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Ensayos sobre la Zona Metropolitana

del e de Mxico

con la colaboracin de

Rafael Arias Valds


Jorge Lpez Ochoa y
Emilio Ocampo Arenal

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico.


Compilador C.P. Jos Merino Man.
Primera edicin 1996.

Instituto de Administracin Publica del Estado de Mxico, A.C.


Av. Hidalgo Pte. Nm. 503, Col. La Merced,

Toluca, Mxico, C.P. 50080.


Tels. (91-72) 14-38-21 y 14-06-89, fax 14-07-83.

ISBN 968-6452-17-6.
Derechos reservados conforme ala ley.

Impreso en Mxico.

Contenido

Presentacin

Introduccin

Capitulo I

1.1

Delimitacin Geogrfica
Emilio Ocanipo Arena!

La regin centro del pas

Delimitacin

1.2

Captulo II

Captulo III

Poblacin

12

Ocupacin

13

Prod unto Interno Bruto

16

Las zonas metropolitanas del Estado de Mxico en la regin centro

16

La Zona Metropolitana del Valle de Mxico

22

Delimitacin

22

Poblacin

27

Ocupacin

29

Producto Interno Bruto

32

Problematica

32

Infraestructura y Servicios en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico


Emilio Ocarnpo Arenal

35

Anlisis comparativos

35

Educacin

36

Vivienda

44

Agua potable

48

Drenaje

53

Energa elctrica

58

1 ransporte

59

Seguridad pblica

66

Gobierno y Administracin
Rafael Arias Valds, Jorge Lpez Ochoa y Jos Merino Mun

69

Funciones legislativas

70

Marco jurdico

72

Funciones ejecutivas

76

'famaiio de la administrnddn pblica

81

Organismos de coordinacin

83

Participacin social

93

Finanzas pblicas
Planeacin

96
107

Capitulo IV

La Coordinacin Gubernamental en la Zena Metropolitana del

Valle de Mxico; una Propuesta

127

Jos Merino Maln


Polticas de coordinacin

128

I nstrumentos

130

Estructuras orgnicas

132

1 - Referencias I nternacionales de Organizaciones Metropolitanas

141

Anexos

RafaelArias Valds y Jos Merino Mon

11- Anexo Metodolgico: El Proceso de Urbanizacin y la

Delimitacin de la ZMVM
Emilio Oeampo Arenal

163

1
Presentacin
Los trabajos que integran este volumen dan cuenta de una buena parte de la
problemtica sustantiva de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM).
El crecimiento explosivo de la zona es un fenmeno que se profundiz como
consecuencia de un modelo de desarrollo que ha tendido siempre a privilegiar a la
ciudad de Mxico donde se concentra una gran parte de las actividades industriales,
comerciales y polticas; del acelerado crecimiento demogrfico; de la ausencia de un
desarrollo rural en las reas del interior del pas, que desplaza a sus habitantes hacia las
grandes urbes, v la existencia de una expansin urbana desordenada.
Las diversas polticas de descentralizacin de la federacin hacia los estados v
municipios, a la fecha, no parecen haber tenido un efecto significativo Ala mayor
complejidad y gravedad de los problemas urbanos en la zona, la respuesta ha sido la
formulacin de diferentes planes y programas, la promulgacin de ordenamientos
jurdicos y la creacin o reestructuracin de instituciones para controlar, financiar y
planificar cl desarrollo. A pesar de estos esfuerzos, es muy difcil constatar resultados
tangibles de mejora o que se hayan sentado bases firmes para lograr una mayor justicia
y equilibrio en la distribucin de los beneficios de la urbanizacin.
En la actualidad la ZMVM muestra ta presencia de grandes contrastes en los que
pobreza y la desigualdad conviven con situaciones de elevados niveles de bienestar; la
depredacin de los recursos naturales y la degradacin cle] suelo, aire y tierra en
extremo; enormes problemas de seguridad pblica, transporte, vivienda, etc., lo que
obliga a un nuevo planteamiento de su conformacin, gobierno v administracin.
Esta gran rea metropolitana implica mltiples v variados problemas en todos los
rdenes de la vida social; supone tambin nuevas in tetrelaciones entre los municipios
conurbados del Estado de Mxico y las Delegaciones del Distrito Federal que la
conforrnan, lo cual reclama soluciones y tcnicas distintas a las que hasta ahora se han
venido utilizando. As, la coordinacin intergubernamental aparece como una cuestin
crtica, hoy nrs formal que real.
Es necesario enfocar a la zona copio un fenmeno complejo, estudiar sus procesos,
analizar sus transformaciones, aprovechar la propia experiencia nacional e incluso
internacional, v tomar decisiones ameensadas entre el gobierno del Estado de Mxico,
representantes de los municipios conurbados de ste, autoridades del Distinto Federal v
la propia poblacin afectada, misma que cada vez ha de tener una participacin ms
relevante en la gestin metropolitana.
Gobernar y administrar adecuadamente esta metrpoli requiere apoyarse en
mejores diagnsticos, estructurar y ordenar su problemtica, planear las estrategias,
crear y modificar conforme la red1idad lo demande las instituciones p el marco jurdico

Ensayos sobre la Zorra Metropolitana del Valle de Mxico

que las sustenta. Estos aspectos exigen capacidad y decisin para reconocer, entender y
resolver con alternativas viables y efectivas los problemas que se le presenten.
En fin, hoy es manifiesta la necesidad de configurar un nuevo modelo de
crecimiento que potencie la autonoma y la autosuficiencia en todos los niveles; que
promueva la solidaridad y permita una mayor participacin de individuos y colectivos
sociales en la administracin metropolitana; que posibilite la desburocratizacin y la
descentralizacin; as como orientar los recursos pblicos y privados hacia las reas
rurales y especialmente hacia las ciudades pequeas y medias, tendientes a arraigar a la
poblacin en su lugar de origen, al contar con expectativas de mejores niveles de vida,
evitando la emigracin a las grandes reas urbanas y el consecuente agravamiento de
los problemas de la metrpoli.
Los ensayos derivan de la Asesora Especial para Estudios de la Conurbacin
Metropolitana del Gobierno del Estado de Mxico, encargada al compilador de la obra,
y cedidos por ste al IAPEM para su publicacin.

Esperamos que el anlisis, reflexin y propuestas vertidas en este trabajo,


contribuyan a sentar las bases para una nueva etapa de desarrollo en armona con el
ambiente, que garantice a los habitantes de la ZMVM, sobre todo a los numerosos
grupos de bajos recursos, posibilidades reales de mayor bienestar social y econmico.

Dr. Guillermo Haro Blchez


Presidente del IAPEM

Introduccin
La Zona Metropolitana del Valle de Mxico ocupa, por el nmero de habitantes, el
quinto lugar entre las grandes metrpolis del mundo. Su conformacin deriva de un
explosivo crecimiento de la poblacin y de un intenso proceso de urbanizacin. La
superficie urbanizada se duplic en los ltimos 20 aos p la poblacin creci 66% en ese
mismo perodo, con tasas que fueron particularmente altas en la primera dcada.

El crecimiento ha generado rezagos en infraestructura v en la capacidad de oferta


de servicios pblicos, provocando agudos desequilibrios entre reas con alto nivel de
urbanizacin y sectores con elevados ndices de marginalidad que no alcanzan los

mnimos de bienestar, en comparacin con otras ciudades del pas.


Los problemas de administracin y gobierno se han vuelto sumamente
complicados y los esfuerzos de coordinacin entre los distintos gobiernos han sido
espordicos y poco eficientes. La zona muestra agudos problemas en materia de
transporte; de contaminacin ambiental; de disponibilidad de agua y drenaje y de
seguridad pblica. La nica manera de resolver dichos problemas es mediante el
concurso coordinado de los gobiernos de la Repblica, del Distrito Federal, del Estado
de Mxico y de los municipios.
Esta coordinacin enfrenta a su vez problemas estructurales. Por una parte es la
nica conurbacin del pas, y una de las pocas en cl mundo, que involucra a entidades
con estatutos jurdicos diferentes y con organizacin gubernamental y poltica
significativamente distinta.
Por otra parte, las entidades federativas concurrentes acusan desequilibrios en
materia de finanzas pblicas, con ingresos fiscales percpita equivalentes a 3 pesos en el
Distrito Federal por cada peso en el Estado de Mxico y sus municipios.
La conurbacin slo comprende una parte del Estado de Mxico, que si bien
concentra a la mayora de su poblacin, es territorialmente la ms pequea y ha
generado desequilibrios al interior del propio estado en asignacin de recursos y en
atencin a las demandas de la poblacin.
Los problemas poltico financieros inherentes a la coordinacin han constituido
una preocupacin permanente para el Gobierno del Estado de Mxico.
La administracin estatal actual promovi la realizacin del presente estudio, para
contar con algunos elementos de juicio sobre la problemtica de la zona y sobre los
criterios de poltica que pudieran orientar las acciones de coordinacin en el marco
constitucional, preservando la integridad e identidad del estado v su gobernabilidad en
favor del bienestar de toda su poblacin.

Ensa a sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mrca

Con ese propsito, se encomend al suscrito una investigacin cuyos resultados,


concluidos en el verano de 1994, se reflejan en el presente documento. Y para la cual se
cont con el apoyo de consultores, quienes, de manera especfica , atendieron alguna
parte del trabajo de campo y ofrecieron su valioso concurso para el diseo y las
conclusiones de dicho estudio.
Dentro del trabajo de Econo Consultores, S.A. de C.V., destaca el de su director
Emilio Ocampo Arenal, quien desarroll la metodologa de investigacin para la
delimitacin de la zona y para el anlisis de la infraestructura y los servicios. Siendo
este ltimo resultado de su trabajo personal.
Rafael Arias Valds tuvo una participacin significativa en el anlisis de la
planeacin y en la compilacin y relacin del apndice sobre las experiencias
internacionaes . Jorge Lpez Ochoa realiz el anlisis del marco jurdico y Juan Ignacio
Hernndez Corzo apoy , con trabajos de compilacin y anlisis, aspectos relacionados
con la administracin y las finanzas pblicas.
Las opiniones y propuestas son responsabilidad del autor y pueden no
corresponder a criterios formales del Gobierno del Estado de Mxico.

