ISSN 0001-4605

Revista de reflexin y dilogo de los Jesuitas del Paraguay

Agosto 2010 - N 307 - G. 20.000.-

Elecciones ms polticas
que municipales

 Piero Tesei

N 307 - Agosto 2010

N 307 - Agosto 2010

ndice
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Editorial
Articular fuerzas para el 2013
vs. el debate municipal

Actualidad
Cmo enfrentar la situacin actual?
Polticas neoliberales vs. polticas alternativas
Luis Rojas Villagra

Que la lucha poltica no sea el cncer

Estela Ruiz Diaz

Tema del Mes: La cuestin municipal

Elecciones de noviembre de 2010,
ms polticas que municipales
Macello Lachi

La Nueva Ley Orgnica Municipal.

Nuevas oportunidades para la participacin
y el control ciudadano
Oscar R. Lpez R.

La (in) gobernabilidad de los sistemas

17
metropolitanos
Mabel Causarano

El equilibrio de poderes y el desafio de los futuros 21

gobiernos municipales
Federico Franco Troche

Villarrica: Con participacin y transparencia,

26
un municipio que fortalece el ideal de la democracia
Jos Mara Costa

La necesidad de una agenda afirmativa para la

defensa de una democracia participativa en
el mbito local
Flix Ruz Snchez

Internacional
Por qu logran los colegios finlandeses
los mejores resultados?
Tom Brurridge

13

30

35

Pensar y creer
Relacin ciudad interior en la Biblia
Margot Bremer, rscj

36

Arte y Letras
Un silencioso ao barrettiano
Blas Brtez

40

Articular fuerzas para el 2013

vs. el debate municipal
Los comicios municipales del 7 de noviembre prximo estarn marcados por
varios hechos nuevos en nuestra prctica
poltica. El Partido Colorado no tiene el
control del aparato del Estado y desde la
llanura buscar el reposicionamiento de
sus fuerzas a partir de ganar o conservar
los gobiernos de los municipios del pas.
Tras las internas municipales, los liderazgos ms antiguos y tambin los emergentes
buscan un reacomodo a ganar espacios con
miras a las elecciones generales del 2013.
De todos modos, es conocida la capacidad
de cerrar filas que tienen en este partido
para enfrentarse en las urnas a otros partidos; pero ya no tan disciplinadamente
como antes. De hecho se han visto prcticas disidentes en los comicios recientes, lo
que demuestra cmo se va resquebrajando
la unidad y la famosa disciplina de la que
por tantos aos se jactaron los colorados.
Por su parte, el Partido Liberal Radical Autntico (PLRA) se encuentra con
liderazgos ms consolidados luego de las
primarias, ocasin que tambin se eligi
a las nuevas autoridades partidarias. El
nuevo presidente cuenta con mayora propia en el directorio, pero sin mostrar hasta
ahora una posibilidad concreta de unidad
partidaria ni de apoyo institucional para
la campaa electoral municipal. Al contrario, la nueva dirigencia apuesta a ejercer mayor poder por constituir la principal

nucleacin poltica de la Alianza Patritica para el Cambio, que llev a Fernando

Lugo a la presidencia de la Repblica en
el 2008. As puede entenderse la postura
de Blas Llano que juega sus cartas directamente con el Ejecutivo y con exponentes polticos de la oposicin con el objetivo de ubicarse en una mejor situacin y
ms cmodamente salir a competir en las
elecciones municipales.
Mientras tanto, los sectores de izquierda no han logrado superar la divisin con
la que participaron en las elecciones del
2008, tanto es as que el Frente Guas presenta una buena cantidad de lista a concejales en Asuncin. Una prueba ms de la
incapacidad de estructurar una propuesta
atractiva y articulada que les permita conquistar un mayor espacio propio.
Patria Querida ensaya nuevos liderazgos polticos y tambin de los sectores internos financistas de la campaa. Se juega
su permanencia como fuerza poltica en la
candidatura de Asuncin, con el algo riesgo de que estas municipales constituyan un
revs ms para sus deseos de consolidarse
como partido nacional.
Un elemento que se agreg es la enfermedad que afecta al presidente de la
Repblica, Fernando Lugo. Aunque en un
marco de prudencia, se habla en voz baja,
por lo menos hasta ahora, lo cierto es que

editorial

an no se puede medir el impacto que este

hecho pueda tener.
En este marco, la dinmica poltica
gira en torno al reacondicionamiento de
sus fuerzas, teniendo en vistas las posibles
articulaciones hacia el 2013. Mientras, la
campaa electoral marcha a baja velocidad
y sin grandes avances.
Como teln de fondo del mapa poltico, la posibilidad de llegar a acuerdos se
sigue manejando en el plano nacional. Las
alianzas y los resultados pasan por las negociaciones en el marco del Poder Legislativo, donde estn pendientes una serie
de importantes nombramientos o acuerdos
constitucionales como el caso de la vacancia en la Corte Suprema de Justicia, en el
Tribunal Superior de Justicia Electoral; la
aprobacin de los directores de las entidades binacionales, la designacin de embajadores, y ms recientemente han fenecido
los mandatos del contralor general de la
Repblica y del fiscal general del Estado.

que lleven a concretar algunos acuerdos,

pero es poco probable que esto suceda en
la capital.
Se aguarda que la campaa vaya adquiriendo mayor dinamismo y se discutan los
temas que s ataen a las ciudades y sus
pobladores, alentando los emprendimientos exitosos y buscando soluciones a las
necesidades ms urgentes.
Ojal el debate no sea una mera declamacin ante los medios de prensa y durante las visitas a los vecinos, sino que
se constituya en una oportunidad para
plantear qu necesitamos para contribuir
al proceso de convertirse en ciudadanos
y no simplemente pobladores de nuestras
ciudades. O peor an que las municipales
adquieran exclusivamente el viso de una
primaria que posicione candidaturas para
el 2013 y que los problemas de la ciudad y
sus habitantes sean un simple pretexto.

Entretanto, la posibilidad de un acuerdo

electoral para hacer frente al coloradismo
en la capital o los municipios ms importantes no est en la agenda de la dirigencia
poltica es apenas un mero discurso. Quiz
surjan algunos acercamientos al aproximarse el 7 de noviembre, cuando la campaa adquiera ms ritmo y a la vista de los
resultados de las tradicionales encuestas,

N 307 - Agosto 2010

actualidad
6

Cmo enfrentar la
situacin actual?
Polticas neoliberales
vs. polticas alternativas
Luis Rojas Villagra*
Del diagnstico y la comprensin que tengamos
de la crisis mundial y la nacional, dependern las
polticas y las medidas que vayamos a implementar
para enfrentarlas. Las diferentes visiones del mundo
se enfrentan para mostrarnos una u otra realidad, unas
u otras causas de la situacin que se presenta, y, por
ende, unas u otras alternativas para intervenir sobre
los hechos planteados.
La ciencia y el discurso son campos donde se expresa una caracterstica esencial de la realidad social:
la de estar compuesta por diferentes sectores antagnicos y en permanente disputa. La conflictividad socioeconmica se traslada a la ciencia y al discurso,
convirtiendo a stos en campos de batalla, en un terreno donde las diferentes lecturas confrontan unas con
otras, con el fin de prevalecer sobre las dems, constituirse en hegemnica y orientar la accin prctica
tanto de los agentes polticos como econmicos.
Y a la disputa por el entendimiento y las explicaciones se suma la que se desarrolla por ocupar los
medios por donde los discursos llegan a las poblaciones. Es la desigual disputa por los canales y medios
de comunicacin, de informacin o desinformacin
segn sea el caso, que son las vas de acceso principales a la sociedad civil, a los actores polticos y econmicos. En esta dinmica dialctica no solo importa
la consistencia de los argumentos utilizados, sino tan
o ms importante es la capacidad de llevar esos argumentos a los destinatarios. Y en la actual coyuntura,
en este aspecto, los sectores conservadores del orden
actual tienen una gran ventaja sobre sus contendientes, por la propiedad y disponibilidad de medios de
comunicacin en sus manos.
* Economista e investigador.

actualidad
En este contexto se inscribe el desarrollo de
la actual crisis econmica mundial, a la que se
considera como crisis del sistema global desde
la profunda cada de la bolsa de valores de Wall
Street en setiembre del 2008, impulsada por la
quiebra del banco de inversiones Lehman Brothers y otras instituciones financieras. Desde
entonces se han sucedido en el escenario los
diferentes diagnsticos de la crisis y planteado
diferentes posibles soluciones, y, finalmente, se
han tomado decisiones concretas en materia
de polticas econmicas para enfrentar la crisis.

implosin. Es el capitalismo libertario del dejar hacer, impulsado por las teoras de Milton
Friedman y Friedrich Hayek, el causante del
colapso. La situacin empeor con la desgravacin impositiva a los ricos en los EE.UU. en la
era Bush, la complicidad de las calificadoras de
riesgo al manipular estadsticas y los irresponsables niveles de apalancamiento de las intermediarias financieras. Los EE.UU. se convirtieron
en una economa de derroche y alto consumo,
estimulado por la eliminacin de regulaciones.

Se han dado mltiples lecturas de la crisis

global, que a grosso modo podemos clasificar
bajo los tres grandes paradigmas de mayor
alcance dentro del universo del anlisis econmico: el neoliberal, el de raz keynesiana y el
marxista. Las causas de la crisis son sumamente dismiles de acuerdo a cada una de ellas, la
primera enfatiza desviaciones y descontrol en el
comportamiento individual de ciertos actores, la
segunda centra la atencin en la falta de regulaciones en los mercados financieros, y la tercera
focaliza el anlisis en las contradicciones internas del sistema capitalista y los lmites que el
mismo enfrenta.

La marxista
Desde esta perspectiva el proceso de desarrollo del propio sistema capitalista est exacerbando sus contradicciones internas, lo que lo
lleva a no poder reproducirse en una lnea de
crecimiento permanente. En el fondo hay un
desequilibrio estructural entre la acumulacin
global del capital, y las posibilidades de que
el mismo se pueda seguir incrementado, en un
contexto de profundas limitaciones, tanto de la
capacidad de demanda pblica y privada, los
niveles de excesivo endeudamiento de los Estados, las empresas y las propias familias, y los
lmites que el propio planeta Tierra est evidenciando frente a la explotacin irracional de los
recursos naturales.

La neoliberal
Parte de la premisa fundamental de que los
mercados se ajustan solos y el papel del gobierno debe ser mnimo. Las razones de la crisis estn en el comportamiento de algunos actores, no
en el sistema. Es ese exacerbado afn de lucro
y la avaricia de algunos inescrupulosos agentes
econmicos los causantes del desastre. Estos
actores calcularon mal los riesgos que estaban
asumiendo con sus inversiones financieras, por
lo que tomaron compromisos ms all de sus posibilidades reales, lo cual desencaden la quiebra de algunas entidades y el siguiente efecto
domin.
La keynesiana
En palabras de uno de sus representantes
ms conocidos, Paul Samuelson, los sistemas
de mercados no regulados estn condenados a la
N 307 - Agosto 2010

Las polticas neoliberales que han sido hegemnicas en las ltimas tres dcadas, principalmente de desregulacin financiera y laboral, de
privatizacin y apertura comercial, impuestas
por los organismos de crdito multilaterales y
las corporaciones transnacionales en la mayor
parte del mundo, han llevado a la situacin de
sobreacumulacin de capital (ganancias) por
un lado y una fuerte restriccin a la capacidad
de demanda por la precarizacin del trabajo y
el escaso o nulo crecimiento de los salarios. Es
esta necesidad de reproduccin del capital, sin
suficiente contraparte en la demanda de bienes
y servicios, la que ha llevado a crear la burbuja
inmobiliaria en los EE.UU. y otros pases, as
como al sobreendeudamiento de muchos Estados, como actualmente Grecia, Espaa, Portugal, incluso Inglaterra y Japn, y el propio
EE.UU.
7

Las polticas adoptadas

La solucin a la gran depresin de 1930 fue
un colosal aumento del gasto pblico y el dficit
fiscal para estimular la produccin y la demanda. En esta ocasin, la gigantesca intervencin
estatal fue para salvar a los bancos y otras intermediarias financieras y al sistema que ellas
conforman. En los EE.UU. el rescate alcanz los
700.000 millones de US$, con cifras igualmente
importantes en Europa y otros pases en problemas. Con esto se trasladaron los activos basura o
incobrables del sector privado al sector pblico,
es decir, a los contribuyentes. Esto ha llevado a
niveles sin parangn en la historia de endeudamiento pblico y de dficits fiscal, lo que est
llevando a una profundizacin de la crisis mundial, esta vez localizada en la zona euro. Nuevamente las polticas adoptadas son megarrescates
con crditos a los pases en quiebra, pero con la
condicin de realizar recortes sociales de gran
magnitud, que empeorarn la calidad de vida de
los pueblos, pero garantizarn que los flujos financieros y los pagos de deudas no se corten.
El Paraguay en esta coyuntura
Nuestro pas se encuentra en una crisis econmica desde hace mucho tiempo por el agotamiento de su modelo productivo, crisis que no
tiene que ver con el PIB crezca o caiga uno u
otro ao, sino que se expresa con la incapacidad crnica de generar empleos para la gente,
la imposibilidad de reducir la pobreza y la desigualdad, y evitar la migracin interna y externa
de la poblacin. Esta crisis estructural del Paraguay se esperaba fuera abordada con polticas
transformadoras con el nuevo gobierno asumido
en el 2008. Pero las expectativas positivas se
han encontrado con una realidad muy dura por
los siguientes motivos: los cambios que se han
planteado desde el Ejecutivo, que no fueron muchos, han encontrado un escollo insalvable en
el Congreso Nacional, dominado por sectores
conservadores, y con los poderes econmicos,
de fuerte influencia poltica y meditica. A esto
se suma el estallido de la crisis mundial al mes
de la asuncin del gobierno, a partir de lo cual
se gener una enorme presin desde los secto8

res conservadores y empresariales, apoyados

por organismos internacionales, para abandonar
las polticas de fondo como la reforma agraria y
el aumento de la presin tributaria dado el contexto de recesin global, e implementar un plan
anticrisis desde el Estado con medidas fiscales y
monetarias, basadas en un nuevo endeudamiento del sector pblico.
En la prctica, tanto en el mundo como en el
Paraguay, se ha intervenido en esta situacin de
crisis desde una perspectiva predominantemente
neoliberal, intentando compensar los desequilibrios y restaurar el sistema econmico y financiero construido bajo los cnones del libremercadismo en las ltimas dcadas. La hegemona
en el discurso y en el control de los canales de
comunicacin ha propiciado la adopcin de este
tipo de polticas, en una situacin que requiere
de otras medidas que ataquen los problemas de
fondo.
Las alternativas necesarias a estas polticas
son aquellas que puedan fortalecer la capacidad de demanda de la poblacin en general,
aumentando el nivel de los salarios e ingresos,
mejorando la calidad de vida de los ciudadanos,
fortaleciendo los mercados internos y la produccin local, preservando el medio ambiente de la
explotacin irracional de sus recursos, a partir
de Estados fuertes y activos en el desarrollo socioeconmico, con nuevos esquemas tributarios
robustecidos y con claros lmites a las actividades especulativas, tanto la inmobiliaria como la
financiera.

actualidad

Que la lucha poltica

no sea el cncer*
Estela Ruiz Diaz
Se cumplieron dos aos de la asuncin del Gobierno del cambio. Fernando Lugo, el ex obispo
alineado a la Teologa de la Liberacin, consumaba lo que pareca imposible en Paraguay: derrotar
al Partido Colorado, cuya hegemona en el poder
llevaba nada menos que 60 aos. Lleg el cambio
poltico, el ms resonante en la historia democrtica nacional. Con un perfil claramente de izquierda, aunque definido de centro, poncho juricha,
Lugo tom las riendas del poder con un gabinete
multicolor y una expectativa lgicamente sobredimensionada de la ciudadana.
Los dos primeros aos fueron tortuosos, con
crispaciones polticas que rozaron en algunos momentos la inestabilidad. Lugo, atizado por la izquierda, intent gobernar de espaldas a los partidos
polticos. Decisin errnea, ingenua y torpe polticamente. Los partidos manejan el Congreso y la
gobernabilidad depende del acuerdo con ellos. El
nuevo Gobierno hizo agua en muchas ocasiones,
sumado a la misteriosa forma de ejercer el poder
por parte de Lugo. Hasta sus ministros quedaban
perplejos por sus largos silencios y su falta de decisin. Era demasiado obispo para ser presidente,
decan.
Lentamente, las expectativas se convirtieron en
reclamos y la esperanza en desilusin, sin llegar
an a la frustracin. Surgieron los primeros casos
de corrupcin que salpicaron a altos funcionarios.
Entre ellos, el ms emblemtico: Camilo Soares,
procesado por malversacin en la Secretara de
Emergencia. La agenda poltica del nuevo Gobierno encontr en el Congreso trabas a sus planes emblemticos, como el impuesto a la renta personal.
Hasta hoy no hay embajadores en el Mercosur por
desacuerdos polticos.
Lugo matiz su gobierno con los escndalos
por las demandas de paternidad. Despus de su
* Extrado del artculo publicado en ltima Hora, Anlisis
Poltico el 15.08.2010.

