BALANCE DE LA INVERSIN

PBLICA:
AVANCES Y DESAFOS PARA CONSOLIDAR LA COMPETITIVIDAD
Y EL BIENESTAR DE LA POBLACIN

Estudio realizado por la Universidad Del Pacfico por encargo de

la Direccin de
Programacin Multianual del Sector Pblico del Ministerio de
Economa y Finanzas

Lima, setiembre
de 2010

Tabla de contenido

Introduccin ......................................................................................................
............................ 3
1) Medicin de la contribucin de la inversin pblica en el
bienestar de la poblacin y la competitividad
.....................................................................................................
...............6
1.1)
Anlisis histrico de la inversin pblica, su normatividad y su
distribucin segn creacin de valor agregado y pobreza
...................................................................................... 7
1.2)
Indicadores de resultado y lnea de base para las brechas de logro
regionales ........... 8
1.3)
Impacto de la inversin pblica en la formacin de capital humano
y fsico ............... 9
1.4)
Productividad y rol de la inversin pblica
................................................................. 11
1.5)
Anlisis de la eficiencia y suficiencia de la inversin pblica para la
creacin de capital humano y fsico
.......................................................................................................................
14
Scores de efciencia y su interpretacin
.............................................................................. 14
Resultados del anlisis de efciencia regional
..................................................................... 15
1.6)
Una mirada panormica a la eficiencia y brechas relativas
........................................ 19
2)
Propuesta de reas donde se deben destinar los recursos
pblicos prioritariamente.... 23
2.1)
Descripcin de la Metodologa de planificacin financiera de
inversiones con enfoque
Regional..........................................................................................................
......................... 23
2.2)
Anlisis del gasto en las regiones y proyeccin de ingresos al 2015
.......................... 25
Distribucin del Gasto
......................................................................................................... 25
Comparacin del histrico del gasto con las brechas
departamentales............................. 26
El gasto del Gobierno Nacional versus los indicadores de cobertura
................................. 27
1

El gasto de los Gobiernos Regionales y Locales versus indicadores de

cobertura ............. 28
2.3)
Proyeccin de recursos de inversin disponibles (nacional y
subnacional para el 2011 al
2015).............................................................................................................
....................... 29
Anlisis de correlaciones
..................................................................................................... 30
2.4)
Metas y la Tipologa de los proyectos de inversin
.................................................... 33
Definicin de las Metas
....................................................................................................... 33
Tipologa de proyectos
........................................................................................................ 34
2.5)
Estimacin de los Costos Unitarios Sectoriales y las Brechas de
Inversin. ............... 35
2.6)
Regla de priorizacin Nacional y
Subnacional............................................................. 39
Metodologa de priorizacin entre regiones (departamentos) para
recursos Sectoriales. 39
Metodologa de priorizacin entre sectores en una Regin
(Departamento).................... 41

Simulacin de Escenarios
.................................................................................................... 41
2.7)
Conclusiones y recomendaciones
............................................................................... 42
3)
Propuesta de lineamientos de poltica para la gestin eficiente
de la Inv. Pblica ........44
3.1)
Marco conceptual
....................................................................................................... 44
La eficiencia en la inversin pblica: cuestin de
procesos................................................ 44
Inversin pblica: el caso
peruano...................................................................................... 46
El Sistema Nacional de Inversin Pblica
............................................................................ 46
3.2)
Metodologa
................................................................................................................ 47
Aspectos a evaluar e instrumentos
..................................................................................... 48
Proceso de recopilacin de
informacin............................................................................. 49
3.3)
Anlisis de regiones y proyectos
seleccionados.......................................................... 49
Panorama de la inversin pblica en las regiones seleccionadas
....................................... 49
Anlisis de los proyectos seleccionados en fase de preinversin
....................................... 50
3.4)
Prcticas y
Retos.......................................................................................................... 51
3.5)
Lineamientos de poltica
............................................................................................. 59
Procesos .....................................................................................................
......................... 60
Estructura ...................................................................................................
......................... 68
4)
Referencias
.....................................................................................................
...........74
5)
Anexos...........................................................................................
............................76

Introduc
cin
En las siguientes pginas se presenta una versin resumida de los
principales hallazgos de la consultora
Balance de la Inversin Pblica:
Avances y Desafos para Consolidar la Competitividad y el Bienestar de la
Poblacin, que ha realizado el Centro de Investigacin de la Universidad
del Pacfico (CIUP) por encargo de la Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico (DGPM) del Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF).
El objetivo principal de este trabajo ha sido contribuir con Mejorar la
calidad y sostenibilidad de la inversin pblica en los niveles de gobierno
nacional, regional y local. Para ello, se ha buscado cumplir con dos
objetivos especficos, que debieran coadyuvar a la consecucin del primero:
Determinar el impacto de la inversin ejecutada en el perodo
1990-2008, sobre la reduccin de brechas en la provisin de servicios
bsicos y el incremento de la competitividad de la actividad
productiva.
Establecer lineamientos de poltica para orientar y gestionar
eficientemente la
inversin
pblica.
Para dar cuenta de los objetivos planteados y verificar una serie de hiptesis
de trabajo que se detallan a continuacin, la consultora ha desarrollado tres
productos centrales, los cuales, a su vez, se concatenan entre s.
El Producto 1 se centra en la construccin de indicadores de resultado a
nivel regional, la revisin de su evolucin, y el anlisis de las diferencias
regionales encontradas en las ltimas dos dcadas. Este anlisis tiene dos
enfoques:
El primero se sustenta en la hiptesis general que la inversin
pblica tiene el
potencial para incrementar directamente la dotacin de capital
fsico y humano del pas y, a travs de esto, afectar el nivel de
productividad de la mano de obra y capital privado, para lo cual mide
el efecto que ha tenido la inversin pblica sobre el logro de
resultados en seis sectores priorizados y sobre la productividad
general de las regiones.
El segundo, por su parte, responde a la hiptesis que las diferencias
encontradas en la consecucin de resultados entre las distintas
regiones, se debe no slo a una dotacin de recursos desigual sino
4

tambin a una priorizacin del gasto y capacidades de gestin

distintas; en otras palabras, en algunas regiones las instancias
encargadas de ejecutar la inversin priorizan mejor el gasto y/o son
1

ms eficientes que en otras . A

En este caso nos referimos al concepto de eficiencia tcnica, es decir, la capacidad

de alcanzar la mxima produccin (o resultados) con una dotacin de recursos dada
(montos de inversin).

partir de este segundo enfoque, por tanto, se busca medir y

comparar la eficiencia en el logro de resultados a nivel regional.
Como resultado del primer enfoque, se contar con una visin
panormica del rol y de los logros que ha tenido la inversin pblica en las
ltimas dos dcadas. El segundo enfoque, por otro lado, proporcionar un
insumo importante para la visin ms prospectiva que tiene el resto del
estudio, como veremos a continuacin.
Es as que el segundo producto ha buscado mejorar la planificacin
financiera de la inversin pblica en los distintos departamentos del pas.
Para ello ha analizado la eficiencia distributiva de los distintos niveles de
gobierno: si han invertido en aquellos sectores donde las brechas
identificadas en el Producto 1 son las mayores. En segundo lugar, y a partir
de un trabajo de priorizacin de recursos que considera tanto las brechas de
inversin como la disponibilidad actual de recursos, propone una
metodologa de priorizacin de la inversin en el mbito Nacional, Regional
y Local que permita mejorar el impacto de la misma en los indicadores
identificados en el Producto 1.
De acuerdo con lo anterior, el producto 2 ha considerado dos hiptesis de
trabajo: i) que la asignacin regional de los recursos de inversin por parte
de los tres niveles de gobierno no guarda relacin con las reales
necesidades de inversin, medidos a travs de las brechas en cada uno de
los indicadores identificados; y ii) que los recursos de inversin que estarn
disponibles en las Regiones entre el 2011 y el 2015, si bien no sern
suficientes para cerrar todas las brechas, permitirn acercarse en la mayora
de los casos a las metas de cobertura de brechas bsicas sectoriales.
El Producto 3, finalmente, tiene dos objetivos especficos: identificar buenas
y malas prcticas en la gestin de la inversin pblica considerando la fase
de preinversin, inversin y post inversin; y proponer lineamientos de
poltica para mejorar la gestin de la inversin pblica.
El desarrollo de este ltimo producto se justifica en el sentido que pese a
que en los ltimos aos la disponibilidad de recursos se ha incrementado
de manera sustancial en todos los niveles de gobierno, la ejecucin
promedio de tales recursos se ha mantenido relativamente baja. Esta
aparente contradiccin debe estar siendo ocasionada por problemas en la
operatividad de los procesos, es decir, en la eficiencia de la gestin del
gasto pblico. En este sentido, la hiptesis principal del trabajo de este
producto es que la mencionada eficiencia de la gestin depende de dos
factores fundamentales: los procesos administrativos que siguen las
instituciones pblicas para realizar la inversin, y, las capacidades del
personal y consultores que realizan las actividades necesarias para
6

desarrollar el Ciclo del Proyecto establecido en el Sistema Nacional de

Inversin Pblica. Un elemento adicional que tambin contribuye a la calidad
de la gestin de la inversin pblica es la estructura organizativa y de
coordinacin existente entre los agentes que participan en dicho Sistema.

Como se puede observar, la estrecha vinculacin de los tres productos es

evidente. Se requiere primero determinar la eficiencia general que la
inversin pblica ha tenido en los ltimos aos, y que tan buena ha sido
para alcanzar logros especficos en los distintos sectores socioeconmicos (producto 1). Las posibles deficiencias en este sentido pueden
producirse por dos razones: no se ha gastado en donde ha sido prioritario
hacerlo, y por ello los recursos se han destino a programas y proyectos que
no apuntan a cerrar las brechas existentes de cobertura y calidad (producto
2); o habindose orientado los recursos hacia los sectores claves, la
ejecucin del gasto ha sido ineficiente, por lo que no ha permitido alcanzar
logros especficos en el cierre de las mencionadas brechas (producto 3). De
esta forma, se propone una distribucin de recursos que responde a las
necesidades prioritarias de los distintos niveles de gobierno, as como se
plantean lineamientos, estrategias y acciones especficas para mejorar la
eficiencia de la gestin y ejecucin del gasto pblico.
El documento se organiza de la siguiente manera. Luego de la presente
introduccin, se presentan los objetivos, metodologa de trabajo, y
principales resultados de los tres productos mencionados, cada uno en un
captulo aparte. El cuarto captulo presenta las conclusiones y
recomendaciones generales y especficas de la consultora como un todo.
Finalmente, se presentan un conjunto de anexos que complementan la
descripcin de cada producto.

1) Medicin de la contribucin de la inversin

pblica en el bienestar de la poblacin y la
competitividad
Esta primera seccin tiene como objetivo central desarrollar una medicin
de la contribucin que da la inversin pblica al bienestar social mediante la
cuantificacin del efecto que la primera genera sobre una serie de
indicadores sociales y econmicos. Estos ltimos han sido seleccionados con
el propsito de medir las brechas de cobertura y calidad de los servicios
pblicos que se presentan a lo largo del pas, as como para establecer
la factibilidad de acortarlas va inversin pblica.
En este sentido, son dos las hiptesis de trabajo sobre las que se sustenta el
anlisis. Primero, que la inversin pblica es capaz de afectar
directamente la dotacin de capital fsico y humano de cada regin y, a
travs de ello, la productividad de la mano de obra y capital privados. La
segunda hiptesis tiene que ver con la existencia de diferencias regionales
en lo que respecta al logro de resultados que van ms all de las diferencias
en los fujos monetarios de inversin pblica, y que son atribuibles a una
capacidad de priorizacin y gestin del gasto pblico desigual. El anlisis
de eficiencia que se presenta en esta seccin, por tanto, busca medir las
diferencias en cuanto a la capacidad para transformar los insumos (la
inversin) en resultados. Para fines de este estudio se priorizarn seis
sectores: energa, transportes, agua y saneamiento y agricultura (dentro del
grupo de sectores referido a la formacin de capital fsico), y educacin y
salud (dentro del grupo referido a capital humano).
Para poder corroborar las hiptesis mencionadas, se analiza un periodo de
2
once aos (19992009) de desempeo de la inversin pblica en las distintas regiones del
pas, a fin de determinar si es que dicha asignacin de fondos tuvo un efecto
significativo sobre el desarrollo
socioeconmico local. Es as que se presentan tres grandes
componentes de anlisis:

la propuesta y construccin de una batera de indicadores de

resultado que sirva para evaluar los efectos de la inversin pblica
sobre la provisin de capital fsico, capital
humano y productividad general de las regiones;

la medicin estadstica del impacto que ha tenido la inversin pblica

sobre los indicadores definidos en el punto (i); y

la medicin de la eficiencia de las distintas regiones en lo que

respecta al logro de resultados.

La presente seccin se organiza de la siguiente manera. En la primera

seccin se analizan los hechos estilizados sobre el volumen y distribucin
9

sectorial y regional de la inversin pblica. En la segunda, se detalla el

conjunto de indicadores de resultado propuesto para este estudio. En la
tercera y cuarta, se propone una medicin estadstica del efecto de la
inversin pblica
sobre los indicadores de cobertura y calidad, y sobre la productividad
general de las regiones,
2

Cabe mencionar que recin desde ese ao se presenta informacin de flujos de inversin
pblica va el Sistema
Integrado de Administracin Financiera (SIAF).

1
0

respectivamente. En la quinta y ltima seccin, por su parte, se desarrolla el

anlisis de eficiencia.

1.1) Anlisis histrico de la inversin pblica, su

normatividad y su distribucin segn creacin de valor
agregado y pobreza
De acuerdo con las estadsticas de Cuentas Nacionales, en los ltimos 20
aos, la participacin de la inversin pblica en el Producto Bruto Interno
(PBI) ha fuctuado entre 3.1% y 5.3%. Al respecto, se pueden distinguir dos
episodios muy claros (ver grfico del Anexo 1.1). El primero, en la dcada
del 90, con una inversin promedio superior al 4% del PBI gracias a la
expansin del gasto en sectores sociales (educacin y salud) luego del
programa de estabilizacin. El segundo, en la dcada del 2000, con una
inversin promedio un punto porcentual menor, marcada por el ajuste fiscal
producto de la crisis de fines de los 90, an cuando se observa una fuerte
expansin en los ltimos dos aos, en un contexto de mayores
transferencias a los gobiernos regionales y locales, y un aumento de los
ingresos por Canon Minero.
Resulta interesante, por otro lado, comparar los fujos de inversin per
cpita con la incidencia de la pobreza en un esfuerzo por analizar la
potencial regresividad de esta forma de intervencin pblica. Ntese que
una comparacin como sta se sustenta en nuestra primera hiptesis de
trabajo: en la medida en que la inversin pblica sea capaz de afectar la
productividad de la mano de obra y capital privados (modificando la
dotacin de capital fsico y humano en una regin) ser capaz de afectar la
capacidad de generacin de ingresos de las familias y, con esto, su nivel de
pobreza. As, y en la medida en que los recursos sean asignados atendiendo
a esta asociacin causal, cabe esperar una relacin contempornea positiva
entre los fujos de inversin y la incidencia de la pobreza.
En el Grfico 1.1 se muestran los fujos de inversin pblica per cpita
ordenados de mayor a menor (eje izquierdo) y as como el porcentaje de
pobres (eje derecho). En el perodo 19992004 no hay evidencia de relacin sistemtica lo que, en el mejor de los
casos, podra interpretarse como una intervencin neutral. Para la segunda
mitad de la dcada, en cambio, ya hay evidencia de cierta regresividad en
la medida en que las regiones que concentraron los mayores fujos de
inversin (y que provocaron la mayor dispersin exhibida en este perodo)
estn entre las que registran los menores ndices de pobreza.
Los resultados discutidos en el prrafo anterior deben ser analizados con
cuidado en la medida que el volumen total de recursos invertido en
determinada regin no est bajo el control directo de un planificador y, de
ser as, no tienen necesariamente que atender a la relacin causal
planteada lneas arriba. De hecho, buena parte de la mayor regresividad
1
1

que se observa en el fujo total de inversin responde al incremental de

recursos producto del Canon Minero y el hecho de que stos se concentren
en regiones con una incidencia de la pobreza entre moderada y baja. En el
Anexo 1.2, se ensaya una comparacin para el sub-perodo 2005-2009 sin
considerar los recursos provenientes del canon y el grfico sugiere una
distribucin neutral. Asimismo, se compara la incidencia de la pobreza con
la inversin per-cpita segn nivel de

1
2

gobierno. La evidencia sugiere una menor regresividad en la intervencin

relacionada con el nivel de gobierno nacional si es que se omiten los
grandes proyectos de transporte relacionados con la IIRSA as como la
hidroelctrica de Inambari, los que producen un incremento inusual en los
fujos de inversin asociados a la regin de Madre de Dios en el ao
200
9.
Grfico No.
1.1
Flujos de inversin pblica per cpita regional
(a precios de 2008)
e incidencia de la
pobreza
Panel A: Promedio anual
1999-2004
700
600

0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0

soles del ao base

Porcentaje de pobreza

500
400
300
200
100
0

Pobreza

Inversin Pblica
Real Total

Panel B: Promedio anual 2005-2009

2500
2000

0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0

soles del ao base

Porcentaje de pobreza

1500
1000
500
0

Pobreza

Inversin Pblica
Real Total

Fuente: SIAF.
Elaboracin:
Propia.

1
3

1.2)
Indicadores de resultado y lnea de base para las
brechas de logro regionales La definicin de indicadores de resultado
constituye un elemento fundamental de este anlisis. Es sobre la base de
estos indicadores que se analiza tanto el impacto histrico de la inversin
pblica como las diferencias regionales en lo que respecta la
eficiencia del gasto, y se

1
4

proponen metas y sus respectivas brechas de logro que los siguientes dos
productos buscan ayudar a revertir.
Tomando en cuenta lo anterior, fueron tres los criterios utilizados para
elegir los indicadores: (i) que el indicador sea el refejo de un resultado
ms que de un insumo o producto (en especial para los indicadores de
capital humano); (ii) que sea posible contar con informacin a nivel regional
para varios aos (de preferencia consecutivos); y (iii) que se disponga de
una meta o estndar absoluto al cual se considere deseable llegar.
En el anexo 1.3 se detalla la lista completa de indicadores por sectores y por
categora (de cobertura y de calidad).

1.3)
Impacto de la inversin pblica en la formacin de
capital humano y fsico
El punto de partida de este anlisis es el siguiente modelo
estadstico terico:

Rit j = j + kjit

+ xjit ' +
i

+
it

(1)

donde el subndice i denota a la regin, t representa el ao y el suprandice j se refiere al sector. Este modelo seala que el nivelit de un
j

determinado indicador de logro ( R ) es una funcin lineali del capital

j

per cpita regional acumulado en el sector (k ) ; de variables

observables propias de la regin y/o del sector (como el gasto per cpita
o el nmero de
mdicos por cada 10 mil habitantes) incluidas iten el vector
variables no observables

( x

) ; de

que asumimos constantes a lo largo del tiempo, recogidas en

el trmino (
i
j
); y de un trmino
de error it (
sistemtico.

) que suponemos no

Como el lector habr notado, la estimacin del modelo planteado no es

posible debido a limitaciones de informacin, no solo respecto a las
variables no observables sino tambin respecto al stock de capital regional
para cada sector. Sin embargo, es posible identificar los parmetros de
j

inters para cada ecuacin ( ) mediante la especificacin del modelo

en diferencias. Esto, adems, asegura una especificacin en trminos
del fujo de inversin
pblica que es la variable central de este estudio.
Formalmente:

Rit j = kitj j + xitj ' + j it ;

it

= it it 1

(2)

Adicionalmente, con el objetivo de obtener resultados ms precisos, que

tomen en cuenta las disparidades en la eficacia del gasto segn sea el
mbito de intervencin, el modelo emprico deber incluir un conjunto de
interacciones entre la inversin por habitante y caractersticas
j

propias de la zona
it ( z ) . As, el modelo emprico a estimar se resume en la
siguiente ecuacin.
j

Rit = I it + xit ' + Ijit zjit' j +

it

(3)

donde I =

it

j
e Iit

it

j
it

dan cuenta de las interacciones antes mencionadas.

Una vez realizada la estimacin, nuestra discusin sobre la efectividad de la

inversin pblica debe valora los resultados obtenidos desde dos
perspectivas relacionadas: la significancia estadstica de los coeficientes
asociados a la inversin per cpita, y la magnitud de los efectos impacto
3

calculados sobre la base de estos coeficientes . La ausencia de

significancia estadstica, por su lado, puede ser evidencia tanto de la escasa
efectividad de la inversin pblica para expandir la dotacin de capital
relacionado al sector, del reducido efecto del capital pblico sobre el nivel
de la variable (ambos de acuerdo con nuestro modelo terico),
y/o de alguna de limitacin de la
4
informacin .
Cuando se obtienen resultados estadsticamente significativos, para
cuantificar correctamente los efectos de la inversin sobre el cambio en los
indicadores propuestos, se toma en cuenta no solo el coeficiente asociado a
la inversin, sino tambin aquellos asociados a las interacciones de la
misma con otras variables. Los clculos respectivos para los coeficientes
estadsticamente significativos se resumen en el Cuadro No. 1.1. Para la
5

mayora de los indicadores , el valor reportado seala la variacin en

puntos porcentuales (pp) sobre el cambio en el indicador por cada
Nuevo Sol de incremento en la inversin per cpita en el
secto
r.
Debido a la naturaleza del ejercicio estadstico aqu discutido, es necesario
aclarar que estos resultados no implican causalidad en un sentido
estricto. Por lo mismo, ms que una referencia para cuantificar el
volumen de inversin requerido para que un indicador alcance determinado
6

valor objetivo , estos resultados buscan ofrecer una mirada panormica de

la efectividad que ha tenido la inversin pblica para contribuir al cambio en
los indicadores de logro considerados, en una regin promedio del pas. Con
esto en mente, dentro del grupo de capital humano destaca la correlacin
entre la inversin pblica y el cambio en el indicador de parto asistido (en el
sector salud), y el cambio en las tasas de conclusin secundaria y
comprensin lectora (en el sector educacin). En lo que respecta a los
indicadores de capital fsico, es necesario destacar que las diferencias entre
costos unitarios y unidades de medida de los indicadores propuestos no
permiten realizar una comparacin directa entre los efectos
impacto
hallados.

Conviene evaluar la magnitud de los efectos impacto comparando indicadores de un

mismo sector. Esto, para evitar que las diferencias entre costos unitarios sean demasiado
marcadas y afecten el anlisis relativo.
4
No siempre ha sido posible evaluar la evolucin de un indicador de logro que refeje de
manera completa los
avances en el
sector.
5
Los indicadores medidos en unidades diferentes a puntos porcentuales son: las razones
de mortalidad (medidas por cada 1,000 nios nacidos vivos), la continuidad del servicio de
agua (medida en horas), y la red vial nacional
asfaltada (medida en kms). Para ste ltimo, a su vez, se utiliz el fujo total de inversin en
millones de soles constantes (sin dividir entre la poblacin de la regin). El indicador de
rendimiento agrcola tambin est expresado en puntos porcentuales.
6
Para un ejercicio como este, en el Producto 2 se calcularn costos unitarios especficos y
se estimar la poblacin
objetivo
por
atender.

Cuadro No.
1.1
Efectos impacto de la inversin sobre la evolucin de los
indicadores de logro
Sector

Salu
d

Educacin

Agua y
saneamie
nto
Agricultura
Energa
Transporte

Indicad
or
Partos con asistencia de
personal sanitario especializado (pp)

Efecto
Impacto
0.2043

Acceso a servicios de salud (pp)

-0.0722

Desnutricin crnica infantil (pp)

-0.0573

Razn de mortalidad de los nios(as)

menores de 5 aos (por cada 1,000
nios) de mortalidad infantil
Razn
(por cada 1,000 nios)

-0.3517
-0.2206

Tasa de comprensin matemtica (pp)

0.0427

Tasa de comprensin lectora (pp)

0.0761

Tasa de matrcula inicial (pp)

0.0375

Tasa de matrcula secundaria (pp)

0.0271

Tasa de conclusin secundaria (pp)

0.0876

Continuidad del servicio de agua

potable
(horas)
Tasa de acceso adecuado a desage
(pp)
Rendimiento agrcola por
hectrea cosechada (pp)
Acceso a
alumbrado
elctrico
(pp)
Red vial nacional
asfaltada (kms)

0.0013
0.0217
0.0191
0.1130
0.3950

1.4)
Productividad y rol de la
inversin pblica
Tal como se ha visto en las secciones anteriores, existen indicios para
afirmar que la inversin pblica ha desempeado un rol activo en la
consecucin de resultados socioeconmicos positivos (en trminos
sectoriales). Tomando ello como base, y como parte del estudio, se buscar
obtener una medida mucho ms agregada de cunto ha contribuido la
inversin pblica en el proceso de crecimiento regional. En particular, nos
interesa determinar en qu medida ha contribuido a la productividad total
de los factores.
Para alcanzar este objetivo, se propone partir de un ejercicio de
convergencia regional siguiendo el modelo propuesto por Barro y Sala-i7

Martin (1999) . As, se plantea una funcin

de produccin neoclsica para cada regin de la
siguiente forma:

Y = AK

donde Y denota el nivel de produccin, A se refiere a la productividad, K

denota el nivel de
capital fsico, y L la dotacin de mano de obra en la regin en cuestin.
7

Barro, Robert y Xavier Sala-i-Martin (1999). Economic Growth. Cambridge, Massachusetts:

The MIT Press.

Para una tecnologa de produccin como la supuesta, Barro y Sala-i-Martin

(1999) demuestran que el resultado anterior implica que la tasa de
crecimiento del producto per cpita puede ser aproximada a partir de su
nivel de equilibrio de la siguiente manera:

Gy y / y (1 ) ( n + ) ln ( y / y * )
(4)
donde

representa

el

nivel

de

ingreso

producto

per

cpita

(indicando el asterisco el equilibrio, y el punto encima de la letra la

tasa de crecimiento), n denota la tasa de
crecimiento poblacional, y indica la tasa de depreciacin del capital. De
esta ecuacin se
puede ver que si es menor que 1 (es decir, la funcin de produccin
presenta retornos decrecientes a escala), entonces la tasa de crecimiento
de la produccin per cpita depender positivamente de la brecha entre el
nivel de producto per cpita actual y su nivel de equilibrio. En otras
palabras, el modelo predice que aquellas regiones que se encuentran ms
lejos de su nivel de equilibrio crecern de manera ms rpida. De esta
manera, un grupo de economas que empiecen con distintos niveles de
produccin per cpita eventualmente se alcanzarn (sus niveles de
produccin convergern) condicionadas a su nivel de produccin de
equilibrio. Si tomamos como unidad de anlisis a las regiones del Per, el
modelo predice que aquellas regiones que se encuentran ms lejos de su
nivel de produccin de equilibrio eventualmente alcanzarn a las que se
encuentran ms cerca del mismo.
De tal manera, la hiptesis que se espera probar en esta seccin es que el
nivel de inversin pblica por habitante impacta de manera positiva en el
nivel de equilibrio de la produccin per cpita (a travs de la productividad
de los factores) y, por lo tanto, incrementa la tasa de crecimiento de la
regin. Para probar esta hiptesis, se puede reescribir la ecuacin emprica
de tal manera que se incluya de explcitamente el nivel de inversin
pblica per cpita ( I it ).

ln( yit ) = + ln( yit 1 ) + ln( I it ) +

X it + it

(5)

dond X representa un conjunto de variables que determinan la variable no

it
*
e
observable y
.Se probar la hiptesis planteada si el coeficiente
que acompaa a

I it ( ) es

positivo.

Asimismo, la hiptesis de convergencia regional condicional se cumplir en

la medida que la tasa de crecimiento del producto per cpita dependa
negativamente del nivel de producto del periodo anterior (el coeficiente

sea negativo).

