LA MODIFICACIN DE UN BIEN ACUTICO DE USO PBLICO MEDIANTE

ACTIVIDADES DE ATERRAMIENTO DE LA ZONA MARTIMO-TERRESTRE Y

RELLENO DE TERRENOS SUMERGIDOS
Hctor Barriera Torres

I. INTRODUCCIN
Prximo a la zona costera existe una compleja mezcla de derechos pblicos y privados.
Generalmente, la titularidad de la tierra localizada ms all del lmite de las mareas altas,
las dunas y la lnea de vegetacin es propiedad privada. No obstante, las aguas costeras y
el ttulo legal de los terrenos bajo el lmite de las mareas altas, de ordinario, est en
manos del Estado. El beneficiario de tal estado de derecho es el pblico, quien tiene la
oportunidad, sujeto a limitaciones razonables, de utilizar las aguas navegables y las zonas
contiguas para una amplia variedad de usos comerciales y recreativos.
La relacin entre los derechos pblicos y privados que en la zona martimo-terrestre se
encuentran implica nociones fundamentales del concepto de derechos pblicos e inters
propietario privado. stos hallan expresin en las clusulas de expropiacin de la Quinta
Enmienda de la Constitucin de Estados Unidos, pero tambin en la Constitucin de
Puerto Rico. Cuando el gobierno acta para proteger el derecho pblico y el inters sobre
aguas y terrenos costeros, aqullos adversamente afectados por la accin del Estado
reclaman una expropiacin de algn inters propietario privado por el cual alguna compensacin le es debida.1 Parte del procedimiento legal ser distinguido a travs de la
revisin judicial y la interpretacin de los artculos del Cdigo Civil, confrontados con el
inters propietario envuelto. Si el inters propietario invocado no existe, entonces la
expropiacin reclamada fundada sobre aqul desaparece.
En la jurisdiccin de Puerto Rico, el derecho al disfrute de la propiedad, aunque
fundamental y de origen constitucional, no es absoluto. La Asamblea Legislativa puede
limitarlo, fundamentado sobre el bienestar general. En Velsquez v. E. L. A.,2 el Tribunal
Supremo de Puerto se reafirm en que el Estado tiene un poder inherente para realizar
actos que promuevan la salud, la seguridad y el bienestar de la comunidad mediante

reglamentacin razonable que limite el uso de una propiedad. 3 Como ejemplo de lo

anterior, tenemos la facultad del Estado de incautar propiedad privada para fines pblicos.
Este propsito puede alcanzarse a travs de una accin de expropiacin, la imposicin de
restricciones mediante reglamento o mediante la incautacin fsica de una propiedad. Es
el artculo 2 en su seccin 9, de la Constitucin del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico4, el que exige que la expropiacin sea para un fin pblico. Esto conlleva la obligacin de pagar una justa compensacin.5
Segn lo indicado, [n]o se tomar o perjudicar la propiedad privada para uso pblico, a
no ser mediante el pago de una justa compensacin y de acuerdo con la forma provista
por ley. A su amparo, se ha reconocido que la autoridad del Estado para expropiar est
limitada por la exigencia de que la cosa sea para un fin pblico y se pague justa
compensacin.
Para ofrecer alternativas de una solucin a la situacin que en adelante desarrollaremos,
deberemos definir la naturaleza y extensin del dominio pblico y el privado. Entonces
podr distinguirse si existen las circunstancias que permitan configurar una expropiacin.
Cuando aquel est ausente, analizaremos si existe algn derecho de propiedad.
Durante la segunda mitad del siglo 20 sucedi en Puerto Rico un desarrollo industrial que
sustituy en gran parte la economa principalmente agrcola de este pas. En San Juan,
esto se tradujo en el desplazamiento de gran cantidad de familias en bsqueda de
oportunidades de empleo. Estas familias, a falta de vivienda, comenzaron a establecerse
en la periferia de la ciudad. Tal fenmeno urbano oblig a estas personas a localizarse en
los nicos lugares que permanecan disponibles: las costas y mrgenes de la ciudad de
San Juan. A travs de los aos, la gente se dedic a la modificacin de bienes de uso
pblico acutico, por razn de aterramientos y relleno de terrenos sumergidos, para
obtener un lugar donde construir.
Es con esa realidad que pretendemos realizar un anlisis estatutario y jurdico de la
situacin. Seleccionamos un lugar existente, sobre el cual podamos desarrollar nuestro
anlisis y discusin. Para la situacin fsica y espacial en la comunidad de La Playita,
distinguiremos leyes, reglamentos, la jurisprudencia y la doctrina aplicable a hechos
reales histricamente documentados.
Es importante ubicarnos en el lugar. La Playita se halla localizada hacia el lmite noreste

de Santurce. De hecho, tal localizacin es parte de la colindancia entre los municipios de

Carolina y San Juan. El rea de estudio limita al norte con la Avenida Baldorioty de
Castro, pero, especficamente, el sitio se desarrolla hacia el este de la calle Bartolom de
las Casas del Barrio Villa Palmeras. Por el sur, este lugar queda demarcado por el
extremo norte de la Avenida Puerto Rico. Este asentamiento ha crecido hacia el este hasta
invadir la zona martimo terrestre de la Laguna Los Corozos. Toda o la mayora de la
comunidad tema de este ensayo ha sido construida sobre un solar ganado al mar por
razn de aterramientos o rellenos de los terrenos que alguna vez estuvieron sumergidos.
En el proceso, se han apropiado tambin de la zona martimo-terrestre. Con esta
descripcin queremos localizar geogrficamente al lector, de manera que tenga una idea
grfica del entorno sobre el que pretendemos redactar este anlisis.
El problema que atenderemos se ha repetido en mltiples instancias durante la historia de
la humanidad. A travs de los aos, las civilizaciones del mundo se han alineado a las
zonas de costa, para establecerse. El mbito hidrolgico de mares y otros cuerpos de agua
facilita la navegacin, la transportacin de bienes, el turismo, propsitos de consumo e
incluso el depsito de desperdicios.
La zona costera se define6 como la [f]ranja de terreno costanero y las aguas adyacentes a
Puerto Rico y de las adyacentes dentro de su jurisdiccin, delimitada por el D. R. N. A. y
aprobada por la Junta de Planificacin y por el Gobernador de Puerto Rico, que se
extiende mil (1,000) metros lineales tierra dentro desde la lnea de costa y, adems,
distancias adicionales, hasta donde sea necesario para asegurar que se incluyan los
sistemas naturales claves de la costa, as como las aguas y el suelo ocenico o martimo
que se extiende tres (3) leguas marinas (10.35 millas terrestres) aguas adentro.7
Histricamente, la zona del litoral se ha considerado el rea donde el desarrollo costero y
los ecosistemas marinos conviven. En nuestro ordenamiento jurdico, a esta zona se le ha
llamado la zona martimo -terrestre y la misma incluye [e]l espacio de las costas del
EstadoLibre Asociado de Puerto Rico que baa el mar en su flujo y reflujo, en donde son
sensibles las mareas, y las mayores olas en los tempora-les, en donde las mareas no son
sensibles, e incluye los terrenos gana-dos al mar, las acciones y aterramientos que
ocasiona el mismo y los mrgenes de los ros hasta el sitio en que sean navegables o se

hagan sensibles las mareas.8

A travs de este recorrido inicial, hemos presentado un problema real que, en sus
implicaciones fsicas y espaciales, ha tenido un gran impacto sobre la ciudad, el ambiente
y la realidad social de un sector especfico de nuestra ciudad. Ser importante como
primer paso en-tender y ubicarse all, porque La Playita constituye el soporte fsico sobre
el cual levantaremos nuestro anlisis jurdico y terico. ste, como otros sectores de San
Juan, es el resultado del desparrame urbano motivado por altas concentraciones de
personas, el cual empuj la ciudad hasta sus bordes. Nuestro marco terico sern los
derechos reales; en especfico, sobre los bienes de uso pblico, y el anlisis se mover
desde ah para establecer unas definiciones necesarias y as entender las disposiciones
constitucionales, los artculos del Cdigo Civil y los reglamentos que sean de aplicacin.
Con esa base como marco, expondremos los argumentos doctrinales y la jurisprudencia
necesaria para distinguir el caso especfico que atendemos. Como contraste, citaremos
cdigos, la teora con ejemplos de otros pases y situaciones de hecho y de derecho, para
establecer las comparaciones que sean necesarias. Al final, se presentarn conclusiones y
recomendaciones sobre una solucin a la problemtica desarrollada.
II. TRASFONDO HISTRICO DE LA NORMA APLICABLE
Un trasfondo histrico sobre la normativa que regula el tema en controversia permitir
tener un marco ms amplio de las figuras jurdicas envueltas. El recorrido que iniciamos
ahora ser delimitado con la hiptesis que ahora adelantamos. Examinaremos si el sector
de La Playita y cualquier alegado derecho de propiedad sobre la superficie que ocupa son
susceptibles de enajenacin y posesin privada. Nuestra delimitacin ser su naturaleza,
si resultan ser, por definicin, de eminente uso pblico. Aunque constituyan stos un bien
de dominio y uso pblicos, nuestras conclusiones debern distinguirse de acuerdo con las
particularidades fsicas e histricas de este lugar.
Nuestro recorrido comienza con la Tercera Partida del Rey Alfonso el Sabio, ao de
1256, en la que se discute la distincin entre bienes de dominio pblico del Estado y los
de uso pblico no enajenables.9
Las aguas terrestres, de las que a partir de este momento nos ocuparemos, fueron ya

objeto de regulacin por parte del Fuero Juzgo, el Fuero Viejo, el Fuero Real, el Fuero de
Seplveda, las Partidas y la Novsima Recopilacin. Tambin se ocuparon de ellas las
legislaciones forales.10 Pero, el gran impulso legislativo sobre aguas ha sido obra del siglo
19. El modelo de Estado surgido tras la Revolucin Francesa dict extensas normas
generales de carcter administrativo. Desde los Decretos de Cortes dados en 1811 y 1813,
muchas fueron las disposiciones dictadas sobre el rgimen de las aguas.
El estudio que hizo una Comisin de 1859, cuando redact la Ley de Aguas de 1866,
constituye su propia Exposicin de Motivos. Has-ta ese momento, no haban sido
definidas leyes mediante las cuales pudieran deslindarse las aguas pertenecientes al
dominio pblico y al privado. Tampoco se podan sealar los cauces y riberas que quedaran como del dominio pblico, sin separarlos y deslindarlos de los que corresponden al
dominio privado. Aquella Comisin se limit a declarar que esa zona martima territorial,
cualquiera que fuere la extensin que el derecho internacional le conceda, se refiere al
lmite de millas mar afuera. sta pertenece al dominio pblico del Estado.11
Aquella Comisin defini lo que se entendera por dominio pblico como el que recae
sobre aquellas cosas cuyo uso es comn por su propia naturaleza o por el objeto a que se
hallan destinadas.12 Desde aquel entonces, su carcter principal es que no puede ser
enajenado. Tambin es imprescriptible. Por dominio particular del Estado se entender el
que a ste compete sobre aquellas cosas destinadas a su servicio, o sea, a la satisfaccin
de sus necesidades colectivas, y no al uso comn, cosas de las que dispone como los
particulares de las que constituyen su patrimonio.13
La Comisin, dentro de su Exposicin de Motivos, declara tambin de dominio pblico
las playas. A partir de ese momento, se crey conveniente restablecer la disposicin de
antiguas leyes que, de acuerdo, con las romanas, limitaban aqul al lugar donde alcanzan
las olas del mar en sus temporales ordinarios, espacio bastante para las necesidades de la
navegacin y pesca. De esa manera, en lugar de la zona contigua de 20 varas, que
despus se ha considerado como ensanche de aqullas, se establece sobre las heredades
limtrofes las servidumbres de salvamento y vigilancia, con las cuales quedan suficientemente atendidos los intereses de la navegacin en casos de naufragios, y los de la
Hacienda pblica para vigilancia de las costas, sin necesidad de condenar a perpetua
esterilidad terrenos que en algunas comarcas son susceptibles de cultivo. Estos

conceptos se recogen en la Ley de Aguas espaola de 3 de agosto de 1866, extendida a

Puerto Rico por Real Orden de 8 de agosto.14
Tales principios son validados mediante la definicin que de estas servidumbres en
particular establece el artculo 48915 del Cdigo Civil de Puerto Rico, cuya redaccin es
similar y surge del artculo 553 del Cdigo Civil Espaol. stas ya se encontraban en la
Ley sexta del Ttulo 28 de la Partida tercera. Reconoce esta Ley sexta que la ribera de los
ros puede ser de dominio particular; pero, con todo eso, todo hombre puede usar de
ellas, ligando a sus rboles sus naves; los pescadores pueden poner en las mismas sus
pescados, enjugar sus redes, e usar de las riberas de todas las otras cosas semejantes de
stas. Los antecedentes inmediatos en la historia legislativa estn en las leyes de aguas.
Las servidumbres del artculo 489 las encontramos en la Ley del 3 de agosto de 1866 16 y
la Ley del 13 de junio de 1879.17
Manuel Albaladejo18 coloca tales consideraciones estatutarias dentro de lo que ha llamado
limitaciones a la propiedad. Aade que las servidumbres, como, en general, cualquier
derecho ajeno que pese sobre la cosa, las servidumbres administrativas y las
prohibiciones de disponer no son lmites sino limitaciones que reducen el poder que
ordinariamente tiene el dueo. Dice aquel autor que el camino de sirga, segn
representado en el artculo 553 del Cdigo Civil Espa-ol,19 afecta las riberas de los ros,
aun cuando sean de dominio privado. Segn su opinin, ste es tema discutido dentro de
las servidumbres administrativas. La servidumbre administrativa es un gravamen sobre la
servidumbre misma, pues consiste de una sujecin parcial de la misma a alguna
utilizacin en uso o en beneficio de persona distinta de su dueo. A diferencia de la
servidumbre que podramos llamar civil, se establece en beneficio de la comunidad, como
utilidad directa de la cosa pblica, en beneficio ltimo de la colectividad. En el caso de
La Playita, todos estos elementos se hallan invadidos y muy confundidos, con obvias
implicaciones fsicas y espaciales.
La Ley de Aguas impone la descrita carga. El artculo 499 20 del Cdigo Civil nuestro, y el
artculo 563 del Cdigo Civil espaol, establecen que los efectos de la referida

