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Regulacin
Julio-Noviembre, 2012
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
la iniciativa LATIN-REG, ha
El Diplomado en
tamos a
alcanzar los objetivos planteados en este nuevo reto.
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
Regulacin Social
Mdulo III
Comisin Federal de Mejora Regulatoria
Diplomado en
Regulacin
4 Lectura
Mdulo III
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
La elaboracin del material expuesto en esta segunda lectura del mdulo III, enfocada a
externalidades
z,
Eduardo Esteban Romero Fong, Rafael Hernndez Kotasek, Osler Pascoe Moreno y
Jorge Alberto Vivas Martnez. Para cualquier duda respecto a este material puedes
margherita.corina@cofemer.gob.mx,
rafael.hernandez@cofemer.gob.mx y osler.pascoe@cofemer.gob.mx
consultar algunas respuestas a los ejercicios planteados en el desarrollo de la lectura en
las cuentas de twitter: @alfonsocarballo, @RochaJulioCesar y @MargheCorina.
La elaboracin del caso de estudio presentado en esta lectura estuvo a cargo de Eduardo
Esteban Romero Fong y Jorge Alberto Vivas Martnez. En caso de dudas puedes escribir
a rafael.hernandez@cofemer.gob.mx y margherita.corina@cofemer.gob.mx.
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NDICE
I.
INTRODUCCIN
II.
PRINCIPIO PRECAUTORIO
12
III.
17
IV.
22
a. Ciclo regulatorio
24
25
26
28
V.
a. Riesgo sanitario
30
32
c. Riesgo financiero
34
d. Riesgo laboral
41
e. Riesgo ambiental
46
VI.
49
VII.
REFERENCIAS
51
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
I.
INTRODUCCIN
A lo largo de este tercer mdulo, se han estudiado los orgenes de la regulacin social
desde el punto de vista de la teora econmica, como una poltica encargada de procurar
el inters pblico y proteger a la sociedad en lo concerniente al medioambiente, entorno
laboral, sanidad, el sector financiero y la seguridad social. Asimismo, se han descrito las
principales fallas de mercado y los problemas que se relacionan con afectaciones al
bienestar social y las herramientas con las que cuentan los reguladores para proteger a la
sociedad ante ellas. Uno de los temas ms relevantes a analizar en materia de regulacin
social es el riesgo, ya que precisamente este tipo de regulaciones buscan protegernos
ante posibles afectaciones derivadas del entorno y de las diversas actividades sociales,
econmicas y, en general, humanas o, en otras palabras, nos protegen de los riesgos que
estn presentes en nuestra vida diaria, sean sanitarios, ambientales, financieros o
laborales. As, como veremos ms adelante, el riesgo representa una valoracin de los
posibles efectos adversos que podemos percibir en nuestras vidas, por lo que los
reguladores deben enfocarse no slo encontrar sus causas, sino tambin en medirlo
adecuadamente para determinar las medidas ms adecuadas para protegernos.
Los riesgos pueden tener diversos orgenes, ya que por una parte pueden provenir de un
problema de informacin asimtrica, como los que vimos en la lectura previa, o de la
presencia de una externalidad o una situacin relacionada con la provisin de bienes
pblicos, como estudiamos en la segunda lectura de este mdulo.
Ejemplo. Riesgos.
Son tan relevantes los riesgos que usualmente son tema de libros, revistas, programas de televisin y de
las pelculas ms espectaculares. Seguramente habrs visto diversas producciones cinematogrficas de
alto presupuesto e impresionantes efectos especiales en las que el futuro de la humanidad y del planeta
estn en riesgo debido a un posible desastre natural, como en El da despus de maana o 2012, entre
muchas otras, en las que se muestran los efectos devastadores que un evento de magnitud global podra
tener en trminos de riesgo a la vida en el planeta, as como tambin en pelculas como Armageddon que
muestran los riesgos a la humanidad de riesgos externos como el impacto de un meteorito a la Tierra.
Sin embargo, no es necesario ver una pelcula para apreciar los efectos devastadores de un desastre
natural, pues basta con recordar el sismo del 19 de septiembre de 1985 en la Ciudad de Mxico (con
magnitud de 7.8 grados, dejando la prdida de cerca de 10,000 vidas humanas, segn cifras oficiales y de
hasta 35,000, segn medios periodsticos) o el del 27 de septiembre de 2010 en Chile (con magnitud de
8.8 grados, generando la prdida de 525 vidas humanas y cerca de 2 millones de damnificados), as como
el terremoto y tsunami del 11 de marzo de 2011 en Japn (el terremoto fue de 9.0 grados y gener olas de
maremoto de hasta 40.5 metros, generando 15,850 muertes y prdidas econmicas estimadas por el
Banco Mundial en 235 billones de dlares, convirtindolo en el desastre ms costoso de la historia),
propiciando adems un desastre en el reactor nuclear de la planta de Fukushima, el cual ya podemos
relacionar con riesgos que corresponden a la actividad humana. Sin embargo, tambin en estos casos los
ejemplos de la vida real son suficientemente ilustrativos de la importancia del riesgo derivado de nuestro
andar diario, como cuando vemos accidentes viales, incendios, enfermedades prevenibles, crisis
financieras, etc.
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Ante la importancia que denotan todos estos riesgos, resulta fundamental la regulacin
social para brindarnos el nivel adecuado de proteccin contra ellos, considerando que,
como explicaremos y detallaremos a lo largo de esta lectura, el riesgo cero es
inalcanzable y hasta indeseable.
La palabra riesgo proviene del latn risicare, que significa atreverse o transitar por un
sendero peligroso. Aunque normalmente tiene un significado negativo, el riesgo es parte
inevitable de los procesos de toma de decisiones, en general y en el andar cotidiano de
cualquier persona.
En el aspecto tcnico, la palabra riesgo tiene varios usos y significados; algunos de ellos
son especialmente importantes, ya que son ampliamente utilizados en la mayora de las
disciplinas, los cuales a continuacin se mencionan:
i)
Una primera definicin se refiere al riesgo como un evento no deseado que puede o
no ocurrir. Un ejemplo de este uso es el siguiente: "El cncer de pulmn es uno de
los principales riesgos que afectan a los fumadores".
ii)
Cabe sealar que en ambas definiciones, la palabra riesgo tiene un sentido cualitativo. Al
respecto, resulta necesario observar que los estudios seminales sobre riesgo1 sealaban
como principal diferencia entre incertidumbre y riesgo que el primero era aquel que no se
poda cuantificar. Sin embargo, en nuestros das la palabra riesgo tiene tanto un sentido
cualitativo como cuantitativo.
( 9
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ambientales. Entre las primeras, podramos citar, por ejemplo, las caractersticas y la
condicin fsica, el estado de salud, el nivel de atencin, el grado de conocimiento y
destreza, etc. Las ambientales abarcan el amplio campo de las condiciones de trabajo,
tanto materiales como organizativas.
Por ejemplo, si furamos capaces de identificar y caracterizar, mediante parmetros
apropiados, todas y cada una de las condiciones personales y ambientales pertinentes,
as como de formular las relaciones entre ellas, se podra predecir, con toda certeza, si se
iba a producir o no un accidente. Dado que nuestro conocimiento actual no nos permite ni
siquiera intentarlo, prescindimos en la prctica de las condiciones personales y basamos
nuestras evaluaciones slo en las condiciones ambientales, con lo que el dao adquiere
el carcter aleatorio, su prediccin ha de recurrir a la idea de probabilidad y,
consiguientemente, cobra pleno sentido el uso del trmino riesgo.