N 307 - Agosto 2010

asuncin al mando, este culebrn tuvo mayor impacto internacional y su aureola de obispopresidente se apag.
Otra frustracin fue la imposibilidad de hacer
cambios en la Justicia. Lugo meti presin a travs
de las organizaciones sociales atacando al Poder
Judicial, pensando que con ello bastaba para cambiar la Corte. Una vez ms err de estrategia, ya
que sin el acuerdo con los partidos es absolutamente imposible cambiar siquiera a un actuario. Como
respuesta, la Corte declar inamovibles a los pocos
que faltaban. Al no poder con ello, Lugo opt por
unirse al enemigo. Hoy ya no se habla de la renovacin de la Justicia, no porque haya mejorado
sino por imposibilidad poltica.
En poltica exterior, Lugo juega al pndulo.
Si bien en el discurso se alinea al Socialismo del
Siglo XXI del verborrgico Hugo Chvez, en los
asuntos serios y concretos opt por la alianza con
la satanizada Colombia y Estados Unidos. De hecho, en materia de seguridad, el Gobierno sigue las
recetas uribistas en la lucha contra el Ejrcito del
Pueblo Paraguayo, en armas y estrategias.
La piedra ms grande en el camino es Itaip. El
histrico acuerdo firmado con Lula en 2009 y que
contempla el aumento de los beneficios de Paraguay en la hidroelctrica, haba sido el gran salvavidas para el primer ao de gobierno. Hoy el sueo
es una pesadilla, ya que el pacto est trabado en el
Congreso brasileo. Y por la situacin electoral en
el vecino pas es difcil que se apruebe. Hay que
esperar las presidenciales de octubre... y que gane
la petista Dilma Rousseff.
Tras la confirmacin del cncer linftico del
presidente y la primera quimioterapia en Brasil,
Lugo regres al pas. Est haciendo lo que no
debe un paciente con esas caractersticas: hiperactividad laboral, estrs. La necesidad poltica
de mostrarlo como un hombre sano puede complicar su salud, y con ello alterar el ya alborotado
escenario poltico.
La izquierda est cambiando a Marx por la
Virgencita de Caacup; los liberales hablan en voz
baja y los colorados y oviedistas miran desde arriba. En pblico, muy polticamente correctos, califican como una grosera hablar de sucesin.
De Lugo y su entorno dependen el xito de la
lucha presidencial contra el cncer. Y con ello la
estabilidad del proceso de cambio.
9

tema del mes

Elecciones de
noviembre de 2010,
ms polticas que
municipales
Marcello Lachi*
Las prximas elecciones del 7 de noviembre de 2010 no van a ser elecciones municipales como las que se han llevado a cabo en estas
dos dcadas democrticas; el proceso de cambio
puesto en macha el 20 de abril de dos aos atrs
con la eleccin de Fernando Lugo a la presidencia de la Repblica encuentra su primer punto
de revisin justamente en esta fecha electoral, y
demasiados son los elementos en juego para que
creamos que los electores, que en ese domingo
de primavera avanzada se dirigirn hacia las urnas electorales, lo harn solamente para depositar su confianza en un intendente u otro, o en un
concejal u otro.

La cuestin
municipal

10

J. M. Blanch

El cambio que supuso para la sociedad paraguaya la cada del partido Colorado despus
de ms de 60 aos ininterrumpidos de gobierno
y que permiti por primera vez en 200 aos de
historia la alternancia en el gobierno a travs de
un proceso democrtico no puede de ninguna
manera ser visto como un simple cambio de autoridades en los principales cargos gubernamentales, ni siquiera como un cambio de mtodos de
gestin del poder pblico. Mucho ms que esto,
el proceso iniciado en el 2008 debe ser identificado como un efectivo cambio cultural en el
sistema sociopoltico paraguayo, una revolucin en la idea misma que la poblacin hasta
hoy tuvo de lo que debera ser la gestin poltica
de la cosa pblica.
Si antes de 2008 la democracia paraguaya pareca ms una representacin ficticia de lo que
*Analista poltico, actualmente es Director de Centro
de Estudios Germinal.

tema del mes

era una democracia real, donde pequeos grupos
elitistas se repartan entre s el botn de la cosa
pblica, reduciendo a los mnimos trminos el
debate pblico y trasformando al electorado no
en participantes de un proceso poltico, sino
ms bien en mera clientela del mismo, a partir
de la eleccin del ex obispo Lugo este teatro
de la democracia aparente empez rpidamente
a desmoronarse, despejando el camino hacia un
nuevo pas, donde cada vez ms amplios sectores de la poblacin quieren transformarse de espectadores pasivos de las acciones de las lites
polticas en protagonistas activos de su presente
y de su futuro, participando directamente en la
construccin democrtica del pas.
Debido a esto las elecciones municipales del
prximo 7 de noviembre asumen una relevancia
mucho mayor de la que puede suponer la renovacin de autoridades locales; ms bien se presentan como un punto de inflexin fundamental en
el desenlace de esta nueva fase de participacin
activa de la poblacin en los procesos democrticos del pas, un momento central para verificar el
nivel efectivo de penetracin entre la ciudadana
de esta nueva voluntad de asumir de manera ms
directa los destinos polticos del pas.
Por ello resulta importante verificar cmo
los partidos polticos se estn preparando para
esta contienda electoral, porque los resultados
que surjan de las urnas el prximo noviembre
nos permitirn identificar claramente el rumbo
que tomar en un futuro la poltica paraguaya,
e inclusive cul podra ser el desenlace de las
prximas elecciones generales del 2013.

Lo que le espera a la ANR

Perder despus de 61 aos el control casi
absoluto que el partido Colorado estuvo ejerciendo en dictadura y en democracia sobre la
estructura de gobierno del pas, ha sido sin duda
una experiencia traumtica para gran parte de su
grupo dirigente. Ms an cuando tantos aos de
gestin partidaria organizada exclusivamente a
partir del manejo de los recursos estatales y con
el objetivo de garantizarse la continuidad en el
poder mediante el uso clientelar de los mismos

N 307 - Agosto 2010

ha vaciado el partido de todo debate poltico interno, impidiendo la construccin de una clase
dirigente que asumiera un liderazgo que fuera
ms all de cuanto permite el manejo personal
de los recursos pblicos.
Estos primeros dos aos fuera del gobierno
se han vuelto as una suerte de va crucis para el
partido Colorado, con un grupo dirigente incapaz de comprender las razones de fondo de una
derrota que encuentra su raz en la evolucin que
tuvo la sociedad paraguaya en esta ltima dcada (una evolucin que la Asociacin Nacional
Republicana, ANR no supo percibir), y que por
este mismo motivo no consigue llevar al partido
a retomar aquel rol central de sistema poltico
nacional que ha ejercido por tantos aos.
En este sentido, el haber preferido evitar realizar una eleccin interna para cargos partidarios
(presidencia y junta de gobierno) prefiriendo reenviar todo al 2012, ha sido sin duda un error
fundamental del partido: las elecciones hubieran
ayudado al debate interno, impulsado una confrontacin clara y cerrada entre las diferentes
posiciones, estimulando a razonar sobre las causas de la derrota electoral y a identificar nuevos
liderazgos ms adecuados al nuevo perodo histrico que est viviendo el pas.
En cambio el miedo al terremoto interno al
partido que hubiera podido determinar elecciones de esta naturaleza ha reducido las internas
de julio 2010 a la simple eleccin de candidatos a intendentes y concejales, con el resultado
no solamente de impedir que se concretara una
definicin clara de los equilibrios internos del
partido, sino al contrario, de fomentar un incremento de la fragmentacin interna.
En efecto, los resultados de las elecciones
internas de la ANR nos han presentado un partido en el que los lderes de un tiempo (Duarte
Frutos, Castiglioni) reducen su espacio pero no
acaban de irse, mientras que los nuevos liderazgos (Samaniego, Zacaras, Salemma) fortalecen
su presencia pero no consiguen afianzarse; con
la consecuencia que la ANR se presenta a las
elecciones de noviembre con un partido dividido y an confuso por la derrota de 2008, sin un

11

liderazgo fuerte y visible, y sin la posibilidad de

asumir un rol poltico claro en el pas.
Una situacin nada favorable frente a la cita
electoral del 7 de noviembre, donde el riesgo de
perder muchos gobiernos municipales es concreto y donde, a diferencia de lo que ocurri en
el 2008, la ANR podra ser ampliamente superada en nmeros de votos por el Partido Liberal
Radical Autntico (PLRA), algo que, adems de
ser un psimo antecedente para las elecciones
del 2013, podra volverse una seal concreta de
la declinacin irreversible de este partido.

El desafo del PLRA

A diferencia de la ANR, el PLRA parece haber comprendido desde hace tiempo la necesidad
de definir un liderazgo fuerte y reconocido en
vista de los nuevos desafos que enfrentar este
partido en el futuro, tanto con el fin de fortalecer su rol de principal aliado de la coalicin que
sostiene al Gobierno Lugo, como para impulsar
sus pretensiones de apuntar con un candidato
propio a la presidencia del pas en el 2013. Y en
este sentido, a diferencia de la ANR, ha tenido la
claridad poltica suficiente para decidir renovar
su estructura interna, previendo la eleccin del
nuevo Directorio paralelamente a las elecciones
internas para las municipales, de manera as a
poder definir claramente los equilibrios existentes entre los diferentes liderazgos que han surgido y se han afianzado en estos ltimos aos.
Los resultados finales de las elecciones para
el Directorio han dado razn a esta visin porque
no solamente han permitido definir de manera
contundente el apoyo del PLRA al Gobierno
Lugo (la candidatura Buzarquiz apoyada por el
vicepresidente de la Repblica Franco, la nica
crtica contra el Gobierno, no ha podido superar el 25% de los votos) sino que ha asegurado
al Grupo liderado por Blas Llano una mayora
amplia y fuerte, que permitir al PLRA tener un
liderazgo claro y contundente en vista de los futuros objetivos del partido.
Y eso no es todo, la victoria de Llano sobre el
ministro de Obras Pblicas Efran Alegre (tambin aliado del Gobierno) adems ha premiado
12

un liderazgo colegial construido por Llano a su

alrededor y ms abierto para construir alianzas
con los sectores ms progresistas del pas; con
respecto a un liderazgo absolutamente personal
y excluyente como el de Alegre, que en la bsqueda de una carrera personalista hacia el cargo
presidencial, arriesgaba aislar al PLRA de sus
potenciales aliados reduciendo as su posibilidad de xito.
En este sentido las elecciones de noviembre
sern un banco de prueba fundamental para la
nueva dirigencia del PLRA: un resultado exitoso, las 100 intendencias vaticinadas por Llano
y la superacin en cantidad de votos a la ANR,
abriran nuevos escenarios para este partido, con
la posibilidad tambin de promover una candidatura propia para el 2013 y hasta de conseguir que
los grupos progresistas converjan hacia sta.

Oviedismo y patriaqueridismo, qu
perspectivas?
La derecha paraguaya, la empresarial que
se identifica en Patria Querida y la populista
autoritaria que tiene su campen en Oviedo,
sin duda ha tenido un importante protagonismo
en el debate parlamentario en este ultimo tiempo, pero contina siendo estructurada alrededor
de liderazgos fundamentalmente personalistas,
elemento ste que no les ha permitido conseguir resultados positivos cuando las elecciones,
como es el caso de las municipales, prevn la
seleccin de dirigentes locales.
La contraprueba se tiene con los resultados
de las municipales de 2006, cuando Unace redujo a la mitad los resultados conseguidos en las
generales de 3 aos antes, mientras que Patria
Querida redujo sus votos a una tercera parte de
los que consigui en el 2003.
Es cierto que Patria Querida est intentando
sobrellevar esta situacin reduciendo la exposicin de su lder Fadul y poniendo nuevos liderazgos al frente del partido (Acha, Carrizosa,
Soler, etc.) y que esto le ha permitido recuperar parte de sus votos en las generales de 2008,
pero todava no ha demostrado tener una estructura nacional, concentrndose su presencia so-

tema del mes

lamente en pocos mbitos urbanos (Asuncin,
Central, Encarnacin), algo que difcilmente les
permitir conseguir resultados relevantes en noviembre.
La situacin de Unace, por su parte, es an
ms compleja porque la figura de Oviedo es tan
central para su electorado que en su ausencia,
como ocurrir en noviembre no siendo l candidato, reduce exponencialmente su inters a votar
por el partido; situacin que ya se ha verificado
en el 2006 frente al 2003 y que puede verificarse
tambin en estas elecciones.
Ambos partidos entonces tendrn en las elecciones municipales un momento de verificacin
efectiva de su penetracin como partido ante el
electorado paraguayo ms all de sus liderazgos
ms reconocidos, y sin duda los resultados que
llevarn a casa sern determinantes para verificar
qu rol poltico tendrn en los ltimos dos aos
del Gobierno Lugo y an ms con respecto a la
construccin de candidaturas potencialmente ganadoras para las elecciones generales del 2013.