Cuadro No.
1.2
Convergencia regional e impacto de la inversin pblica sobre la
productividad (1999-2008)

Coeficiente

(Ao2005)*

(1)

(2)

(3)

Modelo bsico

Modelo (1) con constantes

regionales

Modelo (2) con

inversin pblica

0.0050

-0.2678***

(0.0095)

(0.0530)

-.-

-.-

-.-

-.-

-0.3138***

(4)
Modelo (3) con
quiebre en 2005
-0.4504***

(0.0592)

(0.0577)

0.0182*

-0.0125

(0.0107)

(0.0108)

-.-

0.0135***
(0.0021)

* Significativo al 90%
** Significativo al 95%
*** Significativo al 99%
Desviacin estndar entre parntesis.

Como se puede apreciar en el Cuadro No. 1.2, no es posible comprobar

la hiptesis de
convergencia absoluta del PBI per cpita
regional (

no es significativo en el modelo
bsico),

aunque s se encuentra evidencia a favor de la convergencia s es negativo

condicional (
y
significativo en el modelo con constantes regionales). Resulta interesante,
entonces, analizar los resultados del modelo con inversin pblica para
determinar si sta afecta o no a la productividad regional. Los resultados
de este modelo muestran que efectivamente la inversin pblica ha
tenido un efecto positivo, aunque ste apenas es significativo al 90% de
confianza.
Dada la baja significancia de , se consider la posibilidad que ste no haya
sido uniforme a lo largo del tiempo, es decir, que el efecto promedio
recogido en la estimacin anterior esconda dos periodos con efectos
diferentes: un periodo en el cual el efecto de la inversin haya sido muy
bajo (estadsticamente cero) y otro en el que haya sido ms bien
significativamente positivo. De hecho, el perodo bajo anlisis corresponde
al lanzamiento y puesta en marcha del SNIP, cuyo objetivo es mejorar la
calidad de la inversin pblica. Por lo mismo, cabe esperar que el impacto
de esta forma de intervencin sobre la tasa de crecimiento de las regiones
sea mayor en la medida en que este sistema se vaya consolidando.
Para comprobar la hiptesis de quiebre en el coeficiente , se aplic una
prueba de Chow de manera recursiva, la que indic que el ao 2005 es el
perodo ms probable de quiebre. Sobre la base de este resultado, se

procedi a incluir una variable dicotmica multiplicativa que

recoja el cambio en el valor del coeficiente a partir de dicho ao. La
ltima columna del
Cuadro No. 2 muestra los resultados del modelo con quiebre. En esta
especificacin se mantiene la validez de la hiptesis de convergencia
condicional. Sin embargo, lo ms llamativo de estos resultados es que la
evidencia estadstica sugiere que el efecto de la inversin pblica cambi de
manera significativa a partir del ao 2005. En particular, las estimaciones
indican

que el efecto de la inversin pblica era muy bajo y estadsticamente no

significativo en el periodo anterior al 2005, ao a partir del cual el efecto de
la inversin se vuelve significativamente positivo (al 99% de confianza). De
esta manera, los resultados indican que a partir de la segunda mitad de la
dcada, un incremento de 10% en la inversin pblica por habitante es
capaz de aumentar la tasa de crecimiento del PBI per cpita regional en
aproximadamente 0.14 puntos porcentuales.

1.5) Anlisis de la eficiencia y suficiencia de la inversin

pblica para la creacin de capital humano y fsico
Scores de eficiencia
interpretacin

En este acpite se lleva a cabo

su
8

un anlisis de la eficiencia tcnica de la

9

inversin pblica con enfoque de producto . Para ello se construyen scores

10

de eficiencia a partir de una frontera eficiente de produccin . Para poder

desarrollar dicha tarea es necesario tener claro que los insumos a los que
nos referimos son los volmenes de inversin (eg. la inversin en
carreteras), mientras que el producto es la potencial mejora en el indicador
sectorial correspondiente, dada la inversin pblica mencionada.
El caso ms sencillo de ilustrar es aquel donde se trabaja con slo un
insumo y un producto. Los resultados pueden representarse como en el
Grfico No. 1.2, donde las unidades 1, 3 y 5 seran eficientes, por lo que
definen la frontera. En el ejemplo, el score de eficiencia con enfoque de
insumos para la unidad 2 viene dado por el ratio de distancias a/b. Esto
implica que la regin en cuestin podra alcanzar el mismo nivel de
producto luego de una reduccin de (1 a/b) por ciento en el uso del
insumo. El score de eficiencia con enfoque de producto de la unidad 2, por
su parte, viene dado por el ratio de distancias a/b, e implica que, con el
mismo nivel de uso de insumo, sta podra lograr un aumento de (b/a-1) por
ciento en su nivel de produccin. Para los casos de insumos y/o productos
mltiples la interpretacin de los scores de eficiencia es la misma (se
tratara de reducciones o incrementos proporcionales en todos los insumos
o productos, respectivamente) slo que ya no sera posible trabajar en un
plano como el representado a
continuacin.

Es decir, la capacidad de obtener el mximo de produccin para un nivel dado de insumos.

Lo que lleva a preguntarse en cunto se pueden incrementar proporcionalmente los
niveles de producto sin
alterar las cantidades de insumo utilizadas
10
En el espacio insumo-producto, por ejemplo, esta frontera muestra la produccin
realizable para cada nivel de
insumo por la unidad ms eficiente.
9

Grfico No.
1.2
DEA: un ejemplo para el caso un insumo
un producto

Producto
5

a'

b'
1

b
a

Insumo

Resultados del anlisis de eficiencia regional

Antes de presentar los resultados del anlisis de la eficiencia regional de la
inversin pblica, conviene tomar en cuenta las siguientes consideraciones.

Nuestro anlisis se concentra en el concepto de eficiencia tcnica

con enfoque de producto. Esta eleccin responde a que nuestro
inters recae en evaluar el desempeo de la regin respecto del
mximo resultado asequible, dado el nivel de recursos disponible.

Para aquellos sectores que cuentan con ms de un factor de la

produccin, se realiz un anlisis con mltiples insumos.

La relacin entre los fujos de inversin y el conjunto de

indicadores de resultado considerado se da a travs del crecimiento
del stock de capital pblico: determinado stock de capital pblico
debera tener relacionado un nivel determinado de cobertura y/o
calidad del servicio. Por lo mismo, los fujos de inversin para
un perodo especfico (que corresponden al cambio en el stock de
capital) tienen el potencial de afectar el crecimiento de los
indicadores de resultado ms no su nivel. En particular, la hiptesis es
que un mayor fujo de inversin debera conducir a una expansin
mayor en los niveles de cobertura y calidad. Es por esto que en el
anlisis de eficiencia, los insumos se refieren al fujo de inversin per
cpita real acumulado en determinado perodo (t, t+k) mientras que

los productos se refieren al cambio registrado en los indicadores de

resultado entre el perodo (t) y el perodo (t+k+1).

La marcada heterogeneidad en la geografa y dispersin poblacional

entre las regiones pueden causar diferencias significativas entre el
logro de resultados para un mismo nivel de recursos y eficiencia. Al
respecto, cabe esperar que los costos unitarios de la intervencin
sean mayores conforme ms agreste sea la geografa y ms dispersa
est la poblacin. Desde el punto de vista interregional, esto puede
llevar a la existencia de costos unitarios promedio distintos. Desde el
punto de vista intrarregional, esto puede conducir a la existencia de
costos marginales crecientes, en la medida en que los primeros en
acceder al servicio sean los que se encuentran en zonas de alta
concentracin poblacional. Esto implicara, a su vez, que termine
siendo ms costoso proveer el servicio pblico a un hogar
adicional cuando se parte de un nivel de atencin alto que
cuando se parte de un nivel de atencin bajo. Para controlar por
este posible fenmeno, y en la medida en que la disponibilidad de
informacin lo permita, el anlisis de eficiencia tambin se realiz
para dos subgrupos de regiones
11
construidos a partir del nivel inicial del indicador .

El periodo de tiempo para el cual es posible realizar el anlisis de

eficiencia (y tambin el de impacto) viene determinado, en primer
lugar, por la disponibilidad de informacin sobre fujos de inversin
sectoriales a nivel regional. Para el anlisis comparativo, no obstante,
se ha privilegiado el sub-perodo 2004-2008 con el objetivo de
garantizar que todos los indicadores cuenten con un score de
eficiencia para el perodo ms reciente. Esto ltimo resulta clave para
el anlisis agregado que se presenta ms adelante. Asimismo, para
este sub-perodo hay ms precisin en los cambios reportados en la
mayora de indicadores en la medida en que, a partir del
2004, la informacin contenida en la Encuesta Nacional de Hogares se
recoge a lo largo
de todo el ao.

11

Ntese, incluso, que en algunos casos el indicador distingue entre atributos para la zona
urbana y atributos para la zona rural. En estos casos slo cabra controlar por la potencial
existencia de costos marginales crecientes. Se ha realizado tambin un anlisis de los
coeficientes de correlacin interregional entre los scores de eficiencia para cada indicador
(luego de controlar por su nivel inicial) y el porcentaje de la poblacin que vive en zona
rural; la ausencia de una relacin sistemtica entre stos sugiere que, una vez que se
controla por el nivel inicial del indicador, el anlisis de eficiencia no incorpora un sesgo en
contra de las regiones ms rurales.

Resultados sectoriales
Sect
or
Energ
a

Transpor
te

Agua y saneamiento

Salu
d

Resultad
os
En el perodo 1999-2003, slo 10 de las 24
regiones lograron expandir la cobertura del
servicio elctrico. De stas,
Ancash,
Loreto,
Huancavelica
y
Tumbes
encabezan el ranking de eficiencia y definen la
respectiva frontera.
Con un fujo real promedio casi 45% mayor para
el periodo
2004-2008, son 22 regiones las que exhiben un
En resultados
lo concerniente
al fue
ranking,
crecimiento.
El indicador de
utilizado
el
nmero de
kilmetros asfaltados de la red vial
nacional.
Entre el 2003 y el 2008, la inversin total
promedio (en trminos reales) fue de S/. 500
millones. Entre el 2003 y el
2009, la mayora de regiones experiment un
incremento en el indicador de resultados
propuesto. Destacan Ancash, Arequipa, Cusco y
Puno.
Si tomamos en cuenta los fujos de inversin y el
En el sub-perodo 1999-2003, la inversin
promedio percpita en el programa de agua y saneamiento
fue de tan slo S/. 36.8 a precios de 2008. Los
avances en cobertura fueron
bastante
limitados: slo 8 regiones lograron expandir
el acceso adecuado a agua, mientras que 12
lograron expandir el acceso adecuado a
saneamiento.
En el periodo 2004-2008 se mostraron mayores
volmenes de inversin (S/. 134.4 per cpita a
precios de 2008); sin embargo, slo 9 regiones
lograron un mayor acceso adecuado a agua,
encabezando el ranking de eficiencia Lima y
Ayacucho.
En el mismo periodo, para el sector de
Los indicadores de cobertura muestran avances
importantes
(de hasta 39 puntos porcentuales) en el periodo
2000-2007, como por ejemplo en el acceso a
parto institucional en las regiones de Cusco y
Huancavelica. Si combinamos estos resultados
con el volumen de recursos invertido, stas se
encuentran tambin dentro del grupo de
regiones con mayores niveles de recursos.
La regin Cusco destaca en los tres indicadores
de calidad con cadas del orden de los 11 puntos
porcentuales en la incidencia de desnutricin
crnica, y de 57 y 71 en el nmero de nios

17

Sect
or
Agricult
ura

Educaci
n

Resultad
os
Para el anlisis de eficiencia,
basado en el
rendimiento por
hectrea,
se
han
considerado
los
siguientes
cultivos: algodn, arroz, caf, caa
de azcar, esprragos, maz amarillo y papa.
Asimismo, se utiliz un ndice agregado de
productividad para cada regin, en cada uno de
los aos considerados.
En el sub-perodo 1999-2003, la inversin
promedio per- cpita en el sector fue de S/. 181
a precios de 2008. Entre estos aos, 18 regiones
lograron una mejora relativa en sus ndices de
rendimiento agrcola.
Para el periodo 2004-2008, la inversin promedio
per-cpita fue 30% menor respecto al subperodo anterior. A pesar de ello, nuevamente 18
En lo que respecta a cobertura, el perodo
2004-2008
muestra
avances
importantes
en
los
indicadores
de matrcula inicial y conclusin
secundaria. Estos dos grupos de indicadores
son, precisamente, aquellos con los niveles
promedio ms bajos a fines de 2003.
En lo que respecta a la matrcula inicial,
destacan
las variaciones exhibidas por las
regiones de Ancash, Huancavelica, Hunuco y
Pasco, todas ellas por encima de los 20 puntos
porcentuales.
En
conclusin
secundaria
destacan
las
regiones
de Apurmac, Arequipa, Pasco y
Puno, que se encontraban en la frontera
eficiente y con incrementos que superan los 15
puntos porcentuales.
En lo que respecta a calidad fueron pocas las
regiones que lograron expandir el porcentaje de
alumnos con un nivel suficiente o adecuado
de competencias matemticas en comparacin
con aquellas que exhibieron una mejora en
comprensin
lectora.
Combinando
ambas

12

A manera de ejemplo, en el anexo 1.4 se muestran los resultados del anlisis de eficiencia
para los indicadores de calidad educativa.

1
8

1.6)
Una mirada panormica a la eficiencia y
brechas relativas
A partir del clculo de los score de eficiencia regional para el sub-perodo
13

2004-2008 , se tiene un elemento comn entre los departamentos que

permite una comparacin transversal de la eficiencia relativa.
Sobre la base de esta informacin, los dos grficos siguientes muestran la
distribucin geogrfica de la eficiencia y brechas relativas promedio para
14

cada sector y familia de indicadores . Tal como lo muestra la leyenda,

el cdigo de color se refiere al score de eficiencia. Un rojo ms intenso
revela un nivel de eficiencia bajo. Los crculos incompletos, por su parte,
indican el tamao relativo del ndice de brecha de la regin. Cuando
ms grande sea el crculo, ms grande es la brecha en la regin en cuestin
15

con respecto a las brechas del resto de regiones .

Dentro del grupo de capital fsico, y tal como se muestra en el Grfico No.
1.3, para el sector energa el anlisis revela brechas de cobertura
comparativamente altas en regiones como Amazonas, Cajamarca, Hunuco,
Ayacucho y Puno. Las dos primeras regiones, adems, muestran niveles de
eficiencia bajos. A nivel agregado, la costa norte, sierra central, y sierra
sur del pas ostentan elevados niveles de eficiencia.
La informacin relacionada con el sector transporte revela altos niveles de
eficiencia concentrados en la zona sur del pas. Adems, regiones como
Arequipa,
Puno
y
Moquegua
registran
brechas
de
cobertura
comparativamente bajas. En contraste, regiones como Huancavelica, Pasco,
Hunuco, Ucayali, Amazonas y Cajamarca, exhiben niveles bajos de
eficiencia combinados con una brecha de cobertura significativa.
La informacin sobre acceso adecuado a agua y saneamiento, por su parte,
es bastante ms confiable y el Grfico No. 1.3 revela marcadas ineficiencias
a nivel nacional. Esto viene acompaado de brechas de cobertura
relativamente altas en regiones como Loreto, Ucayali, Pasco y Puno.
En lo que respecta al sector agricultura, por ltimo, el anlisis comparativo
pone en evidencia la
existencia
de
brechas
de
rendimiento
significativas y bajos niveles de eficiencia concentrados en la sierra
sur y centro del pas. En cuanto a eficiencia, destacan las regiones de
Loreto, Ucayali, La Libertad e Ica, gracias a expansiones en el rendimiento
de cultivos como el
caf,
algodn
y
esprragos,
respectivamente.
13

Excepto para algunos de los indicadores de salud para los que tuvo que considerarse
un perodo ms amplio:
20002007.
14
En caso el sector contemple slo un indicador, las medidas de eficiencia e ndice de

1
9

brecha se refieren a ste.

Cuando involucra ms de uno, se reporta el promedio simple de
estos estadsticos.
15
Ntese que el crculo incompleto no es una medida absoluta del tamao de la brecha. Se
trata de una medida relativa incorporada para complementar el resultado de eficiencia. Por
ejemplo, regiones con brechas por cubrir
comparativamente pequeas (como Lima en varios de los casos analizados) pueden exhibir
scores de eficiencia promedio bajos debido a que es ms costoso lograr un cambio en el
indicador cuando ste registra ya un nivel alto. En suma, es la combinacin alta brecha
relativa-baja eficiencia la que debe servir de alerta para la priorizacin de recursos y gestin
de la inversin futura.

2
0

En el Grfico 1.4, por su parte, se ensaya el mismo anlisis para los

sectores relacionados con el capital humano, haciendo una distincin entre
indicadores relacionados con cobertura y calidad.
En lo que respecta al sector educacin, y tanto a nivel de cobertura como
calidad, destaca el caso de Ucayali con niveles de eficiencia promedio por
debajo de 1/3 y brechas de logro comparativamente altas. Si nos
concentramos slo en el aspecto de cobertura, la regin Amazonas se
encuentra en una situacin similar. Las regiones de Cajamarca, La
Libertad, Hunuco y Ayacucho exhiben tambin brechas relativamente
importantes pero con niveles de eficiencia superiores. A nivel agregado, la
eficiencia se concentra en la zona centro-sur del pas. Por el lado de la
calidad, tambin se aprecian altos niveles de eficiencia alrededor de esta
zona. Las brechas de logro, sin embargo, son bastante homogneas y, tal
como lo revela la informacin contenida en el Anexo 1.4, significativamente
elevadas en la mayora de regiones.
Por el lado de la salud, la regin Puno exhibe brechas de logro
comparativamente altas tanto en trminos de cobertura como de calidad.
En cuanto a eficiencia, muestra resultados mixtos con un mejor score
promedio en los indicadores de cobertura, aunque siempre por debajo de los
2/3. A nivel agregado y en trminos de cobertura, la zona centro-sur del pas
muestra altos ndices de eficiencia as como brechas de logro
comparativamente bajas. Lo contrario ocurre en la zona nor-oriental del
pas. En los aspectos de calidad la figura es mixta, aunque destaca la
franja central del pas debido a lo significativo de sus brechas.
Finalmente, si se comparan los niveles de eficiencia y brechas relativas
promedio para las dos familias de indicadores considerados, se revela
que la inversin pblica destinada a los sectores del grupo de capital
humano ha conseguido avances importantes en la sierra sur del pas
16

(evidenciando un bloque con altos ndices de eficiencia) . An subsisten, sin

embargo, brechas de logro importantes si las comparamos con aquellas
asociadas a la costa centro y sur. En el resto de pas, las brechas de logro
del grupo de capital humano muestran poca dispersin en la medida en que
los pobres resultados en calidad educativa afectan por igual a la mayora
de regiones.
La sierra centro y sur del pas, as como las regiones orientales, exhiben
brechas de logro comparativamente altas en el grupo de indicadores de
capital fsico. En lo que respecta a eficiencia, destaca la regin Ayacucho
(tambin eficiente en el grupo de capital humano). Al otro lado del
espectro, la regin de Madre de Dios se muestra consistentemente
poco eficiente (tanto en trminos de creacin de capital humano como
fsico) y con una brecha de
logro moderadamente alta en comparacin al resto
2
1

de regiones.

16

En el anexo 1.5 se muestra el grfico correspondiente al anlisis de brechas relativas a nivel

agregado.

2
2

Grfico No.
1.3
Eficiencia
y
brechas
relativas
para los
sectores
Energ
Transpor
asociados
al
capital
fsico
a
tes

Agua y Saneamiento

Agricult
ura

2
3

Grfico No.
1.4
Eficiencia
y
brechas
relativas
paraEducacin
los sectores
Educacin cobertura
calidad
asociados al capital humano

Salud cobertura

Salud
calidad

2
4

2)

Propuesta de reas donde se deben destinar

los recursos pblicos prioritariamente

El objetivo de esta segunda seccin es mejorar la planificacin

financiera de la inversin pblica en los distintos departamentos del pas.
Para ello, a partir de un trabajo de priorizacin de recursos que considere
tanto las brechas de inversin como la disponibilidad actual de recursos, se
plantea una metodologa de priorizacin de la inversin en el mbito
Nacional, Regional y Local que permita mejorar el impacto de la misma en
los indicadores identificados en la seccin previa.
Para tal efecto, en estas pginas se
siguientes aspectos:

desarrolla los

Un anlisis de gastos y una proyeccin de ingresos al 2015, que

permiten la comparacin entre la asignacin actual de recursos en
distintos niveles de gobierno y los valores de los indicadores en cada
Regin.

Una estimacin de las brechas de inversin sectoriales

por cada Regin.
Una propuesta metodolgica de asignacin departamental de los
recursos de inversin sectoriales del Gobierno Nacional as como una
propuesta de reasignacin de recursos al interior de los Gobiernos
Regionales y Locales.
Considerando el anlisis planteado previamente, esta seccin se basa
en las siguientes hiptesis de trabajo:
1.

La asignacin regional de los recursos de inversin por parte de los

tres niveles de gobierno no guarda relacin con las reales
necesidades de inversin, medidos a travs de las brechas en cada
uno de los indicadores identificados.
2. Los recursos de inversin que estarn disponibles en las Regiones
entre el 2011 y el
2015, si bien no sern suficientes para cerrar todas las brechas,
permitiran acercarse en la mayora de los casos a las metas de
cobertura de las brechas bsicas definidas por el estudio.

2.1) Descripcin de la Metodologa de planificacin

financiera de inversiones con enfoque Regional.
Esta metodologa se basa en la Consultora realizada para la formulacin de
los Planes Regionales de Saneamiento Integral, que como parte del
Proyecto para el Fortalecimiento de la Descentralizacin y Gobernabilidad
financi el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento y el
17

Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial .

Esta metodologa contribuye a la consecucin del objetivo principal de
2
5

mejorar la planificacin financiera de la inversin pblica a travs de los

siguientes elementos:

17

Metodologa para la formulacin de los Planes Regionales de Saneamiento Integral.

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. 2008.

2
6

i.

La proyeccin del gasto histrico en el mbito Regional para cada

uno de los sectores priorizados, que sirve para observar la inercia
presupuestal actual y permite proyectar los ingresos nacionales y
subnacionales disponibles para el periodo 2011-2015;
ii. La proyeccin de los costos necesarios para cubrir las brechas de
inversin sectoriales en cada Regin, a partir de la estimacin de los
costos unitarios sectoriales.
iii. La regla de asignacin de recursos basada en la propuesta de
priorizacin de la inversin, la cual considera las metas de cobertura
de los indicadores previamente definidos;
Dichos elementos permitirn medir la capacidad de cobertura de las brechas
de inversin por parte del Gobierno Nacional y los Gobiernos Subnacionales,
a la vez que permitirn aproximar de manera concreta la capacidad
eficiente de cobertura de las brechas para cada uno de los sectores
priorizados en el estudio.
La siguiente figura presenta en forma esquematizada el proceso de
programacin de las inversiones propuesto por la metodologa a emplear:
Grfico
2.1
Programacin de Inversiones y
Financiamiento

Metodologa para la Programacin de

Inversiones
Brechas
estimadas
(cobertur
a )
Metas para la
Regin:
Transporte
Energa
Agua y
Saneamiento
Educacin
Salud
Agricultura

Objetivos Regionales del Plan de Desarrollo

Concertado y de Planes Sectoriales (Nacionales)

Costos de alcanzar
metas :
a. Tipologa
de
proyectos
b. Costos unitarios

Estimacin

de
Recursos
de
Invers in
en
la
Regin:
a.
Gobierno Nacional
b. Gobierno
Regional c.
Gobiernos Locales

Dficit o Supervit
Programacin de
Intervenciones y
financiamiento 20102015
Elaboracin: Propia

2
7

Cabe mencionar que para fines de este estudio, y de acuerdo con las dos
formas de capital discutidas en el Producto 1, los sectores priorizados son:
energa, transportes, agua y saneamiento y agricultura (dentro del grupo
referido a la formacin de capital fsico), y educacin y salud (dentro del
grupo referido a capital humano).

2
8

2.2)
Anlisis del gasto en las regiones y
proyeccin de ingresos al 2015
En el presente acpite de analizar cmo se distribuy el gasto en cada una
de las regiones del Per y poder determinar de forma emprica a qu
sectores, cada una de las regiones, les dio ms prioridad en su gasto. El
anlisis del gasto se realizar para los tres niveles de gobierno:
1.
2.
3.

Gobierno Nacional
Gobierno Regional
Gobierno Local

Se realiza por niveles debido a que cada uno de estos niveles no

slo tienen capacidad ejecutora
del
gasto,
sino
que
tienen
diferentes prioridades de intervencin, son independientes en su gasto
por niveles de gobierno y su intervencin en muchos casos est delimitada
por la legislacin.
Para el anlisis del gasto se trabaj con informacin del Sistema Integrado
de Administracin Financiera SIAF para los aos 2007, 2008 y 2009. Cabe
resaltar que hubo un cambio en la clasificacin de las funciones para el
ao 2009, por lo que se prefiri trabajar con la clasificacin del ao
2009 a efectos de no tener problemas con proyecciones futuras. Debido a
las diferentes clasificaciones se reclasific el gasto para el ao 2007 y 2008
con la clasificacin del ao 2009.
Distribucin
Gasto

del

Dada la homogenizacin en la clasificacin del gasto para el periodo de

anlisis (2007-2009), se procedi a hallar los costos totales por Regin para
cada una de las funciones y para cada nivel de gobierno.
A fin de hallar la proporcin del gasto total que cada nivel de gobierno
asign a cada una de las funciones en sus respectivas regiones, se hall el
gasto promedio para los tres aos analizados para luego hallar la
proporcin promedio que se busca. Esto, a fin que las proyecciones de
gasto que se elaboren se basen en el supuesto de una estabilidad en las
polticas de los gastos por parte de los diferentes niveles de gobierno de
cada una de las regiones. Con dichos promedios se hall la proporcin total
del gasto por niveles de gobierno con lo cual se obtuvo
los
siguientes
resultados:
TOTAL POR REGION
E: GOBIERNO NACIONAL
M: GOBIERNOS LOCALES
R: GOBIERNOS
REGIONALES

PROPORCIN
31.03%
47.10%
21.87%

Elaboracin propia

Se puede observar que la mayor proporcin promedio para los aos

2007-2009 del gasto ejecutado est en manos de los gobiernos locales con
un 47.10%, lo cual denota que este nivel

de gobierno es el que tiene mayor capacidad ejecutora a diferencia del

gobierno nacional y el gobierno regional.
La distribucin promedio del gasto ejecutado entre departamentos a nivel
de cada gobierno, por su parte revela que para el nivel de Gobierno
Nacional, la mayor proporcin se encuentra en el departamento de Lima
con un 26.15%, seguido por el Cusco (9.78%) y Madre de Dios (6.42%).
Mientras que en los gobiernos locales y regionales, Lima sigue siendo la que
mayor proporcin muestra, seguida de los departamentos con recursos
del canon minero (en el Anexo 2.1 se muestra la distribucin
departamental de la inversin).
A nivel de gasto per cpita, tambin se puede notar una diferencia si se
tiene en consideracin los niveles de gobierno. En los niveles de gasto per
cpita ejecutados por el Gobierno Nacional en cada una de las regiones se
aprecia que el mayor nivel se encuentra en Madre de Dios con un
aproximado de 3425.92 nuevos soles, seguido por el departamento de
Amazonas con un gasto de 813.62 nuevos soles. Esta gran diferencia

se

debe principalmente a que Madre de

Dios es el departamento con la menor poblacin habitantes) y cuenta
(109,55518
con
proyectos en ejecucin de gran envergadura como el IIRSA Sur. En el caso
del gasto per cpita de los gobiernos Regionales se observa que el monto de
gasto es menor en este nivel de gobierno a comparacin del gasto en el
nivel de gobierno Nacional y Local. Los gobiernos regionales que muestran
las mayores cifras de gastos per capita son aquellos que cuentan con una
importante cantidad de recursos del Canon (Tacna y Moquegua) o son
aquellos que cuentan con poca densidad poblacional (Madre de Dios).
Finalmente, para el gasto per cpita por departamento por parte de los
Gobiernos Locales, el mayor lo registra el departamento de Moquegua,
seguido por Tacna y Pasco con un aproximado de S/.2,592, S/.1,644 y
S/.1,127 respectivamente. Es de resaltar que los departamentos
que
cuentan con mayor gasto per cpita son aquellos que cuentan con
ingresos por Canon y Sobre
Canon.
Es posible afirmar as que los recursos autnomos que reciben los
19

gobiernos Subnacionales , como el Canon, explican la mayor

diferencia de gasto entre regiones, as como la no
coincidencia en el orden de gasto entre los gobiernos Subnacionales y
Nacionales.
Comparacin del histrico del gasto con las brechas
departamentales
En la comparacin, por el lado de las brechas, se tendr como insumo los

indicadores de cobertura seleccionados en el Producto 1. A partir de estos

las brechas de cobertura sern el complemento de cada uno de los
indicadores para llegar al 100% de la cobertura. La comparacin se har por
cada nivel de gobierno debido a que cada uno de estos niveles es autnomo
en las decisiones de gasto sobre sus recursos. De esta forma se podr
observar y corroborar la hiptesis 1 planteada en el documento para cada
nivel de gobierno.