De este modo, puede entenderse por qu, incluso si en una situacin no se detecta
alguna posible causa ambiental de un determinado dao, es decir, algn factor de riesgo,
el riesgo puede considerarse controlado pero no eliminado, ya que parece haber
condiciones personales que, en presencia de la mera posibilidad de dao, bastan para
producirlo.
Ya hemos hablado de cmo la regulacin social busca proteger el inters pblico ante
posibles afectaciones, las cuales pueden provenir de una falla de mercado, de una
actividad econmica o social o de un factor externo. Por ejemplo, en la segunda lectura se
habl de la manera en que la regulacin social busca reducir el impacto en la sociedad de
las externalidades. Despus, en la tercera lectura, se mostraron los instrumentos que
fomentan la correcta participacin de los actores privados y que corrigen los problemas de
asimetra de informacin en los mercados. Ahora, nos proponemos exponer el enfoque de
la regulacin que busca diferenciar a los distintos escenarios en funcin del riesgo que
representan para la sociedad.
Un experto en regulacin sabe que la regulacin social se aboca al incremento del
bienestar social y que trata de proteger el inters pblico, entonces, la mitigacin de los
riesgos potenciales que perjudican a la sociedad debe ser la tarea fundamental de la
regulacin social.
Como se ha comentado, los riesgos, de cualquier tipo, significan la posibilidad de que un
evento desagradable o lamentable suceda. La mayor parte de la regulacin social se
orienta a la mitigacin de los riesgos que se producen al medioambiente, laborales,
sanitarios y financieros. Sin embargo, no slo basta con implementar medidas de
prevencin sino que, adems, la regulacin social debe estar encaminada a reducir los
costos o las prdidas asociadas con los eventos no deseados. En otras palabras, la
intencin social debe ser, en primera instancia, reconocer la existencia de un riesgo
potencial, despus medirlo, luego, tratar de prevenirlo y, cuando no se puede evitar que
ocurra (como en el caso de los desastres naturales), reducir su impacto al mnimo.
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Es decir, las fuentes de los riesgos para las personas no slo incluyen a las originadas por
las fallas en la informacin o externalidades; tambin existen otros factores que no
pueden ser controlados y que, por tanto, generan incertidumbre. Tal es el caso de los
desastres naturales. Estos fenmenos difcilmente pueden ser previstos, por lo que a la
sociedad slo le queda disminuir su impacto al mnimo. Una manera de reducir su impacto
es mediante la contratacin de un seguro que permita socializar la prdida. Es decir, un
seguro es un mecanismo de transferencia de riesgo en que el asegurado se cubre ante un
eventual desastre a cambio del pago de una prima, la cual se determina segn la
probabilidad y la prdida potencial generada por el siniestro. El asegurador diluye el
riesgo entre todos asegurados por lo que, en caso de materializarse el evento no
deseado, la prdida ser absorbida por la masa de asegurados.
Al respecto, la regulacin social en su afn de proteger a la sociedad de los potenciales
riesgos que se producen por la propia actividad humana tambin acta para disminuir el
impacto que producen los fenmenos naturales.
Comentarios Adicionales. Riesgos Nulos: La Paternidad
Sin duda alguna, cuando uno se convierte en padre lo que est en la mente es proteger ante todo y a
cualquier costo a tus hijos. Desde el inicio de la vida de los hijos los padres se esmeran por protegerlos
ante cualquier riesgo, pero imaginemos una situacin en la cual se pretenda anular la posibilidad de un
accidente.
En este caso tendramos que cambiar el piso de la casa por algn tipo de alfombra que sea lo
suficientemente gruesa y a su vez suave como para evitar golpes ante las cadas del beb cuando
empieza a caminar, la segunda decisin inmediata sera poner algn tipo de proteccin en todas las
esquinas de la casa para evitar golpes en el caminar, despus es necesario tener en casa un botiqun
con todos los medicamentos que puedan necesitarse ante cualquier situacin de emergencia; si
podemos cambiarnos de casa para ubicarnos a un costado del hospital mejor an. Posteriormente,
tenemos que tomar las medidas sanitarias para evitar enfermedades de cualquier tipo; es decir, limpiar
todos los alimentos, averiguar perfectamente el estado de todos los vegetales que se van a consumir,
identificar las posibles efectos colaterales de todos los alimentos y evitar el contacto con cualquier visita
que llegue a la casa.
Una vez que el hijo crece seguro y sano ante todas las medidas posibles, es hora de ir a la escuela,
ante ste evento los padres tienen que escoger la hora a la cual salir de su casa para evitar el trfico y
con ello la posibilidad de accidentes viales, despus es necesario mandar al hijo con un traje antisptico
y un inhalador de aire puro no contaminado, sin olvidar que el hijo debe asistir a la escuela con casco,
rodilleras y coderas para evitar raspaduras ante cualquier accidente dentro de la escuela.
Finalmente, ya que se han tomado todas las medidas necesarias es indispensable contratar una
persona que vigile el comportamiento de tu hijo para ver que ste sea el adecuado, as como contratar
algunas otras personas que resguarden la seguridad del menor ante situaciones externas. Sin duda
alguna, la lgica del actuar de los padres no es del todo descabella, pues estn protegiendo a su retoo
contra la mayor parte de los eventos externos no todos-.
Sin embargo, la pregunta que se nos viene a la mente es por qu no todos los padres se comportan
igual? Acaso no quieren lo suficiente a sus hijos? La respuesta est clara, el comportamiento de los
padres est, sin saberlo, guiado por un clculo de riesgos y sus posibles consecuencias, as como las
restricciones en el presupuesto de los mismos dado que cumplir con todas las medidas de seguridad
mencionadas.
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Los padres vemos cul es la posibilidad de que nuestro hijo se caiga y cules seran los gastos en los que
aunado a esto, si el dao no es un dao mortal, lo ms seguro es que terminemos mandando a nuestro hijo
a la escuela sin equipo de seguridad. El comportamiento de los individuos se puede decir que es un
comportamiento basado en riesgos. Comportarnos siguiendo el ejemplo se identifica con lo que se conoce
como el principio precautorio.
II.
PRINCIPIO PRECAUTORIO
Los gobiernos normalmente tienen una tendencia a comportarse como padres en cuanto
a los diferentes riesgos sociales, sobre todo considerando que precisamente una de las
primeras funciones del Estado e incluso la razn por la que las sociedades crean
gobiernos es para brindarles proteccin. En este sentido, es natural que las autoridades
regulatorias presenten cierto desagrado o aversin hacia el riesgo, por lo que
frecuentemente buscan proteger a la sociedad a toda costa, incluso si con ello restringen
de manera desproporcionada algunas actividades econmicas o sociales.
A este tipo de comportamiento se le ha denominado Principio Precautorio, el cual se
refiere, en su interpretacin ms sencilla, a que es mejor prevenir que lamentar, por lo
que se disean regulaciones encaminadas a aminorar riesgos potenciales sin conocer
con exactitud las relaciones de causalidad y los efectos probables de la regulacin.
Dicho principio se enunci por primera vez en un foro internacional en la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo conocida como la
"Declaracin de Ro" (1992) en la que se seal lo siguiente:
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente
el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dao
grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como
razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para
impedir la degradacin del medio ambiente.
