Exposicin de motivos sustentando el proyecto de ordenamiento territorial

Con el nimo de fundamentar conceptual, jurdica y polticamente el texto final que se presenta a
consideracin de los Honorables Congresistas dentro de la exposicin de motivos se desarrollan
a continuacin los elementos temticos contenidos en el texto del proyecto, su justificacin y
elaboracin articulada dentro del mbito constitucional.

1. COMISIN INTERSECTORIAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Esta Comisin estuvo integrada por representantes del nivel nacional, de la Conferencia de
Gobernadores y la Federacin de Municipios, de las minoras tnicas (comunidades negras,
indgenas, raizales y gitanos), de las organizaciones no gubernamentales y del Consejo Nacional
de Planeacin, quienes se subdividieron para el estudio de los diferentes temas de ordenamiento
territorial en cinco subcomisiones, as: (1) la legislacin internacional; (2) la legislacin
colombiana sobre distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales; (3) la
jurisprudencia de la Corte Constitucional; (4) las recomendaciones de la Comisin de
Ordenamiento Territorial conformada en virtud de la Constitucin Poltica de 1991 y (5) los
distintos proyectos de ley presentados al Congreso sobre la materia.
Despus de deliberar concertada y democrticamente por espacio de cuatro meses, en la etapa
final se convino por la Comisin Intersectorial integrar tres subcomisiones para que
conjuntamente redactaran por consenso el articulado que en los primeros das del mes de
Noviembre de 1999 se entreg al ejecutivo.

1.1 El trabajo de la Comisin

La Comisin Intersectorial, metodologicamente se subdividi en cinco subcomisiones, cuyas
principales recomendaciones y conclusiones se presentan a continuacin.
a) Subcomisin primera: anlisis de las experiencias internacionales
Esta subcomisin concentr su atencin sobre los lineamientos y temas bsicos de la legislacin
sobre ordenamiento territorial de algunos paises europeos y suramericanos.
En su informe hizo la siguiente transcripcin: el territorio es el espacio sistmicamente conexo,
tenindose en cuenta no solo las diferentes actividades econmicas, sino todo el entorno socioeconmico, es decir la situacin social, el mercado laboral local, las relaciones comerciales y de
produccin entre las empresas, la cooperacin de los actores pblicos y de la sociedad civil. Este
espacio de desarrollo, por lo tanto, no est definido por fronteras administrativas. Ms bien, la
dotacin bsica caracterstica con los actores mencionados, con infraestructura natural y tcnica
y el potencial especfico de desarrollo proporcionan las condiciones marco decisivas para cada
territorio.
El ordenamiento territorial contemplado en algunos pases analizados (Francia, Alemania,
Venezuela y Costa Rica) es predominantemente fsico-territorial, destacndose en relacin con
las competencias de la Nacin y las entidades territoriales el propsito de profundizar la
descentralizacin y la democracia.
Uno de los propsitos de los pases estudiados ha sido dotarse de un ordenamiento del territorio
que responda a las necesidades de futuro, tanto de las actividades econmicas como de la
propia sociedad en su conjunto, en el marco del desarrollo sostenible. En consecuencia, se
recomienda contar con una visin concertada de largo plazo, previendo los cambios mundiales,
para insertarse competitivamente en el marco de la globalizacin.

Es notable en la legislacin sobre ordenamiento territorial de los pases europeos la importancia

otorgada a la cultura para el ordenamiento territorial, que se convierte en uno de los ejes
fundamentales para la armonizacin de las relaciones de la sociedad con su territorio. Por otra
parte, en la regulacin de las funciones y competencias se promueve la asociacin territorial de
manera flexible, posibilitando la articulacin de las polticas de ordenamiento territorial a los
cambios sociales, econmicos y culturales, nacionales e internacionales.
En el caso de Francia se destaca el sistema de contratos entre el Estado y las entidades
territoriales, abriendo la posibilidad de adquirir compromisos especficos con corresponsabilidad
tanto del nivel nacional como de las entidades territoriales.
El concepto de democracia cambia cuando se vincula al de ordenamiento territorial, como
consecuencia de pasar del concepto de igualdad del ciudadano al de la igualdad de las
entidades territoriales, donde el Estado garantiza el bienestar de los ciudadanos mediante
condiciones de equilibrio regional, a travs del establecimiento de novedosas formas de
transferencia de recursos verticales y horizontales entre la Nacin y las entidades territoriales y
entre estas ltimas.
A partir de las condiciones polticas, geogrficas y culturales que son las que determinan el
desarrollo real de los conceptos, la ley formula una visin poltica que refleja el proyecto de
nacin.
En el anlisis de casos, la subcomisin encontr que en el Per se evidencia una negacin de
las provincias por un concepto de ciudad-nacin centrada en Lima, al cual se suman
circunstancias geogrficas donde las provincias presentan condiciones climticas adversas que
impiden posibilidades de uso econmico y ampliacin de la frontera agrcola, lo cual refuerza el
concepto de desarrollo macroceflico alrededor de la gran ciudad. En el caso de Chile, durante la
dictadura se fortaleci el centralismo al adoptar una desconcentracin para mantener el control
militar mediante el esquema de regiones. En Ecuador, el caso es de bicefalia como resultado de
su proceso de desarrollo: dos ciudades, Quito y Guayaquil o, lo que es igual, la sierra y la costa.
Si bien estos procesos son cambiantes, el horizonte de la poltica pblica de ordenamiento
territorial es de largo plazo y se la reconoce como continua en el tiempo. A este respecto es
pertinente sealar que en el Reino Unido y los pases de la Unin Europea el horizonte de esta
poltica es materia de la agenda del siglo XXI (ao 2.025). En Venezuela el ordenamiento
territorial est planteado para 20 aos.
De igual manera, la poltica de ordenamiento se asocia de manera estrecha al sistema educativo
al definir una asignatura escolar que refuerza los principios de vinculacin de los habitantes al
territorio.
Segn esta subcomisin, el ordenamiento del territorio es la expresin de una poltica de Estado
como soporte fsico con todas sus consecuencias, pero es, adems, una toma de conciencia y
una accin vinculante por parte de sus ocupantes que son los depositarios y los garantes de un
patrimonio que debe utilizarse de la mejor manera posible para las generaciones actuales y
futuras, en beneficio del conjunto de la sociedad. El ordenamiento territorial es tambin un
instrumento de poltica pblica para consolidar la unidad nacional y permitir una apropiada
organizacin poltico-administrativa del Estado.
b) Subcomisin segunda: Anlisis de la legislacin colombiana sobre entidades territoriales y
competencias
La investigacin, anlisis y sistematizacin realizadas por esta subcomisin identific dos
grandes grupos de normas: I) Las relativas al rgimen de la organizacin y funcionamiento de las
entidades territoriales, incluyendo el rgimen de las reas metropolitanas, las asociaciones de
municipios y las minoras tnicas, y II) Las relativas al rgimen de competencias sectoriales.

Sobre el rgimen de las entidades territoriales anota que unas han tenido un mayor desarrollo
normativo que otras, donde: a) el municipio aparece con un mayor grado de regulacin; b) el
departamento adolece de un estatuto bsico ajustado al nuevo ordenamiento constitucional; c)
los distritos, salvo el caso del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, no han sido reglamentados;
d) los territorios indgenas, a pesar de no estar constituidos an como entidades territoriales, son
objeto de una importante normatividad sectorial y cuentan con algunas normas para participar en
los ingresos corrientes de la Nacin, y e) los territorios de las comunidades negras, las
asociaciones de municipios y las reas metropolitanas, disponen de una mnima reglamentacin.
La subcomisin pone de presente que el rgimen de competencias sectoriales muestra una gran
dispersin de normas reguladoras, a veces repetitivas y contradictorias, generadoras de
mltiples conflictos y confusiones.
Con base en una interpretacin sistemtica de la Constitucin Poltica y de algunas decisiones
de la Corte Constitucional sobre el tema, particularmente de la sentencia C-600A de 1995, este
grupo de trabajo seal que la ley orgnica de ordenamiento territorial no debe ser el estatuto
extenso, que contenga, por ejemplo, la regulacin ntegra de la materia relativa a la distribucin
de competencias entre la Nacin y la entidades territoriales, sino, por el contrario, que lo
adecuado es concebirla como una ley a la cual quede sujeta la actividad legislativa posterior
sobre los temas que le son propios.
Por ello recomend contemplar dentro del proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial en
cuanto al componente poltico-administrativo las relativas al rgimen de la organizacin y
funcionamiento de las entidades territoriales, sin perjuicio de destacar que Colombia tiene una
amplia legislacin, principalmente en temas sectoriales, que debe ser incorporada y articulada
con la de carcter territorial. Se trata de territorializar lo sectorial y viceversa.
En este sentido, el ajuste del proyecto de ley de la Comisin Intersectorial atendi las
recomendaciones de la subcomisin segunda, y por lo tanto no es exhaustivo en la distribucin
de competencias, pero s establece unos principios y reglas generales y criterios bsicos para su
asignacin.
c) Subcomisin tercera: Anlisis de la jurisprudencia de la corte constitucional sobre
ordenamiento territorial
Esta subcomisin encontr que la Corte Constitucional ha identificado que el ordenamiento
territorial responde a cinco principios dominantes, as:
- La autonoma de las entidades territoriales.
- La profundizacin de la descentralizacin.
- El fortalecimiento econmico de los entes territoriales.
- El establecimiento del municipio como entidad fundamental de la organizacin territorial del
Estado.
- La democracia participativa.
En ese contexto, en toda esta discusin es cardinal la tensin entre unidad y autonoma. En
varias sentencias, la Corte Constitucional destaca que el Estado colombiano ha sido definido
constitucionalmente como unitario y descentralizado, con autonoma de sus entidades
territoriales. En este sentido, ha sido enftica en recordar que la definicin del Estado no es
federal y que eso supone unas implicaciones sustanciales.
La unidad nacional tiene una implicacin importante porque relativiza la autonoma de las