La izquierda en busca de protagonismo

La izquierda paraguaya es sin duda el actor
poltico que ms pone en juego su futuro en las
prximas elecciones municipales del 7 de noviembre. Si en el 2008 el hecho de presentarse dividida en 10 listas, aunque consiguiendo
el 11,2% de los votos, no le permiti concretar
una presencia parlamentaria numricamente
relevante, en esta nueva convocatoria electoral
la leccin parece haber sido aprendida, por lo
menos por una parte importante de la izquierda, como demuestra la conformacin del Frente
Guasu y su presentacin en ms de 150 municipios del pas.
El Frente Guasu, reuniendo 3 de los principales partidos de la izquierda paraguaya: Partido
Pas Solidario (PPS), Partido del Movimiento al
Socialismo (PMAS) y Partido Popular Tekojoja
(PPT), adems de muchos otros pequeos partidos y movimientos, se propone como una alternativa interesante en el sistema poltico paraguayo, apuntando a un resultado nacional de doble
cifra (es decir, superior al 10%) necesario para
N 307 - Agosto 2010

13

permitirles volverse un actor poltico central para

las prximas elecciones generales del 2013.

ra con la conformacin del Partido Encuentro

Nacional, PEN.

En este sentido el hecho de que una vez ms

la izquierda paraguaya no haya podido reunirse
en un nico grupo, quedando afuera del Frente
Guasu organizaciones de una cierta importancia
como el Movimiento 20 Abril del secretario del
Gabinete Civil Lpez Perito y el Partido Democrtico Progresista del ministro del Interior Rafael Filizzola, podra volverse no tan relevante
como lo ha sido en el pasado, y el Frente Guasu,
ms all de estas defecciones, podra asumir un
rol preponderante dentro de la izquierda paraguaya, situacin que borrara de hecho los grupos que no se han adherido a ste del escenario
poltico nacional y lo trasformara en el nico
sujeto poltico de izquierda reconocible para el
electorado.

Hoy, aunque esa experiencia haya sido superada por la reorganizacin de esta tercera
posicin en dos bloques ideolgicamente ms
referenciados: el de derecha alrededor de Patria
Querida y el de izquierda actualmente estructurado en muchos grupos polticos diferentes, las
situaciones de fondo se estn repitiendo; y si la
eleccin de Fernando Lugo en el 2008 ha tenido en el sistema poltico paraguayo un impacto
similar a lo que fue el golpe del 2-3 febrero de
1989, las elecciones de noviembre de 2010 podran ser como en 1991 la ocasin para una clara
redefinicin del sistema poltico nacional, pero
con una profundidad an mayor que aquella registrada casi veinte aos atrs.

Como en 1991?
Como hemos visto, entonces, muchos son
los elementos que harn de las elecciones municipales del prximo noviembre un evento ms
poltico que administrativo, y los resultados que
saldrn de las urnas tendrn una incidencia que
difcilmente se limitar a las realidades polticas
locales, y que ms bien afectarn sensiblemente
el conjunto poltico nacional.
En este sentido quizs no resulta descabellado comparar estas elecciones con las que se verificaron en 1991, cuando el pas recientemente
salido de la larga dictadura stronista era llamado
por primera vez a elegir su clase dirigente a travs de elecciones libres (las elecciones de 1989
ganadas por Rodrguez en este sentido fueron
ms similares a las elecciones que coronaban
cada 5 aos a Stroessner que a elecciones efectivamente democrticas). En ese entonces los dos
partidos tradicionales fueron desafiados y en
muchos casos ganados por candidatos independientes en gran parte de tinte progresista (como
ocurri en Asuncin con la candidatura de Carlos Filizzola sostenida por el grupo independiente Asuncin para Todos y la Central Unitaria de
Trabajadores, CUT), dando esta eleccin la va a
una tercera posicin que en el 1993 se sublima-

14

Una ANR en dificultad, un PLRA en fuerte

ascenso, un Frente Guasu que se delinea como
una posible sorpresa en las urnas, podran ser
los actores principales que se irn repartiendo el
protagonismo el prximo 7 de noviembre; y de
los resultados que cada uno de estos efectivamente conseguir, depender mucho el destino
poltico futuro del Paraguay.

tema del mes

La Nueva Ley Orgnica Municipal.

Nuevas oportunidades para la
participacin y el control ciudadano
Oscar R Lpez R.*
Introduccin
Luego de largos aos de postergacin, finalmente en febrero pasado el Parlamento aprob
la Ley 3966/10, Ley Orgnica Municipal, reemplazando de esa manera la Ley 1294/87, promulgada a finales del rgimen stronista y que
con algunas modificaciones rigi durante toda
la transicin.
El Municipio paraguayo pasa de esa manera a tener un marco legal que, si bien no tiene
grandes cambios, incorpora algunas figuras que
podran eventualmente ayudar a un mejor desempeo de los gobiernos locales as como para
fortalecer la participacin ciudadana.

Los municipios durante la dictadura

El rgimen stronista se asegur de anular la
institucionalidad municipal y para ello estableci un sistema de dependencia absoluta del gobierno central en el mbito financiero y de control y subordinacin poltica a travs del partido
de gobierno, cuyas seccionales tenan mayor
poder de resolver las demandas ciudadanas que
la institucin municipal.

* DECIDAMOS. Campaa por la expresin ciudadana.

N 307 - Agosto 2010

La participacin estaba controlada: la Ley

222 que rigi durante toda la dictadura estableca las Juntas parroquiales en las que tericamente participaba la ciudadana, pero sin
ninguna autonoma y ms bien operaban como
un rgano de control y delacin porque la misma ley estableca entre sus atribuciones la de
informar a las autoridades municipales sobre
la situacin general de la parroquia (Artculo
13, Ley 222). Los intendentes eran nombrados
directamente por el dictador y poda destituirlos
cuando quisiera, por lo que en esas condiciones
15

era imposible que las autoridades locales respondieran a las necesidades y los problemas de
la poblacin de sus municipios, sino al poder del
gobierno central, quien ejerca un control total
sobre ella.
Las atribuciones eran escasas y los recursos
absolutamente insuficientes, por lo que no era de
extraar que la ciudadana casi nunca recurra a
una institucin pblica que no tena la menor capacidad resolutiva. Para que no queden dudas de
la subordinacin era el Ministerio del Interior, a
travs de una direccin interna, la responsable
de las relaciones entre el gobierno central y los
municipios.
A finales de la dictadura se promulga la Ley
1294/87, que establece un mayor reconocimiento a las organizaciones vecinales, pero siempre
dentro de un rgimen de dependencia del intendente de turno, del que era un organismo auxiliar y por tanto podra ser intervenido y hasta
disuelto por las autoridades municipales.

Los municipios en la transicin

Las aires democrticos incidieron decisivamente en los municipios y los cambios acabaron
con el control dictatorial y el monopolio de un
partido poltico, pero no generaron las condiciones para fortalecer efectivamente la autonoma
y por sobre todo la capacidad del gobierno municipal para cumplir adecuadamente sus roles y
funciones y responder efectivamente a las demandas ciudadanas.
Desde 1991 se elige por voto directo de la
ciudadana a intendentes y concejales y esto dinamiz la vida institucional del municipio, pero
con serias limitaciones. La Constitucin de 1992
le otorga al municipio autonoma poltica y le
asigna el impuesto inmobiliario como fuente de
recursos.
Pero pocos han sido los avances efectivos
para construir la autonoma y las capacidades
institucionales que permitan un efectivo cumplimiento de los fines y objetivos que la ley asigna
a los municipios. Antes bien, los partidos polticos que controlaron la transicin se contenta-

16

ron con la ampliacin del nmero de partidos

que podan participar del esquema clientelista y
las pocas experiencias de participacin no han
tenido continuidad como para consolidar los
procesos de mayor participacin y control de
la ciudadana que podra presionar para mejorar aunque sea de manera gradual la gestin de
las autoridades municipales. Una gran deuda de
los partidos polticos es que no han desarrollado
propuestas seras para el manejo y el desarrollo
de los municipios.

Las principales novedades en la nueva ley

La nueva Ley Orgnica Municipal se hizo
sobre la base de formulacin de la ley anterior,
por tanto no se van a encontrar grandes cambios,
pero en primer lugar se puede observar un intento de ordenar una legislacin dispersa y en
muchos casos contradictorias.

Una primera novedad es que se buscar que

los municipios desarrollen planes de desarrollo
sustentable que les incumba o involucre y un
plan de ordenamiento urbano y territorial que
permitan un crecimiento ms ordenado. Se posibilita la realizacin de catastros parciales de
modo que si algunos municipios tengan posibilidades vayan desarrollando esta herramienta
que permitir un mejor ordenamiento territorial

tema del mes

y, por sobre todas las cosas, una base de informacin para el cobro del impuesto inmobiliario
cuyo cobro hasta la fecha es incompleto debido
a la falta de datos y capacidad de gestin de los
municipios.
Se establecen expresamente la necesidad de
coordinar acciones con los organismos nacionales y departamentales (Art. 13) y la posibilidad
de promover aquellas que no estn expresamente enunciadas siempre que la ley no disponga
un rgimen nacional o departamental (Art. 14).
Estas disposiciones permiten que el municipio
se haga cargo o tenga un rol activo cuando las
necesidades de la poblacin lo requieran. Por
otra parte, los Art. 16, 17 y 18 establecen que se
podrn establecer convenios de los municipios
con otros organismos nacionales o departamentales para asumir responsabilidades que pudieran ser delegadas, previndose la transferencia
de recursos para cumplir con lo establecido en
el convenio. El art. 12 establece expresamente
que los municipios no estarn obligados a prestar servicios que estn a cargo del gobierno central mientras no sean transferidos los recursos
de acuerdo a lo establecido en los convenios de
delegacin de competencias.
En cuanto a las funciones municipales, estn
organizadas en 11 reas y en este mbito la novedad es que la nueva ley introduce el desarroN 307 - Agosto 2010

llo productivo y el desarrollo humano y social

como mbitos nuevos en los que el municipio
puede intervenir adems de las funciones tradicionalmente establecidas. En estas funciones
se propone que se desarrollen planes de desarrollo y prestacin de servicios de asistencia a
emprendimientos productivos as como la atencin a sectores ms vulnerables, mejoramiento
de infraestructura social y programas integrales
de lucha contra la pobreza. Estas disposiciones
abren la posibilidad de que los municipios tenga
un rol ms activo en el desarrollo integral de la
poblacin que forma parte de su jurisdiccin y
que se mueva mas all de los tradicionales servicios que presta.
En cuanto al gobierno municipal se trat de
establecer plazos y procedimientos para que tanto la Junta como el intendente puedan tener ms
corresponsabilidad y se eviten conflictos innecesarios a falta de regulacin en el tratamiento
y aprobacin de las ordenanzas. Se estableci
un techo para la remuneracin del intendente y
dietas de concejales, pero no se hizo lo mismo
con los gastos de representacin, lo que abre la
puerta para continuar con las arbitrariedades. En
la nueva ley se baj a 23 aos el requisito para
ser candidato a concejal municipal.
En donde hay mayores novedades es en las
posibilidades de acceso a informacin por parte
de la ciudadana y en espacios de participacin:
se establece el acceso gratuito e inmediato del
ciudadano a informacin y documentacin municipal en un plazo no mayor a 15 das y se establecen procedimientos especficos para difundir
las ordenanzas y resoluciones de acuerdo a las
capacidades del municipio.
La nueva ley reconoce en su Art. 67 la libertad de asociacin y por tanto la libertad de que
las organizaciones se puedan dar en la forma que
estimen ms apropiadas para el desarrollo de sus
intereses. Establece en el Art. 66 que los municipios deben promover la participacin ciudadana
en la gestin municipal, pero su reglamentacin
queda a cargo de las autoridades locales a travs
de ordenanzas. Estas son disposiciones que varan de manera significativa de la ley anterior que
consideraba a las organizaciones vecinales como
simples organismos auxiliares, pero en lo que se
17

avanza es en los mecanismos para garantizar su

autonoma, dado que dejan nuevamente la reglamentacin a cargo de las autoridades locales.
Se establece la posibilidad de las Audiencias
Pblicas, pero las mismas solo tienen carcter
consultivo y sus decisiones no son vinculantes
(Art. 69), y el carcter pblico de las sesiones
de la Junta Municipal, previendo asimismo la
posibilidad de que organizaciones ciudadanas
soliciten la participacin en las sesiones de las
comisiones asesoras de la Junta Municipal en
las que podrn exponer ante la misma cuando se
discutan temas de su inters (Art. 72).

Otra novedad es la posibilidad de que se puedan promover proyectos de ordenanzas municipales a travs de la iniciativa, popular establecindose requisitos a base de lo que establece
el Cdigo Electoral. Los promotores de la ordenanza podrn argumentar en una sesin de la
Junta a favor de la propuesta presentada.
En cuanto a los ingresos municipales se establece que, a fin de dar atencin al problema ambiental, se podr establecer una tasa ambiental,
previo convenio con la autoridad competente, se
podrn establecer exoneraciones de impuestos
municipales para incentivar la conservacin y
restauracin de edificios considerados patrimonio histrico y cultural y se establece un fondo
especial para financiar la pavimentacin y desage, que deber conformarse con el cobro del
10% adicional al impuesto inmobiliario, 10%
adicional a patentes de rodados y un porcentaje
de royalties o emprstitos que se definir por ordenanza. Este fondo se aplicar para encarar un
plan quinquenal y anual de pavimentacin que
cada municipio debe elaborar y tiene como objeto que los frentistas ya no deban pagar cuando
se pavimente su calle.

Conclusiones
Como se ver, la nueva ley efectivamente no
introduce grandes cambios, y en gran medida
los cambios buscan ms bien ordenar mejor el
marco normativo municipal y mejorar las condiciones en algunos mbitos en los que el manejo
fue muy desprolijo o gener conflictos.
18

Un elemento positivo es que a base de la experiencia se establecen nuevos mecanismos para

que las autoridades nacionales y locales puedan
establecer acuerdos para coordinar polticas y
programas en el mbito local, y esto normalmente funciona con mayor efectividad cuando hay
voluntad poltica de hacerlo, por lo que creemos
que el convenio de cooperacin puede ser una
herramienta que facilite estos acuerdos.
Los legisladores apenas se animaron a abrir
algunas ventanas a la participacin y el control
ciudadano, pero lejos estamos de la experiencia
de pases cercanos como Bolivia o Brasil por
ejemplo, en los que la participacin ciudadana
tiene la posibilidad de generar una dinmica de
cambios a partir de una legislacin que no le
tiene miedo ni al cambio ni a la participacin
ciudadana.
Sin embargo, creo que la ciudadana organizada podr utilizar estas herramientas para
presionar por mayor participacin, para exigir
mayor transparencia en la gestin de las autoridades locales y para hacer del municipio una
institucin democrtica que efectivamente est
al servicio de la ciudadana.
Creemos que las prximas elecciones municipales sern un momento adecuado para debatir ampliamente sobre el municipio que necesitamos y generar espacios de encuentro entre
organizaciones vecinales y ciudadanas, partidos
polticos y autoridades locales para encontrar de
manera creativa, dentro del recientemente sancionado marco legal, nuevas formas de participacin y de gestin para transformar los municipios y con ello mejorar la vida de la gente.

