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I Jornada de Ciencia
Poltica en Ro egro
Carrera de Ciencia Poltica del Centro Universitario Regional Zona Atlntica
(CURZA) de la Universidad acional del Comahue (U Coma)
Ttulo de la ponencia:
rea temtica:
F. Polticas y Administracin Pblica: 1) Polticas Pblicas.
ISB 978-987-24390-0-2
Autor:
Correa Lucero, Horacio Edgardo
FONCYT- Centro de Estudios e Investigaciones
Universidad Nacional de Quilmes
hecorrealucero@gmail.com
Investigador del Proyecto del FONCYT PICT 25788/04, dirigido por la Dra. Ester
Schiavo, La investigacin cientfica y tecnolgica para el desarrollo de la sociedad de
la informacin en Argentina
Resumen
Este trabajo plantea un anlisis de los instrumentos de poltica cientfica y tecnolgica
desplegados para fomento del software en Argentina desde 1955, ao de arribo de la
primera computadora, hasta la actualidad, donde se lleva adelante el Plan Estratgico de
Software y Servicios Informticos 2004-2014. Plantea, adems, que hasta la dcada
pasada se sostuvo una premisa bsica: destruir los logros del gobierno anterior, lo que
obtaculiz el desarrollo del software (donde la ESLAI es el mejor ejemplo de ello). El
Plan actual posee fortalezas y debilidades, entre las ltimas: el no considerar el software
libre es la de mayor relevancia.
1. Introduccin
En la actualidad existe una poltica prometedora en cuanto a incentivo a la produccin nacional
de software. La idea bsica de constituir al pas en lder dentro de los pases no centrales es
realmente ambiciosa. Existen notables crticas y puntos donde an resta mucho por hacer, pero
bsicamente se trata de desarrollar polticas tendientes a contrarrestar el trabajo que la
historia ha realizado. En este sentido quiero decir que el desarrollo de software en el pasado
argentino est impregnado de idas y vueltas, marchas y contramarchas que slo pueden y deben
ser comprendidas revisando histricamente el proceso y, por tanto, el contexto de desarrollo. Lo
cual obliga a revisar actores (grupos o individuos) relevantes en la constitucin del software
como actualmente se presenta en Argentina.
Consecuentemente con esta afirmacin, en el presente trabajo planteo un anlisis de los
instrumentos de poltica cientfica y tecnolgica desplegados para fomento del software en
Argentina desde el arribo de la primera computadora al pas en la dcada del cincuenta hasta la
actualidad. Para ello, comienzo con una breve descripcin de los hitos fundacionales de la
informtica en Argentina en la segunda mitad de la dcada de 1950, con la finalidad de
contextualizar el inicio de la actividad y proseguir con los inconvenientes sufridos por la misma
fruto del largo perodo de dictaduras militares entre 1966 y 1983 (como es sabido slo
interrumpidas durante 1973 y 1976). Destaco, en lo referente a ese primer perodo, la labor
desarrollada por investigadores trabajando conjuntamente pero sin el aval de polticas generales
especficas desde el Estado. Sealo, adems, el papel de las dictaduras militares en obstaculizar
el camino de desarrollo de la actividad.
Prosigo luego con las polticas existentes desde la recomposicin de la democracia, de gran
importancia para el rpido desarrollo de la informtica en Argentina y tendientes a formar
recursos humanos, cubriendo as la falta de especialistas y profesionales en software. Contino
con la dcada de los noventas, perodo de franco retroceso en comparacin con el precedente
donde la ESLAI haba sido el principal y ms grande logro en la materia, llegando a constituirse
en una escuela con prestigio internacional a pesar de su corta existencia. (Escuela que incluso
hoy es recordada con anhelo y nostalgia por la comunidad acadmica y dems integrantes del
ambiente informtico.)
Llegar finalmente a la actualidad, perodo en que se encuentra en vigencia el Plan Estratgico
de Software y Servicios Informticos 2004-2014 cuya principal intencin es hacer del pas un
lder, dentro de los pases no centrales, en materia de tecnologas de la informacin y la
comunicacin.
Aunque puede resultar anacrnico hablar de informtica en los cincuentas prefiero la utilizacin del
trmino por ser ms comn en nuestra poca y no tratarse, el presente, de un trabajo de historia de
las computadoras e informtica.
Para una revisin exhaustiva de de los vaivenes en la implementacin de los programas e incentivos
ver Aspiazu, Daniel; Basualdo, Eduardo y Nochteff, Hugo (1990).