Jos Merino Man

Captulo I
Delimitacin Geogrfica
Por Emilio Oeampo Arenal

1.1

La regin centro del pas

Delimitacin
Si bien es cierto que la definicin de regiones supone un problema terico
complejo,' su resolucin es un elemento indispensable para la planeacin del
desarrollo. La metodologa generalmente aplicada a esos propsitos se distingue por
los criterios que la sustentan. Uno de ellos toma en cuenta la homogeneidad de las
condiciones fsicas, econmicas v sociales en un espacio territorial determinado. Otro
criterio atiende a conceptos de polarizacin; particularmente de un centro urbano como
punto nodal en la interrclacin con los que se ubican en su proximidad. Y finalmente,
un tercero, prioriza la utilizacin de normas programticas o polticas como fuerzas
unificadoras en la toma de decisiones econmicas en una zona determinada.
Definir una regin que comprenda al listado de Mxico resulta particularmente
i mportante, no solamente copio un instrumento de planificacin, sino de manera
especfica, porque permite la inclusin de todo el territorio del estado como espacio de
aplicacin de decisiones de poltica frente al peso especifico que representarla la
conformacin de una zona tan importante como la llanada "Zona Metropolitana del
Valle de Mxico", que solo abarca algunos de los municipios de la entidad. Dicho de
otra manera, si no se atiende una planificacin que tome en cuenta, de manera integral,
al territorio del estado, es factible que las decisiones que se adopten agudicen los
desequilibrios entre los municipios de la entidad e incluso la problemtica de los
conurbados fsicamente al Distrito Federal.
A travs de los aos se han realizado diversos estudios de regionalizacin del pas
y particularmente de la ahora denominada "zona centro". Algunos expertos sealan
como primer antecedente los trabajos de Manuel Orozco y Berra de 1865; un buen

"De hecho, definir regiones con precisin representa tal pesadilla que la mayoria de los economistas prefiere
eludir la tareay mostrar su alivio cuando, debido a co nderaeioo es de tipo poltico o porque no se dispone de
datos referidos a otras unidades espncitdcs, se les obliga a trabajar con regiones administrativas'". IIarry W.
Richtudson, Ecormmiu Rccwn rf 1 1 rhna_ Alianza Editorial, 1986. p. 13.

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

nmero de ellos enfocados a las regiones econmicas agrcolas. Recientemente se han


realizado estudios que utilizan esquemas de regionalizacin con mayor rigor tcnico.'
Un criterio presente en la mayora de los estudios, cuya validez, por razones de
geopoltica es incuestionable, es que la integracin regional comprenda entidades
federativas completas en su espacio territorial, an cuando ello contravenga otras
consideraciones tcnicas.
Las definiciones regionales de carcter formal ms aceptadas son las contenidas
en la regionalizacin geoeconmica de Mxico elaborada por la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico en 1964 (que conformaba a la regin centro con el Distrito Federal y
los estados de Guanajuato, Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla, Quertaro y Tlaxcala) y
ms recientemente, la contenida en el Decreto por el que se aprueba el Plan de
Ordenacin de la Zona Conurbada del Centro del Pas (publicado en el Diario Oficial
de la Federacin del 2 de diciembre de 1982), en el que se considera integrantes de la
regin al Distrito Federal y a los estados de Mxico, Hidalgo, Morelos, Puebla y
Tlaxcala, agrupando a sus municipios en los denominados subsistemas: Valle de
Mxico, Pachuca, Puebla, Tlaxcala, Cuernavaca y Toluca. Este decreto no ha sido
derogado, an cuando su aplicacin prctica ha tenido un alcance reducido.'
En el documento de la Secretara de Hacienda, la regionalizacin enfrenta el
problema de la incorporacin de los estados de Guanajuato y Quertaro, cuya
interrelacin con el resto de la zona, particularmente en el caso del primero de ellos, es
de menor rango que la de los otros estados componentes. La regionalizacin implcita
en el decreto de aprobacin del Plan de Ordenacin de la Zona Conurbada del Centro
del Pas deja fuera algunos municipios de los estados que la conforman.
La regionalizacin de mayor aceptacin entre los estudiosos de la materia es, en
realidad, una versin ajustada de los dos antecedentes citados, comprendiendo en su
totalidad territorial al Distrito Federal y a los estados de Mxico, Morelos, Hidalgo,
Puebla y Tlaxcala, sin perjuicio de incorporar por la dinmica misma del crecimiento a
Quertaro en un plazo relativamente corto. Consecuentemente, quedara conformada
como se seala en el mapa de la siguiente pgina:

Crezco y Berra, Manuel. Apuntes para la historia de la Geograjla en Mxico. Interpretacin de la Carta de
Divisin Econmica-Administrativa. Imprenta Daz de Len, Mxico, D.F., 1881.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Regiones Geoeconmicas de Mxico, ponencia presentada en el V
Congreso Internacional de Planificacin, SIAP, 1964. Mimeografiado.

10

Instiluto

de Administracin Pblica del Estado de Mxico

Envar os sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Poblacin
La poblacin asentada en esa regin centro, segn los datos del Censo General de
Poblacin de 1990, ascenda a 26 millones 22 mil 342 personas que representaban el
32,6% de la poblacin del pas. Esta participacin registra un incremento de 3.04 puntos
porcentuales en el perodo de 1950 a 1990, resultado de una tendencia de crecimiento
con aumentos constantes hasta 1980 en que lleg a representar el 34.3% del total del
pas y una participacin menor a la anterior en la ltima dcada.

Es importante destacar que los incrementos poblacionales ofrecen indicadores


diferentes para cada una de las entidades que integran la regin. Considerados
individualmente, los del Distrito Federal, Morelos, Hidalgo, Puebla y Tlaxcala acusan
disminuciones en su participacin en el total nacional, por lo que, de hecho, el
incremento se genera por los nuevos asentamientos y el crecimiento poblacional del
Estado de Mxico.
Juzgada as, la participacin de la poblacin del Distrito Federal, Hidalgo,
Morelos, Puebla y Tlaxcala en el total nacional, disminuy entre 1950 y 1990. De 23.59%
en el primero de los aos referidos a 19.95% en el ltimo, mientras que la del Estado de
Mxico pas de ser el 5.40% del total nacional en 1950 al 12.8% en 1990. Es decir, tuvo
un crecimiento de 6.68 puntos porcentuales, que absorben la disminucin de los 3.64
puntos del resto de las entidades, ms los 3.08 puntos porcentuales de crecimiento de la
zona en su conjunto.
El peso de la poblacin del Estado de Mxico en la regin centro ha pasado del
18.6% en 1950 al 37.7% en 1990, que lo convierte en un polo de desarrollo para otras
entidades circundantes y que tenderan a convertirse en su rea de influencia o
"tinterland" por razones de ubicacin y diferenciacin en estructura econmica.
Poblacin de las entidades que integran la Zona Centro
1950

1960

1 392623
3050,442
850 , 394
272846
1 625830
284,551
7476686
18,314331

1,897,851
4670876
994 ,598
386364
1 973837
346, 699
10,470,125
24453004
34923 , 1 29

1970

1980

1990

7564 , 335
8831,079
1 547,493
947 , 089
3,347685
556 ,597
22794278
44052555
66,846833

9015795
8,235744
1,888,366
1 . 195059
4 , 126,101
761,277
26022342
55227,303
81,249645

11 . 32%
1 321 %
2 . 31%
1 42%
501%
083%
34.10%
6590%

1208%
1014%
232%
1 47%
508%
094%
3203%
6797%

1 0000%

10000%

Poblacin
Estado de Medras
Distrito Federal
Hidalgo
Morelos
Puebla
Tlaxcala
Zona Centro
Resto del pas
Total nacional

25791,017

3833, 1 65
6874.165
1193,845
616 , 119
2500226
420 , 638
15445,178
32779060
48225238

Participacin
Esta do de Mxico
Distrito Federal
Hidalga
Morelos
Puebla
Tlaxcala
Zona Centro
Resto del dais
Total nacional

540%
1183%
3 . 30%
1 96%
630%
1 . 1 0%
2399%
7101%
10000%

543 %
13 . 95%
285%
1.11%
565%
099 %
2998 %
70 . 02%
100 00%

Fuente . INECI Censos Generales de Poblan 1 950.1960 , 1970. 1980, 1990

795%
1 425%
248%
1 28%
520%
087%
3203 %
6797 %
100 00%

1ns6Wtn de adminittrucitin PMia! Je/ k kO de )11;,R o

Ocupacin
La regin centro no es nicamente la qu e concentra la mayor aglomeracin
demogrfica, es tambin el principal centro industrial del pas v el asiento de la mayor
actividad comercial v de servicios. La ocupacin en los sectores manufacturero,
comercial y de servicios absorba 40.54% de la ocupacin total nacional en 1988. Debe
considerarse, sin embargo, que esta proporcin es sensiblemente menor ala que se
tena en 1975, cuando lleg a representar el 48.06%, como consecuencia de los efectos de
las polticas nacionales de descentralizacin v de promocin de desarrollo regional en
otras reas del pas, particularmente en las zonas metropolitanas de Monterrey v
Guadalajara 1, en las entidades fronterizas con Estados Unidos.
Evolucin del empleo
Sectores manufacturero , comercial y servicios
1965