18

Segn Censo Vivienda y Hogar 2007. INEI.

El nivel de Gobierno Subnacional est conformado por los niveles de gobierno Local y
Regional.
19

El gasto del Gobierno Nacional versus los indicadores

de cobertura
La asignacin de los recursos por departamento depende del criterio del
Gobierno Central, debido a esto se ha podido observar en el acpite
anterior, en el que los montos de recursos no son homogneos para cada
departamento.
Un factor importante a tomar en cuenta es que los recursos asignados entre
departamentos dependern de su poblacin, en ese sentido un
departamento con mayor poblacin deber recibir mayores recursos que
uno con menor poblacin. Por tanto para el anlisis en este nivel de
gobierno se tomar en cuenta el gasto per cpita que cada una de las
regiones hace en los seis sectores analizados.
As, comparando el gasto en inversin del Gobierno Nacional per cpita de
cada una de las regiones contra cada uno de los indicadores podemos
identificar si es que existe una relacin en la asignacin del gasto en el
sector tomando en cuenta los indicadores. Es de precisar que se asume que
los indicadores de cobertura reflejan en cierto grado el estado general de los
sectores analizados, y por tanto la necesidad de recursos que les
permita mejorar. En el siguiente cuadro se muestran las principales
conclusiones a nivel de gobierno nacional por sectores:
Cuadro No
2.1
Comportamiento de la inversin pblica a nivel de gobierno
nacional respecto de la brecha de la regin.
Anlisis sectorial.
Sector
Energa

Observacio
En este sector se observa que el nes
gasto nacional ha mostrado una cierta
coherencia con el
indicador, pues se estara asignando mayores recursos en trminos per cpita
en aquellos sectores en donde las tasas de hogares con alumbrado elctrico
Transport A
pesar
de ser el sector que cuenta con el mayor gasto per cpita, se observa
son
menores.
e
que no existe una
relacin clara del gasto en inversin frente al porcentaje de red vial que no
est asfaltada (Caso: Huancavelica).
Agua
Se percibe que no existe una relacin clara entre el gasto y la tasa de
y
hogares con desage
adecuado, observndose varios departamentos como Ucayali, Madre de Dios,
saneamie
Cusco y Puno con tasa menores al promedio y que destinan los menores gastos
nto
en inversin per cpita en el sector.

Sucede
lo percibir
mismo con
tasa de acceso
adecuado
a relacin
agua aunque
Agricultur Es
posible
que la
la inversin
no guarda
ninguna
con elcon
indicador
a
seleccionado para
inferir las necesidades del sector. Asimismo, a pesar de haber regiones con
una inversin per cpita similar, como es el caso de Hunuco y La Libertad, se
presentan niveles de cobertura totalmente distintas.

Educaci
n

Salud

Se puede observar que existen departamentos que tienen una baja tasa de
matrcula y que a pesar de esto han destinado menores recursos durante el
periodo 2007 2009. En este caso, el
departamento de Junn es el departamento que muestra en mayor
grado la disparidad mencionada.
Analizando el gasto per cpita frente a la tasa de matrcula en educacin
primaria, indicador que a nivel nacional es el de mayor referencia ya que
concentra el mayor nmero de alumnos de educacin bsica, se puede
observar que la asignacin no guarda una relacin con las necesidades de
inversin. Este es el caso de Loreto, La Libertad, Moquegua y Junn.
Respecto a la tasa de matrcula secundaria se observa una mayor
variabilidad entre los departamentos y que el valor del indicador no guarda
con el
gasto
cpita
asignado
el Gobierno
Nacional
en cada
relacin
Para el sector
Salud
se per
puede
observar
que elpor
gasto
en inversin
per cpita
no
guarda una relacin
con la tasa de partos asistidos por personal
especializado.
Comparando este mismo gasto con otro indicador del sector, el cual est ms
relacionado con el
gasto en inversin en salud, se puede observar que el gasto promedio per
cpita tiene una relacin positiva con el gasto, es decir que puede observar
que en departamentos donde hay un mayor porcentaje de persona que no

Como se observa en el anlisis precedente, con excepcin del sector

energa, en la gran mayora de sectores la asignacin del gobierno
nacional se realiza sin un criterio que priorice aquellas Regiones que
muestren un menor nivel de cobertura de servicio.
El gasto de los Gobiernos
indicadores de cobertura

Regionales

Locales

versus

A diferencia de las asignaciones por departamento que dependen del

criterio del Gobierno Central, para poder evaluar las decisiones de inversin
de los gobiernos Regionales y Locales se analizan los gastos relativos que
cada uno de ellos realiza en los sectores, lo que nos indicar finalmente qu
prioridad le da a cada uno de los seis sectores que se estn analizando.
Nivel de
Regional

Gobierno

Para este nivel de gobierno se observa que hay muy poca relacin entre las
asignaciones porcentuales del gasto de los Gobiernos Regionales para
cada sector y los valores de las brechas en cada uno de los sectores
en trminos porcentuales. Del grupo de regiones analizado, regiones
como Arequipa, La Libertad, Lima, y Pasco, entre otras, muestran un mejor
criterio de asignacin basados en las necesidades de las brechas,
aunque sin que ello represente una asignacin claramente basada en el
valor de estos indicadores. Tambin se observa la clara preponderancia en la
asignacin de recursos al sector Transporte en la gran mayora de las
Regiones. Esto, se puede deber a que el indicador utilizado para transporte

muestra un alto nivel de carencia a nivel regional, refejo de las inadecuadas

condiciones del sector. Para los dems sectores, se observa que el
gasto asignado responde a razones diferentes a los valores de los
indicadores sectoriales.

Nivel de Gobierno
Local
Al igual que en el caso de los Gobiernos Regionales, para los gobiernos
locales el anlisis y comparacin contra los indicadores se hace de forma
intersectorial. Se puede observar en forma general que el sector en donde
mayor proporcin de recursos se destina es el sector transporte, lo cual va
de la mano con la brecha del sector, que en este caso es el porcentaje de
red vial departamental no asfaltada. Asimismo se puede observar que los
sectores en los que generalmente se destina las menores proporciones son
Salud y Energa.

2.3) Proyeccin de recursos de inversin disponibles

(nacional y subnacional para el 2011 al 2015)
La proyeccin de los recursos disponibles para los tres niveles de
gobierno analizados se obtiene a partir de la informacin del Producto
20

Bruto Interno (PBI) para el periodo 2004

2009 y su proyeccin se realiza tomando en cuenta la tasa de crecimiento promedio
para los
ltimos tres aos del periodo mencionado.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
PBI (Miles de
233.5 249.3
millones)
0
Tasa recimiento 0
6.77%
de c

304.5 341.2 372.8 387.5 420.1 455.4 493.8 535.4 580.5 629.3
0
22.14 0
12.05 0
9.26% 0
3.94% 2
8.42% 9
8.42% 4
8.42% 2
8.42% 0
8.42% 7
8.42%
%
%

Crecimiento Promedio
8.42%
Elaboracin
propia

Luego de la proyeccin del Producto Bruto Interno, se obtiene el ratio de

Inversiones a nivel de devengado sobre el PBI y con esto se proyecta la
disponibilidad de recursos para el periodo de anlisis 2010-2015, tal como
se muestra en el siguiente cuadro.
2004
Inversin (PIM)

2005

2006

2007

2008

2009

Ejecucin %

34279664 55116585 70024952

70
14
34912670 13
41341381 43070060
04
30
39
101.8%
75.0%
61.5%

153492352 249496168 29,818,046,0

13
781576262 15
132587316 92
18836876492
0
82
50.9%
53.1%
63.2%

% devengado PBI

1.50%

1.66%

1.41%

2.29%

3.56%

4.86%

% PIM del PBI

1.47%

2.21%

2.30%

4.50%

6.69%

7.69%

Devengado

Promedio Ejecucin 55.7%

(07-09)
Promedio PIM (07- 6.3%
Elaboracin
propia

Dicha proyeccin se har para el Gobierno Nacional, Regional y Local

segn la

proporcin histrica promedio para los aos 2007 2009 del

gasto en inversin entre los niveles de gobierno.

20

Las cifras del Producto Bruto Interno son obtenidas del Marco Macroeconmico Multianual.
Ministerio de
Economa y Finanzas.

TOTAL
PROPORCIN

POR

REGION

E:
GOBIERNO
NACIONAL
31.03% M: GOBIERNOS LOCALES
47.10%
R:
GOBIERNOS
21.87%
REGIONALES
Para las proyecciones, se asumir que se mantiene la importancia relativa
de los diversos sectores dentro de la estructura de gasto de cada uno de
.

los niveles de gobierno para cada uno de los departamentos De esta

forma los ingresos se redistribuirn segn la proporcin histrica promedio
del periodo 2007 2009 para cada uno de los sectores
La aplicacin de estos supuestos permitira que se estimen los ingresos
mximos del nivel de gobierno Nacional, Regional y local para los distintos
sectores.
Anlisis
correlaciones

de

Una forma de corroborar lo expuesto anteriormente es va un anlisis de

correlaciones entre los niveles de asignacin de gasto y la magnitud de la
brecha de cobertura de los indicadores sectoriales. De esta manera, los
coeficientes de correlacin resultantes que se encuentren cercanos a 1,
indican una fuerte relacin entre los factores analizados. Mientras que
los coeficientes de correlacin cercanos a cero, indican que los factores
analizados tienden a comportarse de manera independiente.
Correlaciones para Gobierno
Nacional
En el grfico siguiente se presenta se observa que del total de indicadores
analizados, slo 2 sectores poseen una relacin directa entre la
asignacin del gasto y el estado general del sector.
Grfico N
2 .1

Correlacin entre el Gasto Nacional Per

Cpita y

Coeficientes de Correlacin entre el Nivel de Gasto per cpita y el

Indicador de Cobertura por
Secto
r
Porcentaje de hogares sin acceso a alumbrado elctrico
Porcentaje de red no
asfaltada
Porcentaje de hogares que no cuentan con conexin a desague
Porcentaje de hogares que no cuentan con conexin a agua
Porcentaje de hectareas cultivables sin acceso a riego
Tasa de no matricula
secundaria

Tasa de partos no asistidos por personal especializado

Porcentaje de personas que no fueron a un centro mdico
Tasa de no matricula
inicial
Tasa de no matricula
primaria
-0.60

Elaboracin: Propia

-0.40

-0.20

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

El sector Energa, es el que presenta el mayor coeficiente de correlacin

(rho=69), lo cual implica que se ha realizado una mayor asignacin de gasto
en aquellas regiones con mayor porcentaje de hogares sin acceso a
alumbrado elctrico.
Correlaciones para Gobierno
Regional
Para el caso de los Gobiernos Regionales, se realiza un anlisis Regin por
Regin en el que se correlaciona la proporcin de los recursos que destina
dicha Regin a cada uno de los seis sectores versus los valores que el
indicador del sector respectivo muestra para dicha regin. Es importante
mencionar que para este caso fue necesario excluir el Sector Transporte
dado que existe evidencia que verifica que la asignacin del gasto
muestra una preponderancia hacia el Sector Transporte en la gran mayora
de Regiones, lo cual va de la mano con la alta brecha percibida en el mismo
Sector a nivel regional. De sta forma, es posible que algunas regiones con
una alta proporcin de gasto en el Sector Transporte posean un coeficiente
de correlacin positivo a pesar de no asignar eficientemente los recursos en
otros sectores con necesidades de inversin.
En el grfico 2.2 se presentan los resultados de dicho anlisis de correlacin,
en el cual se observa que las principales regiones que cuentan con una
relacin directa entre las asignaciones porcentuales del gasto y las
necesidades de inversin para cada sector son Loreto, Amazonas, Junn y
Lima.
Correlaciones
Gobierno local

para

el

Al igual que el ejercicio realizado para los Gobiernos Regionales, para los
Gobiernos Locales se ha analizado la correlacin entre el gasto de
Inversiones de los Gobiernos Locales (agrupados por Regin) en cada
sector y las brechas sectoriales respectivas. Adems, tambin se ha
analizado como cambian los resultados cuando se excluye el Sector
Transportes de la muestra.
En el Grfico 2.3 se muestran los resultados, los cuales revelan que 17 de 24
Regiones poseen una relacin directa entre el gasto asignado y la necesidad
de inversin sectorial. Las regiones como Ucayali, La Libertad, Loreto, Madre
de Dios, Tumbes, Lima, Arequipa, Ica y Junn son los escenarios donde se ha
encontrado que una alta proporcin de gastos asignada por sector coinciden
con una alta necesidad de inversin en el mismo sector.
Las regiones como Tacna y Moquegua presentan una alta correlacin
negativa entre los factores analizados. Mientras que en las regiones como
Lambayeque, Cajamarca, Apurmac, Huancavelica, Ayacucho y Cusco, el

gasto asignado por sector no tiene relacin alguna con la necesidad de

inversin en el mismo sector.

Grfico N
2.2
Coeficientes de Correlacin entre la Proporcin de Gasto que se
asigna a un Sector y la
Brecha Sectorial por Regiones ( sin
Sector Transporte)
LORET
O
AMAZONA
S JUNIN
LIM
A SAN
MARTIN
ICA
PASC
O
UCAYA
LI
MADRE DE
DIOS
TUMBES
AREQUIPA
LAMBAYEQ
UE
HUANUCO
PIURA
CAJAMARCA
LA
LIBERTAD
PUNO
AYACUCHO
ANCASH
HUANCAVELI
CA
MOQUEGU
A
APURIMAC
TACNA
CUSCO
-1
1

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0,2

Elaboracin: Propia.
Grfico N
2 .3

Coefcientes de Correlacin entre la Proporcin de

Gasto que se asigna a un
Sector y la Brecha Sectorial por Regiones ( sin
Sector Transporte)
UCAYA
LI LA
LIBERTAD
LORETO
MADRE DE
DIOS
TUMBES
LIMA
AREQUIP
A ICA
JUNI
N SAN
MARTIN
AMAZONA
S PIURA
PASC
O HUANUCO
LAMBAYEQU

0,4

0,6

0,8

E
CAJAMARCA
APURIMAC
HUANCAVELI
CA CUSCO
AYACUCHO
PUNO
ANCAS
H
MOQUEGU
A
TACNA
-1
1

-0,8

-0,6

Elaboracin: Propia

-0,4

-0,2

0,2

0,4

0,6

0,8

2.4)
Metas y la Tipologa de los
proyectos de inversin
El objetivo de esta Seccin es el de determinar las Metas de cobertura de
las brechas por cada uno de los sectores seleccionados as como la Tipologa
de Proyectos de Inversin Pblica que sern tomados en cuenta para cerrar
las brechas de inversin sectoriales. Para ello se utilizar como base del
trabajo los indicadores utilizados en el Producto 1 de la presente consultora.
Especficamente se utilizarn los indicadores propuestos que estn
relacionados con la
cobertura en el acceso a servicios
21
pblicos .
Definicin
Metas

de

las

Con el objetivo de establecer las metas de cobertura de las brechas

sectoriales al ao 2015, fue necesario realizar un anlisis a nivel de los
Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM), as como de los
Planes Regionales de Desarrollo Concertado (PDRC). Asimismo, se
analizaron el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN) al 2021 y las
Metas de Desarrollo del Milenio. Esto, con el fin de obtener-en caso lo
hubieren- las metas concretas as como las estrategias de intervencin a
nivel de gastos de inversin enfocados a reducir dichas brechas para cada
sector involucrado en el anlisis. Como resultado del anlisis precedente, se
defini que las metas sectoriales de cobertura de brechas para cada uno
de los indicadores (en el Anexo 2.2 se detallan las brechas de acuerdo a los
planes regionales, nacionales y sectoriales consultados).
Cuadro No
2.2
Indicadores de cobertura de brechas al ao 2015 a nivel
sectorial
Sector

Indicad
or

Porcentaje de hogares con

conexin a red pblica de
abastecimiento elctrico
Porcentaje de kilmetros de
Transporte red vial nacional asfaltada
s
Porcentaje de kilmetros de
red vial departamental asfaltada
Energa

Agricultur Porcentaje de hectreas

cultivadas con explotacin
a
agrcola con acceso a riego
Agu
a

Porcentaje de hogares que

cuentan con abastecimiento
adecuado de agua

Saneamien Porcentaje de hogares que

to
cuentan con desage adecuado
Tasa de matrcula inicial

Meta 2015
79
%
6%
25
%
50
%
36
%
36
%

Educacin
Salu
d
21

Tasa de matrcula primaria

Tasa de matrcula secundaria
Acceso a servicios de salud

50
%
95
%

No se toma en cuenta el concepto de calidad porque entre los objetivos del presente
Producto est el de estimar las brechas de acceso a los servicios, no el nivel de calidad en la
provisin de los mismos.

Tipologa
proyectos

de

Con respecto a las Tipologas de Proyectos, tanto el Producto 1 como el

Producto 2 de la presente Consultora sustentan su anlisis en la hiptesis
que la inversin pblica es capaz de afectar directamente la dotacin de
capital fsico y humano de cada regin y, a travs de ello, la productividad
de la mano de obra y capital privados.
As, el anlisis efectuado por el Producto 1 encontr significancia estadstica
en la variacin en puntos porcentuales de los indicadores de cobertura
seleccionados ante cambios en la inversin per cpita en el sector, lo que
demostraba la conexin entre los gastos de inversin y los valores de los
indicadores.
En este sentido, para el caso de los sectores agricultura, saneamiento, agua,
y electricidad, se encontr evidencia estadstica a favor de un impacto
22

positivo de la inversin sobre los indicadores de logro . Sin embargo, si bien

es cierto queda resulta ms clara esta conexin causal entre los
indicadores de cobertura de capital fsico ya que las intervenciones sobre
dichos sectores estn directamente relacionadas con la provisin del
servicio, en aquellos indicadores de cobertura relacionados con el capital
humano-educacin y salud-, esta conexin causal resulta ms complicada
de demostrar.
Conscientes de lo anterior, se busc en la literatura especializada
informacin que permitiera mejorar el alcance de los impactos de la
inversin en estos indicadores, encontrando que, dado que se tiene
evidencia suficiente para suponer que el gasto de inversin pblica genera
impactos en los indicadores seleccionados (medido a travs de cambios en
los niveles de cobertura), es necesario establecer aquellos tipos de
proyectos que como resultado mismo de la inversin pblica permitirn
cerrar las brechas mencionadas. Para esto, se analiz el Banco de
proyectos de SNIP as como el SIAF en busca de los tipos de
proyectos que englobaran la mayora de las intervenciones sectoriales.
Como resultado de lo anterior, lo cual fue discutido tambin con los
encargados de la evaluacin de proyectos en la Direccin
General de Programacin Multianual, se obtuvo la siguiente
Tipologa de Proyectos:

3
4

22

Balance de la Inversin Pblica: avances y desafos para consolidar la

competitividad y el bienestar de la poblacin. Entregable 2. Junio del 2010.

3
5

Cuadro No
2.3
Tipologa general
por sector
Sector
Educacin
Salu
d
Agua y
saneamie
nto
Energa

Tipologa
General
Construccin, AmpliacinProducto
y/o Mejoramiento de la oferta
de servicios educativos (infraestructura y
equipamiento)
Construccin, Ampliacin y/o Mejoramiento de la oferta
de servicios d salud (infraestructura y equipamiento)
Ampliacin y/o mejoramiento del sistema de agua potable y
alcantarillado
Instalacin de electrificacin urbana y rural

Transportes Construccin, Rehabilitacin y/o Mejoramiento de vas

Agricultura Ampliacin, instalacin y/o mejoramiento de sistemas de
riego / propia
canales
Fuente: Elaboracin

2.5)
Estimacin de los Costos Unitarios Sectoriales y
las Brechas de Inversin.
Una vez habiendo definido las metas sectoriales y la tipologa de proyectos,
en la presente seccin se estiman los costos unitarios necesarios para
cerrar las brechas de inversin para cada Regin. Esta informacin, resulta
relevante para poder realizar la planificacin de inversiones Sectoriales,
Regionales y Locales ya que permitirn cuantificar la magnitud de las
brechas de inversin existentes. Para realizar este trabajo, se obtuvo
informacin a nivel de detalle por cada Sector, ya sea mediante la
comunicacin directa con las Unidades Ejecutoras de los proyectos tipo
identificados o mediante la bsqueda de informacin en Proyectos de
Inversin Pblica ejecutados en distintas regiones del pas
El anlisis de costos
identificados as como
siguiente cuadro:

unitarios para cada uno de los Sectores

la proyeccin de las brechas se resumen en el

3
6

Cuadro No
2.4
Brechas
sectoriales
Sector
Energa

Salud

Principales observaciones
Para el mbito Urbano, se asumi, de
acuerdo a lo
investigado en el sector, que la cobertura de la
brecha se efectuara a travs de proyectos de
conexin a la red existente. Asimismo para la
cobertura de la brecha Rural, parte de la misma
se conectara a la red mientras que otra parte
claramente identificada sera atendida mediante
proyectos
de
energas
renovables,
de
acuerdo a lo estipulado por el propio Sector.
Para la informacin de costos unitarios en el
mbito Urbano, se obtuvo informacin de costos
a nivel de expediente tcnico de proyectos que
el FONAFE aprob en distintas regiones del pas.
A partir de esta informacin, se pudo obtener un
costo de conexin promedio por Regin.
Para la informacin de costos unitarios en el
mbito Rural,
se obtuvo informacin de costos a nivel de
expediente tcnico de proyectos aprobados por
la Direccin General de Electrificacin
Rural
(DGER)
del
Ministerio
de
Energa
y
Minas
a
Se defini como indicador de cobertura
relevante el Acceso
a servicios de salud, entendido como el
porcentaje de personas que teniendo un
problema de salud, no asistieron a un centro
mdico debido a diversos factores. Asimismo, se
seleccion como proyecto tipo la Construccin,
Ampliacin y/o Mejoramiento de la oferta de
servicios de salud.
A partir de informacin proporcionada la
Direccin General
de Infraestructura y Equipamiento (DGIEM), se
obtuvieron los costos de inversin aproximados
por m2 as como las dimensiones aproximadas
para los diferentes Tipos de establecimientos de
salud
Se consideraron 2 tipos de inversiones para

Monto
necesario
para
cerrar la

S/.
6574644,812
.

S/.
2999025,72
7

3
7

Agua
y

Se defini como indicador relevante la Tasa

de acceso
adecuado a agua, entendido como el porcentaje
saneamie
nto
de hogares que cuentan con abastecimiento
adecuado;
y
como proyecto tipo la
Ampliacin y/o mejoramiento del sistema de
Agua
agua potable. Para el sector saneamiento, por
:
su parte, se defini como indicador relevante la
S/.
Tasa de acceso adecuado a desage, entendido
8600822,48
como el porcentaje de hogares que cuentan con
3
sistema adecuado de disposicin de excretas; y
como proyecto tipo la Ampliacin y/o
Saneamiento
: S/.
mejoramiento del sistema de desage.
7466956,10
Para el mbito Urbano, se utilizaron los costos
6
referenciales
del Anexo SNIP 08, los cuales fueron validados
Total:
por la Direccin Nacional de Saneamiento. Para
S/.16,067,778
la cobertura del mbito Rural, se obtuvo
,592
informacin de costos a nivel de expediente
tcnico de proyectos que PRONASAR ha
Agricultur Se defini como indicador relevante el
a
Porcentaje de
Hectreas Cultivadas con acceso al riego.
Asimismo, se tom en cuenta las hectreas que
tienen acceso al riego pero necesitan ser
rehabilitadas.
Para la informacin de costos unitarios de
1843710,17
instalacin de
1
riego por hectrea, se tomaron en cuenta los
costos estimados por el Programa Subsectorial
de Irrigacin (PSI) en el caso de la costa y, para
el caso de la sierra y selva, se obtuvo
informacin de costos estimados por la
Cooperacin Alemana GTZ.
Educacin Se definieron como indicadores relevantes:
tasa de
Educacin
matrcula inicial, primaria y secundaria. La
Inicial: S/.
tipologa
de
proyecto
es
Construccin,
5647059,06
Ampliacin y/o Mejoramiento de la oferta de
2
servicios educativos.
Asimismo,
a
partir
de
informacin
del
Educacin
Ministerio de Educacin (ESCALE), se obtuvo los
Primaria:
S/.
valores Regionales de Tamaos promedio de
clase, Matrcula promedio de Centros Educativos, 11256905,16
2
y Matrcula Total por mbito Urbano/Rural para
cada una de la Regiones.
Ed.
La regin Loreto es la que mayores necesidades
Secundaria:
de inversin
S/.
tiene a nivel sectorial. Esto, debido a la baja
7278156,67

37

Transporte

Se definieron como indicadores relevantes el

Porcentaje de
kilmetros de red vial nacional asfaltada as
como el Porcentaje de kilmetros de red
vial
departamental asfaltada, segn fuera el
caso que las competencias de intervencin sean
Nacionales o regionales/locales.
Se separ entre Red concesionada y no

Red Vial
Nacional
Concesion
ada
S/.
2,474,473,067

concesionada. Sobre la primera, se identific por

Regin aquella parte que de acuerdo a los
criterios del MINTRA es Autosostenible, y la
No
Cofinanciada, la cual implica un desembolso de
Concesionad
recursos de inversin. Para la red No
a
Concesionada, se separ aquella parte de la
S/.12,747,285,
misma que es Intervenida va Proyectos de
852
Inversin, o Intervenciones de Conservacin y
Mantenimiento, de las vas No Intervenidas,
Tota
l
aquellas
que
no
cuentan
con
ninguna
intervencin del Estado y que en el futuro S/.15,221,758,9
19.
inmediato requerirn de inversiones para mejorar
su transitabilidad.
As, para las vas Intervenidas, se pudo
detallar
a
nivel Regional los montos de
Red
inversin
involucrados
para
finalizar
la
Vial
intervencin (en caso fueran inversiones con Departamen
cierto nivel de avance de obras) como los montos
tal:
involucrados en las acciones de Conservacin y
Interveni
Mantenimiento de vas (las cuales no son
da:
23
considerados como gastos de inversin) .
S/. Para las vas No Intervenidas, se logr calcular
el monto de
No
inversin necesario para intervenir sobre las intervenida:
mismas a partir del clculo de los kilmetros no
S/.
atendidos por Regin y los costos unitarios 4,481,886,833
promedio en cada una de las distintas Regiones,
Brecha Total
S/.71348985
,779

23

Para las vas departamentales Intervenidas, dada la falta de informacin acerca de las
intervenciones puntuales en inversiones en la Red Vial Departamental por parte de cada
Regin, se tuvo que asumir que en las vas Intervenidas solo se efectan labores de
conservacin y mantenimiento de vas. Este supuesto, aunque subestima el clculo de las
inversiones necesarias en las vas, es el mejor proxi para el clculo de los gasto a todo nivel
que en la actualidad se efectan sobre las vas.