entidades territoriales. El principio de unidad nacional supone una limitacin sobre el desarrollo
del principio autonmico. En esa medida, la autonoma local se ejerce con subordinacin al
inters nacional y, por tanto, conforme a la ley que emana de las autoridades del poder central.
El tema de la descentralizacin ha sido objeto de un desarrollo jurisprudencial ms cuidadoso
que el concepto de ordenamiento. La Corte Constitucional ha anotado que la descentralizacin
tiene dos expresiones: una en la territorial y otra en la de los servicios. Estas expresiones tienen
en comn la circunstancia de atribuir competencias a unos sujetos que no pertenecen a la
estructura central de la administracin, las cuales pueden ejercer con un determinado nivel de
autonoma.
Respecto de la democracia participativa la Corte ha hecho nfasis en el municipio bajo la
consideracin de que es la instancia territorial que facilita la mayor cercana de las autoridades
con los ciudadanos. En este sentido, ha encontrado que el municipalismo del ordenamiento
territorial colombiano es una manifestacin de la vocacin democrtica sobre las decisiones que
afectan a la comunidad.
En ese mismo sentido, es oportuno sealar algunos otros principios que la Corte Constitucional
ha desarrollado en la jurisprudencia, como que las competencias territoriales no pueden
ejercerse de tal suerte que ese ejercicio acarree dao para otras entidades territoriales o para la
integridad de la Nacin.
Otro principio es el de la autonoma local, que supone la autodeterminacin de las entidades
territoriales para la gestin de sus propios asuntos. En ese sentido, la Corte ha sido
particularmente enftica en asimilar, de alguna manera, el tratamiento jurisprudencial de este
tema al de los derechos ciudadanos y ha afirmado que la autonoma es un derecho de las
entidades territoriales, cuyo ncleo esencial no puede ser vulnerado.
Esta subcomisin encontr que la Corte Constitucional ha manifestado claramente que el
ejercicio de las competencias nacionales sobre lo territorial no pueden ir hasta el extremo de
producir lo que ella misma ha dado en llamar el vaciamiento de competencias de las entidades
territoriales.
Todo este elemento supone la necesidad de discernir criterios sobre la armonizacin sobre lo
local y lo nacional; y la necesidad que la Corte ha abocado de definir criterios con base en los
cuales resolver situaciones conflictivas entre ese principio de autonoma local y ese principio de
unidad nacional.
d) Subcomisin cuarta: Anlisis de las recomendaciones de la comisin de ordenamiento
territorial (1991- 1993)
Esta subcomisin consider que la gran mayora de las recomendaciones de la Comisin de
Ordenamiento Territorial surgida de la Constitucin Poltica de 1991 estn vigentes. Igualmente,
que dado el avance del proceso de descentralizacin, la ausencia de un norte en el desarrollo
normativo y la necesidad de herramientas flexibles para el desarrollo y la paz, es de vital
importancia tramitar el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.
El ordenamiento territorial es un proceso estratgico planificado, dinmico e interactivo de
induccin de cambios en el uso del territorio y su administracin, para lo cual se requiere contar
con una organizacin interinstitucional de alto nivel que oriente el proceso y dirima conflictos.
La poltica de ordenamiento territorial es un medio para promover el desarrollo territorial, que se
concentra en dos temas fundamentales: la organizacin fsica y la organizacin poltico
administrativa del territorio.
A su juicio, el concepto de ordenamiento territorial no se debe suscribir solamente al rgimen

poltico administrativo de las entidades territoriales y sus competencias. Debe tener tambin en
consideracin la descentralizacin, la autonoma, el desarrollo territorial, la participacin, los
derechos sociales, econmicos, culturales, colectivos y del ambiente.
Partiendo de las consideraciones histricas, antropolgicas, sociales y culturales y de la
diversidad tnica, geogrfica y ambiental, la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial debe
validar las formas de organizacin y administracin del territorio como regiones, provincias, reas
metropolitanas y entidades indgenas en aquellas partes donde existe una tradicin histrica, en
vez de pretender uniformar el pas. En otras palabras, con excepcin del municipio, que se
reconoce como entidad fundamental, no en todo el territorio se requieren las mismas entidades
territoriales, pues ello depende de la existencia de la cultura y condiciones para ello.
Finalmente, la definicin de competencias generales y responsabilidades especificas de forma
gradual, con un rgimen transitorio y flexible, basado en la capacidad administrativa y financiera
de la Nacin y las entidades y dems formas de organizacin territorial, considerando para ello la
diversidad territorial y el proceso de descentralizacin, as como la crisis fiscal que viven la
Nacin, los departamentos y los municipios, son, a juicio de este grupo de la Comisin
Intersectorial, el contenido bsico de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.
e) Subcomisin quinta: anlisis de los proyectos presentados al Congreso
Despus de estudiar los diferentes proyectos de ley presentados a la consideracin del
Congreso por las dos administraciones anteriores y por algunos congresistas, este grupo de
trabajo de la Comisin Intersectorial extrajo un conjunto de recomendaciones y conclusiones
para la redaccin del instrumento adjunto.
En primer trmino, recomend que adems de los principios contenidos en el artculo 288 de la
Constitucin Poltica, el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial debe incluir otros,
como equilibrio regional, biodiversidad, equidad, viabilidad, concertacin, sostenibilidad,
interculturalidad y pluralidad.
A su juicio, se debe considerar el procedimiento para la supresin de los departamentos, dada la
difcil situacin por la que atraviesan, sin perjuicio de crear un rgimen especial de transicin
para aquellos que sigan arrojando resultados desfavorables frente al manejo de recursos y
asuncin de competencias.
En cuanto a la distribucin de competencias, consider que debe haber una verdadera
redistribucin del ingreso en el territorio nacional, para lo cual resulta necesario elaborar una
frmula de reparto del ingreso inversamente proporcional al desarrollo.
Tambin es necesario generar mecanismos que permitan vislumbrar la realidad de las diversas
entidades territoriales, especialmente en relacin con la capacidad de gestin, es decir,
responsabilizarse de determinadas funciones. Tambin debe acentuarse la posibilidad de
conceder incentivos por la buena administracin.
Con respecto a las entidades territoriales, este grupo estim que la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial debe generalizar los requisitos para la creacin de municipios, reas
metropolitanas, distritos, departamentos, provincias y regiones, particularmente cuando estas
puedan ser elevadas a la categora de entidades territoriales. En relacin con los territorios
indgenas se debe hacer claridad acerca de su conformacin, naturaleza, competencias y lmites.
Esta subcomisin entiende que el tema de deslinde y amojonamiento es de vital importancia,
dado que en el momento existen muchas entidades territoriales que no tienen sus lmites
definidos. Adicionalmente, es conveniente fortalecer el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi,
IGAC, para que cumpla con el levantamiento de la cartografa de las diversas entidades
territoriales.