1970

1975

1980

1985

1988

533543
311204
71)23
55,645
1/9978
32959
2195152
14'0,154
4656006

631,219
1,327792
el 541
71 776
226364
45580
2,386292
544',146
5827440

681736
403891
91.964
86709
255,619
46660
2646579
3082,053

1 003%

1044%
2273%
1 41%
1 33%
392%
071%
4054/
5948%
in900%

Absolutos
Estado de Mxico
Distrito Federal
Hidalgo
Morelos
Puebla
Tlaxcala
Zona Centro
Pesto del pas
1 oral nreedel

217 332
920465
32.324
26732
98802
14 980
1 312135
329602
2642,237

311 292
1 029076
39,363
35126
'16]19
18049
1 551425
11,16 608
3208,093

307017
052001
48,246
9,201
1 25697
/3449
674991
1810,017
3465,018

C, 528632

P arti el pa ci on
Estado de Mxico
Distrito Federal
Hidalgo
Morelos
Puebla
Tlaxcala
Zona centro
Resto del dais
Total nacional

823%
3404 %
1 22%
1 09%
374%
05/%
4968 %
5031'
100 oa

970M

1'135

32 10%
1 23%v
1.135:.
364%
056%
4636%
51 34%
1,900/

36.21%
1 30
1 07%
560%
C 67%
4806%
5194%,
loo oo%

1146%
2616%
1 54%
1 20%
887>.
0716
4693 %
5307%
166 m%

2279,
1 49%
1. 2394
392%
078%
41)95%
5905 /
1 0000%

Fuente wtcl Censos Genera es de Poblandr 1950. 1960. 1970. 1986 1990

Ln materia de ocupacin, al igual que en la de poblacin, el Estado de Mxico


mantiene maveres tasas de crecimiento en el periodo 651/88, mientras el Distrito Federal
refleja las menores , con excepcin del ltimo perodo intercensal , cono se observa en el
siguiente cuadro:
Tasas anuales de crecimiento de la ocupacin
Sectores manufacturero, comercial y servicios

Estado de Mxico
oistnlo Federal
Hidalgo
Morelos
Puebla
1laxcala
Zona Centro
Resto del dais
Total nacional

1965-70

1970-75

1975-80

1980-85

1985-88

1965-88

745%
227%
402%
469 %
339%
660%
340%
150%
396%

449%
e 44%
415%
059%.
1 44%
537%
1 54%
1 79%

659%
e49%
0254
839%

342%
025%
260%
522%
488%
670%
1 78%
685%
459%

266%
377%
409%
650%
883%
0/0%
351%
410%
3 06%

5 10%
210%
465%
492%
42236
506%
310%

1b7%

749%
705/
546%
6 42%
596%

477%
401%

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

La comparacin particular del empleo en el Estado de Mxico y en el Distrito


Federal, en el perodo 75/89, se refleja en la siguiente grfica:

Proporcin del empleo en Servicios , Comercio 1 ,Manuracturas del


Estado de Mxico y Distrito Federal en el total del Pas.

Estado de Mxico

Distrito Federal

35/0
34%
33%

32%
31%

30a/o
29o/u

28%

27%
26%
25%

2 4%

23%

22%

21 ro

20%
19%
18 o
17%

0""
1 975 1980 1985 1989

1975 1980 1985 1989


8

Servicios

--J-

Comercio

Manufacturas

Total

Al margen de los efectos particulares del comportamiento de la economa en la

regin centro y su comparacin con el resto de las del pas, cabe destacar que la
disminucin en la participacin constituye un problema que demanda atencin
particular. Los reducidos niveles de crecimiento frente a los de otras regiones, en

contraste con los crecimientos poblacionales, podra generar en un futuro cercano


distorsiones y deterioros significativos en los niveles de vida de la regin.4

Ral Alejandro Livas Elizondo en su tesis "Desarrollo regional y apertura comercial en Mxico. Un ensayo
analtico sobre geografa econmica", destaca que, si bien en el periodo 85/88 no hubo creacin de empleos

6JdYiuo de adnlinivlrctciotl Pithlica del Estado de

El reducido crecimiento de la ocupacin manufacturera en la zona, se compensa


en cierta manera con las tasas de crecimiento en los, sectores de comercio v servicios. El
fenmeno es particularmente interesante, referido de manera especial a los casos del
Estado de Mxico v del Distrito Federal.
La ocupacin en manufacturas tuvo un decremento en el perodo 85/88 del 1.13%
en el caso del Estado de Mxico C del 227% en cl Distrito Federal, frente a un
crecimiento de 2.58% en el resto del pas. Mientras que en el comercio, el Estado de
Mxico tuvo un crecimiento de 7-10% v el Dictritu Federal de 3.07% en el mismo
perodo, frente a uno de 6.46% en el resto del pas, En los servicios, el Estado de Mxico
creci un 1035% e el Distrito Federal un 11,59%, frente a 336% en el resto del pas.
Considerando el periodo 05/SS, el Estado de Mxico tiene la tercera tasa de
crecimiento en la ocupacin del xrtor ma nalfactu cero v la primera en el de comercio y
de los servicios en la regios centro, mientras cl Distrito Federal tiene la mas baja en
todos los sectores.
Ocupacin en los sectores manufacturero, comercio y servicios
Total de personal ocupado
1965

1980

E. deMCxrco
O Federal
Hidalgo
Muelas
Puebla
Tlaxcala
Zona CenI

162619
4]6.620
16604
1215
5330
6596
73751

Resto del palo

5059,9

354.959
53!966
1[614
21586
5069
'16208
112.781
12633

rural aacrola

E. de Mlco
D. Federal
9,cnto
Morelos
Puebla
Tlaxcala
C' ,Uu
l
Tesfotle py

343>19

2 vc620

34493

"SaP
356131
2139

25.3535
11235
049"

Tasa anual de crecimiento

1985
1988
65-80
80 -85
Ocupacin en manufacturas
394 L96
555366
AS bO
28. 98
107349
696.%
1138.294

3810.18
499]91
42.452
29.390
110.006
25158

51%
1 5%
62%
36%
3.3%
59%%

- 1,1

26%

5'2

31

3 11-,

` 41

2 14,2
2 -`.`25
11 2%
Ocupacin en comercio
397 IE3
22 1,i

3 2200
46/3

61496

Tofal nac una'

6 38
751522
147!60

1 - 179
869304
1 951,.743

.4.422
IS 4
Ptti2

E deM&mo
D Federal
Mis,,,,
P ueblas
Pue62
ona C
Ze
Cen
e tro
,
sello di , n1
IDla' a49 al

13.214
96.316
4473
6243
1 4 241
1 111
236146
269 .121
49956)

60.626
354441
4326
14 /x03e
31663
3 . 665
414.691
551652
5..u,e

126
_;55265

7, 1

11,

169539
44.852
79919
5 6411
144
3.7
39931]
91
2'fo 3L0

8532
44%
49/
46
45%
34'6
4J%
9'"e

85-88

65-88

21%
-22%
22%
58%
43%
60%
03%
]9%

.11%
-23%

36%
0.2%
4.2%
37%
32%
48%
1. 7%
42%

31%

9.8%

30%

55%
216
I 4%

11%
3i%
7..9%

S 1%

3 1%

3. 76
6
3 16
18%
4,x0

35%
'1 2%
14 %
65%
6
_. .0

77%
24%
4.2%
54%
4.3%
47%
50%
50 %
44%
%

64%
2 7764%
4.4%
84%
113%
i%
%
61%
61%

104%
116%
121%
1 20%
105%
8 . 8%
13.4%
64%
61%

-24%
09%
08%
24%
-150
26%

Ocupacin en servicios
1,1 891
1 82 00
A 3 /
12 770
8 .5 196
451191
4

.11149
549233
29650
25653
9 028
HWtl
91 40
11 0 41
9411149
'tlBln

101%
421,
50%
5 5%
52%
52%
42%
5 2e
v-I%

9.1%
4.1%
62%
s2 %
68%
%
14%
5 4%
5
5 6%
SS%

adicionales cn el .actor mano (ectu ren1. cn la leein rranleriul se logro la creacin de 2110 mil nuevos'
empleos

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de MErico

Producto Interno Bruto


La participacin de la regin centro en cl producto interno bruto nacional es
mayor a las de su poblacin y ocupacin, lo que refleja la importancia de las actividades
econmicas que en ella se realizan. En 1988 representaba el 44.19% de la participacin
nacional.
Destaca la participacin especfica del Distrito Federal (no obstante su
disminucin entre 1960 y 1988) que por s sola es del 27.47% y que en 1960 lleg a ser
del 37.33%. El crecimiento porcentual mayor en la participacin en el producto interno
bruto se da en el Estado de Mxico que pas del 3.82% en 1960 al 10.68% en 1988 en
relacin al total nacional. El Estado de Mxico contribua con el 8.4% del producto
interno bruto generado en la regin en el ao de 1960, mientras su participacin en el
total de la regin en 1988 fue del 24%.
Producto Interno Bruto de las entidades que integran la Zona Centro
1940

1950

1960

1970

1980

1985

1988

Millones de pesos de 1980


9417

16609

41234

1 94,521

467,741

530058

510845

112363
6613

186,421
8,529

403,137
12 , 296

622 , 060
30 , 143

1 075626
64 ,654

1 34] 333
63 ,772

1 334.188
61,735

2, 599
8930

4,989

8 , 278

24 , 390

46 , 222

49219

48,795

20053

24 , 838

73228

130690

154,542

150,531

Tlaxcala
Zona Centro
Resto del pas

1 670
141,593
193,085

2445
239 , 046
358 ,170

3, 109
492 , 892
587047

9002
953 . 344
1,303,556

19550
1,812 , 483
2464017

33501
2,178 , 505
2741,398

32,163
2, 146,257
2710,959

Total nacional

334078

597,218

1 , 079,988

2458800

4276499

4,919,989

4857 216

1 094%
25.15%
1,51%
1 08 %
324 %
046%
4238%
5762%

10.77/
2739%
1 30%
1 00%
3.14%
068%
4428 %
5572%

1 068%
27.47%
1 27%
1 00%
3.10%
066%
44.19%
5581%

E de Mxico

DFederal
Hidalgo
Morelos
Puebla

Participacin
E de Mxico
6 Federal
Hidalgo
Morelos
Puebla
Tlaxcala
Zona Centro
Resto del dais