Posteriormente, este principio se ampli al ramo de la salud y la vida humanas, como se
estableci en la Declaracin de Wingspread (1998), en la que un grupo de ambientalistas
seal:
Cuando una actividad genere amenazas de dao en contra de la salud humana o
el medio ambiente, medidas precautorias deberan tomarse, incluso si an no se
establece completamente en el campo cientfico las relaciones de causalidad y de
efectos respecto al problema.
Finalmente, con el surgimiento de riesgos cada vez ms impredecibles, inciertos, no
cuantificables pero posibles, nace un tercer modelo del
11
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2
3
Second International Conference on the Protection of the North Sea. London. 24-25 November 1987.
B
00
12
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Dificulta an ms el
problema de establecer
prioridades con base en
un criterio racional.
El principio precautorio utiliza menos informacin para basar sus decisiones, lo que a su
vez implica un anlisis menor de las consecuencias de la regulacin propuesta.Con
respecto al ltimo punto, la regulacin que busca ser una poltica eficiente basada en un
anlisis de riesgos debe considerar el impacto de la regulacin, positivo y negativo en la
economa y en los riesgos que se pretenden mitigar; de modo que las decisiones de los
reguladores estn basadas en la ms completa gama de informacin disponible. El diseo
de la norma es mejor cuanto mayor sea el anlisis sobre los impactos posibles como
transferencias de riesgos, de valor, etc. con la finalidad de minimizar tanto el error tipo I4
como el error tipo II5 en la regulacin (los cuales detallaremos ms adelante), as como
evitar las siguientes consecuencias:
A. Efectos potencialmente negativos para la investigacin cientfica, desarrollo
tecnolgico e innovacin.
B. Tendencia a utilizar el principio precautorio como justificacin a medidas
proteccionistas.
C. Potenciales efectos distributivos adversos.
En conclusin, considerando que los gobiernos tienen la finalidad de proteger a la
ciudadana de los riesgos sociales, al medio ambiente, a la salud, laborales, econmicos,
financieros, etc., se observa una tendencia a actuar con base en el principio precautorio.
El resultado es una regla, donde slo se monitorea la regulacin.
Sin embargo, conforme van incrementndose la informacin disponible y la experiencia en
el manejo de riesgos, se reduce la incertidumbre y, por ende, es posible que el regulador
vaya evolucionando hacia un enfoque en el que las reglas que se emiten correspondan al
nivel de riesgo que se enfrenta. As, una poltica regulatoria eficiente debe contener
etapas ex-ante y ex-post.
Para la Comisin Europea el Principio Precautorio: (OMC, 2000)
4
5
Fallar en regular cuando hay una necesidad por hacerlo y por lo tanto se obtienen prdidas .
Regular en donde no hay necesidad y por lo tanto se eliminan beneficios.
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Ante este dilema de poltica pblica, como comentamos anteriormente, los gobiernos
normalmente se encuentran en la disyuntiva de sub-regular o sobre-regular, o sea, de
cometer el error tipo I o el error tipo II. Sin embargo, los reguladores son naturalmente
adversos al riesgo y, por ende, prefieren cometer el error tipo I (por lo que recurren al
principio precautorio para elaborar nueva poltica pblica). La ocurrencia del error de tipo I
conlleva a riesgos potenciales para la poblacin, mientras que el error de tipo II implica
sobre-regulacin que puede reducir el acceso a bienes y servicios necesarios para la
poblacin, lo que tambin significa riesgos y reduccin de bienestar social. Esta situacin
representa un importante dilema para el regulador que se ilustra en la Figura 1.
Minimizar
Errores
Error Tipo I
Error Tipo II
III.
15
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La magnitud de la prdida
prdida o dao llegue a
Definicin:
(
)
obtener el resultado deseado se representa como el resultado esperado (slo uno
de los dos resultados posibles) entre el total de resultados posibles; es decir, 1
entre 2 , lo que es lo mismo, 0.5.
Definicin:
16
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necesitan de una revisin tan intensa-. Por ejemplo, algunos reguladores europeos
discriminan al otorgar los permisos de dao medioambiental, y dividen a los candidatos en
tres categoras: La primera es para aquellos que realizan actividades poco riesgosas
como pesca o que desechan desperdicios en pequea escala-, quienes slo necesitan
pagar por una licencia y el nivel de inspeccin es mnimo. Despus siguen aquellos con
un nivel intermedio, con quienes el nivel de supervisin es ms riguroso. Finalmente, a los
ltimos se les valora por completo el impacto que generan y, desde luego, la licencia es
ms costosa-. En suma, los recursos regulatorios se destinan segn el nivel de riesgo que
representan cada firma.
Las medidas de impacto son usualmente empleadas para determinar cundo debe
realizarse un anlisis completo de riesgo. Por ejemplo, en la Manifestacin de Impacto
Regulatorio (MIR)6 de la COFEMER, que ser detallada en el Mdulo IV de este
Diplomado, la dependencia u organismo descentralizado que propone la nueva regulacin
tiene que valorar su impacto decidir entre alto impacto o moderado a fin de determinar
el tipo de formulario de MIR que debe realizar.
Para ello, se consideran el sector y actividad econmica que sern reguladas, el numero
de consumidores del producto o servicio y la frecuencia con que lo consumen, el nmero
de unidades econmicas sujetas a la propuesta y la regularidad con que deben cumplir
con ella, el tipo de costos que supone y las restricciones a la competencia que establece
la regulacin, entre otros factores, a fin de determinar su impacto y, en consecuencia, si
se presenta o no un formulario que requiere, entre otras cosas, un anlisis completo de
riesgo. La medida efectiva y cuantitativa del riesgo conlleva a la estimacin de la
probabilidad de que suceda un percance en el futuro. Esta probabilidad es una medida de
la frecuencia con la que se obtiene cierto resultado.
Girolamo Cardano (1500-1571) fue un prestigiado mdico y matemtico italiano7, nacido
en Miln. En esa poca fue muy conocida su aficin por los juegos de azar, en especial
las cartas, los dados y el ajedrez. A travs de este tipo de juegos, en particular con los
dados, realiz mltiples experimentos y anlisis de probabilidad. Su libro sobre juegos de
azar, Liber de ludo aleae -escrito en la dcada de 1560, pero publicado pstumamente en
1663- constituye el primer tratado serio de probabilidad abordando mtodos netamente
empricos.
6
La MIR es una herramienta de uso generalizado en los pases que integran la OCDE que permite analizar
sistemticamente los objetivos e impactos potenciales de las regulaciones, a fin de asegurar que sus
beneficios sean superiores a sus costos y el mximo beneficio social. Se implement por primera vez en
Mxico en 1997, exclusivamente para anteproyectos de Normas Oficiales Mexicanas, mediante reforma a la
Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
En el ao 2000, a travs de la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el uso generalizado
de la MIR se estableci en las regulaciones que pretenden emitir las agencias del gobierno federal.
7
Otro matemtico italiano que escribi y teoriz sobre la probabilidad fue Galileo (1564 1642). Este eminente
hombre del Renacimiento mostr inters por casi todas las ciencias y artes por lo que, por muchos, es
considerado el Padre de la Ciencia y uno de los principales precursores del mtodo cientfico. Curiosamente,
tambin su aficin por los juegos de azar le inclin por el estudio de la probabilidad y lo hizo a travs de la
obra Sopra le ScopertedeiDadi (Jugando a los dados). En l, como Cardano, Galileo analiza la frecuencia de
diferentes combinaciones y posibles resultados al tirar los dados.
17
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juego, ambos jugadores tienen una moneda de $10. Es decir, al inicio del juego cada uno
$ 0
son los siguientes: si la persona gana, se queda con $20 y, si pierde, se queda sin dinero
o sea, su riqueza final es cero-.