FUENTES CONSULTADAS
- Ley Orgnica Municipal; Decidamos. Campaa por la expresin ciudadana. Asuncin, Marzo 2010.
- Ley 1294/87 Orgnica Municipal; IDM AECI. Asuncin, s/d.
- Nueva Ley 3966/10 Orgnica Municipal en la Repblica del
Paraguay.
- Presentacin en Power Point de Francisco Alcaraz para
DECIDAMOS. Asuncin, Marzo 2010.

tema del mes

La (in) gobernabilidad de los

sistemas metropolitanos
Mabel Causarano*

En las ltimas 4 dcadas, en el Paraguay se

han conformado tres sistemas metropolitanos
que tienen como cabecera a tres ciudades fronterizas con la Argentina y el Brasil: el de Asuncin, el de Ciudad del Este y el de Encarnacin,
caracterizados por la permanencia de condiciones que fomentan la ingobernabilidad, entre las
que se destacan:
- la ausencia de enfoque sistmico del conjunto
bi y tri nacional;
- la visin coyuntural y de corto plazo de las autoridades locales, departamentales y nacionales;
- la persistencia de acciones parciales y sectoriales, sin el soporte de una planificacin integral;
- las deficiencias en materia de regulacin y
gestin territorial, ante la falta de un ente de
gobierno ad hoc;
- el bajo desempeo de la cabecera metropolitana,
que no ejerce el rol de ordenador del territorio;
- la incapacidad del subsistema urbano metropolitano para crear sinergia a travs de redes
de cooperacin y mancomunin de esfuerzos.
En ellos vive cerca de la mitad de la poblacin total y el 84% de la poblacin urbana paraguaya. La metropolizacin es un fenmeno que
inici tardamente, ya que su primera manifestacin data de la dcada del 70, cuando la Capital
se conurb con los municipios limtrofes (Lambar, Fernando de la Mora, M. Roque Alonso) y
la mancha urbana se extendi hacia el este (San
Lorenzo, Capiat) y sur (emby, Villa Elisa,
San Antonio).

Las migraciones del campo a la ciudad y las

intra-urbanas significaron, para varios municipios, tasas de crecimiento demogrfico sensiblemente mayores que el promedio nacional
en algunos casos, superaron el 10% anual,
creando demandas de empleo, infraestructura,
equipamientos y servicios que no han podido ser
atendidas por las autoridades locales.
En la Regin Metropolitana de Asuncin
(REMA) suman 22 los municipios conurbados
el rea metropolitana propiamente dicha,
mientras que el sistema regional abarca 43
municipios, distribuidos en los Departamentos
Central, Cordillera, Paraguar y Presidente Hayes. Las dinmicas se expresan en flujos que se
configuran y desplazan en funcin a mecanismos de oferta y demanda de bienes y servicios
que no responden a polticas territoriales.

Desfase entre territorio, gobierno y

demanda social
Los sistemas metropolitanos son territorios
altamente dinmicos, cuyos flujos complejizan
la gestin pblica, al cruzar variables fsicas
(ambientales, de infraestructura y equipamientos), econmicas, sociales, poltico-institucionales y culturales. Este proceso evidencia la necesidad de nuevos enfoques de gobierno, nuevos
instrumentos de gestin pblica y de indicadores de gobernabilidad.
La organizacin estatal que define el gobierno del territorio, establecida en la Constitucin,
responde a un criterio de reconocimiento jur-

*Arquitecta y urbanista doctorada en Roma. Docente universitaria e investigadora. Asesora del ministro de Cultura y
coordinadora del Proyecto Ciudadela Cultural de Asuncin.

N 307 - Agosto 2010

19

dico de carcter formal, en funcin al cual se

definen las unidades poltico-administrativas
descentralizadas, como resultado de una decisin de la autoridad legislativa.

SISTEMAS METROPOLITANOS

Por tanto, la ciudad, en cuanto fenmeno

territorial-real la conurbacin metropolitana
no est reconocida como objeto de gobierno (PIREZ, P., 2001). Esta situacin ensancha la brecha entre la oferta institucional gubernamental y
la demanda social.
El desfase entre una institucionalidad que se
abstrae de la realidad territorial y las respectivas
dinmicas sociodemogrficas, que se expresan
con intensidad creciente, no permite aprovechar
las potencialidades socioeconmicas y ambientales y fomenta la ingobernabilidad. Los sistemas metropolitanos presentan las mayores tasas
de crecimiento demogrfico, de cambio de uso y
de densidad de ocupacin del suelo, as como la
mayor concentracin de poblacin joven y de la
poblacin econmicamente activa, a la par que
un progresivo aumento de la percepcin de inseguridad, el deterioro de la calidad ambiental
(contaminacin del aire por fuentes fijas y mviles, degradacin de los cursos de agua superficiales y subterrneas, aparicin y/o reaparicin
de enfermedades como el dengue, la fiebre amarilla, la rabia, la leishmaniosis, la meningitis) y
formas variadas de fragmentacin y exclusin
social, que tienen sus correlatos espaciales en la
menguada calidad de los espacios pblicos.
La ciudad que se configura a partir de la metropolizacin abarca un conjunto de circunscripciones poltico-administrativas que cuenta, cada
una, con su propio gobierno municipal, constituyendo la suma algebraica de instancias gubernamentales. En los conglomerados metropolitanos
se van configurando actores y demandas sociales que adquieren expresiones polticas (colectivos urbanos organizados en torno a un variado
espectro de reivindicaciones) y requieren innovaciones en las formas de gobierno. De ah que
la gobernabilidad de las metrpolis adquiera una
marcada relevancia.
Un error conceptual, que tambin induce
errores metodolgicos en el anlisis del fenme20

no territorial y en la gestin pblica metropolitana, es la asimilacin de la ciudad al municipio.

Este ltimo corresponde a una comunidad y un
territorio con gobierno propio, que puede o no
coincidir con el territorio y el gobierno de una
ciudad. En la medida que la conurbacin libere a la ciudad del mbito municipal que le dio
origen como ocurre con todos los municipios
que integran las conurbaciones y aglomeraciones urbanas, la institucionalidad pblica queda desfasada, al no tener correspondencia con
la forma urbana que se va configurando ni con
la unidad de los procesos que la caracterizan y
definen. (PIREZ, P. 2001).
Al no disponerse de un marco institucional
que reconozca el fenmeno de la metropolizacin y le otorgue la respectiva forma de gobierno, los territorios metropolitanos se configuran
como un conjunto de realidades municipales, a
las que se atribuye engaosamente connotaciones locales1, que abarcan partes y sectores de
la totalidad urbana y que, para su anlisis y gestin, acostumbran ser ordenadas segn criterios
estadsticos, electorales o funcionales, con prescindencia de las caractersticas morfolgicas y
de las dinmicas territoriales.
En consecuencia, el rea metropolitana es una
ciudad que no aparece como objeto especfico
de gobierno, sino como parte de las atribuciones
de las municipalidades y de las gobernaciones
departamentales que la integran y/o de organismos del gobierno central (CAUSARANO, M.,
2006).

tema del mes

CONCENTRACIN DE LA POBLACIN EN LOS SISTEMAS METROPOLITANOS
1982
Poblacin
Pas
ZOMA

1992

2002

3.029.830

1.295.345

4.152.588

2.091.192

5.206.101

2.953.168

% Total

% Urbana

% Total

% Urbana

% Total

% Urbana

25,8%

54,4%

30,4%

57%

36%

64%

43%

69%

7,5%

11%

9%

12%

2,5%

2,35%

4,2%

3,15%

46%

78%

56%

84%

REMA
ZMCDE

3,7%

6,5%

6%

9,7%

RMCDE
ZOME

2%

2,3%

2,2%

2,8%

31,5%

63,3%

38,6%

69,4%

REME
TOTAL ZM
TOTAL RM
ZM: Zona Metropolitana
RM: Regin Metropolitana

ZMCDE: Zona Metropolitana de Ciudad del Este

RMCDE: Regin Metropolitana de Ciudad del Este

ZOMA: Zona Metropolitana de Asuncin

REMA: Regin Metropolitana de Asuncin

ZOME: Zona Metropolitana de Encarnacin

REME: Regin Metropolitana de Encarnacin

Fuente: Elaboracin propia

Participacin de bajo impacto

El fenmeno metropolitano impone redefiniciones conceptuales, porque en dicho sistema no
cabe identificar lo local con la esfera municipal. Es un territorio que se expande y cambia
continuamente, fragmentado en diversos gobiernos locales, departamentales y hasta entre pases, como ocurre con los sistemas metropolitanos transfronterizos.
A nivel econmico, se configura un mercado
metropolitano. La ausencia de un mbito poltico
territorial que se corresponda con ese mbito de
mercado favorece el predominio de los actores
econmicos y, como consecuencia, la tendencia
a una subordinacin a niveles gubernamentales
superiores nacional, en el Paraguay, que constituyen el referente del mercado metropolitano y
de sus actores (PIREZ, P., 2001).
La caracterizacin arriba citada induce a que,
en los sistemas metropolitanos, la participacin
ciudadana y sus instrumentos operativos reduzcan sensiblemente su impacto, ya que la calidad
de la oferta de los servicios urbanos est con-

N 307 - Agosto 2010

dicionada por las dinmicas intermunicipales

e interdepartamentales que la afectan, como el
transporte pblico, el saneamiento bsico, el
manejo y la disposicin final de los residuos slidos, entre otros.
El proceso electoral se desdibuja, porque el
ciudadano elige administradores y representantes de una parte del sistema total, sin incidir en
las dems, a pesar de que sus actividades cotidianas se despliegan en un territorio regido por
gobiernos distintos. Las ms de las veces, el derecho al voto lo ejerce en el municipio en donde
tiene su vivienda, es decir, en donde transcurre la
menor parte del tiempo, y no tiene posibilidades
de influir en el gobierno de aqullos en donde
trabaja, estudia y/ o transcurre el tiempo libre.
Los indicadores sociodemogrficos muestran la profundizacin de los desequilibrios territoriales, consecuencia directa de la falta de
polticas metropolitanas y de la institucionalidad correspondiente. Las asimetras afectan a
la dotacin y calidad de la infraestructura, los
equipamientos, el acceso a los bienes y servicios, en general. Algunos municipios enfrentan
21

tasas explosivas de crecimiento demogrfico

mientras que otros registran disminucin de su
poblacin; hay partes del territorio con dificultades en el acceso al agua potable, a la atencin en
salud y a la educacin pblicas, a la recoleccin
domiciliaria y disposicin final de los residuos
slidos, as como son marcadas las diferencias
en la capacidad de gestin municipal. (CAUSARANO, M., 2006).
Las relaciones polticas se desarrollan siguiendo mltiples articulaciones: a) entre los
actores sociales locales y los gobiernos municipales que actan en el territorio metropolitano;
b) entre los actores locales y el gobierno departamental; c) entre los gobiernos municipales; d)
entre los gobiernos municipales y el gobierno
departamental; e) entre los actores sociales locales y las empresas de servicios urbanos, pblicas
y/o privadas; f) entre los gobiernos municipales
y dichas empresas; g) entre los actores sociales
locales y el gobierno central, en particular, las
organizaciones que demandan tierra y vivienda.

Territorios ingobernados
La gobernabilidad de las metrpolis se refiere a un tipo especfico de gobierno cuyo ejercicio se d en condiciones de legitimidad, eficiencia y apoyo ciudadano. La gobernabilidad
metropolitana es la capacidad del gobierno de
la metrpoli de orientar y conducir los procesos urbanos. Sin embargo, al no estar contenidos dentro de lmites definidos, los territorios
metropolitanos aparecen como ingobernables
(BORJA, J. 2004). Y, en el caso paraguayo son,
de hecho, ingobernados.
Nos encontramos con la inexistencia de un
gobierno metropolitano y con una gran fragmentacin de instancias estatales y municipales de planeacin y gestin de problemas que
no conocen lmites administrativos. Los administradores pblicos disponen de competencias
sectoriales y localizadas, pero no cuentan con
capacidades institucionales para gobernar el sistema que es ms que la suma de sus partes.
La gobernabilidad de un municipio metropolitano o sea, su gobernabilidad local est
22

fuertemente regulada por las condiciones del entorno urbano con el cual interacta. De ah que,
encararla fuera del contexto territorial que lo enmarca y condiciona, es una abstraccin que inviabiliza las iniciativas locales de desarrollo.
La autonoma local, entendida como la capacidad de formular y aplicar polticas de desarrollo propias, en el marco de las interrelaciones
que la legislacin establece para la organizacin
y gobierno del territorio, puede volverse operativa en el sistema metropolitano, en la medida
que los municipios que lo integran reconozcan
la interdependencia sistmica y definan la modalidad adecuada para gobernar el territorio
compartido.

BIBLIOGRAFA
BORJA, J. (2004). Los derechos en la globalizacin y el derecho a
la ciudad. Fundacin Alternativas. Barcelona. ISBN: 84-9620451-0. -CAUSARANO, M. (2006). Dinmicas metropolitanas en
Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin. Fondo de Poblacin
de las Naciones Unidas, Asuncin.
PIREZ, P. (2001). Cuestin metropolitana y gobernabilidad urbana
en la Argentina. Artculo publicado en: Vzquez Barquero, Antonio y Oscar Madoery (comp.) (2001), Transformaciones globales, Instituciones y polticas de desarrollo local, Edit. Homo
Sapiens.
http://www.cedet.edu.ar/sitio/administracion/agenda/pirez_
gobernabilidad.pdf
PIREZ, P. (2004). Instituciones Polticas y Gestin Urbana en el
rea Metropolitana de Buenos Aires. Cuadernos PROLAM/USP
(ao 3 - vol. 2 - 2004), p. 73-87
http://www.usp.br/prolam/downloads/2004_2_4.pdf.