El gobierno del Dr. Carlos Menem tambin interfiri en las relaciones con Italia. Hemos
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descrito el modo en que el gobierno europeo brind ayuda para concretar el proyecto
ESLAI. As, en las negociaciones para renovar los acuerdos por tres aos ms, la
cancillera argentina, mediante una comunicacin oficial de la Embajada de nuestro pas
en Roma, anul el apoyo al pedido de renovacin del proyecto (Lijtmaer, 2003).
El cambio de signo poltico signific el fin de un gran proyecto para el desarrollo de la
industria en nuestro pas y de cambio del patrn productivo. Este cambio no slo se
llev adelante siguiendo la creencia de que lo hecho por el gobierno anterior est mal y
debe mejorarse, mejor dicho, rehacerse destruyndolo, sino que tuvo que ver con un
perodo donde el Consenso de Washington se impondra como nuevo paradigma de
gobierno y de administracin pblica. La creencia compartida (o impuesta desde los
Estados Unidos en un contexto internacional donde la Unin Sovitica inici su crisis y
destruccin y los movimientos obreros comenzaron a debilitarse) era que los Estados no
deban interferir en el mercado ni en la economa, ya que la mejor asignacin de
recursos siempre es realizada por el mercado, el cual, si funciona en completa libertad,
lleva a la prosperidad, primero de los que ms tienen y luego, bajo una lgica de
derrame, al resto de la poblacin. Es decir, desde los sectores ricos y por simple
mediacin del mercado, el bienestar material llegara a los sectores bajos de la sociedad.
Esa fue la creencia durante todo el gobierno de Carlos Menem y de ah tambin el
intento de destruccin del proyecto ESLAI, cuyo fin se registra en septiembre de 1990.
Esta ley ser de importancia cuando veamos hacia el final del trabajo la ley de
promocin a la industria del software, el fonsoft y el plan estratgico de software y
servicios informticos 2004-2014. Por tanto, las vinculaciones entre esta ley y el
incentivo a la informtica las dejaremos para cuando tratemos especficamente estos
ejes, los que significan una poltica especfica de incentivo al software.
El prximo punto de importancia dentro del perodo lo constituye el decreto 165/94 del
8 de febrero de 1994, el cual modific la ley 11.723 de propiedad intelectual.
Fundamentalmente actualiza dicha ley y sus modificaciones antecedentes pero con
arreglo a los adelantos tecnolgicos. As, otorga un marco legal de proteccin a la
propiedad intelectual de las obras de software y de bases de datos. Es de desatacar que
el dictado de una ley que contemplara la proteccin a nivel nacional de la informacin
contenida en un software era una materia faltante y el decreto 165/94 vino a cubrir la
falta.
Posteriormente, hacia 1998, la ley 25.036, sancionada en octubre de 1998 y promulgada
el mes siguiente, introduce una nueva modificacin a la ley de propiedad intelectual.
As, el artculo primero de la ley 11.723 de propiedad intelectual incluye, a partir de ese
momento, la proteccin de la propiedad intelectual sobre programas de computacin
fuente y objeto y de las compilaciones de datos o de otros materiales.
En su artculo 2, esta ley incorpora un inciso en lo referente a la titularidad del derecho
de propiedad intelectual, expresando que sern titulares las personas fsicas o jurdicas
cuyos contratados para desarrollar un programa de software lo produzcan en el
desempeo de sus funciones laborales, salvo estipulacin en contrario.
El artculo 3, por su parte, incorpora una restriccin (y modificacin al artculo 9 de la
ley 11.723) a la cantidad de copias que podr realizar una persona como salvaguardia de
los programas de computacin cuya licencia haya adquirido legalmente. Establece que
esa copia deber utilizarse nicamente para reemplazar el original del programa en caso
de que ste se pierda o devenga intil para utilizarlo.
Esta ley finaliza con dos artculos ms que introducen modificaciones: el 4, que
incorpora el artculo 55 bis a la ley 11.723 y expresa que la explotacin de la propiedad
intelectual sobre los programas de computacin incluir, entre otras formas, los
contratos de licencia para su uso o reproduccin; y el 5, que introduce un prrafo final
al artculo 57 acerca del depsito a realizar por el titular del derecho de propiedad de un
programa de computacin ante el Registro Nacional de Propiedad Intelectual.
