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Mdulo II

Regulacin Tarifaria
z

Caso de estudio: Regulacin de aeropuertos en


Alemania

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

CASO 3 MDULO II. REGULACIN DE


AEROPUERTOS EN ALEMANIA

INTRODUCCIN
Los aeropuertos de Alemania fueron considerados durante mucho tiempo como
proveedores secundarios de infraestructura sin ningn inters en generar beneficios, cuyo
nico objetivo deba ser la provisin de capacidad para el funcionamiento del mercado de
transporte areo. Sin embargo, durante la ltima dcada, los aeropuertos han empezado
percibirse as mismos como empresas compitiendo con otros sitios para pasajeros y
aerolneas.
Esta orientacin de maximizacin de ganancias puede atribuirse a tres acontecimientos
importantes:
1.

Ha habido un cambio de estructura gerencial en muchos aeropuertos


alemanes: aunque se organizaban como empresas privadas durante
dcadas (al contrario de otros proveedores de infraestructura de transporte
alemn que se estructuraron como organismos pblicos), sus accionistas
eran todas las entidades pblicas como el Gobierno federal o estatal, las
empresas pblicas o municipios. Esto ha cambiado considerablemente: de
los 35 aeropuertos en Alemania que ofrecan vuelos vacacionales
programados en 2004, ahora ya diez pertenecen al menos parcialmente a
inversionistas privados y hay planes para abrir tres aeropuertos ms
(Lbeck, Mnich y Colonia) al capital privado. En 2005, ms del 50% de
todos los pasajeros en Alemania comenz o termin su viaje en un
aeropuerto con participacin de capital privado, se estima que esta cifra se
elevar a aproximadamente 75% si el Gobierno federal vende sus
participaciones en Mnich y Colonia.

2.

Algunos problemas presupuestales pblicos han causado ms costos y


conciencia sobre las ganancias de los accionistas pblicos, que buscan
algn retorno de su inversin en el aeropuerto o al menos esperan que el
operador del aeropuerto para minimice las prdidas financieras.

3.

La liberalizacin del mercado de aerolneas ha conducido a un cambio del


entorno empresarial del aeropuerto, que ha pasado de un entorno de
'mutua existencia' con las aerolneas, a uno de enfrentamiento en precios y
calidad de servicios. Los administradores de los aeropuertos ahora tienen
que tratar con las aerolneas que presiona por tarifas ms bajas y una
mejor calidad, y adems amenazan con cambiar de servicios areos.

La liberalizacin de los aeropuertos puede generar incentivos para el crecimiento de este


sector; sin embargo, se ha observado que existen severos problemas estructurales que
impiden que este sector realice su potencial a travs de la privatizacin (Bartle 2003),
algunos de ellos son: las ineficiencias productivas, pues los aeropuertos estaban
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operando con costos mayores a los costos promedio en el mercado europeo; la falta de
estndares de calidad; los altos niveles tarifarios al consumidor y el uso ineficiente de
aeropuertos con niveles bajos de congestin, lo que genera deficiencias a la hora de
enfrentarse al exceso de demanda en horas pico.
POR QU REGULAR LA INDUSTRIA DE AEROPUERTOS?
La regulacin debe limitarse a aquellas actividades en las que el aeropuerto tiene poder
monoplico persistente. Este es el caso donde los servicios de aeropuerto son esenciales
para usuarios intermedios y no se pueden duplicar sin costos sustanciales. Las
actividades de no-aviacin y el manejo de la tierra son vistos como actividades en las que
el aeropuerto podra tener cierto poder de mercado, pero al menos la potencial
competencia puede disciplinar al aeropuerto.
Para Mller, el sector aeroportuario en Alemania exhibe propiedades de monopolio
natural, sin embargo existen aglomeraciones de aeropuertos en ciertas regiones por lo
que estos pueden competir entre s a manera de competencia monopolstica, por lo que
existe un cierto grado de sustitucin entre aeropuertos para los pasajeros. Por otro lado,
en la gran mayora de los aeropuertos existen restricciones de capacidad que limitan la
competencia entre aeropuertos. En el caso de horas pico, en las que existe una gran
congestin, los aeropuertos pueden aprovechar su poder de mercado.
Como hemos visto previamente, si la industria de aeropuertos es un monopolio natural,
entonces cualquier estructura de mercado que tenga varias empresas operando
provocar la duplicacin innecesaria de los costos fijos. Por otro lado, si la empresa no es
regulada, sta maximizar sus ganancias igualando su costo marginal con su ingreso
marginal, provocando que el precio del servicio ofrecido sea mayor y la cantidad menor.
La regulacin de precios puede, tericamente, llevar el mercado al ptimo social si los
reguladores establecen un precio eficiente. La regulacin de precios puede
incrementar el bienestar social relativo a la produccin del mercado. En la prctica es
posible moverse en direccin al ptimo social del mercado.
CMO REGULAMOS?
La regulacin puede estar basada en dos esquemas: la regulacin por costo de
servicio (COS, por sus siglas en ingls) y la regulacin basada en incentivos.
Actualmente, los aeropuertos en Alemania se encuentran regulados por autoridades
federales y por el Departamento de Transporte. stos establecen los precios de venta del
servicio en funcin de variables como la depreciacin del capital y se establece una tasa
de retorno razonable, llamada regulacin por tasa de retorno. A pesar de que
tericamente este esquema regulatorio provoca una asignacin eficiente en el mercado,
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en la prctica se ha observado que este tipo de esquemas regulatorios tiene


deficiencias en incentivar a los productores para que asignen eficientemente sus recursos
y establezcan tarifas que beneficien al consumidor. Ante esto, se distinguen las siguientes
ineficiencias:

Eleccin ineficiente de insumos: Existen incentivos a invertir excesivamente en


infraestructura, con el fin de generar mayores rentas derivadas de la regulacin
por tasa de retorno; este es un ejemplo del efecto Averch-Johnson.

Estructura de precios ineficiente: Bajo la regulacin actual no existen incentivos a


manejar los horarios pico de manera eficiente, lo que evita que los aeropuertos
realicen esquemas diferenciados con precios en horas pico.

Captura regulatoria: Dado que en el esquema regulatorio actual no estn claros


los lmites entre el regulador y el regulado, por lo que pueden haber conflictos de
intereses.

Una empresa que est regulada por una regulacin por tasa de retorno tiene incentivos
a no reportar o a exagerar sus costos. La disyuntiva entre las ventajas y desventajas de la
regulacin por costos de servicios depende de la informacin que posea el regulador.
Si la tecnologa de produccin es conocida, entonces existe poca incertidumbre acerca de
la demanda, y las oportunidades para la introduccin de nuevos productos o inversiones
en la reduccin de costos son conocidos, entonces la regulacin por costos de
servicios es una alternativa aceptable. Sin embargo, en el caso de la regulacin de los
aeropuertos el regulador no est bien informado y esta industria est caracterizada por un
cambio tecnolgico continuo, por lo tanto la regulacin por costos de servicios
conlleva a ineficiencias en el mercado, ya anteriormente mencionadas.
El problema central para la regulacin es que el regulador tiene informacin asimtrica
sobre las funciones de demanda y costo, y que el regulador debe disear un contrato para
establecer incentivos para la firma regulada. Cuando existe informacin asimtrica entre
el regulado y el regulador, surge una situacin de riesgo moral en donde el principal
(regulador), no puede observar los costos verdaderos o vigilar el comportamiento del
regulado (agente).
Alcanzar un acuerdo eficiente es difcil si la informacin en precios, costos o demanda es
privada. Cuando las empresas estn mejor informadas sobre sus costos y demanda que
el regulador, estas tendrn un incentivo para usar la informacin estratgicamente para
tener una posicin ventajosa. Cmo solucionar este problema?
Si bien, como mencionamos anteriormente, an con regulacin de precios es casi
imposible alcanzar el ptimo social, s existen esquemas regulatorios que nos acercan
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ms a esta posicin. Los esquemas regulatorios basados en incentivos, resuelven en


gran parte los problemas de los esquemas regulatorios de costos de servicios, en
particular los que surgen porque las empresas no tienen incentivos a operar al costo
mnimo (efecto Averch-Johnson).
Los precios se establecen de tal manera que las ganancias cubren los costos de
operacin ms una tasa de retorno en inversin permitida. Por lo tanto, cualquier ahorro
en costos se pasar a los consumidores a travs de un precio regulado ms bajo. De
igual manera, un incremento en los costos de la empresa ser cubierto con un precio
regulado ms alto. El propsito de la regulacin basada en incentivos es tratar de
alinear las decisiones de las empresas reguladas con el ptimo social.
Un mecanismo basado en la regulacin por incentivos y que resuelve en parte el
problema de la informacin asimtrica entre el regulador y el regulado, son los precios
tope. Mientras ms grande sea la asimetra de informacin entre el regulador y la
empresa, es ms importante el diseo de un mecanismo que est basado en los
incentivos.
En el 2000 se firm un contrato para establecer un precio tope sujeto a una revisin en el
2005, cuando se decidira si el contrato debera ser continuado o renegociado. El
aeropuerto de Hamburgo fue pionero en el uso de la regulacin a travs de precios tope,
acciones que posteriormente se siguieron en los aeropuertos de Frankfurt y Hanover. El
mecanismo de precios tope utilizado en Hamburgo y calcula los precios de referencia
ajustados por distintos factores:
= 1
A pesar de que la regulacin por precios tope suele tener mejores resultados que la
regulacin por costos de servicios, sta presenta los siguientes problemas:
1. Incertidumbre. Los precios tope son un esquema efectivo si se aplican en
condiciones estticas y de informacin completa. Las complicaciones de este
esquema aparecen cuando el ambiente en donde se opera es un mundo dinmico
y con incertidumbre.
Uno de los problemas principales consiste en que ajustes crudos al precio tope
para ajustar los cambios exgenos en costos, inflacin y productividad, como (RPIX) son poco receptivos a los cambios en costos. Esto crea un problema de
indexacin equvoca y puede causar una cada en las ganancias ya sea para los
consumidores o para la empresa, dependiendo si los precios son menores o
1

es el ajuste por inflacin, es un parmetro de productividad, es un parmetro que capta el riesgo y


cuantifica el crecimiento en el nmero de pasajeros.