Definicin:
Valor esperado: El valor esperado de una decisin es el promedio ponderado de
todos los valores que pueden resultar y que corresponden a todos y cada uno de
los resultados posibles, dado que el agente ha optado por elegir una alternativa.
Es decir, es la suma de todos los resultados posibles en una decisin, multiplicada
por las probabilidades de cada uno de dichos resultados, y se expresa
matemticamente, de la siguiente forma:
( )=(
En donde
es la probabilidad de ocurrencia del evento 1 (para nuestro caso,
es la
probabilidad de que caiga cara) y
es la probabilidad de que caiga cruz;
es el valor
que se le asigna a cada variable (en nuestro ejemplo,
es la ganancia de que se
obtiene de que caiga cara) y
es la ganancia que se obtiene de que caiga cruz. Si
ensimo por el valor del mismo evento.
Entonces, el valor esperado para cada individuo es de $10 y se obtiene de la siguiente
manera:
(
)=
)=
Ante estas circunstancias, muchas personas estarn dispuestas a jugar el volado, otras
ms se negaran por completo y a algunas les dar prcticamente lo mismo. Por lo tanto,
se podra decir que existen distintos tipos de individuos dentro de una sociedad, los
cuales se caracterizan por su grado de aversin al riesgo:
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Neutral al riesgo (Risk Neutral): Una persona neutral al riesgo obtiene la misma
satisfaccin de jugar el volado, como de quedarse con su moneda de $10.
Estos conceptos son relevantes para la regulacin social, ya que no slo basta con poder
evaluar los niveles de riesgo que se buscan prevenir, sino que adems en funcin de los
tipos de individuos en una actividad determinada (amantes, adversos o neutrales) ser
necesario tomar medidas diferentes para regularla. Pensemos, por ejemplo, en los
conductores de autos, los amantes del riesgo son los que exceden los lmites de
velocidad permitidos, los neutrales al riesgo conducen aproximadamente dentro de los
lmites de velocidad y los adversos al riesgo conducen significativamente por debajo de
dichos lmites; por lo tanto, los reguladores tendrn que establecer lmites no slo en
funcin de las condiciones seguras de manejo conforme al tipo de suelo, condiciones
climticas y zonas en que transiten los vehculos, sino tambin en funcin del tipo de
conductores presentes en la sociedad.
IV.
Puesto que los recursos por asignar son escasos, el regulador deber elegir hacia donde
dirigirlos. Est claro que el regulador sabe que no puede supervisar a todas las empresas,
en todas sus actividades y en todo momento, por lo que deber tomar decisiones y, por lo
tanto, asumir riesgos. Suena lgico o hasta trivial, pero no lo es. Precisamente lo que
hace el principio precautorio al ser ms rgido- es tratar por igual a todas las empresas y
en todos los escenarios, adems de que opta por sobre regular ante una situacin difcil
de valorar.
La regulacin basada en riesgos involucra el desarrollo de polticas pblicas en donde se
prioriza segn el nivel de riesgo- y asignan recursos regulatorios para supervisin y
monitoreo-, con base en la valoracin de riesgos que el regulador hace para cumplir con
sus objetivos. Por ello, la regulacin basada en riesgos requiere que el regulador defina
claramente sus objetivos y que traduzca su mandato formal en objetivos operativos.
Definir cules son los riesgos a mitigar resulta ser una tarea bastante complicada. Sin
embargo, el punto de inicio debe estar en los propios objetivos estatutarios del regulador.
La falta de objetivos estatutarios claros dificulta la identificacin de los riesgos a mitigar,
es decir, se requiere ser ms especfico, aunque tener demasiados objetivos puede
resultar poco conveniente. Por ejemplo, el regulador medioambiental holands, VROM,
tiene 270 diferentes tareas regulatorias. Difcilmente se puede discriminar y elegir los
principales riesgos por disminuir.
Hablando de la tolerancia al riesgo del regulador, podemos decir que no todas las
actividades son igualmente valoradas por ste. En estos trminos, habr casos en que el
regulador decida no aceptar ningn tipo de en que la autoridad no escatimar recursos
para disminuir, al mnimo, su exposicin.
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DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
Administracin de
Riesgo
Comunicacin de
Riesgo
Establecimiento
de prioridades
para el anlisis
Se puede observar que el criterio basado en riesgos es la base de una poltica de Estado
que busca maximizar el bienestar social, y para ello el regulador debe estar debidamente
informado (cualitativa y cuantitativamente), a fin de priorizar y seleccionar riesgos. Del
mismo modo, el criterio basado en riesgos involucra consideraciones respecto al beneficio
y costo de la regulacin en desarrollo as como de las opciones posibles.
Bajo esta perspectiva, el creador de polticas deber elegir la alternativa que minimice las
prdidas esperadas o maximice la utilidad, de esta forma obtendr el mejor resultado. El
mtodo propuesto por la regulacin basada en riesgo toma en cuenta las posibles
prdidas y las probabilidades de ocurrencia de cada una de ellas; as, el mtodo consiste
en asignarle una probabilidad a la ocurrencia del evento riesgoso, despus de lo cual se
har uso de las herramientas econmicas, es decir el anlisis costo beneficio mediante el
cual el regulador construir un portafolio ptimo de riesgo.
As, considerado que los reguladores disponen de recursos limitados tanto para diseo
como para la verificacin del cumplimiento de la regulacin, ha emitido una serie de guas
y documentos que orientan a las autoridades sobre el empleo eficiente de dichos
recursos, propiciando regulaciones que correspondan de forma precisa al nivel y tipo de
riesgo que se pretende prevenir o atenuar8.Debido a su flexibilidad, este paradigma de la
regulacin basada en riesgos ha sido aplicado de diversas maneras por los diferentes
pases; sin embargo, es posible identificar diversos principios generalmente aceptados en
todos ellos:
Risk and Regulatory Policy: Improving The Governance Of Risk, OECD, 2010.
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DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
Es necesario sealar que toda reduccin de riesgos implica un costo que no puede ser
sostenido por la autoridad, por lo que debe determinarse el grado de riesgo aceptable,
con el fin de generar regulaciones mnimas y efectivas a travs de las cuales se
mantenga dicho nivel de riesgo9. Ello, implica la formulacin de regulacin en trminos de
riesgos y no de reglas, para lo cual se debe cumplir el ciclo de gobernanza regulatoria
visto en la ltima lectura del mdulo I.
Valoracin del dao
potencial y su
probabilidad de
ocurrencia
Ordenacin o
"rankeo" de
actividades o
agentes conforme a
esos rriesgos
Identificar qu
riesgos son
tolerables y a qu
nivel
Regulacin
basada en
riesgos,
identificar
riesgos, no
reglas
a. Ciclo regulatorio
De acuerdo con la OCDE (2010), una poltica regulatoria eficiente debe contener etapas
ex-ante y ex-post, es decir, tanto antes como despus de la implementacin de las
regulaciones, formando as un ciclo regulatorio. Estableciendo un ciclo de poltica
regulatoria que consiste en los siguientes seis pasos:
1. Pronstico del riesgo: La regulacin de riesgo comienza con el pronstico de
algn riesgo futuro mediante su valoracin, lo que ser diferente para cada tipo de
riesgo. Asimismo, para la implementacin de una poltica regulatoria la agencia
reguladora tendr que demostrar la existencia de un riesgo significativo.