servidumbre se rigen por las disposiciones de la ley especial y cmo se relaciona con los
estatutos del Cdigo Civil. De hecho, desde 1940, el Tribunal Supremo de Puerto Rico 21
distingui que los preceptos relativos a las servidumbres en general y los de la Ley de
Aguas pueden y deben subsistir, en ausencia de conflicto entre ellos. De tales
concordancias concluye el referido autor que es campo ocupado por el Derecho
Administrativo estudiar dichas servidumbres, como lo son las de camino de sirga, 22
cuando fuese preciso ocupar para ello terrenos de propiedad particular. Tambin son
motivo de los mencionados artculos de la Ley de Aguas de Espaa del 22 de agosto de
1985, el estribo de presa,23 y parada o partidor24 para aguas destinadas al uso pblico.
Por su parte, Lacruz25 coloca el tema en las llamadas servidumbres legales en materia de
aguas. El Cdigo Civil se refiere a las servidumbres legales, para comprender en ellas
lmites al derecho de propiedad y a las servidumbres que gravan un terreno especfico.
stas se pueden imponer sobre algunos lugares de manera forzosa. De manera que,
dentro de las servidumbres, para facilitar el uso de los cuerpos de agua y de poltica
pblica sobre los mismos, estudia las dichas servidumbres. Bajo tal clasificacin supone
igualmente la configuracin del derecho de propiedad y el lmite al que somete las
mrgenes de los cauces pblicos de las corrientes de aguas. Estas quedan afectadas por
toda su extensin longitudinal a una zona de servidumbre de aproximadamente quince
(15-0) pies o cinco (5.00) metros de anchura para uso pblico, desde diez (10-0) pies
o tres (3.00) metros hasta una franja de cien (100.00) metros para propsitos de seguridad. Dentro de este tema puede decirse que la Ley de Aguas modifica el contenido del
artculo 489 del C. c. nuestro para ampliar el ancho de uso pblico desde tres (3.00)
metros hasta una franja de cien (100.00) metros para propsitos de seguridad. Tal norma 26
es tambin de aplicacin a las mrgenes de lagos, lagunas y embalses. En relacin con
esta denominada servidumbre, coincide Lacruz en que conserva su vigencia el tercer
prrafo de artculo 553 (art. 489.3 del C. C. nuestro), referente a la correspondiente
indemnizacin, si fuerenecesario ocupar para ello terrenos de propiedad particular.
Las servidumbres en inters general de la navegacin, flotacin, pesca y salvamento
implican una carga impuesta sobre las riberas, en beneficio pblico del uso de otros
bienes para hacer posible su uso y desarrollo econmico. 27 La extensin de tal
servidumbre est determinada generalmente por los servicios a los cuales se destina. 28 Los

prrafos segundo y tercero del artculo 489 del Cdigo Civil de Puerto Rico se refieren a
la servidumbre del camino de sirga. sta tiene de particular, y difiere de la anterior
servidumbre, el que se establece exclusivamente para el servicio de la navegacin y
flotacin fluvial. En el primer prrafo se contiene una declaracin general que parece ser
absoluta: todos [l]os predios contiguos a las riberas de los ros navegables o flotables
estn adems sujetos a la servidumbre de cami-no de sirga; pero aade el siguiente
prrafo [s]i fuere necesario ocupar para ello terrenos de propiedad particular, proceder
la correspondiente indemnizacin. Tales trminos son insuficientes, por lo que la ley
especial de aguas resuelve una porcin de las cuestiones que tratamos, como el ancho del
camino de sirga. El Estado determinar el margen de ros navegables y flotables donde
haya de llevarse a cabo cada servidumbre, pero deber fundamentarse su necesidad. Entre
las prohibiciones que entraa la servidumbre para el dueo del predio sirviente, se puede
mencionar el realizar plantaciones, siembras, cercas, zanjas y otras obras que afecten su
uso. Como establece el ltimo prrafo del citado artculo 489, la Ley de Aguas especifica
que, cuando sea necesario acomodar a los accidentes del terreno el camino de sirga, y
siempre que el camino penetre las propiedades colindantes ms de la zona sealada,
para dicho camino se abonar a los dueos de aqullas el valor del terreno que se
ocupe.
Respecto a la zona costera, ya para los tiempos de la soberana espaola se haba
extendido a la isla de Puerto Rico la Ley de Puertos de 1880, la cual entr en vigor en
1886. Esta clasificaba como bien de dominio publico los puertos, la zona martimoterrestre y el mar litoral, entre otros. Luego de la llegada de Estados Unidos, esos bienes
se mantuvieron como de dominio pblico, y ms tarde fueron cedidos al gobierno de
Puerto Rico, con algunas excepciones. Algunas disposiciones de esta ley todava rigen en
Puerto Rico. Esto incluye la declaracin de que la zona martimo-terrestre es de dominio
nacional y de uso pblico. Tambin establece la servidumbre de salvamento, constituida
por una franja de aproximadamente sesenta pies (60-0) o veinte (20.00) metros de
ancho contados hacia el interior de la tierra desdela zona martimo-terrestre, y la
servidumbre de vigilancia de litoral a los terrenos que colindan con la zona martimo terrestre, que consiste en la obligacin de dejar una va de dieciocho (18-0) pies o seis

(6.00) metros de ancho libre al acceso publico.29

III. ESTADO DE DERECHO
El aterramiento y el relleno de bienes sumergidos de uso pblico tiene serias
implicaciones ambientales. El impacto que esta extendida actividad tiene sobre el
ambiente afecta los usos que por ley y por costumbre se permiten para la zona martimoterrestre. Conviene hacer una incursin sobre el estado de derecho vigente para temas
ambientales, por su pertinencia para la formulacin de nuestras conclusiones. Los
problemas ambientales de Puerto Rico no se deben a la falta de normas. Estados Unidos y
Puerto Rico son pases que cuentan con gran cantidad de leyes ambientales.30
La Constitucin de Puerto Rico, en su seccin 19, artculo 6, declara que ser poltica
pblica del Estado Libre Asociado la ms eficaz conservacin de sus recursos naturales,
as como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general
de la co-munidad.31 El Diario de Sesiones de la Convencin Constituyente revela que los
delegados eran plenamente conscientes de la prioridad que tiene la conservacin de los
recursos naturales en la gestin gubernamental. En el Diario de Sesiones de la
Convencin Constituyente se requiri del Estado el uso, desarrollo, aprovechamiento y
conservacin de los recursos naturales, como una de las funciones primordiales del
gobierno.32
Adems de las disposiciones que permanecieron vigentes en Puerto Rico de la Ley
Espaola de Puertos, la Submerged Lands Act (S. L. A.), promulgada por el
Congreso de Estados Unidos de 1953,tambin entr en vigor en la Isla. Esta ley federal
otorga jurisdiccin a los estados sobre las tierras sumergidas en las aguas navegables 33
tres millas desde la costa hacia mar adentro. La S. L. A. conserva el derecho del
gobierno federal de reglamentar para controlar las tierras sumergidas y las aguas
territoriales de los estados de la nacin con propsitos comerciales, navegacin, defensa y
asuntos internacionales.
En Puerto Rico, la Asamblea Legislativa deleg al Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales la responsabilidad de implantar la poltica pblica ambiental. Tal objetivo es
compartido, en los aspectos sustantivos fundamentales, con la legislacin y los reglamentos federales de aplicacin. Entre los poderes y facultades delegadas,34 se ha dispuesto que

el Secretario del D. R. N. A. tendr el deber vigilar y conservar las aguas territoriales,

los terrenos sumergidos bajo ellas y la zona martimo-terrestre. 35 Por otra parte, en 1968,
se cre en el Departamento de Transportacin y Obras Publicas el rea de Prevencin de
Inundaciones y de Conservacin de Playas y Ros. Entre los poderes asignados estaban el
deslinde y saneamiento de la zona martimo-terrestre y la vigilancia y atencin de los
manglares pertenecientes al Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Dichos poderes
fueron transferidos36 al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.

En los aos setenta es cuando surgen propiamente leyes ambientales en Puerto Rico,
siguiendo la corriente proteccionista del ambiente que se haba iniciado en Estados
Unidos. En 1970, se aprueba la Ley Num. 9. sta atiende la Poltica Pblica Ambiental
del Estado Libre Asociado de P. R. La ley ambiental puertorriquea establece que es
poltica del gobierno utilizar todos los medios para crear y mantener las condiciones en
las cuales el hombre y la naturaleza puedan coexistir en armona. Este estatuto tiene
estructura similar a la ley federal conocida como la National Environmental Policy Act
de 1969.37
En 1972, el Congreso de Estados Unidos, por su parte, aprob la ley conocida como
Coastal Zone Management Act, (C. Z. M. A.).38 Esta legislacin parte del principio de
que la ms efectiva proteccin y uso de los recursos martimos surge del ejercicio de los
estados costaneros de su plena autoridad sobre terrenos y aguas jurisdiccionales. A tales
fines, la C. Z. M. A., por medio de la National Oceanic and Atmospheric
Administration (N. O. A. A.), provee asistencia para el establecimiento de programas
dirigidos a encausar la utilizacin racional de las aguas y terrenos de la zona costanera. 39
Estos esfuerzos establecen el marco administrativo para la toma de decisiones sobre el
uso de terrenos y aguas cuya importancia rebase intereses de naturaleza meramente local.
En 1978, se estableci en Puerto Rico el Programa de Manejo de la Zona Costanera, con
el propsito de acogerse a los beneficios de la ley federal, y el D. R. N.
A. fue la agencia designada para implantarlo.
El 31 de marzo de 1983, la Junta de Planificacin de Puerto Rico aprob el Reglamento
de Zonificacin de la Zona Costanera y de Accesos a las Playas y Costas de Puerto

Rico.40 Este persigue garantizar el acceso a la zona martimo-terrestre, mientras impone

restricciones a todo desarrollo con frente al mar. Tampoco permite segregaciones o
desarrollos que puedan deteriorarlo o destruir las reas de reservas y los recursos
naturales. Como resultado, es deber de la agencia con jurisdiccin evaluar los proyectos
que se proponen para la zona costanera y luego se someten a la Junta de Planificacin. El
D. R. N. A. y la A. R. P. E.41 han reconocido el problema que representa la proliferacin
de estructuras y obras ilegales en el litoral costanero de Puerto Rico y el impacto que
estas actividades tienen sobre los derechos al libre uso y disfrute de las playas. A tales
fines, han establecido procedimientos para desalentar desarrollos que se realizan en la
zona mar-timo-terrestre, aguas territoriales y terrenos sumergidos. Tambin promueven
la vigilancia, en un intento para desalentar obras no permitidas en reas protegidas.
Al amparo de las referidas leyes y programas, se adopt el Reglamento para el
Aprovechamiento, Vigilancia, Conservacin y Administracin de las Aguas Territoriales,
los Terrenos Sumergidos bajo stas y la Zona Martimo-Terrestre, del Departamento de
Recursos Naturales y Ambientales, supra. Este Reglamento establece criterios para la
conservacin de la zona martimo-terrestre, y establece mecanismos para el uso y
aprovechamiento de esa zona.
Otro de los reglamentos para la zona costera es el Reglamento sobre Zonas Susceptibles a
Inundaciones. Las reas susceptibles a inundaciones se clasifican por zonas.42 El sector
Playita se clasifica como Zona 1M, como todo terreno que ubica en las reas costaneras
de alto peligro.43 El Reglamento Num. 13 establece, mediante un Mapa de Zonas
Susceptibles a Inundaciones, que las estructuras en esta zona sern reubicadas sobre
terrenos adecuados. Tambin enumera una serie de requisitos estructurales que deben
cumplir las construcciones o mejoras que se realicen en la zona.44
A pesar de todos estos esfuerzos, el mandato de la Constitucin que ya hemos
mencionado no se ha hecho realidad hasta muy recientemente. Ya, en los aos posteriores
al 1990, el Tribunal Supremo de Puerto Rico reconoce que la poltica pblica enunciada
en la Constitucin no puede reducirse a un mero enunciado. La revisin de las decisiones
administrativas relacionadas con el ambiente ha ampliado el alcance de la intervencin
judicial. La poltica pblica sobre los recursos naturales expuesta en nuestra Constitucin

es una proteccin de lo que comnmente llamamos la naturaleza. Es una proteccin

frente al Estado, la sociedad, el gobierno, e incluso el hombre, que en el mundo
contemporneo, sin darse cuenta de que est socavando su propia existencia, destruye la
naturaleza, en aras de un materialismo y un consumo rampante que han creado
desequilibrios sistmicos irreversibles.45

IV. OPORTUNIDADES

DE

DESARROLLO

DE ACUERDO

CON

LAS

DISPOSICIONES ESTATUTARIAS APLICABLES

Conforme al marco terico y las definiciones que hemos presentado, se puede observar
que La Playita, segn existe, es, acorde con cualquier criterio, playa. De acuerdo con la
Clean Water Act,46 las aguas de los Estados Unidos incluye las aguas navegables pero
tambin los tributarios de tales aguas. La C. W. A. afecta aguas intraestatales no
navegables cuyo uso puede incidir sobre el comercio interestatal. Ms importante para
nuestros propsitos es que el Cuerpo de Ingenieros de los Estados Unidos ha interpretado
la C. W. A. y ha adquirido jurisdiccin47 sobre los humedales (wetlands) que se hallan
adyacentes a aguas navegables segn definidas por este estatuto. El trmino wetland se
refiere a aquellas zonas que se hallan inundadas o saturadas por agua subterrnea o sobre
la superficie con una frecuencia y duracin suficiente para sostener el predominio de
vegetacin tpicamente adaptada para subsistir en condiciones de terreno saturado.
Wetlands generalmente incluye pantanos, cinagas, lodazales, mangles y lugares
similares.48
De todo lo anteriormente expuesto, deberemos reconocer que el sector La Playita puede
considerarse un lugar adyacente a aguas navegables de los Estados Unidos. Todo su
borde este colinda con la Laguna Los Corozos, zona que cubren o descubren las aguas
en sus temporales ordinarios, o la lnea de la marea ms alta. No obstante, desde la
Ley de Aguas de 1866 que hemos reseado en parte, es posible para el gobierno
conceder para su desecacin las marismas propias del Estado o de uso comunal de los
pueblos, cuando odos el Comandante de la Marina, el Jefe provincial de Ingenieros de
cami-nos, el Gobernador de la provincia y la Junta consultiva de Obras Pblicas en el
Ministerio, conste que de ello no puede resultar perjuicio a la navegacin de los ros o

conservacin de los puertos. Las marismas de propiedad particular podrn ser desecadas
por sus dueos con licencia del Gobernador de la provincia.... De manera que desde
aquellos intentos de reglamentar zonas sensibles, como la que nos ocupa, se provea la
oportunidad de desarrollar estas reas.
La marisma es considerada como terreno bajo y pantanoso que se inunda con las aguas
del mar, se forma de los terrenos bajos contiguos a las playas o riberas de los ros que se
inundan con las aguas extravasadas de los mares y los ros. La Ley de 1866 dispona la
concesin por el Estado para su desecacin de aqullas que le pertenecan y las reglas
para la desecacin de aqullas de propiedad privada.
En cuanto a la orilla de la Laguna Corozos respecta, seran de aplicacin las
disposiciones de la Ley de Aguas de 1866, segn ha sido reinterpretada por el derecho
sustantivo nuestro. Desde la referida Ley, se han definido como de dominio pblico los
litorales y cauces naturales de los ros. Tambin se entienden por riberas de un ro las
fajas o zonas laterales de sus lveos que solamente son baadas por las aguas en las
crecidas que no causan inundacin. El dominio privado de las riberas est sujeto a la
servidumbre de diez (10-0) pies o tres (3.00) metros de zona para uso pblico, en el
inters general de la navegacin, la flotacin, la pesca y el salvamento. El Cdigo Civil
impone una servidumbre sobre las riberas de los cuerpos de agua de dominio privado en
toda su extensin y en sus mrgenes en una zona de diez (10-0) pies o tres (3.00)
metros, en inters general de la navegacin, la flotacin, la pesca y el salvamento. 49
Dichos predios contiguos a las riberas de los cuerpos de agua navegables estn adems
sujetos a la servidumbre de camino de sirga para el servicio exclusivo de la navegacin y
la flotacin fluvial. Si fuere necesario ocupar para ello terrenos de propiedad particular,
preceder la correspondiente indemnizacin. 50 Estas servidumbres son de inters pblico,
y han de establecerse por la correspondiente autoridad administrativa. Adems, incluirn
otras disposiciones complementarias de la Ley de Aguas aplicable, en lo no previsto por
el Cdigo, segn remisin expresa del mismo. El propio artculo 563 51 del Cdigo Civil
espaol, como una declaracin legal, indica las fuentes de derecho en la materia de
servidumbres de aguas y del orden en que deben ser citadas y aplicadas. Tal declaracin
fue impuesta por las circunstancias, en cuanto responde al sistema aceptado por la codifi-

cacin, segn las bases de la Ley de 1888 en su relacin con las leyes especiales que
ahora son de aplicacin.
Aun, de haber conflicto entre el derecho de los residentes de La Playita y el del Estado,
por razn de las disposiciones de la Ley de Aguas de 1866, el artculo 299 52 de sus
Disposiciones Generales especifica que todo lo dispuesto en esta ley es sin perjuicio de
los derechos legtimamente adquiridos con anterioridad a su publicacin, as como
tambin del dominio privado que tienen los propietarios de aguas.
En Sentencia del Tribunal Supremo de Espaa de 28 de enero de 1878, en que un
concesionario de terrenos que eran marismas demand a otro particular para que ste los
dejara a su disposicin, y la demandada invoc ser duea de los mismos por documentos
que databan del Siglo XVII, dicho Tribunal revoc la sentencia de instancia que declar
que tales marismas eran de dominio pblico hasta la fecha de la concesin al
demandante.
La Ley de Aguas de 1866 rigi en Puerto Rico hasta el 5 de febrero de
1886, en que por Real Orden se extendieron a la Isla la Ley de Aguas
de 13 de junio de 1879 y la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880. La
Ley de Aguas de 1879 sustituy a la de 1866 slo en cuanto a las
aguas terrestres, con pocas modificaciones. En cuanto a las aguas
martimas, fue sustituida por la de Puertos de 1880, que empez a
regir aqu, segn expresamos, en 1886.