Finalmente, esta subcomisin aconseja estimular la creacin de mecanismos de control

interdisciplinario desde el sector central para hacer ms efectivo el control y seguimiento a la
inversin de los recursos asignados a los diferentes entes territoriales y evitar la corrupcin
administrativa.
f) Recomendaciones generales.
Del trabajo cumplido por las cinco subcomisiones reseadas, se extrajeron como
recomendaciones y conclusiones generales de la Comisin Intersectorial creada por el decreto
797 de 1999 las siguientes:
El proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial debe formularse de acuerdo con una
visin integral y sistemtica de la Constitucin Poltica y las sentencias de la Corte Constitucional
sobre la materia, especialmente en lo referente a autonoma de las entidades territoriales,
descentralizacin, competencias nacionales y territoriales, normativas o administrativas y reglas
para dirimir conflictos.
El proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial debe limitarse a establecer los
principios bsicos y generales para la organizacin poltico administrativa, el desarrollo territorial
y la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales, con el fin de que
las leyes ordinarias realicen los desarrollos respectivos.
El proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial debe ir ms all de la tradicional
concepcin del ordenamiento territorial como instrumento de organizacin poltico administrativa,
trascendiendo hacia el concepto de ordenamiento territorial como herramienta de cambio del
desarrollo territorial a partir de espacios comunes y afines cultural, geogrfica y
econmicamente.
El proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial debe formularse con visin
prospectiva y abrir alternativas flexibles de organizacin que sean compatibles con los lmites
territoriales actuales de los departamentos y municipios, sin perjuicio de reconocer y promover
las nuevas realidades territoriales y poblacionales que estn en proceso de construccin y
consolidacin.

2. AJUSTE DEL PROYECTO DE LA COMISIN INTERSECTORIAL

2.1 Foros Regionales de discusin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.

La Comisin Especial de Ordenamiento Territorial del Senado de la Repblica, con el apoyo del
Ministerio del Interior y del Departamento Nacional de Planeacin, especialmente del Proyecto:
Profundizacin de la Descentralizacin en Colombia, realiz seis (6) Foros de discusin del
proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) elaborado por la Comisin
Intersectorial. Dichos Foros se realizaron entre mayo y agosto de 2000, en el siguiente orden:
Medelln, Pereira, Barranquilla, Cali, Bucaramanga y Bogot.
Con el objeto de sealar la importancia y resaltar el esfuerzo realizado en la socializacin y
discusin del proyecto en las regiones colombianas, se presentan grosso modo las principales
recomendaciones surgidas en dichos eventos, inditos en la historia de los desarrollos
legislativos de la Constitucin.
En general, acudieron a todos los Foros expertos, acadmicos, funcionarios gubernamentales,
dirigentes regionales, lideres comunitarios y representantes de Ongs, quienes expusieron sus
puntos de vista de manera individual, aunque se destaca el caso del Valle del Cauca donde se

gener una interesante dinmica de discusin previa, que condujo a la presentacin de una
ponencia conjunta por parte de una coalicin de diversos sectores.
En los diferentes Foros variaron los nfasis: mientras en Medelln la idea predominante era la de
que haba que fortalecer a los departamentos, en Pereira y en Barranquilla se pudo constatar
una tendencia hacia la necesidad de darle curso a las regiones. En el caso de la Costa Atlntica
se percibe una sensacin de agotamiento del departamento y en el Eje Cafetero se insisti en
que las regiones deban ser algo ms que departamentos contiguos asociados, aunque la
creacin de regiones no deba conducir a la desaparicin de los niveles seccionales vigentes.
En Cali como en Medelln se privilegi la idea de la necesidad de unos departamentos
fortalecidos, lo que tambin se pudo constatar en la reunin de Bogot, aunque en este ltimo
caso se insisti en la importancia de anteponer la unidad nacional a cualquier otra consideracin.
Las provincias fueron reivindicadas en Santander, Risaralda y Antioquia. Finalmente, en la
reunin de Bucaramanga se llam la atencin sobre la necesidad de estructurar un sistema
coherente de planificacin, asunto que tambin fue sealado en los otros eventos.
La idea que se expres con ms fuerza en las diferentes reuniones, es la de que hay que tratar
de modo desigual lo que es desigual.
Las organizaciones de base regional que contribuyeron a organizar los Foros, han decidido
conformar una Red Regional para el Ordenamiento Territorial. En tal sentido, no slo estn
dispuestas a mantener los espacios de reflexin creados a propsito de los eventos ya
realizados, sino que van a organizar una serie de actividades orientadas a seguir y vigilar el
debate legislativo del proyecto, y a propiciar la construccin de una mirada del pas desde las
regiones, procurando contribuir a construir desde abajo la autonoma territorial que consagra el
artculo primero de la Constitucin.
En los diferentes Foros hubo coincidencia acerca de que el proyecto fue desarrollado de una
forma pblica y polticamente responsable, creando una excelente oportunidad para ir ms all
de donde estamos, en materia legislativa, en los temas que cubre la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial.
En conclusin, los resultados de los Foros enriquecieron el proyecto de Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial elaborado por la Comisin Intersectorial y, se constituyeron en insumo
primordial para el ajuste del mismo por el Gobierno Nacional.

2.2 Recomendaciones de expertos

Para cualificar la propuesta de legislacin orgnica de ordenamiento territorial, a travs del
proyecto profundizacin de la descentralizacin en Colombia Col/99/022, se contrataron
consultores expertos en los siguientes temas: (1) medio ambiente, (2) esquema institucional e
instrumentos, (3) asunto tnico y, (4) el tema agrario.
En materia de medio ambiente se reconoce la importancia para la gestin ambiental del pas de
los principios del ordenamiento territorial sealados en el proyecto de la Comisin Intersectorial,
resaltando la importancia de precisarlos y hacerlos congruentes con el articulado del proyecto.
Con relacin al esquema institucional, se recomienda la articulacin de los diferentes sistemas
institucionales existentes en el pas, as como de las autoridades ambientales, alrededor del
ordenamiento territorial, para propiciar por un desarrollo integral, armnico y sostenible del pas.
En relacin con el esquema institucional, acorde con lo establecido en la Carta Poltica, se
recomend hablar de la Comisin de Ordenamiento Territorial COT -, en lugar del Consejo
Superior de Ordenamiento Territorial. Asimismo, se destaco la necesidad de dar mayor
representatividad a las regiones en la conformacin de la Comisin y precisar sus funciones,

como autoridad del ordenamiento territorial en el pas.

En los instrumentos del ordenamiento territorial, se privilegia el carcter integrador y prospectivo
del Proyecto Estratgico Nacional de Ordenamiento Territorial PENOT -, como herramienta
para planear y construir el futuro de Colombia en los prximos aos.
Respecto al tema tnico en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, se destaca el carcter
pluritnico y multicultural implcito en el proyecto, lo cual deriva en el reconocimiento y respeto de
las prcticas y costumbres de las diferentes etnias.
Al abordar el tema agrario en la Ley, es necesario pensar en trminos de desarrollo y
aprovechamiento de las ventajas y las particularidades de las diferentes regiones del pas.

2.3 Trabajo conjunto Ministerio del Interior y Departamento Nacional de Planeacin

El Ministerio del Interior junto con el Departamento Nacional de Planeacin, adems de apoyar a
la Comisin Especial de Ordenamiento Territorial del Senado de la Repblica, en la realizacin
de los Foros de discusin del proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, llevaron a
cabo un trabajo conjunto tendiente a legitimar la propuesta legislativa que hoy se somete a
consideracin del Honorable Congreso de la Repblica, a travs de la consolidacin del proyecto
de ley elaborado por la Comisin Intersectorial, ajustando al citado proyecto las
recomendaciones realizadas en los Foros Regionales de Ordenamiento Territorial y las
diferentes propuestas hechas por los indgenas, los grupos afrocolombianos y los estudios de
expertos.
Conscientes de la importancia de enriquecer y legitimar esta iniciativa legislativa mediante la
socializacin del proyecto, el Ministerio del Interior a travs de la Direccin de Asuntos
Territoriales y la Direccin General de Asuntos Indgenas, realiz el estudio de la propuesta que
los pueblos indgenas presentaron, incorporando gran parte de ella al texto definitivo del proyecto
de LOOT. Tal incorporacin, se hizo bajo la premisa de reconocer y desarrollar con jerarqua
orgnica la diversidad cultural propia de estos pueblos, que demandan una distribucin particular
y flexible de competencias en cabeza de las entidades territoriales indgenas.
De igual manera se estudi la propuesta que hizo la Direccin General para las Comunidades
Negras Minoras Etnicas y Culturales del Ministerio del Interior y se consolid como poltica de
Estado, que a partir de la ordenacin del territorio y de la distribucin de competencias entre la
Nacin y las entidades territoriales, los diferentes grupos tnicos puedan alcanzar un desarrollo
sostenible y un mejoramiento creciente de sus condiciones de vida.
Se incorpora en el PLOOT la premisa general de reconocer que las diferencias socioculturales y
raciales son elementos vinculantes y enriquecedores de las dinmicas sociales y territoriales del
Pas; que lejos de romper el esquema de ordenamiento del territorio contribuyen a partir de estas
diferencias a una consolidacin de las regiones culturalmente diversas como partes esenciales
del Estado Social de Derecho.
El Ministerio del Interior y el Departamento Nacional de Planeacin trabajaron de manera
conjunta en la consolidacin conceptual los nuevos instrumentos que introduce este proyecto de
ley.
Uno de ellos es el PENOT que supone una visin colectiva de pas a 20 aos, enmarcada en un
contexto internacional, con el fin de propiciar escenarios de ordenamiento territorial ms
probables. Este proyecto convertido en Ley de la Repblica, ser el marco de referencia obligado
para la formulacin de los futuros planes nacionales de desarrollo y de las directrices

departamentales que orienten los procesos de ordenamiento que se adelantan en el territorio

colombiano.
Otro de los ajustes conceptuales realizados por el Ministerio del Interior y el Departamento
Nacional de Planeacin fue el de la compensacin territorial, mediante la cual se financiaran de
manera prioritaria a travs de los fondos nacionales de inversin, los proyectos regionales
estructurantes de desarrollo territorial y de preservacin del ambiente, orientados a las entidades
territoriales que concurran en la conformacin de reas de Desarrollo Territorial, Zonas de
Integracin Fronteriza, Regiones y Provincias Territoriales.
Como resultado del trabajo de ajuste conjunto entre el Ministerio del Interior y el Departamento
Nacional de Planeacin, se somete a consideracin del Honorable Congreso de la Repblica, el
presente proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.