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mayores que los costos. Los problemas para determinar apropiadamente el ndice
de inflacin y X, y las implicaciones si no son puestas apropiadamente han sido un
factor importante para explicar la lenta adopcin de precios tope puros por
reguladores estatales. Como los precios no rastrean costos, los precios tope
resultan en ineficiencias de asignacin. Dos implicaciones de esto son: i) en varias
aplicaciones, la mayora de los cambios en costos son ignorados, y ii) en muchas
aplicaciones, cambios exgenos significativos estn dirigidos a un reajuste del
precio tope.
La ventaja de los precios tope sobre la regulacin por costos de servicios
desaparece cuando el regulador tiene incertidumbre acerca de los costos por
unidad y sobre la efectividad de la inversin en la reduccin de costos. Los precios
tope siguen siendo superiores a la regulacin por costos de servicios, siempre
y cuando la restriccin en el regulador es que las ganancias esperadas deban ser
no-negativas, es decir, que en promedio el regulador tiene que asegurar que la
empresa no tenga prdidas.
2. Calidad y seleccin de productos. Los incentivos para la minimizacin y
reduccin de costos puede incentivar a las empresas a reducir la calidad de sus
servicios.
3. Compromiso. Existen dos aspectos relacionados con la habilidad del regulador de
ser capaz de comprometerse a no tomar acciones que puedan expropiar las cuasirentas de la empresa despus de que la empresa ha invertido en reducciones de
costo y activos fijos: i) Los incentivos bajo los precios tope dependen de la
creencia de la empresa de que sus esfuerzos de reduccin en costos, adopcin de
nuevas tecnologas y una asignacin ms eficiente en sus precios, no resulte en
un precio tope ms estricto por parte del regulador, y, adems, ii) los precios tope
proveen la oportunidad para el regulador de resistir a subir precios, durante la
aplicacin de este o su conclusin, si la empresa no recupera su tasa de retorno
esperada. Bajo este esquema, es ms fcil para el regulador reducir barreras a la
entrada y permitir competencia. Introducir competencia es una manera sencilla
para el regulador para expropiar la inversin hundida del incumbente e
incrementar el excedente de los consumidores.

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Actividades2
1) La presencia de condiciones de monopolio natural es un supuesto crucial
para argumentar que la intervencin del regulador es necesaria en el sector
aeroportuario qu factores cree que generan la presencia subaditividad de
costos en esta actividad econmica. Inversin indivisible, economas de
escala, costos hundidos, economas de alcance, beneficios de red?
2) Como hemos visto, la regulacin de los aeropuertos, as como la provisin
pblica o privada de este servicio vara considerablemente a lo largo del
mundo. Investigue qu tipo de regulacin aeroportuaria se utiliza en su pas
de origen, qu debilidades y fortalezas encuentra en la misma?
3) Consulte el documento Competition Policy and International Airport
Services3, publicado por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE). Segn el documento, cules son las ventajas
asociadas a la intervencin regulatoria en la asignacin de slots?
4) En el caso se mencion que una de las debilidades de utilizar un esquema de
precios tope es la posibilidad de que las empresas disminuyan la calidad de
sus servicios para mejorar sus ganancias, qu posibles alternativas
regulatorias pueden ser contempladas para evitar una disminucin en la
calidad del servicio?

La contestacin de las preguntas planteadas en esta seccin es voluntaria (no sern calificadas) pero muy
recomendable, ya que puede ayudarle significativamente como gua de estudios.
3
Este
documento
puede
ser
consultado
en
la
siguiente
liga:
http://www.oecd.org/regreform/liberalisationandcompetitioninterventioninregulatedsectors/1920318.pdf.

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Bibliografa

Bartle, I. (ed.) (2003) The UK Model of Utility Regulation: A 20th anniversary collection
to mark the Littlechild Report retrospect and prospect, Bath: Centre for the study of
Regulated Industries

Bilotkach, Volodymyr (2004). Asymmetric Regulation and Airport Dominance in


International
Aviation:
Evidence
from
the
LondonNew
York
Market
http://econ.arizona.edu/docs/working_papers/econ-wp-04-07.pdf

Church, J. & Ware, Roger (2000). Industrial Organization. A strategic approach.


McGraw-Hill International Editions.

Gillen, D. & Niemeier, Hans-Martin (2009). Airport Economics, Policy and


Management: The European Union
http://www.internationaltransportforum.org/jtrc/discussionpapers/DP200910.pdf

Mller, F., Knig, C. y Mller, J. (2008). Regulation of Airport Charges in Germany.


GAP Team FHW Berlin and WHU.

Netz, Janet S. (1999). Price Regulation: A (non-technical) overview

Sibley, David (1989). Asymmetric information, incentives and price-cap regulation


RAND Journal of Economics Vol. 20, No. 3
http://www.andrew.cmu.edu/user/sblumsac/ChapteronRegulator/Sibley.pdf

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