Con la Ley de Aguas de 1879 y con la Ley de Puertos de 1880 en nada

perdi su importancia y eficacia la Exposicin de Motivos de la Ley de
1866. La Ley de Puertos de 1880, segn se hizo extensiva a Puerto
Rico, dispone en su Art. 1 que son de dominio nacional y uso pblico,
sin perjuicio de los derechos que correspondan a los particulares: La
zona martimo-terrestre, que es el espacio de las costas o fronteras
martimas de la Isla de Puerto Rico y sus adyacentes, que forman parte
del territorio espaol, y que baa el mar en su flujo y reflujo, en donde
son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en
donde no lo sean. Esta zona martimo - terrestre se extiende tambin

por las mrgenes de los ros hasta el sitio en que sean navegables o se
hagan sensibles las mareas.

Esta Ley reproduce casi todas las disposiciones sobre el dominio pblico de la zona
martima contenidas en la Ley de 1866, y dispone expresamente en parte del Artculo 1
que los terrenos de propiedad particular colindantes con el mar o enclavados en la zona
martimo-terrestre estn sometidos a la servidumbre de salvamento y de vigilancia
litoral.53 Tambin especifica que las servidumbres de salvamento tienen la misma extensin en los terrenos de propiedad privada colindantes con el mar, que la zona
martimo-terrestre, dentro de la cual estn comprendidos y veinte (20.00) metros ms
contados hacia el interior de las tierras, y de ella sehar uso pblico en los casos de
naufragio, para salvar y depositar los restos, efectos y cargamentos de los buques
nufragos. Esta zona de servidumbre avanzar o se retirar conforme el mar avance o se
retire, segn queda establecido en general para la zona martimo-terrestre. Por los daos
causados a las heredades en las ocasiones de salvamento, habr lugar a indemnizacin. 54
La servidumbre de salvamento no es obstculo para que los dueos de los terrenos
contiguos al mar siembren, planten y levanten, dentro de la zona martimo-terrestre, en
terre-no propio, edificios agrcolas y casas de recreo.55
Los aspectos sustantivos de la Ley de Aguas de 1866 han sido reconocidos incluso en la
Resolucin Conjunta del Senado 1849, la cual ha sido adoptada en el Plan de Ordenacin
Territorial del Municipio de San Juan, donde se reconocen los derechos adquiridos de los
titulares del dominio de alguna parcela ganada al mar, si se consolid antes del ao 1866.
Fundados sobre tal desarrollo estatutario, doctrinario y jurisprudencial nos acercamos
ahora al sector particular de La Playita, para discernir el posible derecho de propiedad
que asiste a los all residentes. Dicho propsito amerita unas observaciones de los hechos.
V. ASPECTOS FSICOS Y CENSALES DEL SECTOR LA PLAYITA
Desde 1937, al menos el 50% de los terrenos existentes y las viviendas correspondientes
a la comunidad de La Playita est localizado sobre terrenos rescatados por razn de
aterramientos y relleno de terrenos sumergidos de la Laguna Los Corozos. De acuerdo
con ma-pas que representan zonas susceptibles a inundaciones,56 de un total de 32.3

cuerdas de terreno, 25.7 cuerdas, o un ochenta (80%) por ciento del terreno, ubica sobre
terreno susceptible de inundacin. Existen terrenos ganados a la laguna con posterioridad
a la demarcacin de los mapas vigentes de inundaciones, lo que confirma que el proceso
de rescatar terrenos sumergidos mediante el relleno es un comportamiento que an puede
verificarse. Cerca de un 70% del total de las estructuras de este sector ubica sobre reas
propensas a inundacin.
Entre los esfuerzos ms recientes para atender la situacin especfica del sector de La
Playita, la Asamblea Legislativa del Estado Libre Asociado de Puerto Rico aprob la Ley
Nmero 14557del 10 de agosto de 1995.58 Esta legislacin persegua rehabilitar y
desarrollar este sector de Santurce, mediante la creacin de un Grupo de Trabajo
Interagencial Especial, el cual estara a cargo del diseo y estructuracin de un plan de
desarrollo integral para el sector.59 El Grupo de Trabajo Interagencial Especial tendra una
duracin permanente.60
A tales efectos, el Departamento de la Vivienda coordin los trabajos iniciales de
planificacin. El proceso condujo a la preparacin de una propuesta esquemtica de
diseo urbano que fue el producto del esfuerzo coordinado con representantes de la
comunidad. La propuesta produjo un documento con recomendaciones para atender
necesidades especficas del lugar. Se prepar un dibujo que representaba un inventario de
la condicin existente61 en el lugar y se dise un plan maestro de rehabilitacin. 62 El Plan
de Ordenacin Territorial del Municipio de San Juan cita actividades especficas que de
alguna manera coinciden con el documento que fue diseado por el Grupo de Trabajo
Interagencial Especial.63 El Plan menciona, entre otros objetivos, la definicin de parcelas
y el establecimiento de un por ciento efectivo de suelo de uso pblico.
Una Resolucin Conjunta que fue suscrita por el Senado de Puerto Rico 64 propone una
serie de medidas para viabilizar la entrega de ttulos de propiedad. 65 La Resolucin
menciona el desafectar el terreno ganado al mar y designar como titular al Departamento
de la Vivienda. Para conseguir tal propsito, deber determinar el terreno ganado al mar y
realizar un nuevo deslinde de la zona martimo terrestre, la servidumbre de salvamento y
la zona de vigilancia del litoral. La medida establece que se deslindar el terreno y se
marcar en el plano una nueva zona martimo-terrestre de no menos 66 de setenta y cinco

(75-0) pies o veinticinco (25.00) metros67 de longitud, medida a partir del punto de
mayor extensin del reflujo del mar durante la marea alta y una servidumbre de
salvamento.

Sobre el deslinde de la costa para el caso que atendemos, su fin principal ser verificar la
extensin de la zona de dominio pblico martimo- terrestre a travs del establecimiento
de una lnea que seala el limite interior68 del mismo, as como el lmite de la ribera del
mar, cuando no coincidan. Es el lmite interior de esta ribera del mar, cuando coincide
con el lmite del dominio pblico martimo-terrestre, el que nos sirve para establecer
hasta qu lugar llega dicho dominio pblico y dnde empieza la propiedad privada. De
esta forma puede identificarse cules propietarios se vern afectados por las mltiples
limitaciones y servidumbres que establece el Cdigo Civil y las leyes especiales, en
funcin de la localizacin de los bienes con respecto a dicho lmite. La configuracin que
el legislador ha realizado de la zona martimo-terrestre y de la playa determina una mayor
extensin del dominio pblico y una mayor penetracin a la zona de propiedad privada.

Pese a afirmar el carcter pblico de la zona martimo-terrestre, se reconoce la existencia

de propiedad sobre dicha zona, siempre que el acto de reconocimiento tenga como causa
uno de los supuestos de ley
o algn supuesto referido por la jurisprudencia como suficiente para hacer caer la
calificacin de dominio pblico. Es posible pensar que determinados lugares de estos
bienes o parcelas, aunque forman parte de un bien de dominio pblico por naturaleza o,
mejor, de uso de todos, llegaran a ser patrimonio del Estado y, desde ese momento,
susceptibles de enajenacin y prescripcin o de propiedad particular. En cuanto a la
prueba, se manifiesta que la fuerte presuncin en pro del dominio pblico requiere, para
ser destruida, una fuerte demostracin en contrario, pues se concepta, de ordinario,
como bien de dominio pblico la zona martima-terrestre.
Las actividades de deslinde no resuelven ms que un problema de lmites, sin que pueda
ser determinante de declaracin de propiedad, ni siquiera de posesin, que slo pueda ser
resuelta por resolucin judicial. El deslinde tan slo tiene el efecto jurdico de desplazar
sobre quien pretenda el dominio privado de enclaves situados dentro de la zona

deslindada, la carga de probar, careciendo del pretendido efecto decisivo. Deber

demostrarse que se ha liberado del gravamen que les afecta por los modos y formas
vigentes de cada momento histrico. Frente a las reivindicaciones, no se reconocen
titularidades privadas basadas en meras inscripciones sobre bienes de dominio pblico;
stas servirn para proteger al titular en el mbito posesorio hasta el momento cuando
caiga resolucin judicial respecto a la controversia.
La Sentencia del 26 de abril de 198669 reconoce que el incumplimiento de la carga de
probar, por parte del particular, determina que ste debe sufrir las consecuencias de no
probar, es decir, que no se le reconozca el derecho que alega frente a las normas legales
que, en principio, proclaman el dominio pblico.
Contrario a la existencia de enclaves privados, las sentencias del 9 de noviembre de
198470 y 6 de julio de 198871 niegan la existencia de enclaves privados en zona de dominio
pblico, por entenderse que los bienes que la integran, como la zona martimo-terrestre,
son bienes comunes por naturaleza y, en consecuencia, debe declararse que el dominio
pleno de la referida zona ostenta el carcter de inalienable, ya que, de no ser as, se
producira una verdadera degradacin del dominio pblico. De ah que se entienda que no
puede trasmitirse el dominio pleno sino un dominio degradado o unas facultades derivadas del dominio, sin limitacin alguna en orden al tiempo.
Por tanto, a modo de recapitulacin de todos los pronunciamientos vistos, decimos en
general que los bienes ubicados en zona marti-mo-terrestre constituyen dominio pblico,
y consiguientemente, no son susceptibles de propiedad privada. No obstante, habr que
distinguir cada caso por sus particularidades porque an hoy se siguen reconociendo
enclaves de propiedad privada sobre aqul. De hecho, aunque podamos concluir que el
dominio pblico es imprescriptible e inembargable, resulta hecho suficiente para vencer
la presuncin de dominio pblico estatal la prueba de que la adquisicin fsica del terreno
tuvo lugar con anterioridad a la Ley de Puertos de 1880. Tambin la evidencia de que los
bienes en discusin fueron desafectados, cambiados de destino o autorizadamente
enajenados. No constituye hecho obstativo bastante la simple inscripcin registral de una
finca. Finalmente, si bien el deslinde administrativo tiene una importante fuerza
probatoria, pues su tarea es la delimitacin de la zona de dominio pblico, su ejercicio no

puede convertirse, a un mismo tiempo, en una reivindicacin de los bienes que estn en
posesin de un particular que tenga su ttulo inscrito, ya que para tal cometido ser
necesario agotar el remedio administrativo y, en su defecto, la revisin judicial.
Con el anterior resumen presente, ser muy ilustrativo observar lo que han hecho otros
lugares de caractersticas y ante situaciones de hechos similares. A manera de anlisis
comparado, realizaremos un recorrido que permitir adelantar soluciones validadas por la
crtica mundial y que han resultado ser adecuadas para aquel lugar. Esto permitir ms
adelante regresar al sector de La Playita con todos los aspectos sustantivos que hemos
adelantado, pero luego de observar un precedente que de alguna manera todos
conocemos. No obstante, ahora lo estudiaremos muy influenciados por el marco terico
que hasta aqu nos ha delimitado.
VI.