3. EL PROYECTO DE LEY
3.1 El marco terico.
a) Los alcances conceptuales
Un Estado moderno como el que propone la Constitucin Poltica de 1991 debe comprender e
interpretar la estructura de su entorno, actuar en concordancia con los procesos territoriales y
construir su propio futuro, incorporando la territorialidad nacional en sus polticas y evitando que
su configuracin obedezca solo a efectos de la lgica econmica. La estructura territorial no es
una simple particin del territorio nacional, sino un conjunto de relaciones complejas, en el cual
las partes interactan entre s y con el todo, que es el Estado.
En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 prevaleci un enfoque que condujo a asociar el
ordenamiento territorial exclusivamente con la reorganizacin del Estado en su estructura
poltico-administrativa. En cambio, el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
presentado por le Gobierno Nacional va ms all de esa concepcin al concebirlo como una
poltica estatal, que es, a la vez, un instrumento de planificacin y de gestin y un proceso de
construccin colectiva, orientados a propiciar una adecuada organizacin poltico-administrativa
del pas y el desarrollo armnico de las regiones.
La finalidad del ordenamiento territorial es promover el equilibrio, la solidaridad y la
complementariedad entre la Nacin y las entidades y las dems formas de organizacin del
territorio, para lo cual es necesario adecuar el rgimen poltico-administrativo y lograr una ptima
utilizacin de los recursos. El ordenamiento territorial es una poltica que busca fortalecer el
Estado social de derecho, desarrollando la funcin social y ecolgica del territorio. Es, adems,
un medio para promover el desarrollo territorial como instrumento de gestin, planificacin,
regulacin, transformacin y ocupacin del espacio por la sociedad.
b) La problemtica del ordenamiento territorial
Los alcances conceptuales y los objetivos del presente proyecto de ley orgnica de
ordenamiento territorial se elaboraron a partir de la problemtica que se encontr en materia de
ordenamiento territorial, en la cual son notorios los siguientes puntos:
Reduccin en la gobernabilidad territorial
Aumento de los desequilibrios socioeconmicos espaciales
Exclusin y fragmentacin social
Perspectiva de corto plazo del desarrollo
Deterioro ambiental
Escaso desarrollo de las capacidades endgenas regionales para insertarse ventajosamente en

un mundo globalizado
Conflicto armado
Falta de solidaridad y disposicin para la asociacin de esfuerzos
Rigidez y desajuste del rgimen poltico-administrativo de las entidades territoriales

c) El Proyecto Estratgico Nacional de Ordenamiento Territorial

De acuerdo con el proyecto de ley anexo, el gobierno formular la poltica de ordenamiento y
desarrollo con base en el Proyecto Estratgico Nacional de Ordenamiento Territorial, que se
define como un instrumento para articular los planes de desarrollo territoriales con los de la
Nacin y, orientar los procesos de ordenamiento y planeacin regional y local.
La poltica de ordenamiento territorial definir los mecanismos e instrumentos para canalizar el
potencial que existe en cada territorio, fomentar el despliegue de las capacidades de cambio y
evolucin, fortalecer las instituciones regionales, dinamizar la creatividad y la innovacin,
relacionarse con el entorno en forma activa, mejorar las capacidades de anlisis e interpretacin
de la realidad y fomentar los capitales (fsico, social, humano y natural)
El Proyecto Estratgico Nacional ser liderado por el Gobierno Nacional, a travs del
Departamento Nacional de Planeacin, de forma concertada y participativa con las regiones y los
actores que representan los diferentes sectores. Este proyecto debe ser aprobado mediante ley
del Congreso de la Repblica, de tal manera que servir de marco para la formulacin de los
futuros planes nacionales de desarrollo y las directrices departamentales para orientar los
procesos de ordenamiento que adelanta el pas y las regiones.
El proyecto sintetizar los lineamientos estratgicos de la visin compartida de la Colombia que
queremos en un horizonte de veinte aos, sobre la base del conocimiento de las dimensiones
econmicas, sociales, culturales, polticas e institucionales de las regiones del pas y del mundo
para buscar las mejores oportunidades de integracin y competitividad en el contexto de la
globalizacin.
El proyecto incluir entre otros temas los siguientes: los escenarios de ordenamiento territorial
ms probables; las lneas estratgicas de ordenamiento territorial; la zonificacin general; la
conservacin del patrimonio cultural y ambiental y, la competitividad; la priorizacin de territorios
de mayor fragilidad social, econmica y ambiental; los escenarios de distribucin espacial de la
poblacin y los asentamientos humanos, con criterios de equilibrio territorial; los grandes
proyectos de infraestructura y ejes funcionales y, desarrollos existentes y estratgicos,
determinantes del modelo de desarrollo territorial; las reas fronterizas de integracin binacional,
internacional y desarrollo regional fronterizo y; los mecanismos para la ejecucin, seguimiento y
evaluacin de las acciones establecidas en el Proyecto Estratgico.

3.2 Las leyes orgnicas

Desde 1945, cuando el acto legislativo No. 1 de ese ao, dispuso que habra una ley orgnica
del presupuesto a la cual deberan sujetarse los presupuestos anuales, so pena de resultar
inconstitucionales, el derecho pblico colombiano conoce la existencia de estas leyes y ha
desarrollado una doctrina y jurisprudencia respecto de ellas. Con posterioridad, la efmera
reforma constitucional de 1979 estableci tambin la ley orgnica de la planeacin.
El ltimo hito en este proceso lo dio la Asamblea Nacional Constituyente, que al expedir la
Constitucin Poltica de 1991 hizo en su artculo 151 un principio de definicin de las leyes
orgnicas, mantuvo la del presupuesto, restableci la de la planeacin y las dispuso para otros
temas.

El mencionado artculo 151 dice as:

El Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa. Por medio de ellas se establecern los reglamentos del Congreso y de cada una de
las cmaras, las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las leyes relativas a la asignacin de
competencias normativas de las entidades territoriales. Las leyes orgnicas requerirn, para su
aprobacin la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra cmaras
En concordancia con este precepto, el artculo 288 de la Constitucin Poltica ordena ms
precisamente lo siguiente:
La ley orgnica de ordenamiento territorial establecer la distribucin de competencias entre la
Nacin y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a los
principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca la ley.
En estos trminos es claro que el objeto fundamental de la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial es la distribucin de competencias entre la Nacin y las distintas entidades territoriales,
trtese de competencias normativas o administrativas.
Sin embargo, esto no puede hacer olvidar que esta ley debe ocuparse tambin de otras
materias, entre las cuales se destacan las siguientes: (a) las condiciones para la creacin de
departamentos y otras entidades territoriales; (b) la conversin de las provincias departamentales
en entidades regionales (c) las condiciones para la conversin de dos o ms departamentos en
regiones administrativas y de estas en entidades territoriales; (d) la participacin de las regiones
territoriales en la administracin de los ingresos del fondo nacional de regalas; (e) el rgimen
administrativo y fiscal de las reas metropolitanas; (f) la constitucin de las entidades territoriales
indgenas y (g) la realizacin por parte de los gobernadores y alcaldes de consultas populares
sobre asuntos de competencia territorial.
Adicionalmente, distintos autores y la propia Corte Constitucional han dicho que existen otras
materias que son propias de la ley orgnica de ordenamiento territorial, an cuando los
respectivos artculos de la Constitucin Poltica aludan a la ley sin calificarla de orgnica.
De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina desarrolladas a partir de 1945, hay unanimidad en
que las leyes orgnicas poseen una jerarqua superior al comn de las dems, razn por la cual
se dijo de ellas, sin mayor rigor jurdico, que son de carcter constitucional o supralegal. Lo
importante es tener claro que por ese rango superior de las leyes orgnicas en las materias que
le son propias, no pueden ser adicionadas, modificadas ni derogadas por leyes corrientes. Es
decir, que cuando el Congreso expide una ley orgnica se autolimita en su actividad legislativa
futura con el propsito de garantizar sobre ese tema coherencia y disciplina normativas.
Desde el punto de vista prctico, cuando una ley orgnica es contrariada por una ordinaria, esta
ltima resulta inconstitucional y podr ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, no
por transgredir otra ley, lo cual sera absurdo, sino por violar el mandato constitucional de que
estn sujetas a ellas.
Debe dejarse ya precisado que las leyes orgnicas, entre ellas la de ordenamiento territorial, no
tienen que estar contenidas en un nico instrumento, aun cuando sera lo ideal, sino que las
materias que les sea propia puede recogerse en varias leyes, como sucede con las normas
orgnicas de presupuesto agrupadas en el decreto 111 de 1996, que recopila las leyes 38 de
1989, 174 de 1994 y 225 de 1995.
Sea la oportunidad de sealar igualmente que la Corte Constitucional manifest en su sentencias

