Gestin ambiental

en Amrica Latina y el Caribe

Evolucin, tendencias y principales prcticas

Manuel Rodrguez-Becerra
Guillermo Espinoza
David Wilk, Editor

Banco Interamericano de Desarrollo

Departamento de Desarrollo Sostenible
Divisin de Medio Ambiente

La gestin ambiental: factores crticos

Entendemos como gestin ambiental al conjunto de acciones emprendidas por la
sociedad, o parte de ella, con el fin de proteger el medio ambiente. Sus propsitos
estn dirigidos a modificar una situacin actual a otra deseada, de conformidad a la
percepcin que sobre ella tengan los actores involucrados. La gestin ambiental no
solamente est referida al gobierno, sino que crecientemente depende de fuerzas
sociales de muy diversa naturaleza, tal como lo evidencian diversos estudios sobre
Latinoamrica y el Caribe (Escobar y Alvarez, 1992; Escobar, 1999). En su concepcin ms amplia, la gestin ambiental es un proceso permanente y de aproximaciones sucesivas en el cual diversos actores pblicos y privados y de la sociedad civil
desarrollan un conjunto de esfuerzos especficos con el propsito de preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera sustentable el medio ambiente.
Por su injerencia amplia, la gestin ambiental puede ser abordada bajo diversas
perspectivas y con diferentes escalas. Por ejemplo, se puede centrar en el mbito
rural o urbano, en una poltica especfica (ej. contaminacin del aire de un centro
urbano, etc.), en una amenaza ambiental global (ej. impacto de emisiones sobre el
calentamiento de la tierra, etc.), en el impacto ambiental de una actividad econmica especfica (ej. minera, energa, agricultura, etc.), o en la conservacin y uso
sostenible de un recurso estratgico (ej. bosques, aguas, etc.). La gestin ambiental, por lo tanto, puede ser abordada a distintos niveles de gobierno (federal o central, provincial o estatal, municipal, etc.), o de grupos del sector privado en su concepcin amplia, o en diversos mbitos territoriales (global, regional, subregional,
nivel metropolitano, ciudades, barrios, poblados, cuencas hidrogrficas, etc.).
El marco de anlisis utilizado en este trabajo sobre la gestin ambiental en Amrica
Latina y el Caribe ofrece una perspectiva amplia, reconociendo la diversa gama de
dimensiones y factores que intervienen en este proceso. Se parte de un anlisis a
nivel de pas, para despus penetrar en problemticas relevantes de gestin a nivel
subnacional y sectoriales. Se ofrece tambin una visin basada en el contexto ms
amplio de las relaciones internacionales, especialmente en el marco de la creciente
globalizacin, reconociendo la importancia de las relaciones y programas de cooperacin internacional como impulsores de procesos de gestin ambiental en los pases. Se visualiza tambin que las naciones del continente presentan una gran heterogeneidad, y que las formas que toma la gestin ambiental varan de acuerdo a
elementos tales como: las caractersticas especficas de los sistemas de gobierno y
vida poltica, patrones de desarrollo, polticas econmicas, rasgos culturales, oportunidades y limitaciones en los recursos naturales y problemtica social. Es importante recalcar que sto vara significativamente hacia dentro de cada uno de los
pases. En este contexto, se identifican y contrastan las principales tendencias de la
gestin en los pases de la regin como va para contribuir al aprendizaje colectivo,
una estrategia que, como lo evidencian otros estudios, se encuentra en el corazn
mismo del intento de fortalecer la capacidad de las sociedades para la proteccin
ambiental (Sabatier y Jenkins, 1993; OCDE, 2001).
El trabajo se centra en el anlisis del papel que juega un conjunto de factores que
se consideran crticos en la gestin ambiental, y que han sido singularizados y se-

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leccionados a partir de diversos estudios que han sealado su pertinencia (Fiorino,

1995; Banco Mundial, 1997; Janicke y Weidner, 1997; PNUMA, 2000; OCDE, 1994,
2001). Los factores crticos considerados son: el marco legal, los actores de la gestin ambiental, las polticas, los instrumentos de poltica y los planes, la integracin-coordinacin de la gestin ambiental, la descentralizacin, la participacin y los
recursos econmicos. Este enfoque se basa en una visin segn la cual la gestin
ambiental exitosa surge por la interaccin compleja de diversas influencias y no
como consecuencia de un factor singular y aislado, ni de un instrumento favorito, ni
de un tipo sencillo de actor, ni de la existencia de una institucin singular o una
condicin particular del entorno. (Janicke y Weidner, 1997, pg. 4).
La gestin ambiental parte de la necesidad de la sociedad de conservar y mejorar la
oferta y calidad ambiental, es decir, de los recursos que sirven para satisfacer las
necesidades de los seres humanos, y que son fundamentales como soporte de la
vida en la tierra. Ello conlleva el reto de detener y reversar el deterioro del medio
ambiente con el fin de preservar y mejorar su calidad para las futuras generaciones. A partir de condicionantes ambientales y de tipo socioeconmico y poltico, y
con base en la informacin disponible y las seales del entorno, los distintos actores pblicos privados y de la sociedad civil ponen en marcha polticas, planes, programas y proyectos para el cumplimiento de los objetivos planteados. En este proceso, los actores se desenvuelven en un determinado marco legal, y movilizan los
recursos econmicos, tcnicos y humanos para la aplicacin de diversos instrumentos. El grado de xito o fracaso ser determinado por el nivel de compromiso que
los actores tengan con los objetivos perseguidos, la solidez del proceso decisorio, el
soporte econmico, tcnico y financiero disponible, y las condicionantes de orden
poltico, econmico y social particulares a cada pas o entidad subnacional. El grado
de xito tambin se asocia con la participacin ciudadana, la descentralizacin, y la
integracin-coordinacin de la temtica ambiental con otras polticas pblicas, as
como de las agencias ambientales con los otros actores del Estado, del sector privado y de la sociedad civil. La naturaleza del problema a resolver, la influencia internacional, y la oportunidad que surge en un momento para la aplicacin de polticas e instrumentos, son factores que en gran medida influyen en los resultados del
proceso (Fiorino, 1995; Janicke y Weidner, 1997).
Antecedentes y condicionantes de la gestin ambiental
Al abordar la temtica ambiental en Latinoamrica y el Caribe se debe reconocer la
diversidad de condiciones y problemas que actualmente posee la regin. Los pases
que la componen tienen territorios, poblaciones, economas y ecosistemas de una
gran diversidad, lo cual hace que los retos ambientales adquieran tonalidades y dimensiones diferentes entre los distintos pases o subregiones. El presente trabajo
(ver Captulo 3) resalta los principales aspectos de deterioro ambiental de la regin,
refirindose a temas de relevancia para un grupo de pases o para uno de ellos en
particular, como son: la prdida de biodiversidad; la deforestacin, prdida de suelos y desertificacin; el deterioro de las costas y el medio marino; los recursos
hidrolgicos y la contaminacin de agua por fuentes industriales, agrcolas y domiciliarias; la creciente generacin e inadecuada disposicin de residuos slidos; el
deterioro en la calidad del aire en las grandes ciudades; y los desastres naturales y
la vulnerabilidad ambiental de la poblacin.
La problemtica ambiental de los pases est influida por condiciones de desarrollo
econmico y social, las cuales forman parte del conjunto de aspectos a ser considerados dentro de las actividades de gestin ambiental. Las relaciones entre creci-

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miento de la economa y la gestin ambiental, los efectos de las polticas macroeconmicas en el estado del medio ambiente, y las relaciones con las condiciones
sociales son aspectos que debern tomarse en cuenta al abordar los temas crticos
de gestin ambiental y analizar las polticas ambientales que la regin ha adoptado
(Campligio, 1993; Arrow, 1996; OCDE, 1997a). Esto incluye la dinmica de crecimiento poblacional, el ritmo de desarrollo econmico, el patrn de distribucin del
ingreso, los patrones de produccin y consumo, el acceso a empleo, acceso a servicios de salud y educacin, y un sin nmero de factores que influyen en las variables
ambientales en la regin. Tambin es fundamental prever los efectos que los actuales modelos econmicos de la regin y sus tendencias, marcados por el proceso de
globalizacin, puedan tener sobre el estado del medio ambiente.
Las condiciones sociales de un pas y sus formas de organizacin social son factores
de gran incidencia en el resultado de las polticas ambientales. Son bien conocidas
las relaciones tanto entre el crecimiento poblacional, la pobreza de amplios sectores
de la poblacin y el deterioro ambiental (WCED, 1987), (CDMAALC, 1990). Ms recientemente, comienza a tenerse una comprensin ms clara de las relaciones entre medio ambiente y conflicto social como de sus consecuencias para la gestin
ambiental de los pases de la regin (FNAC, 1998; Hommer-Dixon, 1999).
No obstante la manifiesta relevancia del contexto econmico, poltico y social en el
logro de objetivos de gestin ambiental, an persisten dificultades en la integracin
de todos estos mbitos. Las polticas econmicas y sociales de los pases no logran
integrar aspectos de sustentabilidad ambiental ni tampoco se ha insertado de manera amplia la dimensin ambiental dentro de las polticas sectoriales especficas
(por ejemplo: industrial, agrcola, energtica, etc.). Esto se puede atribuir a la poca
voluntad poltica y capacidad de los pases, pero tambin a que la ciudadana, y con
frecuencia las instancias decisorias, desconocen cules son los riesgos incurridos en
materia ambiental en el momento de adoptar polticas de desarrollo a nivel sectorial. Pero debe subrayarse que ste no es un problema que sea endmico a las sociedades de Amrica Latina y el Caribe; se presenta tambin con diversos matices
en pases desarrollados (Arrow, 1996; Janicke y Winder, 1997).
A lo largo de los ltimos treinta aos, y ms especficamente durante la reciente
dcada, la regin ha evolucionado en su manera de abordar la problemtica ambiental. Este desarrollo histrico cubre un perodo con grandes hitos como son la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Estocolmo (1972), la Cumbre de Ro (1992) y la Cumbre de Johannesburgo (2002). Y durante l se han ido incorporando diversas visiones sobre la relacin sociedad-medio
ambiente que incluyen desde la del aprovechamiento racional de los recursos naturales y lmites de crecimiento, hasta la del desarrollo sostenible dentro del marco
de transformaciones productivas y fenmenos ambientales a nivel global. El presente trabajo adopta una perspectiva histrica al abordar los distintos aspectos de
gestin ambiental (institucionalidad, diseo e implementacin de polticas, planes e
instrumentos) para resaltar las oportunidades y limitaciones que los pases enfrentan frente a su problemtica ambiental y a la formulacin de polticas (ver Captulo
4).
Los actores, la institucionalidad, las polticas y la participacin en la
gestin ambiental
Los actores de la gestin ambiental son aquellos grupos de la sociedad que identifican la problemtica del medio ambiente, y que formulan e implementan polticas