MODIFICACIN

DE

RECURSOS

NATURALES

ACUTICOS:

LA

EXPERIENCIA DE HOLANDA
Como veremos, este pas tuvo un crecimiento poblacional importante en algn momento
del siglo 18. Su limitada extensin territorial le impeda manejar tal situacin, por lo que
tuvieron que recurrir a un desarrollo tecnolgico que permiti rescatar grandes porciones
de terreno que pertenecieron al fondo del mar. La diferencia grande entre su realidad y la
nuestra fue la planificacin estratgica que precedi la construccin por etapas sobre ese
lugar, como hemos descrito, rescatado. Una vez alcanzado el objetivo inicial, las
autoridades del lugar tuvieron la precaucin de resolver aspectos estatutarios y
administrativos. Estos ajustes eran necesarios para articular la logstica de implantacin
de aquellos desarrollos urbanos. Por ltimo, el mantenimiento de los sistemas desarrollados y los aspectos ambientales considerados permitieron que esta iniciativa de
conjunto entre la sociedad civil y el gobierno an permanezca como un hito histrico de
la evolucin de la ciudad.
En los Pases Bajos, el desarrollo de la vivienda se alej de los principios de construccin
de otras naciones, no porque los arquitectos quisieran ser diferentes, sino porque la
escasez y la composicin del suelo as lo requirieron. Por siglos, los holandeses vivieron
en constante guerra con el mar y las tormentas. Los propios terrenos fueron por

obligacin reclamados a la naturaleza mediante tcnicas que alcanzaron altos niveles de

desarrollo tecnolgico: la construccin de diques, el cavado de canales, y el drenado de
tierras que se hallaban bajo el nivel del mar.72
Muchas ciudades holandesas fueron construidas del suelo obtenido as del mar. Para
asegurar los terrenos fue necesario cavar canales, utilizando la tierra as acumulada para
construir diques alrededor de las reas que haban sido rellenadas con arena que era trada
desde largas distancias. La construccin de viviendas no era menos problemtica.
Pilastras de madera tenan que ser clavadas en el lecho sub-marino para procurar
cimientos slidos. Luego, un nivel constante de agua tena que proveerse para asegurar
que las pilastras no acabaran podridas y causaran el colapso de las estructuras que
soportaban. La primera institucin comunitaria que fue necesario establecer fue la Oficina de Control de Nivel de Agua,73 cuya responsabilidad era mantener el agua de los
canales y las compuertas a un nivel permanente.74
Adems de la anterior introduccin de aspectos formales y fsicos en general, algunos
datos censales de esta ciudad son pertinentes a la discusin. De 1850 a 1920, a la salida
de un periodo de estancamiento econmico, la poblacin de msterdam se triplica
cuando aumenta de 230,000 a 690,000 habitantes. El relanzamiento del comercio colonial
se une a los efectos preliminares de la industrializacin, para dar a los Pases Bajos una
prosperidad que las guerras martimas con Inglaterra y el asedio de Napolen I les haba
dificultado.
Para beneficiarse de este impulso, la ciudad de msterdam tendr que modernizar su
puerto, apenas navegable por la sedimentacin del ro Zuiderzee. El canal de Helder se
concluye en 1825, pero, por lo reducido de sus dimensiones, no obtiene los resultados
buscados. Por el contrario, el canal del Mar del Norte, construido entre 1865 y 1875,
marca el punto de partida de la modernizacin de la ciudad. Gradual-mente, se va
edificando la superficie todava libre entre el curso de aquellos dos canales y el canal de
Amstel.75 El imparable aumento demogrfico se traduce en la densificacin 76 extrema de
las viviendas populares. En todo caso, se utilizaba toda la superficie disponible: los ticos
y especialmente los stanos, aunque se inundaran al ascender el nivel de las aguas. 77 Por
tal razn, en los barrios antiguos se edific hasta en los patios, mientras en los barrios
nuevos el hacinamiento era evidente en cada unidad residencial, 78 de por s reducidas. El

holands es por naturaleza individualista,79 pero, a pesar de esto, tuvo que aprender que su
fortaleza descansaba en la cooperacin que era viable slo cuando todos consintieran a
limitar sus libertades personales a travs de la obediencia en comn a leyes adecuadas a
su contexto.
Algunas sociedades filantrpicas, a partir de 1852, y posteriormente, desde 1868, algunas
cooperativas obreras intentaron poner remedio a tal situacin. En 1873, el Ayuntamiento
dio comienzo a una serie de ayudas destinadas a estas entidades. En la medida en que el
siglo 19 se extingua, nueva legislacin fue promulgada en Holanda para permitir el
prstamo de fondos pblicos para sociedades de servicio pblico que se dedicaban al
desarrollo de vivienda.80 Tales sociedades eran elegibles para recibir fondos pblicos y
otros beneficios de subsidio necesarios para un gran suministro de viviendas. Las
sociedades se formaban con el propsito de construir viviendas de bajo cos-to, y bajo
una cuidadosa supervisin del Estado, con gran iniciativa, planificaron sus proyectos. Es
con la entrada en vigor de la Ley de la Vivienda de 1901, cuando la intervencin de
aquellos desarrolladores se ampla, abarcando el perodo de 1917-192481 la casi totalidad
de las construcciones.
Debido a que la estabilidad de cada edificio depende de la solidez de los vecinos, la
construccin y, todava ms, los cimientos son objeto, desde el siglo 17, de un severo
control por comisiones municipales.
No cuesta entender que en semejante contexto fuera posible poner en prctica la Ley de
1901, ya que se estaba en condiciones de admitir una autoridad municipal que no haca
sino acrecentar su rol tradicional. Adems, el Ayuntamiento de msterdam, antes incluso
de la promulgacin de la ley, haba introducido unas medidas que simplificaran su
aplicacin, pasando gradualmente del control de los trabajos de circulacin vehicular y
peatonal a responsabilizarse de la total ejecucin.
A este respecto, 1896 es un ao muy importante. Frente a la magnitud de los trabajos por
realizar, consecuencia del desarrollo econmico y demogrfico, esta ciudad aumenta su
territorio. El da primero de mayo de 1896, con la anexin de Nueva Amstel, su superficie
pasa de 3,250 hectreas a 4,630 hectreas. 82 Ese mismo ao, la ciudad implanta el

arriendo enfitutico, por el que se conserva la propiedad de los suelos que ha hecho
edificables. Se entenda que, dentro de un periodo cuando el valor de los terrenos
aumentara, la subsiguiente revalorizacin derivada de los trabajos de vialidad deba
revertir a la comunidad, representada por el Ayuntamiento, y nunca contribuir al
provecho de los particulares. De esta forma, se configur una relacin jurdica que ataba
a los ciudadanos como parte contratante al pago de anualidades subsidiadas. Se
concentraba de esta forma el capital en manos del Estado, con lo que se poda prever la
justa distribucin y el disfrute comn de la riqueza nacional.
Actualmente, en el estado de derecho vigente en Puerto Rico, existen figuras y formas de
contratacin que no llevan el nombre de enfiteusis o censos,83 pero coinciden en algunas
de sus caractersticas con alguna de las modalidades de tales figuras. 84 Mencionamos los
contratos de arrendamiento por perodos mayores de cinco aos, con el fin de construir
sobre los terrenos arrendados estructuras de uno o ms niveles. Tambin se puede pensar
en el derecho de superficie, en virtud del cual el titular del derecho y de la propiedad
superficiaria paga un canon de renta o, los contratos de arrendamiento de propiedades de
alquiler, sujetas al control del Estado. Muy similar resultan los llamados contratos de
enfiteusis que se otorgan con relacin a lotes en terrenos de cementerios privados.
Simultneamente, el Ayuntamiento toma bajo su control algunas empresas, otrora en
manos privadas como son los suministros de agua y gas y las compaas de telfonos y
transporte pblico. La decisin de las autoridades de administrar directamente la
urbanizacin en todos sus conceptos, no har sino confirmarse con la posibilidad de
gobernar tambin en materia de vivienda, con arreglo a la Ley de la Vivienda.
Para recapitular, el origen de la Ley de 1901 se halla en la presin demogrfica y la toma
en consideracin de los poderes pblicos para el desarrollo de la vivienda popular. Pero,
las limitaciones inherentes al urbanismo holands dieron en msterdam un carcter
particular a los problemas inmobiliarios.85
Primero, el problema de la disponibilidad del suelo: la superficie sobre la que se
construy esta ciudad se halla bajo el nivel del mar. No slo la construccin de edificios
sino tambin la existencia del mismo suelo pasan por tcnicas muy especiales. El soporte
fsico se gana poco a poco mediante el drenaje y desecacin de pantanos (polders) y la
parcelacin sucesiva de porciones con diques (dams). Estas tierras, primero cultivadas

y despus, en la poca que nos interesa, ya construidas, llevan el sello de una paciente
estabilizacin inscrita en el trazado de sus canales y conductos de drenaje. La seguridad
de este territorio dependi de la tcnica para brindar solidez a cada porcin y elemento,
pero exigi un control estricto a travs de las autoridades locales. Oblig a una vigilancia
constante de los diques, pues una rotura significa an hoy la inundacin en pocas horas
de cientos de hectreas. Antes de edificar, se impone verificar que los suelos estn bien
estabilizados, estado que se alcanza tras un intervalo mnimo de cinco aos entre la
eliminacin del agua y la construccin.
Segundo, deba resolverse el problema del agua y el saneamiento. Un sistema de
compuertas debera asegurar an hoy da la renovacin del agua de la ciudad. En
msterdam, las aguas y desperdicios se sanean, gracias al agua del ro Zuiderzee. El
primer sistema de evacuacin, reservado a las aguas represadas en canales, data de 1870
y no afecta ms que a los nuevos barrios. La decisin de establecer una red para todas las
aguas de desecho y de conectarla con esa red de canales se tom en 1907. Hasta entonces,
se coordin la accin en cada marea de mltiples compuertas para retener el agua limpia
en el curso de la marea alta, conducindola progresivamente por los canales, de acuerdo
con un itinerario predeterminado, y despus expulsar el agua contaminada durante la
marea baja. Fue necesario aislar los canales para impedir que el agua salada no fuera ro
arriba con la marea alta y alcanzara los terrenos pantanosos y agrcolas.
Todo esto exigi la creacin de unos servicios tcnicos competentes que aseguraran el
mantenimiento de las obras. Debido a la condicin de estos servicios, el municipio
controla el suelo desde hace varios siglos. La clasificacin y composicin del suelo
oblig a la planificacin estratgica y no permiti dejar a la iniciativa privada la decisin
de ubicar los edificios. Toda esa inversin tecnolgica para hacer viable el uso del suelo
oblig a concentrar las construcciones en las reas donde era posible, pues la agrupacin
de edificios en lotes estrechos y manzanas compactas permita la consolidacin del suelo
como soporte fsico.
La estructura urbana resultante es un denso tejido, al que corta una red de canales muy
jerarquizados. El terreno consistente se alcanza despus de atravesar el suelo compuesto
de arena y limo hasta aproximadamente cincuenta (50-0) pies por debajo de la superfi-

cie rescatada. All abajo, la hinca de pilotes permite concentrar las cargas.
Tales iniciativas son una muestra de los resultados de una planificacin estratgica para el
desarrollo de la ciudad. Fue necesaria legislacin suficiente para establecer controles
importantes en la administracin y el manejo del suelo. Una coordinacin eficiente entre
la sociedad civil y el gobierno demostr ser imprescindible para la implantacin de estas
estrategias de desarrollo urbano. Resulta ejemplar el desarrollo tecnolgico motivado por
una conciencia cvica y ambiental respecto a los recursos naturales y su preservacin.
VII. EL DERECHO APLICADO A LOS HECHOS: APROXIMACIN A UNA
SOLUCIN POSIBLE
Para resolver la situacin en controversia, es necesario decidir si el terreno ganado al mar
es un bien de dominio pblico, no susceptible de ser adquirido. De ser posible, habr que
configurar la manera para que la zona martimo-terrestre pueda ser adquirida.
De acuerdo con el marco provisto por nuestra Constitucin, en Puerto Rico la normativa
jurdica sobre los recursos naturales y el medio ambiente tiene una dimensin de orden
constitucional. Los miembros de la Convencin Constituyente del Estado Libre Asociado
entendan que el uso y la conservacin de nuestros recursos naturales era un asunto tan
importante para el bienestar general del pas, que decidieron que ste deba elevarse a
rango constitucional.86
La seccin 19 del artculo 6 de nuestra Constitucin es un mandato que debe observarse,
y rige sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a ste. El
informe de la Comisin87 que redact la disposicin constitucional aludida fue claro. En
el referido informe se seal la necesidad de la conservacin de los recursos naturales en
Puerto Rico. Debe haber una preocupacin constante por parte del Estado por su uso,
desarrollo, aprovechamiento y conservacin. La conservacin de la tierra, los bosques,
los peces, las aguas, las aves, las minas y las salinas, entre otros, debe ser una de las funciones primordiales de nuestro Gobierno.88 Conforme a este historial constitucional,
cualquier decisin o determinacin del Estado que in-cida sobre los recursos naturales
debe responder cabalmente al mandato de la Constitucin. Desde 1970, la Ley sobre
Poltica Pblica Ambiental constituye el esquema estatutario para atender de modo
integral los asuntos concretos que se plantean en Puerto Rico con relacin a la
administracin del medio ambiente. Dicha Ley 9 se tom casi literalmente de la National

Environmental Policy Act de 1969.89 El uso de estas fuentes federales est en armona con
la poltica ambiental indicada por nuestra Constitucin, con el historial y sentido de
nuestra propia Ley 9 y con las realidades particulares de Puerto Rico.
La Ley 9,90 aunque deriva sustancialmente de la ley federal sobre el mismo tema, refleja,
en buena medida, la poltica pblica sobre los recursos naturales que ordena nuestra
Constitucin. Con el propsito de instrumentar esa poltica pblica, la Asamblea
Legislativa de Puerto Rico aprob la Ley Orgnica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.91
Aquel mandato constitucional y la mencionada Ley 92 facultan al D. R. N. A., a travs de
su Secretario, para ejercer la vigilancia yconservacin de las aguas territoriales, los
terrenos sumergidos bajo ellas y la zona martimo-terrestre, conceder franquicias,
permisos y licencias de carcter pblico para su uso y aprovechamiento y establecer
mediante reglamento los derechos a pagarse por los mismos. Al interpretarse la anterior
disposicin, se ha dicho que el uso y aprovechamiento autorizado deber estar
disponible para el pblico o la ciudadana en general, es decir, que no se podr restringir
dicho uso o aprovechamiento a una persona o una entidad, o un grupo de personas o
entidades en particular.93
Desde Rubert Armstrong v. E.L.A.,94 el Tribunal Supremo de Puerto Rico, pero tambin el
Artculo 1 de la Ley de Puertos de 1880, 95 sostuvieron que las aguas territoriales y las
zonas contiguas son de un considerable inters pblico, ya que la zona martimo terrestre constituye un bien de dominio pblico, bajo la jurisdiccin y autoridad del
Gobierno de Puerto Rico.96 La zona martimo - terrestre se define como el espacio de las
costas de Puerto Rico que baa el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las
mareas, y las mayores olas en los temporales en donde las mareas no son sensibles, e
incluye los terrenos ganados al mar y las mrgenes de los ros hasta el sitio en que sean
navegables o se hagan sensibles las mareas; y el trmino, sin condicionar, significa la
zona martimo-terrestre de Puerto Rico. 97 Esta definicin proviene de la Ley de Puertos
de Espaa del 7 de mayo de 1880, la cual se hizo extensiva a Puerto Rico el 5 de febrero
de 1886. Dicha ley an rige en esta jurisdiccin,98 debido a que, por medio del Artculo
VIII del Tratado de Pars de 11 de abril de 1899, todos los bienes de dominio pblico de

la Corona de Espaa en Puerto Rico fueron cedidos al Gobierno de los Estados Unidos.
Ms adelante, quedaron bajo el dominio del Gobierno de Puerto Rico para que ste los
administre a beneficio del pueblo puertorriqueo.99
En resumen, la zona martimo terrestre constituye un bien de dominio pblico, bajo la
jurisdiccin y autoridad del Gobierno de Puerto Rico, el cual ha delegado su vigilancia,
conservacin, uso y aprovechamiento en el D.R.N.A.100 Debe interpretarse que tal
facultad delegada no consiste solamente en la conservacin de dichos bienes, sino que
tambin incluye su uso, aprovechamiento y desarrollo, sujeto a que ello se traduzca en el
beneficio de la comunidad. En otras palabras, debe existir un fin pblico que justifique
ese uso, aprovechamiento o desarrollo. La poltica pblica de Puerto Rico est en consonancia con los Artculos 254 y 255 del Cdigo Civil. 101 El Artculo 254 define que las
cosas comunes son aqullas cuya propiedad no pertenece a nadie en particular y en las
cuales todos los hombres tienen libre uso, en conformidad con su propia naturaleza: tales
como son el aire, las aguas pluviales, el mar y sus riberas. El Artculo 255 aade que
son bienes de dominio pblico los destinados al uso pblico, como los caminos, canales,
ros, torrentes y otros anlogos. Queremos distinguir que el Artculo 254 sobre las cosas
comunes, tiene su procedencia en el Artculo 450 del Cdigo Civil de Louisiana,
legislacin espaola anterior a la Ley de Puertos de 1880, donde se recoge la idea de cosa
comn, segn contenida en nuestro Cdigo Civil. A esos efectos, la Ley de Aguas de
1886, extendida a Puerto Rico, deca en su Exposicin de Motivos que [p]or dominio
pblico de la Nacin se entiende el que a sta compete sobre aqullas cosas cuyo uso es
comn por su propia naturaleza o por el objeto a que se hallan destinadas; tales son, por
ejemplo, las playas, ros, caminos, muelles y puertos pblicos; su carcter principal es
inenajenable e imprescriptible.102
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, puede argumentarse que es posible apropiarse
de la zona martimo-terrestre; claro est, como ha sido distinguido como una excepcin
en la opinin del Tribunal Supremo en Rubert Armstrong v. E.L.A. La controversia trataba
de la finca San Patricio, cuyo ttulo conocido databa del 1815. Sin embargo, la propiedad
como tal ya era conocida desde el 1780. Dentro de la referida finca existan una serie de
cuerdas de mangle. En 1918, el Gobernador de Puerto Rico declar como bosques