Total nacional

2.01%
33.57 %
1.98%
078%
267%
050%
4231%
5769%

100.00%

278%

382%

31 22%
1 43%
084%
336/
041%
4003 %
5997 %

3733%
1.14%
077%
230%
029%
4564%
5436%

lOv00 %

10000%

662%
2756%
1 34 %
1 08%
324%
040%
4224 %
5776%

10000%

10000%

10000%

100,00%

Fuente TNEGI Cuentas Nacionales

Las zonas metropolitanas del Estado de Mxico en


la regin centro
El resumen de los datos referidos al Estado de Mxico seala que, con su
poblacin de 9.8 millones de habitantes en 1990, es la entidad con mayor poblacin del
pas y participa con el 12.1% . Es tambin la mayor de la regin centro, de la que
absorbe el 37.7%. Sus 21,461 kilmetros cuadrados de superficie equivalen al 1.1% del
territorio nacional y al 10% de la regin centro, constituyendo con ello, despus del
Distrito Federal, la zona de mayor concentracin demogrfica. Su estructura econmica
representa el 10.4% de la oferta total de empleo en el pas en los sectores
manufacturero, comercial y de servicios y el 22% del de la regin centro. Su

Instl u(o

de.4dniu2wr

9f)n

Pblica del Estado de Mexieo

contribucin al PIB nacional asciende al 10.7%, la segunda en el pas v en la regin


centro, inmediatamente despus del Distrito Federal.
En el territorio del Estado de Mxico se ubican, hasta ahora, dos zonas
metropolitanas. La primera y ms importante es la que conforman los municipios del
Valle de Mxico conurbados con el Distrito Federal. La segunda se localiza en lo que
pudiera llamarse el corredor Toluca-Lerma-1ianguistenco o Zona Metropolitana del
Valle de Toluca y que estara contornada especficamente por los municipios de
Almolova de Jurez, Almolova del Ro, Atizapn, Calimava, Capulhuac, Chapultepec,
Jalatlaco, Lerma, Metepec, Mexicalcingo, Ocovoacac, San Antonio la Isla, San Mateo
Atenco, Texcalvacac, Tianguistenco, Toluca Y Zinacantepec.
Hay quienes estiman que esta segunda conuibucin podra no comprender todos
esos municipios, particularmente porque algunos de ellos contienen un volumen de
poblacin u de continaieiad fsica de importancia relativa en su mancha urbana. Por el
contrario, otros consideran que podran formar parte de ella, tambin, los municipios
de Tenango, Tenancingo y Temoava.

1 n un trapajo paralelo a ste se trata mas amplio r pmfunaaniemc lo correspondiente a la metrpoli


LnluyueA-

Ensayos sobre la Zona Mclropaliluna del Valle de Mrxic

Es conveniente estimar, por ahora, que la zona conurbada del Valle de Toluca, por
la diversidad e inters de las relaciones existentes entre los municipios descritos, se
formara solamente con los 17 mencionados, Habra que estimar que en el futuro sera
factible la integracin de otra zona metropolitana en el corredor IxtlahuacaAtlacomulco.

La conformacin de las dos zonas metropolitanas mencionadas: ZMVM y ZMVT


se observa en el mapa de la pgina anterior.
Por su concentracin poblacional estas zonas son la primera y quinta entre las 37
que se reconocen como tales en el pas.
Mxico , zonas metropolitanas
Poblacin

en 1990
16047.685

Valle de Mxico

D F y 27 municipios del Estado de Mxico.

Guadalajara

Guadalajara . El Salto, Tlaquepaque , Tonal y Zapopan.

2,908.698

3.

Monterrey

2,560363

4.

Puebla

Monterrey Apodara . Garza Garcia General Escobedo . San Nimias de los Garza y Santa
Catanna.
Puebla. Amozoc, Coronango. Cuautlancingo , San Andrs Cholula, San Miguel Xoxlla y San
Pedro Cholula en el Estado de Puebla ; y Mazalecochco . San Pablo del Monte . Tenancingo,
Papalotla de Xico tncatl, y Xicopingo del Estado de Tlaxcala

Valle de Toluca

Toluca, Almoloya de Jurez , Almoloya del Ro, Atizapn , Calimaya_ Capulhuac, Chapultepec.
Jalatlaco . Lerma . Metepea Meximlcingo Ocoyoamc, San Antonio La Isla , San Mateo Ateneo.
Texralyacac, Tianguistenm y Zinacantepec.

1 077625

Leen

Len y San Francisco del Rincn.

951,521

Torren

Torren y Matamoros del Estado de Coahuila y Gmez Palacio y Lerdo . Durango.

842 852

son Luis Potosi

San Luis Potosi y Soledad de Gracieno Snchez

658,712

Menda

Kanancin , Mrida, Progreso y Umn

658452

16.

Chihuahua

Agentes

Serdzn y Chihuahua

534,699

6.

1.349029

l as dos zonas metropolitanas del Estado de Mxico concentran el 80% de la


poblacin del estado y el 9.7% de la poblacin del pas.

1.a zona metropolitana del Valle de Toluca concentra, por s sola, al 11 % en la


poblacin del estado y el 1.33% del total del pas.
Evolucin de la poblacin de las zonas metropolitanas del Estado de Mxico
1940

1950

1960

1970

1980

1990

2.140,098
516 , 927
2657025
1,176,160
3833185
48225238

5 , 221,615
811 ,994
6033609
1 ,530726
7 , 564,335
66856633

6811941
1,077,625
7889566
1, 926,229
9 , 815,795
81249645

781%
1 21%
902%
2.29%
1131%

8.36%
1 33%
971%
237%

Poblacin
ZMVM ( E de Mexim)
ZMVT
Subtotal
Resto del Estado
Total del Estado
Total del pas

210765
240,076
450841
695.193
1,146.034
19653552

297073
289 , 337
586410
806, 213
1 , 392,623
25.791017

ZMVM (E de Mxico)
ZMVr
Subtotal
Resto del Estado
Total del Estado
Total del pas

1 07%
1 22%
229%
354%

115%
1.12%
227%
3.13%

598,014
360 , 375
958.389
939 ,462
1 897851
34923 . 1 29

Distribucin

583%
10600%

540%
10600%

1 71%
1 03%
274%
269%
54 3%

10000%

444%
1 07%
551%
244%

795%
100 00%

10600%

1 208%
10600%

1
banano de .ldmini31ru1'on

PbllcA

del Evado de Afxia

Tomando la serie histrica desde el ao de 19110, se observa en el siguiente grfico


la evolucin poblacional

Propo n ion de la poblaritin del Estado de tleut il


re f/XC to

al total nat lon,ll

k,,r,.,l,tr,1.1,1'
Proporciones similares tic observan en la participacin de la ocupacin de las
zonas metropol itnnas en relacin al Istado de Nlcxint V al pas. Gn 1988 absorban el
79G, de la oc pacion en los sectores m:nudechtruro, nnnmrial s de servicios en relacin
al estado p el 9.68% del total del pas; la del Valle de Toluca por si sola absorbe el 13.5%
de la ocupacin estatal en esos sectores c cl 1.11 `6 del total nacional Debe destacarse
que es precisamente la ZM V I la que registra mayor credmientl del empleo, si se mide
en el periodo 75/88_
Evolucin de la ocupacin
Sectores manufacturero, comercial y servicios
1975

1980

1985

1988

Nmero de empleos
ZMVM iF de Mentol
ZM-Toluca-Tianguistenm
Resto do Estado
Total dcl Est (J
Total (lel ,03

36.51'_
3 x,262

2
^Po
3. 18

J485

9
"c

5CI 71 i
1,11 01

539799
1 B8
74

3134

3'21 9

4s. 749

J.
4,e5^ 830
o06

631219
58Z7 44a

528032
6528532

Distribucin
ZMVM IF Oe Mevicol
ZM-roe@T a nc^i5enco
Resto del Estado
1 4e,c
Tocai deI pa s

lao uta

827%
1 41%
0785_
10000%

1V

Ensaj os aohre la Zona Metropolitana del Va/te de Mxico

Industria Manufacturera en el Estado de Mxico


de la ocupacin respecto al total nacional
1 8,111

16x

1
1 9;5

ffl

Resto del Estado

1980
Municipios en la ZMVT

1985

1
1989

Municipios en la ZMVM

De hecho, estas dos zonas definen el crecimiento poblacional del estado durante
los ltimos aos. De 1940 a 1990 la poblacin del pas creci a una tasa anual del 2.88%.
Los municipios que integran la ZMVM y los ms importantes de la ZMVT (Toluca,
Metepec, Lerma y San Mateo Ateneo) crecieron por arriba de ese porcentaje. Los del
corredor Toluca-Atlacomulco, los tic] resto de la zona metropolitana del Valle de
Toluca y Valle de Bravo tuvieron un crecimiento de entre 2.25% y 2.88%, otros 30 de
entre 1.5% y 2.25%. Y finalmente, 24 tuvieron crecimiento menor al 1.5% durante los
ltimos 50 aos.
Un elemento importante para efectos de planeacin regional, es la vinculacin
entre las Zonas Metropolitana del Valle de Mxico y Metropolitana del Valle de Toluca.
La interrelacin de esta ltima con el Distrito Federal y los principales municipios del
estado en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico es mucho ms intensa y de mayor
volumen que la que se da entre algunos municipios considerados como parte integrante
de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, con el resto de ellos o con el propio
Distrito Federal.
Dos situaciones particulares ejemplificaran claramente esa vinculacin. Por una
parte, la ya aeja interrelacin por el abastecimiento de agua al Distrito Federal de
fuentes ubicadas en el Valle de Toluca, en el llamado Sistema Lerma. El convenio,
originalmente firmado entre ambas entidades, estableci para el Departamento del
Distrito Federal, la obligacin de realizar obras compensatorias en los municipios
abastecedores, la construccin de vas de comunicacin y otros compromisos cuyo
seguimiento ha dado lugar a conflictos de diversa ndole entre las dos entidades
federativas.