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dirigidas a su proteccin. Se consideran actores claves de la gestin ambiental a:

las organizaciones gubernamentales, los grupos organizados de la sociedad civil, los
medios de comunicacin masiva, y las empresas del sector privado que se han organizado explcitamente en pro de la proteccin ambiental.
En los pases en desarrollo, la gestin pblica ambiental se ha originado ms como
una iniciativa de carcter gubernamental, que como una respuesta a las demandas
de la ciudadana, hecho que contrasta con el caso de los pases desarrollados en
donde las demandas ciudadanas por la proteccin del medio ambiente estn en el
origen de buena parte de la accin del Estado (Desay, 1998). Esta es una situacin
que se explica principalmente por la baja prioridad que an tiene el tema ambiental
dentro de amplios sectores de la poblacin, los que se interesan ms por la satisfaccin de sus necesidades bsicas de alimentacin, vivienda y servicios bsicos.
La gestin ambiental estatal en los pases de la regin parte por la constitucin de
un marco jurdico y de instituciones pblicas cuya responsabilidad ha sido disear e
implementar planes y programas ambientales. Este fundamento legal e institucional
formaliza la gestin ambiental hacia dentro de los pases, a travs de la consagracin constitucional, la creacin de normatividad ambiental, la asignacin de funciones ambientales a diversas agencias pblicas, la creacin de procedimientos ambientales en sectores pblicos, la adhesin a tratados multilaterales, y la creacin
de sistemas de gestin ambiental a cargo de autoridades con responsabilidades
ambientales explcitas (ver Captulos 5 y 6)3.
Un rasgo notable de la evolucin de la institucionalidad ambiental en la regin es la
sectorializacin de la accin ambiental. Es decir, el tema ambiental ha crecido como
un sector autnomo, sin lograr insertarse de manera dinmica en los diversos
sectores productivos de la economa para tener una visin integradora que resulte
ms eficaz y eficiente. Esta es una situacin que se ha buscado superar a partir del
reconocimiento de la naturaleza transversal del tema ambiental y del diseo de diversas estrategias que incorporan la dimensin ambiental en la concepcin y los
procesos de formulacin de las polticas sectoriales, o mejoran la coordinacin entre
las agencias ambientales principales y las diversas entidades de los sectores pblico, privado y la sociedad civil. No obstante estos esfuerzos an distan mucho de
resolver adecuadamente aquellos problemas de gestin ambiental que crean los
altos grados de sectorializacin de la organizacin pblica (OECD, 2001; BID,
1998a).
Por otro lado, el desarrollo legal/institucional de la gestin ambiental produjo en
sus orgenes sistemas altamente centralizados, con funciones casi exclusivamente
asignadas al orden federal o central en los pases. Sin embargo, y aunque de manera no sistemtica, a travs de los aos, y como respuesta a los graves problemas
derivados de la alta centralizacin de funciones ambientales y a la baja efectividad
a nivel local en cuanto al diseo de polticas, la regin muestra adelantos de procesos de descentralizacin en los que las autoridades locales han asumido responsabilidades directas de gestin ambiental (ver Captulo 8)4.
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Esta evolucin de la gestin nacional se ha atribuido, bajo la perspectiva de algunos autores, a los
compromisos adquiridos en los tratados globales, los que en su mayor parte han sido construidos por
iniciativa de los pases desarrollados (Elliot, 1998).
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La descentralizacin se considera como una forma de acercar el Estado al ciudadano y consolidar las
democracias. Es una visin que adems responde a las demandas de diversos grupos subnacionales que
claman por su derecho a la autodeterminacin (O'Donnell y otros 1988). La descentralizacin tambin se
plantea como una estrategia que sirve bien a los procesos de liberalizacin, privatizacin y otras refor-

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En la actualidad est plenamente justificada la prioridad de descentralizar la gestin

ambiental a regiones, provincias y municipios para fines ambientales (PNUMA,
1998).
La institucionalidad ambiental en la regin conduce a la creacin y adopcin de polticas ambientales, con expresiones a nivel nacional, regional y local, y con coberturas y alcances distintos. Una parte de las polticas fundamentales se encuentran
contenidas en la Constitucin, en las leyes y en el conjunto de instrumentos que las
desarrollan (decretos, resoluciones, reglamentaciones). Algunas de las polticas
ambientales bsicas, o de Estado estn incluidas en los denominados cdigos de los
recursos naturales y del medio ambiente o las leyes que hacen sus veces (Braes,
1996).
En las polticas pblicas se encuentran por lo general aquellos propsitos y orientaciones de un gobierno particular que tienen una acotacin precisa en el tiempo. A
las polticas que han sido formalmente formuladas para la proteccin ambiental se
les ha denominado polticas explcitas. Se diferencian as de las polticas implcitas o
las decisiones que se toman en otros mbitos de la poltica pblica o en los sectores
productivos y que influyen en la transformacin del medio ambiente, ya sea en una
direccin positiva o negativa (Gligo, 1997).
El rango de polticas ambientales observado en la regin es muy amplio, e incluye
polticas explcitas de gestin ambiental a nivel general (abarcando calidad y cantidad de recursos como son agua, bosques, aire y suelo), polticas especficas para
un ecosistema determinado, polticas orientadas hacia problemas especficos (cambio climtico, capa de ozono, contaminacin de las aguas), o polticas orientadas a
un sector particular (agricultura, energa, transporte) (ver Captulo 7). La tendencia
hacia polticas integradoras es evidente en gran parte de los pases, con lo cual se
busca enfrentar de manera coherente problemticas especficas, como son la urbana o la costera. Tambin resalta la necesidad de incorporar criterios de sostenibilidad y control ambiental construidos dentro de las polticas sectoriales, de manera
que los sectores productivos incorporen costos de control ambiental e implementen
medidas de conservacin desde su diseo y como parte de sus operaciones.
Una vez explorados los temas de institucionalidad y adopcin de polticas ambientales, es necesario analizar aspectos de participacin y los mecanismos formales y no
formales disponibles en los pases para incorporar los distintos sectores de la sociedad dentro de la gestin ambiental. La accin de las organizaciones no gubernamentales, de las organizaciones de base en las comunidades rurales y urbanas
incluyendo las de los pueblos indgenas, y de las organizaciones del sector productivo est, hasta cierto punto, condicionada por la existencia efectiva de espacios
para el ejercicio de la democracia y, en particular, para su participacin en las decisiones que afectan al medio ambiente.
En los aos setenta y ochenta algunos de los pases de Amrica Latina y el Caribe
iniciaron procesos de retorno a regmenes democrticos, un fenmeno que se dio
tambin en un conjunto de pases europeos5. El tema de la democracia se coloc
entonces en el centro del anlisis poltico contemporneo y, pasados los procesos
mas del mercado que se adelantan en muchos de los pases de Latinoamrica. Se arguye que el control
sobre la produccin de bienes y servicios debe ubicarse en el nivel ms bajo que tenga la capacidad para
asumir los beneficios y costos asociados (Bennet, 1990).
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En Amrica Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Mxico, Per y Uruguay. En Europa: Espaa, Grecia, Portugal y Turqua.

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de transicin, la consolidacin y gobernabilidad de los nuevos regmenes se convirtieron en los principales retos para el pensamiento poltico (O'Donnell et al. 1988)6.
En general, se afirma que la participacin ciudadana adecuadamente incorporada
en la definicin, ejecucin y control de la poltica pblica contribuye a que sta sea
ms eficaz y eficiente (Fiorino, 1995; Banco Mundial, 1998). En el caso de la gestin ambiental la participacin tiene sus matices particulares. Como se ha sealado:
La participacin permite integrar al proceso decisorio: la diversidad cultural y en
particular las tradiciones de los pueblos; los derechos y deberes diferenciados de
los sectores sociales y la disposicin de la ciudadana para ejercerlos. La participacin juega tambin un papel crucial como medio para incrementar la conciencia
ambiental de los ciudadanos y educarlos sobre las relaciones entre medio ambiente
y desarrollo, crear legitimidad y transparencia en las decisiones en materia ambiental que con frecuencia revisten gran complejidad, establecer redes integradas en
torno al medio ambiente e incentivar al sector privado para que se involucre en la
solucin de los problemas ambientales (Espinoza et al., 1998).
Existen innumerables mecanismos formales de participacin adoptados por los pases. Algunos estn integrados formalmente dentro de las legislaciones, mientras
que otros se manifiestan a travs de diversos mecanismos voluntarios de participacin y resolucin de conflictos ambientales (ver Captulo 9).
No cabe duda que todos estos mecanismos de participacin han creado una mayor
apertura ante la sociedad respecto a la manera de abordar la temtica ambiental y
la toma de decisiones que implica el diseo y ejecucin de polticas. A travs de
distintos mecanismos de participacin, diversos movimientos sociales de los pases
de la regin han ido adquiriendo un papel creciente en la formulacin y puesta en
marcha de la poltica pblica ambiental y, muchas veces, adelantan sustantivas actividades para la proteccin ambiental.
La movilizacin de la sociedad civil en torno a la temtica ambiental no puede ser
vista nicamente como resultado de la existencia de un mecanismo gubernamental
a travs del cual pueden ser incorporados o consultados. Diversos grupos de la sociedad civil han establecido plataformas propias que desbordan a la poltica oficial,
o se realizan a pesar de ella (Escobar, 1999). Las organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientales han ampliado su papel dentro de muchos pases, en ocasiones presentando posiciones de corte contestatario (Princen y Finger, 1994).
Los estudios sobre gestin ambiental suelen privilegiar las expresiones modernas
de la sociedad civil y sus potenciales para la poltica pblica, como son por ejemplo
los casos de las organizaciones no gubernamentales ambientales de origen urbano
(Meyer, 1999). A estas expresiones hay que sumar las que emanan de movimientos en el medio rural, donde las organizaciones campesinas trabajan en pro de la
proteccin ambiental. Muchas de ellas han adelantado acciones positivas que se
remontan a tiempos anteriores a la iniciacin de una poltica proactiva por parte del
gobierno, como se evidencia en la historia de las prcticas tradicionales de los pue5

La introduccin de la democracia participativa se formul como una de las formas para consolidar las
nuevas y viejas democracias. Esta democracia participativa plantea un proceso de integracin de los
ciudadanos a las decisiones pblicas mediante mecanismos como las audiencias pblicas, las asambleas
populares, el plebiscito, el referendum o la iniciativa legislativa. Busca tambin extenderse al mbito de
la escuela, la organizacin no gubernamental, el sitio de trabajo (McPherson, 1981; Dahl, 1987; Rodrguez-B., 1990; Zimmerman, 1992).

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blos indgenas y campesinos (Reitchel, 1991; IDEA, 1996). En Latinoamrica y el

Caribe las organizaciones indgenas, campesinas y urbanas, as como el sector empresarial, son ejemplos de grupos de la sociedad civil organizada que han asumido
un papel preponderante en torno a problemas ambientales en la regin (ver Captulo 10).
En cuanto a las organizaciones del sector privado, resulta relevante el hecho que
stas han asumido un papel ms proactivo y participativo en torno a la proteccin
ambiental. No se est hablando aqu del sector privado como objeto de la regulacin ambiental sino como protagonista de acciones que van ms all de lo que la
ley le obliga, como se expresa en el pequeo, pero cada vez ms significativo grupo
de empresas y empresarios que constituyen organizaciones explcitamente dirigidas
a la defensa del medio ambiente.
Los instrumentos, planes y programas ambientales
Los instrumentos de poltica son los recursos que moviliza la sociedad para llevar a
cabo acciones concretas destinadas a lograr los objetivos planteados por las polticas. Estos generalmente constituyen el elemento operativo de los planes y programas ambientales adoptados por los pases. Los instrumentos de poltica ofrecen un
conjunto de opciones para responder a la solucin de los problemas ambientales.
En este documento los instrumentos han sido agrupados en cuatro grandes categoras, con la finalidad de analizar su contribucin prctica; ellos son: instrumentos de
regulacin directa (normas de calidad ambiental, contaminacin y proceso); instrumentos administrativos y de planificacin (permisos, licencias, estudios de impacto ambiental); instrumentos econmicos; y la informacin, la investigacin y la
educacin. El conjunto de los instrumentos de regulacin directa y los instrumentos
administrativos se han conocido en los ltimos aos como instrumentos de comando y control para indicar con ello la ecuacin regulacin-sancin; es decir, el establecimiento de regulaciones y estndares y sistemas coercitivos para su cumplimiento (ver Captulo 11).
Los planes pueden incorporar una mezcla de instrumentos de poltica, tomados entre los muchos que se encuentran en las categoras antes sealadas: Adems de
los instrumentos, el plan puede incorporar programas concretos, como la construccin de una planta de descontaminacin o la plantacin de rboles para la proteccin de una cuenca. Un plan puede estar conformado por slo uno de los instrumentos como respuesta nica a un problema ambiental. Pero en la realidad, todo
instrumento debera estar acompaado de otros complementarios para lograr una
ejecucin efectiva. Como ejemplo se cita el caso de una prohibicin de uso de recurso o un lmite de emisin de contaminantes que, para lograr su aplicacin efectiva, deberan estar acompaados de una campaa de informacin para garantizar
su cumplimiento (Fiorino, 1995) (ver Captulo 12).
Los instrumentos de comando y control, objeto de diversas innovaciones en la dcada pasada, siguen dominando el escenario de la gestin ambiental, tanto en los
pases desarrollados como en desarrollo. Los instrumentos econmicos, basados en
la creacin de mercados, han comenzado a complementar y, en unos pocos casos,
a sustituir a las acciones de comando y control.
La informacin ha ido ganando espacio en la regin, como un instrumento de gestin ambiental que cumple diversos papeles: a) conforma una de las bases fundamentales para la toma de decisiones pblicas; b) contribuye a formar la percepcin