C-151 de 1995 y, en especial en la 600A de 1995 respecto de la ley 60 de 1993 que es

parcialmente orgnica, en cuanto seala las reas prioritarias de inversin social a las cuales los
municipios deben aplicar su participacin en los ingresos corrientes de la Nacin.
Ahora bien: de esta ltima jurisprudencia resulta de la mayor trascendencia hacer la siguiente
transcripcin, pues ella explica la tcnica legislativa adoptada para la elaboracin del proyecto
adjunto de ley orgnica de ordenamiento territorial respecto de la distribucin de competencias
entre la Nacin y las entidades territoriales, as:
Significa lo anterior que toda asignacin especfica de competencias entre la Nacin y las
entidades territoriales tiene que ser efectuada por la ley orgnica? La Corte considera que no,
por cuanto en algunos casos la propia Constitucin distribuye ella misma ciertas competencias,
de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones
generales de la Carta.
(...)
De otro lado, tambin es posible que la ley orgnica se limite a establecer los principios
generales de distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales, de suerte
que, con base en esta norma orgnica, la ley ordinaria puede asignar competencias especficas.
Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias
entre la Nacin y las entidades territoriales, sin que una ley orgnica previa o la propia
Constitucin hayan establecido los principios generales de esa distribucin (subrayados fuera del
texto).

3.3 Contenido del proyecto

Con el propsito de facilitar la lectura y comprensin de este proyecto de ley orgnica de
ordenamiento territorial, se presenta a continuacin su estructura general.

a) Disposiciones Generales.
En este aparte se sealan los principios rectores del ordenamiento territorial, los cuales son los
siguientes: (1) unidad nacional, (2) autonoma, (3) descentralizacin, (4) desarrollo sostenible, (5)
participacin, (6) solidaridad y equidad territorial, (7) diversidad, (8) gradualidad y flexibilidad, (9)
prospectiva y, (10) Paz y convivencia.
Estos principios, como los que se sealarn ms adelante para la distribucin de competencias
entre la Nacin y las entidades territoriales, tienen por objeto cumplir con las sentencias de la
Corte Constitucional respecto de la ley 60 de 1993, segn las cuales, las leyes ordinarias pueden
desarrollar esta distribucin de competencias, siempre y cuando la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial haya sentado las reglas bsicas y los principios para tal distribucin.
En general, se ha procurado conciliar de la unidad nacional y de la soberana popular que,
finalmente, se materializan en el Estado, con la autonoma de sus entidades territoriales y la
descentralizacin administrativa. En el proyecto de ley adjunto, se hace especial nfasis en la
solidaridad entre las entidades de mayor desarrollo econmico-social y las ms marginadas, as
como en la integracin para el desarrollo territorial y sobre el reconocimiento de la diversidad
tnica y cultural del pueblo colombiano para respetarla y fomentarla, en aras de una convivencia
pacfica.

b) Organizacin Institucional e Instrumentos para el Ordenamiento Territorial

Conforme a lo establecido en el artculo 5 del proyecto, el Sistema Institucional para el

Ordenamiento Territorial, SIOT, es el conjunto de normas, orientaciones, instituciones, instancias
de participacin e instrumentos, con el fin de guiar de manera permanente, gradual y flexible el
proceso de ordenamiento territorial.
El Sistema estar conformado por la Comisin de Ordenamiento Territorial, COT; el Comit
Tcnico de Ordenamiento Territorial; las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial; y
las Redes de Apoyo al Ordenamiento Territorial.
El SIOT se articular con los sistemas nacionales de planeacin, ambiental, ciencia y tecnologa,
prevencin y atencin de desastres, entre otros. Con este fin los respectivos consejos de los
sistemas incluirn entre sus funciones la de garantizar la necesaria coordinacin entre los
mismos.
El SIOT est concebido como un conjunto de relaciones gerenciales del ordenamiento territorial
en Colombia, capaz de planear, coordinar la ejecucin y hacer seguimiento y evaluacin de las
acciones para poner en marcha las iniciativas sealadas en la ley.
La Comisin de Ordenamiento Territorial
Conforme a lo establecido en la Constitucin, se habla de la Comisin de Ordenamiento
Territorial COT -, como la mxima autoridad del ordenamiento territorial, siendo sus funciones
bsicas la orientacin de este proceso y la adopcin de las decisiones que esta ley le atribuye.
La Comisin estar adscrita al Ministerio del Interior y, su secretaria tcnica estar a cargo del
Departamento Nacional de Planeacin, para lo cual, este ltimo adecuar su estructura
administrativa, estableciendo una divisin para tal fin.
La Comisin de Ordenamiento Territorial tendr un Comit Tcnico asesor permanente, cuyo
director ser elegido por la COT de terna presentada por los organismos y entidades que
conforman el Comit Tcnico. La COT establecer el reglamento del Comit Tcnico.
En el nivel territorial se crean las comisiones regionales de ordenamiento territorial con el objeto
de coordinar las actuaciones de las entidades y divisiones territoriales en los mbitos local y
regional.
Para darle soporte tcnico al SIOT se crea la red de apoyo al ordenamiento territorial. La red
estar conformada por funcionarios expertos en ordenamiento territorial que designen las
entidades pblicas y a su voluntad las privadas del orden nacional y subnacional y actuar a
solicitud de las comisiones. La coordinacin corresponder a las autoridades de planificacin de
los diferentes niveles.

El Proyecto Estratgico Nacional de Ordenamiento Territorial PENOT

Como uno de los principales aportes a la planificacin en el pas, y como herramienta para
superar la visin cortoplacista del desarrollo, se establece el Proyecto Estratgico Nacional de
Ordenamiento Territorial (PENOT) como un instrumento de poltica territorial, construido
participativamente alrededor de una visin de largo plazo y de carcter intersectorial, para
articular los diferentes niveles territoriales a travs de los procesos de ordenamiento y planeacin
nacional, regional y local.
El DNP liderar la elaboracin del PENOT, que ser aprobado por el Congreso de la Repblica
mediante Ley, igualmente el Gobierno Nacional lo adoptar como poltica para el periodo
respectivo a travs de un documento Conpes para el Ordenamiento Territorial. Asimismo, la COT
ajustar peridicamente el Proyecto Estratgico Nacional, de acuerdo con la reglamentacin que
expida la COT.