1,1,fllum dr ,a dinini 1,acirin Pbiliu del Es lado de 1levicn

,e

2_ ^ler

Otro ejemplo podra ser el incremento en los flujos de circulacin de personas y


bienes, como consecuencia del desarrollo clo, los proyectos urbanos realizados por el
Distrito Federal en Santa Fe y Contadero. lambien el crecimiento de asentamientos
humanos, muchos de ellos de alto nivel, en los municipios de Lerma y Ocoyoacac sobre
la carretera Toluca-Mxico. Un nmero cada ver mayor de personas de la Zona
Metropolitana del Valle de Toluca concm re diariamente a efectuar sus compras a los
centros coniercinl es de Santa Fe y Contadero o a la atencin de sus estadios en la
Universidad Iberoamericana V, paralelamente, un mayor nmero de antiguos
habitantes del Distrito Federal que trabajan en esos lugares, ha fijado su residencia en la
Zona Metropolitana del Valle de Toluca, especial mente en Metepec.

Enarnos sohre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Es opinin generalizada que, de no existir el obstculo de la Sierra de las Cruces,


la Zona Metropolitana del Valle de Toluca se coourbara ya cabalmente con la Zona
Metropolitana del Valle de Mxico.
En el apndice II aparece un anlisis ms detallado y referencias metodolgicas
respecto a la regionalizacin y zonificacin a que se refieren ste y el siguiente
apartado.

1.2

La Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Delimitacin
Una larga tradicin de centralizacin del poder pblico, de la organizacin
eclesistica , de la vida social y de la actividad econmica en lo que primero fue la
capital del Virreinato y posteriormente la de la Repblica, propici el crecimiento de la
antigua ciudad de Mxico y despus el del Distrito Federal en su conjunto y el de los
municipios del Estado de Mxico que le son aledaos.
Basado en una poltica de industrializacin, el desarrollo econmico del pas a
partir de los cincuentas gener el establecimiento de las nuevas plantas fabriles
preponderantemente en lo que era el centro poltico y econmico del pas, provocando
flujos migratorios hacia l, particularmente de poblacin rural que se incorporaba a los
procesos de urbanizacin.
La provincia de Mxico, que deviene estado con el nacimiento de la Repblica,
cediendo lo que era la parte ms importante de su territorio para la conformacin del
Distrito Federal, permaneci sujeta de manera particular a la influencia de las
decisiones del Ejecutivo federal (del que forma parte el propio Gobierno del Distrito
Federal) en lo relativo a su aprovechamiento territorial y al desarrollo de su
infraestructura urbana.
Con la primera Ley de Proteccin Industrial de fines de los cuarenta, los esfuerzos
del propio estado para el desarrollo de su industria resultaron ineficaces para inducir
que la mayor proporcin de las inversiones se concentraran en el Valle de Toluca como era su propsito fundamental-. As, la mayor concentracin de inversin
durante ese periodo sigui dndose en los municipios aledaos al Distrito Federal,
particularmente Naucalpan, Tlalnepantla y Eeatepec.
Durante un largo perodo se enfrent una escasa coordinacin entre ambas
entidades federativas. Basta recordar las polticas de la administracin Uruchurtu del
Distrito Federal, respecto a la limitacin abrupta de autorizaciones para desarrollos
urbanos y construccin en el Distrito Federal, que provoc una explosin de esa
actividad en el Estado de Mxico sin la preparacin necesaria para darle una adecuada
respuesta.

/n iluso de 1 Ip:inimr(1< iris P/ica del Fdndo de Mrlco

Todas esas circunstancias propiciaron la enorme conm$acin de los municipios


del Estado de Mxico con cl Distrito Federal en lo que hoy se denomina: "Zona
Metropolitana del Valle de Mxico''.
Su conformacin como metrpoli, su denominacin y su extensin territorial

continan siendo materia de discusin entre los expertos en la materia. Primero, en lo


que atae a su definicin como una "Metrpoli'' o ''Zona Metropolitana',

conceptualizada cono e l resultado del crecimiento acelerado de una ciudad central a la


que se incorporan territorios contiguos; con una intensa red de comunicacin para

ordenar

garantizar la interrelacin de las actividades econmicas, o de movimientos

de poblacin entre el territorio ensanchado

la ciudad central, conservando sta

algunos aspectos de dilecclein en los procesos socioeconmicas de su ni hito territorial.


Frente a esto, h at- quienes la definen cono "megalpolis", concepto que corresponde a
superficies mayores en una regin con caractersticas acusadas de urbanizacin en las
que existe un c onju tito de metrp )lis o grandes ciudades reunidas por un proceso de
c onurbacitin,

pero cada una poseedora de su pi pia rea de influencia en un complejo


sistema de interrelacion. 1_sta discusin puede ser ans terica que prctica si se
reconoce el hecho tic uno ROIID rbacin de asenta mientas humanos con distinto volumen
de poblacin a con cierta diferenciacin en sus actividades econmicas v sus funciones
dentro del conjunto; v si a su planeacin se atiende con mayor amplitud bajo un
concepto de regionalatin.
La discusion sobre la denominacin -que responde ms a usos y preferencia de
los estudiosos del tema que a anlisis conceptuales rigurosos- puede tener, sin
embargo, implicaciones polticas Los trminos ms empleados han sido: ''Zona
Conurbada del Valle de Mxico'' 0 "Zona Conurbada de la Ciudad de Mxico
Al margen de su inexactitud geogra tica, ya que Si] conformacin no corresponde
en estricto sentido a un valle sino a parte de una cuenca, referirse de manera expresa a
'Valle de Mxico'' y no a ''Ciudad de Mxico'', permite denotar con mayor claridad la
concurrencia en la conurbacin de entidades fedetativ as diferentes con su propio peso
especfico v con el reconocimiento del valor de las distintas ciudades que la
conforman.
Desde otra ptica, la referencia a ''Ciudad de Mxico" no se sustenta formalmente
en su delimitacin territorial. Hav quienes consideran que la Ciudad de Mxico es el
Distrito Federal en su conjunto; s quienes piensan que aqulla es solo una parte de ste:
la central donde est el asiento fsico tic los Poderes de la Unin (en su conformacin
original al constituirse cono capital de la Repblica: un rea circular, un centro en la
Plaza Mayor V un radio de dos leguas)- La denominacin que se estima ms apegada a

A diferencia de otras g randes inctrpolis o meg:di^polis en otros paises, en el caso de 1 ancia_ en la


amurbacinn con Pars, se dio una resolucin pohtica a este conflicto con una daiominacion que dejara
plenamente satistechos a los rcionulismus c corrientes , Il,i m;indole can un cierto sentido potico, Regin de
la Ista de Francia . 1 . Ile de Ftance'

Errsm o,s sahre la Zanu Menropolitnno del Valle ce Mrito

los usos generales y ms adecuada a su connotacin, parece ser por todo ello, la de
"Zona Metropolitana del Valle de Mxico".
La delimitacin espacial de la zona ha seguido un proceso histrico vinculado al

crecimiento de los propios asentamientos humanos y su conurbacin; ligado tambin a

ciertos principios tericos, entre los que destacan los desarrollados por Luis Unikel de
El Coleio de Mxico y el International Urban Researrh Center de la Universidad de
Califorria y que consisten bsicamente en:

a)

Erglobar reas urbanas an cuando entre ellas existan reas rurales de cierta
itr portancia territorial pero con poblacin reducida;

b)

Incorporar reas completas en sus lmites poltico-administrativos para contar con


ur idades poltico-administrativas que los gobiernen,

c)

Reconocer

una interrelacin socioeconmica directa, constante y de cierta

magnitud entre ellas.

A partir de lo anterior, el propio Luis Unikel consider que la Zona Metropolitana


del Valle de Mxico se conformaba hasta 1940 exclusivamente por 9 de las delegaciones
del Distrito Federal: Benito Jurez, Cuauhtmoc, Miguel Hidalgo, Venustiano Carranza,
Alvaro Obregn, Azcapotzalco, Coyoacn, Gustavo A. Madero e Ixtacalco. En 1950
incorporaba ya a Iztapalapa y al primer municipio del Estado de Mxico: Tlalnepantla.

En 191 aada las delegaciones de Cuajimalpa, Tlalpan y Xochimilco, y los municipios


de Chimalhuacn, Ecatepec y Naucalpan del Estado de Mxico. Una dcada despus,
en el l amo de sus trabajos, integr las delegaciones Magdalena Contreras y Tlhuac, y
los municipios de La Paz, Nezahualcyotl, Tultitln, Atizapn de Zaragoza Y
Cuautitln.
En los ochentas aparecen nuevos trabajos tcnicos para delimitar la zona
metroplitana incorporando, a lo ya considerado por Unikel, los municipios de
Coacaho, Chalco, Chiautla, Huixquilucan, Tecoloapan, Morelos, Chiconcuac,
Ixtapahsa, Nicols Romero, Tecmac, Texcoco y Cuautitln Izcalli, as corno la
delegacin de Milpa Alta, con lo que el Distrito Federal quedaba incorporado.'
Ei, hasta 1993 cuando el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica
(INEGI) elabor, con base en la informacin contenida en el XI Censo de Poblacin S,
Vivienda y bajo los criterios de continuidad, proximidad y comunicacin, una
delimitacin del 'Area Metropolitana del Valle de Mxico" que se integr con las 16
delegar iones del Distrito Federal v 27 municipios del Estado de Mxico.