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de la ciudadana sobre la problemtica; y c) constituye un apoyo para que el ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil se conviertan en protagonistas de la
construccin de un ambiente ms sano (OECD, 1991; Hammond, 1995; Winograd,
1995).
La investigacin como soporte fundamental del conocimiento de la realidad ambiental, presenta un cuadro poco alentador. Aunque recientemente se han fortalecido
las capacidades de investigacin en algunas reas fundamentales de algunos pases
(ej. biodiversidad), el desarrollo cientfico y tecnolgico presenta grandes carencias
en la mayor parte de los pases de la regin, lo cual limita la capacidad de afrontar
problemas ambientales crticos en la regin. A su vez, la ausencia de investigacin
bsica se constituye en una restriccin para aprovechar las grandes oportunidades
que la rica oferta ambiental de la regin ofrece para su desarrollo econmico y social.
La educacin se torna en un elemento crtico para la proteccin ambiental. Como E.
Wilson (1998) ha sealado: La gran mayora de nuestros lderes polticos estn
exclusivamente entrenados en las ciencias sociales y las humanidades y tienen muy
poco conocimiento de las ciencias naturales. Ello es tambin cierto para los intelectuales, los columnistas, los reporteros de la radio y la televisin, y los gurs de los
centros de pensamiento. Sus mejores anlisis son cuidadosos y responsables, pero
la base sustantiva de su conocimiento est fragmentada. Una perspectiva balanceada no se puede adquirir mediante el estudio separado de las disciplinas, sino a
travs de una conciliacin entre ellas.7 Evidentemente Wilson nos indica el enorme
reto que tienen ante s los sistemas educativos y la magnitud y complejidad de la
tarea que debe ser realizada.
Los factores anteriores reconocen los esfuerzos pblicos y privados que se han desplegado con el fin de mejorar la gestin ambiental en los pases de la regin. Precisamente con esa finalidad se explora la evolucin de los procesos de gestin y las
principales tendencias observadas en la regin en los ltimos diez aos. En paralelo
se identifican las prcticas que, por su novedad, amplio uso, o importancia, ameritan ser destacadas como elementos de inters que sirven para explicar e ilustrar las
formas asumidas por el proceso de gestin ambiental.

Wilson (1998) define conciliacin como la interrelacin de las explicaciones de las causas entre las disciplinas.

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Captulo 4

Antecedentes histricos
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), realizadas en 1972 y 1992, respectivamente, son dos hitos de la historia de la segunda
mitad del siglo XX, que tomamos como puntos de referencia para la exposicin de
los antecedentes histricos de la gestin ambiental en la ltima dcada. Es una
aproximacin que podra parecer un tanto convencional, pero existen suficientes
pruebas para demostrar que estos dos eventos desencadenaron procesos catalticos
de un alto valor, as se seale hoy que stos han estado lejos de tener la adecuada
direccin y suficiente fuerza para detener y revertir el deterioro ambiental. Las dos
conferencias contribuyeron a incrementar la conciencia ambiental y a formar nuevas visiones sobre el manejo del medio ambiente, dieron lugar a convenios multilaterales y acuerdos no jurdicamente vinculantes, y detonaron una sustantiva respuesta de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado que se ha traducido en
avances concretos de la gestin ambiental en los pases de Amrica Latina y el Caribe. A su vez, la CNUMAD adopt el desarrollo sostenible como la meta hacia la
cual se deben dirigir todas las naciones de la tierra, un concepto que aborda el tema del desarrollo a partir de una visin integradora de las dimensiones econmica,
social y ambiental.
La gestin ambiental que hoy conocemos se ha construido mediante la interaccin
de un complejo conjunto de factores econmicos, sociales, culturales, polticos y
ambientales que se remontan al momento mismo del poblamiento del territorio. En
las primeras secciones de este captulo se har mencin a algunos de estos factores
y, en particular, se har nfasis en las visiones acerca de la relacin entre la sociedad y el medio ambiente, que han informado las principales aproximaciones adoptadas por la gestin ambiental. El captulo termina con una reflexin sobre las principales tendencias y retos que enfrentan los pases de la regin en el camino hacia
el desarrollo sostenible.
El gnesis de la gestin ambiental
En el perodo de la Conquista se inici la introduccin de diferentes formas de explotacin de los bosques, los suelos y el agua, que guardan poco o ningn miramiento por su buen uso y conservacin. En los primeros aos, la relacin de los
conquistadores con el territorio estuvo marcada por el imperativo de extraer la
mxima cantidad de oro y plata para la Corona. La agricultura en su primera fase
se orient a atender esta actividad, y gradualmente se fueron incorporando nuevas
actividades agrcolas y ganaderas, como se ha sealado: Independientemente de
las explotaciones mineras, poco a poco, por medio de las encomiendas, las mercedes, las sesiones, las comunidades subsesoriales etc., el territorio se organiz con
predominio de las haciendas coloniales tradicionales, sistemas latifundiominifundio, enclaves agrcolas, etc. Los sistemas de explotacin de la actividad
agrcola y el convencimiento de contar con suelos ilimitados fueron factores que
influyeron en el establecimiento de mtodos culturales reidos con la conservacin
del suelo (Gligo, 1992).

CAPITULO 4

La idea de la infinitud de los recursos naturales y de la posibilidad de explotarlos sin

entrar a considerar los impactos de la aplicacin de las tecnologas europeas para
hacerlo, ha dejado hondas huellas en el manejo ambiental de la regin a travs de
su historia. A ello se aade la grave consecuencia de la desarticulacin de muchas
de las culturas precolombinas que trajo la Conquista. Es la dramtica historia de
sumisin de los pueblos indgenas de la regin, que se prolong durante el perodo
de la Colonia y que se simboliza con los casos de los imperios Azteca e Inca. All
donde los pueblos indgenas presentaron menor resistencia a los propsitos de la
Conquista, se fueron construyendo formas culturales mixtas. Pero ese proceso enfrent numerosos conflictos con aquellos pueblos que intentaban conservar sus tradiciones ancestrales de manejo de los ecosistemas naturales frente a la febril actividad de los conquistadores movida por la idea de la expoliacin de los nuevos territorios. Despus de la emancipacin de las coronas espaolas y portuguesa, las
repblicas independientes continuaron propiciando la ruptura de las culturas tradicionales de origen precolombino un proceso que no ha cesado en muchos territorios
de la regin.
La visin minera de los recursos naturales renovables
Desde la poca misma de la conquista se fue asentando una aproximacin del
aprovechamiento de los bosques, los suelos y el agua, que se asemeja a la empleada en el campo de la minera tradicional o la explotacin de tierra arrasada,
razn por la cual se denomina aqu visin minera de los recursos naturales renovables. Es una visin que fue reforzada por la idea existente entre los pueblos conquistadores, del imperativo de controlar la naturaleza por parte del hombre, y para
su beneficio, en contraste con la visin de los nativos que encontraban un continuo
entre la naturaleza, la vida espiritual y el mundo humano. La idea del control de la
naturaleza por el hombre se fue consolidando a travs de los siglos, en particular
con la Ilustracin, la Revolucin Industrial y los avances cientficos modernos. No es
el hombre como parte de la naturaleza sino el hombre que puede y debe dominarla,
una concepcin subyacente en muchas intervenciones en el medio natural, que las
ciencias biolgicas contemporneas juzgan como una de las causas del deterioro y
la destruccin del medio ambiente (Bury, 1971).
Una vez que la casi totalidad de los pases de la regin se independizaron de los
imperios coloniales, esta visin tomara ms fuerza a lo largo de los siglos XIX y
XX. As lo han atestiguado las prcticas agropecuarias basadas en la importacin de
tecnologas, originalmente desarrolladas para enfrentar las condiciones naturales de
las zonas temperadas de los pases de Europa Occidental y Norteamrica. Y as lo
han atestiguado las modalidades depredadoras que han acompaado la apertura de
la selva hmeda tropical, la cual tom un gran impulso en la segunda mitad el siglo
XX.
Las visiones occidentales sobre el papel del Estado y los particulares en el manejo
de los recursos naturales se instauraron muy tempranamente en la regin. Por
ejemplo, en la Amrica espaola se encuentran antecedentes en el perodo de la
Colonia, cuando se aplicaron los preceptos de Alfonso X, el Sabio, las Doce Partidas
y las Leyes de Indias a partir de las cuales se expidieron las llamadas Mercedes
Reales de Aguas, que otorgaban el uso de las mismas (Gutirrez, 1996).
Poco despus de la Independencia, se expidieron nuevas legislaciones, como fueron, por ejemplo, las ordenadas por el Libertador Simn Bolvar para Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. Entre ellas se mencionan el decreto relacionado

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con Medidas de Conservacin y Buen Uso de las Aguas dictado en Chuquisaca,

Bolivia, el 19 de diciembre de 1825, y el decreto de bosques referido a las Medidas
de Proteccin y Mejor Aprovechamiento de la Riqueza Forestal de la Nacin, expedido en Guayaquil, Ecuador, el 31 de julio de 1829 (Ruiz, 1994).
El aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables
A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, aparecieron nuevas legislaciones
sobre la explotacin y uso de los recursos naturales renovables as como agencias
pblicas especializadas en su administracin. Las ltimas con frecuencia se conformaron como divisiones o entes adscritos a un ministerio, muchas veces a los de
agricultura y obras pblicas. En los aos treinta y cuarenta del siglo pasado se
aprobaron legislaciones sobre los bosques, los suelos, las aguas, y la fauna en
particular los recursos pesqueros, que denotan un impulso a la regulacin. En la
lenta construccin de esas primeras legislaciones y organizaciones que se registra
en algunos pases, durante la primera mitad del siglo, as como en las visiones que
se van introduciendo sobre el manejo de los recursos naturales, se encuentran los
antecedentes mediatos de la gestin ambiental moderna (Castro, 1994; Alvarenga
y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000; Rodrguez-B., 2000a; Smith, 2000).
Comienza a surgir gradualmente la visin del aprovechamiento racional de los recursos naturales, que tiene como objetivo protegerlos con el fin de asegurar su renovacin y su nueva explotacin. Por ello se introduce el concepto recurso renovable, un trmino que toma auge despus de la Segunda Guerra Mundial. Se trata
de aprovechar racionalmente los recursos naturales renovables, ms como un medio para asegurar un flujo continuo de los productos de la naturaleza que para asegurar la conservacin de los ecosistemas. La idea de la conservacin es, en este
contexto, un instrumento para la produccin y no un fin en s mismo, como va a
aparecer posteriormente con el conservacionismo. Esta visin toma un impulso
gradual en Amrica Latina y el Caribe entre los aos cincuenta y setenta: en la pesca se establece el sistema de cuotas para conservar poblaciones que aseguren nuevas cosechas; en la explotacin de bosques naturales se introducen las tecnologas
que permitan la renovacin del bosque y una produccin constante en calidad y volumen; en las aguas no slo se introducen sistemas de administracin que garanticen una reparticin equitativa del recurso frente a diferentes demandas (para el
consumo humano, los usos domsticos, la industria, la agricultura, la ganadera,
etc.) sino que se introduce la nocin de proyectos para su uso multipropsito. Era
una visin que haba surgido aos atrs en los pases industrializados, especialmente en los Estados Unidos y Europa y en nombre de la cual actuaban los contingentes de ingenieros forestales, los expertos en aprovechamiento pesquero y los ingenieros especializados en la construccin de presas de agua con mltiples fines
(Hays, 1998). Todos ello dejaran sentir su influencia en la Amrica Latina y el Caribe.
El conservacionismo
Al mismo tiempo, la visin conservacionista se abre paso en la regin. Es una perspectiva que considera la proteccin de ciertos recursos como una prioridad y no
como un hecho subsidiario a su uso, hasta el punto que en algunos casos puede
llevar a excluir la posibilidad de su aprovechamiento. La visin conservacionista se
manifiesta en la creacin de los primeros parques naturales en distintos pases,
como en Argentina, Mxico y Venezuela. Encuentra quiz una de sus mayores ma-

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nifestaciones en la Convencin del Hemisferio Occidental para la Proteccin de la