2. Prevencin: Una vez valorado el riesgo el regulador decidir qu acciones tomar.
En esta etapa toma relevancia el papel del manejo de riesgo, de esta forma, se
decide en hasta qu grado es deseable la prevencin mediante un anlisis costo
beneficio y mediante que herramientas regulatorias se alcanzar el objetivo.
3. Revisin: La importancia de revisin surge ante la interconexin de las agencias,
ya que una poltica regulatoria implementada con el objetivo de reducir el riesgo en
una actividad podra genera riesgos en otra. Es por eso, que la coordinacin de las
agencias en la regulacin basada en riesgo tiene una importancia primordial. En
este sentido, es importante la creacin de una agencia revisora para alinear los
desacuerdos entre agencias.
9
Risk and Regulatory Policy: Improving The Governance Of Risk, OECD, 2010.
21
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
22
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
De esta manera, una vez que se han medido y jerarquizado los distintos tipos de riesgo
que el regulador pretende mitigar, debe decidir las medidas regulatorias que
correspondan con los diferentes niveles de riesgo identificados. Dentro de las medidas
que el Estado implementa de manera preventiva a la realizacin de una actividad
econmica (regulacin ex-ante) se encuentran las siguientes actividades:
Definicin:
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Permisos
Licencias
Registros o
certificaciones
Estas regulaciones tienen la finalidad de verificar las condiciones en que se efectuar una
actividad determinada, a fin de garantizar que se cumplan los criterios que aseguran una
reduccin de los riesgos probables. Sin embargo, es en estas normativas en las que, por
su naturaleza, existe una mayor probabilidad de que se haya utilizado el principio
precautorio para su implementacin o que, en su caso, las condiciones bajo las que
originalmente fueron planteadas ya no permanezcan en vigor o que se cuente con mayor
informacin para revaluar el nivel de riesgo que les resulta aplicable.
Por otra parte, existen otras regulaciones que conllevan un proceso de administracin de
los riesgos aplicables a actividades en proceso (regulacin ex-post), las cuales
corresponden a actividades en proceso en las que se busca administrar el riesgo.
10
Ejemp
gestin, especificaciones tcnicas y esquemas de verificacin o inspeccin, cuyo propsito es asegurar que
las actividades se efecten siempre cumpliendo con condiciones que garanticen una reduccin de los riesgos
probables, pero sin limitar su desarrollo o ejecucin a la espera de una resolucin y anlisis previo de la
autoridad.
24
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
Finalmente, una vez que se deciden las medidas para cada riesgo identificado y evaluado,
se realiza la asignacin de recursos de supervisin, inspeccin y cumplimiento conforme a
la ordenacin de riesgos. Cabe recalcar que esta fase consiste en revisar y evaluar las
medidas propuestas, lo que constituye un elemento importante para una buena poltica.
Esto se logra a travs de un proceso transparente y abierto a la informacin.
d. rboles de decisin de niveles de riesgo
Como vimos previamente, el criterio basado en riesgos involucra consideraciones
respecto al beneficio y costo de la regulacin en desarrollo as como de todas las
opciones posibles, y su posibilidad de ocurrencia para tomar en cuenta el costo de
oportunidad de la decisin que se tomar.
Una vez que se cuenta con la informacin suficiente para la caracterizacin del riesgo,
con esos datos se puede construir un rbol de decisiones, el cual es un instrumento
valioso para que los responsables polticos tomen decisiones ms informadas, con lo que
se disminuye el riesgo. En las etapas finales del anlisis, los beneficios y los costos de
recopilacin de datos adicionales se comparan con los costos y beneficios de tomar una o
ms medidas de proteccin inmediatas. Cabe resaltar que un buen anlisis de decisiones
incluye un anlisis de riesgo.
Los arboles de decisin pueden usarse para desarrollar una estrategia ptima cuando el
tomador de decisiones, en este caso el regulador, se enfrenta con una serie de
alternativas de decisin y a su vez se encuentra en un contexto de incertidumbre o
eventos futuros con riesgo.
Los principales componentes de un rbol de decisin se pueden categorizar de la
siguiente forma:
Ramas:
lneas
se
representan
con
25
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
REGULATORIAS
PARA SU
a. Riesgo Sanitario
La administracin del riesgo sanitario es una herramienta cientfica que permite estimar la
forma en que la exposicin presente o futura de un determinado producto afectar la
salud de una determinada poblacin. El anlisis de riesgos se acepta hoy como la
disciplina o metodologa mas apropiada como la adopcin de medidas tendientes a
prevenir y controlar plagas y enfermedades cuarentenarias, as como contaminaciones
biolgicas o qumicas de los alimentos, que pueden causar algunas de las llamadas
(
). El proceso para lograr dicho objetivo se
divide en cuatro pasos y se describe brevemente a continuacin.
Identificacin del riesgo: En esta etapa se busca determinar que tipo de problemas de
salud puede causar determinada sustancia o producto, mediante la revisin de estudios
acerca de sus efectos sobre los seres humanos as como en animales de laboratorio. A su
Comisin Federal de Mejora Regulatoria
26
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
27
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
Ejemplo. Riesgo Sanitario: Normas y regulaciones para disminuir los riesgos sanitarios
Las infecciones hospitalarias, intrahospitalarias o nosocomiales adquiridas en el marco de una
internacin constituyen un importante problema de salud pblica en el mbito mundial, tanto para los
pacientes, como para sus familias y la comunidad porque resultan en un pesado gravamen en los costos
de salud.
En Argentina, en el orden normativo, existe una disposicin general sobre Prevencin y Control de la
Infeccin Hospitalaria (Resolucin Ministerial No. 355 de 1999 del Ministerio de Salud de la Nacin) que
contiene disposiciones enumeradas sobre las siguientes materias: medidas para la prevencin de las
infecciones relacionadas con catteres vasculares, medidas para la prevencin de la neumona
intrahospitalaria, medidas para la prevencin de la infeccin del tracto urinario en el paciente con catter
vesical, entre muchas ms.
En Brasil, a nivel nacional, la estructura de las actividades de vigilancia de las infecciones hospitalarias
se basa en la Ley Federal No. 6.431 de 1998 que dispone que todos los hospitales del pas estn
obligados a constituir la Comisin de Control de Infecciones Hospitalarias (Comisso de Controle de
Infeco Hospitalar CCIH).
En Colombia, el Decreto No. 3.518, promulgado el 9 de octubre de 2006, crea y reglamenta el Sistema
de Vigilancia en Salud Pblica (SIVIGILA) para proveer en forma sistemtica y oportuna informacin
sobre la dinmica de las situaciones que afectan o pueden afectar la salud de la poblacin.
Para Guatemala, El sistema de vigilancia epidemiolgica de las infecciones hospitalarias est definido
en las Normas Nacionales de Prevencin y Control de Infecciones Nosocomiales. De esta forma la
regulacin participa de forma activa en la reduccin de los riesgos sanitarios y por conducto de los
comits de infecciones nosocomiales.
28
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
2. Al evaluar los riesgos, los Miembros tendrn en cuenta: los testimonios cientficos
existentes; los procesos y mtodos de produccin pertinentes; los mtodos
pertinentes de inspeccin, muestreo y prueba; la prevalencia de enfermedades o
plagas concretas; la existencia de zonas libres de plagas o enfermedades; las
condiciones ecolgicas y ambientales pertinentes; y los regmenes de cuarentena
y otros.