El contenido bsico del PENOT, incluir como principales componentes: una visin colectiva de
pas a 20 aos, los escenarios y las lneas estratgicas de ordenamiento territorial, con el fin de
guiar la poltica de ordenamiento territorial en el pas.
Recursos para la compensacin territorial
Con el fin de garantizar recursos a las entidades territoriales, compensar los desequilibrios
territoriales, as como propiciar y fomentar la conformacin de reas de Desarrollo Territorial,
Zonas de Integracin Fronteriza con el fin generar incentivos para el trnsito hacia Regiones y
Provincias Territoriales, se prev la financiacin prioritaria en los fondos nacionales de inversin,
de proyectos regionales estructurantes de desarrollo territorial y de preservacin del ambiente.
Otros instrumentos para el ordenamiento territorial
El proyecto de ley objeto de esta exposicin de motivos manda que la Nacin y las entidades y
figuras territoriales incluyan en sus programas educativos la cultura del territorio con el fin de
generar un cambio de actitudes y valores institucionales, sociales y ticos para promover la
gestin del desarrollo territorial y, de una manera general, los principios inspiradores del proyecto
y de la distribucin de competencias.
Finalmente, se contempla un conjunto de instrumentos para la formulacin y ejecucin de la
poltica de ordenamiento territorial, como el observatorio de ordenamiento territorial y los
programas de fortalecimiento institucional, y de pedagoga para el ordenamiento territorial.
c) Las competencias nacionales y territoriales
En este aparte se concretan los principios generales de la ley a los constitucionales del artculo
288, vale decir, coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. As mismo, se crean y desarrollan
los de complementariedad, eficiencia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y
responsabilidad. Este desarrollo es seguido por la fijacin de los criterios para la asignacin de
competencias acorde a los niveles territoriales establecidos por la ley.
Se abordan de manera general las competencias en cabeza de cada entidad territorial, de
conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-600A de 1994 de la Corte Constitucional,
estableciendo el marco mnimo orgnico a estos niveles territoriales.
En trminos generales, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se
establecen unas competencias exclusivas y bsicas de la Nacin, los departamentos, los
municipios, los distritos, las entidades territoriales indgenas, y las provincias y regiones cuando
se conformen como entidades territoriales.
En el proyecto se recuperan y complementan las competencias en materia de ordenacin del
territorio, establecidas en el artculo 7 de la Ley 388 de 1997, declaradas inexequibles mediante
Sentencia C795/00, por considerar la Corte Constitucional que el sealamiento de tales
facultades a las entidades territoriales era materia de legislacin orgnica.
En trminos generales, la distribucin de competencias para las diferentes entidades territoriales,
se orientar por los siguientes criterios:
- Ser competencia de la Nacin, la legislacin y todo lo relacionado con las polticas de inters
general para los colombianos.
- Ser competencia del departamento, todo lo relacionado con la decisin y la planificacin de
asuntos seccionales y la coordinacin de la ejecucin de polticas por las entidades territoriales
municipales e indgenas dentro de su jurisdiccin; as como la intermediacin entre la Nacin y

los municipios, la concurrencia y la subsidiariedad de la accin municipal.

- Es de competencia del municipio, el distrito y la entidad territorial indgena, todo lo relacionado
con la administracin y planificacin de los asuntos locales; la promocin de la participacin
comunitaria; el control, la preservacin y defensa de su patrimonio ecolgico y cultural; la
ejecucin de polticas, planes, programas y proyectos, as como garantizar el acceso y
prestacin de servicios pblicos de manera eficiente. Se establece que el distrito capital se regir
por el rgimen especial sealado en la Constitucin y la ley.
- Las regiones y las provincias territoriales, ejercern las competencias que determine la ley, el
acto administrativo de creacin y las que le deleguen las entidades que concurran en su
conformacin.

Conflictos de competencia
Los conflictos de competencias que se presenten entre la Nacin y una entidad o instancia de
integracin territorial, o entre tales entidades y las figuras de integracin territorial, sern de
conocimiento de la Comisin de Ordenamiento Territorial, cuyas decisiones sern demandables
ante la jurisdiccin contencioso administrativa.
El Consejo de Estado conocer de los conflictos que trasciendan los lmites de un nico
departamento. Cuando el conflicto no trascienda los lmites de un nico departamento, el
conflicto ser resuelto por el Tribunal Administrativo respectivo.

d) Divisin Poltico-Administrativa
El proyecto presenta una nueva forma de ver la organizacin territorial, desde una perspectiva
orientada al desarrollo y la integracin, estableciendo como formas de organizacin del territorio:
las entidades territoriales, las figuras de integracin territorial y las reas de Desarrollo Territorial.
En relacin con las entidades territoriales, se recoge lo que la Constitucin de 1991 dispuso a
este respecto, pues, adems, de los departamentos, los municipios, los distritos y las entidades
territoriales indgenas, estableci que las provincias y las regiones administrativas y de
planificacin pueden convertirse en entidades territoriales. En este sentido, el proyecto de ley
establece los requisitos para esta conversin.
As mismo, acorde con los propsitos de asociacin territorial para el desarrollo, respetando el
artculo 285 constitucional y acorde al espritu del proyecto de ley, se reconocen no como
simples divisiones territoriales, sino como figuras para la integracin territorial: las regiones y
provincias administrativas y de planificacin, las asociaciones de entidades territoriales, las reas
metropolitanas y las zonas de integracin fronteriza, las cuales tendrn personera jurdica de
acuerdo con lo que la ley ordena.
Con el objeto de flexibilizar la organizacin territorial y propiciar herramientas para el desarrollo
endgeno de las entidades territoriales, facilitando la participacin del sector privado y la
comunidad, se autoriza legalmente la creacin de reas de desarrollo territorial, de acuerdo con
lo previsto en el artculo 285 de la Constitucin, respecto de las cuales se hablar ms adelante.

e) Las Entidades Territoriales

De acuerdo con lo dispuesto en la Constitucin Poltica para la distribucin de competencias
entre la Nacin y las entidades territoriales, este proyecto de ley se ocupa de las mismas, las
cuales han sido hasta el presente los departamentos, los municipios y los distritos. La

Constitucin de 1991 abre igual posibilidad para las provincias departamentales y las regiones
administrativas y de planificacin territorial, que poseen vocacin para convertirse en entidades
territoriales.
Como se puede observar en su articulado, el proyecto de ley adjunto distingue entre entidades
territoriales y figuras de integracin territorial, a pesar de que estas disfruten de personera
jurdica, pues en Colombia se ha generalizado la concesin de la personalidad legal por el solo
hecho de que, como lo dice el decreto 111 de 1996, compilatorio de las tres leyes orgnicas de
presupuesto actualmente vigente, cualquier apartado de la ley anual de presupuesto puede
adquirir obligaciones y contraer compromisos.
Con fundamento en la jurisprudencia citada de la Corte Constitucional, el proyecto de Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial anexo establece las bases para la creacin de las
entidades territoriales, su estructura y sus funciones principales, para que las leyes ordinarias
hagan los desarrollos correspondientes, de conformidad con la citada jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
En sntesis, este ttulo del proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial tiene por objeto
la regulacin mnima y la definicin de las entidades territoriales, vale decir, de los
departamentos, los municipios, los distritos y las entidades territoriales indgenas, sin perjuicio de
la conversin de las provincias y de las regiones administrativas y de planificacin en entidades
territoriales.
El proyecto busca el fortalecimiento de las entidades territoriales existentes y plantea la
flexibilizacin de sus estructuras administrativas y la racionalizacin de sus cargas funcionales
con el propsito de conseguir su viabilidad fiscal y financiera como condicin indispensable para
asegurar su autonoma y la descentralizacin administrativa. Igualmente, propicia la
conformacin de las entidades territoriales indgenas, las provincias y las regiones territoriales,
previo el cumplimiento de unos requisitos que tienen que ver con la consolidacin de las formas
de organizacin institucional y social para el desarrollo de los respectivos territorios.

Los municipios
Como lo puso de presente una de las subcomisiones en las cuales se dividi la Comisin
Intersectorial creada por el decreto 797 de 1999, los municipios son la entidad territorial ms
regulada por la ley con posterioridad a la Constitucin Poltica de 1991 .
No obstante lo anterior, este proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, en
cumplimiento de los temas que segn la Constitucin Poltica le son propios de acuerdo con la
tcnica legislativa adoptada para su elaboracin y en concordancia con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, se limita a los aspectos bsicos de su organizacin y funcionamiento, lo
cual no es obstculo para que reitere unas reglas, principios y criterios claros para la distribucin
de competencias. Tampoco para sealar los requisitos para su creacin por parte de las
asambleas departamentales y la intervencin de la Comisin de Ordenamiento Territorial en este
proceso.
Por ltimo, el artculo 45 de este proyecto de ley contiene las causales de supresin de los
municipios, las cuales tienen su fundamento en la decisin mayoritaria de su poblacin, en el
incumplimiento de los indicadores de viabilidad definidos por la Comisin de Ordenamiento
Territorial o cuando hagan parte de un rea metropolitana que se convierta en distrito.

Los distritos
En relacin con los distritos, el proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial establece las
condiciones para la creacin de distritos diferentes de los de origen constitucional y a su
organizacin, respetando el carcter especial de dichas entidades.