Naturaleza y la Vida Silvestre, que fue negociada bajo los auspicios de la Unin Panamericana y ha sido sealada por muchos como un acuerdo visionario (Sands,
1994).
La Convencin del Hemisferio Occidental
La Convencin sobre la Proteccin de la Naturaleza y la Preservacin de la Vida Silvestre
en el Hemisferio Occidental fue adoptada en Washington, D.C., en 1940. Tiene como
objetivos preservar de la extincin a todas las especies y gneros de la fauna y flora
nativa y preservar reas de extraordinaria belleza, con formaciones geolgicas nicas o
con valores estticos, histricos o cientficos (PNUMA, 1995).
Las diecisiete partes de la Convencin, abierta exclusivamente a los miembros de la OEA,
acordaron crear parques nacionales para proveer recreacin y facilidades recreacionales
pblicas y reas silvestres de estricta preservacin que no pueden ser violadas, proteger
en forma especial las especies listadas en un anexo, y establecer controles sobre el
comercio de la flora y la fauna protegidas. Se prev la proteccin absoluta de los parques
nacionales contra la explotacin comercial con fines de lucro, y en ellos se prohbe la caza
y captura de fauna, y la recoleccin de flora, excepto en los casos que sean efectuadas
bajo la direccin de las autoridades de los parques, o para fines de investigacin cientfica
debidamente autorizados.
Entre 1942 y 1972 la Convencin fue ratificada por diecisiete pases: Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de Amrica, Guatemala, Hait,
Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y
Venezuela. Se ha dicho que la mayor debilidad de la Convencin fue la ausencia de
instituciones que aseguraran la puesta en marcha de los programas y acompaaran el
desarrollo de las iniciativas.
Fuentes: Sands, 1994; PNUMA, 1994

A partir de la dcada de los cuarenta, el Gobierno de Estados Unidos, a travs de

su Servicio de Parques y sus programas de cooperacin tcnica, promovi con xito
muchas de las orientaciones de la Convencin del Hemisferio Occidental, la cual se
inspir en buena medida en el modelo de conservacin Yellowstone.
ste comenz a implantarse en los Estados Unidos en 1872, cuando los conservacionistas alcanzaron su primera victoria en el Congreso de ese pas, con la creacin
del parque de Yellowstone que dio inicio a la creacin del sistema de parques nacionales que en 1916, al establecerse el Servicio de Parques Nacionales, contaba ya
con diecisis unidades (Shoenbaum y Rosenberg, 1991).
Los ecos de este modelo y de la Convencin del Hemisferio Occidental en la orientacin de las reas protegidas son fcilmente identificables en la documentacin de
un reciente encuentro de las autoridades de parques de la regin (MMAC-UICN,
1998c). Sus concepciones influyeron en posteriores categorizaciones (ej. la correspondiente a la UICN) y legislaciones nacionales. Incluso algunos de los pases que
ratificaron la Convencin del Hemisferio Occidental rigieron durante muchos aos
sus parques nacionales a partir de ella. Pero si bien las concepciones hoy existentes
en Amrica Latina y el Caribe sobre las reas protegidas han tenido una fuerte influencia de los modelos originalmente elaborados en el extranjero, al mismo tiempo
se subraya que ellos han sido objeto de modificaciones y adaptaciones y que la re-

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gin misma ha hecho significativas contribuciones a la construccin de las visiones

sobre lo que estas reas deben y pueden ser en los pases en desarrollo.
Los aos de la posguerra
La visin del aprovechamiento racional de los recursos naturales tom un nuevo
impulso en 1949, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Conservacin
de los Recursos Naturales, convocada para intercambiar ideas y experiencias y
hacer recomendaciones para la reconstruccin de las reas devastadas por la Segunda Guerra Mundial. Aunque los resultados fueron limitados, la convocatoria determin la competencia de las Naciones Unidas sobre los asuntos ambientales y
condujo a las Conferencias de Estocolmo y Ro de Janeiro. En su agenda se reconocieron las complejas relaciones entre medio ambiente y crecimiento econmico,
cuarenta aos antes de la Cumbre de la Tierra que centrara su atencin en ese fenmeno (Sands, 1994).
Despus de esa conferencia, en la cual participaron varios pases de Latinoamrica,
las Naciones Unidas y sus agencias desarrollaron actividades que condujeron a diversos tratados, algunos de ellos ratificados por los pases de la regin, entre los
cuales se mencionan: la Convencin Internacional para la Regulacin de la Captura
de Ballenas (1946); la Convencin Internacional para la Prevencin de la Contaminacin del Mar por Petrleo (1954); un conjunto de resoluciones de la Asamblea
General sobre el uso de la energa atmica y los efectos de la radiacin (1955) que
condujeron al Tratado de Prohibicin de Ensayos (1963); la Convencin sobre Pesca
y Conservacin de los Recursos Pesqueros de Alta Mar (1958); el Tratado de la Antrtica (1959); la Convencin sobre Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hbitat de la Vida Acutica (RAMSAR, 1971), la Convencin sobre
la Proteccin del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (1972); y la Convencin
Internacional sobre Comercio de las Especies en Extincin (CITES), 1973.
En la dcada de los cincuenta se modernizaron o crearon agencias gubernamentales para la gestin de los recursos naturales renovables, en el contexto del paradigma del proteccionismo econmico que predomin en la regin desde la posguerra hasta entrados los aos ochenta. Dentro de l se concedi a la explotacin de
los recursos naturales un papel central en las exportaciones, como la fuente de
moneda dura que permitira la creacin de una industria protegida.
En ese perodo se impuls el modelo de la gestin de los recursos naturales por
cuencas, como en algunas regiones (Rodrguez B., 1998c). Asimismo, la Organizacin de Estados Americanos, en el contexto de la Alianza para el Progreso (aos
sesenta), promueve el enfoque del planeamiento y ordenamiento de cuencas hidrogrficas, a travs de proyectos nacionales y multinacionales.
El uso racional de agua se plante como prioridad y con ello se dio impulso a la
llamada agenda azul. Se acometieron grandes obras para el riego, la adecuacin de
tierras y la construccin de represas hidroelctricas, a partir del modelo de uso
multipropsito, y se foment la construccin de acueductos municipales y sistemas
de alcantarillado. Estos hechos hicieron de la cuenca hidrogrfica un punto focal
para la gestin de los recursos naturales y llev a la creacin de nuevas instituciones. As, por ejemplo, en Venezuela en los aos sesenta, la planificacin del recurso
agua hizo concurrir a todas las disciplinas profesionales comprometidas con la gestin ambiental, como se expres con la creacin de la Comisin del Plan Nacional
de Aprovechamiento de los Recursos Hidrulicos en 1967. Como se ha sealado pa-

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ra el caso de Venezuela: Este proceso tuvo consecuencias positivas. Gener en

primer lugar, la necesidad de concebir una visin a largo plazo del pas deseable,
como ninguna otra iniciativa anterior lo haya logrado. Adems, se desarroll un enfoque integral del aprovechamiento de los recursos naturales que luego constituy
la plataforma conceptual apropiada para articular una poltica ambiental. Creado el
Ministerio del Medio Ambiente, el primero en existir en la regin, se le otorgaron
amplias competencias sobre la administracin y manejo del recurso agua, que incluyen el manejo del acueducto de Caracas (Gabaldn, 2000).
Se impusieron entonces legislaciones, polticas y agencias pblicas que parten de la
visin del aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y que
priorizan aquellas actividades de conservacin que son indispensables para la produccin. Al lado de las agencias o arreglos institucionales para la administracin de
las aguas se modernizaron las agencias pblicas encargadas del aprovechamiento
forestal y pesquero, con frecuencia dependiente de los ministerios agropecuarios,
exceptuando a algunos pases que erigieron ministerios para la pesca en virtud de
la importancia de esta actividad para sus economas.
En los aos sesenta algunos pases impulsaron tambin los programas de lucha contra las epidemias (ej. la malaria) y de saneamiento ambiental, por lo general desde los ministerios de salud, que, en la poca, se van a convertir en las entidades
ms caractersticas de lucha contra la contaminacin. El rpido proceso de urbanizacin fue exigiendo a los gobiernos nacionales y a las autoridades municipales la
asignacin de una mayor prioridad a la construccin de acueductos y alcantarillados
y a la recoleccin de la basura, en particular en los centros urbanos. Las empresas
pblicas locales fueron por lo regular las responsables de acometer las obras de infraestructura asociadas mediante inversiones de gran magnitud para el erario pblico, en particular en las grandes ciudades.
Entre Estocolmo y Ro
Durante la dcada de los sesenta creci la preocupacin por la contaminacin ambiental causada por el desarrollo econmico. Un conjunto de estudios cientficos y
libros adquirieron una gran popularidad y causaron un profundo impacto. La Primavera Silenciosa de Rachel Carson (1962) conmovi la conciencia norteamericana.
En los pases industrializados la preocupacin alcanz su punto ms alto a principios de los aos setenta ante los graves daos registrados por la lluvia cida, los
pesticidas y los efluentes industriales, que motiv la realizacin de la Conferencia
de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano. En esta conferencia se ubic el
tema del medio ambiente en la agenda global y se abri el debate acerca de sus
componentes y variables. Gradualmente, sus conclusiones y recomendaciones se
abrieron camino, sus interrogantes fueron materia de diversos foros y estudios, y
sus debates generaron nuevos acuerdos y diferencias. El tema ambiental alcanz
una mayor prioridad en las agendas estatales, y se inici la introduccin de la visin
de la gestin ambiental de Estado, que gener nuevas instituciones y polticas, y
que se superpuso a la visin minera de los recursos naturales renovables, a la visin de su uso racional, y a la visin conservacionista, que superviven hasta nuestros das.
Brbara Ward y Ren Dubois en su libro Solamente una Tierra, que sirvi de teln
de fondo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano en 1972, sealaron en forma contundente: En la medida en que ingresamos en
la fase global de la evolucin humana, es obvio que el hombre tiene dos pases, el

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propio y el Planeta Tierra. A su vez, un grupo de investigadores del Instituto de

Tecnologa de Massachusetts (MIT), liderados por Donella H. Meadows, public, por
encargo del Club de Roma, el libro Los Lmites del Crecimiento, el cual advirti que
de mantenerse las tendencias del crecimiento econmico y de los patrones de consumo, se podra producir un sbito e incontrolable declive, ante la incapacidad del
planeta para soportarlos (Meadows, 1972).
La Conferencia de Estocolmo, adelantada a partir de una amplia agenda sobre el
uso de los recursos naturales, se constituy en el primer esfuerzo global para enfrentar los problemas ambientales transfronterizos y domsticos. Uno de sus principales logros fue el de sealar las amenazas generadas por la contaminacin industrial y el desarrollo econmico sobre el medio ambiente natural, un reflejo de las
preocupaciones de los pases desarrollados convocantes de la reunin. El problema,
ms all de la comunidad cientfica, era entonces ampliamente percibido como de
contaminacin fsica. Pero los pases en desarrollo, para quienes este tipo de problema era an relativamente irrelevante, arguyeron que la pobreza se cerna como
una mayor amenaza para el bienestar humano y para el medio ambiente, y que el
desarrollo econmico no era el problema sino la solucin. La Primer Ministro de la
India, Indira Ghandi, acu esta preocupacin en forma dramtica como la contaminacin de la pobreza. A su vez, Brasil plante el derecho soberano de los pases
del Tercer Mundo de aprovechar sus recursos naturales como base para su desarrollo econmico y social y seal la gran deuda ecolgica contrada por los pases del
Norte que haban alcanzado su desarrollo a costa de daos irreparables al medio
ambiente.