3. Al evaluar el riesgo para la vida o la salud de los animales o la preservacin de los
vegetales y determinar la medida que habr de aplicarse para lograr el nivel
adecuado de proteccin sanitaria o fitosanitaria contra ese riesgo, los Miembros
tendrn en cuenta como factores econmicos pertinentes: el posible perjuicio por
prdida de produccin o de ventas en caso de entrada, radicacin o propagacin
de una plaga o enfermedad; los costos de control o erradicacin en el territorio del
Miembro importador; y la relacin costo-eficacia de otros posibles mtodos para
limitar los riesgos.
4. Al determinar el nivel adecuado de proteccin sanitaria o fitosanitaria, los
Miembros debern tener en cuenta el objetivo de reducir al mnimo los efectos
negativos sobre el comercio.
5. Con objeto de lograr coherencia en la aplicacin del concepto de nivel adecuado
de proteccin sanitaria o fitosanitaria contra los riesgos tanto para la vida y la salud
de las personas como para las de los animales o la preservacin de los vegetales,
cada Miembro evitar distinciones arbitrarias o injustificables en los niveles que
considere adecuados en diferentes situaciones, si tales distinciones tienen por
resultado una discriminacin o una restriccin encubierta del comercio
internacional. Los Miembros colaborarn en el Comit, para elaborar directrices
que fomenten la aplicacin prctica de la presente disposicin. Al elaborar esas
directrices el Comit tendr en cuenta todos los factores pertinentes, con inclusin
del carcter excepcional de los riesgos para la salud humana a los que las
personas se exponen por su propia voluntad.
6. Cuando se establezcan o mantengan medidas sanitarias o fitosanitarias para
lograr el nivel adecuado de proteccin sanitaria o fitosanitaria, los Miembros se
asegurarn de que tales medidas no entraen un grado de restriccin del comercio
mayor del requerido para lograr su nivel adecuado de proteccin sanitaria o
fitosanitaria, teniendo en cuenta su viabilidad tcnica y econmica.
7. Cuando los testimonios cientficos pertinentes sean insuficientes, un Miembro
podr adoptar provisionalmente medidas sanitarias o fitosanitarias sobre la base
de la informacin pertinente de que disponga, con inclusin de la procedente de
las organizaciones internacionales competentes y de las medidas sanitarias o
fitosanitarias que apliquen otras partes contratantes. En tales circunstancias, los
Miembros tratarn de obtener la informacin adicional necesaria para una
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DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
c. Riesgo Financiero
El riesgo financiero12 se define como la probabilidad de ocurrencia de un evento que
tenga consecuencias financieras negativas para los distintos agentes en la economa. El
concepto debe entenderse en sentido amplio, incluyendo la posibilidad de que los
resultados financieros sean mayores o menores de los esperados.
11
La epidemiologa es la ciencia que aborda las asociaciones que pueden existir entre el estado de salud de
una poblacin y los factores asociados. El propsito bsico de la epidemiologa es el identificar las causas de
los problemas fitosanitarios que son susceptibles de cambio, de tal manera que permita despus prevenirlos.
12
Una definicin ms formal para riesgo financiero se define como la incertidumbre asociada con la forma de
financiacin de las actividades de una empresa u organizacin (es decir, deuda respecto a activos). En
esencia, el riesgo financiero es todo lo que guarda relacin con el dinero.
30
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
Definicin:
Intermediacin Financiera: es una actividad productiva en la que una institucin
que participa en el mercado de transacciones financieras contrae pasivos por
cuenta propia con el propsito de adquirir activos financieros y canalizarlos a otros
agentes que demandan crdito.
Mediante la intermediacin financiera, los bancos obtienen una ganancia debido a la
diferencia entre la tasa de inters que cobran por sus activos (crditos) con respecto a la
tasa que pagan por sus pasivos (depsitos). Debido a lo anterior, cuando un banco
mantiene en su bveda el dinero proveniente de los depsitos que nosotros hacemos, el
banco no est ganando dinero. Lo que al final del da generar una prdida para el banco
puesto que an tiene que pagar el inters que prometi al depositante ms diferentes
costos por mantener ese dinero guardado.
En cambio, cuando un banco presta todo el dinero que le depositamos en nuestras
cuentas o presta gran parte a tasas muy altas, entonces el banco aumenta su perspectiva
de ganancias, pero tambin aumentan sus riesgos, ya que puede ocurrir que quienes
reciban esos crditos no paguen (ya sea porque la tasa es muy alta o porque
sencillamente desde un principio no pensaban hacerlo, cualquiera que fuera la tasa), es
decir incumplan, y por consiguiente, el depositante no podr recuperar su dinero cuando
regrese por l al banco.
Este riesgo es el ms comn que enfrentan los bancos y se conoce como riesgo de
crdito de default. La principal razn econmica para la existencia de estos riesgos,
como explicamos en lecturas previas es la informacin asimtrica, ya que los banqueros
no pueden saber con precisin las caractersticas del solicitante de crdito, si tiene
capacidad para pagar o no y si su comportamiento es el de un cliente cumplido o no. Los
tipos de riesgo son:
Definicin:
31
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
En otras palabras, es el riesgo que los bancos enfrentan no slo por la intermediacin
financiera o inversiones que realicen, sino tambin por su propia operacin cotidiana,
como puede ser el caso de enfrentar demandas legales.
La falsificacin de cheques es un ejemplo clsico de los principales riesgos operativos
que padece un banco. Esta estafa era mucho ms comn en el pasado debido a la propia
13
En la ms reciente crisis financiera, como mostraremos en el caso de estudio de esta lectura, este tipo de
riesgo se increment de manera considerable, ya que hubo momentos en que en el mercado slo haba
personas interesadas en vender activos y muy pocos en comprar, por lo que la mayora de las empresas,
urgidas de liquidez, tuvieron que deshacerse de sus valores financieros a muy bajos precios.
32
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
evolucin tecnolgica que caracteriza al sistema financiero, por lo que este tipo de
prcticas tambin se han modificado, y se han vuelto, cada vez, ms sofisticadas. As lo
Estimacin del
riesgo
Determinacin
de los objetivos
de control
Deteccin del
cambio
33
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
A qu dimensiones
estamos refiriendo?
nos
Requerimientos de capital para que las instituciones financieras hagan frente a los
distintos riesgos que enfrentan.
Estructuras y metodologas de administracin de riesgos.
Supervisin interna y externa.
Autorizaciones para la realizacin de operaciones riesgosas (inversiones en otras
entidades financieras, por ejemplo).
Definicin del rgimen de inversin de las instituciones financieras.
Reportes regulatorios.
34
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
mercado.
Supongamos que utilizamos un nivel de confianza de 98%, es decir, 98 de cada 100 veces mi prdida
mxima no ser mayor a la esperada, cuando se utiliza un horizonte de tiempo de un da. Por ejemplo, si se
reporta un valor en riesgo a un da de $2,000, la probabilidad de tener una prdida mayor a $2,000 en las
prximas 24 horas por movimientos en las tasas de inters es de 2%.
35
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
La crisis econmica de Mxico en 1994 fue una crisis de repercusiones mundiales. En el contexto internacional, los
resultados econmicos de esta crisis se denominaron "Efecto Tequila". En Mxico tambin se le conoce como el "error de
diciembre" por la forma en que se administr la devaluacin que marc el inicio de esta crisis.
Las fuentes de esta crisis son diversas. Entre las principales causas podemos mencionar a los errores de poltica
monetaria, la deficiente coordinacin en poltica econmica de la administracin saliente con la entrante, la inestabilidad
poltica y social el asesinato de Colosio y el alzamiento armado en Chiapas- y la progresiva desregulacin bancaria que
increment los problemas de la asimetra de la informacin que concluy con la quiebra del sistema bancario mexicano.