Un k( 1 Spector, Luis La Dinmica del Creanlentn de la ( sudad de MU co. Fundacin para Estudios de la
Poblacin , A.C. Mxico, 1972.
Especialmente los de Mara Eugenia Negrece Salas y Hctor Salazar Snchez., y cl de Martha Schteingart,
publicados en "Estudios Demogrcficos y Urbanos Vol. 1, No. 1 y Vol. 4, No.3, de El Colegio de Mxico en
1986 y 1989, respectivamente. Resulta curioso que estos estudios no consideraron el municipio de Tultepee.

Irinini[o

dr ddrnini^truciun Prhlica del L4tldu de llsiru

El siguiente mapa de las arcas urbanas, en el que se consideran las fronteras V


definiciones de municipios tl delegaciones vigentes en 1990, sin perjuicio de que
algunas de ellas no lo estaban en cl pasado, refleja la secuencia histrica de la
conformacin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico.

Paralelamente ^ con otros propsitos, existen delimitaciones diferentes de la Zona


Metropolitana del Valle de Mexico_ Asi por ejemplo, la zona econmica ni'hopol itana
de esta rea, para efectos de salarios mnimos, solo comprende a 1 1 de los 27
municipios del Estado de Mxico Y al Distrito Federal en su conjunto La de aplicacin
de tarifas ekrh'icas incorpora adicionalmente , ohms mmcicipias, incluso del Valle de
1 ulUCa, v las utilizadas para trd[a micntos fiscales v estimulas a la inversin, tienen a la
vez una conformacin distinta-

Encapos sobre la Zuna Metropolilana del Valle de Mxico

Sin embargo, el criterio que formalmente constituye la delimitacin de la Zona


Metropolitana del Valle de Mxico es el del INEGI.
Dicha delimitacin que, por la validez de los criterios utilizados (continuidad,
proximidad, comunicacin, incorporacin de municipios en su integridad respetando
las estructuras poltico-territoriales) se utilizar en este estudio y debe de ser adoptada
como trmino de referencia, sujeta a una dinmica que permita ampliarla y reducirla de
acuerdo al comportamiento de las reas urbanas que la conforman o estn prximas a
ella o bien para la comprensin y tratamiento de ciertas interrelaciones.
As, por ejemplo, para efectos de la planeacin de ciertas actividades, habr que
considerar algunos otros municipios como Chiautla, incorporado antes del estudio del
I NEGI, o como Chiconcuac, Tezoyuca, Papalotla y Tepetlaoxtoc en el oriente,
Coyotepec, Teotihuacan y San Martn de las Pirmides en el norte, y Cocotitln,
Temamatla, Tlalmanalco en el sur oriente, e incluso para ciertos efectos con la Zona
Metropolitana Toluca-Tianguistenco.

Sin embargo, para el tratamiento de ciertos problemas de interrelacin en el


espacio territorial, puede reducirse en funcin a caractersticas subregionales o al
alcance de la aplicacin de las polticas de coordinacin que demanden soluciones ms
puntuales, refirindolos solamente a algunos municipios entre s, o algunas
delegaciones del Distrito Federal con los municipios de su frontera.

ln,rrinun da:IrGnminrnrm Prhal d,d E; t u/o a(. I kxh:

De hecho, el Distrito Federal nn slo ho disminuido su participacin en la


poblacin de la ZMVM, sino tambien en relacidn al pas en su conjunto, pues mientras
que en 1950 era del 1 Eh -, c ]lego a ser del 10.25 , en 1970, actualmente solo participa
con el 10.1-1" del total nacional.

En la ltima decida, los flujos mi!;rato ras han revertido la tendencia de


incremento neto a 1,1 Lona Metropolitana. La pregunta donde ha residido en los
ltimos cinco aos?, formulada en el levantamiento del XI Cerco General de Poblacin
1' Vivienda, revelo que 423,897 personas que hoy citen en el Distrito Federal o en el
Estado de Mexico residan en otra entidad federativa; mientras que 677,300 que antes
residan en la ZMVM viven hoy en otros sitios del pas. Es decir, que hat una
emigracin neta de la zona, de 153 mil personas en el ltimo quinquenio.
Cabe mencionar que las disminuciones de las Filas de mecimiento) no implican un
descenso en las demandas de ser' idos pblicos para la nueva poblacin, pues esta ho
crecido en terminos absolutos. Por otra parte, como ca ha sitio mencionado, la
superficie del rea urbana tambien ha tenido un aumento considerable, lo que implica
forrosamente un aumento en las demandas de irdraestructura v de servicios pblicos.
Por rnlunxn de po racin. la %.b1VM es la sexto en el mundo.
Areas Metropolitanas
Arca

ac va.:c.

Pais

omisa

Poblacin en 1990
( millones)

172
15 n

Or z

.fanH1
rnca

/MNN

Mesh'
CCI
irr a

'LS

Aae ,
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124
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11
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1'J]
ILO

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Hora,
Lau=uis FUEs
LosAneles
Lor,ms
Fl
Rlo ir Jane o
ni.

is-

Ocupacin.
La Zona Metropolitana del Valle de Mxico contina siendo la de mavor
concentracin de octi pacion en el pas Sin embargo, su participacin acusa tendencias
decrecientes de particular im porta oda, especialmente en el caso de las manufacturas,
que pas de ser del 44%, en 1975 al 'dl en 191S9, o ,sea, con uno cada de 14 puntos
porcentuales. De disponer con exactitud de cifras anteriores a 1970, sera vlido
expresar que poco ante, de ese ao, uno de cada dos empleos industriales se localizaba

Ensayos sobre la Zona Menopolilana del Valle de Alriou

en la zona metropolitana del Valle de Mxico, mientras que en la actualidad, se radica


aqui slo cerca de uno de cada tres.

Industria \ lanutacturera en la Z\1V\1


de la ottipacion respecto al total nacional

19 ,

I dr Vt

1 980

Alurm ln o'

en

Id I\1\ \1

198-1

Q Dclrq,], ose,

1989
d11 I).f

El fenmeno descrito se observa con toda claridad en la evaluacin histrica de las


delegaciones y municipios de la ZMVM ms importantes por su concentracin
industrial, destacando el caso de la Delegacin Cuauhtmoc que en 1965 concentraba al
8% de la ocupacin en manufactura en el pas yen 1988 alcanzaba slo el 2.2%.

/u.ginrtn dr ddrninisoTrcID J'uf l(cn Jcl talado de .1r/Oo

I nd utitr la Vlanulacturera

de la osupacion re.peclo al total nacional


8%
7%
6%

5%
4%+
3%
2%-

0%
Cuauhlmoc

zzapnaalco

MHidalgo

Eoatepec

1965

1975

1970

1980 E] 1989

Naucalpan

Tlalnepand

r] 1985

Cono se refiri sa en los datos relacionados con la Regin Centro, los niveles de
participacin en la ocupacion de comercio Y servicios han tenido crecimiento en el
periodo Sin embargo, la ocupacin total que entre 1965 v 1980 tuvo en la zona tasas de
crecimiento superiores a la reac Tunal, acusan a partir de esa poca, ind icadnres de menor
rango corno se observa en el siguiente cuadro:
Comportamiento de la ocupacin ZMVM
Tasa anual de crecimiento
1965-1980
Distnlo Fedo-al.
Mcni. la Daos
Comer,o

1980 - 1985

1985 - 1988

1965-1988

227%
117,

0210
737%6

1 13%

3 58%
69%

8 414'.

10 35%

97 a;

3 72%

082%
5111.
6 72%

298%
444%
5.52T%

2 l, -1 ".

rsrRdo de M.xvn. 1
MalutocW2s
coomov,

Servimos
Pais.
Mar aclm
Cem
Servmos

10-.

l
rmpal_ Pi.erde estimarse s,o
:1: mspv l
' las tasas De creimiento en ms
11 Se reos e al balde estado por
muntrvpios de ZMVM es sondara la del alado en su cm.,m10 per s,, es05s de mayor significacin

31

Finavos sobre la Zoo, Metrupolilana de[ Yape de Macice

Producto Interno Bruto


Si se mide la contribucin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico con el
producto interno bruto nacional, se observa un comportamiento relativamente mejor
respecto al obtenido por la ocupacin y se destaca que es esta zona la de mayor
contribucin a nivel nacional.
Contribucin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico al Producto Interno Bruto Nacional
Distri to Federal
FSlade de Mxico 11

1940

1950

1960

1970

1980

1985

1988

33.57%
201/

3122%
270 %

37.33 %
102%

2950 %
862%

25.15 %
1 097%

27.39%
1077%

2747%
1088%

11 Se ienere al total del Estado de Mxiw por no estar disponibles cifras munipales

Problemtica
La Zona Metropolitana del Valle de Mxico viene confrontando una serie tic
problemas que afectan al bienestar y al desarrollo de su poblacin. Parecera obvio

referir los factores y circunstancias que los generan o incrementan. Por una parte, su
tamao medido en relacin a la extensin territorial que ocupa y al volumen de su
poblacin que no slo demandan de una cada vez mayor infraestructura y de

volmenes ms amplios de bienes y de todo tipo de recursos para servirlos, sino que,
adicionalmente, por razn de escala implican costos proporcionalmente ms altos para
su cobertura.
La enorme concentracin de actividad econmica y de poblacin, acenta tambin
problemas inherentes al medio ambiente generando niveles de contaminacin de
singular importancia. Paralelamente, las condiciones de concentracin y de tamao que
fueron creciendo sin una adecuada planeacin, incrementan los tiempos de trnsito
afectando la salud. Tambin generan una reduccin en la productividad y agudas
tensiones sociales.
Poco favorables parecen tambin las condiciones fsicas del asentamiento humano
en la parte alta de nuestra serrana. Los recursos hidrulicos son insuficientes, lo que
obliga al abastecimiento de agua de fuentes lejanas con muy altos costos de traslado por
la elevacin que deben de remontar y se encarecen por razones similares los costos de
generacin y conduccin de la energa elctrica y los del traslado y tratamiento de los
desechos slidos o lquidos.
A esos factores se incorporan otros como la insuficiente coordinacin entre las
entidades federativas que la conforman y en ocasiones entre stas y el Gobierno federal
en las funciones de planeacin y de administracin. Hay que aadir tambin el
considerable rezago en la inversin pblica en infraestructura, que no ha podido
ajustarse al ritmo de urbanizacin de la poblacin s, de la actividad en la zona,
especialmente en materia de transporte, de infraestructura hidrulica y sanitaria y de

32

nsiinuu de 1 /n u

arie Phlica del Esiado de Mxico

servicios municipales bsicos como alumbrado pblico, pavimento, guarniciones o


banquetas.
Si la resolucin de los efectos de cada uno de estos factores por si mismo implica
para el Gobierno v para la sociedad un reto considerable, los esfuerzos ms que
sumarse deben de multiplicarse.