3
8

Como se
inversin
cuarenta
setenta y

observa, el monto proyectado para cerrar todas las brechas de

ascienden a S/. 71,348,985,779 (setenta y un mil trescientos
y ocho millones, novecientos ochenta y cinco mil setecientos
nueve Nuevos Soles.

A nivel de cada Regin, se comparan las necesidades de inversin con

el siguiente grfico:
Grfico N
2 .4
Costos Totales de Inversin S/.

ANCAS
H APURIMAC
AREQUIPA
AYACUCHO
CAJAMARCA
CUSCO
HUANCAVELI
CA
HUANUCO
IC
A
JUNI
N
LA
LIBERTAD
LAMBAYEQ
UE LIMA
LORET
O MADRE DE
DIOS
MOQUEGUA
PASCO
PIUR
A
PUN
O
SAN
MARTI
N
TACNA
TUMBE
S
UCAYA
LI

Costios Totales
de inversin
S/.

AMAZONAS

9,000,000,0
00
8,000,000,0
00
7,000,000,0
00
6,000,000,0
00
5,000,000,0
00
4,000,000,0
00
3,000,000,0
00
2,000,000,0
00
1,000,000,0
00
-

Fuente: Elaboracin propia

A partir del grfico anterior se observa que las Regiones con mayores
necesidades de inversin para cerrar las brechas son Loreto, Lima,
Cajamarca y Puno.

2.6)
Regla de priorizacin Nacional
y Subnacional
Una vez que se conocen los valores de brechas sectoriales y habiendo
identificado los sectores con mayores necesidades, es necesario desarrollar
la metodologa de implementacin de la inversin. Para ello, a continuacin,
se presentarn las reglas propuestas para priorizar la inversin a nivel
nacional e intrarregional a partir de las brechas calculadas y de las
caractersticas de las finanzas pblicas propias de cada departamento.
Metodologa de
para recursos

priorizacin

entre

regiones

(departamentos)
3
9

Sectorial
es.
Dentro de los recursos sectoriales, que dependen del gasto del nivel de
gobierno Nacional, se plantearn dos escenarios
Escenario 1: Se mantiene la inercia y se asigna los recursos en la regin
segn el histrico del promedio del periodo 2007 2009, por tanto se
tiene la misma asignacin del gasto de gobierno Nacional para cada uno
de los departamentos.

4
0

Escenario 2: En este escenario se establece un porcentaje de libre

disponibilidad sectorial que mantendr la misma asignacin histrica y el
porcentaje restante se podr asignar bajo un criterio establecido entre los
diferentes departamentos.
Ante la ausencia de una funcin de utilidad social, la asignacin del gasto en
inversin de los recursos nacionales entre cada departamento de un
determinado sector se asignar bajo dos criterios.
El primero de ellos busca priorizar los recursos a aquellos departamentos
en donde la brecha del sector se encuentre por encima del promedio
nacional, obedeciendo al criterio de subsidiariedad, y el segundo
busca priorizar a aquellos departamentos que cuentan con escasos
recursos, diferencindolos de aquellos departamentos que cuentan con
recursos provenientes de canon, sobrecanon y regalas, con el objetivo de
plantear una asignacin ms eficiente.
La idea detrs de esto viene del hecho que los departamentos que cuentan
con ingresos de canon, sobrecanon y regalas pueden tener los recursos
suficientes para afrontar con creces las brechas que tienen en sus sectores
y no necesitar de recursos provenientes del Gobierno Nacional, lo que da
espacio a que haya una mayor eficiencia el asignar recursos en
departamentos que no cuentan con recursos suficientes.
Para llevar a cabo esta asignacin se plantea la siguiente
funcin de asignacin:

(PN B * C , donde:
)2
PN
:
Es el promedio nacional de la brecha en cada
departamento para un sector asignado.
B
:
La brecha del sector medida en
trminos porcentuales.

:
El grado de sensibilidad de asignar recursos por parte
del gobierno nacional dado el nivel de recursos con los que cuenta el
departamento por canon, sobrecanon y regalas.
C
:
La proporcin que representan los recursos per cpita de un
departamento por canon, sobrecanon y regalas del total de los recursos
per cpita del total de departamentos por la misma fuente de ingreso.
La regla de asignacin se determinar de la
siguiente forma:

Base
Regin 1

80

Regin 2

Promedi
o
Naciona

PN-BC

(PN-BC)^2

65

-15

70

65

-5

Regin 3

60

65

25

10

Regin 4

50

65

15

225

90

Elaboracin propia

La regla propuesta consiste en asignar recursos solo a los departamentos

que se encuentren por debajo del promedio nacional en los trminos de
brecha, castigados en una proporcin del nivel recursos con que
cuentan los departamentos por canon, sobrecanon y regalas. Asimismo
la proporcin de los recursos se harn en proporcin al cuadrado del
indicador propuesto, de forma que se asigne una mayor preferencia en la
asignacin de recursos por parte del Gobierno Nacional a aquellos
departamentos que cuentan con una mayor brecha y menores recursos
propios
Metodologa de priorizacin entre sectores en una Regin
(Departamento)
Esta metodologa busca priorizar los recursos de los gobiernos
subnacionales, para esto se establece, del total de recursos de inversin
subnacionales, un porcentaje de libre disponibilidad para las autoridades
que estar determinado por el 30% del total de los recursos y el
porcentaje restante (70%) se asignar bajo un criterio a establecer.
Para determinar el criterio de asignacin se halla la brecha para llegar al
100% de cobertura en cada uno de los sectores y a partir de esta brecha se
establece una proporcin de la brecha a cubrir como parte de la meta.
La funcin de asignacin vendr determinada de la
siguiente forma:

(M B )2 , donde:
M

de la brecha. B

Meta como porcentaje de cobertura

:

Porcentaje de la brecha

Como resultado de lo anterior, se procede a asignar los recursos a los

distintos sectores por parte de los gobiernos subnacionales.
Simulacin
Escenarios

de

Una vez detallada la regla de asignacin (priorizacin) de recursos, tanto

para el Gobierno Nacional como para los Gobiernos Subnacionales, se

procedi a simular la ejecucin presupuestal y su impacto en los
indicadores de cobertura sectoriales para los dos escenarios

previamente definidos durante el periodo 2011-2015. Los resultados

reportaron un mayor cierre de brechas en todas las regiones siguiendo la
regla de asignacin que la regla inercial.

2.7)
Conclusiones y
recomendaciones
Durante la presente investigacin se ha tratado de dar respuesta a las dos
hiptesis de trabajo planteadas en un inicio. La primera, acerca de la
coherencia entre la asignacin presupuestal actual con las reales
necesidades de inversin; y la segunda acerca de la posibilidad de mejorar
dicha asignacin de recursos de inversin con el fin de acercarse a las
metas de cobertura de brechas definidas por los Planes Sectores.
Acerca de la primera, resulta claro del anlisis histrico realizado que el
Gobierno Nacional no asigna los recursos de inversin de cada sector
tomando en cuenta los valores de los indicadores en las Regiones. Salvo
alguna relacin encontrada en el Sector Energa, para los dems Sectores la
asignacin regional responde a otros criterios no conocidos.
Por parte de los Gobiernos Regionales y Locales, tampoco se encuentra
relacin entre los recursos asignados al interior de los mismos a cada sector
con los valores de los diferentes indicadores a nivel Regional.
En este
sentido, solo se encuentra una clara conexin entre la asignacin al sector
y el valor del indicador para el caso de Transporte. Esto, puede tener su
explicacin en el hecho de que las necesidades parecen ser tan grandes en
el sector (dado el valor tan bajo del indicador de cobertura) que la
intervencin en el mismo resulta prioritaria para los gobiernos
subnacionales.
Con respecto a la segunda hiptesis, del anlisis realizado a partir de
la simulacin de escenarios se observa un mayor impacto en la reduccin
de las brechas de inversin utilizando la regla de asignacin propuesta por
este estudio que con la asignacin inercial actual. Esto, tiene importantes
implicancias de poltica para la proyeccin futura de los recursos nacionales
y locales para el periodo 2011-2015.
Adems, a pesar que el anlisis precedente se ha realizado sobre la base del
logro de metas claramente establecidas en los planes Sectoriales, con la
informacin disponible es posible determinar el monto total necesario para
cubrir las brechas nacionales de inversin para todos los sectores, el cual
asciende a S/. 71,348,985,779. Este monto representa, segn los datos
histricos de gasto de inversiones, aproximadamente 5.3 aos de ejecucin
presupuestal de Inversin.
Con respecto a las Limitaciones del presente estudio, la principal limitacin
es que al carecer de una Funcin de Utilidad Social, el presente estudio ha

proyectado la regla de priorizacin considerando una misma ponderacin

para las necesidades de todos los sectores. Por tanto, se esperara que una
vez se tenga una aproximacin a la funcin de utilidad social, se puedan
ponderar las necesidades en cada sector con dicha funcin social.

Finalmente, con respecto a las Recomendaciones, resulta importante

recalcar la necesidad de reasignar los recursos del estado hacia aquellos
sectores que muestren mayores niveles de brecha en los indicadores
utilizados. Ya sea utilizando la regla de asignacin propuesta que obtiene
resultados concretos, o ya sea utilizando alguna regla similar que
compare y cuantifique las necesidades de cada regin, esta regla ser
mejor que la asignacin inercial que no resulta eficiente ni consecuente con
la idea de un Estado que cumpla con su funcin de subsidiariedad.

3) Propuesta de lineamientos de poltica para la

gestin eficiente de la inversin pblica.
Esta tercera seccin del estudio tiene dos objetivos especficos que
coadyuvarn a alcanzar los objetivos generales discutidos en la
introduccin:
1.

2.

Identificar buenas y malas prcticas en la gestin de la inversin

pblica, considerando la fase de pre-inversin, inversin y postinversin.
Proponer lineamientos de poltica para mejorar la gestin de la
inversin pblica.

La necesidad de cumplir con estos objetivos se justifica porque, pese a que

en los ltimos aos la disponibilidad de recursos se ha incrementado de
manera sustancial (221% entre los aos
2005 y 2010), el nivel de ejecucin promedio entre los gobiernos regionales
y el nacional se ha mantenido, en promedio, en 62.0% en el mismo periodo,
con una ejecucin ms baja de los primeros. Esta situacin justifica el
anlisis que se realiza en esta seccin, ya que un reducido gasto efectivo,
pese a la existencia de recursos monetarios, debe estar siendo ocasionado
por problemas en la operatividad de los procesos.
Con esto en mente, el anlisis que se presenta a continuacin se sustenta
en la hiptesis principal de que la gestin que determina el nivel de
ejecucin alcanzado en la inversin pblica depende de dos factores,
fundamentalmente:
a)

Los procesos administrativos que siguen las instituciones pblicas

para realizar la inversin, y,
b) Las capacidades del personal y consultores que realizan las actividades
necesarias para desarrollar el Ciclo del Proyecto establecido en el
Sistema Nacional de Inversin Pblica (Ley N27293, Art. 5).
En tal sentido, se considera que la importancia de este estudio radica en que
las expectativas positivas de crecimiento del pas (MEF, 2010) en la prxima
dcada indican que los recursos disponibles para inversin seguirn
creciendo y por tanto, es necesario contar un mecanismo de gestin de la
inversin pblica que logre los mayores niveles de ejecucin, bajo el
supuesto de que ello redundar en una mejor calidad de vida de las
personas.

3.1)
conceptual

Marco

La efciencia en la inversin pblica: cuestin

de procesos
La inversin pblica es el mecanismo a travs del cual los pases desarrollan

el capital pblico y ello les permite brindar un conjunto de bienes y servicios

a la poblacin. Al respecto, Caldern
y Serven (2004)
que el acervo de capital e infraestructura
24
demuestran
influye en el
crecimiento econmico, as como que la desigualdad del ingreso se
reduce con una mayor
24

Dichos autores se basaron en diversos estudios sobre el tema (Snchez-Robles 1998,

Canning 1999, Demetriades and Mamuneas 2000, Rller and Waverman 2001, Esfahani and
Ramirez 2002 y ellos mismos, Caldern and Servn
2003), y usaron informacin de los aos 1960 al 2000 de un conjunto de 100 pases.

cantidad y calidad de infraestructura. Ms an, Snchez y Wilmsmeir (2005)

hacen referencia, luego de una gran discusin en relacin con la fiabilidad
del anlisis emprico sobre la relacin entre inversin y crecimiento, que la
dotacin de infraestructura explica significativamente las diferencias en el
crecimiento observado entre regiones econmicas.
Por su lado, estudios sectoriales, como por ejemplo el realizado para el
sector transporte por Snchez y Wilmsmeir (2005), seala que en Amrica
Latina existe un conjunto de limitaciones en la provisin de servicios de
infraestructura en el sector, que deben ser reconocidos como elementos a
incluir en la agenda pblica para lograr la mejora en el proceso de la
inversin pblica. En particular, dichos autores mencionan, entre otros,
los siguientes problemas de gestin:
-

La inadecuada calidad en la evaluacin e implementacin de

los proyectos de infraestructura, ya que genera errores en la
asignacin de recursos pblicos y contratos, que no contribuyen a
que el servicio llegue finalmente al usuario.
La existencia de contratos extremadamente detallados y con
objetivos demasiados ambiciosos, dado el plazo y los recursos
asignados, que por un lado demuestran incapacidad tcnica (para
evaluar distintas opciones), y por el otro, suelen generar grandes
problemas legales (reclamos) y retrasar el cumplimiento del contrato
y por tanto la ejecucin de la inversin.

Alfaro (2009), por otro lado, postul que es necesaria una relativizacin de
la gestin de recursos de manera que los administradores de stos puedan
interactuar para alcanzar una gestin integrada. Es decir, para lograr un
manejo eficiente en las empresas de un sector se requiere que los
encargados de la gestin conozcan otras opciones de administracin, que
conozcan ms experiencias de otras partes y estn mejor capacitados para
tareas administrativas.
En trminos de procesos, estudios como el de Lacey (1988) sealan que un
elemento bsico para mejorar la gestin de la inversin pblica es
establecer mecanismos para aumentar su control, a travs de un sistema
pblico contable automatizado, que permita monitorear y evaluar la calidad
del gasto.
Dentro de este mbito de evaluacin, Whittingham (2000) aade que para
contribuir a la modernizacin del Estado se requiere contar con
instrumentos y mecanismos para evaluar, hacer seguimiento, y controlar la
eficiencia del aparato estatal. As, por ejemplo, menciona que en el caso de
Colombia, el Banco de Proyectos, instrumento implementado por el
Departamento Nacional de Planeacin, que tena por objetivo la evaluacin
de todos los proyectos de inversin financiados con recursos del gobierno
central a fin de que cumplan con criterios bsicos de rentabilidad econmica

y viabilidad tcnica, fue concebido como una herramienta de planeacin

que permitira una mejor asignacin de los recursos, que muy pronto se
convirti en un instrumento importante del trabajo del DNP. En el caso del
Per, el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) ha tomado como base
dicha definicin para la estructuracin de su propio Banco de Proyectos,
por lo que sera necesario evaluar la

posibilidad de incluir en l informacin que permita conocer los resultados

de dicha inversin, que debera ser el fin ltimo del sistema.
Inversin pblica: el caso
peruano
Para identificar los mecanismos que hacen ms eficiente la inversin pblica
en el pas, en esta subseccin se presenta un breve anlisis de las
competencias de nivel nacional, regional y local, relacionadas a la
inversin pblica.
Cada uno de los niveles de gobierno presenta distintas responsabilidades
acordadas a partir del proceso de descentralizacin (llevado a cabo a inicios
de esta dcada). El siguiente cuadro resume las competencias encontradas
para cada nivel:
Cuadro No. 3.1: Competencias segn nivel de gobierno

Gobierno Nacional
- Diseo de polticas
nacionales y
sectoriales.
- Regulacin de los
servicios pblicos de
su responsabilidad.
- Regulacin y gestin
de la Infraestructura
pblica de carcter y
alcance nacional.

Competenc
ias Regional
Gobierno

Gobierno Local

- Planificar el desarrollo de su
regin, promover las
inversiones pblicas de
mbito regional en proyectos
de
infraestructura vial,
energtica, de
comunicaciones y servicios
bsicos.
- Promover la modernizacin
de las pequeas y
medianas empresas

- Planificacin del
desarrollo local y
ordenamiento territorial.
- Promocin de los Planes
Integrales de Desarrollo
distrital.
- Promocin, apoyo y
ejecucin de proyectos y
servicios pblicos
municipales.
- Emisin de normas
tcnicas generales en

Fuente: Ley Orgnica de Municipalidades

N27972.
Elaboracin:
Propia

Cada una de estas competencias son puestas en marcha a travs de las

funciones que estos niveles tienen sobre los distintos sectores
productivos. Para el anlisis de esta seccin se trabaj con los mismos
seis sectores considerados en las secciones previas: agricultura, transporte,
energa, y agua y saneamiento, como los sectores de formacin de capital
fsico; y educacin y salud, por el lado de los sectores de formacin de
capital humano.
El Sistema Nacional de Inversin
Pblica
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) fue creado en junio de
2000, a travs de la Ley
27293, como alternativa de solucin a los grandes problemas de
desorganizacin que enfrentaba la inversin pblica, entre los que se
pueden mencionar:
Ineficiencia en el uso de los escasos recursos pblicos destinados a

inversin.
Proyectos sin rentabilidad social o econmica.
Proyectos sin sostenibilidad (sin financiamiento para operacin y
mantenimiento).
Proyectos duplicados entre instituciones pblicas con
finalidades similares o concurrentes.
Proyectos sobredimensionados, proyecciones de cobertura o de
beneficiarios no
acordes con la realidad poblacional.
Proyectos de alto riesgo, por falta de evaluacin ambiental y de
seguridad.

La Ley del SNIP se ha ido adaptando al cambio en las condiciones legales

del pas, porque inicialmente el proceso de evaluacin se realizaba
directamente en la DGPM (Ex ODI), pero posteriormente, a raz de la
aprobacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N
27783, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 y la Ley
Orgnica de Municipalidades, Ley N27972, se pas a un esquema de
descentralizacin de las funciones a travs de las Oficinas de Programacin
de Inversiones (OPI).
Cabe mencionar, adems, que el SNIP se implement considerando un
conjunto de instrumentos para su aplicacin, los que se resumen en el
siguiente cuadro:
Cuadro No. 3.2: Nuevos instrumentos implementados por el
SNIP

Ciclo de proyecto

Banco de proyectos

Sistema Operativo
de Seguimiento y
Monitoreo
(SOSEM)
Avances
en
Instrumentos
Metodolgicos
para
PreNuevos aplicativos

El objetivo era que todo proyecto de inversin

pblica (PIP)
estuviera sujeto a tres fases (y sus etapas)
preestablecidas:
pre-que
inversin,
y postEs la herramienta
utilizaninversin
las entidades
formuladores y
evaluadoras de proyectos para registrar la
informacin
Preinversin
de losuna
mismos.
Es
un sistemade
que
busca
propiciar
mejor gestin
de la fase de
inversin de los proyectos de inversin pblica, que
permita obtener
resultados congruentes con la declaratoria de viabilidad.
Sin embargo, a la fecha, no
ha operado de

manera
regular,
por lo quedeel instrumentos,
seguimiento a la
Se refiere
a la elaboracin
metodologas y
ejemplos de aplicacin para proyectos de inversin,
en
casos
especficos para
sector. aos
La muchos
DGPM ha
implementado
en cada
los ltimos
algunos nuevos
instrumentos y aplicativos, que buscan mejorar los
procesos del Ciclo de Proyectos, como la

Programacin Multianual de Inversin Pblica PMIP, y el

Fuentes: Diversas. Registro de Especialistas en Proyectos de Inversin
Elaboracin: Propia.

Con lo presentado anteriormente, es posible afirmar que en definitiva la

DGPM del SNIP ha realizado muchos esfuerzos por mejorar el proceso del
ciclo de proyecto. Sin embargo, haciendo un primer anlisis se detecta que
lo ms desarrollado ha sido la base metodolgica y operativa para la fase de
Pre-inversin, mientras que han sido escasos los avances en materia de
instrumentos y procesos para la inversin y Post-inversin.

3.2)
Metodologa
Planteada la necesidad de analizar los procesos y capacidades para la

implementacin de las fases del ciclo del proyecto, se seleccionaron 90

proyectos de los 6 sectores priorizados, en 6 regiones del pas, con el
objetivo de llevar a cabo dicho anlisis.

Se propuso como criterio para seleccionar las mencionadas regiones, su

desempeo a nivel de ejecucin de la inversin pblica: total de recursos
devengados vs. PIM. La idea era escoger las
3 regiones de mejor desempeo, para tratar de encontrar buenas prcticas
en procesos y capacidades, y tambin otras 3 de desempeo limitado, que
permitieran identificar retos para mejorar la ejecucin. De esta manera, y
sobre la base de un anlisis interanual en el periodo
2007 2009, se seleccionaron las
siguientes regiones:
Cuadro No. 3.3: Regiones seleccionadas, considerando nivel
de ejecucin

Regi
n
Tacna, Pasco e Ica

Criter
io
Las tres regiones
tienen
un bajo
desempeo en los tres
niveles unde
gobierno.
Tienen
nivel
de ejecucin alto
a nivel
regional
nacional,
bajo a
Los
tres yniveles
de pero
gobierno
ejecutan de
manera similar su presupuesto a
un ritmo intermedio.

San Martin y Amazonas

La Libertad

Fuente: Elaboracin
propia.

Luego de seleccionar las regiones, se estableci que los proyectos a

evaluar seran aquellos especializados en incrementar la cobertura del
servicio en los 6 sectores, lo cual estaba acorde con el anlisis realizado en
la seccin 1 (fundamentalmente indicadores de cobertura), as como lo
realizado en la seccin 2, que es la estimacin de los recursos para cerrar
las brechas en cobertura. En el caso de energa y agricultura, se
establecieron algunas categoras de proyectos adicionales, para tener una
mayor variedad en el anlisis. Sobre la base de esta tipologa se
consideraron, en coordinacin con la DGPM, un conjunto de criterios para
definir los proyectos especficos a evaluar (Ver Anexo 3.1 para un mayor
detalle).
Una vez seleccionados los proyectos, fue necesario llevar a cabo un anlisis
de la situacin de cada uno de ellos, el cual consider los siguientes
aspectos
Aspectos
a
instrumentos

evaluar

A fin de tener una amplia perspectiva del desempeo de los proyectos

seleccionados en lo que se refiere al ciclo del proyecto, se ha consider
necesario evaluar los siguientes aspectos:
Pertinencia en el planteamiento de soluciones.
Pertinencia del planteamiento tcnico (localizacin, tamao,

tecnologa).
Rentabilidad social.
Sostenibilidad.
Consistencia del PIP durante su ciclo.
Consistencia entre la programacin y la ejecucin.
Logro de los resultados esperados.
Logro de los impactos esperados.

As, teniendo en cuenta que lo que se necesitaba analizar a mayor

profundidad eran los procesos de inversin y post-inversin, se
disearon un conjunto de instrumentos de
25
recopilacin de informacin que se presentan con detalle en el Anexo 3.2 .
Proceso de
informacin

recopilacin

de

De forma paralela a la identificacin de proyectos por parte de la DGPM, se

defini el proceso de recopilacin de informacin sobre la gestin de la
inversin, considerando que haban tres mbitos de trabajo en cada
regin: el nivel nacional, el gobierno regional y los gobiernos locales. El
26

proceso en s de dicha recopilacin se detalla en el Anexo 3.4 .

Para el anlisis de la informacin cualitativa, se ha realizado una
comparacin entre los hallazgos de las distintas regiones estudiadas,
considerando los niveles de gobierno nacional, regional y local, a fin de
identificar aquellos elementos comunes que pueden ser considerados como
una base comn a promover (buenas prcticas) o a desarrollar (retos).
Adicionalmente, se ha buscado analizar los procesos, estructuras y
capacidades existentes en cada una de las
unidades que participan en el Ciclo del
proyecto.

3.3)

Anlisis de regiones y proyectos seleccionados

Esta subseccin consiste en la presentacin general de los noventa

proyectos identificados
(quince por cada una de las seis regiones seleccionadas), con la
finalidad de realizar un diagnstico sobre el estado actual de la inversin
27
pblica en el Per .
Panorama de la inversin pblica en las regiones seleccionadas
A continuacin se presenta un anlisis de algunas estadsticas descriptivas
sobre la eficiencia de la ejecucin de los recursos de inversin y de
los procesos del SNIP en las regiones
28
seleccionadas .
En trminos generales, entre 2005 y 2010, en promedio, el 84% de los
proyectos registrados han sido declarados viables, observndose una
tendencia decreciente a partir de 2007. Sin embargo, es importante notar
tambin que el nmero de proyectos registrados en el Banco de Proyectos
se cuadriplic entre esos aos, pasando de 1,264 en el 2005 a 5,449 en el
2009. Al parecer, la sobrecarga de proyectos para las unidades evaluadoras,
junto con la baja calidad en la formulacin de los estudios de preinversin, ocasion que el porcentaje de proyectos
declarados viables haya disminuido durante dicho periodo. Sin embargo, al
realizar un anlisis

25

Asimismo, en el Anexo 3.3 se incluye, a manera de ejemplo, la entrevista semiestructurada

aplicada a las UE.
26
En el Anexo 3.5 se detalla, adems, la lista de personas entrevistadas en las diversas
regiones estudiadas.
27
Es importante notar que los resultados derivados de la muestra seleccionada deben
ser entendidos como estudios de caso, al no ser representativos de un conjunto ms amplio
de proyectos, por lo que no permiten hacer
inferencia estadstica alguna.
28
A diferencia de lo presentado en la seccin 1, estas estadsticas nicamente toman en
cuenta a las regiones
seleccionadas y estudiadas en el trabajo de campo: Amazonas, Ica, La Libertad, Pasco, San
Martn y Tacna.

por niveles de gobierno, se observa que son los gobiernos locales los que
mayor participacin tienen sobre el total de proyectos declarados viables (en
29

2009 lleg a 82% ).