1 Dicha connotacin, aplicada a los municipios que integran

un sistema metropolitano, no facilita la integracin supramunicipal a nivel de polticas intermunicipales. En consecuencia, la integracin funcional, que se da de hecho, no
es acompaada por acciones coherentes con los flujos que
despliegan e intensifican, abarcando mbitos cada vez ms
extensos.

tema del mes

El equilibrio de
poderes y el
desafio de los
futuros gobiernos
municipales
Federico Franco Troche*

Desde las revoluciones burguesas del siglo

XVIII, que dieron lugar a la creacin de los estados liberales y las primeras constituciones escritas, la preocupacin principal ante el ancian
rgime, dejado atrs, era EL CONTROL DEL
PODER. Con Montesquieu y toda la Ilustracin
se afirmaba que el poder corrompe y por ende
el poder absoluto es el mas corrupto. Surge as
la teoria que sustent el principio de la divisin
de los poderes, en la conviccin que este reparto del poder sera la garanta de una estructura
de gobierno en la que ninguno de los poderes
tendra la suma del poder pblico. Entendindose un poder legislativo, un poder ejecutivo y
un poder judicial. Al primero se le confiere el
poder de crear y sancionar leyes, al segundo el
poder administrador, el de hacer cumplir las leyes bajo el principio de legalidad; y al tercero,
interpretar, aplicar y declarar el derecho al caso
concreto. Todo esto, dentro de un sistema de
independencia, equilibrio, coordinacin y recproco control, texto que repiten la gran mayora
de las constituciones de los estados liberales as
como los denominados estados sociales y democrticos de derecho, en su parte dogmtica. Este
es el principio terico.
Valga esta breve introduccin para significar
que, a nivel de los gobiernos comunales, distritales o municipales, como suelen llamarse a las
municipalidades, alcaldas, prefecturas o simplemente comunas, rigen los mismos principios
anteriormente mencionados. Y esto fundamentalmente a partir de la irrupcin de la autonoma municipal, como status inherente a estos
organos poltico-administrativos, que ha sido
establecida incluso con rango constitucional. En
nuestro caso, la autonoma municipal, y la misma autarqua, con rango constitucional, sienta
sus races a partir de la de 1967. Sin embargo,
queda mucho an por andar y ver convertidos
ambos poderes locales, el legislativo y el ejecutivo, en funcionales al inters pblico.

Ediles del actual perodo municipal.

*Arquitecto, Abogado, Ex concejal municipal.

N 307 - Agosto 2010

La divisin y el conflicto de poderes en el

mbito comunal
Nuestra sptima, y recientemente sancionada, Ley Orgnica Municipal (LOM) 3966/10
23

dispone en su artculo 20: el gobierno comunal es ejercido por la Junta Municipal y la Intendencia Municipal. La Junta Municipal es el
rgano normativo, de control y deliberante. La
Intendencia Municipal tiene a su cargo la administracin general de la municipalidad. No
podra tener otra interpretacin y fuente esta
redaccin que la inspirada en la divisin, control y reparto del poder. Esto es decir que en las
municipalidades, en el mbito de los gobiernos
locales, rige el mismo principio de divisin de
los poderes: ejecutivo, legislativo e incluso judicial, en un sistema de independencia, equilibrio
y recproco control.
Esta es la ley, y este es el principio que la
inspira. Sin embargo, en el ejercicio de estos poderes, en los 238 municipios de la repblica, no
siempre se reproduce el espritu de la ley. En la
recientemente sancionada, se expresan con mucha claridad estas tensiones y el conflicto interpoderes que surge fundamentalmente de prcticas que son estructurales a un sistema poltico
basado en la captura del poder pblico para que,
desvinculado de toda tica y del inters pblico,
sirva a intereses sectarios, clientelares y la reproduccin del modelo de gobierno como patrimonio de un partido, movimiento, sector interno
o fraccin polticos. Se producen de esta manera
decisiones polticas, por parte tanto de intendentes como de concejales, quienes extienden sus
competencias y atribuciones al mbito del otro
poder, no siempre de manera visible, violentando el equilibrio, la divisin y la independencia
de los poderes dentro de la comuna.
El trfico de influencias
El trfico de influencias es tratado especficamente y por primera vez de manera expresa
en el artculo 27 de la LOM, con una serie de
prohibiciones para los concejales, aunque de
manera declarativa, sin sanciones ni consecuencias precisas sobre su inobservancia, y con una
redaccin que pareciera que son solamente losas concejales-as quienes caen en estas prcticas,
pues se debe buscar con lupa la disposicin que
menciona la aplicacin y vigencia de este artculo tambin para los y las intendentes.
24

Nueva LOM favorece al poder administrador

La nueva LOM refleja esta tensin interpoderes en un giro favorable hacia la concentracin
del poder administrador, debilitando los roles
de control de la Junta Municipal (JM) y fortaleciendo al Ejecutivo Comunal (EC). Por citar un
ejemplo, adems de la redaccin del artculo que
trata el trfico de influencias: se muestra mucha
preocupacin en esta nueva ley en el establecimiento de plazos perentorios especficos para la
expedicin de determinados temas por parte de
la JM, sin su contrapartida hacia los pedidos de
informes de la JM, que aunque tienen un plazo
de 30 das para ser respondidos, no tiene sancin
su incumplimiento. Es decir que la JM es penalizada por no responder en plazo, con sanciones
fictas de ordenanzas y resoluciones. Sin embargo, no recibe ninguna sancin el incumplimiento
del EC ante pedidos de informes hechos por la
JM. Si la JM decidiera llevar al freezer temas
de inters del EC, no lo puede hacer sin exponerse a una sancin ficta. No ocurre lo mismo
con el EC, quien puede no responder un informe
de la JM, sin consecuencia prctica alguna. Asimismo, la intendencia podr realizar modificaciones dentro del presupuesto, dentro de un mismo programa presupuestario, sin autorizacin
de la JM, otorgando mayor maniobrabilidad al
ejecutivo (art. 189). A continuacin otros ejemplos que ilustran esta situacin:
Prohibiciones expresas a la JM
La JM no puede reasignar recursos destinados a inversiones a gastos corrientes (arts. 182,
38, LOM 3966). Exclusividad del ejecutivo en
materia de creacin de cargos (art. 38). La JM
no podr realizar una re-estimacin de los ingresos que es competencia exclusiva del ejecutivo
(182, 38).
Los plazos establecidos al legislativo
La JM tiene 45 das para el tratamiento de
proyectos de ordenanza (art. 45). 45 das para
que el legislativo se expida sobre vetos (art.
42). 30 das para que el legislativo se expida so-

tema del mes

bre cualquier modificacion presupuestaria (art.
189). 50 das, para expedirse sobre la ordenanza
tributaria. 50 dias, plazo perentorio, para expedirse sobre el presupuesto (182). 3 das para remitir al EC la ordenanza de presupuesto para su
promulgacin. Es clara la intencin de la ley en
exponer al legislativo comunal a mayores controles y sanciones sobre sus actos. No obstante
la voluntad de la ley, quedan muchas lagunas y
muchas dudas sobre las posibilidades que tengan estas declaraciones de buenas intenciones,
sobre la mejora en la calidad de la gestin municipal, en el territorio y en las condiciones de
vida de la gente.

Funciones y competencias municipales

Del mismo modo como a nivel del gobierno
central y desde las constituciones liberales se ha
ido avanzando desde un estado tutelar de derechos fundamentales, o de primera generacin,
hacia un gobierno promotor de derechos sociales y colectivos, las municipalidades han concomitantemente avanzado desde aquellas que se
limitaban a barrer, arreglar, limpiar e iluminar
calles y espacios pblicos, hacia entes que son
verdaderos impulsores del desarrollo de la comunidad y el territorio al que tienen asignadas
sus competencias. Cuando menos en trminos
de las facultades que la ley le otorga.
Catlogo de fantasas de cumplimiento imposible?
Sumado a la autonoma poltica, administrativa y normativa, as como la autarqua municipal, en el mbito de sus competencias, establecida con rango constitucional, se tienen hoy
da numerosas funciones muncipales que han
sido incorporadas en la nueva ley desde las ya
contempladas en las anteriores, como las que
aporta la nueva LOM. As tenemos que existen
numerosas y complejas funciones, detalladas
nuevamente en sucesivos incisos. Por ejemplo;
en materia de Planificacin, urbanismo y ordenamiento territorial (9 incisos), Infraestructura
pblica y servicios (7 inc.), Transporte pblico y
trnsito (3 inc.), Ambiente (4 inc.), Espectculos
N 307 - Agosto 2010

25

pblicos, Patrimonio histrico y cultural (2 inc.),

Salud, higiene y salubridad (12 inc.), Educacin,
cultura y deporte (6 inc.). Y las nuevas funciones no legisladas en la anterior ley 1294/87: Desarrollo productivo (4 inc.), Desarrollo humano
y social (5 inc.), Otras (6 inc.). Se crea adems la
policia municipal (artculos 55 y 56).
En materia de Desarrollo Humano y Social
se ha establecido la participacin municipal en
reas de salud, educacin, gnero, equidad (arts.
12, 13, 14, y 15). Como si todo esto fuera poco,
se realiza tambin una precisin sobre funciones
no enunciadas (art. 14), ampliando competencias en materia de servicios pblicos, en tanto
los mismos no estn supeditados a un rgimen
nacional o departamental
Entre los avances de la nueva normativa
tambin deben destacarse numerosas disposiciones que estimulan la participacin ciudadana y
pretenden fomentar la transparencia: Legislativo
abierto, iniciativa popular, audiencias pblicas,
acceso a la informacin, as como disposiciones
que se refieren al trfico de influencias ya mencionado con anterioridad. No obstante, nada dice
la ley acerca de las consecuencias sobre el incumplimiento de determinadas funciones expresamente asignadas a las municipalidades ni sobre los recursos que debern ser destinados a las
municipalidades para hacer frente a estas nuevas
y complejas funciones que la ley le asigna.

Atribuciones de la Junta Municipal

En el ejercicio de las funciones municipales,
la JM tiene atribuciones detalladas en el artculo 36 de la LOM, que en 16 incisos destaca las
de sancionar ordenanzas, resoluciones y reglamentos en materias de competencia municipal.
Asimismo autorizar llamados, aprobar adjudicaciones y contratos de licitaciones pblicas.
Aprobar la enajenacin de bienes municipales,
aprobacin del presupuesto, de la ordenanza tributaria, la rendicin de cuentas, entre otras muy
relevantes en trminos normativos y de contralor
del poder ejecutivo. La JM, organizada en comisiones, atiende los asuntos remitidos por el EC y
dictamen mediante los somete a aprobacin del
plenario. Este como todo cuerpo colegiado toma
26

decisiones por mayora de votos. Estas mayoras no siempre se construyen sobre el razonamiento de lo conveniente al inters pblico. Las
JM suelen ser cuestionadas por la dilacin en el
tratamiento de los temas sometidos a su consideracin, as como por la escasa dedicacin de
la mayora de sus miembros a sus tareas especficas. La nueva LOM, por ello, expresa esta preocupacin de mejorar el desempeo del cuerpo
legislativo, aunque sin posibilidades reales de
incidir efectivamente en un cambio substancial.
Lo concreto es que esta combinacin explosiva
de atribuciones muy delicadas como trascendentes, por un lado, asociada a la escasa dedicacin
a sus tareas, hacen del tratamiento de los temas
en la JM un caldo de cultivo a la cooptacin permanente al EC.

Atribuciones de la Intendencia Municipal

La IM, por su parte, tiene como atribuciones
todas las referidas a la administracin general
de la municipalidad. La LOM en su artculo 51
establece, entre otras, la de ejercer la representacin legal de la municipalidad, promulgar la
normativa sancionada por la JM, remitir a la JM
proyectos de ordenanzas, organizar las reparticiones, administrar los bienes, elaborar y remitir
a la JM las ordenanzas tributarias y de presupuesto general, ejecutar el presupuesto, remitir

tema del mes

sencia de polticas pblicas que orienten el crecimiento y desarrollo de las ciudades. Ciudades
que, de seguir las tendencias, estn llamadas a
convertirse en un futuro no muy lejano en el
asiento de cerca del 90% de la poblacin total
del pas. En el caso paraguayo la tendencia es
que la concentracin aludida se produzca sobre
4 5 conglomerados urbanos. Las regiones metropolitanas de Asuncin, Encarnacin y Ciudad
del Este concentran ya ms del 50% de la poblacin total del pas y el 80% de la poblacin que
habita zonas urbanas. Solo Asuncin y su rea
metropolitana habrn de concentrar el 70% de la
poblacin que habita en ciudades y el 40% de la
poblacin total del pas.

a la JM informe cuatrimestral y anual de ejecucin presupuestaria, efectuar adquisiciones,

contratar bienes y servicios, nombrar y remover
el personal municipal. Por su parte, en el ejercicio de sus funciones, el ejecutivo comunal es
cuestionado frecuentemente por la utilizacin
de los recursos pblicos de manera discrecional
cuando no arbitraria. Es igualmente sealado
por el poco apego a prcticas que estimulan la
transparencia en el manejo de los recursos pblicos favoreciendo la corrupcin. Y quizs el
peor de los males, la utilizacin de los fondos
pblicos para la creacin y asignacin de cargos
favorables a la clientela poltica, privilegiando
la acumulacin de fuerzas leales a travs de un
ejrcito rentado de operadores que defienden sus
privilegios en cada eleccin.

Lamentablemente, debido en parte a los

problemas enunciados, la administracin del
territorio de las ciudades en el pas, las municipalidades, sufren de una profunda crisis concomitante a la cada vez ms acentuada demanda
de polticas pblicas que hagan posible absorber
el flujo migratorio que presiona las mismas. Las
autoridades que surjan de las prximas elecciones del 7 de noviembre debern entender que, de
no superarse los vicios de la gestin pblica y a
pesar de las buenas intenciones de nuestra nueva
legislacin, solo habrn de contribuir a generar
mayor pobreza, exclusiones y degradacin en
todo el territorio nacional. Por ello se deben dejar atrs los intereses sectarios, y permitir que el
principio de supremaca del inters pblico sobre el privado funde toda decisin que emane de
los futuros muncipes nacionales. De lo contrario, las ciudades del pas sern cada vez menos
aptas para albergar la vida humana.

El futuro de las ciudades

Mirando nuestras ciudades, sus indicadores
de calidad de vida, a nivel local, se puede igualmente hablar de la ausencia del estado municipal. El alto ndice de desempleo y los rostros
de la pobreza, el aumento de la marginalidad,
el elevado dficit de los servicios pblicos municipales como: transporte pblico, recoleccin
de basura, barrido, limpieza y mantenimiento
de calles, infraestructura de servicios bsicos,
equipamientos urbanos, son resultado de la auN 307 - Agosto 2010

27

Villarrica: con
participacin y
transparencia, un
municipio que
fortalece el ideal de
la democracia
Jos Mara Costa*

Desde hace casi una dcada, Villarrica del

Espritu Santo ha ganado prestigio y reconocimiento como municipio que promueve la transparencia y participacin ciudadana en la gestin
de gobierno comunal. Esta fama de la culta
capital guairea se ampla desde este ao con
sus avances para convertirse en la primera ciudad digital del pas y la primera con gobierno
electrnico en su administracin comunal.
Qu elementos y valores han posibilitado
esta realidad? Se pueden promover la inclusin y el desarrollo humano desde el gobierno
municipal? Es posible expandir y replicar una
experiencia como sta en otros municipios o instituciones pblicas del pas?

Un itinerario para la transparencia y la

participacin
Empecemos mencionando los hitos que fueron sumndose en la construccin de esta experiencia que involucra por igual a autoridades y
ciudadanos.
En el ao 2001, con los primeros pasos de
la administracin municipal del intendente Federico Alderete Guggiari, empez la implementacin de varias experiencias novedosas como
impulso para la transparencia en el manejo de
la gestin pblica y la participacin de la gente.
Estas primeras experiencias fueron:

Jornada de la Transparencia y Participacin Ciudadana. Se han instalado como

eventos abiertos con un formato de audiencia pblica, en los cuales las autoridades comunales hacen una rendicin de cuentas e
informan de su gestin a la ciudadana. Este
informe abarca cuestiones del manejo administrativo de la Comuna, as como enfoca las
obras, actividades y programas en los distintos mbitos de la gestin municipal. Los
concurrentes tienen la oportunidad de hacer
consultas, elevar reclamos o requerir informaciones sobre la gestin.