insulares todos los manglares de la costa de la isla, y como tal, pertenecientes al Pueblo
de Puerto Rico. A esos efectos, el Estado solicit en 1940 que se inscribieran a favor del
Pueblo de Puerto Rico todos los manglares, incluidos aqullos localizados en la finca San
Patricio. Los demandantes Rubert y otros, al oponerse a las pretensiones del Estado, basaron su derecho de propiedad en los ttulos recogidos en escritura, con su inscripcin sin
defecto en el Registro de la Propiedad y en la posesin pblica, quieta y pacficamente
disfrutada por ellos y sus predecesores a ttulo de dueos. El Estado, por otro lado, bas
su derecho de propiedad en el Artculo VIII del Tratado de Pars, y en la Seccin 13 de la
Ley Foraker. La posicin del Estado era que la parcela en controversia constituye un
bien de dominio y uso pblicos de aqulla categora que no son susceptibles de
enajenacin y posesin privada.103
Ante esa controversia, el Tribunal Supremo examin la Ley de Aguas espaola de 1866,
la cual estableci que eran bienes de dominio nacional y pblico, el mar litoral, la zona
martima y las playas. Esa ley rigi en Puerto Rico hasta el 1886, y aclar que la misma
era sin perjuicio de los derechos legtimamente adquiridos con anterioridad a la misma.
Posteriormente, el Tribunal examin la Ley de Puertos de 1880, la cual declar como de
dominio pblico la zona martimoterrestre y aclar tambin que era sin perjuicio de los
derechos que corresponden a los particulares y que respetaba, como la anterior legislacin, aquellos derechos ya adquiridos. El Tribunal Supremo de Puerto Rico decide
que precisamente a la Ley de Puertos de 1880 no se le otorg efecto retroactivo. Al
declarar de dominio pblico la zona martimo-terrestre, lo hizo sin perjuicio de los
derechos que correspondan a los particulares. Sera incorrecto interpretar aquellas declaraciones de Rubert Armstrong, supra, a los efectos de que la Ley de Puertos de 1880
reconoce la posibilidad de propiedad particular, como si all se dijera que la zona
martimo-terrestre puede ser usucapida. All slo se resolvi no aplicar retroactivamente
una ley que precisamente declaraba como de dominio pblico la zona martimo-terrestre.
Una Sentencia del Tribunal Supremo de Espaa del 13 de octubre de 1981 nos ilustra
respecto a la Ley de 7 de mayo de 1880, en virtud de la cual era posible adquirir dominio
a favor de particulares sobre terrenos que fueron posteriormente integrados a la zona
martimo terrestre segn deslindada. Esto era posible, siempre que el origen de tal
planteamiento se hubiese producido antes de dicha ley. Mientras tanto, con posterioridad

a la entrada en vigor de la referida primera Ley de Puertos, dada la consideracin que se

atribuy a la zona mar-timo-terrestre, solamente una desafectacin legal expresa puede
hacer derivar derechos en favor de particulares y convertir a dominio privado lo que por
su propia naturaleza tena el carcter de dominio pblico. La decisin concluye que el
estado de derecho vigente admite lugares de propiedad particular dentro de la zona
martimo-terrestre, legalmente adquiridos. El carcter de imprescriptibilidad, bajo el fundamento de estar fuera del comercio de los hombres, por la que haya quedado definida
dentro de la descrita zona martimo-terrestre, es efectiva desde que sta haya sido
fsicamente deslindada. Tal razn de decidir surge de otra sentencia 104 en la que se discute
la posibilidad de propiedad particular por causa de prescripcin adquisitiva producida
con anterioridad a la entrada en vigor de la tan repetida Ley de Puertos de 7 de mayo de
1880. Aquella dio conformacin fsica a lo que pasara a quedar integrado en la invocada
zona martimo - terrestre con base precisamente en el reconocimiento que se hace en
dicha ley a los derechos que corresponden a los particulares ....
Hemos reconocido que el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales es la
agencia encargada de implantar la fase operacional de la poltica pblica establecida en
nuestra Constitucin, en lo que respecta a la proteccin de nuestros recursos naturales, y
de aprobar, enmendar y derogar reglamentos para llevar a cabo sus objetivos. El
Secretario de Recursos Naturales tiene el deber de vigilar y conservar la zona martimo terrestre. Adems, mediante el Artculo 6 de la Ley Orgnica del Departamento de
Recursos Naturales,105 se le trasfirieron al Secretario de dicha agencia las funciones,
deberes y facultades sobre prevencin de inundaciones y conservacin de ros y playas.
En virtud de lo anterior, el Secretario de Recursos Naturales tendr a su cargo el estudio
y control de las inundaciones; la vigilancia, conservacin y limpieza de las playas; el
control de la extraccin de arena y grava en las playas; el deslinde y saneamiento de la
zona martimoterrestre, y la vigilancia y atencin de los manglares pertenecientes al
Estado Libre Asociado de Puerto Rico.106
En cumplimiento con los deberes impuestos por ley, Recursos Naturales adopt el
Reglamento Nm. 4860. En su Artculo 2.33 se define deslinde como la actividad
mediante la cual se determinan los lmites entre uno o ms inmuebles colindantes con el

dominio pblico martimo-terrestre. El Artculo 3 regula lo relativo al procedimiento de

deslinde de la zona martimo-terrestre. En los Artculos 3.2 y 3.3 se establece cul es la
informacin necesaria que tomar en consideracin Recursos Naturales para deslindar la
zona martimo-terrestre. El Artculo 3.2 lee como sigue: Toda peticin de deslinde de la
zona martimo-terrestre deber incluir la informacin necesaria para establecer la
demarcacin tierra dentro histrica de dicha zona. En reas donde exista evidencia de la
alteracin humana de las playas, riberas y orillas del mar mediante rellenos, dragados,
excavaciones, diques, rompeolas, construcciones

o cualquier otro medio, el

Departamento presumir que el lmite histrico de la zona martimo-terrestre es aqul

ms distante tierra adentro que pueda determinarse haciendo referencia a estudios
topogrficos e hidrogrficos, planos de autorizaciones, concesiones, licencias, franquicias
o permisos anteriores, mapas, o cartas de mareas o de navegacin. Esta informacin
podr suplementarse mediante registros apropiados de suelo, fotografas, otros documentos, archivos escritos y cualquier otra informacin que sera utilizada por personas
razonables como parte del manejo de sus negocios. De igual manera, el Departamento
podr hacer uso o requerir el uso de estudios, planos, mapas, fotos, modelos de
computadoras y documentos sobre la zona martimo-terrestre o el movimiento de las olas,
marejadas en las costas de Puerto Rico preparados por agencias gubernamentales locales
y federales, tales como, pero sin limitarse a, el Departamento de Transportacin y Obras
Pblicas, la Administracin Federal de Manejo de Emergencia, el United States
Geological Survey (U. S. G. S.), el Negociado de Meteorologa y otros.
A la luz de todo lo anterior, y de acuerdo con la clara poltica pblica de Puerto Rico en
cuanto a la zona martimo - terrestre, se ha resuelto que sta no puede ser adquirida
mediante prescripcin adquisitiva. Resolver lo contrario ira en contra de los arraigados
preceptos que exigen la existencia de un fin pblico que justifique el uso, aprovechamiento y desarrollo de los bienes especficamente considerados como de dominio
pblico. Aclarado y resuelto lo anterior, procede que determinemos la cualidad de zona
martimo - terrestre de los terrenos de La Playita. Dichos terrenos fueron ganados al mar
y, a su vez, rellenados. La zona martimo-terrestre incluye los terrenos ganados al mar.
Se considerarn bienes de uso pblico cubiertos por ley 107 los terrenos ganados al mar

como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en la ribera. Ese es

precisamente este caso, un terreno ganado al mar por causa de obras humanas. Resultara
difcil sostener la pretensin de adquirir por prescripcin unos terrenos que pertenecen a
la zona martimo-terrestre, y encima de eso, alterar y rellenar artificialmente esos terrenos
de dominio pblico. Esas pretensiones no se sostienen con la legislacin y jurisprudencia
aplicables, ni tam-poco por la poltica pblica prevaleciente en este pas, en relacin con
la conservacin y proteccin de nuestros recursos naturales.
No se obtiene por prescripcin la zona martimo - terrestre. Una de las razones para la
promulgacin de dicho reglamento fue precisamente la preocupacin por el
aprovechamiento privado de bienes de dominio pblico, reflejado por la privatizacin de
facto de la zona martimo terrestre mediante construcciones que reducen parcial o totalmente los accesos a las playas; el menoscabo de la integridad de los sistemas naturales
tpicos de la costa, reflejado por el vertido, con y sin autorizacin, de aguas residuales o
por el acceso a stos de personas en exceso de su capacidad de acarreo; el incremento en
los riesgos a la seguridad pblica y propiedad, resultantes de construcciones y desarrollos
dentro de la zona martimo-terrestre que ocasionan la erosin y degradacin del
litoral...108
No obstante, debemos distinguir el caso de La Playita en sus implicaciones especficas.
El Artculo 297109 del Cdigo Civil dispone, en lo pertinente, que [e]l dueo del terreno
en que se sembrare o plantare de buena fe, tendr derecho a hacer suya la siembra o
plantacin, previa la indemnizacin establecida, o a obligar al que plant, a pagar el
precio del terreno, y al que sembr, la renta correspondiente. El dueo del terreno en que
se edificare de buena fe tendr derecho a hacer suya la obra, previo el pago al dueo de la
obra del costo de los materiales y la mano de obra, o del costo de su reproduccin al
momento en que el dueo del terreno ejercitare su derecho, deduciendo la depreciacin,
lo que resultare mayor, o a obligar al que fabric a pagar el precio del terreno. Como
puede apreciarse de su texto, este artculo le concede la opcin al dueo del terreno de
hacer suya la edificacin, previa la indemnizacin correspondiente, o de obligar al dueo
de la edificacin a pagar el precio del terreno. No le concede derecho al dueo del terreno
ttulo automtico sobre lo edificado en el terreno. Tampoco implica que el edificante en

terreno ajeno podr obligar al dueo del terreno a ejercitar su opcin.

Considerados los hechos que no estn en controversia en este caso, resulta evidente que
los residentes de la Playita no son los dueos del terreno donde enclava su comunidad, no
pueden reclamarlo para s. Estas obras fueron construidas durante la segunda mitad del
siglo 20 sobre terrenos ganados al mar por acciones de relleno. Aun para propsitos de
argumentacin, si presumimos que fueran dueos de las estructuras, el articulado citado
lo ms que hace es concederle una opcin al dueo del terreno para hacer suya la
edificacin, previa la indemnizacin correspondiente o para obligar al dueo de la
edificacin a pagar el precio del terreno, a nada ms. No le confiere automticamente al
dueo del terreno el ttulo de dueo sobre lo edificado sobre el mismo.
Por otro lado, el terreno donde se construyeron las edificaciones objeto del pleito no es un
terreno ordinario y convencional. Se trata de la zona martimo-terrestre.110 Su definicin
proviene de la Ley de Puertos espaola de 7 de mayo de 1880, la cual se hizo extensiva a
Puerto Rico el 5 de febrero de 1886. Dicha ley an rige en esta juris-diccin. 111 Ello
armoniza con los Artculos 254 y 255 del Cdigo Civil.112 El artculo 254 habla de las
Cosas comunes, y las define como aqullas cuya propiedad no pertenece a nadie en
particular y en las cuales todos los hombres tienen libre uso, en conformidad con su
propia naturaleza: tales como son el aire, las aguas pluviales, el mar y sus riberas. El
artculo 255, por su parte, describe los bienes de dominio pblico como los destinados al
uso pblico, como los caminos, canales, ros, torrentes y otros anlogos. No obstante,
aunque la zona martimo-terrestre y las obras sean de dominio pblico, ello no implica
que pertenezcan al gobierno de Puerto Rico o a un organismo o agencia pblica. En
Gobierno de la Capital v. Consejo Ejecutivo,113 se dijo que los bienes de uso pblico se
usan libremente por el pblico en general, mientras que a los bienes patrimoniales del
Estado, el pblico no tiene constante y general acceso, a pesar de que nada impide que se
les pueda dar un uso pblico ocasionalmente. Estos bienes, como toda propiedad
particular, pueden constituir fuente de ingresos para el erario pblico o son susceptibles
de producir ingresos, para cubrir atenciones del Estado; estn o pueden estar en el
comercio jurdico humano porque pueden ser vendidos o arrendados en las formas
legalmente dispuestas.