Todos estos factores interactuaron simultneamente y provocaron la peor cada en el Producto Interno Bruto que este pas
vivi durante toda la segunda mitad del siglo XX.
La regulacin bancaria tiene el objetivo fundamental de garantizar la seguridad de los depositantes. Para alcanzar este
objetivo, como expresamos en las lecturas previas, los reguladores bancarios, mediante una regulacin prudencial, tienen
que supervisar, constantemente, el riesgo de los crditos otorgados por la institucin financiera. Por lo tanto, el objetivo de
la regulacin bancaria es la promocin de la estabilidad del sistema financiero; en otras palabras, evitar crisis y corridas
bancarias. Sin embargo, previo a diciembre de 1994 el gobierno fall en regular adecuadamente al mercado financiero (lo
que propici que los bancos incurrieran en conductas abusivas en contra de los consumidores y que no manejaran
adecuadamente el riesgo) y, tambin, en supervisin (la consolidacin de la Comisin Nacional Bancaria con la Comisin
Nacional de Valores, en una sola entidad lleg demasiado tarde y no fue suficiente para prevenir el deterioro del sistema
financiero).
La tendencia internacional a la desregulacin excesiva, vigente en los aos ochenta y noventa, contagi a las autoridades
mexicanas que buscaban generar competencia, a travs de la creacin de nuevos bancos pero en condiciones desiguales,
lo que propiciaba colusin entre los grandes participantes. Por ejemplo, los problemas de informacin asimtrica
favorecieron a los grandes bancos, con ms antigedad y que conocan mejor a sus clientes, ya que podan otorgar crdito
en mejores condiciones que la competencia. Esta situacin justificaba una intervencin estatal ms activa, a travs de la
regulacin, para as romper con dicha asimetra de la informacin y fomentar un entorno de mayor competencia efectiva.
As, los bancos tuvieron los incentivos para otorgar crdito de forma indiscriminada. En esa poca, el crdito al consumo y a
la vivienda se increment de manera desproporcionada. Se deca en ese entonces, que el que no compraba una casa era
porque no quera, pues los bancos otorgaban prstamos sin ningn reparo. Todos los bancos, los consumidores, el
gobierno- tenan la plena confianza de que la situacin iba por buen camino. No obstante, pocos estaban conscientes de
que lo vulnerable que era la situacin.
El punto ms vulnerable de este equilibrio endeble es que los crditos otorgados por los bancos estaban determinados en
tasas de inters variables, es decir, el inters que pagaban los deudores dependan del valor que asumiera la tasa del
mercado. La tasa de inters nominal se increment, de manera constante, durante 1994. Este incremento tuvo dos fuentes:
el aumento de la tasa de inters de EU que es el principal componente de la tasa de inters internacional que, desde
luego, influye en la tasa domstica de inters- y el aumento de la inflacin en Mxico.
Lo anterior provoc que muchos deudores empezaran a incumplir con sus compromisos, pues ahora deban mucho ms de
intereses de lo que inicialmente, haban previsto. Adems, las medidas de poltica econmica que se tomaron en ese
momento como no devaluar la cotizacin del peso a tiempo- provocaron mayor inestabilidad en el sistema financiero
mexicano, lo que provocaba que se aumentara, todava ms, la tasa de inters (lleg a crecer hasta un nivel de 100%).
Finalmente, la situacin se torn insostenible, muchos deudores de todos tamaos cayeron en moratoria.
incapaces de recuperar sus prstamos, con lo que el dinero de los ahorradores corra el peligro de perderse, lo que hubiera
deteriorado, aun ms, la endeble confianza en el sistema financiero mexicano.
Como consecuencia de esta crisis, muchas empresas de todos tamaos quebraron. La actividad econmica se redujo
considerablemente, la inflacin subi y las familias perdieron su patrimonio (en muchos casos hasta la casa o el auto que
estaban pagando con una hipoteca), lo que da cuenta del impacto social de las crisis financieras.
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DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
d. Riesgo Laboral
La mayora de los autores y diversas organizaciones coinciden en la siguiente
clasificacin de los riesgos laborales:
Riesgos por condiciones generales e
infraestructura sanitaria del local de
trabajo
37
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
organizacin del trabajo, las diferentes formas de empleo del hombre y la mujer, y el
tamao, estructura y ciclo de vida de las empresas y de las nuevas tecnologas pueden
generar nuevos riesgos y formas de exposicin para los trabajadores. Los cambios
demogrficos y los movimientos de la poblacin, con las consiguientes presiones sobre el
medio ambiente, pueden repercutir tambin en la seguridad y salud en el mundo laboral.
Algunos grupos parecen encontrarse en una situacin de especial riesgo, o bien sus
problemas especficos no son tomados en consideracin. Por ejemplo:
La especial posicin de las mujeres trabajadoras requiere atencin. La divisin de gnero
del trabajo tiene un impacto sobre la seguridad y la salud de las mujeres en el lugar de
trabajo que va mucho ms all de los riesgos reproductivos. El 86% de los inspectores en
el mbito de la seguridad y la salud son hombres. Las normas de seguridad se basan en
el modelo de un trabajador masculino. Las tareas y el equipo estn diseados en funcin
del tamao corporal y estereotipo masculinos.
En el ao 2000, se calculaba que los migrantes econmicamente activos sumaban 81
millones. Para muchos de ellos, las condiciones de trabajo eran abusivas y de
explotacin. Los riesgos para la seguridad y la salud asociados a esas condiciones se ven
agravados por los tipos de trabajo que la mayora de los migrantes realiza, a saber,
trabajos peligrosos y de riesgo, en particular en la agricultura y la construccin. En
Europa, las tasas de accidentes de trabajo son casi dos veces ms altas en el caso de los
trabajadores migrantes que en el de los nativos, y no hay ninguna razn para creer que
esta situacin difiera en las dems partes del mundo.
Las personas que trabajan en la economa informal tienen muchas ms probabilidades
que sus pares de la economa formal de estar expuestos a un deficiente entorno laboral, a
normas de seguridad y salud poco exigentes y a riesgos ambientales. La mayora de los
que trabajan en la economa informal ignora o no conoce suficientemente los riesgos a los
que se enfrentan ni cmo evitarlos.
Muchos nios siguen dedicados a trabajos peligrosos, aunque la cantidad sigue
disminuyendo: el total mundial se calculaba en 126 millones en 2004, una disminucin
considerable en comparacin con los 171 millones calculados en 2000. Esta mejora
puede atribuirse a la implementacin de los convenios internacionales enfocados en la
limitacin de las peores formas de trabajo infantil. Ms nios que nias siguen
desempeando trabajos peligrosos. En torno a un 69% de los nios trabaja en la
agricultura, un 22% en el sector servicios y un 9% en la industria.
La tasa de accidentes de los trabajadores subcontratados duplica, como media, la de los
trabajadores de plantilla. Parece que muchos empleadores creen que, mediante la
subcontratacin de ciertas tareas, subcontratan tambin sus responsabilidades en materia
de seguridad.
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DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
Definicin:
ndice de Incidencia (II): Nos indica la cantidad de accidentes de obligatoria
informacin por cada 1000 trabajadores. Se determina por la expresin siguiente:
. =( )
Donde:
N = Nmero de accidentes de obligatoria informacin (lesiones incapacitantes) en
el perodo.
P = Cantidad promedio de trabajadores en el perodo.