* Periodista, abogado, catedrtico universitario, consultor en

Derecho de la Informacin y acceso a TICs para el desarrollo.

28

Pblica rendicin de cuentas de las autoridades. En el marco de las mencionadas Jornadas, se presentan los estados de cuenta de
la gestin administrativa.

tema del mes

Expo-transparencia de la gestin municipal. Cada una de las dependencias comunales, a travs de sus funcionarios responsables,
presenta una exposicin con informacin sobre los programas y las acciones desarrollados durante el ao. La gente concurre a una
exposicin donde constan los datos, estadsticas y alcances de dichas acciones. Los funcionarios entregan folletera con la informacin respectiva.
Carteles de Informacin Municipal en sitios pblicos de la ciudad. Esto ha sido una
innovacin de las ms valoradas, puesto que
mediante carteles ubicados en sitios pblicos
de alta visibilidad la Municipalidad informa
de datos relevantes para el ciudadano, como
nmina y salarios de los funcionarios, montos recibidos en concepto de royalties, proyectos y obras desarrollados con los costos
de inversin, etc.

Avances en la legislacin y los

mecanismos de participacin
En aos posteriores, ya consolidados los mecanismos referidos, se incorporaron al programa
de acciones participativas otros modelos como:
Normativas para promover la participacin
ciudadana y el acceso a la informacin pblica. Fueron aprobadas varias ordenanzas
como:

Ordenanza 7/2002 por la cual se reglamenta

el funcionamiento de las Comisiones Vecinales o de Fomento Urbano.
Ordenanza 45/2003 que establece el Fondo
para Proyectos Vecinales y crea el Consejo
Administrador del mismo.
Ordenanza 63/2004 de Acceso a los documentos pblicos municipales.

Audiencias Pblicas de Elaboracin del

Presupuesto. Se trata de jornadas desarrolladas en la segunda mitad del ao, en momentos previos al tratamiento y elaboracin
del Presupuesto Municipal por parte de los
rganos competentes (Intendencia y Junta
Municipal). En una jornada pblica con la
N 307 - Agosto 2010

participacin de la ciudadana, y especialmente con la presencia de los representantes de Comisiones Vecinales, stos tienen la
oportunidad de presentar sus anteproyectos
de obras y acciones que proponen para ser
financiados con fondos municipales, siempre
con una contrapartida comunitaria. Las asignaciones a diferentes rubros se realizan considerando la opinin y las propuestas de la
ciudadana. Las Comisiones Vecinales luego
recibirn los fondos para sus obras, generalmente provenientes de los royalties recibidos
por el Municipio.

Sistema de Acceso a la Informacin Municipal. Se ha creado en el ao 2006 a partir de

la integracin de diferentes medios habilitados para el acceso de las personas a la informacin pblica. Considerando la Ordenanza
se hicieron las siguientes obras:
- Acceso va internet. Se ha modificado,
renovado y potenciado el sitio web municipal www.villarrica.gov.py con recursos para las consultas, pedidos de informacin, datos disponibles en materia
administrativa, entre los que resaltan los
anexos de personal, ejecuciones presupuestarias, gastos de royalties y cheques
pagados por la administracin.

- Oficina y Cabina de Informacin. Una

oficina de atencin permanente, con funcionarios a cargo de ella, y la habilitacin
de una terminal para acceso pblico a la
web del municipio.
- Acceso va telefnica. Lnea 0800. Sistema de llamadas gratuitas para el contribuyente, a fin de que pueda realizar denuncias o pedir informacin.

- Transmisin online va web de licitaciones. Sistema habilitado para la transmisin va web de actos de apertura de
sobres en licitaciones desarrolladas por el
municipio.

29

Apostando por las nuevas tecnologas:

Villarrica Ciudad Digital
Tras la consolidacin de estos recursos y
componentes, el municipio avanz hacia la facilitacin del acceso del pblico a travs del uso
de las nuevas tecnologas de la informacin y la
comunicacin (TICs). As, en el 2010 fue puesto
en marcha el Proyecto Villarrica Ciudad Digital, que integra los siguientes componentes,
algunos de ellos en fase inicial y otros proyectados para consolidarse en lo que resta del ao:
Proyecto Villarrica Ciudad Digital:

Plazas Digitales. En alianza institucional con

Copaco, fueron habilitadas el 21 de mayo dos
plazas digitales (Plaza de los Hroes y Plaza
Libertad) con sistema wifi de internet gratuito, de 2 megas, para el uso pblico las 24
horas del da. Esto ya fue ampliado, en convenio con el Poder Judicial, a una plazoleta
ms (la ubicada frente al Palacio de Justicia
local).
Telecentro Comunitario. Habilitado en el
mes de abril del 2010, con 10 computadoras conectadas a internet, disponibles para
su uso gratuito y para la capacitacin de las
personas en materia de acceso a la tecnologa
(programas informticos, internet, etc.).

Sistema de Gobierno Electrnico. Se ha

empezado con el desarrollo del primer mdulo, para contar con resoluciones municipales
en formato electrnico. Esto ser ampliado
luego a los expedientes y otros documentos
municipales, para lograr la implementacin
de un sistema de gobernanza electrnica, el
primero en un municipio paraguayo. Esto tiene un gravitante aporte para la transparencia,
la celeridad en las tramitaciones, el ahorro de
recursos y la contribucin a disminuir el impacto ecolgico, ya que se llegara, segn lo
previsto, a la situacin de papel cero en las
tramitaciones municipales.
Integracin de sistemas y medios. Est proyectado desarrollar un sistema de integracin
de plataformas, tanto de internet con telefona
celular, destinado al acceso a la informacin
y tramitacin administrativa que haga posi30

Carteles de la Informacin Municipal - Salarios.

ble el acceso universal por cualquiera de los

medios disponibles, incluyendo mecanismos
de alertas informativas, vencimientos, pagos
de tributos, por internet, por sistema de SMS
y por uso de motores de voz (importante para
la inclusin de comunidades con discapacidad, como no videntes).
Villarrica Ciudad Digital apunta a promover la inclusin y el uso de las tecnologas para
mejorar la gestin municipal y promover el desarrollo humano. Transacciones comerciales,
informaciones para los estudios o los negocios,
oportunidades de trabajo, contacto con los amigos y parientes que viven en el extranjero, control de la gestin de las autoridades locales o
nacionales, participacin en foros y eventos digitales todas son oportunidades para la gente,
oportunidades para crecer en el conocimiento y
mejorar las condiciones de vida.
Este es el itinerario completo, visto de manera resumida, desarrollado en Villarrica del Esp-

tema del mes

ritu Santo para promover la participacin ciudadana, la transparencia institucional y el acceso a
la informacin.
Lgicamente, todo esto no se podra lograr
si no hay una conjuncin notoria y permanente de voluntad poltica de las autoridades y una
conciencia e involucramiento esencial de parte
de la ciudadana. El apoyo de los organismos de
cooperacin internacional (USAID, Unin Europea, AECID, GTZ, JICA, KOICA), de ONGs
(Geam, Alter Vida, PAIDEIA, entre otros).

Telecentro inaugurado el 27 de abril.

La complementariedad de todos estos componentes es esencial. Los mismos constituyen

un acervo moral e institucional del municipio
guaireo y un aporte fundamental para el desarrollo de la gente. Hay una apuesta institucional
efectiva y concreta a favor del progreso de las
personas, a fin de que todos los ciudadanos tengan ms oportunidades para mejorar su vida a
travs del conocimiento, a travs de la informacin, y a travs del ingreso decidido a la Sociedad de la Informacin.
No se trata, obviamente, de un proceso perfecto ni exento de dificultades. En el campo de
las mezquindades polticas, o en el de la maquinaria burocrtica pesada de las instituciones pblicas, siempre habr obstculos o frenos para el
desarrollo.

Fotografas: Jos Mara Costa

Estudiantes y docente usan wifi en la plaza de los Hroes

Villarrica.

Pero en Villarrica se percibe que, ms all de

dichas vallas, persiste una voluntad comn de
autoridades y ciudadanos, forjada con el orgullo
de ser reconocida como un una ciudad que promueve la participacin efectiva de la gente y la
transparencia en el manejo de la cosa pblica.
Dos factores que son nutrientes esenciales para
que la democracia crezca y se fortalezca efectivamente.

Presidente Lugo en el acto PLAZAS DITIALES VILLARRICA.

N 307 - Agosto 2010

31

La necesidad de una
agenda afirmativa
para la defensa de
una democracia
participativa en el
mbito local

J. M. Blanch

Flix Ruiz Snchez*

* Socilogo y periodista. Es profesor, doctor en sociologa y

miembro del comit coordinador del OIDP (Observatorio Internacional de la Democracia Participativa) con sede en Barcelona
(Espaa). Actualmente asesora al gobierno del Paraguay en
materia de participacin ciudadana y protagnica.

32

La cercana de las elecciones municipales

es una oportunidad para el debate de temas que
tienen que ver con el fortalecimiento de una institucionalidad ms democrtica en el Paraguay.
Existen interpretaciones sobre la poltica paraguaya y latinoamericana que asocian lo local
como un espacio degradado y deformado de la
poltica destinado a la reproduccin del sistema
de poder. Clientelismo, prebendarismo y otros
ismos suelen sumarse a la Idea del municipalismo como una fuerza conservadora. Este
modo de ser de lo local o municipal lleva a una
evaluacin casi unnime sobre la debilidad de lo
pblico en nuestro pas1.
Los procesos que dieron lugar a la formacin
del Estado y la Sociedad en nuestro continente
traen la seal de la energa vital que las oligarquas consiguieron preservar a lo largo de la historia. Nuestro pas, con la efmera excepcin del
interregno de la dictadura francista, acompa
esa ola de afirmacin/re-conversin oligrquica
con la dolorosa consecuencia del debilitamiento
de los procesos que podran haber forjado una
herencia ms slida de democracia y de repblica. Mientras los dems pases latinoamericanos
vivan los ciclos que dieron lugar a la industrializacin por substitucin de importaciones, a la
urbanizacin dependiente y al montaje parcial y
limitado de un Estado de bienestar, nosotros
asistimos al montaje de un Estado predador
caracterizado por la informalidad, el nepotismo,
la politizacin y la corrupcin. Por eso, la ola
neoliberal que lleg al final de los aos 80 con
su propuesta de privatizacin, de cuestionamiento al intervencionismo estatal y con la defensa
intransigente del mercado libre, nos encontr
con un Estado dbil sin una cultura poltica ni
democrtica ni pblica. La privatizacin de los
servicios esenciales bajo el disfraz de la reforma
del Estado profundiz los desequilbrios sociales y nuestra herencia crnica de inequidades.
Ese cuadro estructural explica el lugar subalterno que histricamente le cupo a la esfera local del poder, de la sociedad y del Estado. Pero
es verdad tambin que ese ha sido tambin uno
de los escenarios reservados a las resistencias
y a las luchas sociales y polticas que desbor-

tema del mes

daron a los mecanismos de control del sistema
poltico, como ocurri en la gesta histrica de
junio de 20022 y en el proceso que llev a la
derrota electoral del Partido Colorado el 20 de
abril de 2008.
Entonces, cul el valor que se puede atribuir a la esfera de lo local? Puede ser el mbito
municipal un punto de apoyo para la reversin
o superacin de esas tendencias histricas que
impulsan hacia la privatizacin del espacio pblico, republicano y democrtico?
Los ejemplos que pueden ser encontrados en
el ciclo reciente de las luchas polticas y sociales
en Amrica Latina demuestran que la confluencia de una coalicin por cambios con la instauracin de una agenda local innovadora puede
cumplir una funcin renovadora que oxigena el
sistema poltico y acelera cambios importantes
en la esfera pblica dando lugar al surgimiento
de nuevos actores sociales y polticos3.
En Brasil, por ejemplo, la trayectoria que
llev de modo combinado al fortalecimiento del
Movimiento de los Sin Tierra y al fortalecimiento de un movimiento municipalista innovador,
democrtico y renovador con la experiencia del
presupuesto participativo de Porto Alegre ejemplifica el potencial de transformacin que han
mostrado esos procesos sociales y de cambio
de la esfera pblica. De hecho, tales transformaciones contribuyeron al surgimiento de un
movimiento altermundialista cuya expresin
ms conocida es el Foro Social Mundial, que
marca una presencia muy importante en la esfera poltica y social en la dcada pasada y que
contina actuante, como se vio en Paraguay con
la realizacin del Foro Social de las Amricas en
agosto del corriente ao.
En Bolivia, la crisis abierta por las movilizaciones sociales que desde la esfera local hasta el plano nacional llev a un cambio poltico
importante con la ascensin de las comunidades
campesinas, populares e indgenas al liderazgo
de un proceso de importantes transformaciones
polticas, sociales e institucionales. En particular, los cambios constitucionales ocurridos en
este pas profundizaron la democracia boliviana

N 307 - Agosto 2010

reforzando su carcter participativo, pluritnico

y plurinacional y promovieron el fortalecimiento de una genuina democracia basada en el dinamismo y la movilizacin de fuerzas sociales que
estn asentadas en movimientos de base muy
importantes. El vigor de este proceso se expres recientemente en la realizacin de la Cumbre
de Cochabamba como alternativa al fracaso de
la reciente Cumbre sobre Cambio Climtico en
Copenhague al inicio del corriente ao. As, el
proceso boliviano dio una respuesta avanzada,
democrtica y ecolgica al desajuste global que
la convergencia del colapso financiero, la crisis
alimentaria y la crisis ecolgica estn provocando en el planeta con graves efectos sobre la vida
humana.

Una agenda de cambios

El proceso poltico que se ha abierto en el
Paraguay con motivo de la derrota electoral del
Partido en abril de 2008 renueva las posibilidades de una agenda de cambios basada en la
combinacin de la reforma del Estado, no ms
para privatizarlo ni achicarlo como quiso el neoliberalismo en el pasado, sino para mejorar su
capacidad para ofrecer servicios esenciales al
alcance de la poblacin. Para alcanzar ese objetivo, la realizacin de las elecciones municipales
de noviembre plantea importantes retos para la
bsqueda de una agenda que pueda ser uno de los
cimientos de la profundizacin de los cambios
que la sociedad paraguaya ha empezado a exigir.
Esa agenda de profundizacin de cambios tiene
una relacin directa con el mbito municipal y
estar en juego en las elecciones municipales de
noviembre.
Los factores impulsores de esa nueva agenda
de cambios para la esfera municipal y local son:
- El replanteamiento del papel de los sujetos
sociales y el fortalecimiento de una cultura
poltica que sea un punto de apoyo para el
florecimiento y diseminacin de una cultura que tenga a lo pblico como objetivo primordial. En ese sentido gana centralidad la
necesidad de una concepcin sobre la participacin protagnica capaz de alimentar el

33

surgimiento de nuevos sujetos sociales que

puedan renovar el mapa de los actores sociales y polticos del pas;
- La prioridad dada al combate de las desigualdades para enfrentar una agenda de cambios
que no se limite a la urgencia de lo asistencial sino a la promocin de nuevas estrategias
para vivir lo pblico y resignificar los espacios vitales entre los cuales gana relevancia
el papel las ciudades y de los territorios sociales en que transcurre la vida social4.

