al patrimonio o afectaciones de algunos derechos, en virtud de actos lcitos no generan responsabilidad
estatal, en funcin que las cargas han sido distribuidas y soportadas por una
colectividad, como es el caso de los deberes electorales, los aportes reglamentarios por urbanismo, las limitaciones habituales a la propiedad por reglas de
zonificacin, asignacin de usos, retiros obligatorios, la erradicacin de cultivos
privados nocivos, extincin de animales riesgosos, los perjuicios derivados de
riesgos comunes o inherentes a la accin estatal (ruidos por construccin de
obras pblicas, alteraciones del trfico por actividades pblicas, etc.), en cuyos
casos no corresponde obligacin estatal de indemnizar.
Ibdem, p. 755.
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a) Actividad perjudicial: El obrar lesivo debe provenir de personas jurdicas estatales integradas en la organizacin administrativa detalladas en el artculo I del
Ttulo preliminar de la Ley. Pueden ser ministerios, organismos reguladores,
municipalidades, regiones, organismos pblicos descentralizados o similares,
en ejercicio de sus actividades administrativas. No podr ser objeto de este
rgimen de responsabilidad estatal los actos personales de las autoridades del
estado, los colaboradores del Estado no integrados a la organizacin estatal,
como los contratistas, concesionarios o las personas privadas que ejercen
funciones pblicas indirectas como los notarios, para ello este obrar puede
exteriorizarse en dos formas como actos de la administracin y como actos
de los servicios pblicos:
a.1. Actos de la Administracin.- Desde la perspectiva material debemos
entender como acto de la Administracin en general, actos administrativos, hechos, comportamientos materiales, vas de hecho, inactividad de deberes de actuacin de la Administracin, declaraciones,
regulaciones, etc.
a.2. Actos de los Servicios Pblicos.- Cuando la norma nos refiere a actos
de los servicios pblicos directamente prestados por aquellas, entendemos que la norma pretende diferenciar los niveles de responsabilidad
del Estado por los daos ocasionados por los servicios pblicos a su
cargo, de los aos y perjuicios que puedan producir los concesionarios
privados de servicios pblicos. En esa lnea, el Estado solo responder
por las deficiencias de los servicios pblicos que ella misma gerencia.
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posicin nos encontraramos frente a un caso de exclusin de la responsabilidad estatal, pero en el segundo estaremos en un supuesto de atenuacin de
la indemnizacin a cargo del Estado. Lo que s queda claro, conforme al tenor
del numeral 238.2 es que si el hecho de tercero o del propio damnificado es la
causa exclusiva del perjuicio, queda excluido el deber resarcitorio del Estado.
A este ltimo supuesto se refiere la norma nacional cuando indica que ()
no hay lugar a la reparacin por parte de la Administracin, cuando el dao
fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor, de hecho determinante del
administrado damnificado o de tercero. Sin embargo, no aborda el supuesto
de concurrencia de causas, en las que la conducta de la vctima o el hecho
de tercero son solo coadyuvantes del resultado pero no incidencia causal.
Por ejemplo, si en una mala praxis mdica en un hospital pblico concurren
la accin del mdico al servicio del Estado con una accin imprudente de la
vctima, Aqu, deber ser analizado prudentemente por la jurisprudencia, a
partir de dilucidar cul entre esos eventos lleve consigo la mayor probabilidad
de producir la consecuencia daosa siendo su causa adecuada5.
Ibdem, p. 757.
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voluntad del autor. En todo caso deber entenderse que el descargo por dolo o
culpa correspondera al funcionario al que se le imputa la falta. No obstante la
culpa o dolo pueden considerarse ms bien como un elemento para determinar
la graduacin de la sancin a imponer, en este sentido podemos encontrar las
siguientes casos de faltas administrativas que respaldadas por el artculo 240
no vendran a ser una lista cerrada de supuestos, ya que stos pueden ser
ampliados a muchas ms:
1. Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones,
informaciones o expedir constancia sobre ellas.
2. No entregar, dentro del trmino legal, los documentos recibidos a la autoridad
que deba decidir u opinar sobre ellos.
3. Demorar injustificadamente la remisin de datos, actuados o expedientes solicitados para resolver un procedimiento o la produccin de un acto procesal
sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.
4. Resolver sin motivacin algn asunto sometido a su competencia.
5. Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.
6. No comunicar dentro del trmino legal la causal de abstencin en la cual se
encuentra incurso.
7. Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o contradecir
sus decisiones.
8. Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o
contradecir sus decisiones.
9. Incurrir en ilegalidad manifiesta.
10. Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la informacin confidencial
a que se refiere el numeral 160.1 de la LPAG.
Las correspondientes sanciones debern ser impuestas previo proceso administrativo disciplinario que, en el caso del personal sujeto al rgimen de la carrera
administrativa, se ceir a las disposiciones legales vigentes sobre la materia,
debiendo aplicarse para los dems casos el procedimiento establecido en el
Artculo 235 de la LPAG, en lo que fuere pertinente.
Por otro lado, la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica muestra otra
importante conjunto de prohibiciones, que cuya violacin genera la respectiva
infraccin:
1. Mantener intereses en conflicto: las relaciones o intereses personales, econmicos o financieros de los servidores pblicos no deben estar en conflicto
con el cumplimiento de sus deberes y funciones.
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2. Obtener ventajas indebidas para s o para otros usando para ello el cargo.
3. Realizar actividades de proselitismo poltico sea a favor o en contra de un
partidos o agrupacin poltica, en el ejercicio de sus funciones o empleando
los bienes o recursos pblicos.
4. Hacer mal uso de informacin privilegiada obtenida por su condicin de
funcionario pblico o en el ejercicio de sus funciones.
5. Presionar, amenazar o acosar a otros servidores pblicos, subordinados
que afecten su dignidad o induzcan a la comisin de delitos. Incluye la
prohibicin de acoso sexual.
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243.1 Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a
lo previsto en su respectiva legislacin.
243.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil
no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la
responsabilidad administrativa, salvo disposicin judicial expresa en
contrario.
Al respecto Napur desdobla las responsabilidades en tres tipos bsicos sealando que:
1.7.1. Responsabilidad administrativa
Conforme a la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica se entiende por responsabilidad administrativa
funcional aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber
contravenido el ordenamiento jurdico administrativo y las normas internas de
la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vnculo
laboral o contractual al momento de su identificacin durante el desarrollo
de la respectiva accin de control. Esto ltimo permite exigir responsabilidad
administrativa a quienes tuviesen un vnculo meramente administrativo con la
entidad e incluso a quienes ya no laboren en ella.
Asimismo, la norma seala que incurren tambin en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios pblicos que en el ejercicio de sus
funciones, desarrollaron una gestin deficiente. Para ello se requiere la existencia,
antes de que se asuma el cargo o durante el desempeo del mismo, de mecanismos objetivos o indicadores de medicin de eficiencia. Dichos indicadores
ya existen en nuestra administracin pblica, y son indispensables para que la
asignacin de responsabilidad administrativa no sea arbitraria.
1.7.2. Responsabilidad civil
Por otro lado, la responsabilidad civil es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios pblicos, que por su accin u omisin, en el ejercicio de sus
funciones, hayan ocasionado un dao econmico a su Entidad o al Estado6.
En este orden de ideas es necesario que el dao econmico sea ocasionado
incumpliendo el funcionario o servidor pblico sus funciones, por dolo o culpa,
sea esta inexcusable o leve. Como lo hemos sealado en el captulo anterior, la
falta de dolo o culpa del funcionario no exime a la entidad de su responsabilidad
civil como tal, puesto que en este caso la misma es objetiva.
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