Estocolmo marc una polarizacin entre las prioridades del desarrollo econmico y la
proteccin ambiental que ha dominado el debate entre los pases ricos y pobres, y entre
los grupos de inters al interior de los pases, que se ha prolongado hasta el presente, y
an no est plenamente resuelta. (ONU, 1997)

La gestin ambiental de Estado

En Estocolmo se plante la necesidad de que las polticas de desarrollo econmico y
social incorporaran las nociones de la conservacin y buen uso del medio ambiente.
Pero si bien esta aproximacin lleg a quedar plasmada en algunos cdigos y normas de algunos pases de la regin, en la prctica lo que se impuls fue la visin de
una gestin ambiental de Estado. Se otorg un papel central a la formulacin y
puesta en marcha de un conjunto de polticas pblicas dirigidas a prevenir y mitigar
la degradacin del medio ambiente y en recuperar los ambientes deteriorados. En
esta visin no se haca un cuestionamiento de las fuerzas degradantes y destructoras del medio ambiente, inscritas en el modelo y estilo de desarrollo. Esa era la
aproximacin hacia la gestin ambiental que se haba adoptado en los Estados Unidos en 1971 a partir de la Ley de Proteccin Ambiental (NEPA) y de la Agencia de
Proteccin Ambiental (EPA), una legislacin y una agencia estatal que tendran una
gran influencia en Amrica Latina y el Caribe (Koolen, 1995; Hays, 1998).
La necesidad de luchar contra la contaminacin producto del desarrollo econmico y
la necesidad de impulsar las polticas de conservacin de los recursos naturales renovables pernearon muy rpidamente en los pases de Latinoamrica y el Caribe,
incluyendo a aquellos que, como Brasil, plantearon en Estocolmo las paradojas implcitas en las posiciones de los pases del Norte. Para lograr el propsito de comba-

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tir la contaminacin, se hizo cada vez ms claro que no bastaba con los tradicionales programas de saneamiento bsico y campaas de aseo pblico, dirigidos a prevenir las epidemias que hasta entonces venan realizando las agencias de salud. Y
se fue abriendo paso la demanda por la creacin de legislaciones y agencias pblicas especializadas con el fin de propender por la calidad del medio ambiente.
La Conferencia de Estocolmo de 1972, se constituy en un impulso definitivo de la
gestin ambiental en los pases de la regin, inicindose un nuevo perodo que se
extiende hasta la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro en 1992.
En la dcada de los setenta y en especial a partir de 1972, se pusieron en marcha
en Amrica Latina y el Caribe legislaciones e instituciones ambientales, y se expidieron las primeras polticas nacionales sobre medio ambiente. En 1973, Brasil cre
la Secretara Especial del Medio Ambiente y Mxico estableci la Subsecretara para
el Mejoramiento del Medio Ambiente, inicindose un proceso de construccin de
agencias ambientales a nivel nacional y subnacional. A su vez, el Cdigo de Recursos Naturales y del Medio Ambiente de Colombia, 1974, y la Ley Orgnica y el Ministerio del Medio Ambiente de Venezuela, 1976, fueron creaciones pioneras, en
comparacin con el caso de los pases en desarrollo ubicados en otras regiones del
mundo.
Las polticas ambientales nacionales formuladas por las nuevas agencias incorporaron la agenda de contaminacin o agenda marrn, como un reflejo de las preocupaciones que dominaron en la Conferencia de Estocolmo. Incluso ya antes algunos
pases haban iniciado acciones sustantivas al respecto, como se expresa en la
aprobacin, por parte de Mxico en 1971, de la Ley para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental. Como instrumentos de gestin para la agenda de contaminacin se desarrollaron preferentemente los derivados del modelo de regulacin
directa y de la administracin y planificacin ambiental, hoy conocido como el modelo de comando y control. Su diseo parti con frecuencia de las concepciones
de la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA) de los Estados Unidos. Se inici as, el
establecimiento de regulaciones y estndares que expresan, de alguna manera, la
calidad ambiental deseada, en particular en relacin con el agua y el aire. Pero la
fijacin de las normas y estndares con frecuencia se hizo a partir de aqullos fijados en los pases industrializados, sin la requerida adecuacin al medio. Entre los
instrumentos que tuvieron una temprana insercin se mencionan las evaluaciones
de impacto ambiental, surgidas en algunos pases a mediados de los aos setenta,
tambin basadas en la concepcin de la EPA, que adquirieron un gran impulso en la
dcada siguiente.
El control de la contaminacin urbana se comienza a actualizar mediante la creacin de instituciones especializadas en las grandes urbes. En las ciudades medianas
tambin se crean instituciones y modelos de gestin llegando algunos a tener visibilidad internacional, como es el caso de Curitiba que se ha sealado a principios de
los aos noventa como un paradigma de la gestin ambiental urbana.
Entre Estocolmo y Ro se avanz en la creacin de nuevos parques naturales nacionales, proceso en el cual ha influido la Unin Internacional para la Conservacin de
la Naturaleza (UICN), con su modelo de categorizacin y el sealamiento del 10%
del total del territorio de los pases en reas protegidas como ideal de la conservacin. Este proceso, adems, ha sido estimulado por el Congreso Mundial de Parques, con reuniones decenales desde 1960, escenario en el cual se ha ido constru-

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yendo una tendencia colectiva sobre las reas protegidas que se manifiesta en las
similitudes existentes en las polticas de parques a nivel global.
Durante el perodo se avanz en el establecimiento de acuerdos multilaterales entre
pases vecinos para la proteccin de ecosistemas ubicados en las fronteras, y en el
desarrollo de acuerdos subregionales. Se mencionan, en particular, los promovidos
por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para la
proteccin de los mares, y el Tratado de Cooperacin Amaznica, firmado en 1978.
El PNUMA, una creacin de la Conferencia de Estocolmo, tambin prest su asistencia para la instalacin o fortalecimiento de las instituciones y programas ambientales, una actividad que lleg a tener un impacto de consideracin en muchos pases,
pero que fue declinando con el tiempo. En la medida en que la gestin ambiental se
hizo ms fuerte en las naciones, se fue debilitando el papel de esa entidad internacional, en el marco del marchitamiento de las organizaciones de las Naciones Unidas. Entre los programas promovidos por esta institucin se deben mencionar los
referentes a la educacin y a la informacin ambiental, que muchas veces se constituyeron en acciones pioneras.
Presin domstica e internacional
En muchos casos las respuestas dadas por los pases de la regin a los problemas
ambientales han sido el producto de la reaccin ante presiones domsticas e internacionales. Para mediados de la dcada de los ochenta el fortalecimiento poltico
del movimiento ambientalista brasileo, la movilizacin de las organizaciones internacionales no gubernamentales, principalmente de Europa y Estados Unidos, en
relacin con la deforestacin y las quemas de la Amazona, as como la gran repercusin de esos hechos en la prensa nacional e internacional, llevaron al gobierno,
por iniciativa del propio Presidente de la Repblica, a una reaccin poltica, con la
finalidad de reorientar las decisiones internas y cambiar la imagen del pas en el
exterior (Alvarenga y Lago, 2000).
La presin ejercida por los gobiernos y las ONG de algunos pases industrializados
para detener la prdida de bosques naturales dio origen al Plan de Accin Forestal
para los Trpicos. Este plan fue liderado por el Gobierno de Holanda, el Banco Mundial y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), que promovieron la creacin de
programas nacionales en buena parte de los pases tropicales de Amrica Latina y
el Caribe.
En la segunda mitad de la dcada de los ochenta la titulacin de tierras a los pueblos indgenas recibi un significativo impulso como fruto de largos aos de lucha
en pos de esta reivindicacin. Adquiri especial mpetu en los pases de la cuenca
amaznica cuya rea titulada llega hoy a 110.000.000 hectreas, en donde se ubica una de las mayores diversidades biolgicas del planeta. Este proceso fue tambin fomentado por gobiernos y ONG de algunos pases desarrollados, en particular
de Europa Occidental (Rodrguez B., 1998b; Kemf, 1993). Sin embargo, la titulacin de tierras indgenas encuentra antecedentes relevantes en la primera mitad del
siglo pasado cuando en Mxico se constituyeron los ejidos, una forma social de
propiedad en la que se ubica hoy el 80 por ciento de los bosques mexicanos (De
Alba, 2000).

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Las organizaciones no gubernamentales

La creacin y fortalecimiento de organizaciones ambientales no gubernamentales
recibi un decidido impulso a partir de la Conferencia de Estocolmo. Antes haban
surgido algunas organizaciones, en particular de corte cientfico, pero las ONG ambientales en su versin moderna fueron una creacin de los aos setenta. Estas organizaciones y los medios de comunicacin jugaron un papel crtico en las primeras
movilizaciones ciudadanas en defensa de causas ambientales. En Colombia, en
1974, el Congreso de la Repblica veta el proyecto del gobierno para la construccin de un complejo hotelero en el Parque Nacional Natural Tayrona, tras una movilizacin nacional e internacional en su contra, promovida por las ONG: El destino
del Tayrona como Parque Nacional qued confirmado tras el debate ms intenso
que se haya adelantado en el pas sobre la conservacin y el desarrollo. Fue un hito
en la formacin de la conciencia ambiental de los colombianos y contribuy a que el
tema ambiental surgiera como un inters pblico de carcter nacional (RodrguezB., 1998c). En Brasil el gobierno federal lleg a suspender mediante un Decreto
Ley, agosto/1975, las actividades de la fbrica de cemento Ita, en Contagem/Minas Gerais, que vena siendo punto focal de una movilizacin popular considerable, en razn de sus altos ndices de emisin de contaminantes (Alvarenga y
Lago, 2000).
La evolucin de las ONG ambientales estuvo profundamente marcada por la existencia de las dictaduras militares en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe,
como sucedi en Chile. Si bien desde principios de la dcada del sesenta se haban
creado las primeras organizaciones ambientales chilenas, en los setenta y ochenta
surgieron nuevas ONG, muchas de ellas como resultado de la represin poltica,
que dieron lugar a la salida de las universidades de un amplio nmero de acadmicos de izquierda y centro (Rojas, 1994). Estas nuevas organizaciones ms que concentrarse en actividades conservacionistas, dirigieron su atencin a las relaciones
entre desarrollo, medio ambiente y justicia. Sin embargo, mientras la sociedad civil se organizaba con gran cautela, el gobierno militar ignoraba el impacto ambiental de su modelo econmico, y cuando las ONG hacan alguna presin el gobierno le
otorgaba muy poca prioridad al tema (Silva, 1997).
En contraste, en diferentes pases las autoridades ambientales gubernamentales de
los pases bajo regmenes democrticos fueron propulsoras del movimiento ambientalista, como ocurri en Colombia y Venezuela desde principios de los aos setenta
y en Brasil, una vez restablecida la democracia.
La conferencia de Ro y el desarrollo sostenible
En la dcada posterior a Estocolmo se registraron algunas mejoras en la calidad
ambiental de los pases desarrollados. Pero el aceleramiento del deterioro de los
recursos naturales y del medio ambiente a nivel internacional y global la deforestacin, la desertizacin, y la contaminacin marina, as como la mayor degradacin ambiental del mundo en desarrollo, motivaron a la Asamblea de las Naciones
Unidas a constituir la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, presidida por la Primer Ministra de Noruega Gro Harlem Brundtland, en 1987. Esta Comisin present su informe, Nuestro Futuro Comn, y dio lugar a la convocatoria de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Mientras la Comisin adelantaba sus trabajos, entre 1984 y 1987 se confirm la
existencia del agujero de la capa de ozono y del cambio climtico global, dos de las

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mayores amenazas del globo, cuya ocurrencia no haba sido conocida por los delegados de la Conferencia de Estocolmo, en 1972. Las respuestas a los problemas
identificados no se hicieron esperar. En 1985 se acord la Convencin de Viena sobre las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y en 1987 se suscribi el Protocolo
de Montreal que, al determinar con exactitud los compromisos y modalidades para
detener la emisin de esas sustancias, marc la iniciacin de la construccin de un
nuevo tipo de convencin global. En virtud de que los pases desarrollados son los
mayores causantes del agotamiento de la capa de ozono, se estableci un fino balance entre las responsabilidades de stos y los pases en desarrollo, expresado en
el gobierno, la financiacin y la puesta en marcha de lo acordado. A finales de la
dcada se comenzaron a sentar las bases para la negociacin de una convencin
sobre cambio climtico.
El trmino desarrollo sostenible, lanzado por la Comisin Brundtland, fue adoptado
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en
1992, al ms alto nivel poltico, como la meta hacia la cual deben dirigirse todas y
cada una de las naciones del planeta.
Sin duda, la ubicacin de la Cumbre de la Tierra en una nacin latinoamericana incentiv un gran compromiso de los pases de la regin con su realizacin, y tuvo un
gran impacto dentro de la opinin pblica. La contribucin de la regin a la construccin de la visin surgida de la Cumbre fue significativa. As se constata en
Nuestra Propia Agenda (CDMAALC, 1990) y en la Conferencia Internacional Ecobos,
realizada en Bogot en 1988, una de las simientes de la Convencin de Biodiversidad, suscrita en la Cumbre.
La visin predominante del desarrollo sostenible y visiones alternativas
La visin predominante sobre el desarrollo sostenible, originada en la Comisin
Brundtland, es mucho ms que la simple incorporacin de la dimensin ambiental
en las polticas de desarrollo econmico y social. As lo sealan los elementos centrales constitutivos de esta visin, que fue adoptada en la Cumbre de Ro, entre los
cuales se subrayan: la ubicacin de los seres humanos como la razn de ser del
desarrollo sostenible; el imperativo de tomar en cuenta las necesidades de las generaciones presentes y futuras; la compatibilidad entre crecimiento econmico y la
proteccin; la necesidad de asegurar que los recursos naturales renovables y no
renovables sean conservados y no agotados; el principio de la satisfaccin equitativa de las necesidades de todos los grupos de la poblacin como condicin de partida para el acceso y uso racional de los recursos naturales; el concepto de dar prioridad a las necesidades de las naciones y poblaciones pobres; la proclamacin de la
solidaridad global como condicin necesaria para el desarrollo sostenible; y el reconocimiento de las limitaciones impuestas por el desarrollo tecnolgico y la organizacin social, sobre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras (ONU, 1992; Johnson, 1993).
Como lo subraya Arturo Escobar (1999) la teorizacin latinoamericana del desarrollo sostenible se aparta de la anterior visin sin que constituya una propuesta radical: La perspectiva latinoamericana del desarrollo sostenible comienza por afirmar
la necesidad de diferenciar los problemas ecolgicos por regiones, sin caer en la
peligrosa homogeneizacin del ambientalismo global. Se le da importancia a aspectos no tocados por Brundtland en forma adecuada, tales como la deuda externa, la
caducidad de los modelos de desarrollo convencionales, las desigualdades mundiales, la deuda ambiental histrica de los pases del Norte, la equidad, la importancia