El Artculo 254, supra, tiene su procedencia en el Artculo 450 del Cdigo Civil de
Louisiana, legislacin espaola anterior a la Ley de Puertos de 1880, que recoga la
nocin de cosa comn contenida en nuestro Cdigo Civil. A esos efectos, la Ley de
Aguas de 1886, extendida a Puerto Rico, indicaba en su Exposicin de Motivos que por
dominio pblico de la Nacin se entiende el que a sta compete sobre aqullas cosas cuyo
uso es comn por su propia naturaleza o por el objeto a que se hallan destinadas; tales
son, por ejemplo, las playas, ros, caminos, muelles y puertos pblicos; su carcter
principal es ser inajenable e imprescriptible. 114 As pues, lo que es de dominio pblico,
como la zona martimo - terrestre, no es susceptible de propiedad privada de los
particulares. Aun el terreno ganado al mar ser de uso pblico. Se considerarn bienes de
uso pblico cubiertos por reglamento los terrenos ganados al mar como consecuencia
directa o indirecta de obras, y los desecados en la ribera. 115
El sector de La Playita se halla sobre un terreno ganado al mar por causa de obras
humanas. Al estar en la zona martimo- terrestre, es de dominio pblico y no privado. 116
Debido a que la zona martimoterrestre es de dominio pblico, implcito est que las
cosas construidas sobre ella es asunto ocupado por el derecho sustantivo que hemos
representado. Cuando aplicamos las leyes, la jurisprudencia y la doctrina ya discutida, el
solar y las residencias se convirtieron en obras de dominio pblico, tambin el rea sobre
la que fueron construidas.
Los residentes de La Playita no puede ejercer ningn acto de dominio sobre la zona
martimo terrestre ni sobre las edificaciones construidas en ella. De ah que, como resulta
evidente, aunque reclamaran su titularidad, no pueden.
VIII. UNA ALTERNATIVA ESQUEMTICA DE REORDENAMIENTO PARA
EL SECTOR DE LA PLAYITA
Ante el escenario descrito arriba, nos parece importante proponer al menos una solucin
para el desarrollo fsico de la comunidad. Como est planteado, el sector de La Playita se
compone de terrenos rescatados sobre los cuales se han construido unidades de vivienda
sin ningn tipo de planificacin. Para propsitos argumentativos, presentaremos esta
situacin de hechos a dos niveles: los aspectos fsicos y espaciales caractersticos del

lugar; y por otro lado, las figuras jurdicas que sean de aplicacin. El objetivo de este
ltimo apartado es describir una solucin integral al problema expuesto en los captulos
anteriores. No pretendemos agotar las posibilidades de desarrollo fsico del lugar estudiado; no obstante, para propsitos de resumir el tema nos limitaremos a una propuesta. Tres
son las implicaciones que nos parece atenderemos a continuacin. En el aspecto fsicoespacial y en el tema ambiental, nuestra intencin es mantenernos en el mbito
conceptual o esquemtico. Tambin analizaremos los derechos reales implicados y
discutiremos asuntos del derecho registral que sean pertinentes.
Una simple inspeccin visual del lugar permite observar algunas caractersticas
dominantes en el sector. Existe en el lugar un desarrollo de alta densidad con una gran
cantidad de estructuras dilapidadas117 o estructuralmente deterioradas. De manera que una
primera etapa para establecer estrategias de rehabilitacin para el lugar es reducir la
densidad y rehabilitar la mayor cantidad de estructuras que sea posible. No puede
separarse este proceso de consideraciones ambientales, obligadas por localizarse en un
lugar sensible que ha sido impactado por largo tiempo.
El proceso que proponemos se inicia reduciendo la densidad 118 y consolidando el suelo o
soporte fsico resultante. Esto conllevar adquirir las estructuras existentes, para proceder
a su demolicin.119 Procede entonces la compraventa de todas aquellas estructuras que
puedan adquirirse. El Artculo 1334120 del Cdigo Civil de Puerto Rico establece que el
contrato de compraventa es aqul en que uno de los contratantes se obliga a entregar una
cosa determinada y el otro a pagar por ella un precio cierto, en dinero o signo que lo
represente. De la misma forma, el Artculo 1213 121 dispone que, para que un contrato sea
vlido, se requiere la concurrencia de tres elementos, a saber: consentimiento, objeto y
causa. Todas las partes deben consentir voluntariamente en obligarse. El objeto del
contrato es cada bien inmueble en cuestin. Finalmente, la causa, el precio de venta,
ascender a la suma que por tasacin quede establecida. El precio es el elemento ms
caracterstico de la compraventa. Este requisito responde a la necesidad de que el precio
ineludiblemente exista; de lo contrario, la venta sera simulada.122 De acuerdo con el
artculo 13.027 y su inciso a.4 de la Ley de Municipios Autnomos,123 [s]e considerar el
valor de las obras, edificaciones, instalaciones y mejoras de las propiedades existentes
que no podrn conservarse en el proyecto de reparcelacin y su relacin con el derecho

de los propietarios.
Expresadas las anteriores consideraciones, la reparcelacin es el mecanismo de ley que
nos parece aplica para fundamentar el posible otorgamiento de ttulos a los residentes
sobre los terrenos de La Playita. Tiene como objetivo posible distribuir justamente los
beneficios y car-gas del ordenamiento urbanstico, regularizar la configuracin de las
fincas y situar su uso eficiente en zonas adecuadas para la edificacin, con arreglo a un
Plan.124 Esta figura supone una agrupacin de las parcelas afectadas, las cuales formarn
una finca, que despus se divide y de la cual se segregarn otras para que despus sean
adjudicadas a los diferentes propietarios interesados. Todo esto se lleva a cabo en
proporcin directa a sus respectivos derechos. La reparcelacin responde a la idea de
ordenamiento territorial mediante la reglamentacin de los usos. El objetivo de esta
estrategia de reordenamiento es organizar el suelo de manera integral, para auspiciar el
desarrollo econmico y el uso eficiente del terreno disponible. Esta visin permite la
reparcelacin obligatoria, la voluntaria o por consenso entre los titulares de los terrenos
afectados. La repetida figura es un medio de inmatriculacin no comprendido en la Ley
Hipotecaria, aunque reconocidp por interpretacin. Una caracterstica que identifica la figura discutida con la causa que atendemos es que se halla entre los medios,
procedimientos o ttulos idneos para inmatricular fincas en el Registro de la Propiedad
que actualmente admite el sistema inmobiliario registral espaol.125 De manera que podra
distinguirse, y as reinterpretarse, para que sirva de aplicacin a los hechos particulares
del sector de La Playita y nuestra jurisdiccin. Resulta persuasiva la realidad de que tales
procedimientos han sido relacionados con ttulos de reparcelacin para inmatricular
solares que no aparecen inscritos a nombre de persona alguna y a documentos que
acreditan haber adquirido propiedades de terrenos ganados al mar.
En la reparcelacin surgen, asimismo, limitaciones al derecho de la propiedad. El
concepto de la limitacin del derecho de propiedad en beneficio del espacio urbano ha
existido a travs de la historia. El mencionado derecho est sujeto a una serie de
limitaciones y restricciones necesarias para la realizacin de objetivos y valores sociales
colectivos. Tambin a las limitaciones que el ordenamiento le impone al propietario. 126 El
segundo prrafo del artculo 280127 del Cdigo Civil de Puerto Rico define el derecho real

de la propiedad, el cual puede interpretarse impuesto como una limitacin o

reglamentacin urbanstica.128 De manera que el derecho a la propiedad ha sido de esta
forma conformado por las imposiciones de la sociedad. 129 La Constitucin de Puerto Rico
describe la facultad de expropiar la propiedad privada para uso pblico, cuando se da la
justa compensacin y de acuerdo al procedimiento provisto por ley. 130 De esta manera
se limita el derecho a la propiedad, de acuerdo con el beneficio de la sociedad; en este
caso, en pro de la ciudad. En fin, para La Playita, tratamos de presentar un concepto que
podramos llamar urbanismo involuntario.
Es importante reconocer que en el sector de La Playita los residentes no son los titulares
del suelo, de manera que deber presumirse, en primer lugar, que las agencias estatales
titulares de los terrenos afectados consentirn voluntariamente a la reparcelacin. 131 Por
un lado, aunque tales agencias consientan al procedimiento, queda por resolver la
situacin de los poseedores de las estructuras de vivienda al momento de la pretendida
reparcelacin. Nos parece indicado predecir que habr que distinguir la versin
obligatoria de la reparcelacin segn descrita en la Ley de Municipios Autnomos.132La
reparcelacin obligatoria [s]er aqulla que requiera el municipio o la Junta de
Planificacin a tenor con lo dispuesto en un Plan de Ordenacin o un Plan de Usos del
Terreno, respectivamente. Las fincas de los propietarios que no consientan
voluntariamente a la reparcelacin sern adquiridas mediante expropiacin forzosa.133
Despus de expropiadas, el municipio o la Administracin de Terrenos podr retener la
finca o venderla en pblica subasta.
Toda vez que los terrenos no les pertenecen, habr que analizar en cul calidad de
poseedores se hallan los all residentes. El concepto posesin, como derecho real, se
define como la posesin que tiene la apariencia de dominio; es la posesin de una
persona, como si fuera el titular de la cosa
o del derecho.134 El Cdigo Civil de Puerto Rico, en su artculo 360, 135 reconoce dos clases
de posesin: la posesin natural, definida como la tenencia de una cosa o el disfrute de
un derecho por una persona, y la posesin civil, la cual incluye la misma tenencia o el
disfrute de la cosa, pero unidos a la intencin de hacer la cosa o derecho como suyos.

Segn dispone el artculo 362,136 [l]a posesin en los bienes y derechos puede tenerse en
uno de dos aspectos: o en el de dueo, o en el de tenedor de las cosas o derechos para
conservarlos o disfrutarlos, perteneciendo el dominio a otra persona. La posesin en
nombre del dueo integra una posesin natural,137 que, aunque est protegida por los
interdictos, nunca servir de base para adquirir el dominio.138
La definicin de poseedor de buena fe debe verse en el contexto de varios artculos del
Cdigo Civil de Puerto Rico. Ser poseedor de buena fe quien ignore que en su ttulo o
modo de adquirir exista un vicio que lo invalide. 139 La buena fe se presume siempre, y al
que afirma la mala fe de un poseedor le corresponde destruirla con prueba suficiente.140
Adems, segn Castn Tobeas,141 la mala fe requiere que el Tribunal declare su
existencia. Por ltimo, el artculo 382142 del Cdigo Civil dispone que los gastos
necesarios se abonan a todo poseedor, pero slo el de la buena fe podr retener la cosa
hasta que se los satisfagan. Los gastos tiles se abonan al poseedor de buena fe con el
mismo derecho de retencin, pudiendo optar el que le hubiese vencido en su posesin por
satisfacer el importe de los gastos o por abonar el aumento de valor que por ellos haya
adquirido la cosa.143 De la mano con el derecho sustantivo descrito, debemos aadir que la
buena fe siempre se presume, a menos que quien afirme lo contrario destruya la
presuncin con prueba suficiente, y por ser una cuestin de hecho, es al Tribunal a quien
le corresponde en ltima instancia declarar si en realidad existe la mala fe.
En el caso de los residentes de La Playita, la buena fe est en controversia. Se trata de un
lugar que ha sido impactado ambientalmente de forma incuestionable por los mismos
residentes. stos habitan el lugar en precaria condicin y difcilmente puedan producir
evidencia de titularidad. De manera que, una vez establecido el valor de las estructuras de
acuerdo con mecanismos de tasacin reconocidos, se pagar el justo precio a los
poseedores de las estructuras identificadas. Puede entonces procederse con un mecanismo
de reubicacin. Inicialmente, debe identificarse a los que consientan mudarse de manera
voluntaria. Luego, aqullos que residan en estructuras dilapidadas
o en zonas inundables debern ser forzosamente relocalizados.
Una vez puedan adquirirse todas las estructuras que sea posible, debern demolerse todas
las que hayan podido desocuparse. Entonces, el proceso se traduce en uno de reparcelar.

La reparcelacin urbanstica144 es una figura introducida en Puerto Rico por la Ley de

Municipios Autnomos, supra. Dice el segundo prrafo del citado artculo 13.027 que
[l]a reparcelacin es el procedimiento por el cual ms de una finca se agrupa, con el fin
ulterior de modificar sus colindancias o cabidas, para crear nuevas fincas a ser segregadas
de acuerdo con un proyecto de reparcelacin aprobado por la entidad competente. En el
caso que atendemos se trata de varias que fueron invadidas. Hemos discutido ya que sus
cabidas fueron aumentadas por actividades de aterramiento de la zona mar-timoterrestre y el relleno de terrenos sumergidos. Desde el punto de vista registral,
conllevar la cancelacin de las inscripciones y dems asientos de las fincas originales,
para formar una nueva finca o comunidad de bienes mientras dure el proceso.146
Las agencias administrativas requieren, de ordinario, la aprobacin de un Plano de
Inscripcin para segregar o lotificar cualquier terreno o propiedad. Previo la aprobacin
de dicho Plano, se requerir la certificacin de las agencias concernidas de que las obras
requeridas para etapas anteriores han sido ejecutadas de acuerdo con propuestas
aprobadas. Deber certificarse tambin la existencia de la infraestructura y la red vial
necesarias. Tambin sern verificados los compromisos financieros correspondientes. En
el caso del sector de La Playita, podrn establecerse restricciones al uso, disposicin o segregacin de las parcelas resultantes.
La reparcelacin por lotes, segn segregados, organizar el espacio adecuado para las
actividades anticipadas. Deben preverse las posibilidades de desarrollo futuro y el uso
integrado de los terrenos. El tamao de los solares o lotes ser conforme a lo establecido
para el distrito donde ubican. No obstante, deber contextualizarse con lo existente147 en
el sector. En este sentido, se deber mitigar el impacto de este desarrollo, por su gran
escala y rentabilidad, sobre el inventario disponible de vivienda de inters social. El
sector posee una amplia vista hacia la Laguna Los Corozos, por lo cual es real la presin
por desarrollar lugares diseados para el consumidor de gran poder econmico, quien no
reside all en la actualidad. No obstante, debe apostarse por la preservacin de la tipologa
existente en el lugar, de manera que estos sectores, como los conocemos, sean
rehabilitados, no sustituidos.
La ultima etapa de este proceso sera la ejecucin por etapas de un Plan Maestro de

Reordenacin diseado por asesores de un Grupo de Trabajo Especial Interagencial para

el desarrollo integral de los sectores de La Playita y El Checo. Este Grupo fue organizado
a tenor de la Ley 145 del 10 de agosto de 1995.148 El proceso de planificacin condujo a la
preparacin149 de una propuesta esquemtica de diseo urbano. Se incluyen
recomendaciones para atender las necesidades especficas del lugar, mediante un dibujo
de la condicin existente y un Plan de Mejoras Urbanas. En el primer dibujo se presenta
un cuadro general del estado de las estructuras. Se representan grficamente recomendaciones de rehabilitacin o demolicin. El plan maestro incluido detalla proyectos
pblicos recomendados e ilustra la nueva construccin de estructuras. Es notable la
intencin de que la ciudad le d el frente al cuerpo de agua. 150 La reparcelacin que
hemos descrito puede ser observada como parte de la propuesta general.
IX. CONCLUSIN
De esta forma, cerramos un recorrido durante el cual analizamos procesos histricos del
desarrollo de la ciudad. A travs de este ensayo, identificamos la normativa aplicable para
atender una situacin especfica para un sector de nuestra ciudad capital: [l]a
modificacin de un bien acutico de uso pblico mediante actividades de aterramiento de
la zona martimo-terrestre y rellenos de terrenos sumergidos. Con el estudio de
precedentes, analizamos la condicin existente y el derecho aplicable a su realidad.
Concluimos que, como est constituida La Playita, no puede concederse el remedio
adecuado a una pretendida titularidad sobre los terrenos. Finalmente, presentamos la
propuesta para el posible reordenamiento del lugar. Esta incluye la rehabilitacin fsica
pero tambin los fundamentos que el derecho sustantivo provee para conceder la
titularidad a los residentes en los terrenos de La Playita. Nuestro propsito ltimo fue
discutir, analizar y fundamentar una solucin entre muchas. Con la descrita gestin
multidisciplinaria, este sector de la ciudad y los solares de las personas que la habitan
tendrn acceso al Registro de la Propiedad.

United States v. Riverside Bayview Homes, Inc., et al., 474 U.S. 121, 126 (1985).

135 D. P. R. 84 (1994).

Otras decisiones del T. S. P. R. distinguen otras situaciones de hechos:

Arenas

Procesadas Inc. v. E. L. A., 132 D. P. R. 593, 603 (1993); Culebra Enterprises, Corp., v.
E. L. A., 127 D. P. R. 943 (1991).
4

L.P.R.A Tomo 1, ed. 1982, pg. 296.

Hampton Development Corp. v. E. L. A., 139 D. P. R. 877 (1996).

Artculo 2.107 del Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservacin y

Administracin de las Aguas Territoriales (Reglamento Num. 4860, Departamento de

Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico, 1992).
7

Supra, n. 2 - art. 2.107.