Protagonismo
La propuesta que dinamice una plataforma
de cambios desde lo local o municipal debe buscar implementar caminos de accin que corten
transversalmente todas las acciones de las diversas esferas del gobierno que actan en el territorio, en lo social principalmente. La adopcin
de una concepcin integradora de la poltica de
participacin y protagonismo ciudadano puede
hacer que la accin de gobierno desde lo local
hasta lo nacional establezca una marca y una
novedad en el quehacer poltico. Para conseguir
eso hay que fortalecer la poltica de participacin como una poltica de Estado. Esto es una
parte de la reforma democrtica y participativa
del Estado de que se hablaba antes.

La propuesta aqu expuesta busca conformar

una fuerza social, poltica y cultural transformadora. Para empezar, es necesaria una propuesta metodolgica, que instale espacios donde se
reconozca a los sujetos que son portadores de
cambio. Ellos son las y los ciudadanos de a
34

J. M. Blanch

Esto implica hacer una apuesta a la disputa de hegemona para convocar y movilizar la
palabra y la accin de los sujetos del cambio
que siempre fueron relegados y que tienen un
gran potencial de actuacin y enraizamiento en
el plano local y territorial. La consolidacin de
cambios de esta naturaleza puede alterar la correlacin de fuerzas sociales y polticas en favor de una democracia ms plena. Tal el sentido
transformador de la democracia participativa y
su complementariedad a las formas de democracia representativa y formal.

pie que han quedado siempre relegados. Esa

plataforma de cambios busca estimular el surgimiento y accionar de ellos como sujeto pblico
y poltico, ubicndolos como convocantes de las
acciones estatales y comunitarias. Para la realizacin plena de dichos objetivos es necesario
superar el umbral del lugar de confinamiento de
la accin estatal al asistencialismo mismo cuando l se muestra poderoso en el combate a la
pobreza extrema pues a lo que se asiste hoy es
a una situacin en que el verdadero problema
es la riqueza, es decir la existencia de una clase
social parasitaria, que no cumple ningn rol positivo en la sociedad aunque s tiene el suficiente
poder tanto para influir en las polticas estatales, en las agendas pblicas y de los medios de
comunicacin, como para desviar el foco de
atencin hacia su impdica acumulacin de
riqueza. Romper con esta concepcin de la
pobreza como problema a resolver y poner el
centro de atencin en la riqueza, es un requisito
para cambiar las polticas sociales. Es el caso,
para citar un ejemplo emblemtico, de la repetida postergacin del impuesto a la renta personal
por parte de la mayora congresual que ha rehusado incorporar un paradigma de justicia impositiva y de redistribucin de la riqueza. Para
fortalecer esta reorientacin de la agenda pblica es esencial que sean apuntalados los aspectos
que tienen que ver a la promocin y proteccin
social y legal, donde los intereses de esos sujetos histricamente relegados puedan ponerse en
evidencia reconociendo la sociedad y las leyes
que la atencin a ellos los tiene prioridad.
La metodologa de participacin y de protagonismo ciudadano que aqu se propone toma
como punto de partida los espacios establecidos
por la misma gente desde su convivencia y sus
relaciones. Caracterizado por el sentido simblico, en lo social y en lo cultural, que permite
descubrirse con el otro/otra potenciando la construccin de las colectividades y la solidaridad.
Esta propuesta metodolgica se funda en la
construccin de un proceso educativo, que reconoce saberes y propone un relacionamiento horizontal entre las autoridades pblicas y los sujetos del cambio. Es una propuesta que valoriza

N 307 - Agosto 2010

J. M. Blanch

tema del mes

las formas de comunicacin que hace efectivos

el dilogo y la convivencia revalorizados desde
la interculturalidad y el encuentro intergeneracional.
Esta propuesta permitir hacer la promocin y
la democratizacin de los espacios pblicos para
promover a travs de asambleas de dilogo y otros
mecanismos democratizadores el ejercicio de la
participacin protagnica de los sujetos del cambio, garantizados por las leyes y normativas.

Combate a las desigualdades

Hoy vivimos las seales de una crisis de la
civilizacin occidental que es profunda y que
expresa la combinacin de crisis que han hecho
estallar lo que pareca ser un ciclo de expansin
potente e ilimitada de la acumulacin de capital
y de la mercantilizacin de toda la produccin
humana. Este proceso revela el alcance perverso de la explotacin brutal del trabajo y de la
naturaleza as como la competicin desenfrenada y el individualismo inhumano que gener la
concentracin de riquezas y la destruccin masiva del medioambiente. La civilizacin humana bajo el peso de su caracterstica capitalista ha
trado catstrofes crecientes para todos. La crisis
de la civilizacin en que estamos sumergidos si
tiene una faz econmica, que se traduce en el
paro, la parlisis y la desestructuracin de las
economas, tiene tambin una fuerte expresin
en la crisis ambiental que provoca el calentamiento global y que compromete el futuro de
la propia humanidad como especie. Peor, esta
combinacin de crisis trae el crecimiento de la
desigualdad y la degradacin de los lazos de so35

 J. M. Blanch

lidaridad. En particular esto tiene que ver con las

ciudades, pues vivimos una poca de expansin
de la violencia, del racismo, de los prejuicios y
de los fanatismos nacionalistas.
Todo eso acarreando el debilitamiento de los
derechos humanos, la criminalizacin de la pobreza y la de los movimientos sociales. Discutir
el tema de la segregacin espacial y el territorio
en el medio urbano plantea un conjunto de desafos de anlisis y de posibilidades de actuacin
directa. Es una realidad cada vez ms acuciante
la transformacin del espacio de las ciudades
en la localizacin privilegiada de los grandes
contingentes de poblacin que habitan nuestros
pases.
Vivimos un mundo que se ha urbanizado completamente. En Paraguay, ese proceso
tambin est modificando las relaciones entre
campo y ciudad, entre lo rural y lo urbano. Ha
habido transformaciones que ponen al desnudo
brechas sociales de diverso orden: generacionales, tnicas, socioeconmicas, polticas y tantas
otras ms.
Ha sido un objetivo siempre desafiador, y
ms o menos lejano, llevar en las ciudades una
vida armoniosa y respetuosa. Diferentes procesos se conjugan, ahora abiertamente, para desbastar la sociedad y el planeta. En primero lugar,
est la crisis capitalista: a la crisis financiera que
estall en septiembre de 2008 se agreg la grave
crisis de superproduccin industrial, arrastrando
a la economa global a una aguda recesin.
Todo indica que el capitalismo se encuentra en una fase depresiva larga, que acentuar
la competencia inter-empresas y entre pases y
36

ya provoca impactos desastrosos para las condiciones de vida de la poblacin trabajadora. Los
retos de la gestin territorial se han vuelto complejos y la aplicacin de frmulas milagrosas y
fciles ha fracasado ante la envergadura de los
problemas. La segregacin urbana es ya una realidad cotidiana para los habitantes que viven en
las ciudades, principalmente las grandes como
Asuncin y su anillo perifrico y Ciudad del
Este. Los modelos econmicos y formas de gobernar heredados del auge neoliberal han tenido
mucha dificultad para restablecer democracia,
bienestar y armona. Contrariamente, tales mecanismos han sido incapaces y, muchas veces
fueron responsables por el crecimiento de tipos
variados de discriminacin y de exclusin de las
poblaciones que viven en las ciudades.
La construccin de sujetos protagnicos tiene que ver con una propuesta emancipadora que
conduce a las personas a conocerse plenas desde
sus libertades, las que tienen sentido en el desarrollo de su ser mediante relaciones sociales
equitativas e igualitarias.
Este tiempo nuevo ms democrtico que el
Paraguay est viviendo hace posible que el pas
pueda encontrarse con la utopa de una vida ms
justa que hoy renace, se reconstituye, se agrupa
y se fortalece de la mano de personas de todas
las edades, condiciones y credos.

1 Sobre esa y otras caractersticas del Estado paraguayo, ver

Andrew Nickson. En: Estado, Economa y Sociedad: una Mirada Internacional a la Democracia Paraguaya. D. Abente y F.
Masi. Asuncin, 2005: CADEP.
2 La revocacin de la privatizacin de Copaco.
3 El Instituto Transnacional (TNI) y la Universidad de Wisconsin
han generado 3 publicaciones muy interesantes que cubren
las transformaciones que hubo a lo largo de la primera dcada del 2000. Primero con La izquierda y la ciudad (Editorial
Amorrortu, Barcelona, Espaa, 2003), despus con La nueva
Izquierda en Amrica Latina (Editorial Norma, Bogot, Colombia, 2005) y finalmente con La nueva Izquierda en Amrica Latina (Editorial Catarata, Madrid, 2007).
4 Ral Zibechi ha publicado un excelente artculo sobre este
asunto: El verdadero problema de Amrica Latina no es la
pobreza sino la riqueza publicado en www.rebelion.org,
30/07/2010.

internacional

Por qu logran los

colegios finlandeses
los mejores
resultados?
Tom Burridge*

De manera consistente, los colegios de Finlandia logran los puestos ms altos en las clasificaciones mundiales; sin embargo, los alumnos
tienen el menor nmero de clases en el mundo
desarrollado.
En el 2006, los alumnos de Finlandia obtuvieron las calificaciones promedio ms altas en
ciencias y lectura de todo el mundo desarrollado.
En los exmenes de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)
para jvenes de 15 aos, conocidos como Programa de Valoracin de Estudiantes Internacionales (PISA por las siglas en ingls), tambin
quedaron segundos en matemticas, superados
solo por adolescentes de Corea del Sur.
Y esta no es una excepcin: en anteriores
pruebas PISA, Finlandia tambin ocup la cima.
La filosofa finlandesa de la educacin es que
cada persona tiene algo que aportar y que no se
debe dejar atrs a quienes se rezagan en ciertas
asignaturas. Una tctica que se usa para cada
leccin es la de asignar un profesor adicional
que ayuda a los que se rezagan en una asignatura en particular. Pero los alumnos estn todos en
la misma aula, sin importar su capacidad en esa
asignatura en particular.
* BBC World News Amrica, Helsinki 08:38 p.m. 22/05/2010.

N 307 - Agosto 2010

La ministra de Educacin de Finlandia, Henna Virkkunen, est orgullosa del rcord de su

pas, pero su meta siguiente es concentrarse en
los alumnos ms brillantes. Ahora hemos iniciado un proyecto piloto acerca de cmo apoyar
a aquellos estudiantes que son muy dotados en
ciertas reas, afirma.
Segn la OCDE, en el mundo desarrollado,
los nios finlandeses pasan el menor nmero
de horas en el aula. Esto refleja otro importante
tema: la primaria y la secundaria se combinan, de
modo que los alumnos no tienen que cambiar de
colegios a los 13 aos. Evitan una posible transicin perjudicial de un centro de enseanza a otro.
La profesora Marjaana Arovaara-Heikkinen cree
que mantener a los mismos alumnos en su aula
durante varios aos tambin facilita el trabajo de
ella. Es como si estuviera creciendo con mis nios, veo los problemas que tienen cuando estn
pequeos. Y ahora, cinco aos despus, todava
veo y s lo que ha ocurrido en su juventud, cules son las mejores cosas que pueden hacer. Les
digo que soy su mam del colegio.
Los nios en Finlandia van a la escuela formal a los siete aos. La idea es que antes de eso
ellos aprenden mejor cuando estn jugando y
para cuando finalmente van a la escuela estn
entusiasmados por empezar a aprender.
Los padres finlandeses obviamente tienen
parte del crdito. La lectura es parte de la cultura hogarea de los nios y las familias tienen
contactos regulares con los maestros de los pequeos. La enseanza es una carrera prestigiosa
en Finlandia. Los profesores se tienen en alta
estima y los estndares de enseanza son altos.
El xito del sistema parece ser en parte cultural.
Los alumnos estudian en una atmsfera relajada
e informal.
Finlandia tambin tiene niveles bajos de inmigracin. Por eso, cuando los alumnos van a
clases por primera vez, la mayora tiene el finlands como lengua materna, con lo que se elimina un obstculo. El xito del sistema se basa
en la idea de que menos puede ser ms. Hay nfasis en los colegios de atmsfera relajada, libre
de recetas polticas. Esta combinacin, creen,
significa que ningn nio se deja atrs.

37

Relacin ciudadinterior en la Biblia

Margot Bremer, rscj

Cul es la relacin entre ciudad e interior?

Parece que la ciudad ha conseguido su importancia gracias al poder y la administracin del
pas en sus manos. Esto ha creado una fuerte dependencia del interior respecto a ella, dependencia a todos los niveles: econmico, financiero,
poltico, religioso, social, tecnolgico, educativo, etc. Sin embargo, a nivel existencial, respecto al abastecimiento de alimentacin y materia
prima, la ciudad depende totalmente del Interior.
Con otras palabras: el interior podra vivir y sobrevivir sin la ciudad, claro que con otro sistema
poltico-administrativo.
La historia universal nos ensea que en casi
todos los continentes, las ciudades surgieron del
campo para concentrar en ellas una poltica del
poder. No fue as en Amrica Latina y el Caribe. Aqu las ciudades surgieron en contra del
interior. Desde su origen, la ciudad fue un cuerpo extrao. En la poca colonial la ciudad era
smbolo de colonizacin de los habitantes nativos por un pueblo extranjero que se apropi de
ellos. En nuestro continente latinoamericano la
fundacin de ciudades en primer lugar no tena
un motivo demogrfico sino ms bien poltico1.
Ya antes de la conquista existan grandes ciudades en Abya Yala de los imperios precolombinos
(aztecas, mayas, incas). Fueron construidas por
el mismo motivo poltico. En eso no se distinguen de los grandes imperios que aparecen en
la Biblia, como los asirios, babilnicos, persas,
griegos, romanos...
Los vencedores siempre imponen su dominio y poder al construir nuevas ciudades en
el territorio de los vencidos. Hasta hoy siguen
siendo las ciudades el laboratorio de ideologas
de guerras, opresin, explotacin, y actualmente
desarrollo para el campo. Siempre la ciudad
quiere representar el centro de civilizacin, cultura y humanismo, mientras que la poblacin del
interior aparentemente est en la barbarie e ignorancia. El campo y sus habitantes normalmente
son insignificantes para la poblacin urbana.