Las reas de mayor conflicto, cuando menos en lo concerniente a la


responsabilidad del sector pblico, son -quizs en ese orden-: transporte en sus
vertientes de infraestructura v operacin; abastecimiento

distribucin de agua

potable; drenajes y tratamient o de aguas residuales; preservacin del ambiente con


especial ntasis en el combate ala corta m i nacin ambiental; tratamiento de desechos

slidos y seguridad pblica.

Captulo II
Infraestructura y Servicios en la Zona
Metropolitana del Valle de Mxico
Por Emilio Oeatnpo Arenal

Anlisis

co mparalinos

Los niveles de prestacin de servicios bsicos para la poblacin, de acuerdo a la


informacin recabada en el XI Censo General de Poblacin v Vivienda de 1990 y a la
investigacin y trabajos de campo para este estudio -que en cierto sentido y
adicionados a su nivel de ingreso podran constituir los indicadores de bienestar y
marginalidad de la ZMVM- pueden resumirse como sigue:
Indicadores de infraestructura y servicios
Distrito
Federal

27 municipios
E. de Mxico

824'.

941"%

949%

665%

475%

532%

363%

29.6%

963-1.

230%

906%

266%

263%%

39801

296%

NC

89 . 8%

94.9%

002%

842%

947%

5549.

73%

5.1%

176%

975%

977%

e]5%

ZMVM

Pas

94.1%

952%

876%

729%

77.7%

614%

Educacin
Poblacin adulce, allabeta
Asistencia a la escuela preescolar
Asistencia ala e511ela primaria
Poblacin de 15 aos o mas con educacin sec.in.ar a
pensed

Poblacin con edicarir. media s.ip1 er


Nmero de alarnos por cuesta
Nmero de alumnos por aula

Servicios bsicos ( en vivienda)


Con agua
Con drenaje
Con agua /,n denle

Con electricidad
Precariedad en vivienda

1 95%

es. de tierra
Un solo cuarto

1 c'.

Para tener elementos comparativos vlidas, las cifras utilizadas para este anlisis
corresponden a 1990. Si se considero la obra realizada en algunos municipios del Estado

Ensayos sobre la Zona Metropolitona del Calle de S fdrkco

de Mxico durante los ltimos cuatro aos, especialmente en Chalco, podran mejorar
algunos indicadores.

Del anlisis de estas cifras puede destacarse que los niveles de prestacin de
servicios, considerados de manera integral, se comparan favorablemente con los del
promedio del pas. Sin embargo, al interior de la zona se observan agudos
desequilibrios que resaltan los rezagos existentes, particularmente en los asentamientos
humanos ms recientes o con un crecimiento de poblacin ms acelerado en los ltimos
aos.
De esta comparacin deriva un serio desequilibrio entre el Distrito Federal v los
municipios del Estado de Mxico, a consecuencia de un crecimiento ms rpido y de las
desigualdades en los montos de inversin federal entre una y otra entidad. Estos
problemas se explican al considerar que, mientras que la poblacin del Distrito Federal
pas de 250 mil habitantes a ms de 8 millones que actualmente tiene, en un perodo de
500 aos; la poblacin del Estado de Mxico tuvo un crecimiento equivalente en slo 50.

En los siguientes anlisis se destacan, de manera especfica, algunos de esos


desequilibrios. Tambin se mencionan indicadores ilustrativos de la seguridad pblica
y su atencin en la zona.

Educacin
Al analizar la situacin educativa de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico,
un primer factor a destacar es el hecho de que, en trminos globales, registra un nivel
de educacin superior al promedio nacional.
Segn cifras del Xl Censo General de Poblacin y Vivienda de 1990, el grado de
alfabetizacin de la poblacin adulta (el nivel ms bsico a considerar) en la ZMVM
registra 95,2% de personas de 15 aos y ms que saben leer y escribir. A nivel nacional,
slo 87.6% de la poblacin posee dichas facultades.
Dentro del mismo segmento de edad, el porcentaje que no cuenta con instruccin
alguna en la ZMVM es 6.3%, mientras que en el pas asciende a 13.7%. Quienes
iniciaron estudios de primaria sin concluirlos representan 13.2% en la primera y 23.2% a
nivel nacional. Finalmente, resulta revelador que quienes cuentan con primaria
completa constituyen el 80.5% en la ZMVM, frente a slo 63.1% en el pas.
El resultado de contar con una poblacin adulta con elevados niveles de
escolaridad, es que los padres tienden a brindarles a sus hijos, cuando menos, el mismo
nivel de educacin que ellos han alcanzado. las cifras de asistencia a la escuela de la
poblacin en edad de hacerlo confirman esta tendencia.
Si se considera el segmento de 6 a 14 aos, la ZMVM registra una asistencia
promedio a la escuela de 94.9%, en tanto que a nivel nacional slo llega a 86.5%. En el
nivel preescolar, que corresponde a nios de 5 aos, se registra un nivel de asistencia de
77.7% frente a 61.4% del pas.

hlariu (u de .-0dminntracin 1 bfkr! de[ Errado de Vtie

El hecho de tener una poblacin con un buen nivel educativo en trminos


globales, le confiere a la gran ZMVM una posicin favorable dentro del desarrollo
econmico y social. Las estadsticas proporcionadas esbozan un escenario muy

optimista al respecto. Sin embargo, el problema central en materia educativa, es la


heterogeneidad de realidades que coexisten en su interior. La desigualdad educativa
tiende a perpetuar las diferencias sociales, por lo que reducirla constituye un requisito
fundamental para un desarrollo integrador.
En el caso de la educacin preescolar, esto es el segmento de 5 aos, de un

universo total de 340,540 nios registrado en 1990, 11,378 no asistan a la escuela


(22.2%). Cuando el anlisis se lleva a nivel de municipios y delegaciones, en el nivel
preescolar se registra una notable dispersin Lle las proporciones de no asistencia a la

escuela en relacin al promedio.


En el siguiente Luadro se presentan los 20 casos extremos. la diferencia entre la
cobertura ms alta y la ms baja se eleva a t4 puntos porcentuales. 1.a mejor situacin la
presenta la delegacin Benito Jurez, en tanto que, con una proporcin similar, la peor
posicin la registran los nwnicipios de Chimalhuacn y Chalco.
Asistencia a la escuela de la poblacin de 5 aos. ZMVM 1990
Posiciones extremas
Cobertura ms alta
Asisten
Benita Jeraroe
Miguel H dano
Azcapotialco

coacalc

CoYCacar
Cual htemoc
V. Canana

'un -l

ua ro Obr
ro ohregon
Alva m

Cobertura ms baja

No asisten

a3

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691%

ao 0%"
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15 ,11

1,59b
662%
665%.

317,1
391%1
33 5v"
312%
328%
3za%"
3it N%p

N ,i,, Fpncvo
W Wpa Jc.

Oaw:aoar

672%

Para la educacin primaria, la in formacion del censo de 1980 permite evaluar los
avances alcanzados hasta 1990. la asistencia ala escuela de la poblacin de 6 a 11 aos,
considerada como indicador de cobe luna, en relacin a la reduccin de la proporcin
yue no asiste es significativa Si al comenzar la dccada de los ochenta, 12.6% del total de
nios de dicho set*mento no asista a la escuela en la /MVM , a su trmino la
proporcin se habla reducido a it59t^. una disminucin de nueve puntos porcentuales.
De las 413 anidados territoriales yue integran la ZMVM, 28 redujeron el dficit en
una proporcin mayor a lo disuinuci<in registrada en promedio para la ZMVM. El
progreso ms significativo lo tuvo Chicoloapon, Ti disminuir casi 15 puntos
porcentuales su proporcin de no asistencia.
lin el siguiente cuadro se presentan los progresos en los 28 casos mencionados.

Ensayos sobre la Zona MeiropoGiana del l alle de M

Poblacin de 6 a 11 no asiste a la escuela, 1980-1990


Mayores reducciones del dficit de cobertura
Porcentaje de
no asistencia

Diferencia

1980

1990

90-80

Cuautlln

12.2%

2.5/

-97%

Jallenco

124%

28%

-96%

-109%
-10.7%
-105%

Alvaro Obregen
Atiizapn de Z.
Azcapotzalco

1 26%
13.4%
11,4%

30%
39%
2.0%

-9.5%
-95%
-94%

-10.3%

Nicols Romero

1 46%

52%

-93%

-103%

Naucalpan

46%

-103%

Tlhuac

Pocentaje de
no asistencia

Diferencia

1980

1990

90-80

Chlcolcapan

197%

5.1%

-1 46%

Zumpango

1 60%

45%

-114%

Tepotzotln
Cuapmalpa
Ixtapaluca

158%
139%
156%

Huirquilucan

144%

NezahualCbyotl

1 37%

La Paz

1 59%

Tullepec

149/a

49/
32%
51%
4.0%
34%
56%
47%

-102%

Iztacalco

1 39%
1 27%
118%

M. Contreras

133%

32%

-10.1%

Teoloyucan

13.8%

47%

Chimalhuacn
Coyoadn
Iztapalapa
Tlalpan

1 65%
11.9%
137%

65%
20%
3Y/,

-100/
-99%
-99%

Tlalnepantla
Xoeitofi o
Miguel Hidalgo

127%
1 27%
11.1%

3.8%
36%
20%

-9.3%
-92%
-92%
- 9.1%
-9.1%
-9.1%
-9.1%

13.1/

33%

-99.6%

Chelao

1 58%

68%

-9.1%

3s /

26%

Cabe destacar que en la ZMVM en su conjunto, en el perodo considerado, el


nmero de nios de 6 a 11 aos se redujo a una tasa promedio anual de -1,94%, de
2,315,659 a 1,986,621, hecho que modera el xito alcanzado, aunque no desmiente la
ampliacin real de la cobertura educativa que se verific en dicha dcada.