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de respetar el pluralismo cultural, y la proteccin del patrimonio natural y gentico

de la regin. Ms claramente que sus contrapartidas en el Norte, y a pesar de una
persistencia del enfoque tecnocrtico de la planificacin, los tericos latinoamericanos del desarrollo sostenible se ven abocados a una conceptualizacin de la ecologa como sujeto poltico.
Al sealar la compatibilidad de la proteccin ambiental y el desarrollo econmico
como uno de los elementos centrales de la visin predominante del desarrollo sostenible, en la Comisin de Desarrollo Sostenible se puntualiz en 1993 que para
los pases en desarrollo, donde la pobreza es la preocupacin prioritaria de poltica
y el ms importante obstculo para mejorar la proteccin ambiental, la liberalizacin del comercio es esencial para promover el desarrollo sostenible (CSD, 1993).
Si bien esta afirmacin es ilustrativa de la visin predominante en los pases desarrollados sobre la relacin comercio medio ambiente durante la mayor parte de la
dcada de los noventa, ella se ha ido transformando al reconocer que esta interrelacin tiene una mayor complejidad (Gonzlez, 2000).
Diversos estudiosos del desarrollo sostenible, tanto latinoamericanos como de otras
latitudes, coinciden en no aceptar la idea de que el crecimiento econmico y las
fuerzas del mercado por s mismas sean buenas para el ambiente. Por el contrario
afirman que existe un cmulo de experiencias que muestran que las fuerzas del
mercado totalmente liberadas pueden degradar el ambiente a gran velocidad (Martnez Alier, 1991; Holmberg, 1993; Rodrguez-B., 1994b). Algunos observadores
han hecho nfasis en la poca prioridad que la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC) le est adjudicando al tema, un asunto que de por s conlleva implcita la
visin segn la cual los intereses comerciales de los pases ms ricos predominan
sobre el tema ambiental (Tandom, 2000). Como se ha observado: es evidente que
la OMC tiene an un largo camino por recorrer en el debate sobre comercio y desarrollo sostenible: el fracaso de moverse hacia adelante tendra serias consecuencias
econmicas y polticas. En el lado econmico, significara que los mercados abiertos
no produjeron los beneficios para el desarrollo esperados. En el lado poltico afectara la credibilidad de y la fe en el sistema de comercio internacional entre participantes que son vitales para su xito (Runnals, 2000)` .
Frente a la visin dominante sobre el desarrollo sostenible se presentan visiones
alternativas entre las cuales se mencionan la ecoculturalista, la biocntrica y la ecosocialista, que son una crtica radical de aquella. Los culturalistas han planteado la
necesidad de rescatar el valor de la naturaleza en s misma, como fuente de vida
espiritual y material. Es una perspectiva que est en consonancia con la visin de
las culturas tradicionales que ven una continuidad entre el mundo material, el espiritual y el humano, y que ha sido reivindicada con fuerza por un amplio grupo de
poblaciones indgenas y comunidades negras de Amrica Latina y el Caribe, as como en otras comunidades rurales, un fenmeno que tambin se identifica en otras
regiones del globo (Escobar, 1999). La aproximacin biocntrica, que valora la naturaleza por s misma, y la protege independientemente de su utilidad para la especie humana, tiene puntos de contacto con la visin culturalista sin que coincida totalmente con aqulla.
La visin ecosocialista hace una crtica del discurso liberal del desarrollo sostenible
que tiene muchos puntos en comn con las observaciones de los culturalistas: se
diferencia de stas, sin embargo, por la mayor atencin que presta a la economa
poltica como base conceptual de la crtica. El punto de partida es una economa
poltica reformada, centrada en la teorizacin de la naturaleza del capital en lo que

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se ha dado en llamar su fase ecolgica... para los ecosocialistas, las luchas contra
la pobreza y la explotacin son luchas ecolgicas (Escobar, 1999).
Diferentes visiones gubernamentales del desarrollo sostenible
En 1994, despus de la Conferencia de Ro, se aprob en Barbados el Programa de
Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo, el cual fue suscrito por ms de 100 gobiernos del mundo, entre los cuales se
cuentan varios pases continentales de la regin as como los estados insulares del
Caribe. El Programa parte del reconocimiento de que estos estados tienen economas vulnerables, dependen de una base reducida de recursos naturales y comercio
internacional, y son particularmente vulnerables tanto a los desastres naturales
como ambientales. Son especificidades a partir de las cuales se disean acciones
concretas que sirvan para afrontar problemas tales como la adaptacin al cambio
climtico y al elevamiento del nivel del mar, el mejoramiento de la capacidad para
afrontar y recuperarse de los desastres ambientales, la prevencin de la escasez de
agua potable, la proteccin de los ecosistemas costeros y lo arrecifes de coral de la
polucin y la sobrepesca, el desarrollo de energa renovable, y el manejo del incremento del turismo con miras a proteger la integridad ambiental y cultural.
Posteriormente, en las declaraciones y planes de accin de las Cumbres de las
Amricas (Miami en 1994; Santiago de Chile en 1998; Qubec en 2001) se reiter
el compromiso de todos los pases del hemisferio con el desarrollo sostenible. Sin
duda, el mayor evento relacionado con tal reiteracin lo constituy la Cumbre de
Bolivia sobre Desarrollo Sostenible en las Amricas (1996). Pero la visin sobre el
desarrollo sostenible contenida en los acuerdos de Ro y Santa Cruz est lejos de
ser aceptada por todos los grupos sociales. En las instituciones pblicas de Amrica
Latina y el Caribe parecen convivir diferentes concepciones las que, a su vez, son
compartidas por diversos grupos de la sociedad civil. Las agencias pblicas ambientales parecen acercarse ms a la aproximacin segn la cual la actividad econmica
y las organizaciones sociales son subsistemas que operan dentro de un ecosistema
ms grande y finito. Las agencias pblicas con prioridad en lo social como son los
ministerios de educacin, salud y vivienda se centran ms en la aproximacin que
considera a los seres humanos como los actores claves, cuyos modelos de organizacin social son crticos para la construccin de sendas viables hacia el desarrollo
sostenible.
Finalmente, en las agencias pblicas con mayor peso en la formulacin de la poltica pblica, como son los ministerios de economa, planeacin, energa o minas, pareciera dominar la nocin segn la cual el crecimiento econmico tiene mayor prioridad que cualquier otro objetivo. Las preocupaciones sociales tienden a concentrarse en la reduccin de la inequidad y de la pobreza, y las de tipo ambiental se
restringen a la administracin de los recursos naturales. En esta ltima concepcin
se tiende a excluir asuntos tales como la cohesin social, la identidad cultural y la
integridad de los ecosistemas. Es, en sntesis, relevante constatar la existencia de
visiones que, en la prctica, consideran el desarrollo sostenible como un crecimiento econmico con equidad social, sin tomar en cuenta cules son los impactos para
el medio ambiente.
La reivindicacin de la visin de las culturas tradicionales
En la dcada de los ochenta tomaron un gran impulso los movimientos dirigidos a
reivindicar la visin de las culturas tradicionales que encuentra un continuo entre la

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naturaleza, la vida espiritual y el mundo humano. Es una visin que detentan distintivamente los pueblos indgenas de origen prehispnico y las comunidades Afro
americanas, pero que tambin se encuentra en diversas comunidades campesinas
no pertenecientes a aquellos grupos.
Las poblaciones indgenas registran una larga historia de luchas por el reconocimiento de sus derechos sobre sus territorios ancestrales y su identidad cultural,
que se remontan a la poca hispnica. Precisamente en los aos ochenta, cuando
se hace evidente la crisis ambiental, diversas organizaciones indgenas de la regin,
con el apoyo de otras organizaciones de la sociedad civil, sealan en forma contundente que, en sus saberes tradicionales sobre el uso y conservacin de los ecosistemas en donde habitan, se encuentran valiosas claves para enfrentar la crisis. Ms
an, reclaman el respeto, el rescate, y la creacin de condiciones para mantener
esos saberes por constituir la base para el manejo de los territorios cuyos derechos
reclaman.
Es necesario entonces recordar aqu que, en balance, las poblaciones indgenas de
Amrica Latina y el Caribe prehispnico manejaron el medio ambiente mediante
formas que hoy se califican con el trmino de sostenibles. Los pueblos indgenas
de los Andes peruanos y ecuatorianos contaban con sofisticados sistemas de cultivo
en terrazas, algunos de los cuales siguen en produccin. Los habitantes del valle de
Mxico desarrollaron complejas tecnologas agrcolas insertas en los humedales. Los
hallazgos arqueolgicos de Pueblito y Ciudad Perdida de la cultura Tayrona, en Colombia, evidencian una sofisticada infraestructura hidrulica.
Pero lo ms relevante de esta referencia prehispnica es constatar que muchos de
los pueblos indgenas descendientes de aquellos habitantes, son hoy poseedores de
lo que en la Convencin de Biodiversidad se singulariza como los conocimientos
tradicionales, garantes de la sostenibilidad de los ecosistemas boscosos en donde
habitan. El ltimo libro de Gerardo Reitchel Dolmatoff (1994), sobre los indios tukano del Amazonas, introduce, mediante un bello relato, la visin que tiene este
grupo aborigen del mundo: su consideracin del bosque como parte del cosmos,
sus vnculos complejos y multidimensionales con su medio ambiente, y sus restricciones sociales y sexuales encaminadas a alcanzar la sostenibildad ecolgica.
A las afirmaciones anteriores es necesario efectuar algunas acotaciones. En primer
trmino, existen pruebas que muestran cmo el declive de algunas culturas indgenas pudo haber estado relacionado con un inadecuado manejo de su entorno natural. En segundo trmino, se identifica que muchas de las poblaciones indgenas de
hoy perdieron, en todo o en parte, sus formas ancestrales del manejo de la naturaleza, una situacin con frecuencia causada por la violenta irrupcin de formas de
explotacin capitalista, muchas veces vinculada a procesos de expropiacin territorial y expoliacin cultural. En otras palabras, no se est cayendo aqu en el tipo de
simplificaciones que suelen conceder a los pueblos indgenas un comportamiento
universal de armona con la naturaleza. Se est afirmando que, en balance, su visin de la relacin con sta ha sido ms exitosa que la aportada por Occidente, si
se mira desde el punto de vista de su proteccin y buen uso.
Como se mencion, otros pueblos de Amrica Latina y el Caribe estn reivindicando
su visin de relacin con la naturaleza. Diversas comunidades Afro americanas se
mueven en esa direccin, asociando ese proceso a la lucha por el reconocimiento
de sus derechos de propiedad sobre sus territorios ancestrales. Asimismo, diferentes agrupaciones de campesinos no pertenecientes a estas etnias buscan reivindicar