Asimismo, se observa que, en promedio, entre 2005 y 2010, mientras que el
84.2% de los proyectos registrados fueron declarados viables, solo el 3.3%
fue rechazado. Es importante notar, que el porcentaje de proyectos
rechazados ha disminuido a lo largo del tiempo, lo cual hace pensar que la
formulacin de los proyectos ha ido mejorando paulatinamente.
Por el lado del avance ejecutado de las obras en las regiones seleccionadas,
este llega a 59.5%, en promedio, entre los aos 2005 y 2010. Cabe precisar
que no es posible observar una tendencia en el avance de ejecucin de las
regiones. Sin embargo, en los ltimos 3 aos este porcentaje ha estado por
debajo del 70%, y a nivel regional, incluso, ha sido inferior a 62%.
Los noventa proyectos seleccionados estn distribuidos principalmente entre
gobiernos locales (31%) y regionales (28%). Sin embargo, tambin son parte
de la muestra los proyectos del gobierno nacional, Universidades
Nacionales, Empresas y Proyectos Especiales. Asimismo, la mayor parte de
los proyectos provienen del sector transportes (29%), y
de agua y
saneamiento (28%). Los montos de inversin observados, por su lado, son
mayores cuando los proyectos provienen del gobierno nacional (S/. 35.5
millones) y regional (S/. 4.2 millones), ubicndose en tercer lugar los
proyectos especiales (ver Cuadro A6.2 del Anexo 3.6). Con relacin al nivel
de estudios requerido para alcanzar la viabilidad, la gran mayora de los
proyectos necesitaron solamente aprobarse con un estudio a nivel de perfil
(69%).
Se observa tambin que un alto porcentaje de proyectos no reciben
observaciones (43%) o las reciben una sola vez (33%). Es decir, de la
muestra de proyectos, el 24% presenta estudios con mayores problemas, ya
que no cumplen con levantar correctamente todas las observaciones la
primera vez que estas se realizan. Son en estos ltimos proyectos donde se
asume que existe un problema en la formulacin que genera demoras en el
proceso. Resulta interesante mencionar que, entre el 67% y el 83% de
los estudios de pre-inversin de los proyectos seleccionados
en
diferentes entidades han sido formulados por consultores externos; los
costos pagados a dichos consultores fucta entre S/. 350 y S/.2,045,156 ,
es decir, hay una gran disparidad en los montos pagados por los estudios,
siendo la mediana del costo igual a S/.
4,98
8.
Anlisis de los proyectos seleccionados en fase de
preinversin

Al realizar un anlisis de las principales variables incluidas en los estudios

de perfil de los proyectos seleccionados, se nota una clara diferencia
entre lo planificado y lo realmente ejecutado. En primer lugar, se aprecia
que el monto final de inversin de un proyecto es diferente a la que se
define en los estudios de pre-inversin. En la muestra seleccionada, la
mediana de la variacin porcentual del monto final respecto al monto de la
fase de pre- inversin es 14.6% (ver Cuadro A6.3 del Anexo 3.6). En
segundo lugar, los plazos de ejecucin
29

En el Anexo 3.6 se presenta la participacin de cada nivel de gobierno sobre el total de

proyectos declarados viables, por ao.

de los proyectos de inversin tambin difieren con respecto a los que se

establecen en los estudios de pre-inversin: en la muestra analizada tal
diferencia alcanza, en promedio, 60 das. Esto es an ms preocupante si se
considera que transcurren alrededor de 867 das desde la declaratoria de
viabilidad hasta la culminacin de la obra, es decir, casi 2 aos y medio.
Respecto a la velocidad en que los proyectos son declarados viables
destacan los que provienen de los gobiernos locales, debido a su menor
envergadura. Sin embargo, ello no acorta las diferencias entre lo
planificado y lo ejecutado. Ms an, es en los proyectos de los gobiernos
locales que se nota un mayor diferencial en los montos de inversin (entre
17% y
20%). Asimismo, los proyectos de transporte y agricultura son los que
presentan mayores
plazos de evaluacin para declararse
los proyectos de administracin directa.

viables,

as

como

tambin

3.4)
Prcticas
y Retos
En esta subseccin se presentan los principales resultados del trabajo de
campo realizado en las seis regiones. Se considera la informacin
brindada por funcionarios de las diferentes entidades visitadas,
presentando especficamente la que corresponde al gobierno nacional
(incluyendo empresas y universidades), al regional (incluye proyectos
especiales) y al local (municipalidades distritales y provinciales).
En las entrevistas llevadas a cabo se ha procurado cubrir la mayor parte de
las fases comprendidas en el ciclo de proyectos. De este modo, para cada
entidad se incluye el anlisis de las siguientes fases:

En pre-inversin: identificacin, formulacin y evaluacin del PIP.

En inversin: seleccin y contratacin para elaboracin del ET,
elaboracin del ET, seleccin y contratacin para la ejecucin de
obras, ejecucin de obras, y liquidacin.
En post-inversin: operacin y mantenimiento.

Asimismo, para cada fase, el anlisis de los hallazgos se realiza

considerando
tres ejes o componentes: procesos, estructura y
capacidades. A continuacin se presentan los resultados del anlisis.

Gobierno Nacional
Proces
os

Estruct
Capacida
ura
des
Prctica: se cuenta con una unidad a cargo de la
Prctica/Reto: cuando el ganador de la
Prctica: Los proyectos suelen priorizarse identificacin
licitacin para la realizacin del estudio no

a)
Identificacin

Preinversi
n

b)
Formulacin
del PIP

c) Evaluacin
del
PIP

Inversi
n

a) Seleccin y
contratacin
para
elaboracin
del
b)
Elaboracin
del ET

segn la importancia que stos tengan para

el Gobierno Central, as como por el estado
en que se encuentra el proyecto (se priorizan
los que estn en ejecucin y luego los nuevos
proyectos).

de
proyectos
(sector
saneamiento).
Retos: existen problemas para distinguir entre
proyectos que corresponden a bienes pblicos y
privados. Se piensa que esto no se encuentra bien
definido en la norma, por lo cual la identificacin

Prctica: se procura contratar buenos

Prctica: Se solicitan en los TdR que se
consultores para lo cual se trata de pagar
conformen equipos multidisciplinarios.
montos altos por los estudios.
Retos: Se tienen algunos problemas con el
desempeo de
los
consultores
de
estudios,
especialmente
en cuanto a
incumplimiento de plazos.
Prctica:
Las
evaluaciones
de
los
proyectos se realizan de acuerdo a la
especializacin
del
evaluador,
distribuyndose el trabajo sectorialmente.
Sin embargo, hay determinados temas que
cuentan con muy pocos especialistas.
Retos:
Numerosas
verificaciones
de
viabilidad: muchos de los proyectos de los
gobiernos locales y regionales deberan ser
reformulados por los serios problemas que
presentan.

Retos: Modalidad de contratacin CAS o

servicios no personales, aun para el personal
permanente de las UF.

Prctica: Cuentan con un equipo

multidisciplinario a cargo de la evaluacin de
proyectos. No hay alta rotacin del personal.
Retos: El personal de las OPI se expone
frecuentemente a presiones polticas de los
funcionarios de mayor rango. As, muchas
veces son presionados para declarar viables
los proyectos que presentan numerosas
observaciones.

puede ejecutarlo, y no se puede adjudicar al

segundo
postor
ya
que
la
ley
de
contrataciones exige la realizacin de un
nuevo proceso, se puede incrementar en ms
de 5 meses el tiempo de seleccin de
Prcticas: se presentan debilidades al
realizar la
estimacin de los beneficios como parte de
los estudios de pre inversin.
Retos:
Los
consultores
presentan
desconocimiento en algunos temas de
proyectos y SNIP. Asimismo, las guas
metodolgicas no estn actualizadas y no
estn adaptadas a un entorno econmico,
Prctica: Se cuenta con personal altamente
calificado en temas de proyectos y SNIP.
Retos:
Existen
problemas
con
las
capacitaciones que se llevan a cabo a los GR,
porque el personal rota mucho y la institucin
pierde los conocimientos adquiridos.

Prctica: La mayora de veces el ET es elaborado por un equipo de consultores externos con pagos atractivos. Se emplea TdR estandarizados,
con lo que se estipula la entrega de avances del estudio, acorde con un pago parcial, y dichos estudios son revisados de manera exhaustiva.
Gracias a ello, pocas veces los procesos se declaran desiertos.
Prctica: Cuentan con un equipo multidisciplinario encargado de formular los ET.
Retos: A pesar de contar con un equipo de profesionales altamente capacitados no hay incentivos suficientes para lograr que se queden por
mucho tiempo en la institucin.

Gobierno Nacional (continuacin)

Inversi
n

Postinversi
n

c) Seleccin y
contratacin
para la
ejecucin de
obras
d) Ejecucin
de obras

e)
Liquidacin y
transferenci
a) Operacin y
Mantenimiento
b)
Evaluacin
expost

Prctica: Existe la buena poltica de precalificar a los postores, lo cual facilita retirar de la convocatoria a entidades que han incumplido
previamente plazos, montos, procesos en otras obras.
Prctica: Los contratistas solicitan ampliaciones de plazo, a pesar de contar con la debida supervisin. Esto se debe a que en muchos casos,
utilizan los recursos de adelanto que les dan para el proyecto en otras obras y no tienen la liquidez necesaria para ejecutar las acciones
estipuladas en el contrato
el tarda
tiempo
asignado. dentro de la administracin pblica, ya que la conciliacin de montos entre el contratista y la
Prcticas/Retos:
Procesoen
que
muchsimo
institucin pblica sigue muchos pasos.
La aceptacin por parte de la entidad que debe hacerse cargo del proyecto para su operacin y mantenimiento no ocurre directamente y en
muchos casos dilata el proceso de entrega en varios aos.
Prctica: en el sector transportes, se ha logrado la prctica de vincular a las poblaciones que participan en la ejecucin de los proyectos viales
con la realizacin del mantenimiento rutinario a las vas.
Prctica: Ninguno de los proyectos es sujeto a evaluacin ex post, pese a que s se reconoce la necesidad de contar con la opinin de los usuarios
sobre el nivel de servicio.
Retos: Falta de desarrollo de metodologas estandarizadas para poder realizar una evaluacin ex post en los proyectos implementados en el

Gobierno Regional
Proces

a) Identificacin

Preinversi
n

b) Formulacin
del
PIP

Prctica: Priorizacin provieneos

de Presupuesto Participativo y por
decisin del titular del pliego. El Presupuesto Participativo ha
permitido empezar a priorizar reas antes dejadas de lado como
agua, saneamiento, educacin y salud.
Retos: Existen presiones polticas en la identificacin y
priorizacin de proyectos. Las ideas que nacen en el Presupuesto
Participativo tienen grandes deficiencias: dificultad en la
identificacin del problema, ideas que no son competencia del
gobierno regional, entre otros. La poblacin que asiste al
Prcticas: La formulacin se realiza principalmente por
consultoras externas.
Hay coordinacin directa entre UF y OPI para limitar el nmero de
observaciones,
pero sin afectar la calidad del estudio.
Hay intentos de elaborar un listado de costos unitarios por
parte de la UF,
especialmente en el caso de regiones con geografas muy
accidentadas.
Retos: Se revisa superficialmente los estudios elaborados por
consultores, dado el gran nmero de expedientes a evaluar. Se
cuenta con poco presupuesto para los estudios, lo cual limita su
calidad.
Los consultores realizan muy poco trabajo de campo,
especialmente en
proyectos pequeos de poco presupuesto. No se analiza con
certeza conceptos de demanda o de gestin del riesgo. El
planteamiento tcnico de los estudios de pre-inversin presenta

Prcticas: Se intenta realizar una divisin sectorial del trabajo.

Contratan a consultores para evaluar proyectos solo en el caso
que no se tenga conocimiento sobre la especialidad.
Retos: Se realizan con frecuencia verificaciones de viabilidad,
c) Evaluacin del por las grandes
PIP
diferencias entre EP y ET. La evaluacin de los proyectos se lleva
a cabo lentamente, por la excesiva carga laboral de las OPI (poco
personal). OPI hace varias rondas de observaciones. No realizan
funciones de seguimiento y monitoreo.

Estruct
ura
Retos: Se cuenta con muy poco personal
en Planificacin que a su vez realiza
diversas funciones- y es difcil contratar
ms personal por las limitaciones que
impone la Ley de Presupuesto y la propia
Ley del SNIP en cuanto a funciones
especficas para el tema de proyectos.

Prctica: Se cuenta con varias UF, en

algunas casos demasiadas. Los CAT
cumplen con ser un buen elemento de
enlace para consultas entre GL, GR y la
DGPM.
Retos: No todas las UF estn operativas.
Modalidad de contratacin del personal es
CAS o por servicios no personales, lo
cual
limita
su
disponibilidad de
participacin y la confianza en sus
actividades.
Coordinaciones
con
sectoristas en Lima son lentas y de difcil
acceso.

Prctica: La OPI est compuesta por un

equipo multidisciplinario.
Retos: Se cuenta con poco personal.
Personal contratado bajo modalidad de
servicios no personales o CAS. El
organigrama
no
permite
relaciones
dinmicas entre diferentes instancias del
Gobierno Regional. La DGPM demora en
responder consultas.

Capacidades
Prctica:
El
personal
encargado est capacitado en
temas de inversin pblica.
Retos: Las capacitaciones se
realizan
con recursos del propio
personal.

Retos:
Falta
de
guas
metodolgicas actualizadas y
especializadas por subsectores.
Consultores
externos
poco
capacitados para la elaboracin
de proyectos de pre-inversin.
El personal de la UF cuenta con
escaso acceso a capacitaciones
de todo el proceso del PIP. Falta
de especializacin sectorial del
personal en
las
UF.
Las
capacitaciones se realizan con
recursos de la propia persona.

Prctica:
La mayora del
equipo
evaluador
est
debidamente capacitado en
temas de inversin pblica,
aunque no necesariamente en
otros sistemas del estado.
Reciben
constantes
capacitaciones de la DGPM.
Retos:
No
cuentan
con
facilidades
para
asistir
a

a) Seleccin y
contratacin
para
elaboracin del

Inversi
n

Prcticas: En algunos casos, se han unido los procesos para contratar el EP y el ET.
Retos: No hay TdR estandarizados por tipo de proyecto para la elaboracin del ET. Existen retrasos en el proceso de seleccin de los
consultores encargados de la elaboracin del ET, as como escasa oferta de dicho tipo de consultores.

Prcticas: El rea a cargo del ET

Prcticas:
El
personal
cuenta con un
Prcticas: La principal modalidad de elaboracin del ET es por
equipo de especialistas encargados de la encargado de la elaboracin del
contrata. Por ello, se suele utilizar la prctica de contratar a un
evaluacin del trabajo realizado por los ET se encuentra debidamente
profesional que supervise la elaboracin del ET para reducir los
capacitado
en
temas
de
consultores.
errores y mejorar la coordinacin de los tiempos con los
Retos: Para algunas regiones constituye inversin pblica.
b) Elaboracin del consultores. Asimismo, para garantizar un buen trabajo se un reto la conformacin de la estructura
realizan revisiones del ET, se emplean formatos para evitar del rea, ya que generalmente se le ha Retos:
ET
Son
pocos
los
diferencias con el perfil, y se realizan inspecciones de campo.
encargado
a
un
mismo equipo la consultores capaces de realizar
Retos: No existen mecanismos de seguimiento y monitoreo para elaboracin de EP y ET. El que prime la buenas estimaciones en el ET,
los consultores encargados de la elaboracin del ET. Se generan contratacin de profesionales bajo la especialmente en proyectos de
retrasos en su elaboracin por las revisiones y el incumplimiento modalidad CAS constituye un desincentivo
mayor
envergadura
y
de
de entregas de los consultores.
importante para el desempeo de los algunos sectores especficos.
Practicas: La mayora de las obras se realizan por contrata, para eliminar demoras y problemas en la calidad de los insumos (dada la ley de
c) Seleccin y
contrataciones, que obliga a comprar al mnimo costo).
contratacin
Retos: En obras por Administracin Directa las mayores demoras se dan en los procesos de adquisicin de los materiales. Se consideran muy
para la
largos los pasos correspondientes a
ejecucin de
los actos preparativos (previos a la seleccin). No es posible establecer especificaciones o marcas que contribuyan a la eleccin de mejores
obras
materiales
(calidad)
dado que
OSCE
lo objetara
y que
se requiere comprar al mnimo costo. En el caso de los proyectos ms
Prcticas:o insumos
Se cuenta
con formatos
para
llevar
un control
del
avance fsico y
financiero de la obra. Existen reuniones entre las unidades
Prcticas: Gran parte del
Hay
un
equipo
relacionadas a los PIP para revisar los avances fsicos y Prcticas:
personal del rea de obras y
financieros de las obras, tratar algunos problemas como las multidisciplinario encargado del rea de tambin
del
rea
de
obras.
diferencias entre el perfil y ET, entre otros.
presupuesto
se
encuentra
Retos: Se encuentran incongruencias entre el ET y el perfil.
capacitado
en
temas
de
d) Ejecucin
Retos: Existen trabajadores que estn proyectos.
Las
modificaciones
de obras
la
modalidad
de
de presupuesto son frecuentes. Factores climatolgicos alargan contratados bajo
plazos de obras. Los supervisores pasan poco tiempo en la obra. CAS y/o servicios no personales. En Retos: La escala remunerativa
Ante incumplimientos de los contratistas, es muy difcil hacer algunos casos las unidades encargadas de no genera incentivos a los
cumplir las garantas y ganar los procesos de arbitraje que se la ejecucin tienen varias funciones a la profesionales y estos rotan con
realizan. En obras por convenio o encargo, las municipalidades vez, como las relacionadas al ET, el frecuencia. Falta de experiencia
no rinden cuentas; la normativa no estipula el manejo estudio de pre-inversin, y a la ejecucin de
los
supervisores
y
presupuestal en el caso de los encargos. En administracin o supervisin.
residentes.
Prcticas:
Las
liquidaciones
se
han
convertido Prcticas: Existe un rea a cargo de las
Retos: Necesidad de que la
ltimamente en un tema
liquidaciones
normativa existente facilite el
las
prioritario. La transferencia de las obras de salud y educacin son de
proceso de liquidacin para que
e) Liquidacin
las que se realizan ms rpido.
obras.
un porcentaje importante de
Retos: Dificultades para conseguir la documentacin para la Retos:
Poco
personal.
No
tienen las mismas llegue a este
liquidacin. Esta es la principal razn por la cual muchos coordinacin
proceso.
proyectos se quedan sin liquidar durante muchos aos.
directa con las dems reas. La mayora

Gobierno Regional (continuacin)

Postinversi
n

a) Operacin y
Mantenimiento
b) Evaluacin
expost

Prcticas: Para la O&M de la obra se ha realizado la transferencia principalmente de proyectos del sector salud y educacin.
Retos: A pesar de los acuerdos que se tengan, la falta de disponibilidad presupuestal hace que algunas entidades incumplan con la operacin
y mantenimiento. No se programa
el mantenimiento de obras del GR por falta de presupuesto. No se tiene establecido el proceso de transferencia de la responsabilidad de OyM.
Reto: Al igual que en el caso de proyectos del gobierno nacional, no existe una cultura sobre la evaluacin ex post de proyectos.

Gobierno Local
Proces
os

Preinversi
n

Inversi
n

Prctica: La mayora de las ideas de proyecto provienen del

Presupuesto Participativo.
a) Identificacin Retos: Hay ideas o priorizacin de proyectos que se deben a presiones
polticas. Hay GL en los que las ideas de proyecto nacen sin ningn tipo de
planificacin y hasta se les establecen montos o cifras (costos) que no van
de acuerdo a la realidad.
Prcticas: La mayora de los proyectos se formulan a nivel de perfil. La
formulacin de los
proyectos se hace por administracin directa y/o contrata. En la mayora
de los casos, se decide formular un proyecto por contrata cuando el
proyecto es de gran magnitud y/o requiere de un especialista.
Los proyectos son de cierto modo estndar para cada sector (en
b) Formulacin
infraestructura priman las pistas, veredas, lozas y parques, en saneamiento
del
priman las letrinas, etc.). Se han disminuido las observaciones a los
PIP
proyectos y reducido el tiempo para la declaracin de viabilidad debido a la
implementacin de un monitoreo al consultor externo y a que las UF revisan
constantemente el estudio de pre-inversin.
Retos: Existe una frecuente insatisfaccin del trabajo del consultor
encargado de la
elaboracin de perfil del proyecto. Su trabajo es calificado de regular a malo.
Prcticas: se coordina directamente con el consultor sobre las
deficiencias que presenta el
estudio, a fin de ganar tiempo y evitar observaciones
innecesarias.
Retos: Las verificaciones de viabilidad se realizan principalmente por la
c) Evaluacin del
elevacin de costos, desactualizacin de los mismos, falta de consideracin
PIP
de algunos componentes y variacin de metas en el ET. La mayor parte de
observaciones a los estudios de pre-inversin se deben a errores en el rbol
de problemas, la determinacin de la metodologa, estimacin del
presupuesto, empleo de formatos, entre otros. Las visitas de campo se
realizan con poca frecuencia en el proceso de evaluacin del proyecto.

a) Seleccin y
contratacin
para
elaboracin del
ET

Estruct
uraconsultas (por
Retos: Existen
ejemplo competencias que les
corresponden) para Lima (DGPM)
y gobierno regional (OPI) que se
demoran en ser contestadas y
retrasan
el
proceso
de
identificacin
de las ideas de

Retos: Existe poco personal en

el equipo de la UF y suele no ser
multidisciplinario. Por ejemplo, se
ha encontrado UF compuestas por
una sola persona.

Capacidades
Retos:
Las
ideas
de
proyectos que presenta la
poblacin
no
son
adecuadamente orientadas
por los profesionales de las
UF.
Retos:
Los
consultores
encargados
de
la
formulacin de proyectos de
pre-inversin
no
se
encuentran
debidamente
capacitados.
Hay
pocos
recursos econmicos para
contratar
mejores
consultores u obtener un
mejor
equipo
de
formuladores
en
la
institucin.
Las
capacitaciones corren por
Prcticas:
El
personal
encargado
se
encuentra
debidamente capacitado en
temas de inversin pblica.

Retos: El equipo de la OPI

para desempear la labor de
evaluacin de los proyectos de
pre-inversin est conformado por
muy
pocos
profesionales.
El
Retos: Las capacitaciones
intercambio
de
informacin,
son
muchas
veces
consultas y procedimientos con la
financiadas por el propio
DGPM en Lima son muy lentos.
personal.

Prcticas: Las modalidades ms frecuentes para llevar a cabo la elaboracin del ET de la obra son por administracin directa y contrata.
Retos: Se suelen declarar desiertos los procesos de seleccin, principalmente por el bajo monto propuesto.

Gobierno Local (continuacin)

Postinversi
n

Prcticas: Gran parte de los ET que son elaborados por administracin

directa tienen buenos resultados. Esto debido a que el nivel de detalle
Falta
de
presentado es el adecuado. Para reducir las verificaciones de viabilidad y las Retos: No se cuenta con un Retos:
capacitacin por parte del
diferencias
con
el
perfil,
el
ET
es
elaborado
de
manera
paralela
al
perfil
o
equipo multidisciplinario para la
b) Elaboracin del
equipo que elabora los ET.
antes de este.
elaboracin del ET. Personal
ET
Retos: El ET no considera el aspecto social o ste no es desarrollado de contratado por CAS.
manera adecuada (matrices de involucrados). Los ET elaborados por
consultora pasan una revisin superficial. El tiempo empleado por los
c) Seleccin y
Prcticas: Las obras se ejecutan a travs de dos modalidades: contrata y administracin directa.
contratacin
Retos: Si se trata de obras por administracin directa se dan retrasos en la adquisicin de materiales.
para la
ejecucin de
Prcticas: Si se trata de obras por Administracin directa se dan retrasos
en la adquisicin de
materiale
Prcticas: Gran parte del
s.
personal
se
encuentra
capacitado en temas de
Retos: Los factores climatolgicos traen consigo algunos problemas en Retos: La mayora de las
d) Ejecucin
la ejecucin de las
de obras
personas son contratadas bajo la proyectos.
Retos:
Se
requiere
obras: ampliaciones de plazo, demoras en la ejecucin, paralizaciones, modalidad CAS.
etc. Muchas veces cuando las obras son ejecutadas por contrata se generan
mayor
retrasos en la ejecucin debido a que no tienen liquidez para comprar
capacitacin
en
temas
materiales. Por falta de presupuesto muchas obras son ejecutadas por
especficos del SNIP.
etapas, lo que alarga los plazos en la etapa de ejecucin. Los supervisores
Retos:
No
hay
un
equipo
Prcticas: ltimamente se le est dando mayor importancia a la liquidacin encargado de la
e) Liquidacin
de las obras.
liquidacin de las obras. Adems,
la carga laboral
no
permite
Retos: Gran parte de las obras no se liquidan debido a que no es una
actividad.
exigencia especfica.
Prcticas:
Algunos tipos de proyectos, como los de mantenimiento de vas, scumplir
cuentandicha
con presupuesto
para O&M, pero la gran mayora no.
a) Operacin y
Retos: Muchas veces no hay un presupuesto asignado a O&M. No se tienen reglas claras sobre cmo y quin debe realizar esta funcin.
Mantenimiento
b) Evaluacin
expost

Reto: Al igual que en los dos casos anteriores, no existe una cultura sobre la evaluacin ex post de proyectos.

Tal como se mencion lneas arriba, tambin se analizaron otros tipos de

proyectos como universidades nacionales, empresas pblicas y proyectos
especiales. En lo que se refiere a los resultados sectoriales, en el Anexo 3.7 se
presenta una descripcin similar de las prcticas y retos que se identificaron al
analizarlos. En general se encontr que en el caso de todos los sectores las
guas metodolgicas estn desfasadas, y se requiere mayor nivel de
profundidad de las mismas, adems de considerar a otros subsectores que no
cuentan con gua alguna. Sobre los costos empleados se hallan bastantes
distorsiones. Esto debido a que las lneas de corte establecidas no guardan
relacin con la realidad. As, no se toma en cuenta las dificultades geogrficas
ni los factores climticos que encarecen los costos de los proyectos de
diferentes sectores. De otro lado, las soluciones tecnolgicas que se proponen
deben considerar las realidades regionales. Finalmente, muchos proyectos se
ejecutan por componentes o etapas debido a que no se cuenta con el
presupuesto suficiente, por lo cual se alarga el tiempo de ejecucin y se corre
el riesgo de que no se ejecuten todos los componentes o no se concluya con
todas las etapas.

3.5)
Lineamientos
de poltica
La seccin anterior ha sido muy valiosa al haber permitido realizar un
diagnstico sobre las condiciones de la gestin de la inversin pblica, en las
fases de pre-inversin, inversin y post- inversin, considerando los procesos,
capacidades y estructuras existentes en cada uno de los niveles de gobierno
que tiene nuestro pas.
Dicho diagnstico permite identificar aquellos elementos causales de muchas
de las ineficiencias
en la gestin de la inversin y, por lo tanto, permite identificar
30
pblica
mecanismos para
contribuir a una gestin de la inversin pblica
ms eficiente.
A la luz de este diagnstico es que en las siguientes pginas se proponen
acciones concretas para mejorar dicha gestin. En este contexto, los
lineamientos (L) han sido planteados incluyendo estrategias (E) y acciones (A).
Se consideran lineamientos a las grandes lneas orientadoras que deben
desarrollarse en el marco del SNIP, mientras que las estrategias son los
conjuntos de acciones para cada lineamiento especfico.
Por su parte, las
acciones son elementos muy especficos y que pueden brindar resultados
positivos de ser puestas en prctica. La implementacin de los lineamientos,
5
9

con sus respectivas estrategias que congregan acciones

especficas, requiere una considerable asignacin de recursos (econmicos,
tiempo, entre otros).
Para presentar los lineamientos, estrategias y acciones, se utilizar el
esquema de procesos, capacidades y estructuras, y se agregarn, adems,
elementos transversales, como informacin,
metodologa y desarrollo institucional.
30

Como se ha visto en las secciones 3.1 y 3.2, existen un conjunto de factores, adems de los
procesos capacidades y estructura institucional, que explican la mayor o menor ineficiencia en la
inversin pblica en las diferentes regiones del pas.

6
0

Procesos 31

L1: Diseo de mecanismos concretos de comunicacin entre la

poblacin (usuarios), las autoridades polticas (niveles de gobierno)
y tcnicas (OPI y DGPM) relacionadas a la gestin de
la inversin pblica.