Entidades Territoriales indgenas

Con respecto a las entidades territoriales indgenas sealadas en los artculos 286 y 329 de la
Constitucin, se realiz un proceso de consulta participativo con las comunidades indgenas y
sus representantes en la mesa de concertacin en la cual se realizaron varios talleres en donde
se discutieron, analizaron y adoptaron en el texto los conceptos esenciales de la propuesta
indgena dentro del marco constitucional, acorde con la unidad de materia del proyecto de ley.
El proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial reafirma el reconocimiento y proteccin
de la diversidad, la interculturalidad y el pluralismo tnico tutelados en la Constitucin Poltica,
con lo cual recoge el trabajo hecho por las propias comunidades indgenas, principalmente
respecto a aspectos como su delimitacin, conformacin y funcionamiento.
El proyecto reconoce las entidades territoriales indgenas en la nueva estructura polticoadministrativa del pas. De conformidad con el artculo 330 de la Constitucin Poltica reitera que
sern gobernados por consejos indgenas, conformados y reglamentados segn los usos y
costumbres de sus comunidades. As mismo, se definen los principios y reglas para que las
comunidades indgenas se conviertan en entidades territoriales, previa delimitacin de su
territorio, y asuman las competencias que les corresponden, entre las cuales se encuentra el
manejo de sus recursos.
De acuerdo con lo dispuesto en la ley 60 de 1993, para los fines del artculo 357 de la
Constitucin Poltica, los resguardos indgenas continan asimilados a municipios y recibirn una
participacin igual a la transferencia per capita nacional, multiplicada por su poblacin. Cuando
los resguardos se constituyan en territorios indgenas, sus autoridades recibirn y administrarn
la transferencia.
Provincias territoriales
Las provincias en Colombia son una realidad geogrfica, histrica, econmica, cultural y poltica
que se mantienen desde la colonia, a pesar de haber sido borradas jurdicamente en la reforma
de 1945. No es extrao que reaparecieran de nuevo en la Constitucin de 1991, cuando surgen
como un anhelo de reconocimiento histrico.

En la actualidad los departamentos que ms conservan la identidad histrica de las provincias

son los Santanderes, Boyac, Cundinamarca, Choc y Nario.
Las provincias territoriales son entidades conformadas por un nmero plural de municipios de un
mismo departamento que, por la comunidad de sus caractersticas econmicas y sociales y
objetivos, hacen posible de forma ms econmica y eficiente la consecucin de sus propsitos
comunes, dada esa accin conjunta
La Constitucin contempla la creacin de provincias como divisiones administrativas de los
departamentos y, ms aun, su conversin en entidades territoriales.
Las provincias servirn de marco territorial para la desconcentracin de las competencias y
servicios a cargo de los departamento, as como para el cumplimiento de las funciones que les
asigne la ley o las ordenanzas departamentales. Adems, la presente iniciativa de ley orgnica

de ordenamiento territorial prev que los municipios y territorios indgenas que las conformen
puedan confiarle otras atribuciones, previa intervencin de las corporaciones de eleccin popular
que sean competentes para ello.
Como se dijo atrs, las provincias, en principio, estn concebidas en el artculo 286 de la
Constitucin Poltica, como simples divisiones territoriales, sin perjuicio de su vocacin en
transformarse en entidades territoriales. En consecuencia, el artculo 53 del proyecto de ley para
el cual se presenta esta exposicin de motivos, contiene las condiciones para su transformacin
en entidades territoriales, sin que, por ello, dejen de estar sujetas y comprendidas dentro de la
jurisdiccin del respectivo departamento.
Las provincias, como entidades territoriales, sern administradas por una Junta y un alcalde
provincial, en los trminos que determina este proyecto de ley.
Los departamentos
Dada la situacin de un gran nmero de departamentos con preocupantes situaciones de
insostenibilidad fiscal y administrativa, el proyecto fortalece al departamento sealndole unas
competencias claras que le permitan ser gestor de su propio desarrollo conforme a lo establecido
en el artculo 298 de la Carta Poltica. Asimismo el proyecto establece las condiciones para la
creacin y contiene las causales de supresin de los departamentos, las cuales tienen su
fundamento en la decisin mayoritaria de su poblacin o en el incumplimiento de los indicadores
de viabilidad definidos por la Comisin de Ordenamiento Territorial.
El proyecto trata de manera especial la situacin del Departamento Archipilago de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina y propone un rgimen especial para ello, en donde se plantea la
creacin de la Provincia Insular de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, conformada por
las islas, islotes, cayos y dems territorios insulares que hacan parte del Departamento.
Se busca con ello, hacer un reconocimiento expreso a la diferencia territorial y la flexibilidad que
debe predicarse conforme a la Constitucin Poltica del Ordenamiento Territorial, bajo el
entendido, que no todas las entidades territoriales que conforman nuestro Pas, deben tener la
misma forma de Gobierno, sino que estas deben dentro del marco Constitucional, adaptarse a su
especialidad con el fin de potenciar su desarrollo en trminos reales e individuales, que permitan
el afianzamiento de sus especiales caractersticas socioeconmicas y culturales y la mejor
asignacin de competencias, articuladas por supuesto, a la visin macro de Pas que se
pretende dar en este proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.

Regiones territoriales
En congruencia con el artculo 286 de la Constitucin Poltica, dos o ms departamentos, segn
se lee en el artculo 306 de la Constitucin, podrn conformar regiones administrativas y de
planificacin, las cuales tienen la posibilidad de ser entidades territoriales al tenor del precepto
siguiente, siempre y cuando cumplan los requisitos que para esa transformacin se disponen en
este proyecto de ley.
Las regiones territoriales debern promover y consolidar el desarrollo econmico y social de la
poblacin asentada en su territorio y de la regin, en general.
El artculo 307 de la Constitucin Nacional establece que previo concepto de la Comisin de
Ordenamiento Territorial (conforme a los trminos de este proyecto de ley, el Consejo Superior
de Ordenamiento Territorial), las regiones administrativas y de planificacin podrn convertirse
en entidades territoriales.
Este proyecto de ley de ordenamiento territorial desarrolla el artculo 307 de la Constitucin, de

acuerdo con el cual estas divisiones regionales, RAP, tienen vocacin para su conversin en
entidades territoriales.
En este sentido, se propone que las regiones administrativas y de planificacin, RAP, que
soliciten su conversin en entidad territorial deben haber funcionado como divisiones
administrativas por un perodo no menor a seis aos, con el objeto de que se demuestre que han
consolidado un proceso de cohesin entre las entidades territoriales que la conforman y
avanzado en un desarrollo concertado.
Finalmente, la transformacin de las regiones administrativas y de planificacin en entidades
territoriales deber contar con la aprobacin de las respectivas asambleas departamentales y ser
refrendada por el voto de los ciudadanos de los departamentos involucrados.

Bienes y rentas de las entidades territoriales

Finalmente, se recogen los principios constitucionales contenidos en el artculo 362 acerca de
sus bienes y rentas y de la capacidad que poseen para establecer impuestos y contribuciones en
los trminos de la ley.

f) Figuras de Integracin Territorial

Como se hizo con las entidades territoriales, este proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial establece las bases para la creacin de las figuras de integracin territorial, que se
refieren a las divisiones territoriales establecidas en el artculo 285 constitucional, as como lo
relativo a su estructura administrativa mnima, en lo cual, por supuesto, no se separa de lo
prescrito en la Constitucin Poltica, en lo que ella se ocupe de las mismas. Las figuras de
integracin territorial de mayor importancia son las regiones administrativas y de planificacin,
sin perjuicio de lo cual el proyecto de ley tambin se ocupa de las reas metropolitanas, la
asociacin de entidades territoriales y las zonas de integracin fronteriza.
Como la Constitucin abri la posibilidad de que las provincias y las regiones administrativas y
de planificacin puedan convertirse en entidades territoriales, el proyecto de ley anexo regula tal
posibilidad.
Adems, dentro de la divisin poltico-administrativa del territorio colombiano, se norman de
manera bsica las reas metropolitanas y las asociaciones de entidades territoriales, figuras
contempladas en la Constitucin Poltica, para promover la asociacin y la integracin para el
desarrollo territorial.

Areas metropolitanas
De las nueve zonas metropolitanas existentes, de hecho, en el pas solamente cinco tienen
formalmente contexto metropolitano (Medelln, Barranquilla, Bucaramanga, Ccuta y Pereira).
Del total de la poblacin residente en los municipios de las zonas metropolitanas (diecisiete
millones de habitantes), solamente siete millones, o sea, el 40%, cuenta con una instancia formal
para planificar y administrar los asuntos metropolitanos.
El lento avance en la institucionalizacin de las figuras metropolitanas se explica parcialmente
por el antecedente centralista de la anterior ley de reas metropolitanas, que no fue equitativa en
la participacin de los municipios en sus rganos decisorios.
Con la actual ley orgnica de reas metropolitanas (Ley 152 de 1994), se reconoci la
participacin de cada uno de los municipios en la junta metropolitana, con voz y voto. Sin

embargo, an subsiste la resistencia de los municipios impactados por la metrpoli para

pertenecer al rea porque las actuaciones metropolitanas suelen concentrarse en la solucin de
los problemas que sobrepasan la capacidad del centro metropolitano.
En otros trminos, se privilegia la atencin de la conurbacin fsica, sin considerar la bsqueda
de un desarrollo equilibrado de la regin afectada por la metropolizacin, subvalorando que los
municipios perifricos desempean funciones metropolitanas e impulsan sus ventajas
comparativas, funciones e identidades.
Dado el anterior diagnstico, este proyecto de ley abre el espacio en la organizacin polticoadministrativa del pas para desarrollar las funciones de las reas metropolitanas, mediante la
constitucin de reas metropolitanas con atribuciones de carcter regional en cuanto a su
planificacin y administracin, ecosistemas estratgicos metropolitanos, transporte y dems
funciones y servicios socioeconmicos que no puedan ser atendidos apropiadamente por cada
municipio.
De esta manera, se convierte a la metrpoli, junto con los municipios bajo su influencia, no
exclusivamente en un mbito de planificacin fsica para despresionar al ncleo principal y recibir
su expansin, sino, especialmente, en una asociacin que asume las ventajas del centro
metropolitano y las combina con las vocaciones, identidades y potenciales de los municipios
perifricos, convirtindolos en verdaderos centros de equilibrio metropolitano y, agregadamente,
en un conglomerado municipal competitivo regional, nacional e, incluso, internacional.