La orientacin de estas polticas fue claramente hacia la proteccin del software de tipo
propietario (o privativo como comnmente se llama al software cuyo cdigo fuente no
se encuentra libremente disponible) ante las demandas de los sectores de poder y
productores de dicho tipo de software. De este modo, es como la ltima de las leyes
mencionadas vino a cubrir el vaco legal en lo referente a la proteccin del
conocimiento implcito en cada programa informtico. Por tanto, al considerar que
promediando la dcada el 71% de los programas de software del perodo se
comercializaba ilegalmente, se sobreentenda que las ganancias obtenidas en un
mercado que movilizaba unos 180 millones de dlares, podran ser mucho mayores si se
reduca mnimamente la venta de copias no originales, las cuales, recin despus de la
sancin de la ley 25.032 podan ser consideradas ilegales.
En general, puede decirse sin vacilaciones, que la dcada de los noventas se vio opacada
en materia de desarrollo de software por la gestin anterior a cargo de Manuel Sadosky
ejercicio. Estos dos ltimos puntos sern aplicables a quienes realicen actividades de
investigacin y desarrollo (I&D) de software y/o procesos de certificacin de calidad
y/o exportaciones de software. La reglamentacin de la ley de promocin entiende que
existen actividades de I&D cuando los gastos aplicados a sta constituyan el 3% del
gasto total de las actividades sujetas a promocin. Por procesos de certificacin de
calidad entiende la obtencin de alguna norma de calidad reconocida y aplicable a los
productos de software desarrollados en el pas, relacionada tanto con procesos como con
productos. Por ltimo, considera la existencia de exportaciones cuando las ventas de
software al exterior superen el 8% de las ventas totales sujetas a promocin.
Otro punto de importancia en la ley lo constituye la creacin del Fondo Fiduciario de
Promocin de la Industria del Software (Fonsoft). La autoridad de aplicacin en lo
referido a este fondo es el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva a
travs de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. La autoridad de
aplicacin es quien define los criterios de distribucin de los fondos entregados
prioritariamente, segn lo establece la misma ley 25.922, a universidades, centros de
investigacin, PyMEs y nuevos emprendimientos que se dediquen a la actividad de
desarrollo de software.
El fondo se encuentra destinado a la financiacin de proyectos de investigacin y
desarrollo en todas las actividades comprendidas por ley4, y se encuentra adems
integrado por los recursos que se asignen anualmente a travs del presupuesto; los
ingresos por las penalidades previstas ante el incumplimiento de la ley; ingresos por
legados o donaciones; y fondos provistos por organismos internacionales y
organizaciones no gubernamentales.
Finalmente, la reglamentacin de la ley de promocin establece en su artculo primero
que las polticas estratgicas surgirn de los lineamientos generales del Plan
Estratgico de Software y Servicios Informticos 2004-2014. La importancia de esto
radica en que dicho plan representa la intencin de transformar el patrn de
especializacin productivo de la Argentina. Obedece, por tanto, a una lectura por parte
del gobierno y de los grupos involucrados en el plan sobre dnde se encuentra el futuro
en la produccin a nivel mundial, esto es, a vislumbrar cul ser el principal negocio en
el siglo XXI y posicionarse de la mejor manera ante l.
Las actividades comprendidas por ley son la creacin, diseo, desarrollo, produccin e
implementacin y puesta a punto de los sistemas de software desarrollados y su documentacin
tcnica asociada, tanto en su aspecto bsico como aplicativo, incluyendo el que se elabore para ser
incorporado a procesadores utilizados en bienes de diversa ndole, tales como consolas, centrales
telefnicas, telefona celular, mquinas y otros dispositivos. Queda excluida del rgimen la actividad
de autodesarrollo de software. LEY 25.922 Artculo 4.
4. Conclusin
He sealado en este breve estudio histrico los problemas que ha tenido que atravesar el
desarrollo de la informtica en el pas desde sus orgenes. Es visible una primera poca
de desarrollo debido a un grupo de personas interesadas en que esto sucediera ms que a
una poltica estatal tendiente a dar mayor fuerza a este prematuro despertar. Es visible la
falta de un Estado que diera lugar a que estas mismas personas formen parte de
organismos nuevos o existentes (especialmente creados o modificados de acuerdo al
caso) para demostrar un posicionamiento explcito como poltica especfica en el rea.
Todos los avances logrados en esta poca se obstaculizaron con el golpe militar al
gobierno de Arturo Illia de 1966. La poltica del gobierno de Ongana, el nuevo
presidente de facto, no slo no contempl este desarrollo de la informtica en el pas,
sino que signific trabas al desarrollo como he argumentado en la primera parte del
presente trabajo.