K = Constante que significa la base de referencia seleccionada. (Generalmente es
1000).
ndice de Frecuencia (IF): Mide la relacin que existe entre el nmero de
accidentes que han ocasionado una lesin, cualquiera que sea su magnitud,
producida durante un perodo dado calculndose de la forma siguiente:
.
=(
ndice de gravedad (I.G.): Mide la relacin que existe entre el nmero de das
perdidos por las lesiones incapacitantes y el nmero de horas trabajadas durante
ese perodo, por el total de trabajadores considerados en ese perodo para el
clculo. Para facilitar el clculo se multiplica por 10000. El mismo se calcula de la
manera siguiente:
.
=(
)
Comisin Federal de Mejora Regulatoria
39
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
= ( )
Donde:
F = Cantidad de fallecidos por accidentes de trabajo.
N = Cantidad de trabajadores lesionados por accidentes de trabajo.
Gracias al empleo de estas metodologas, los reguladores laborales pueden evaluar
correctamente los riesgos existentes y, as, asignar recursos para implementar una gama
de regulaciones acordes a los niveles de riesgo efectivamente se enfrentan en las
diferentes actividades, los cuales tambin pueden ir desde restricciones y permisos hasta
regulaciones como avisos, planes o sealizaciones (como las que mencionamos en
materia de extintores en la primera lectura de este mdulo).
Ejemplo de Riesgo Laboral. Seguridad en minas subterrneas de carbn.
Despus de los lamentables hechos ocurridos en la Mina Pasta de Conchos, en Coahuila, Mxico, en la
que quedaron atrapados 65 mineros sin poder ser rescatados -siendo ste el segundo desastre minero
ms importante en la historia de Mxico-, el gobierno federal se plante la necesidad de actualizar la
normatividad al respecto y, as, mejorar las condiciones y requisitos de seguridad en las instalaciones de
las minas subterrneas de carbn.
La NOM-032-STPS-2008, Seguridad para minas subterrneas de carbn contempla: a) el otorgamiento
de incentivos que favorezcan la inversin para la prevencin de riesgos de trabajo, as como la
obtencin de apoyos presupuestarios que aseguren la debida concurrencia de las autoridades estatales
en la aplicacin y vigilancia de las normas laborales; b) El establecimiento de una cultura para la
prevencin de los accidentes y enfermedades laborales en el mbito nacional y la formacin de tcnicos
y especialistas requeridos para la prevencin y atencin de riesgos de trabajo, as como para el estudio,
investigacin y determinacin de las causas de los accidentes; y, c) El fortalecimiento de la vigilancia y
verificacin del cumplimiento de las obligaciones establecidas en materia de seguridad y salud en el
trabajo, la adopcin de las medidas correctivas pertinentes y la aplicacin de las sanciones a que haya
lugar.
Asimismo, esta normatividad estipula la necesidad de realizar un anlisis de riesgos potenciales por
reas, procesos y actividades en toda la mina. Ntese que en esta regulacin se sigue el procedimiento
aqu propuesto -el enfoque regulacin basada en riesgos-, es decir, este anlisis de riesgos contempla la
identificacin y evaluacin de estos riesgos; evaluacin del impacto; estimacin de la probabilidad de
ocurrencia; y jerarquizacin de los riesgos.
40
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
En su numeral 5.25, esta norma oficial estipula que el anlisis de riesgos potenciales debe contener:
a) El anlisis de las reas de trabajo;
b) La identificacin de los trabajadores y sus actividades por puesto de trabajo, tanto en condiciones
normales como de emergencia;
c) La identificacin de los riesgos de mayor impacto, su tipo de riesgo (a la salud, de inflamabilidad y de
explosividad) y las actividades peligrosas a que estn expuestos los trabajadores, tomando en
consideracin, al menos, los procedimientos de seguridad y las previsiones a considerar en el plan de
atencin de emergencias;
d) El impacto posible, para lo que se debe evaluar la magnitud de los daos que puedan ocurrir a los
trabajadores o a la mina;
e) La probabilidad de ocurrencia de los riesgos, tomando como referencia la estadstica de los riesgos
ocurridos en esa mina, para que a cada riesgo potencial se le asigne una medida preventiva;
f) El nmero de eventos por unidad de tiempo que puedan llegar a ocurrir. Este resultado se debe
combinar con el anlisis comparativo que, en su caso, se haga de la evaluacin de las actividades
peligrosas contra sus correspondientes lmites mximos permisibles. Si los resultados de la evaluacin
estn por encima de los mencionados lmites, se deben establecer medidas de prevencin y control
inmediatas, modificando las condiciones o los procedimientos de seguridad, el equipo de proteccin
personal o la capacitacin y, en su caso, aplicar el plan de atencin de emergencias;
g) La jerarquizacin de los riesgos en funcin de su probabilidad de ocurrencia e impacto posible, y
h) La propuesta de los procedimientos y condiciones de seguridad y salud en el trabajo a implementar,
para el control de los riesgos detectados.
41
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
e. Riesgo Ambiental
Se denomina riesgo ambiental a la posibilidad de que se produzca un dao o catstrofe
en el medio ambiente debido a un fenmeno natural o a una accin humana.
El riesgo ambiental representa un campo particular dentro del ms amplio de los riesgos,
que pueden ser evaluados y prevenidos.
Los riesgos pueden clasificarse como riesgos naturales y riesgos antropognicos.
Definicin:
Riesgos Naturales. Son los asociados a fenmenos geolgicos internos, como
erupciones volcnicas y terremotos, o la cada de meteoritos. Las inundaciones,
aunque debidas a causas climticas naturales, suelen ser riesgos dependientes de
la presencia y calidad de infraestructuras como las presas que regulan el caudal, o
las carreteras que actan como diques, que pueden agravar sus consecuencias.
42
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14
http://www.semarnat.gob.mx/temas/gestionambiental/impactoambiental/Paginas/estudiosderiesgo.aspx
43
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
En este sistema, los principios de la Ley de Proteccin Ambiental 1993 (Ley del PE) se aplican en el marco
establecido en la Norma Australiana AS / NZS 4360:2004 de gestin de riesgos. Esto proporciona un sistema
basado en el riesgo para determinar cmo los riesgos ambientales asociados con la contaminacin y los
residuos sern regulados.
De esta forma EPA lleva a cabo un proceso de identificacin, documentacin y regulacin de los riesgos
asociados a las diversas actividades humanas. Una vez que se han identificado los peligros al medio
ambiente, se realiza el anlisis de riesgo en base a principios previamente establecidos por las normas
australianas para de esta forma clasific
U
riesgo ms efectivo tal como se indica por la clasificacin de daos ambientales de la EPA, el cual se basa
en los siguientes razonamientos:
1.- Es posible y razonable evitar el riesgo?
2.- Se puede manejar el riesgo para eliminar el dao?
3.- En dado caso de que no se pueda eliminar por completo el dao Se puede manejar el riesgo para
controlar el grado o nivel de dao?
4.- Es posible mantener el riesgo pero manejar las consecuencias?
En base a estos razonamientos se establecen distintos tratamientos a los riesgos ambientales, los cuales
dependiendo del razonamiento que se haya realizado estar clasificado o mejor dicho jerarquizado.
Las respuestas del tratamiento del riesgo de la EPA tpicamente se imponen a travs de una condicin de la
licencia otorgada a la actividad, sin embargo, tambin pueden incluir inspecciones, rdenes, multas o
enjuiciamiento.
VI.
44
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
45
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
VII.
REFERENCIAS
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DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
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