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sus conocimientos tradicionales en materia agropecuaria, un hecho que se asocia

con la proteccin frente a las amenazas que para ellos ha significado la Revolucin
Verde y, ms recientemente, la biotecnologa moderna, en particular las tecnologas
referidas a la generacin de organismos vivos modificados.
La reivindicacin de la visin de las culturas tradicionales est teniendo profundas
consecuencias para la gestin ambiental como se evidencia en la concepcin y
puesta en marcha de la Convencin de biodiversidad, procesos en los cuales han
influido las organizaciones indgenas de las diferentes regiones y sus adherentes,
entre las cuales las de Amrica Latina y el Caribe han jugado un papel central. A
nivel nacional, las polticas gubernamentales han comenzado a reconocer el valor
de las culturas tradicionales para la conservacin de la biodiversidad, en particular
en lo que hace al conocimiento tradicional, tal como se prev en la Convencin. Pero es necesario subrayar que el reconocimiento est lejos de asumir la visin de las
culturas tradicionales cuyos principales supuestos no son compatibles con la visin
predominante del desarrollo sostenible.
Economa, medio ambiente, sociedad y desarrollo sostenible
en los aos noventa
A partir de la Conferencia de Ro, la totalidad de los pases de la regin han expresado su compromiso con el desarrollo sostenible en multitud de tratados y acuerdos
multilaterales, declaraciones, legislaciones, planes de desarrollo y polticas sectoriales. Pero tres hechos registrados en la regin en la ltima dcada sealan en forma
contundente cun lejos se est de lograr esos propsitos: el incremento de la destruccin y degradacin ambiental, la persistencia de altos niveles de pobreza no
obstante su relativa disminucin en la dcada de los noventa, y el incremento de la
desigualdad que coloca a Latinoamrica y el Caribe como la regin ms inequitativa
del mundo.
Adems de estos tres hechos crticos, otros fenmenos que caracterizaron la dcada de los noventa en los campos econmico, poltico y social, requieren ser subrayados: el crecimiento econmico alcanz una tasa promedio anual del 3,1% en el
perodo 1991-2000 y, no obstante que signific dejar atrs la dcada perdida en el
desarrollo econmico de la regin, se mantuvo por debajo del crecimiento alcanzado en las dcadas anteriores; la transicin demogrfica se consolid y se dieron
grandes procesos de migraciones poblacionales al interior de los pases y hacia el
exterior; se registraron profundas transformaciones econmicas centradas en una
mayor apertura comercial, la liberalizacin de los mercados financieros nacionales y
de los flujos de capital internacional y el incremento del papel del sector privado en
la produccin de bienes y servicios y en la prestacin de servicios pblicos; la regin se convirti en un activo participante en el proceso de globalizacin del crimen
organizado, en particular a travs del narcotrfico; y se continu un profundo proceso de reformas del papel y de la organizacin del Estado. Todos estos fenmenos
se relacionan ntimamente con la sostenibilidad ambiental del desarrollo como se
examina a continuacin (CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).
Demografa y sostenibilidad del desarrollo
En los ltimos 25 aos, el debate sobre la poblacin ha evolucionado desde el estrecho enfoque sobre el tamao de la poblacin y sus tasas de crecimiento a una
agenda ms integrada que incorpora las estructuras demogrficas, patrones de distribucin y urbanizacin, niveles de explotacin de los recursos naturales, y crea-

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cin de unas infraestructuras agrcolas e industriales viables (Meadows, 1970;

ONU, 1997). Las vinculaciones entre poblacin y medio ambiente adquirieron un
gran perfil en Nuestro Futuro Comn (1997) y la Agenda 21 (1992) que en forma
explcita tratan los temas de poblacin en relacin con el desarrollo sostenible.
En la Agenda 21 se subraya que el crecimiento poblacional combinado con patrones de consumo insostenibles crean una severa tensin sobre los sistemas de soporte de la vida. Asimismo, seala que el crecimiento poblacional combinado con la
persistencia de la pobreza crea nuevas tensiones en el medio natural como consecuencia de la explotacin insostenible de los recursos naturales a que se ven forzados los grupos de pobres como una cuestin de supervivencia.
Durante la dcada de los noventa el proceso de transicin demogrfica en la regin
se continu consolidando pero presenta variaciones entre los pases que los ubican
en cuatro categoras: a) incipiente con tasas de crecimiento natural superiores al
2% anual (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua; b) moderada
(Paraguay) que por sus caractersticas (tasas de mortalidad en declive y tasas de
natalidad relativamente altas) genera la ms alta tasa de crecimiento vegetativo de
la regin; c) plena con un crecimiento cercano al 2%, con tasas de natalidad en
franco declive y bajas tasas de mortalidad (Brasil, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela, Costa Rica, Mxico y Panam); d) avanzada con tasas de crecimiento natural
anual que bordean el 1%, fruto de bajas tasas de natalidad y mortalidad (CEPAL,
2001b).
Una de las principales controversias sobre la relacin crecimiento demogrfico y
sostenibilidad ambiental del desarrollo se centra en identificar si la base natural
tiene la capacidad, o no, de garantizar una calidad de vida adecuada a las actuales
y futuras generaciones, al tiempo que se mantiene la salud de los ecosistemas. A
mediados de la dcada pasada, un amplio estudio sobre el futuro ecolgico de la
regin, en el cual se examinan el presente y el futuro de los 32 ecosistemas continentales que la conforman, a partir de sus potenciales y usos, seal que, en general, no hay restricciones ecolgicas, ni tecnolgicas para garantizar una produccin sostenible eficiente para atender las necesidades alimentarias de la regin.
Estudios efectuados sobre la disponibilidad del agua y los recursos naturales no renovables apuntan en la misma direccin (Gallopn, 1995; SAMTAC, 2000).
Adems, los anteriores estudios son consistentes con el hecho de que Amrica Latina y el Caribe cuenta con una baja densidad poblacional: 0,025 habitantes por
cada hectrea en el ao 2000. Sin embargo, existen notables diferencias entre los
pases: mientras algunos de los centroamericanos superan los 2.000 habitantes por
hectrea, ninguno de los del Cono Sur llega a los 0,2 habitantes por hectrea. Infortunadamente, existe todava un desarrollo muy incipiente de indicadores que
permitan tener una aproximacin ms certera a la relacin entre crecimiento demogrfico, tamao poblacional y sostenibilidad ambiental del desarrollo, a niveles
menos agregados que los que han sido utilizados a la fecha (De Alba, 2000; Espinoza, 2000; CEPAL, 2001b; ONU, 2001).
Persistencia de la pobreza
Entre 1990 y 1999 la pobreza registr en balance una relativa disminucin en la
regin con grandes variaciones entre los pases. Sin embargo, el nmero absoluto
de pobres en Amrica Latina y el Caribe es hoy ms alto que nunca, 224 millones,
un hecho que combinado con la inequidad persistente en la regin, rie con los ob-

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jetivos de la justicia social y la sostenibilidad ambiental de las actividades econmicas que son dos componentes bsicos de la concepcin del desarrollo sostenible.
En el perodo, la pobreza se redujo en un 5,7% en 19 pases de la regin. Uruguay
contina siendo el nico pas de la regin que mantiene una distribucin del ingreso
relativamente equitativa, y presenta los ms bajos niveles de pobreza urbana, que
entre 1990 y 1999 disminuyeron del 11,8% al 5,6%. En 1999 Argentina continuaba
siendo uno de los pases con menores niveles de pobreza menos del 15% de
hogares pobres pero la reduccin de la pobreza en el decenio fue moderada. En
contraste, en Brasil y Chile la pobreza baj en un 11,5% y un 15,5% respectivamente. No obstante la mejora registrada en el Brasil, el 30% de los hogares se encuentran en la pobreza. En Colombia y Venezuela, entre el 45% y el 50% de los
hogares viven en la pobreza y en Bolivia y Ecuador ms del 50% se encuentra en
esta situacin, habindose presentado un deterioro en el perodo. En Centroamrica
se presentan notables diferencias entre los pases. Costa Rica y Panam presentaron mejoras sustantivas pasando del 23,7% al 18,2% y de 36,3% a 24,2% respectivamente. En cambio hubo pases en donde no se dieron cambios como El Salvador
que se mantuvo en el 45% durante la dcada o en donde la disminucin de la
pobreza fue marginal como en Mxico en donde pas de 39,3% a 38% u Honduras que pas de 75,2% a 74,3% (CEPAL-PNUMA, 2001).
Incremento de la inequidad
Al tiempo que la reduccin de la pobreza ha mostrado en los noventa una tendencia
favorable, el desempeo de la distribucin del ingreso crea grandes interrogantes
sobre la capacidad de la regin para resolver sus profundos problemas de equidad.
Entre los pases del Cono Sur slo Uruguay presenta una distribucin ms equitativa que en 1990. En todos los pases andinos tropicales, con excepcin de Bolivia, la
distribucin no se modific o se deterior. En Mxico y Centroamrica la concentracin del ingreso se increment durante la dcada del noventa.
La inequidad se expresa tambin en las desigualdades existentes en la distribucin
de los activos, en particular en relacin con la distribucin de la tierra rural y la tenencia del suelo urbano. Mientras Chile, Mxico y Paraguay registran altos niveles
de concentracin (ndice de Gini superior a 0,90), Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panam y Venezuela se ubican en una concentracin media
(ndice de Gini entre 0,79 y 0,90) (CEPAL-PNUMA, 2001).
La falta de acceso a la tierra rural de amplios grupos de la poblacin ha generado
crecientes conflictos en la ltima dcada, como se manifiesta en el Movimiento de
los Sin Tierra en Brasil, as como otros movimientos campesinos en diferentes pases de la regin. En Costa Rica y El Salvador se adelantaron en el decenio amplios
procesos de redistribucin de tierras para atender las demandas campesinas. La
demanda por derechos territoriales ha venido creciendo en el seno de los movimientos indgenas que buscan el reconocimiento de los derechos de propiedad sobre las reas que han ocupado tradicionalmente, y se extiende desde Mxico hasta
el Cono Sur, pasando por los pases de Centroamrica y de la cuenca amaznica.
En algunas ocasiones los movimientos indgenas han dado lugar a levantamientos
con alto impacto poltico (ej. Ecuador en el ao 2000) e incluso a la insurreccin
armada (ej. el movimiento zapatista en Mxico). Entre las respuestas a esta problemtica, se menciona a Mxico que ha hecho dos reformas constitucionales (1991
y 2001) que buscan resolver, entre otros, el tema de tierras indgenas, y a los pases de la cuenca amaznica que han creado resguardos cuya rea asciende a ms

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de 100 millones de hectreas, teniendo su mayor concentracin en Brasil y Colombia (Roldn, 1996; PRB, 1998; MIC, 1998; SEMARNAT, 2001).
La falta de acceso a la tierra y la pobreza han sido identificadas como dos de las
causas subyacentes de la deforestacin, en particular en la Amrica Latina tropical.
Sin embargo, no sera correcto tratar de explicar slo a partir de ellas dos este ltimo fenmeno que contina siendo una de las mayores amenazas ambientales de
la regin y que tiene mltiples orgenes, entre ellos la potrerizacin para fines ganaderos, la construccin de infraestructura y la existencia de incentivos econmicos
perversos, entre otros (Segura et al., 1997; Contreras, 1999).
La experiencia reciente de Amrica Latina y el Caribe ratifica que es necesario alcanzar un crecimiento econmico sostenido para erradicar la pobreza, el cual no
debera ser menor a un promedio del 6% durante los prximos veinte aos, en contraste con la tasa alcanzada en la dcada del noventa que apenas tuvo un promedio
del 3,1% en el perodo 1991-2000 (CEPAL, 2001a). Pero como se ha sealado, Tal
vez no baste con el crecimiento. Si no vara la distribucin del ingreso, el ritmo de
reduccin de la pobreza podra ser bastante lento, aun en condiciones de crecimiento sostenido. Por ejemplo, a tasas de 3% de crecimiento anual por habitante, se
tardara casi 50 aos o ms de un siglo segn el pas en eliminar totalmente la
pobreza, medida por la proporcin de personas que viven con menos de dos dlares de los Estados Unidos al da. El lapso sera mayor si se utilizaran los umbrales
de pobreza especficos de cada pas, si la tasa de crecimiento econmico fuera inferior o si empeorara la distribucin del ingreso. A las tasas de crecimiento y umbrales de la pobreza por pases vigentes pasaran cuatrocientos aos, o ms en algunos casos, antes de poder erradicar la pobreza extrema (Lustig, 1998).
La transformacin productiva
Las polticas de apertura econmica, adelantadas en el contexto de la globalizacin,
han tenido una relacin directa con la transformacin productiva de los pases de la
regin caracterizada por el mayor peso relativo de los servicios y una reduccin de
la participacin de la produccin primaria e industrial en la estructura econmica.
La desindustrializacin y menor participacin de los productos primarios no se han
expresado en un menor deterioro ambiental, puesto que la ampliacin de la frontera agrcola contina y la extraccin de recursos petroleros y mineros est en crecimiento. La transformacin productiva ha tenido, con frecuencia, resultados contradictorios para el medio ambiente. Conllev la desaparicin de muchas actividades
del sector manufacturero, caracterizadas por ser ambientalmente insostenibles. La
clausura de algunos establecimientos industriales de baja productividad y contaminantes, en razn de sus tecnologas obsoletas, se hizo inevitable con la apertura
econmica, que les quit su ventaja primordial en el mercado, es decir la proteccin frente a la competencia internacional. Pero al mismo tiempo existe un enorme
sector de pequea y mediana industria altamente contaminante que contina siendo competitivo y que por muy diversas circunstancias escapan al cumplimiento de
la normatividad ambiental. A su vez, buena parte de las grandes empresas han sido
materia de transformaciones tecnolgicas y administrativas dirigidas a mejorar su
competitividad que con frecuencia han incorporado tecnologas de descontaminacin y de produccin ms limpia como fruto de diversos factores, entre otros las
mayores exigencias del mercado internacional, las presiones sociales, y las nuevas
exigencias gubernamentales (CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).