La Ciudad en la Biblia
Es curioso, pero en la Biblia la ciudad nunca
sale con un juicio positivo2. Qu motivo hay
38

pensar y creer
detrs? Iniciemos nuestra bsqueda con la historia paradigmtica del pequeo pueblo de Israel
que comenz con Abrahn, quien sali con su
poca familia de la ciudad Ur de Caldea (Neobabilonia) en busca de una convivencia alternativa. Caminaba por el desierto como ms tarde
sus descendentes que fueron sometidos al sistema faranico de Egipto, quien centralizaba su
poder en ciudades construidas por l y sus antecesores. Al ser utilizados los hebreos all para la
construccin de nuevas ciudades, ellos salieron
de aquel lugar como su padre Abrahn con el
sueo de formar una sociedad alternativa. Con
largas bsquedas y reflexiones caminaban por
el desierto en donde a golpe y porrazo desaprendieron las maas del sistema faranico y
reaprendieron a ser sinceros, solidarios, fraternales, siempre buscando justicia para rehacer
la vida comunitaria. Otros grupos se adhirieron
a aquella marcha, compartiendo el mismo sueo y la misma actitud. Al hacerse sedentarios,
se dieron cuenta de la diversidad de culturas y
etnias de este nuevo movimiento creciente y lo
asumieron como riqueza y complemento. Esta
circunstancia les llev a una organizacin poltica ms horizontal, circular y descentralizada,
contraria a la que haban padecido en Egipto:
se repartieron la tierra a iguales y se articularon respectando la diversidad cultural. En un
largo proceso de integracin y desintegracin,
formaron una Confederacin de doce Tribus
multiculturales y pluri-tnicas. La valoracin de
la diversidad les llev a vivir en interdependencia, lo que impeda la concentracin de poder
y riqueza en manos de unos pocos o uno solo.
Conseguan mantener la igualdad en la tenencia
de tierra mediante un mecanismo de permanente
renovacin (p.e. ao, sabtico, ao jubilar, etc.).
Vivan en aldeas y una vez al ao celebraron
una asamblea entre todos, cada vez en un territorio diferente de las doce Tribus. Al entrar en
comercio con otras naciones monrquicas, comenzaron a corromperse: entraron la injusticia y
corrupcin, cuya consecuencia fue una creciente
desigualdad a niveles econmico y poltico (1
Sam 8,1-3). Copiaron la construccin de ciudades (1 Sam 8,22) y junto con ellas, copiaron el
sistema de gobierno monrquico (1 Sam 8, 19).

N 307 - Agosto 2010

Aquellos enriquecidos por el comercio tambin

saban conseguir ms tierra para s.
Se abri un grave conflicto entre ciudad y
campo, entre enriquecidos y empobrecidos, un
conflicto entre ser como los dems (1 Sam
8,19) o ser una sociedad alternativa. Que dur
ms de doscientos aos, ejemplarmente representado en el conflicto del rey Ajab y el campesino Nabot (1 Re 21). La fabula de Jotam (Jueces
9:7-15) tambin ilustra este conflicto profticamente con los rboles que estn en busca de un
rey. En esta fbula, diferentes rboles son invitados por la asamblea a ser su rey: el olivo (vv.
8-9), la higuera (vv. 10-11), la vid (12-13), y por
ltimo la zarza (vv. 14-15). Los tres primeros rboles explican que les resulta imposible dejar de
producir frutos para el pueblo; es el mayor servicio que pueden ofrecer a su pueblo: reinar
les parece como ir a vagar o pasearse por encima de los dems (vv. 9b, 11b, 13b); es decir,
es imponerse a los dems sin comprometerse
con ellos. A pesar del sabio rechazo de los tres
primeros representantes del interior, la asamblea
encuentra finalmente una zarza improductiva
que acepta; ella es nada ms que un arbusto sin
hojas y sin frutos, tiene solamente espinas. Ella
invita a su sombra smbolo de proteccin que
no puede dar y adems amenaza a destruirles
con fuego3 (v. 15). Jotam quiere profticamente abrir los ojos a los habitantes de la ciudad de
Siquem que fueron seducidos para elegir a Abimelek como rey. En la Biblia la ciudad necesita
permanentemente esta clase de profecas ya que
es un laboratorio de ideologas para manipular
y engaar a los habitantes, sobre todo a los del
interior.

La Ciudad y la Monarqua
La monarqua lleg a su cumbre con el rey
Salomn, quien se emparent con Egipto casndose con la hija del faran como smbolo de
adopcin y copia del sistema faranico. El gobierno de Salomn se caracterizaba por una seguridad nacional dirigida desde la capital Jerusaln. Para darle ms importancia a su ciudad,
Salomn hizo construir un templo central, nico
legtimo en todo el pas4. El Arca de la Alianza
39

que haba acompaado al pueblo anteriormente,

lo hizo encerrar en aquel templo del cual l mismo fue el Sumo Sacerdote. Organiz a un grupo
de escribas para elaborar una ideologa que justificara la nueva estructura monrquica ciudadana. Al Dios del Pueblo lo convirti en dios rey
de los reyes que residira solamente en la ciudad,
concretamente en el templo de Salomn. Adems hizo construir otras ciudades-almacenes
para controlar la entrega de los productos que el
pueblo tena que aportar como tributo, tambin
sus sbditos deberan a l trabajo forzado (leva)
para todas las construcciones pblicas.
El pueblo estaba en la misma situacin que
sufran sus antepasados en Egipto: paulatinamente fue despojado de sus bienes, de su autonoma poltica participativa, de su imagen de
Dios, de su acceso directo a l y muchas veces
de sus tierras que fueron entregadas a cortesanos y funcionarios de la ciudad. El pueblo se
convirti en mano de obra barata para las construcciones del rey. La produccin del campo fue
sustento de la ciudad y de la corte real5.
Frente a esta situacin insoportable para los
campesinos, el reino Norte, an ms explotado
que el Sur, se rebel despus de la muerte de
Salomn, y consigui la independencia. (931 a.
C.). Jerusaln, como capital con el templo de su
Dios comn, fue el asunto ms delicado en esta
divisin. Rpidamente el reino Norte se vea
obligado a construir ciudades en dos lugares
histricos con nuevos santuarios y ms tarde el
rey Omri consigui a construir una propia capital para el reino Norte, Samaria (1Re 16,31).

La voz del Interior

Al volver del exilio babilnico, se elaboraron varias propuestas para refundar el pueblo
de Israel. La novela Rut invita a iniciar la construccin de una alternativa desde el interior. La
joven campesina y extranjera Rut, junto con su
suegra Noem, proponen comenzar con la solidaridad entre los pobres campesinos apoyndose en la memoria de sus antepasados.
En el Cantar de los Cantares la joven campesina Sulamita intenta de balde re-encantar
40

a un Salomn urbano volviendo del destierro. Le invita a apreciar el interior con sus
bellezas: las aromas, las flores, los frutos, los
arroyos, los rboles. Pero finalmente tiene que
huir (Cant 8,14).
La novel Judith, otra propuesta de refundacin, presenta la resistencia del pueblo del campo, representado en la joven viuda Judith, contra
el imperialismo, militarismo y lujo. Ella acta
desde su pequea aldea en las montaas y lucha por amor a la vida de su pueblo. Consciente
de su propia fragilidad y desproteccin, ella con
gran astucia se enfrenta al enemigo del pueblo;
indirectamente es una protesta contra la gran
ciudad de Jerusaln con su templo, en aquella
poca monopolio del poder, del saber y de la
identidad juda.
A pesar de todas estas propuestas alternativas
del interior, se impuso un gobierno extremamente urbano: el Sanedrn, un sistema religioso totalmente antipopular, instalado en el templo de
Jerusaln. Este declaraba pecadores a los del
interior por no someterse al ritmo, normas y horarios de purificacin en el templo de Jerusaln.
La Biblia presenta aqu en forma potica y
novelstica los sueos de una nueva convivencia
que resurgen del interior, de los pequeos, pero
no fueron aceptados por los ciudadanos.

pensar y creer
o teocracia (templo). Hoy no hay ms reyes ni
sanedrines que gobiernan y someten al pueblo,
pero s resta aun mucho de lo mono6 en nuestra sociedad como monocultivo, monopolio, etc.
La experiencia bblica afirma que la ciudad
crea fcilmente una mentalidad de superioridad
frente a los habitantes del interior. Sin embargo,
en realidad ciudad e Interior se necesitan mutuamente, deberan enriquecer y complementarse.
Un encuentro entre iguales les ayudara a despojarse de la absolutizacin de la propia visin de
vida, al reconocer cada uno en el Otro la propia
limitacin en vez de la limitacin del Otro.

Jess y la Ciudad
La historia del pueblo de Jess ha demostrado que la ciudad no es lugar de refundaciones, a
pesar de todos los intelectuales que ella alberga.
Jess, consciente de este principio de historia de
su pueblo, se cri en una aldea, Nazareth, del interior (Galilea) y dedic la mayora de su vida
a los campesinos: agricultores, pescadores, peones. Sus anuncios del reino son expresados en
gran parte en parbolas de la vida del campo de
donde l y sus destinatarios proceden. Manifiesta
cierta preferencia a estos lugares para comenzar
a recrear el pueblo, el mundo, lugar de contacto
con la naturaleza. En la ciudad de Jerusaln incluso usa una imagen campestre al expresar su
dolor de no haber acudido nunca a su convocacin; l mismo se compara all con una clueca
que est reuniendo a sus polluelos (Mt 23,37).
Por qu Jess prefiri el interior? Una causa puede ser la convivencia cercana con la naturaleza, la que revela la sabidura del creador con
los principios fundamentales de la vida que en la
ciudad a veces estn encubiertos por ideologas.

Conclusin
Qu nos ensea este recorrido por la Biblia
sobre la relacin ciudad-interior? Parece que
la ciudad est siempre vinc ulada a un sistema
de gobierno centralizado: monarqua (palacio)
N 307 - Agosto 2010

Habamos comenzado nuestra reflexin sobre la relacin entre ciudad e interior constatando una tirante dependencia mutua. Sin embargo,
en realidad, la verdadera relacin podra llegar a
una voluntaria interdependencia. Es comparable
con las diferentes culturas existentes en el pas:
hasta ahora son clasificadas en superiores e inferiores, pero deben entrar en una relacin de interculturalidad, que no quiere llegar a la mezcla,
como en la poca colonial, sino a una complementacin mutua: necesita garanta de igualdad
en la diversidad. Existe tambin la biodiversidad
en la naturaleza que manifiesta una vida ms dinmica y abundante al convivir juntos entre las
diferentes especies. Ciudad y campo siempre
existirn pero necesitarn ser ms equiparados
en su valoracin como el varn y la mujer en la
diversidad del ser humano.
Francisco Pizarro, por ejemplo, fund 22 ciudades en la costa,
tierras altas y tierras bajas del Este cf. Harris 1975, 99, citado en
Fernando Mires, El Discurso de la Miseria, Venezuela 1993, 100.
2
Excepto en el libro Apocalipsis, donde se elogia a la ciudad
Jerusaln como novia, en contra de Roma, capital del Imperio colonizador del pueblo judo. Sin embargo, el autor del
libro escribe en un momento (entre 90 y 100 d.C.) en que Jerusaln ya no exista. Fue destruido en 70 d.C. por el militar
romano Titus.
3
La zarza prende fcilmente fuego (cf. Ex 3,10) y puede incendiar a todo un bosque.
4
Salomn construy adems un palacio para s, cuatro veces
mayor que el templo, al lado del mismo, as que ste qued
reducido a una capilla real del palacio salomnico.
5
La vertiginosa disminucin de produccin agrcola, adems
de los descontrolados gastos de la corte, debilitaba la
estructura de la ciudad y de la monarqua, lo que le oblig
a Salomn a entregar 20 ciudades (1 Re 9,10-14) para saldar
su deuda externa.
6
monos = uno slo.
1

41

arte y letras

Un silencioso ao
barrettiano

dencia Nacional y de la editorial Servilibro. El

mismo recupera, adems, un prlogo que Augusto Roa Bastos haba escrito en 1978 para la
mtica Biblioteca Ayacucho de Caracas. Una recuperacin valiosa.

Los cien aos del paso fabuloso del cometa Halley, que recuerda fugazmente como el
mismo cometa uno de los captulos de Hijo de
hombre, de Augusto Roa Bastos. Los cien aos
de la Revolucin Mexicana. Los cien aos del
Bicentenario de la Argentina. Los cien aos del
nacimiento de Miguel Hernndez. Se cumplen
cien aos de muchas otras cosas todos los das
en este 2010. Para Paraguay, entre otras, debera ser el ao del centenario de la muerte de
Rafael Barrett. Pero poco o nada se ha hecho
hasta ahora en lo que tiene que ver con el mero
evento recordatorio siquiera, y mucho menos
en cuanto al debate sobre el pensamiento de un
hombre que en muy poco tiempo de residencia
en este pas termin ligado profundamente a la
historia y la cultura paraguayas.

Pero hasta ah todo. Adems de una ctedra

habilitada en una universidad privada por el
Lic. Miguel ngel Fernndez (editor filolgico
de sus obras completas hace dos dcadas), que
adems lleva el nombre del autor de Yo el supremo, no hay nada ms. Uno puede pecar de
muy exigente, pero se trata del descubridor de
la realidad social del Paraguay, nada ms ni
nada menos. Forma parte de su historia literaria, periodstica, sindical e incluso filosfica. Es
decir, ms all de bienvenidas discusiones e influencias forneas, la obra y el legado de Barrett
son casi una prioridad para reflexionar sobre el
derrotero social de nuestro pas. Y estas fechas,
tirnicas a veces, pueden servir como forma de
atraer a nuevos lectores de su obra.

En abril pasado, el poeta y periodista Eulo

Garca se encarg de convocar a una serie de
personas para un debate que tuvo lugar en el
Sindicato de Periodistas del Paraguay, un da
antes del Da de los Trabajadores: se trataba de
hacer justicia a Barrett eligiendo ese sitio y ese
da, adems de ubicar con el pblico a algunos
conocedores de la obra del espaol desde el pensamiento social alternativo, sin ampulosidades
acadmicas ni nada que se le pareciera. Estuvieron el poeta Carlos Bazzano, la escritora Monserrat lvarez, el tambin poeta y editor Edgar
Pou y el multifactico artista Chester Swann.
En el mbito de la Libroferia Asuncin
2010, en junio pasado, fue presentada una reedicin de un texto clsico de Barrett, El dolor
paraguayo, a cargo de la Comisin Municipal
de Festejos por el Bicentenario de la Indepen-

Cuando en 2008 se cumplieron cien aos de

la publicacin en la prensa nacional de los artculos que conformaran Lo que son los yerbales,
el joven economista Luis Rojas Villagra escribi
un artculo que titul Lo que son los sojales,
que fue publicado en el Correo Semanal del
diario ltima Hora en aquel ao. Fue un breve
pero necesario intento de homenajear a Barrett
actualizndolo desde la problemtica social, con
sus especificidades contemporneas. No el mero
afn anecdtico: los sojales son a nuestro tiempo
lo que los yerbales fueron al tiempo de Barrett.
Ergo, es la actitud valiente de Barrett la que se
engrandece y tambin se necesita hoy da.
En sntesis, todava hay tiempo para que ese
silencio a que Barrett nunca nos tuvo acostumbrados sea desafiado por la palabra barrettiana.
Sobre todo, disculpando la metfora, hay silencios que suelen ser cmplices de la muerte.