E1: Dotar a las CAT de instrumentos para recoger la opinin de la

poblacin sobre la priorizacin y estado de ejecucin de los
proyectos, a travs de diferentes medios (escritos, orales, virtuales,
etc.) para poder, posteriormente, canalizarla a la entidad responsable
del proyecto.
o Consultar a todos los encargados de alguna CAT sobre sus
opiniones en cuanto a los medios especficos a emplear.
o Cada CAT debe realizar un cronograma de actividades que
contemple, entre otras cosas, el recojo de opiniones de la
poblacin y la promocin, por diversos medios, de esta
funcin que tienen que desempear, as como las fechas o
plazos mximos de envo de informacin a la DGPM o a la
entidad que corresponda.
o Elaborar fichas de recopilacin de opiniones, indicando los
datos de la persona informante, el proyecto al que se refiere, y
el problema especfico relacionado a la priorizacin o
ejecucin.
o Armar una base de datos automatizada con la informacin
recogida a nivel departamental, llevar a cabo una accin
(informar a la entidad o funcionario respectivo), y hacer
seguimiento a la misma.
E2: Posicionar a las CAT como mediadores entre determinadas
unidades orgnicas de
entidades y la DGPM.
o Difundir informacin sobre el rol de la CAT, especialmente
entre los GL, Universidades y Empresas. Asimismo, disponer
que las CAT sean un nexo entre las entidades que encuentran
dificultades de comunicacin con la DGPM, especialmente los
gobiernos locales que suelen tener numerosas restricciones
fsicas con sus medios de comunicacin (telfono, internet y
dems).
o Proporcionar a las CAT instrumentos (formatos, sistema de
consultas virtuales) para que puedan hacer consultas rpidas a
los sectoristas de la DGPM en aspectos tcnicos y que son
materia de consulta por parte de las OPI. Se espera que con

el tiempo, las CAT acumulen experiencia y respondan

directamente las consultas que realicen algunas entidades.
E3: Disear un Banco Pblico de Consultas Rpidas, que
debera ser actualizado
permanentemente por las CAT de cada regin, luego de consultar a la
DGPM.
31

Un desarrollo mucho ms profundo de los lineamientos y estrategias para procesos,

estructura y capacidades se encuentra en el Anexo 8.

o Se debe tomar la experiencia del banco de consultas de

Municipio al Da, en el cual ya se han resuelto dudas variadas,
especialmente en lo concerniente a la fase de ejecucin. Es
muy importante la clasificacin temtica que se emplee y
considerar un buscador avanzado de consultas.
o El acceso a este Banco, no estar restringido a las CAT sino
que puede ser revisado por todos los funcionarios pblicos y
ciudadanos en general.
E4: Instar a las OPI y Unidades formuladoras a que el proceso de
consultas tcnicas
para la identifcacin, formulacin y evaluacin de proyectos,
tenga dos niveles:
o Consultas a las CAT: Para consultas repetitivas o procesos
estndar.
o Consultas a Funcionarios de la DGPM: Cuando la CAT no
pueda resolver la consulta, deber recurrir a la DGPM para las
consultas concretas (va correo electrnico, telfono, o
entrevista personal). Dichas consultas deberan ser resueltas
en un plazo determinado por normativa.
E5: Realizar talleres en todas las regiones, en los que las UF, UE y
OPI de las diferentes
entidades expongan sus problemas y necesidades. La idea es que
estas unidades sean escuchadas por el personal de la DGPM, a
manera de levantamiento de informacin sobre el estado situacional
de dichas unidades. Estas presentaciones y las consultas podran
alimentar al Banco Pblico de Consultas Rpidas, propuesto lneas
32

arriba .
o Dicho taller deber ser presidido por un responsable de la
DGPM.
o Debe desarrollarse ejes temticos, a la luz de consultas
previas hechas a las CAT. Las CAT deben apoyar en realizar el
contacto inicial con una muestra de las diferentes unidades,
para recopilar los principales problemas a tratar. Se propone
considerar ejes temticos relacionados a los componentes
desarrollados en este estudio: procesos, estructura y
capacidades.
E6: Establecer un tiempo semanal / mensual (por ejemplo: un da a
la semana) fjo e
inamovible, por parte de los sectoristas de la DPGM, para atender,
personal o virtualmente,
las
consultas
tcnicas
de
los
formuladores/evaluadores de otras regiones.
o Establecer
qu
das
se
atendern
consultas
de
determinados sectores y establecer horarios de consulta por
regiones.
6
1

o Las
consultas deben hacerse
a travs de
correo
electrnico y/o foro establecido en la pgina web. As, se
podr acceder a este foro en un horario establecido y a travs
de una clave y contrasea respectivas.
E7: Fortalecer el proceso de capacitacin en relacin con los
objetivos del Presupuesto
Participativo, para evitar que el mismo se convierta en un
mecanismo de canalizacin de protestas por parte de la poblacin.
o Promover diversas campaas de capacitacin a la
poblacin a travs de
diferentes medios, por los cuales se informe el rol
del Presupuesto
32

Esta recomendacin surge de los propios funcionarios entrevistados, quienes se mostraron a

favor de que la DGPM
lleve a cabo actividades que los incorporen no para escuchar a otras personas, sino para ser
escuchados.

6
2

Participativo y los canales de reclamo existentes (el nuevo

canal de opiniones mediante la CAT). Para mantener informada
a la poblacin se deben elaborar documentos y folletos
informativos.

L2: Estandarizar procesos de generacin y provisin de informacin

en la fase de inversin y
Post-inversin del proyecto para lograr el cumplimiento de los plazos
establecidos.

E1: En los procesos de seleccin para ejecucin de obras, exigir

que el contratista comunique las obras y concursos en los cuales
est inmerso (en ejecucin o por ejecutar, e incluso si est
participando en nuevas licitaciones) para determinar su real
capacidad de culminar el proyecto en el plazo estimado.
o Implementar formatos en donde se deber pedir informacin
de las obras en ejecucin, por ejecutar y los procesos de
licitacin en los cuales participan los postores. Todo ello,
deber estar debidamente documentado. OSCE debe permitir
que este criterio sea considerado en la evaluacin de postores.
E2: Implementar un sistema de seguimiento y monitoreo por etapas.
o En una etapa inicial, este sistema sera una extensin del
actual Banco de Proyectos de Inversin Pblica, pero
presentara informacin bsica sobre la ejecucin del proyecto.
Por ejemplo: fechas y datos muy generales de los procesos de
seleccin (para ET, supervisin, obras, etc.); as como fechas
de inicio, cese, culminacin, recepcin, liquidacin.
o Por etapas, se debera incluir informacin ms especfica
(como porcentajes de avance fsico en cada perodo, retrasos,
penalidades). Este sistema debera estar relacionado al SIAF,
en el sentido de alertas de comparacin entre avance
fsico y financiero de proyectos (para ello, la identificacin
de proyectos debe ser comn en ambos sistemas).
o Finalmente, debera generarse una interface que permita ver
la informacin desde cualquiera de los sistemas y as
lograr una mejor programacin de inversiones.
E3: En relacin con lo anterior, establecer y ejecutar un sistema
de penalidades lo
sufcientemente costoso para lograr incentivar a los agentes
participantes en los procesos a cumplir con los plazos y mandatos.
o Elevar las penalidades para los contratistas que incumplan con
las ejecuciones de obras, considerando los pagos parciales
previos.
6
3

o Implementar mecanismos que aseguren el cumplimiento del

contratista. Se debe recopilar informacin, en una muestra
de entidades de distintas regiones, sobre los problemas que
tienen con la ejecucin de las garantas ante el
incumplimiento de los contratistas.
o Sistematizar y difundir las experiencias de las UE sobre la
ejecucin de las garantas y los procesos de arbitraje llevados
a cabo por incumplimientos de

6
4

los contratistas. Esto debe ser pblico, a travs de una opcin

del sistema de
Banco Pblico de Consultas.
E4: Solicitar a las distintas entidades participantes en el sistema
que desarrollen un ordenamiento de la informacin con la que
cuentan.
o Cada proyecto debe contar con una carpeta de informacin
digital con toda la documentacin relacionada a ste desde
33

su nacimiento . Esta carpeta debe ser de manejo de todas

las reas involucradas en el ciclo SNIP, y no de propiedad de
una sola persona o funcionario. Dado que son muchos los
documentos internos que se producen sobre los proyectos,
inicialmente se puede generar un formato, que se debe
actualizar, con la informacin general de cada uno. Sin
embargo, en el largo plazo s se deber contar con todos los
estudios y documentos digitalizados, a los que cualquier
ciudadano pueda acceder (va el Banco de Proyectos).
o Se debera procurar que este sistema sea vlido para los
nuevos proyectos, o aquellos ejecutados a partir del 2009, ao
en el que entr en vigencia la nueva normatividad sobre
contrataciones y la actual Directiva del SNIP.
E5: Especifcar las acciones que debe realizar la OPI para el
proceso de monitoreo y
seguimiento de proyectos, as como plazos y productos
verifcables. El SOSEM tiene una imagen positiva entre las OPI en
relacin con su objetivo, pero se reconoce los problemas que se
dieron para su implementacin.
o Se requiere de una normativa exclusiva para el monitoreo y
seguimiento de los proyectos, as como la realizacin de las
capacitaciones necesarias.
o En relacin con los indicadores, para los proyectos de ciertas
dimensiones (por ejemplo, mayores a 6 millones), se debera
solicitar, la realizacin de estudios de lnea de base para
establecer el punto de partida de los indicadores
fundamentales de intervencin del proyecto.
E6: Elaborar plantillas de TdR, con requerimientos mnimos para la
elaboracin del ET
para diversos subsectores y tipos de
proyectos.
o Se debe analizar el nmero mnimo de aos de experiencia
que debiera tener el consultor para determinados tipos de
proyectos con el fin de poder sugerir dicha informacin en los
TdR. Se podra tomar una muestra de ET que hayan sido bien
elaborados y revisar los TdR empleados y el perfil de
6
5

los profesionales que realizaron tales estudios.

E7: Generar incentivos para que los consultores se interesen en
desarrollar su trabajo
en zonas de difcil acceso o de condiciones
climticas extremas.
o Se debe procurar contar con un Fondo que financie
estos estudios, con montos que atraigan a profesionales
altamente calificados. Adems, sobre
33

Como por ejemplo, informes y estudios de Pre-inversin, informe tcnico de la OPI, declaracin
de viabilidad, documentos del proceso de seleccin para la elaboracin del ET, el ET,
documentos del proceso de seleccin y contratacin para la ejecucin de la obra, avances fsicos
y financieros de la obra, informes de supervisin e informes de liquidacin, entre otros.

6
6

todo para el caso de los proyectos que presentan estas

dificultades, se debe promover las convocatorias en diversas
instituciones (no slo locales, sino regionales y nacionales).
E8: Generar un Registro de Consultores y Contratistas,
empresas en consorcio,
supervisores (a la luz del REPIP, 2009), entre otros, en el que se
rena informacin sobre el cumplimiento de los requisitos para
contratar con el Estado, donde el registro sea renovable cada ao.
o Se debe contar con un Comit Consultivo del MEF y otros
sectores, que estar a cargo del monitoreo y regulacin del
sistema de registro. Adems, el registro contendr una nota o
calificacin (con criterios estndar) dada por la UF, la OPI y/o
la UE, sobre el trabajo desempeado en diversos
proyectos. Esta calificacin podr ser acumulable, de tal
forma, que sirva para retirar de los procesos de seleccin a
aquellos agentes que presentan incumplimientos reiterados
(este sistema se puede aplicar para la fase de Pre-inversin
tambin).
Para la aplicacin de un sistema de este tipo se
requiere una estrecha coordinacin con OSCE, ya que
actualmente se debe acudir al Tribunal del OSCE para que
ste se pronuncie en problemas con los contratistas.
E9: Dar algn tipo de reconocimiento (no monetario) a los estudios
de pre-inversin y
ET que hayan sido muy bien elaborados (a la luz de la califcacin
brindada por la entidad evaluadora). Para ello, estos estudios son
propuestos a la DGPM por las propias OPI de diversas entidades.
o Establecer un ranking por regiones de los estudios de Preinversin y ET
elaborados por consultores y UF de las diferentes entidades, y
hacer un reconocimiento oficial a los primeros puestos de
ambos estudios.
E10: Generar incentivos para la realizacin de las liquidaciones
en las diferentes
entidad
es.
o Comprometer la permanencia del ingeniero residente
estableciendo que el ltimo pago se realice terminada la
liquidacin de la obra.
E11: Coordinar con las instancias de formulacin y evaluacin de
proyectos que se
cuente con montos mnimos para llevar a cabo los estudios de
pre-inversin y ET.
o Dado que se cuenta con los montos pagados por los
estudios, se debe encargar realizar un estudio que relacione
6
7

el monto pagado con indicadores de eficiencia y calidad del

estudio. Algunos de los indicadores deben reflejar el
cumplimiento del plazo, la presencia de problemas serios
debido a fallas en el estudio respectivo (de pre-inversin o
inversin), entre otros. Como resultado de dicho estudio, debe
estimarse montos mnimos para la elaboracin de ET para
algunos tipos de proyectos, considerando diferencias
geogrficas.

6
8

L3: Revisin de la relacin entre el SNIP y otros sistemas

administrativos dentro del sector
pblico, para eliminar las contradicciones normativas y operativas.

E1: Precisar claramente aspectos de la normatividad relacionada a las

verifcaciones de viabilidad y adicionales de obra, considerando la
relacin con la Ley de Contrataciones, por ejemplo, para hacer
modifcaciones que permitan un desarrollo ms ejecutivo de la
inversin pblica.
o Se requiere contar con documentos informativos en
versin digital que aclaren las diferencias de los umbrales
empleados para proceder con la verificacin de viabilidad y los
adicionales de obra. Para el diseo de los ejemplos, se sugiere
tomar casos reales ocurridos en algn GL o GR.
E2: Revisar el concepto de compra al mnimo costo
(especialmente en el caso de
procesos de administracin directa), porque la normativa actual limita
las posibilidades de compra de insumos de calidad y ello implica
retrasos y mayores gastos motivados por compras adicionales y
refuerzos.
o Elaborar para cada regin un listado de productos no
recomendados debido a experiencias negativas en el uso,
segn las particularidades geogrficas y climatolgicas en
diferentes zonas. OSCE debe permitir que este listado sea
empleado como referencia en los procesos de adquisiciones.
E3: En el especfco del sector saneamiento, buscar mecanismos de
coordinacin entre
los gobiernos locales, que intentan realizar obras de pistas y veredas,
y las empresas de saneamiento.
o La ejecucin de las obras de mejoramiento debe darse de
forma paralela (o secuencial, pero que inicie el sector
saneamiento), para que se haga un mejor uso de los recursos y
no se generan retrasos.
o Establecer que la empresa participe en todo el ciclo del
proyecto (elaboracin de PIP y de ET), independientemente de
que sea un gobierno local el ejecutor de la obra, ya que de esta
manera, se garantiza la inclusin del expertise tcnico.
L4: Generar una cultura que priorice brindar el servicio y no slo
culminar la obra de inversin pblica.

E1: Requerir que las entidades ejecutoras reporten la transferencia

de las inversiones a las entidades que realizarn la operacin y
mantenimiento, para que stas indiquen el inicio de las operaciones
6
9

del servicio.
o Deben realizar reportes indicando la fecha, nmero de
atenciones, resultados, entre otros. Esta debera ser parte de la
informacin que se incluya dentro del Banco de Proyectos
Ampliado que se propone como herramienta para registrar
y difundir la informacin sobre la situacin de la inversin
pblica.

7
0

o Disear un esquema de incentivos cuando las entidades

reporten culminacin de obras y su puesta en operacin,
considerando informacin de los usuarios del servicio.
E2: Promover que se prioricen y ejecuten obras que se puedan
fnalizar en un ao
calendario (de ser tcnicamente factible), con el objetivo de brindar
el servicio en el ms corto plazo.
o Ejecutar obras completas, en lugar de fragmentar la inversin
en un nmero
grande de obras, que aunque pueden generar buena imagen
poltica ocasionan retrasos en la provisin de los servicios
para los cuales se ejecutan los proyectos.
o Las autoridades deben recibir informacin a travs de
capacitaciones al iniciar su gestin sobre la importancia de
ejecutar y culminar obras completas.
E3: Incluir como parte de los recursos para la operacin del SNIP,
fondos que sean
utilizados para realizar evaluaciones de impacto de los proyectos en
operacin.
o Para ello, se puede iniciar la evaluacin con proyectos
medianos, lo cual permita generar procesos estndar, que
puedan ser posteriormente incorporados como parte de las
acciones y del presupuesto del proyecto.

L5: Simplificacin de procesos de identificacin, formulacin y

evaluacin en proyectos estndar, cuyos beneficios estn claramente
establecidos.

E1: Identificar los proyectos estndar, a nivel sectorial, (por ejemplo:

puentes, caminos, aulas, puestos de salud), y definir para ellos un
proceso de aprobacin simplificado.
o Establecer un procedimiento simplificado para los proyectos
estndar en la fase de pre-inversin. Los procesos
simplificados deben estar centrados en identificar claramente
la alternativa de solucin, el balance oferta - demanda del
proyecto, la especificacin de costos (la eficiencia de la
alternativa elegida) y la sostenibilidad del proyecto.
o La seleccin de los proyectos estndar debe ser consensuada
con algunas UF y
OPI
de
diversas
entidades.
7
1

L6: Estandarizacin de procesos de generacin y uso de informacin

primaria dentro de la fase de Pre-inversin.
E1: Establecer como requisito (y exigir su cumplimiento) que para la
elaboracin de los estudios de Pre-inversin, se realicen visitas de
campo
para
verifcar
las
condiciones fsicas, ambientales,
econmicas, sociales, entre otros.

7
2

o Estimarse e incluirse como parte de los recursos asignados al

proceso de Pre- inversin, los gastos que deben realizarse para
que las unidades evaluadoras realicen trabajo de campo.
Considerar la posibilidad de que algunas visitas se hagan a
localidades lejanas que requieren mayor presupuesto. Generar
mecanismos para que las autoridades (particularmente
regionales y locales) garanticen la disponibilidad de estos
recursos. La asignacin de estos recursos debe adems estar
condicionada al desempeo de la evaluacin en el desarrollo
del trabajo de campo.
E2: Fomentar la elaboracin de los listados de costos unitarios por las
propias entidades, considerando lineamientos de cmo llevarlos a cabo.
o Debe elaborarse formatos especiales indicando cmo elaborar
dichos costos.
Estos formatos deben considerar caractersticas geogrficas,
de materiales, entre otros.
E3: Realizar convenios con las instituciones que proveen de informacin
primaria (MINAG, IGP, INEI), para que sus interfaces de informacin
entren el Centro de Informacin del SNIP recientemente creado.
o Se debe lograr que el
usuario tenga acceso directo y
automtico
a
dichos
generadores
de
informacin,
considerando un acceso a base de datos y mapas (a travs del
SIG ya implementado).
L7: Generacin de incentivos para promover el cumplimiento de
plazos y procesos en la fase de pre-inversin, inversin y postinversin.
E1: Difundir la prctica de condicionar los pagos de los consultores a la
entrega puntual de los informes (incluir este requerimiento en los TdR).
o Los pagos deben ser distribuidos en funcin al grado de
avance: el pago inicial debe cubrir los costos del trabajo de
campo, fundamentalmente, y el mayor pago debe hacerse
hacia la entrega del estudio completo.
o Hacer posible retener el pago final, si no estn aprobados
satisfactoriamente los avances anteriores. Disponer esto en las
clusulas del contrato.
E2: Elevar las posibles penalidades en caso de incumplimiento tanto de
34
consultores como de contratistas .
7
3

o Fijar de ser posible, penalidades por da de retraso para

35
determinadas acciones .
34

La penalidad deber ser mayor al 10% que est fijado actualmente, porque muchos
consultores consideran el pago de la penalidad como parte de los costos de la elaboracin del
proyecto.

7
4

L8: Mejoramiento de los mecanismos utilizados para la priorizacin de

proyectos, considerando
las competencias de nivel de gobierno.
E1: Defnir proyectos prioritarios (tomar algn criterio para ello, por
ejemplo, relacionados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio).
o Establecer puntajes adicionales dentro del proceso de
priorizacin por parte de la poblacin. Adicionalmente, hacer
un especial seguimiento de los mismos.
E2: Difundir claramente las competencias que tiene cada nivel de
gobierno y establecer la tipologa de proyectos que puede realizar cada
uno de ellos, con el fin de reducir las solicitudes de fnanciamiento que
no pueden ser atendidas por normativa.
o Esta difusin de informacin debe hacerse no solo a travs de
la pgina web, sino tambin de documentos enviados a las
propias entidades y folletos difundidos entre la poblacin.
E3: Empezar a dar prioridad a proyectos que incluyen menos
infraestructura y ms fortalecimiento de capacidades en distintos
mbitos, porque las competencias de las autoridades en dicha temtica
no estn siendo adecuadamente desarrolladas.
o Este proceso requiere de un trabajo coordinado en trminos de
generacin de informacin (indicadores) y de mejora en los
procesos metodolgicos.
o Elaborar guas metodolgicas que vean exclusivamente
el tema de fortalecimiento de capacidades. En ellas
indicar cmo formular estos proyectos, qu metodologas
usar, etc.
Estructura
L1: Revisin de roles, nivel de dependencia y responsabilidades de
las OPI y UF en los distintos rganos descentralizados.
E1: Revisar la ubicacin de las OPI en la estructura orgnica de las
entidades.
o Se tiene la experiencia de que el depender de la Gerencia
General agiliza muchos procedimientos y toma de decisiones,
adems de contar con un apoyo mayor. Aunque este
planteamiento es solo un ejemplo ya que probablemente no es
generalizable para todas las entidades, la idea es darle un
7
5

mayor soporte
a las OPI, de modo que sean menos vulnerables a presiones
polticas que
35

As, por ejemplo para el caso del levantamiento de las observaciones del estudio de preinversin, el consultor debe realizar dicha actividad en un plazo determinado para evitar ser
multado, y adems, para recibir el pago final de su contrato.

7
6

impidan el desempeo de un trabajo tcnico. Las visitas a

campo revelaron que casi todas las OPI desean depender
directamente del MEF, dadas las dificultades que encuentran
al insertarse en la estructura orgnica de las entidades
descentralizadas. En muchas de ellas, los funcionarios opinan
que es muy difcil hacer respetar su opinin, porque dada la
modalidad de contratacin en la que se encuentran (gran
mayora de CAS), es muy fcil ser despedidos y son
amenazados con serlo- si no aceptan las presiones de
funcionarios de mayor rango.
E2: Revisar el nivel de operacin de las UF creadas, ya que
muchas veces no estn operativas, y de ser posible, reducir el nmero
de UF a un mnimo, ya que como gran parte de los estudios se elabora
por contrata, el rol fundamental de las UF es de revisin.
o Las CAT debern recopilar informacin sobre las UF que estn
operativas y las que no, para mantener la informacin de las
mismas actualizada en la web del SNIP.
E3: Fomentar las reuniones de coordinacin entre las diferentes
unidades, y generar una gua de pautas sobre los temas relevantes que
requieren coordinacin.
o Fomentar reuniones entre la OPI y UF durante el proceso de
formulacin de proyectos y tambin para el establecimiento
y levantamiento de observaciones al estudio de Pre-inversin.
o Fomentar reuniones entre UF y UE para revisar problemas
durante la etapa de elaboracin del ET que provienen de los
estudios de Pre-inversin.
o Disear un documento que establezca recomendaciones para
llevar a cabo las reuniones de coordinacin de forma ms
eficiente. En este debe establecerse la periodicidad
recomendada, problemas a tratar, mecanismos a emplear para
sintetizar los acuerdos de las reuniones, etc.
E4: En el caso de las empresas y universidades, autorizar (dado lo que
dice la normativa del SNIP) que se pueda contratar profesionales
externos o internos debidamente capacitados para el cargo y que se
constituya una ofcina aparte encargada de desempear las
funciones de UF y/u OPI. Ello se debe a que las OPI y UF no aparecen en
el organigrama de estas instituciones, y por tanto, ello ha generado que
muchas veces, la persona encargada de esta ofcina cumpla doble
7
7

funcin o que sea puesta en el cargo sin contar con la experiencia o

capacitacin adecuada para ello.

7
8

o Normar
que al menos por un tiempo determinado se
pueda emplear los recursos del canon para contratar a
profesionales altamente capacitados en temas de proyectos
para conformar la UF y OPI.
E5: Generar un mecanismo imparcial a travs del cual los
funcionarios de las reas relativas a la inversin pblica (OPI, UF)
pueden emitir sus comentarios sobre situaciones en las cuales se les
est ejerciendo presin para declarar viables proyectos que no cumplen
con los requisitos bsicos para la aprobacin, u otras situaciones difciles
que pongan en riesgo su situacin laboral (dado que prima la
contratacin por modalidad CAS).
o Se sugiere contar con el apoyo de la Contralora General de la
Repblica para recibir las quejas de los funcionarios que de
alguna manera estn siendo presionados.
L2: Inclusin de mecanismos de coordinacin entre las instancias que
participan en el proceso de
Pre-inversin para reducir los plazos, pero sin afectar la calidad
tcnica.

E1: Promover la distribucin sectorial del trabajo de evaluacin (en

las OPI), a la luz del trabajo que realizan las UF.
o Fomentar la especialidad con el fin de contar con mejores
criterios para llevar a cabo la evaluacin (en trminos de
comparacin).
E2: Generar una gua de implementacin de UF, OPI, y UE para
las Universidades
Nacionales y Empresas de saneamiento. Asimismo, darles
acompaamiento especial en su etapa de formacin. Se debe asumir
que actualmente requieren una re- estructuracin total debido a la
manera en que estn operando (no tienen personal asignado).
o Esta gua debe dar los lineamientos bsicos para la
implementacin de dichas
unidades: nmero de personas, especialidades, experiencia
en los diferentes temas, entre otros.
E3: Implementar, por parte de la DGPM, un rea que se dedique a
resolver las dudas de
los GL y GR, y tenga plazos que cumplir, para evitar demoras cuando
se requieren respuestas de los propios sectoristas.

Capacidades
7
9

L1: Generar un esquema de capacitacin permanente para los

agentes que participan en el sistema, sobre todo el Ciclo del
Proyecto.
E1: Realizar un estudio de lnea de base (a la luz de lo realizado
por SERVIR) de las capacidades de los profesionales participantes en el
SNIP (a lo largo de todo el ciclo).

8
0

o Se requiere de un empadronamiento del personal de las UF,

OPI, y UE, en el cual se recoja: informacin personal,
profesional, tiempo de permanencia en la entidad y puestos
ocupados, modalidad de contratacin y sueldo, expectativas
profesionales, y nivel de conocimiento sobre proyectos y el
SNIP. Esto ltimo permitir identificar las necesidades de
capacitacin segn nivel de conocimientos, que no tienen por
qu ser similares en todas las entidades.

E2: Disear capacitaciones cuyo contenido sea diferenciado

(temtica y profundidad) considerando al destinatario: UF, OPI, UE,
Logstica, Administrativos. Incluso las Autoridades de las entidades
deben ser capacitadas en inversin pblica.
o Las capacitaciones deben centrarse en temas de priorizacin
y lineamientos generales de inversin como, por ejemplo, la no
fragmentacin de los proyectos.
o Fortalecer los programas de capacitacin en los aspectos
que
presentan mayores ineficiencias en la fase de Preinversin del proyecto: identificacin del problema, seleccin
de alternativas, estimacin del balance oferta y demanda,
costos unitarios y sostenibilidad del proyecto.
o Crear un esquema de capacitacin sobre temas de gestin
de los recursos pblicos centrado en aspectos de ejecucin, y
operacin y mantenimiento: licitaciones, evaluacin de
expedientes, convocatorias, proceso de sanciones, entre otros.

E3: Estandarizar el proceso de seleccin de supervisores de obra, de tal

forma que se pueda asegurar que tengan mayor experiencia que los
residentes.

o Establecer plantillas en donde se especifique los estudios

mnimos que se requieren, la experiencia necesaria, entre
otros, del supervisor de obra. Esto debe hacerse por sector.
o
E4: Descentralizar los procesos de capacitacin.
o Esta descentralizacin puede hacerse a travs del uso
de sistemas de entrenamiento en lnea o de videos, con un
acompaamiento virtual que permita aclarar dudas con
especialistas.