Supra n. 2 - art. 2.108.

Comienza el Ttulo XXVIII de dicha Partida: Gana ome, o pierde el

seoro en las cosas, non tan solamente por los juyzios de los
Judgadores, de que fablamos en los Ttulos ante deste; ms aun en
otras muchas maneras que mostraremos en las leyes deste Ttulo. La
Ley III: Las cosas que comunalmente pertenescen a todas las
criaturas que biuen en este mundo, son estas; el ayre, e las aguas de
las lluuia, e el mar, en su ribera. Ca qualquier criatura que biua, puede
vsar de cada vna destas cosas, segn quel fuere menester. E porende
todo ome se puede aprouechar de la mar, e de su ribera, pescando ...
e faziendo y todas las cosas que entendiere que a su pro son. Y la Ley
VI: Los ros, e los puertos, e los caminos pblicos pertenecen a todos
los omes comunalmente; en tal manera que tambin pueden vsar
dellos los que son de otra tierra estraa, como los que moran, e biuen
en aquella tierra, do son. Las Leyes IX y X hablan respectivamente de
cules son las cosas propiamente comunales de cada Ciudad o Villa de
que cada uno puede usar, y cules son aquellas del comn de la

Ciudad o Villa de que no puede cada uno usar. Se asoma ya aqu el

concepto, luego ms definido, de la diferencia entre bienes pblicos
patrimoniales del Estado y bienes de uso pblico, no susceptibles del
comercio de los hombres. El Ttulo XXIX de la Tercera Partida dice que
los sabios antiguos sealaron tiempos ciertos en que el hombre puede
perder, o ganar el seoro de las cosas, y seala aquello que el hombre
puede ganar lo ajeno por tiempo, o perder lo suyo. As: La Ley VII:
Plaza, nin calle, nin camino, nin defensa, nin exido, nin otro logar
cualquier semejante destos que sea en uso comunalmente del Pueblo
de albuna Cibdad, o Villa, o Castillo, o de otro Lugar, non lo puede
ningund ome ganar por tiempo. Ms las otras cosas que sean de otra
natura... maguer sean comunalmente del Concejo de alguna Cibdad, o
Villa, bien se podran ganar por tiempo de quarenta aos. Ya la propia
Partida adelanta la explicacin del porqu la diferencia entre unos y
otros bienes comunales, y dice: E esto es, porque maguer que sean
de todos comunalmente, no vsan comunalmente dellos todos, assi
como de las otras cosas sobredichas.
10

Son las legislaciones forales la codificacin de los estatutos propios de cada regin

particular en Espaa.
11

Tambin se incluyen en esa definicin las obras, bahas, radas, calas y ensenadas

formadas por las costas del territorio espaol y los puertos naturales o construidos con
fondos pblicos para el servicio general, a diferencia de los construidos para el servicio
exclusivo del Estado, que pertenecen al dominio particular de ste.
12

Tales son, por ejemplo, las playas, ros, caminos, muelles y puertos pblicos.

13

Son, entre otras muchas, los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares.

14

Dispone en su Art. 1 esta Ley que son de dominio nacional y uso pblico:
1. Las costas o fronteras martimas del territorio espaol, con sus obras, ensenadas,

calas, radas, bahas y puertos. 2. El mar litoral, o bien la zona martima que cie las
costas, en toda la anchura determinada por el derecho internacional. [Se refiere al lmite
de millas mar afuera internacionalmente reconocido.] 3. Las playas. Se entiende por
playa el espacio que alternativamente cubren y descubren las aguas en el movimiento de

la marea. Forma su lmite interior o terrestre la lnea hasta donde llegan las ms altas
mareas y equinocciales. Donde no fueren sensibles las mareas, empieza la playa por la
parte de tierra en la lnea a donde llegan las aguas en las tormentas o temporales
ordinarios.
El Art. 2 de dicha Ley dispone: Tienen la consideracin de puertos martimos las ras
y las desembocaduras de los ros hasta donde se internan las embarcaciones de cabotaje y
altura que hacen el comercio martimo. Fuera de estos casos, las riberas u orillas de los
ros conservan su carcter especial de fluviales, aun cuando estn baadas por las aguas
del mar.
Art. 3: Son propiedad del Estado los fondeaderos, varaderos, astilleros, arsenales y
otros establecimientos destinados exclusivamente al servicio de la marina de guerra. Lo
son igualmente las islas formadas y que se formaren en la zona martima, o en las ras y
desembocaduras de los ros, considerados como puertos martimos segn el Art. 2. Mas,
si las islas procediesen de haber un ro cortado terrenos de propiedad particular,
continuarn stos perteneciendo a los dueos de la finca o fincas desmembradas.
Art. 4: Son del dominio pblico los terrenos que unen a las playas por las accesiones y
aterramientos que ocasione el mar. Cuando ya no los baen las aguas del mar, ni sean
necesarios para los objetos de utilidad pblica, ni para el establecimiento de especiales
industrias, ni para el servicio de vigilancia, el Gobierno los declarar propiedad de los
dueos de las fincas colindantes, en aumento de ellas.
15

31 L.P.R.A. 1712 - Las riberas de los ros, aun cuando sean de dominio privado,

estn sujetas en toda su extensin y sus mrgenes, en una zona de tres

16

Artculos 152 y 156.

17

Artculos 36, 112 y 116.

18

Albaladejo, Manuel Derecho Civil: Derecho de Bienes, Tomo III - Novena Edicin

Librera Bosch, S. L. Barcelona - 2002.

19

Similar al artculo 489 del Cdigo Civil de P. R.

20

31 L. P. R. A. 1722 Aplicacin de la Ley de Aguas El establecimiento, extensin,

forma y condiciones de las servidumbres de aguas de que se trata, se regirn por la Ley
especial de la materia en cuanto no se halle previsto en este ttulo.
21

Torres v. Sucn. J. Serralls, 57 D. P. R. 539 (1940).

22

Segn descrito en los prrafos 2do y 3ro del artculo 553 del C.c de Espaa artculo 489

nuestro; y los artculos 45 et. seq. de la Ley de Aguas de Espaa.

23

Art. 490 del C.c. de Puerto Rico y 554 del C.c de Espaa

24

Art. 498 del C.c. de Puerto Rico y 562 del C.c de Espaa.

25

La Cruz Berdejo, Jos Luis Elementos del Derecho Civil Derechos Reales vol.

segundo tomo III Editorial Dykinson - Madrid 2001.

26

Artculo 88.3 de la Ley de Aguas de Espaa del 22 de agosto de 1985.

27

Manresa y Navarro, Jos Mara Comentarios al Cdigo Civil Espaol, Tomo IV Sexta

Edicin revisada Editorial Reus Madrid, 1951.

28

Especialmente por los trminos expresos del artculo 36 de la Ley de Aguas de 1879. La

zona sometida a la servidumbre es de tres (3.00) metros o aproximadamente diez (10-0)

pies.
29

Supra n. 2, Arts. 2.94 y 2.95

30

Puerto Rico ha elevado la conservacin del ambiente a un rango constitucional, como

dispone la seccin diecinueve del articulo IV de la Constitucion del E.L.A.

31

Constitucin del Estado Libre Asociado - Artculo VI 19.

32

Fiol Mata, Liana, FORO: Revisin Judicial Ambiental,72 Rev. Jur. U.P.R. 71 (2003).

33

Clean Water Act (C.W.A.), 33 U. S. C. S. 1362 y 1363

34

Ley Num. 23 de 20 de junio de 1972, articulo 5(h), 3 L.P.R.A. 155 (Supl. 2001).

35

Tambin es su deber conceder franquicias, permisos y licencias de carcter pblico

para su uso y aprovechamiento y establecer, mediante Reglamento, los derechos a

pagarse por los mismos.
36

Id. Artculo 6(c).

37

National Environmental Policy Act de 1969, 42 U.S.C.A. 4321 et seq. (1969)

38

Coastal Zone Management Act, 16 U.S.C. 1451 et seq (1972).

39

Id. 1451(c).

40

Reglamento de Planificacin Nmero 17, Junta de Planificacin de Puerto Rico (1987).

41

Administracin de Reglamentos y Permisos.

42

Id. 5.01.

43

Id. 5.02.

44

Id. 8.01: Adems prohbe la alteracin de dunas o humedales que pueda aumentar el

potencial de daos por inundacin o marejadas.

45

Paoli Mndez v. Rodrguez, 138 D.P.R. 449, 462 (1995).

46

Esta ley rige sobre los territorios de los E.E. U.U.

47

United States v. Riverside Bayview Homes, Inc., et al.,474 U.S. 121.

48

33 C. F. R. 323.2(c).

49

Espn Canovas, D.; Manual de Derecho Civil Espaol, Volumen II, Quinta Edicin

revisada y ampliada Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid 1977.

50

Tercer prrafo del artculo 449 del Cdigo Civil de P. R., (553 del cdigo civil espaol).

51

El establecimiento extensin, forma y condiciones de las servidumbres de aguas,, se

regirn por la ley especial de la materia en cuanto no se halle previsto en este cdigo.
52

Sobre este Art. 299 dice la Exposicin de Motivos: Con dos disposiciones generales

termina la ley; por la primera, fundada en el sabido principio de que las leyes no deben
tener efecto retroactivo, se declara que todo lo dispuesto en ella es sin perjuicio de los
derechos adquiridos antes de su publicacin ....
53

Artculo 31 7

54

Artculo 31 8

55

Artculo 31 9.

56

Flood Insurance Rate Map, (F. I. R. M.).

57

Ley de Creacin de un Grupo de Trabajo Interagencial Especial del Sector Playita

del Bo. Santurce

58

23 L.P.R.A. 7701 - 7707.

59

23 L.P.R.A. 7701.

60

23 L.P.R.A. 7702.

61

El dibujo de la Condicin Existente presentaba un cuadro general del estado histrico

de las estructuras y recomendaciones de rehabilitacin o demolicin.

62

El Plan de Mejoras Urbanas detalla proyectos pblicos recomendados. Tambin

ilustraba la nueva construccin de estructuras y la divisin en lotes para insertar unidades

de vivienda.
63

Mencionamos slo aqullas que coinciden con el marco terico que delimita nuestra

investigacin.
64

Resolucin Conjunta 1849.

65

Previo al otorgamiento de titularidad alguna, se requiere la existencia de la

infraestructura adecuada y accesos a todo lugar.

66

Debido a que en estos sectores existen viviendas construidas hasta en el mis-mo margen

de la Laguna, el deslinde descrito implica la relocalizacin de estos residentes.

67

Ochenta y dos (82-0) pies, aproximadamente.

68

El lmite interior y exterior de la ribera del mar se refiere hacia la tierra y hacia el mar,

respectivamente.
69

Tribunal Supremo de Espaa (R.A. 2004).

70

Tribunal Supremo de Espaa (R.A. 5546).

71

Tribunal Supremo de Espaa (R.A. 5557).

72

Steen Eiler Rasmussen; Towns and Buildings, The MIT Press Mass.

73

Traduccin nuestra para Waterlevel Office

74

Eisner, Gallion y Esiner; The Urban Pattern, Van Nostrand Reinhold New York

1993
75

As surgen los barrios de Spaardammerbuurt, Staatliedesbuurt, Kinker, Dapperbuurt,

Pijp y Oosterparkbuurt.
76

La densidad respecto a la construccin mide el nmero de unidades de vivienda por

medida de superficie cuadrada.

77

Amsterdam est construido bajo el nivel del mar y el Zuiderzee no se cierra hasta 1932.

78

Las viviendas son exiguas (200 pies cuadrados) compuestas por una sola habitacin por

familia, en la cual en dos espacios ubican las camas y en un rincn la cocina.

79

83

A. J. Barrow: The Making of Modern Holland, The MIT Press, Mass. London, 1948
80

Iniciativas similares se iniciaron en Estocolmo, Suecia durante el 1879.

81

Es cuando las subvenciones son ms elevadas.

82

El 1ro de enero de 1921 asciende a 17,455 hectreas.

El artculo 1497, 31 LPRA 4172, dispone que es enfitutico el censo cuando una

persona cede a otra el dominio til de una finca, reservndose el directo y el derecho a
percibir del enfiteuta una pensin anual en reconocimiento de este mismo dominio. Esta
definicin convierte al antiguo contrato de enfiteusis en un censo, al introducir el
elemento de la renta peridica como parte del derecho que la persona se reserva el
dominio directo sobre la cosa.

84

Jos Ramn Vlez Torres; Curso de Derecho Civil (Tomo II: Los Bienes, los Derechos

Reales), Universidad Interamericana de Puerto Rico San Juan, 2002.

85

Panerai, Castel y Depaule; Formas Urbanas: De la Manzana al Bloque, Editorial

Gustavo Gili, SA Barcelona, 1986.

86

Paoli Mndez v. Rodrguez, 138 D.P.R. 449 (1995).

87

J. Tras Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Ro Piedras, Ed.

U.P.R., 1982, Vol. III, pg. 235

88
89

Diario de Sesiones de la Convencin Constituyente - 2622 (1952).

42 USC 4321 et seq. Vase, tambin, Salas Soler v. Secretario de Agricultu-ra,102

D.P.R. 716, 720 (1974).

90

En lo ms pertinente de su declaracin de principios se establece que: (a) El Estado

Libre Asociado, en pleno reconocimiento del impacto de la actividad del hombre en las
interrelaciones de todos los componentes del medio ambiente natural ... y reconociendo
adems la importancia crtica de restaurar y mantener la calidad medio ambiental al total
bienestar y desarrollo del hombre, declara que es poltica continua del Gobierno del
Estado Libre Asociado, incluyendo sus municipios ... utilizar todos los medios y medidas
prcticas ... para crear y mantener las condiciones bajo las cuales el hombre y la
naturaleza puedan existir en armona productiva y cumplir con las necesidades sociales y
econmicas y cualesquiera otras que puedan surgir con las presentes y futuras
generaciones de puertorriqueos.
91

Ley Nm. 23 del 20 de junio de 1972, segn enmendada, 3 L. P. R. A. 151 et. seq.

92

id. sec. 155(h)

93

Op. Sec. Just. Nm. 2 de 16 de enero de 1990; nfasis suplido

94

97 D.P.R. 588, 623 (1969)

95

Dicho Artculo lee de la siguiente manera: Son de dominio nacional y pblico, sin

perjuicio de los derechos que corresponden a los particulares: 1. La zona martimoterrestre, que es el espacio de las costas o fronteras martimas de la Isla de Puerto Rico y
sus adyacentes que forman parte del territorio espaol, y que baa el mar en su flujo y
reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en donde
lo sean ....
96

Vase tambin la Ley Nm. 151 de 28 de junio de 1968, segn enmendada, 23

L. P. R. A. 2101.

97

Ley Nm. 151 de 28 de junio de 1958, mejor

conocida como la Ley de Muelles y Puertos de 1968; 23 L. P. R. A.

2103(n).
98

Rubert Armstrong v. E.L.A., supra.

99

Vanse Seccin 13 de la Ley Orgnica Foraker de 12 de abril de 1900, 31 Stat. 80;

Artculos 7 y 8 de la Ley Orgnica Jones de 2 de marzo de 1917; Artculo 7 de

la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico.

100

Op. Sec. Just. Nm. 2, supra.