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Al mismo tiempo, el volumen de las exportaciones de productos de alto impacto

ambiental (aluminio, maderas, papel, celulosa, pesca, petrleo, oro) se ha incrementado. La sobreexplotacin de recursos como la pesca y las malas prcticas predominantes en la explotacin de la madera en los bosques naturales estn degradando la biodiversidad. Si bien las grandes explotaciones mineras y petroleras se
tienden a hacer con mejores tecnologas ambientales que en el pasado, los efectos
indirectos que muchas veces traen consigo causan grave dao al medio ambiente.
En particular, han generado la apertura desordenada de nuevas tierras y, muchas
veces, la prdida de valiosos ecosistemas boscosos. La exploracin y explotacin de
recursos mineros y de hidrocarburos en algunos parques naturales de la subregin,
es un proceso relativamente reciente y se est convirtiendo en una de las mayores
amenazas para la integralidad de la principal estrategia de la conservacin in situ
de la biodiversidad. El incremento de la pequea minera del oro (los garimpeiros
del Brasil y similares en otros pases) en las selvas tropicales ha conllevado graves
daos ambientales.
Los servicios han emergido como uno de los sectores ms dinmicos de la nueva
economa. Sin embargo, algunas de las actividades ms promisorias, como es el
turismo de playa, han contribuido al incremento del deterioro ambiental. Se ha
planteado el imperativo del desarrollo sostenible del turismo que incluye el ecoturismo como una de sus alternativas, pero hasta el momento se trata de un movimiento relativamente tmido frente a las presiones que la actividad est ejerciendo sobre las zonas costeras y el medio ambiente marino.
En la pasada dcada, la privatizacin parcial o total de algunos servicios pblicos
que otrora fueran predominante o totalmente prestados por el Estado, se constituy en una de las principales transformaciones adelantadas en lo que atae al papel
desempeado por los sectores pblico y privado y la sociedad civil. Parte de este
proceso ha tenido lugar en reas de actividad muy sensibles para el medio ambiente, como son tpicamente el energtico y el manejo del agua para diferentes usos
incluyendo su provisin para fines domsticos, agrcolas e industriales. Pero no necesariamente esta tendencia es favorable para la proteccin y buen uso de los recursos naturales renovables y el medio ambiente. As por ejemplo, en muchos pases, las privatizaciones han profundizado los intereses puramente sectoriales, en
perjuicio del medio ambiente. Qu y cmo se privatiza y cules son los marcos regulatorios sigue siendo el centro de grandes debates. Menos se han examinado los
impactos ambientales de la privatizacin, un tema que evidentemente requerira
una mayor atencin y que podra tomar como referencia la experiencia recorrida en
estos aos (Alvarenga y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn,
2000; Rodrguez B., 2000; Smith, 2000; CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).
La globalizacin del crimen organizado y el medio ambiente en la regin
El cultivo y procesamiento de la coca y otros productos ilcitos, as como su comercializacin, se ha constituido en una de las actividades econmicas ms dinmicas
de la regin con graves impactos sociales, polticos y ambientales. La apertura de
tierras para el cultivo de coca en Bolivia, Per y Colombia ha sido una causa importante de la deforestacin, particularmente en la regin amaznica del ltimo pas.
El ciclo compuesto por la erradicacin mediante la fumigacin o programas de
sustitucin y la apertura de nuevas tierras para remplazar las plantaciones extirpadas, as como la tala de bosques para incrementar el rea plantada, estn poniendo en riesgo la existencia de valiosos ecosistemas. En forma similar se han deforestado significativos relictos de bosques de niebla para plantar amapola. El trfi-

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co de la droga est controlado por una compleja red de carteles que existen en muchos pases de la regin y que se enmarcan en el proceso que ha sido descrito como la globalizacin del crimen organizado. La actividad de estos grupos en un amplio nmero de pases ha incidido en el incremento de la corrupcin y es una fuerza
que podra llevar a ubicar los cultivos en otras reas de la regin, diferentes a las
tradicionales, con los consecuentes impactos ambientales y sociales. La conexin
entre el narcotrfico y la financiacin de la guerrilla colombiana se ha evidenciado
en los ltimos aos, y ms recientemente la conexin entre aqul y el terrorismo
internacional (Castells, 2000; FNAC, 2001).
La meta de conservar la biodiversidad rie con las graves consecuencias que los
cultivos ilcitos estn teniendo para la integridad de esta riqueza natural en la regin. Es urgente desarrollar nuevas polticas globales para enfrentar el narcotrfico.
El dao social y ambiental que est inflingiendo en la regin es enorme, un hecho
que con frecuencia se trata de desconocer o eludir por parte de los pases desarrollados que son los mayores consumidores de los psicoactivos producto de los cultivos de la coca y la amapola.
Las reformas del Estado
Las transformaciones econmicas se han dado simultneamente y en relacin con
profundas transformaciones del Estado, el cual se ha replanteado ms como complemento de los mercados que un sustituto de stos y ms como socio y promotor
que como ente rector. Se ha buscado priorizar sus funciones de regulador, eliminar
su papel de empresario, entregar al sector privado y a organizaciones de la sociedad civil la prestacin de una parte de los servicios sociales y pblicos que eran
tradicionalmente de su responsabilidad y, en general, incrementar su eficacia y eficiencia. A partir de estas concepciones, la organizacin del Estado se ha venido reformando con base en la descentralizacin, la coordinacin e integracin intersectorial, y la participacin ciudadana, frmulas todas que encuentran diversas expresiones a lo largo y ancho de Latinoamrica, y que a lo largo del presente estudio se
exploran con relacin a la gestin ambiental.
La reforma del Estado ha tenido lugar simultneamente con el retorno a la democracia
formal que se ha dado en la casi totalidad de los pases de la regin en las ltimas dos
dcadas, y que ha significado la desaparicin de las dictaduras militares de corte autoritario que llegaron en un momento a dominar su escena poltica. Pero al mismo tiempo se registran conflictos que sealan las debilidades y fallas de la democracia en la
regin, como lo evidencian el alzamiento armado de los zapatistas en Mxico en
1994 y su movilizacin no armada en 2001, o los levantamientos y protestas de
comunidades indgenas y campesinas de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Guatemala acontecidas en el curso de los ltimos aos, o la subversin armada en Colombia, todos relacionados en alguna medida con la demanda por el acceso a los
recursos naturales, a la participacin poltica y al reconocimiento de la identidad
cultural. Estos casos hacen referencia a representaciones extremas con situaciones
de deficiencias de acceso a bienes sociales, naturales y polticos, pero no son exclusivas de las sociedades donde acontecen y por el contrario, se encuentran presentes en un amplio nmero de pases de la regin. Basta con recordar los millones de
pobres que estn asentados en zonas de alta vulnerabilidad ambiental que constituye uno de los sntomas ms aberrantes de la injusticia social imperante (Banco
Mundial, 1997; Alvarenga y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn,
2000; Rodrguez B., 2000; Smith, 2000).

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Aspectos destacados de la evaluacin histrica de la gestin ambiental

En este captulo nos hemos referidos a los antecedentes histricos de la gestin
ambiental en Amrica Latina y el Caribe previos a la CNUMAD. Uno de los principales temas examinados es el del surgimiento a lo largo de los aos de diversas visiones de la relacin sociedad-medio ambiente. Se ha intentado mostrar cmo de ellas
se derivan diferentes enfoques para afrontar los problemas ambientales que inciden
en la conformacin de las legislaciones, las instituciones, las polticas, los instrumentos, los planes y los programas. Se han singularizado seis visiones subyacentes
a la gestin ambiental: la minera de los recursos naturales renovables, el uso racional y la conservacin de los recursos naturales, el conservacionismo, la gestin
ambiental del Estado, y el desarrollo sostenible, as como las visiones propias de las
culturas tradicionales. Hoy en da estas visiones coexisten, no solo en la sociedad
en general, sino tambin al interior de las agencias pblicas especializadas en la
proteccin ambiental. Se afirma que este es una aspecto que debe ser tomado en
cuenta en los procesos de fortalecimiento institucional toda vez que en ocasiones se
intenta introducir polticas e instrumentos que no son consistentes con la visin
particular detentada por los grupos humanos responsables por su formulacin y
puesta en marcha.
Las relaciones entre economa, medio ambiente, sociedad y desarrollo sostenible en
los noventa han sido el centro de la ltima parte del captulo. Al sealar que despus de la Conferencia de Ro se ha dado un fortalecimiento de la gestin ambiental
en Amrica Latina y el Caribe, se ha subrayado el deterioro del medio ambiente
ocurrido en el mismo perodo. Para hacer la aclaratoria de esta paradoja simple,
hemos reiterado como no es lo mismo seguir un curso de desarrollo sostenible, que
adelantar una buena gestin ambiental. Lo primero obviamente requiere de lo segundo. Mas, para lograr un desarrollo con aquel calificativo, es indispensable tambin alcanzar la sostenibilidad social y econmica; no obstante, todo indica que la
regin ha progresado muy poco en estas dimensiones del desarrollo despus de la
Cumbre de la Tierra. As, por ejemplo, entre 1990 y 1999 la pobreza registr en
balance una relativa disminucin en la regin con grandes variaciones entre los pases. Sin embargo, el nmero absoluto de pobres en Amrica Latina y el Caribe es
hoy ms alto que nunca, un hecho que combinado con la inequidad persistente en
la regin, rie con los objetivos de la justicia social y la sostenibilidad ambiental de
las actividades econmicas que son dos componentes bsicos de la concepcin del
desarrollo sostenible. La pobreza y la inequidad se constituyen, entonces, en formidables limitantes para la proteccin ambiental; es un tema que surgir una y otra
vez a lo largo de este escrito que, a su vez, mostrar como muchas experiencias en
la regin indican que la gestin ambiental misma se erige en una estrategia que, al
tiempo que resuelve problemas ambientales, sirve de pilar para que algunos grupos
de la poblacin superen la pobreza.
Al lado de la pobreza y la inequidad se hicieron algunas consideraciones sobre el
crecimiento de la poblacin, los patrones de produccin, y la globalizacin del crimen y los cultivos ilcitos como factores que afectan la sostenibilidad ambiental. En
relacin con los patrones de produccin, se ha hecho hincapi en que la transformacin productiva asociada con la apertura econmica ha tenido resultados contradictorios para el medio ambiente. Las presiones, cargas y tensiones a que est
siendo sometido el medio ambiente como consecuencia del incremento del volumen
de las exportaciones de productos de alto impacto (aluminio, maderas, papel, celulosa, pesca, petrleo, oro), se ha incrementado. A su vez, la historia reciente de la
regin muestra cmo ese mismo proceso de apertura econmica y el consecuente

CAPITULO 4

abandono de la poltica econmica proteccionista, han conducido a la

desaparicin de muchas industrias de baja competitividad que operaban con
tecnologas obsole- tas y sucias. Adems, una porcin importante de las
grandes empresas ha modifi- cado positivamente su gestin ambiental con el
fin de hacerse ms competitivas en el mercado internacional o como
consecuencia de la accin ms efectiva de las au- toridades ambientales.

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