E5: Crear un esquema de capacitacin en cascada, considerando

un primer nivel de capacitacin a capacitadores.
8
1

o Los capacitadores seran capacitados por los especialistas en

el tema de la DGPM, considerando que cuenten con
experiencia en las tres fases del ciclo de proyectos. Luego,
estos capacitadores deberan realizar capacitaciones en

8
2

diversas partes del pas. As se dara un sistema de

capacitacin en cascada. El personal de las UF, OPI o UE de
diversas entidades que demuestre estar debidamente
capacitado, tambin debera poder ser contratado para
capacitar en su localidad o en zonas cercanas. Esto ltimo
debera tener una remuneracin aparte, de modo que el
personal de las UF, OPI y UE tengan mayor inters para
capacitar en zonas ms alejadas dentro de su regin.
E6: En el caso de las capacitaciones que son brindadas por entidades
privadas, desarrollar un esquema de certifcacin de la DGPM. Ello
implicara que la entidad certifcada garantiza que las capacitaciones
que ofrece se rigen por un contenido especfco propuesto por la DGPM
para cada destinatario, de tal manera que haya un grado de
estandarizacin de dichas capacitaciones.
o Establecer los contenidos mnimos que deben tener estas
capacitaciones de acuerdo al destinatario: OPI, UF, UE.
E7: Promover la obtencin de post-grados, diplomados y especialidades
entre el personal de la UF, OPI y UE.
o El objetivo es hacer posible que los mdulos de capacitacin
que reciban los funcionarios puedan agregarse, considerando
la calificacin obtenida en cada una, de tal forma que obtengan
especialidades, diplomados y hasta maestras en convenio con
alguna universidad. Debe configurarse que este programa se
d en un plazo de por lo menos 4 aos, para fomentar la
permanencia del personal durante toda una gestin.
L2: Actualizacin permanente de los instrumentos metodolgicos
utilizados en el marco del SNIP.

E1:
Promover
una
actualizacin
permanente
de
los
instrumentos metodolgicos aprobados, considerando la posibilidad
de que los formuladores y evaluadores adapten los aspectos que
correspondan a su realidad.
o Para el caso de las OPI, desarrollar instrumentos ms
amplios y con ms estudios de caso, de tal manera que
tengan criterios con los cuales evaluar y no tomar las guas
como elementos condicionantes o de cumplimiento estricto.
E2: Lograr que los criterios empleados para estimar las lneas
de corte, las guas
metodolgicas, y otros instrumentos de referencia para los
formuladores, evaluadores y ejecutores, incluyan una diferenciacin
geogrfca que vaya ms all de la costa, sierra y selva.
8
3

o Debe existir mayor fexibilidad, tomando en cuenta los

factores asociados a
diferentes localidades como las condiciones de altitud y la
accesibilidad. Los

8
4

costos podran estar en funcin a un indicador

construido sobre estas variables.
o En el caso de lneas de corte y costos unitarios, se sugiere
realizar un estudio detallado de expedientes tcnicos por rea
geogrfica, y colocarlos de referencia, de tal manera que se
pueda hacer una evaluacin acorde con la realidad de cada
zona. Ello evitara estar rechazando o modificando proyectos
para tratar de que pase un filtro que no le corresponde.
E3: Se requiere una actualizacin permanente de los factores de
correccin a precios
sociales, especialmente en un entorno econmico cambiante
como el actual, con tendencias positivas para las prximas
dcadas.
o Promover la elaboracin de tesis de maestras que aborden la
estimacin de algn factor de correccin. La DGPM y otros
sectores que estn involucrados apoyaran la elaboracin del
mismo facilitando el acceso a la informacin.
L3: Desarrollo de nuevos instrumentos metodolgicos, a la luz del
desarrollo del SNIP.

E1: Estipular que los estudios de pre-inversin consideren

escenarios por factores climatolgicos, y que se lleve a cabo el
anlisis de sensibilidad considerando dichos factores.
o Elaborar guas para la formulacin de proyectos en las cuales
se incorporen
factores como lluvias, huaycos, heladas, inundaciones, sequas,
entre otros, de acuerdo al rea geogrfica. En estas guas, se
deben elaborar casos prcticos incorporando estos factores,
36
as como detallar el anlisis de sensibilidad que se requiere .
E2: Recopilar informacin y elaborar guas metodolgicas sobre los
nuevos tipos de
proyectos.
o Algunos tipos de proyectos recomendados son aquellos de
fortalecimiento y formacin de capacidades, tecnologa,
proyectos productivos en zonas de alta pobreza, turismo, entre
otros.

8
5

36

De ser posible incorporar a estas guas CDs con la elaboracin de los casos, para evitar
confusiones al usuario.

8
6

4) Referencias
-

Alfaro, R. (2009). Fomento de la efciencia de las empresas estatales

de agua potable y saneamiento. CEPAL - Serie Recursos naturales e
infraestructura N 141. Disponible en el siguiente enlace:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/7/35727/lcl3011e.pdf
- Balance de la Inversin Pblica: avances y desafos para consolidar la
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ao
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disponible
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el
siguiente
enlace:
8
7

http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/estudios_documentos/estudios/Infor
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Economic Record, 32,

8
8

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Cunto.
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Administracin Pblica. Setiembre.
- Yepes, G. (1990). Management and operational practices of municipal
and regional water and sewerage companies in Latin America
and the Caribbean. Banco Mundial, Washington, D.C.

Arlette Beltrn Barco

Responsable del Proyecto
8
9

5) Anexos
Anexo
1.1
Flujos de inversin pblica como
porcentaje del PBI

Fuente: Banco Central de

Reserva. Elaboracin:
Propia.

9
0

Anexo
1.2
Flujos de inversin pblica per cpita regional
(a precios de 2008)
e incidencia de la
pobreza
Panel A: Promedio anual 2005-2009 sin considerar los recursos del
Canon Minero
600

0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0

soles del ao base

Porcentaje de pobreza

500
400
300
200
100
0

Pobreza

Inversin Pblica
Real Total

Fuente: SIAF.
Elaboracin:
Propia.

Panel B: Promedio anual 2005-2009 >> Gobiernos locales y

regionales
Inversin real per cpita
Pobreza
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0

0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0

9
1

Pobreza

Inversin pblica real per cpita (Gob. Regional)

Fuente: SIAF.
Elaboracin:
Propia.

9
2

Panel C: Promedio anual 2005-2009 >> Gobierno

nacional*
Inversin real per cpita
1000 Pobreza
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0

Pobreza

0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0

Inversin pblica real per cpita (Gob. Nacional)

*Excluyendo los flujos de inversin asociados a IIRSA e Inambari para Madre de Dios.
Fuente: SIAF.
Elaboracin:
Propia.

Anexo
1.3
Indicadores por sector y
categora
Sector / Tipo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Energa
Cobertura
Transpor
tes
Cobertura Agua y
saneamiento
Cobertura calidad
Agua
y
saneamie
nto
Agricultura
Cobertura

Variabl
e
Acceso a alumbrado elctrico
Conexin a red pblica
Kilmetros de red vial nacional
asfaltada
Tasa de acceso adecuado a agua
Tasa de acceso adecuado a desage
Continuidad del servicio de agua
potable
Acceso a infraestructura de riego

Agricult
ura
Calida

Rendimiento
agrcola
hectrea cosechada

Educacin
Cobertura

Tasa de matrcula primaria

por

Tasa de matrcula inicial

11

Tasa de matrcula secundaria

12

Tasa de conclusin secundaria

13
14
15
16
17
18
19

Educaci
n
Calida
Salu
d
Cobertur
a
Salu
d
Calida
d

Tasa de comprensin lectora

Tasa de comprensin matemtica
Porcentaje de partos con
asistencia de
Acceso a servicios de salud
Desnutricin crnica infantil
Razn de mortalidad de
nios(as)
menores de 5 aos
Razn de mortalidad infantil

los

Anexo
1.4
Educacin: Insumos, evolucin de los indicadores de calidad y
scores de eficiencia para el sub- perodo 2004-2008

Regin

Inversin real
per cpita
(2004-2007)

Cambio profesores
por habitante
(2004-2007)

Comprensin
matemtica
(%)
Cambio
indicador

Comprensin lectora
(%)

Score

Cambio
indicador
0.00

1.00
0.00

3.88
8.27

0.00
0.00

0.00
0.00

58.69

4.62

0.00

0.00

0.65

1.00

22.09

12.66

3.75

1.00

16.39

1.00

Ayacucho

66.17

5.76

10.20

1.00

13.54

1.00

Cajamarca

118.49

6.32

8.64

0.73

3.78

0.28

Cusco

81.11

5.57

3.30

0.30

8.06

0.64

Huancavelica

99.97

5.34

11.83

1.00

9.90

0.84

Hunuco

66.42

6.28

0.97

0.10

0.00

0.00

Ica

34.54

9.87

1.18

0.14

4.14

0.29

Junn

34.16

3.44

0.00

0.00

3.25

1.00

La Libertad

16.47

2.03

0.00

0.00

0.00

0.00

Lambayeque

28.76

7.52

0.00

0.00

2.89

0.33

Lima

74.26

2.44

0.00

0.00

5.68

0.57

Loreto

87.30

2.83

0.00

0.00

1.37

1.00

Amazonas
Ancash

74.94
84.03

Apurmac
Arequipa

4.48

Score

Madre de Dios

105.74

7.29

0.78

0.07

2.51

0.19

Moquegua

272.67

14.01

0.00

0.00

4.45

0.27

Pasco

59.08

11.57

9.09

0.85

9.99

0.77

Piura

32.91

3.82

3.81

1.00

0.69

1.00

Puno

26.39

13.57

9.80

1.00

11.13

1.00

San Martn

49.12

5.53

0.00

0.00

0.00

0.00

202.04

7.99

0.00

0.00

7.57

0.55

Tumbes

81.09

1.85

0.00

0.00

10.39

1.00

Ucayali

116.54

3.90

0.00

0.00

0.00

0.00

Tacna

Elaboracin: Propia

Anexo
1.5
Eficiencia y brechas relativas en la creacin de
capital humano y fsico
Capital fsico (*)

(*)Excluyendo Transportes.

Capital
humano

Anexo
2.1
Distribucin promedio del gasto ejecutado entre departamentos
a nivel de cada gobierno
DEPARTAMEN GN
GL
GR
TO
01: AMAZONAS
02: ANCASH
03: APURIMAC
04: AREQUIPA
05: AYACUCHO
06: CAJAMARCA
07: CALLAO
08: CUSCO
09:
HUANCAVELICA
10: HUANUCO
11: ICA
12: JUNIN
13: LA LIBERTAD
14:
LAMBAYEQUE
15:
LIMA
16: LORETO
17: MADRE DE
DIOS
18: MOQUEGUA
19: PASCO
20: PIURA
21: PUNO
22: SAN MARTIN
23: TACNA
24: TUMBES
25: UCAYALI

5.23%
4.11%
1.66%
1.41%
3.29%
3.10%
2.58%
9.78%
1.40%
2.90%
3.34%
2.60%
2.52%
1.85%
26.15
%
0.97%
6.42%
0.24%
0.79%
3.35%
4.18%
5.04%
0.43%
2.50%
4.14%

1.06%
11.59
%
1.36%
4.29%
2.86%
4.33%
1.39%
10.97
%
2.51%
2.00%
2.06%
4.01%
4.46%
2.36%
14.55
%
2.50%
0.20%
4.72%
3.57%
5.06%
4.91%
1.14%
5.35%
0.98%
1.80%

3.89
%
6.15
%
2.39
%
7.11
%
3.73
%
5.96
%
2.02
%
7.59
%
3.86
%
2.25
%
1.38
%
3.51
%
5.54
%
2.75
%
5.09
%
2.76
%
1.73
%
3.86
%
3.56
%
5.70
%
4.65
%
6.41
%
3.45
%
1.87
%
2.79
%

Anexo
2.2
Cuadro
N1
Identificacin de metas establecidas por los planes
nacionales
Sector

Indicador

Porcentaje de
hogares con
conexin a red
pblica
de de
Porcentaje
Transport kilmetros de red
vial nacional
es
asfaltada
Porcentaje de
Agricultur hectreas cultivadas
a
con explotacin
agrcola
condeacceso
a
Porcentaje
hogares
que
Agu
cuentan con
a
abastecimiento
adecuado de agua
Porcentaje de
Saneamien hogares que cuentan
to
con desage
adecuado
Tasa de matrcula

Meta
2011

Met
a
2015
(PESE

Meta
2021
(PED
N)

Meta
2015
Objetivos
del

Energa

inicialde matrcula
Tasa
Educaci
primaria
Tasa de
n
matrcula
secundaria
Salu
Acceso a servicios de
d
Elaboracin
propia
salud

95

90.50%
28
%

69
%

90%
urbano
65% rural
97%
urbano
73% rural
69
%
95.10%
90
%
98
%

82
%

85
%

82%

77
%

79
%

77%
100%

100%

Cuadro
N2
Indicadores meta al ao 2015 a nivel sectorial
Sector

Indicad
or

Porcentaje de hogares con

conexin a red pblica de
abastecimiento elctrico
Transporte Porcentaje de kilmetros de
red vial nacional asfaltada
s
Agricultur Porcentaje de hectreas
cultivadas con explotacin
a
agrcola con acceso a riego
Energa

Agu
a

Porcentaje de hogares que

cuentan con abastecimiento
adecuado de agua

Saneamien Porcentaje de hogares que

to
cuentan con desage adecuado

Meta 2015
93% *
49% *

82%

77%
Tasa de matrcula inicial
Educacin Tasa de matrcula primaria
98% *
Tasa de matrcula secundaria
Salu
Acceso a servicios de salud
99% *
Nmerodestimado como una proyeccin simple que toma como base la meta al ao 2011
para llegar a la meta
del ao 2021.
Elaboracin
propia

Sector

Energa

Cuadro
N3
Identificacin de metas establecidas por los planes
regionales
Meta
Meta
Meta al
al
Indicador
Regin
al
2021
2011
(PDR
Amazonas
90
Porcentaje de hogares
%
Ayacucho
68
con conexin a red
%
87
pblica
de Puno
%
Ucayali
55.70%
abastecimiento

elctrico de
Porcentaje
Transporte
kilmetros de red vial
s
nacional asfaltada
Porcentaje
de
hectreas
cultivadas
con
explotacin
Agricultur agrcola que tienen Amazonas
a
acceso
a
riego
(tecnificado
o
por
gravedad no secano ni

Agu
a

Porcentaje de hogares
que
cuentan
con
abastecimiento
adecuado
de
agua
(urbano: red pblica
dentro de la vivienda;
rural: pozo o mejor)

Porcentaje de hogares
que
cuentan
con
desage
adecuado
Saneamient (urbano: conexin a
o
red pblica dentro de
la vivienda;
rural:
letrina o pozo sptico
o mejor)
Tasa de matrcula
inicial
Tasa de matrcula
Educacin
primaria
Tasa
de
matrcula secundaria
Salu
d

Acceso a servicios de
salud

Elaboracin propia

90
%
+ 27
puntos
porcentual

Amazonas
Apurimac
Ayacucho
Puno
San Martn
Ucayali

45.12%
75
%
32.30%
+ 27
puntos
porcentual

Amazonas
Apurimac
Junn
Puno
San Martn
Ucayali

34.75%

Puno

99.50%

Puno

95.60%

Ayacucho
Cajamarca

100%
100%

100%

31.60%
45
%
23.90%

100%
80
%

Anexo
3.1
Criterios para la seleccin de proyectos en 6
regiones priorizadas
Criter
io
Ubicacin Geogrfica
Tipologa de Proyectos
Inversin
Situacin en el Ciclo de
Proyecto
Informacin

Nivel de gobierno
Fuente: Elaboracin propia.

Descripci
n de las 6 regiones
Que se encuentre en alguna
seleccionadas.
Que
pertenezca a la Tipologa General o a
la Tipologa
Especfica
de Proyectos
planteadas
en las pero
Que
la inversin
sea mayor
a 1.2 millones
menor a 50
millones.
Que
se encuentre en ejecucin o que est en la
fase de Post- inversin (operacin y
mantenimiento).
Que exista Declaracin de Viabilidad,
Informe Tcnico,
Estudio de Pre-inversin, Expediente Tcnico,
Documentacin
a la por
inversin
y PostQue
hayan sido relativa
formulados
cualquiera
de los
tres niveles de gobierno.

Anexo
3.2
Tipo de Informacin e
instrumentos
Tipo
de
Informaci
Informaci
n
cuantitati
va
sobre
Informacin

Instrumentos

Objetivo / Informacin a
recopilar
Ficha de proyecto, que
Plazos en la fase de Precontiene informacin
de
inversin. Plazos en la fase
Pre-inversin,
de inversin.
inversin
y
PostMontos en la fase de Preinversin
inversin,
Post-el
Gua de Entrevistas para inversin,
Visin general
sobre
Gerentes,
SNIP y su
cualitati
va sobre
Jefes de Instituciones (por aplicacin en el mbito del
proceso
ejemplo, directores
de proyecto.
s
proyectos especiales).
Gua de entrevistas para
Visin general del proceso
Oficinas
de Prede Programacin de
inversin.
Inversiones.
Principales limitaciones en el
desarrollo
los estudios
de
Gua de Entrevistas para
Proceso de
para
la
Unidades
formulacin
de
Formuladoras.
estudios de Pre-inversin.
Principales limitaciones /
falencias en
de PreGua de Entrevistas para
Proceso
delos estudios
ejecucin
de
Unidades
proyectos:
Ejecutoras.
convocatorias
para
expedientes
tcnicos y para ejecucin de las
obras, procesos de liquidacin y
Fuente: Elaboracin Propia.
transferencia. Informacin sobre

Anexo
3.3
Proceso de recopilacin y anlisis de
informacin del Producto 3

Paso 0:
P

Fuente: Elaboracin propia.

Elaboraci
Paso 1:
n de
Revisin
instrument
documen
os y
tal
herramien
tas

Paso 3:Anlisis de

Paso 2:Trabajo de
Campo:
Entrevistas/
informacin
PIP/ visitas de
campo

resultados,
Planteamiento
o
de Lineamientos
c
e

s
o
s

1.
Ficha de BPIP de
proyectos

Lima

2.
Identificacin
entidades
3.
PDC
4.
MOF/ROF

5.
6.
de

Organigrama
Nivel de ejecucin
inversin
regional

Regin

Lima

Coordinacin con
CAT y
entidades

s
t
r

1.

Entrevistas:
UF (muestra),
OPI, UE
(muestra),
rea de
presupuesto.
2. Revisin de
documentacin
de proyectos (pre inversin,
inversin, post inversin)
3. Visitas de campo
(muestra).
Completar informacin
documental de PIP
seleccionados.

c
t
u

r
a
C

a
1.

Sistematizacin de
a

informacin cuantitativa.
c
Sistematizacin de
i
informacin cualitativa.
d
Identificacin de prcticas
a y retos.
de
s
2.

3.

Anlisis de Procesos, Estructura y Capacidades

Anexo
3.4
ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA A LA UNIDAD
EJECUTORA (UE)
I.
Introduccin
1.

Presentacin del equipo UP: Cada persona del equipo se presenta con su
nombre y cargo en el equipo.

2.
Objetivo de la
entrevista:
Citar oficio remitido por el MEF.
Por encargo del MEF, el Centro de Investigacin de la Universidad del
Pacfico est realizando un estudio en diversas regiones para recopilar
lecciones y retos de las prcticas que se llevan a cabo en el proceso de
inversiones. Ello abarca desde la identificacin y formulacin del
proyecto, pasando por la ejecucin de las obras, hasta su liquidacin y
operacin del mismo.
La regin fue seleccionada por el MEF considerando un ranking del nivel
de eficiencia en
la ejecucin de las inversiones en las regiones para el periodo 20052008.

II.
Datos generales de la
persona entrevistada
1.
Regin:
2.
Entidad / Gerencia, subgerencia,
oficina o unidad:
3. Nombre del entrevistado /
Cargo:
4.
Correo
electrnico:
III.
Sobre los
procesos
1.

qu

se

dedica

principalmente

esta

rea/subgerencia/unidad?
2. Cmo se prioriza la ejecucin de los
proyectos?
3. Qu es lo que genera los mayores retrasos en la ejecucin
de los proyectos?
4. Qu han aprendido a hacer bien o mejorar con el tiempo y que
pueda destacarse?
5. Qu aspectos se deberan mejorar en el proceso de ejecucin
de la inversin?
6.
Qu deberan mejorar otras entidades/instituciones
vinculadas a los PIP?
7.
Qu sugerencias puede dar para mejorar el proceso de
ejecucin de la inversin?
***Nota: En el caso del Gobierno Regional, el ET es funcin de un rea
dedicada a Estudios, la ejecucin misma de la obra es funcin del rea de
obras/infraestructura, y la liquidacin suele pertenecer a un rea aparte.

Sobre la elaboracin del Expediente Tcnico

En qu casos contratan consultores externos para elaborar los
Expedientes Tcnicos? La mayora de ET son realizados por consultores o
por la propia UE?
9. Se cuenta con trminos de referencia estandarizados por tipo de
proyecto para la contratacin del consultor y para la presentacin del ET?
10. Emplean algn mecanismo para asegurar la experiencia e idoneidad de
los consultores, as como el cumplimiento y la calidad de su trabajo?
11. Cmo se lleva a cabo y qu problemas suelen haber en la
convocatoria, seleccin y contratacin de proveedores?
12. Hay problemas especficos relacionados a los proyectos segn el sector al
que pertenezca (salud, transportes, educacin, agricultura, energa, agua y
saneamiento)? Hay lecciones a nivel de sectores?
13. Se realiza algn tipo de seguimiento o evaluacin al trabajo de los
consultores?
14. En promedio, cmo es el desempeo del consultor que elabora el ET?
15. Cules son los principales problemas que generan retrasos en la fase
de elaboracin del
Expediente Tcnico (hasta la aprobacin del ET)?
8.

Sobre la ejecucin del proyecto

16. Se cuenta con normas internas que guan y establecen pautas y plazos
para la ejecucin del
proyecto?
17. Qu tipo de modificaciones en el proyecto se suelen dar y conllevan una
evaluacin por parte de la OPI (verificacin de viabilidad)?
18. Cul es la principal modalidad de ejecucin (contrata, administracin
directa, por convenio) y qu ventajas y desventajas presenta frente a las
dems?
19. A qu se deben principalmente los retrasos que hay en la ejecucin de
obras?
20. Mecanismos de impugnacin, declaracin desierto y repeticin del proceso
21. Existen problemas relacionados al acceso oportuno al presupuesto para el
proyecto?
22. Cmo se realiza la supervisin y el monitoreo de avances fsicos /
financieros?
23. Suelen haber diferencias entre lo programado y ejecutado (en
trminos de financieros,
plazos, as como cantidad y calidad de las obras?)
24. Qu problemas se dan en el proceso de definicin del PMIP
(Programa Multianual de
Inversin Pblica) para la asignacin de presupuesto?
25. En general, para todo el proceso de ejecucin de una obra hay
problemas especficos relacionados a los proyectos segn el sector al que
pertenezca (salud, transportes, educacin, agricultura, energa, agua y
saneamiento)? Hay lecciones a nivel de sectores?
Sobre la liquidacin del proyecto (caso de proyectos concluidos)

26. Cmo se lleva a cabo y qu problemas suelen existir en la liquidacin del

proyecto?
27. Hay problemas especficos relacionados a los proyectos segn el sector
al que pertenezca
(salud, transportes, educacin, agricultura, energa, agua y saneamiento)?
Hay lecciones a nivel de sectores?
28. Es frecuente llevar a cabo la liquidacin del proyecto y de qu manera se
hace?
Sobre la operacin y mantenimiento (caso de proyectos concluidos)
29. Quines y cmo financian la Operacin y Mantenimiento del proyecto?
30. Cmo se llevan a cabo las actividades de OyM del proyecto?

31. Cules son las diferencias especficas a cada sector (salud,

transportes, educacin, agricultura, energa, agua y saneamiento) que se
dan en los procesos vinculados a la OyM?
Hay lecciones a nivel de sectores?
32. Quines son los beneficiarios y qu uso le dan a los servicios que brinda el
proyecto?
IV. Sobre la estructura y capacidades
1. Conformacin de la UE :
(a) nmero de personas en total
(b) nmero de personas en cada profesin
(c) nmero de personas que se encuentran como personal de planta y
los que son por CAS (d) nmero de personas que cuentan con
diplomados de especializacin en temas del SNIP
2. Cmo se organizan y distribuyen las principales actividades relacionadas
a la ejecucin de una obra?
3. Cmo es la relacin y coordinacin con las dems reas
encargadas de actividades relacionadas a la ejecucin del proyecto
(presupuesto, logstica)?
4. La estructura orgnica bajo la cual se ubica la UE contribuye al
desempeo adecuado de sus funciones u ocasiona mayores retrasos y otros
problemas?
V.

Sobre los proyectos

1.
2.

Citar los proyectos seleccionados cuya ejecucin est a

cargo de esta UE.

Qu problemas se dieron en la elaboracin del ET?

Cmo se llev a cabo y si existi algn problema en la convocatoria,
seleccin y contratacin de proveedores?
3. Cmo se llev a cabo y si existi algn problema en la ejecucin (hasta
la liquidacin) del
proyecto?
4. El proyecto se ha ejecutado respetando el ET, los plazos y
montos acordados contractualmente?