Zonas de Integracin Fronteriza

En el proyecto, se establecen Las Zonas de Integracin Fronteriza como mbitos territoriales
adyacentes de Colombia y uno o varios pases fronterizos, tienen por objeto adoptar planes y
proyectos que permitan impulsar el desarrollo sostenible y la integracin fronteriza. Las ZIF se
establecern mediante los mecanismos bilaterales que convengan Colombia y los pases
fronterizos.
Las Zonas de Integracin Fronteriza. se establecen con la finalidad de generar condiciones
ptimas para el desarrollo fronterizo sostenible y para la integracin fronteriza entre Colombia y
sus pases vecinos, as como para el fortalecimiento de las entidades territoriales que concurran
en su conformacin.

g) reas de Desarrollo Territorial

Seguramente la mayor innovacin del proyecto de ley anexo de ordenamiento territorial consiste
en la autorizacin para crear reas de desarrollo territorial, lo cual se hace con fundamento en el
artculo 285 de la Constitucin Poltica, conforme al cual fuera de la divisin general del
territorio, habr las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo
del Estado.
De acuerdo con esta permisin constitucional, en los artculos 95 y 96 del proyecto de Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial para el cual se escribe esta exposicin de motivos, las
define de la siguiente manera:
Artculo 95. Las reas de Desarrollo Territorial, ADT, son alternativas flexibles de organizacin
territorial para promover procesos de desarrollo asociativos y concertados, alrededor de
elementos estratgicos de cohesin social, de orden regional o subregional. Las reas se
conformarn en torno a proyectos estructurantes de propsito comn, para atender fenmenos
especficos de carcter econmico, social, cultural, ambiental, urbano regional, ecosistmico,
de aglomeraciones urbanas, complejos tecnolgicos y zonas fronterizas o costeras, entre otros.

Tambin se podrn conformar reas de Desarrollo Territorial, para promover programas de

propsito comn, con el fin de impulsar procesos de desarrollo endgeno y sostenible para la
consecucin y mantenimiento de la paz en el territorio.
Artculo 96. Rgimen. Las reas de Desarrollo Territorial, se constituyen como personas
jurdicas de derecho pblico, a partir de iniciativas pblicas, privadas o mixtas, bajo la direccin y
coordinacin de las entidades territoriales interesadas, las cuales velarn por la inclusin de la
comunidad en la toma de decisiones que sobre el rea se adopten.
En razn de la especificidad de las reas de Desarrollo Territorial, la ley determinar el rgimen
legal especial aplicable en materia fiscal, laboral y aduanera.
Con la figura de las reas de desarrollo territorial se pretende reconocer e impulsar la existencia
y el desarrollo de realidades socioeconmicas, tnicas y ambientales que traspasan los lmites
de las entidades territoriales y que, no por ello, dejan de constituir o llevar implcito un verdadero
potencial de desarrollo territorial, imposible de desconocer.
Como lo establecen las normas constitucionales, las provincias han de crearse entre municipios
del mismo departamento y las regiones territoriales entre departamentos que previamente hayan
sido una regin administrativa y de planificacin, el aludido artculo 285 de la Constitucin
permite otras divisiones territoriales. En este caso, las reas de desarrollo territorial pueden
trascender los lmites departamentales indicados, en aras del reconocimiento de una realidad
social, econmica, tnica o ambiental, lo mismo que de un proyecto de desarrollo que no puede
limitarse a la divisin poltico administrativa.
Dicho de otra manera, el pas merced a la Constitucin Poltica, cuenta para su organizacin
poltico-administrativa con seis opciones distintas (regiones territoriales, departamentos,
provincias, territorios indgenas, distritos y municipios) y con figuras administrativas y de
planificacin como las regiones administrativas y de planificacin y las reas metropolitanas.
Adicionalmente se pueden constituir asociaciones municipales y departamentales.
Sin embargo, los lmites poltico-administrativos generalmente se han impuesto sobre realidades
regionales estructurales e indivisibles, sin tener en cuenta que crean rigideces para impulsar
activos procesos asociativos microregionales, subregionales y regionales. Con el avance de la
globalizacin, las fronteras territoriales tradicionales tienden a desdibujarse, lo cual hace
necesarias mayores y mejores alternativas de figuras asociativas dentro de las cuales convivan
las divisiones poltico-administrativas, pero que faciliten la articulacin entre lo local y lo global.
El modelo de desarrollo que estuvo vigente durante la dcada anterior privilegi una economa
encerrada, sin mirar hacia el exterior, y procur la autosuficiencia, sin darle mayor importancia a
la asociacin de esfuerzos regionales de diversa escala.
Actualmente, los municipios y departamentos, con la elaboracin y ejecucin de sus planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial son conscientes de la importancia de concretar
asociaciones, alianzas y acuerdos con otras entidades territoriales con el fin de impulsar
proyectos y programas de inters comn, sin tener que recurrir a la conformacin de figuras
territoriales que vulneren su autonoma y les ocasionen mayores costos.
Las nuevas realidades geogrficas socioterritoriales derivadas del proceso de globalizacin
exigen figuras territoriales flexibles que se puedan conformar fcilmente con base en la voluntad
de los gobiernos de las entidades territoriales, pues se requieren figuras asociativas que
impulsen estrategias de desarrollo eficaces y construyan o reconstruyan procesos regionales
slidos a partir de los municipios.
Las figuras apropiadas para conseguir regiones y subregiones competitivas y equitativas

requieren un enfoque para establecer los proyectos estratgicos con visin de futuro,
revalorizando las relaciones sinrgicas que se identifiquen entre municipios de uno o varios
departamentos y entre departamentos.
En el contexto globalizado, se considera que los territorios organizados son los nuevos actores
con posibilidades en la competencia internacional por capital y tecnologa, permitiendo la
insercin interna de los beneficios. De ah que sea recomendable promover sistemas
territorializados de relaciones sinrgicas entre agentes econmicos, sociales y polticos,
orientados a la innovacin y articulados a las polticas y estrategias nacionales.
Hasta ahora las figuras territoriales y las asociaciones no han logrado cumplir este propsito:
existen en el pas ms de 100 asociaciones municipales, de las cuales pocas han conseguido
impulsar procesos de desarrollo territorial estratgicos.
En estos trminos, el proyecto de ley adjunto provee un marco administrativo y de planeacin
flexible y sencillo para nuevos fenmenos urbano-regionales, fruto de la constante evolucin
territorial como las microregiones, los conglomerados urbanos, los distritos de produccin, los
corredores industriales, tursticos y comerciales que no pueden ser adecuadamente atendidos
por las entidades y divisiones territoriales que contempla la Constitucin.
Con el propsito de estimular la creacin de estas reas de desarrollo territorial, el proyecto de
ley anexo dispone que son instrumentos prioritarios para la ejecucin del plan nacional de
desarrollo, razn por la cual la Nacin podr contratar con ellas la ejecucin de programas del
mencionado plan. Esto es lo que en la literatura de ordenamiento territorial se conoce bajo el
concepto de contractualizacin de la planeacin y el desarrollo.
En concordancia con todo lo que se ha expresado anteriormente sobre las potencialidades de
esta nueva figura, no solamente se conciben estos contratos para el cumplimiento del plan
nacional de desarrollo, sino que tambin se los contempla para la realizacin y financiacin de
proyectos que sean propuestos por las reas de desarrollo territorial a las instancias nacionales.

h) Disposiciones finales
De acuerdo con el articulado del proyecto de ley, los lmites entre los departamentos deben
establecerse con toda precisin en las leyes de creacin de los departamentos. Si hubiere duda,
el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, proceder al deslinde y amojonamiento
correspondientes, para lo cual se establecen unos procedimientos.
El Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, publicar peridicamente el mapa oficial de la
Repblica de Colombia, previa aprobacin del Consejo Superior de Ordenamiento Territorial. En
todo caso, los lmites internacionales del pas se consultarn con el Ministerio de Relaciones
Exteriores.