101

L.P.R.A. 1023 y 1024, respectivamente.

102

Rubert Armstrong v. E.L.A., supra, a la pg. 620.

103

Rubert Armstrong v. E.L.A., supra, a las pgs. 616 y 617.

104

Sentencia de 4 de junio de 1981.105 3 LPRA 156.

106

12 LPRA 1202.

107

Artculo 1.4(B)(3) del Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservacin

y Administracin de las Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos bajo stas y la Zona
Martimo-Terrestre, Nm. 4860 de 29 de diciembre de 1992, segn enmendado.
108

Id. Artculo 1.3.

109

31 L.P.R.A. 1164.

110

Esta ha sido definida como el espacio de las costas de Puerto Rico que baa el mar en

su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales
en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar y las
mrgenes de los ros hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las
mareas; y el trmino, sin condicionar, significa la zona martimo - terrestre de Puerto
Rico (Ley Nm. 151 de 28 de junio de 1958, mejor conocida como la Ley de Muelles y
Puertos de 1968, 23 L.P.R.A. 2103(n)).
111

Rubert v E. L. A., 97 D. P. R. 588, 623 (1969).

112

1023 y 1024, respectivamente.

113

63 D. P. R. 434, 459 (1944)

114

Rubert Armstrong v. E.L.A., supra, a la pg. 620

115

As lo dispone el Artculo 1.4(B)(3), del Reglamento para el Aprovechamiento,

Nm. 4860 de 29 de diciembre de 1992, segn enmendado, supra

116

Rubert Armstrong v. E.L.A., supra.

117

Muchas no cumplen con el estndar mnimo de habitabilidad, (Housing Quality

Standard).
118

La densidad se calcula determinando el nmero de unidades residenciales tpicas

comparadas con el rea (unidad de superficie cuadrada) que ocupan.

119

Luego, debern realizarse exhaustivos estudios de suelo, sustituir el material

inadecuado y compactar el rea resultante.

120

31 L. P. R. A. 3741

121

31 L. P. R. A. 3391

122

Reyes v. Jusino, 116 D. P. R. 275 (1985)

123

Ley Nmero 81 de 30 de agosto de 1991, segn enmendada, art. 13.027 (21

L. P. R. A.

4625): El municipio y la Junta de Planificacin podrn

autorizar a requerir la reparcelacin de fincas en un rea dentro de su

jurisdiccin, a tenor con lo dispuesto en el reglamento que a estos
efectos adopte la Junta de Planificacin y sujeto a un Plan de Ordenacin o un Plan de Usos del Terreno. La Administracin de Terrenos ser
la agencia pblica que coopere con la Junta de Planificacin, hasta
donde sus recursos se lo permitan, en la fase operacional de
implantacin de las reparcelaciones que requiera dicha Junta.
La reparcelacin es el procedimiento por el cual ms de una finca se agrupa con el fin
ulterior de modificar sus colindancias o cabidas, para crear nuevas fincas a ser
segregadas de acuerdo con un proyecto de reparcelacin aprobado por la
entidadcompetente.
(a) Factores a considerarse en la reparcelacin.1(1) El derecho de los propietarios tendr una relacin con las caractersticas origi-nales
de la propiedad, incluyendo su utilidad, superficie, accesibilidad, calidad y capacidad del
suelo, entre otros.
2(2) Las fincas resultantes se valorarn de acuerdo a las leyes vigentes, consideran-do su
relacin con el Plan de Ordenacin o el Plan de Usos del Terreno, su uso y volumen
edificable, as como su situacin, caractersticas, grado de urbanizacin y uso de las
edificaciones.
(3) Cuando la escasa cuanta de los derechos de uno o ms propietarios no permi-ta que

se adjudique una finca independientemente a cada uno de acuerdo a lo dispuesto en el

Plan, se adjudicar en comn pro indiviso la fraccin de una finca o podr sustituirse la
adjudicacin por una indemnizacin en dinero.
1(4) Se considerar el valor de las obras, edificaciones, instalaciones y mejoras delas
propiedades existentes que no podrn conservarse en el proyecto de reparcelacin y su
relacin con el derecho de los propietarios.
2(b) Reparcelacin voluntaria.-Es aqulla acordada de forma voluntaria entre to-dos los
dueos de las fincas comprendidas en el proyecto de reparcelacin.
(c) Reparcelacin obligatoria.-Ser aqulla que requiera el municipio o la Junta de
Planificacin a tenor con lo dispuesto en un Plan de Ordenacin o un Plan de Usos del
Terreno, respectivamente.
Las fincas de los propietarios que no consientan voluntariamente a la reparcelacin sern
adquiridas mediante expropiacin forzosa. Despus de expropiadas, el municipio
3o la Administracin de Terrenos podr retener la finca o venderla en pblica subasta.
4(d) Administracin de las fincas durante el proceso de reparcelacin.-La agrupacin de
las fincas en el proceso de reparcelacin producir una comunidad de bienes por el
tiempo que dure dicho proceso. Los comuneros podrn constituir una corporacin o una
sociedad civil con el objeto de administrar las fincas agrupadas durante el proceso de
reparcelacin. Los comuneros tendrn la opcin de constituir la finca agrupada bajo el
rgimen de propiedad horizontal con carcter permanente.
5(e) Segregaciones.-Una vez concluido el proceso de reparcelacin, se segregarn y
adjudicarn las fincas individualizadas a los comuneros.
6(f) Aranceles.-Las escrituras de agrupacin, sociedad, condominio, y segregacin
cancelarn un dlar ($1.00) en el original y cincuenta centavos ($0.50) en cada copia
certificada en sellos de rentas internas. La presentacin e inscripcin en el Registro de la
Propiedad cancelar un solo comprobante de rentas internas de dos dlares ($2.00). La
inscripcin de la escritura de condominio en el Departamento de Asuntos del Consumidor
cancelar derechos por la suma de diez dlares ($10.00) que ingresarn al fondo creado
por la sec. 1294d del Ttulo 31. Los aranceles y derechos dispuestos en este inciso sern
los nicos impuestos a los documentos y transacciones en l descritos.
7(g) Otorgamiento de permisos.-El inicio del proceso de reparcelacin, segn se disponga

por reglamento, constituir un impedimento al otorgamiento de permisos de lotificacin,

construccin o uso que sean incompatibles con el Plan de Ordenacin
8o el Plan de Usos del Terreno.
9(h) Venta de terreno para viabilizar la reparcelacin o el desarrollo.-Los titulares de las
fincas objeto de la reparcelacin podrn acordar vender o de cualquier forma enajenar un
terreno comn resultante de la operacin de segregacin de la finca previamente
agrupada, a demarcarse en el plano de reparcelacin, cuya venta o enajenacin genere
fondos para financiar la infraestructura, la propia reparcelacin o los bienes de uso
dotacional necesarios para desarrollar el rea.
10(i) Costos del municipio y de la Administracin de Terrenos.-El costo en que incurra un
municipio y la Administracin de Terrenos por la gestin del proyecto de reparcelacin
ser sufragado proporcionalmente por los comuneros de las fincas resultantes del proceso
de reparcelacin. La Junta de Planificacin establecer en el reglamento que a estos
efectos adopte los criterios para eximir del pago de los gastos a aquellos titulares
afectados por la reparcelacin que sean de escasos recursos econmicos.
11(j) Derecho supletorio.-Las disposiciones de las secs. 1291 et seq. del Ttulo 31, conocidas como Ley de Propiedad Horizontal y sus reglamentos, sern supletorias a las de
esta seccin, aun en los casos que los comuneros no constituyan un rgimen de propiedad
horizontal.
124

Artculos 97 al 103 de la Ley del Suelo Espaa, complementada por el Reglamento

de Reparcelaciones del 7 de abril de 1966 (en Roca Sastre, op. cit).

125

Roca Sastre, Ramn -Derecho Hipotecario, 7ma Edicin Tomo III Bosch, Casa

Editorial, S. A., (1976).

3126 Sociedad de Gananciales v. Gonzles Padn Co., Inc., 117 D. P. R. 94
(1986).
127

31 L. P. R. A. 1111 La propiedad es el derecho por virtud del cual una cosa

pertenece en particular a una persona con exclusin de cualquier otra.

La propiedad concede el derecho de gozar y disponer de las cosas sin ms limitaciones
que las establecidas en las leyes.
El propietario tiene accin contra el tenedor y el poseedor de la cosa para reivindicarla.
128

Garca Crdenas, M., Reflexiones sobre Urbanismo y Derecho Civil, 59 Rev. Col.

Abog. 98 (1998).
129

Lacruz Berdejo, Elementos de derecho Civil, Ed Bosch, Barcelona, Tomo III Vol. 2,

(1991).
130

Constitucin de Puerto Rico, Seccin 9, Artculo II.

131

Debern distinguirse aqu los incisos 13.027.a.4.b y 13.027.a.4.c, ambos de la Ley de

Municipios Autnomos, supra.

132

Artculo 13.027 inciso a.4.c. de la Ley, supra.

133

Debemos distinguir la parte del inciso que habla de expropiacin forzosa, toda vez que

hemos reconocido que no tratamos con titulares registrales de las fincas.

134

F. Puig Pea, Compendio de Derecho Civil espaol: Derecho Reales, 3ra ed. rev.,

Madrid, Ed. Pirmide, 1976, T. II.

135

31 L. P. R. A. 1421.

136

31 L. P. R. A. 1423.

137

Es posesin natural la tenencia de una cosa o el disfrute de un derecho por una

persona.
138

F. Puig Pea, op. cit.

139

Artculo 363 del Cdigo Civil; 31 L. P. R. A. 1424.

140

Artculo 364 del Cdigo Civil; 31 L. P. R. A. 1425.

141

J. Castn Tobeas, Derecho Civil Espaol, Comn y Foral, 12ma ed. rev., Madrid, Ed.

Reus, 1981, T. II, Vol. I.

142

31 L. P. R. A. 1468.

143

Marn v. Montijo, 109 D.P.R. 269 (1979).

144

Rivera Rivera, Luis R., Derecho Registral Inmobiliario Puertorriqueo, Jurdica

Editores 2000.
fincas145
145

Las fincas pertenecen al gobierno de Puerto Rico; especficamente, a la Autoridad de

Tierras, el Departamento de la Vivienda, la Autoridad de Energa Electrica y el

Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.
146

Rivera Rivera, Luis R., op. cit.

147

Lo existente a permanecer se refiere tanto a la tipologa de la edificacin como a la

morfologa o forma de las manzanas o barrios.

148

23 L. P. R. A. 7701 7707 / Ley de Creacin de un Grupo Interagencial Especial

del sector Playita, Bo. Santurce

149

Los trabajos se llevaron a cabo durante los aos 1999 y 2000.

150

Como parte del plan, se propuso estabilizar el litoral de la Laguna de Los Corozos

mediante un conector vial de cuatro carriles con aceras y jardineras. Esta va est diseada a manera de dique y servir de conector desde el Nuevo Centro de San Juan propuesto para el rea de la antigua Villa Panamericana y la Avenida Baldorioty de Castro.
BIBLIOGRAFA
Constitucin
1.

1.

Constitucin de los Estados Unidos de Amrica

2.

2.

Constitucin de Puerto Rico

Leyes
1.

1.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 280, 31 L. P. R. A. 1111

2.

2.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 360, 31 L. P. R. A. 1421

3.

3.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 362, 31 L. P. R. A. 1423

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4.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 363, 31 L. P. R. A. 1424

5.

5.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 364, 31 L. P. R. A. 1425

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6.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 382, 31 L. P. R. A. 1468

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7.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 489, 31 L. P. R. A. 1712

8.

8.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 490, 31 L. P. R. A. 1713

9.

9.

Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 491, 31 L. P. R. A. 1714

10.

10. Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 498, 31 L. P. R. A. 1721

11.

11. Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 499, 31 L. P. R. A. 1722

12.

12. Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 1213, 31 L. P. R. A. 3391

13.

13. Cdigo Civil de Puerto Rico, artculo 1334, 31 L. P. R. A. 3741

14.

14. Ley Nmero 81 de 30 de agosto de 1991 Ley de Municipios Autnomos

15.

15. Ley nmero 145 del 10 de Agosto de 1995 Ley de Creacin de un Grupo

de Trabajo Interagencial Especial del Sector Playita del Bo. Santurce

Tratadistas
1.

1.

Roca Sastre, Ramn - Derecho Hipotecario, 7 ma Edicin Tomo III Bosch,

Casa Editorial, S. A., (1976)

2.

2.

Vlez Torres, Jos R.- Curso de Derecho Civil Tomo 2, Universidad

Interamericana de P. R., San Juan 2002 (4ta. reimpresin)

3.

3.

Espn Canovas, Diego Manual de Derecho Civil Espaol Volumen II,

Quinta Edicin revisada y ampliada, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid 1977
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4.

Manresa y Navarro, Jos Mara Comentarios al Cdigo Civil Espaol,

Tomo IV Sexta Edicin revisada, Editorial Reus Madrid, 1951

5.

5. Albaladejo, Manuel Derecho Civil Tomo III, Editorial Bosch,

S. L., Barcelona 2002 (9na. Edicin)

1.

6. Lacruz Berdejo, Jos Luis - Elementos del Derecho Civil, Derechos Reales

vol. segundo tomo III, Editorial Dykinson, Madrid 2001

2.

7. Castn Tobeas, J., Derecho Civil Espaol, Comn y Foral, 12ma ed. rev.,

Madrid, Ed. Reus, 1981, T. II, Vol. I.

3.

8. Puig Pea, F., Compendio de Derecho Civil Espaol: Derechos Reales, 3ra ed.

rev., Madrid, Ed. Pirmide, 1976, T. II.

4.

9. Tras Monge, J. Historia Constitucional de Puerto Rico, Ro Piedras, Ed.

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10. Rivera Rivera, Luis R., Derecho Registral Inmobiliario Puertorriqueo,

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11. Meco Tebar, Fabiola

Deslinde de Costas, Ed. Tirant Lo Blanch

Valencia 1998
7.

12. Rodrguez Garca, Carlos - Nueva Sistematizacin Jurdica de las Propiedades

Especiales, Editorial Dykinson, Madrid - 1992 (2da. Edicin)

1.

11. Panerai, Castel y Depaule - Formas Urbanas: De la Manzana al Bloque,

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2.

12. A. J. Barrow The Making of Modern Holland, The MIT Press, Mass.

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13. Eisner, Gallion y Esiner The Urban Pattern, Van Nostrand Reinhold

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14. Steen Eiler Rasmussen -Towns and Buildings, The MIT Press Mass.

Jurisprudencia
1.

1. Arenas Procesadas, Inc. v. E. L. A., 132 D. P. R. 593

2.

2. Culebra Enterprises, Corp. v. E. L. A., 127 D. P. R. 943

3.

3. Hampton Development, Corp. v. E. L. A., 139 D. P. R. 877

4.

4. Velzquez v. E. L. A., 135 D. P. R. 84

5.

5. Saldaa v. Gobierno Municipal 15 D. P. R. 37

6.

6. Schluter v. Aboy 49 D.P.R. 766

7.

7. Gobierno v. Consejo 63 D. P. R. 434

8.

8. Rubert v. E.L.A. 97 D.P.R. 588

9.

9. Figueroa v Municipio 98 D.P.R. 534

10. E. L. A. v. Hotel 138 D. P.R. 371