Anexo
3.5
Relacin de especialistas entrevistados
a nivel nacional
Entida
d
Entrevistas en Lima

Unida
d

Ministerio de Agricultura Unidad de Inversin

Sectorial
Ministerio de Vivienda
Direccin de
Construccin y
Inversiones Saneamiento
OPI Vivienda
Ministerio de
Direccin de
Transportes y
Inversiones - OPI
Comunicacion
Transportes
Ministerio de
Direccin Ejecutiva
Transportes y
Comunicaciones- Provas
Ministerio de
Proyecto
Transportes y
s
Comunicaciones- Provas
Ministerio de
Obra
Transportes y
s
Comunicaciones- Provas
Ministerio de
Transportes y
Unidad Gerencial de
Estudios
Comunicaciones Provas
Ministerio de
Transportes y
Comunicaciones Provas de
Ministerio
Transportes y
Comunicaciones Provas
Ministerio de Energa y
Minas
Ministerio de Energa y
Minas
Ministerio de Energa y
Minas
Ministerio de Energa y
Minas
Ministerio de Energa y
Minas
Entrevistas en Amazonas
Gobierno Regional de
Amazonas
Gobierno Regional de
Amazonas

Encarga
do
George Snchez Quispe
Wilfredo Daz/Roberto
Montoya
Amaru Quijano
Ral
Torres
Amaru Lpez
Marco Garnica
Erick
Tuesta

Monitoreo y
Evaluacin

Grard Toscano

Oficina de
presupuesto

Cristiansen Yugar

Oficina de
contrataciones
y licitaciones
Direccin general de
Electrificacin Rural
Programacin y
evaluacin
de
inversiones
Estudios

(Electrificacin
Rural
Proyectos zona norte
(Electrificacin
Rural)
Gerencia General
Subgerencia
de
Programacin de

Jorge
Saito
Fernando Rossinelli
Rubn Aquino
Jaime Rodrguez
Guillermo Alva

Felipe Isaac Caramutti

Evaluador de proyecto

Gobierno Regional de
Amazonas

Gerencia
Regional de
Desarrollo

Gustavo Corvera Coronel

Entida
d
Gobierno Regional de
Amazonas
Gobierno Regional de
Amazonas
Gobierno Regional de
Amazonas
M.P. Rodrguez de
Mendoza
Universidad Nacional
Rodrguez de
Mendoz
Entrevistas en Ica
Gobierno Regional de Ica
Gobierno Regional de Ica
Gobierno Regional de Ica

Unida
d
Gerencia
Regional de
Infraestructu
Subgerencia de
Supervisin y
Liquidacion
Direccin
Regional de
Energade
y
Oficina
Estudios,
Proyectos y
Liquidacin
de de
Oficina Ejecutiva
Estudios
y
Sub Gerencia de
Programacin e
Inversiones y
Cooperacin Tcnica
Internacional
Sub Gerencia de
obras
Sub
Gerencia de

Gobierno Regional de Ica Estudios

Sub Gerencia de
Estudios
Sub Gerencia de
Gobierno Regional de Ica
liquidacin y
supervisin
M.P. de
OPI
Ica
Responsable de
M.P. de
Unidad
Ica
Ejecutora /
Responsable de
M.P. de Pisco
Unidad
Formulado
M.P. de Pisco
OPI
EPS EMAPICA
EPS EMAPICA

Unidad Formuladora
OPI

Entrevistas en La Libertad
Gobierno Regional de La
Libertad
Gobierno Regional de La
Libertad
Gobierno Regional de La
Libertad
Gobierno Regional de La
Libertad
Gobierno Regional de La
Libertad
Gobierno Regional de La
Libertad

Sub Gerencia de
Programacin de la
Inversin Pblica
Asistente de
Gerencia
Gener de
Sub Gerencia
Obras
Sub Gerencia de
Supervisin y
Liquidacin de
Sub Gerencia de
Estudios y
Proyecto
Sub Gerencia
de
Presupuesto y
Hacienda

Encarga
do
Gerente

Gilmer Trigoso Tafur

Darwin Estela
Jorge Chvez

Arnaldo Ramos
Alberto Marquina
Armando Hernndez
Camil Maldonado
Dalmer Ascue
Luis Vsquez
Javier Felipa
Amalia Chuchn
Alberto Ronseros
Sr.
Arellano
Sr.
Garca

Ral Amaya Marios/Luis

Tarma
Melissa Castillo
Susanita Tantalen
Julio Valeriano
Luis Prez Arteaga
Roco
Alayo

93

Entida
d
M.P. de Trujillo
M.P. de Trujillo
Gobierno Local de
Santiago de
Chuc
Gobierno
Local de
Santiago de
Chuc
Gobierno
Local de
Santiago de
Chuc
Gobierno
Local de
Santiago de
Chuc
Universidad Nacional de
Trujillo
Universidad Nacional de
Trujillo
Universidad Nacional de
Trujillo
PE Chavimochic
PE Chavimochic
Sedalib
S.A.
Sedalib
S.A.
Entrevistas en Pasco
Gobierno Regional de
Pasco
Gobierno Regional de
Pasco
Gobierno Regional de
Pasco
Gobierno Regional de
Pasco
Gobierno Regional de
Pasco
Gobierno Regional de
Pasco
Gobierno Regional de
Pasco
Gobierno Regional de
Pasco

Unida
d de
Gerencia

Planeamiento y
Presupues
Gerencia de Obras
Pblicas
Unidad de
Programacin e
Inversion
Divisin
de
Ejecucin de
Obra de
Divisin
Estudios y
Proyecto
Oficina
de
Planeamiento y
Presupues
Oficina
Tcnica de

Encarga
Pedrodo
Chaln

Costa/Constante
Castillo
Wilmar Elera
Garca/Daniel
Valdiviez
Jorge Saavedra Coronel
Tito Burgos Sarmiento
Sr. Del
Pino
Zenaida Pereda Snchez

Ismael Linares Neyra/Carlos

Promocin
Cubas
Financier
Responsable de la
Unidad
Luis Rodrguez Rodrguez
Formuladora de la
Oficina
Ingeniero Residente
Luis Lombardi
Gerente de Estudios
Gerente de Obras
Oficina de
Programacin e
Inversion
Obra
s
Gerencia General
Subgerencia
de
Programacin e
Inversiones
Subgerencia
de y
estudios de preinversinde
Subgerencia

estudios
Subgerencia de
supervisin
de de
Subgerencia

liquidacin y
transferencia
Subgerencia de
presupuesto y
tributacin
Oficina General
de
Administraci

Tefilo Miranda
Gallo/Antonio
Portilla
Kateryne Claudet Angulo

Pedro Arana

Econ. Ivn Clodoaldo

CUBA SALAZAR
Jos Luis Salazar
Snchez
Demetrio Barrios
Palomino
Vctor Hugo Collazos
Linares
Manuel Pajares Tapia
Jony Emerson Arquiigo
Trujillo
Vctor Enrique Melgarejo
Blas
Yonhy Iglesias

94

Entida
d
Gobierno Regional de
Pasco
M.P. de Pasco
M.P. de Pasco
M.P. de Pasco
M.P. de Oxapampa
M.P. de Oxapampa
M.P. de Oxapampa
M.P. de Oxapampa

M.P. de Oxapampa
Universidad Nacional Daniel
Alcides
UniversidadCarri
Nacional Daniel
Alcides
Carri
Universidad Nacional Daniel
Alcides
Carri
Entrevistas en San Martn
Gobierno Regional de San
Martn
Gobierno Regional de San
Martn
Gobierno Regional de San
Martn
M.P. de San Martn
M.P. de San Martn
M.P. de San Martn
M.P. de San Martn
M.P. de Moyobamba
Universidad Nacional de San
Martn
Universidad Nacional de San
Martn

Unida
d
Direccin de
abastecimientos
y patrimonio
Subgerencia
de
Programacin e
Inversiones
Gerencia dey
Desarrollo
Territoriade
Gerencia
Planificacin y
Presupues
OPI
Instituto Vial
Provincial
Municipal Oxapampa
Departamento de
planificacin urbana y
ruralDepartamento
de
supervisin,
liquidacin y
Departamento
de
planeamiento,
presupuesto
Oficina de y
Programacin de
Proyecto
Oficina
General

Encarga
do
Yuli Uscuchagua
Carhuaricra
Ral Valerio Palomino
Fredy Tolentino Huaranga
Fausto Atencio Aliaga
Mabel Puchuri Bellido
Representante del Sr.
Antonio
Barturen
Hugo Torres
Jorge Luis Ruiz Ubaldo

Oscar Daz Quispe

Celedonio Carbajal
Rquiz
Sr. Villaordua

de
Planificacin y
Oficina General de
Proyectos
Construccion

Luis Lazo Pagan

OPI

Miguel ngel Ocampo

Gerencia de
Infraestructura
Sub gerente de
supervisin y
liquidacin de obras
OPI
Gerencia de
Infraestructura
Responsable de la
Unidad
Formulado
OPI
Responsable de la
Unidad
Formulado
Jefe de unidad de
inversin
Responsable de la
Unidad
Formulado

Sra. Carmen
Mximo Gonzales
Sr.
Javier
Elmer Garca
Sr.
Anbal
Samuel Reyes
Jorge Luis Acosta
Nicia
Garca
Horacio Ramrez

95

Entida
d
Universidad Nacional de San
Martn
EMAPA
EMAPA
Proyecto Especial Alto
Mayo
Entrevistas en Tacna
Gobierno Regional de
Tacna
Gobierno Regional de
Tacna
Gobierno Regional de
Tacna
Gobierno Regional de
Tacna
Gobierno Regional de
Tacna
Gobierno Regional de
TacnaM.P. de Tacna
M.P. de Tacna
M.P. de Tacna
M.P. de Tacna
M.P. de Tacna
Municipalidad distrital
Gregorio
Albarracn
Municipalidad distrital
Gregorio
Albarracn
Universidad Nacional Jorge
Basadre
Grohman
Universidad Nacional Jorge
Basadre
Grohman
Universidad Nacional Jorge
Basadre
Grohman
EPS
Tacna
EPS

Unida
d tcnico
Asistente

de la
Oficina de
Responsable de
unidad
evaluado
Encargada de la
unidad
formulado
Director de
Infraestructura
OPI
Subgerencia de
Estudios
Gerencia

General de
Planificaci
Sub
Gerencia de
Planeamiento

Encarga
do
Miguel ngel Chvez
Otto Melndez
Mara Garca
Roger Melndez

Toms Laqui
Jorge
Siles
Roldn Tuesta
Fermn Tejano

Sub Gerencia de
Obras
Sub Gerencia de
Obras
Jefe de Estudios

Natividad Mendoza

OPI

Carlos Eduardo Arteta

Proyectista
Gerencia de
Ingeniera y
UF deObra
la Oficina
de
Planeamiento,
Presupuesto y
OPI
Subgerencia de
Ingeniera y
Obra
OPI
Oficina de
Infraestructura
Universitar
Oficina de
Infraestructura
Universitar
OPI
Jefe de Estudios

Vctor Salcedo
Freddy Hurdanivia

Wilder Ramos
Fredy Cohaila
Sonja Giglio Alarcn
Sr.
Reinaldo
Arq. Bedoya/Ing. Tamayo
Juan Jos Gutirrez
Sr.
Ochoa
Jos Guevara
Yolanda Salas
Mnica Valcrcel

Tacna
PE Recursos
Hdricos
Tacna
PE Recursos Hdricos

Unidad Formuladora
Unidad Ejecutora

Horacio Robles

Tacna
PE Recursos Hdricos
Tacna

Gerencia de Estudios

Wilfredo Echevarra

Delma Carrasco Molina

96

Anexo
3.6
Cuadro
A6.1
Participacin de cada nivel de gobierno sobre el total de proyectos
declarados viables en las regiones seleccionadas
20052010
100
%
90
%
80
%
70
%

19.0
%

3.1%
9.0%

16.6%

8.4%

3.8%
6.0%

9.6%
8.7%

22.1%

11.0%

68.9%

81.7
%

26.4
%

60
%
50
%
40
%
30
%

30.5%
54.6
%

90.2%

72.5%

20
%
10%
0%
2005
2009

2006
2010

2007

2008

Local
Regional
Nacional

Fuente: SNIPnet (MEF), Elaboracin: Propia

Cuadro
A6.2
Estadsticos descriptivos del monto de inversin de los proyectos
seleccionados, segn nivel de gobierno
Nivel de gobierno
GN
GR
PROYECTO ESPECIAL
UNIVERSIDADES
GL

Mnimo
1,485,78
3 557,85
5
2,595,64
1
1,322,54
4 403,27
1

Mximo
168,202,5
43
16,231,2
66
5,842,17
3
5,624,81
5
11,119,8
24

Promedio N
35,495,09 17
44,215,54 25
1
3,504,42 6
9
2,901,97 8
0
2,770,08 28
3

9
7

EMPRESA
Total

523,52
1
403,2

2,465,80
7
168,202,

1,643,46 6
5
9,338,5
90

Fuente: SNIPnet (MEF), Elaboracin: Propia.

9
8

Cuadro
A6.3
Indicadores de la fase de ejecucin de proyectos seleccionados
(proyectos registrados desde el ao 2001)
Mnim
Mximo Promedi Median N
o
o
a
Monto total final
(con
237,595 17,563,88 3,101,527 2,009,67
20
ampliaciones),
en
2
2
Variacin
porcentual
entre
el
57.8
2.4%
0.5% 16
monto total final y el
monto delporcentual
presupuesto
14.6%
%
Variacin
entre
el
monto total final y el
monto de inversin total
340.7
49.7
14.6
16
de
la preinversin
Plazo
estimado
para la
37.5%
%
%
%
ejecucin
de la obra segn ET
60
365
184
180 32
(en das
calendario)
Plazo
total
final (incluido
ampliaciones o
deducciones de
60
690
263
240 17
plazo),
en das calendario
Das
calendario
adicionales
en
total con relacin a lo
0
426
85.1
60.0 16
planteado
en el entre
ET
Das calendario
la
declaracin de
viabilidad y el registro
en el Banco de
-29
1630
249.
118.
90
proyectos
Das calendario
7
0
aproximados
entre el ET
30
1110
487.
485.
21
aprobado
y la
6
0
Das
calendario
aproximados
-10
496
138
111 16
entre el ET aprobado e
inicio
de
obra
Das calendario
aproximados
entre la culminacin y el
60
1206
299.
250.
17
iniciocalendario
de obra
6
0
Das
aproximados entre la
culminacin de obra y la
332
1465
830.
867.
18
declaracin
de viabilidad
Fuente:
SNIPnet (MEF),
informacin proporcionada por las propias entidades.
Elaboracin:
Propia.
0
0

Anexo
3.7

RESULTADOS A NIVEL SECTORIAL

Sector Agua y Saneamiento

Pre-inversin

Actualmente, se estn propiciando planes regionales de saneamiento

para poder plantear mejores ideas de proyecto a nivel regional.
La entidad nacional encargada de formular los proyectos de este sector
a nivel nacional ha
tenido la oportunidad de trabajar con diferentes gobiernos regionales y
municipalidades, por lo que conoce la problemtica de la zona.
Los proyectos de agua potable y alcantarillado requieren contar con
estudios minuciosos.
En esta fase, uno de los problemas es la proyeccin de la demanda. El
problema radica en la falta de conocimiento de los formuladores o
consultores sobre las metodologas disponibles para llevar a cabo la
estimacin.
En la formulacin de proyectos de agua potable, tambin se tiene
problemas en la
identificacin de la disponibilidad de los
recursos hdricos.
En la formulacin de proyectos de saneamiento, una fuerte limitacin
que se da es el no poder proponer proyectos de alcantarillado en
centros poblados con poblacin menor a
2500 habitantes. As, a pesar de tratarse de zonas semi-urbanas, la
solucin tcnica que se les permite plantear es la instalacin de letrinas.
Se ha encontrado que en la formulacin de proyectos en las zonas ms
alejadas, se tiene
problemas con la estimacin de los beneficios, ya que se generan
proyectos no rentables por los altos costos de transporte. Por este
motivo, se ha decidido incorporar nuevos beneficios por las mejoras en
saneamiento, como ahorros por gastos en salud.
En ciertas regiones, a pesar que la norma prev que la EPS tenga
conocimiento y haga
comentarios a los proyectos de saneamiento formulados por las
municipalidades, estas ltimas incumplen la norma y plantean
proyectos con inadecuadas alternativas de solucin, sin el nivel
tcnico necesario.
Un problema constante es el desconocimiento de las regiones sobre
las alternativas de

solucin para proyectos de saneamiento, ya que muchas veces se

plantean soluciones que no van acorde a la realidad de la localidad. As
por ejemplo, se ha encontrado que zonas rurales plantean tener un
sistema de alcantarillado, cuando esa alternativa tiene altos costos y
existen alternativas ms baratas, acordes con la localidad.
En la evaluacin de los proyectos de agua potable se requiere el apoyo
de especialistas,
por lo cual a veces se contrata a un consultor que
domine el tema.

Inversin

Existen proyectos con serias fallas en sus estudios de pre-inversin y el

ET, por lo cual al ejecutar la obra se evidencian los problemas; por
ejemplo: no haber considerado los buzones, no reconocer los pasos de
servidumbre, realizar un mal trazado de las tuberas, entre otros.
La ejecucin de los proyectos del Programa Agua para Todos son los
que presentan los
mayores problemas en su ejecucin, varios de los cuales han debido ser
reformulados o no se han culminado.
Durante la elaboracin de estudios especficos, como los ambientales
y arqueolgicos,
recin aparecen los mayores problemas, si es
que los hay.

Post-inversin

Algunos proyectos fracasan porque no se realiza una adecuada

sensibilizacin a la poblacin sobre el uso que deben hacer de los
sistemas de saneamiento y del agua potable.
Hay proyectos de saneamiento en los que los usuarios se resisten al uso
de letrinas. En los
ltimos aos, proliferaron proyectos de letrinas de hoyo seco, pero
para las zonas de climas clidos esto constituye un serio problema. En
muchos anexos hallaron que estas letrinas nunca fueron usadas. La
solucin tcnica en estos casos es otra, pero en las guas metodolgicas
se limitan a dar alternativas que no se adecan a las diferentes
realidades del pas.
Sector Agricultura

Pre-inversin

En este tipo de proyectos an se dan confusiones sobre los conceptos

de bien pblico y bien privado. Los funcionarios a cargo de la
formulacin y evaluacin opinan que este aspecto no ha sido bien
definido en la norma, y que por ello se generan dificultades en la
identificacin de las ideas de proyectos. De este modo, muchos de
los proyectos evaluados son observados principalmente en el tema de
identificacin del problema.
No hay guas metodolgicas actualizadas sobre proyectos agrcolas.
En estos proyectos, al igual que en los de salud y educacin, se tiene
dificultad de estimar la demanda, debido a la superposicin de mbitos
de infuencia que puede darse al considerar otros proyectos de la zona.
10
01

Inversin

Se presentan demoras importantes cuando se debe tramitar el

Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos-CIRA en Lima. Ello
se da cuando se trata de un rea mayor a 5

10
11

ha., y a veces el rea considerada es apenas superior al lmite

establecido por el INC (para reas menores el trmite se puede realizar
en la regin). De este modo, durante la elaboracin de estudios
especficos, como los ambientales y arqueolgicos, recin aparecen
los mayores problemas, si es que los hay.

Post-inversin

Existe desconocimiento de los agricultores beneficiados sobre varias

de las obras que se llevan a cabo mediante el PE Chavimochic. Es as,
que muchas veces no saben donde se ubican las obras ni el rol de esta
entidad, solo se manifiestan en contra ante el potencial aumento de las
tarifas de agua. Sin embargo, los agricultores desconocen que solo un
porcentaje de la tarifa se asigna al PE, y que el resto va a la Junta de
Usuarios y a la Autoridad Local de Agua.
El PE se hace cargo de la O&M de las obras.

Sector Educacin

Pre-inversin

La formulacin de proyectos de infraestructura escolar no generan

mayores problemas, como s se aprecian cuando stos se tratan de
equipamiento o fortalecimiento de capacidades. Esto ltimo tambin se
cumple en los proyectos que se implementan en las Universidades
Nacionales.
En los proyectos de las Universidades Nacionales los problemas
se dan desde la
identificacin del proyecto. Asimismo, las principales decisiones sobre
qu proyectos llevar a cabo son tomadas por el Rector o las principales
autoridades de las Facultades. La participacin de los alumnos es muy
escasa, y no se toma en cuenta sus necesidades en la estimacin de la
demanda y la oferta de los proyectos que plantean.
Para el caso de los proyectos de infraestructura y equipamiento escolar,
tambin se tienen
dificultades en la estimacin de la demanda. Es difcil para los
formuladores estimarla cuando el mbito de infuencia del proyecto se
superpone al de otro proyecto o escuela, por lo que no tienen cmo
predecir la eleccin del individuo. Este problema tambin se da en los
proyectos de salud.
En las UN se hallan fuertes debilidades tambin en la evaluacin de
proyectos. Asimismo,
ha habido una improvisacin en la asignacin de cargos y
funciones dentro de la estructura orgnica para asignar a las UF, OPI y
10
21

UE. Estas ltimas, muestran falta de personal, equipamiento y de la

capacitacin debida para las funciones que deben desempear. Adems,
la coordinacin entre unidades es escasa.
Las guas metodolgicas de educacin imponen tamaos que no se
ajustan a la realidad,
segn
los
formuladores.

10
31

Inversin
Los proyectos se ejecutan por componentes, por lo cual se alarga el
tiempo de ejecucin.
Las UN tienen poca experiencia en la ejecucin de proyectos, y an as
ejecutan las obras bajo la modalidad de administracin directa. Sin
embargo, tambin hay experiencias negativas relacionadas a la
ejecucin bajo la modalidad de contrata. En consecuencia, se ha visto
varias obras paralizadas o que no se han ejecutado tal cual se
plantearon.
En los proyectos de educacin bsica visitados, ya se aprecian fallas en
la infraestructura
construida (filtraciones, rajaduras), a pesar de haberse culminado hace
poco tiempo. Asimismo, algunos de los materiales empleados no son
adecuados para una institucin educativa primaria, como por ejemplo:
lunas polarizadas corredizas de gran tamao que se rompen con
facilidad, interruptores que al ser manipulados por los nios tambin se
rompen o se desprende el protector exterior, entre otros. El mobiliario y
la compra de materiales no se concreta o se realiza de manera parcial.
Tanto en los proyectos de la UN como los de educacin bsica
no se cuenta con
experiencia en la ejecucin del componente de
capacitaciones.

Post-inversin

Para el caso de la UN, el que no se ejecute el componente de

capacitacin es una situacin particularmente grave porque se
adquieren equipos muy costosos, pero no se pueden operar por el
motivo sealado.
Hay escuelas en las que los servicios higinicos fueron instalados a
partir de un proyecto,
pero stos no funcionan porque no cuentan
con desage.
Sector Energa

Pre-inversin

En esta etapa, el ente nacional encargado de este sector, coordina

regularmente con los GR, GL y empresas distribuidoras. Es a raz de
esto, que se configuran los proyectos del sector. Cabe mencionar, que
las ideas de proyecto tambin nacen de acuerdo al Plan Nacional de
Electrificacin Rural.
Se cuenta con un sistema de priorizacin de proyectos que toma en
10
41

cuenta el nivel de
pobreza
de
las
localidades.
En la etapa de formulacin, se generan algunos retrasos debido a
la duplicidad de proyectos. Algunas veces, estas duplicidades se
detectan recin cuando el proyecto formulado ya est declarado viable y
con ET.
Numerosos gobiernos locales que tienen gran cantidad de recursos
disponibles gracias al
CANON, por ejemplo, declaran viables proyectos malos. En la mayora de
los casos, estos proyectos no cuentan con estudios de impacto
ambiental, ni con el CIRA.

10
51

Una prctica que ha logrado el ente nacional encargado de este sector,

es la realizacin de un perfil integrado. Este perfil contiene datos a nivel
de factibilidad y nicamente se necesita del mismo para obtener la
viabilidad a dicho nivel. Esta prctica, ha generado un ahorro de tiempo
en esta etapa.
Los proyectos de ampliacin de redes no generan mayores problemas
en la formulacin,
ya que son en cierta medida estndar. Los problemas se dan ms
que nada en la estimacin de los costos cuando se trata de zonas
alejadas.
Se ha fijado un tope a los costos de conexin para sistemas elctricos
convencionales, lo
cual no est de acuerdo a la realidad y geografa del pas. Esto ha
generado retrasos importantes y que muchas veces no se pueda
declarar viables algunos proyectos que por los altos costos no son
rentables.
Hay proyectos de mayor complejidad, como los de paneles
fotovoltaicos, en los cuales es
difcil
probar
la
sostenibilidad.
Los proyectos formulados en este sector, no toman en cuenta todos
los beneficios que trae la electricidad rural, como por ejemplo, la mejora
en la productividad de la gente, la mejora en la salud por el uso de
energa limpia, entre otros. Esto debido, a que no hay estudios que
cuantifiquen dichos beneficios.

Inversin

Se ha visto que una prctica ejercida por el ente nacional encargado de

este sector ha sido licitar proyectos por paquetes. De este modo, se han
agilizado los procesos en la etapa de seleccin y contratacin para la
ejecucin de las obras.
A partir de los perfiles que se hacen, se elabora una especie de ante
proyecto, el cual
contiene datos ms especficos de los metrados. Esto ayuda en
gran medida para la elaboracin del ET.
Para poder elaborar los estudios como el ET, se contrata a consultores,
a los cuales se les
hace seguimiento y se le pide que justifiquen su trabajo. Sin embargo,
esto no ha servido para garantizar buenos estudios: hacen estudios de
baja calidad e igual pueden justificar lo presentado en los mismos.
Hay problemas en la elaboracin del ET sobre todo en los GL ms
alejados. Sin embargo,
poco a poco estas entidades han ido capacitndose en este tema y
10
61

actualmente hay menos demoras.

Cuanto ms alejadas sean las zonas donde se realizar la
ampliacin de redes de
electrificacin, el proyecto se hace considerablemente ms caro. Ms
an, hay localidades a las que han tenido que llegar por va area, dado
que no hay carretera, y los materiales son sumamente pesados.
En la etapa de ejecucin salen a la luz algunas deficiencias que
generan mayores plazos,
como el no haber considerado el Estudio de Impacto Ambiental.
Asimismo, en la elaboracin de los estudios ambientales y arqueolgicos,
recin aparecen los mayores problemas, si es que los hay.

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71

Un problema importante detectado para las obras que se

ejecutan por encargo, principalmente en zonas rurales es la falta de la
liquidacin. Esto se da debido a que hay desconocimiento de la directiva
y no hay gente capacitada para llevar a cabo este proceso. Asimismo, lo
anterior evita que se puedan transferir las obras, ya que falta an su
liquidacin.
Se ha tratado de hacer cierto monitoreo a las obras ejecutadas por
encargo en las zonas
rurales. Sin embargo, tener comunicacin con estas localidades es
difcil por su lejana.

Post-inversin

La baja capacidad de pago de los beneficiarios para llevar a cabo la

operacin del servicio ha ocasionado que en uno de los proyectos se
replantee el trazado para beneficiar a localidades con mayor poder
adquisitivo.

Sector Salud

Pre-inversin

Algunos GL quisieran implementar proyectos que no estn dentro de

sus competencias.
Sin embargo, cuando solicitan al GR que ejecute el proyecto (que cuenta
con estudio de pre-inversin), este no se hace cargo por falta de
presupuesto. Los GL se cuestionan sobre por qu no se les permite
ejecutar obras de alto carcter social si cuentan con el presupuesto y la
disposicin para llevarlas a cabo. Sin embargo, la poblacin exige
cuentas y expresa sus demandas al GL, no al GR.
En la formulacin del proyecto se tiene dificultad en el
diagnstico, as como en la
estimacin de la oferta y la demanda. Sobre esta ltima, es difcil para
los formuladores estimarla cuando el mbito de infuencia del proyecto
se superpone al de otro proyecto o institucin de salud, por lo que no
tienen cmo predecir la eleccin del individuo.

Inversin

En los proyectos de salud visitados, tambin se aprecian fallas en

la infraestructura construida o rehabilitada (filtraciones, rajaduras), as
como algunos problemas con los acabados, que son de muy baja calidad.
El equipamiento es tambin un componente con el que hay
dificultades en la ejecucin.
Por ejemplo, no se concreta la compra de todos los equipos solicitados,
10
81

en parte debido a que no se cuenta con el presupuesto requerido.

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Post-inversin

En el caso que se cuente con los equipos solicitados, se ha dado que

estos no pueden operar debido a que no se cuenta con el personal
capacitado para ello ni se obtienen las licencias necesarias para que
operen oportunamente determinados equipos.

Sector Transporte

Pre-inversin

Las principales dificultades en la formulacin de los estudios se da en la

estimacin de los beneficios y en el acuerdo de las compensaciones para
la poblacin afectada, debido a que en la estimacin de la demanda no
se incluyen otros elementos que pueden afectarla (otros proyectos en
las inmediaciones, mayor inversin del propio estado, entre otros).
Hay pocos especialistas que conocen temas especficos y estn
dispuestos a elaborar
estudios
de
preinversin.
En algunos proyectos, se retrasa la formulacin por no contar con los
informes tcnicos de la EPS sobre el estado de las redes de agua y
desage.
La imposibilidad de contratar al que queda segundo en una licitacin de
estudios de preinversin, cuando el primero desiste, genera grandes atrasos en los
procesos, porque se requiere una nueva convocatoria.
El no contar con un proceso de precalificacin de postores para la
formulacin de estudios
de pre-inversin, no permite retirar del mercado a postores
inadecuados.

Inversin

La ejecucin de los proyectos de transporte de mayor envergadura es

muy complicada bajo la modalidad de administracin directa si no
cuenta con el equipamiento necesario.
Las mayores dificultades se presentan en la construccin de
carreteras, ya que al
momento de realizar el movimiento de tierras aparecen serias fallas
en el ET y en el estudio de pre-inversin. As, sin una buena
identificacin del terreno, se debe incurrir en mayores gastos por
voladura de roca, entre otras acciones. Otros problemas posibles de
encontrar en la ejecucin, son el que no se haya reconocido los derechos
de servidumbre, pasos de agua, cercana con zonas de restos
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arqueolgicos o reas de proteccin, entre otros.

Durante la elaboracin de estudios especficos, como los ambientales
y arqueolgicos,
recin aparecen los mayores problemas, si es
que los hay.
Para el caso de los proyectos ms grandes de transporte,
correspondientes a la Red Nacional, ocurre que en ms de la mitad
de los casos las variaciones en montos de inversin superan el 30%;
sin embargo, estos igual terminan ejecutndose porque polticamente no
es posible paralizarlos.

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Post-inversin

En algunos proyectos, se ha logrado la prctica de vincular a las

poblaciones que participan en la ejecucin de los proyectos viales con la
realizacin del mantenimiento rutinario a las vas.
Hay falta de conocimiento de los GL sobre los programas destinados
a la operacin y
mantenimiento.

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