Todo el perodo de dictaduras militares que llega hasta 1983 (con un intervalo breve de
tres aos) signific una total despreocupacin y una no observancia al desarrollo de la
informtica en el Argentina. La ltima dictadura contempl incluso con desdn el
desarrollo de la pequea industria en general. Hubo que esperar hasta 1983, a la
recomposicin democrtica para que se volviera a considerar la posibilidad de
desarrollo del sector informtico. En este nuevo perodo, que llega hasta 1989, es visible
una promocin no slo debida a los intereses personales de las figuras involucradas
directamente en el desarrollo, como sucedi en la primera etapa, sino tambin a una
poltica especfica desde el Estado. Las medidas contemplaron las caractersticas
propias de la poltica argentina, se supo observar la historia y se hizo lo posible para
evitar que los avances logrados, como el funcionamiento de la ESLAI, fueran
derrumbados por el simple hecho de ser un logro del gobierno anterior. De todos modos,
por una falla en el blindaje realizado, el gobierno sucesor pudo cumplir con la regla
histrica del pas.
Recin la dcada presente puede ver un nuevo compromiso desde el Estado y de los
diferentes actores relevantes en la promocin del software. Se cubrieron los baches
legales y se prepar el terreno para una promocin estatal comprometida, pblicamente
legible en el Plan Estratgico de Software y Servicios Informticos 2004-2014. Se
llevaron al plano de los hechos muchos de los puntos y en forma efectivamente rpida.
De todos modos, existen debilidades importantes del sector que deben ser cubiertas,
como ser la poca proyeccin regional o global de las empresas del sector, poca
articulacin con el sistema cientfico, escasa articulacin con el Estado para poder
utilizar su poder de compra, poco desarrollo debido a bajo nmero de recursos humanos
capacitados (CESSI, 2007). Por otro lado y en adicin, no contempla la produccin de
software libre como posible paradigma productivo alternativo al software propietario,
por tanto, slo busca articulaciones estatales con empresas que produzcan software
propietario (al menos prioritariamente). Pero Qu sucede si como bien pregunt
Pablo Becerra6 en una entrevista con Binario, una publicacin de Canal-ar algn
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(CELIX)
productor desarrolla un sistema informtico bajo licencia GPL, lo mete en un una caja
y luego vende soporte por esa caja? Se est desarrollando un producto? (Binario,
2004). Esta es una pregunta que el marco normativo vigente an no puede responder.
Est claro se contempla slo o primordialmente al software propietario o privativo. Es
evidente que en el mundo existen dos formas de producir software, una es haciendo
software de tipo privativo y otra haciendo software libre. Gran cantidad de pases
consideran como poltica de Estado incentivar de algn modo al software libre, realizan
migraciones a software libre dejando los sistemas privativos en la administracin
pblica. Alemania, algunas regiones espaolas, Brasil, Venezuela, Ecuador son algunos
por slo mencionar pocos que han realizado estas importantes polticas de migracin.
En Europa crecientemente se habla de los beneficios del modelo de negocios tipo open
source, donde el conocimiento fluye de manera ms libre y se aprovecha de mejor modo
la cooperacin entre firmas. Argentina ingresa en el desarrollo del sector de software
pero lo hace sin vislumbrar, hasta el momento, este nuevo modo de hacer negocios en
crecimiento en el viejo continente.
Por otro lado, conduce a la reflexin que el gobierno realice acuerdos con Microsoft, ya
sea el Plan Mi PC o el posible acuerdo entre el COMFER dependiente del gobierno
nacional y el gigante del software (supuesto porque durante un perodo fue imposible
ingresar a la pgina utilizando un navegador que no fuera el Internet Explorer,
propiedad de la multinacional). Los acuerdos podran ser realizados con universidades o
empresas que desarrollan Linux, un sistema operativo que supone un mucho menor
desembolso en su adquisicin y que posee, al igual que Windows, entornos grficos
realmente amigables.
Si a estos puntos se aade que la reglamentacin de la ley de promocin a la industria
del software establece que podrn acogerse al rgimen las personas jurdicas habilitadas
para actuar dentro del territorio nacional, se deduce sin dudas que las empresas
multinacionales tambin puedan ser beneficiarias por la promocin.
Las expresiones contenidas en estas lneas no opacan en absoluto la labor emprendida
en la presente dcada por el Estado y distintos sectores de la sociedad para el desarrollo
del software. Existen interesantes puntos positivos y, como en todo proyecto, tambin
innumerables puntos por mejorar, pero las crticas no deben destruir, como ha sido
tradicin en los diferentes gobiernos argentinos, lo realizado por las administraciones
precedentes, lo mejor es construir sobre los logros obtenidos, lo que, indefectiblemente,
implica modificaciones y readaptaciones de las polticas adoptadas.
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