La iniciativa de las autoridades educativas que prolonga la escolaridad obligatoria


hasta secundaria, hace que hov en da sea ms relevante analizar la asistencia a la
segmento que va de los 6 hasta los 14 aos. Desafortunadamente, algunos
problemas del levantamiento censal de 1980 no permiten disponer de dicha

escuela del

informacin para ese ao, por lo que no ser posible efectuar un anlisis de la evolucin
histrica. Esto limita el anlisis a la situacin registrada en el Censo de 1990.
Para esa fecha, de 3,013,159 nios entre 6 y 14 aos, 153,141 no asistan a la escuela
(5.1%). Esta proporcin es sin duda baja al compararla con el resto del pas. Sin
embargo, los 153 mil nios que requieren de servicios educativos adicionales a los ya
existentes, constituyen un numero mayor que el total de nios que asisten actualmente
a la escuela en estados como Aguascalientes o bien la suma de Baja California Sur y
Colima. En otras palabras, ampliar la cobertura a nivel total implicara para la ZMVM
un presupuesto adicional equivalente al gasto total de educacin de Aguascalientes o
de las otras dos entidades mencionadas.
A nivel de delegaciones y municipios, la amplitud del rango que determinan los
indicadores extremos se eleva a 6.1 puntos porcentuales. Por un lado, Coacalco registra
una cobertura de 97% y por otro, Chalco atiende a 91% de los nios, los 10 casos con
mejor cobertura as como los 10 que registran la situacin contraria, se presentan en el
siguiente cuadro-

Instituto de Adteirrielracin Publico del Estado de Mxico

Asistencia ala escuela de la poblacin de 6 a 14 aos . ZMVM 1990


Posiciones extremas
Cobertura ms alta

Cobertura ms baja

Asisten

No asisten

Caacalco

9700%

300%

choreo

Azcapotzalm

9670%

330%

Benito Jurez

96 70%

Coyoacun

Cuautitln-IZCa".
Miguel Hidalgo
Cuauhtln

9600%
964055
9530'%
96.3095

360%,
3.70>5

V. Carnaza

9620%

Iztacalco
Cuauhtemoc

93.10%
9610%

Asisten

No asisten

Chima!1uacn

90 90%

9 10%

91 00%

900%

330%

La Paz

9250%

3.70%

Igapalua
Nim'3s Romero
Ch ccloapa1
Zunpango

750%

340%

9260%
9270%
9290%%
93.10%>

7.40%
730%
7.10%
690%

390%,

Tepotzo9n

9330%

390%

670%

Melchor O9ampo

9360

390%

640%

Teoloyurzr

9970^.%

930%

En el siguiente mapa se presenta la situacin de asistencia a la escuela para el


segmento de 6 a 14 aos, a nivel de las reas geoestadfsticas bsicas de la ZMVM en
1990. Se indican en tonos rojos aquellos AGP13s en los que el porcentaje de asistencia es
menor a 86.5 % (que equivale al promedio nacional). Puedo observarse que con pocas
excepciones la totalidad de la ZMVM muestra una muy buena cobertura en educacin
bsica.
Un indicador revelador de la actual situacin educativa, es la proporcin de nios
de 6 a 14 aos que no han completado la primaria g que simultneamente no asisten a
la escuela. Esto, sin lugar a dudas, implica un rezago educativo absoluto. En la ZMVM
slo 52 mil nios presentaban esta situacin en 1990, es decir, 1.8 % del universo total,
porcentaje sumamente bajo si se lo compara con el promedio nacional que fue de 57%.
Para analizar la situacin educativa de la poblacin adulta, definida como el
segmento que se inicia con las personas de 15 aos, es importante considerar que en el
periodo transcurrido entre 1980 y 1990 esta no slo aument en trminos absolutos sino
tambin en trminos relativos: de un total de 8,459,381 personas registradas al
comenzar los ochenta, aumentaron a 9,993,367. Esto, en relacin a la poblacin total,
significa un incremento en la participacin de seis puntos porcentuales desde 60.2%
hasta 66.4%.
En 1980, la proporcin de analfabetas entre la poblacin adulta alcanzaba 6.9%;
cifra que se redujo a 4.8% en 1990. En trminos reales, esto signific una reduccin de
poco ms de 100 mil analfabetas en una dcada, registrndose, al finalizar la misma,
479,731 personas que no saban leer ni escribir. En relacin al promedio nacional, la
situacin es, sin lugar a dudas, satisfactoria: en 1990 el pais registr una proporcin de
12.4% de la poblacin mayor de 15 aos analfabeta.

Ensaro,s suhre la Zuna Mctropolllana del hu le de i L VBro

Asistencia a la escuela

A
E

bulillu de adminiytrcic in Piihlicu del Fsludr de hfric'

An cuando, en cada una de las divisiones territoriales que integran la ZMVM, la


proporcin de analfabetas es interior al promedio registrado a nivel nacional, la
diferencia entre las posiciones extremos es importante y revela la presencia de
realidades distintas. As, la delegacin Benito Jurez, reporta el mejor nivel de
alfabetismo en 1990, con una proporcin de apenas 1.7? de personas que no saben leer
v escribir. En el otro extremo, en Zumpango 11 % de fa poblacin no posee dichas
facultades. Los 10 porcentajes ms altos as como los mis bajos se presentan en el
siguiente cuadro.
Poblacin de 15 aos y ms analfabeta
posiciones extremas
Porcentaje de
analfabetas

Denlo JU2mz
Coa^lrv
Cuauhtsmoc
Miguel Hidalgo
Coyoecen
V Camama
AzcaPOpalco
GIZr211i
Iztd4tlW
G A Matlem

Diferencia
menor

1980

1990

90 - B0

2665
310%
3 71)
4 0%
5501,
500%
0c
6 0'F
600 /
5005

0A
2,. z.
267
319.
32391.
?20%
f ` I '.
J 70
]ID;
[ 00

tlb'.
-C ocA
11 ,0
-1902
2.10E
-11011,
2
-2 5,
...c'

Porcentaje de
analfabetas

]inpar9o
Clmlm
C, nal'uacan
Teoloyoa'r
I robdlan
N HOmao
1,e,,Ia
L11,......
M ca mita
TzILeFar.

Diferencia
mayor

1980

1990

90-80

le, 3%
' 630%
1 260%
1370%
1x906
1340
1370%
15 60%.
1 1 i 26%

lo 90%
,077%
9 a6%
920%
900%
080%
B50%
810%
619%
7 a0/

-5 a0%
560%
-320%
-050%
180%
LSOT
520%
6d%
3T0%
%
4 80 %

'2 11J-5,

Sin embargo, al desglosar la jncidenda del dnalfabetisino por segmentos de


edades, se constata que el fenmeno tender a desaparecer paulatinamente, va que
afecta en mayor proporcin a los grupos de edad ms avanzada . Dentro de la poblacin
de 15 a 34 aos, que en 1990 representaba el =10'6 del total de la ZMVM, la proporcin
que no saba leer ni escribir , ora de slo l.7%.
Al analizar la evolucion de la proporcin de poblacin con primaria completa en
los municipios v delegaciones , lla ma la alencion el hecho de que las que registraron los
mayores progresos relativos durante la dcada sean aquellas unidades territoriales que
exhiben niveles ms bajos en el indicador respectivo en 1990 . Filo se explica por la
situacin que registraban en 1980.
El caso de Jaltenco ilustra la situacin . Dicho municipio registr el progreso ms
notable en el perodo de referencia : 23 puntos porcentuales . Sin embargo, en 1990 la
proporcin de su poblacin adulta que contaba con primaria completa tue inferior a la
registrada en promedio en la ZMVM . FI punto es que en 1980 , slo un 55% haba
completado el rolo escolar bsico , de mudo que aunque el progreso fue importante, la
posicin final todava no es satisfactoriaEl caso opuesto corresponde a la delegacin Benito Jurez , en donde el progreso
intercensal en la materia fue de solo 5 puntos porcentuales , pero registra la mejor
posicin relativa en 1990.

El IFG ros cobre 1,1 Zona Metrnpulitunu del 1/alle de d-l.rico

En el siguiente cuadro se agruparon los 10 casos con los porcentajes ms altos y


los 10 con los ms bajos, en cuanto a la proporcin de poblacin con primaria completa
en 1990.
Poblacin 15 aos y ms con primaria completa
Posiciones extremas

Porcentaje ms alto

Diferencia

1980

1990

90-80

8. Jurez
Coacalco
Cuauhtmoc

86.80/
8230%
82.30%

9190%
8860%
87.30%

5.10%
630%
500%

Coyoaczn

7890%

86.90%

6.00%

M. Hidalgo
V. Carranza

7870%

8630%

770%

7650%

8500%

Hzcapotzalm
C Izmlh

7520%

Tlalpan

74.60%
74.00%

Iztecelm

7330%

Porcentaje ms bajo Diferencia


1980

1990

90-80

Chalco
Zumpango
Chimalhuacn

4960%
4870%
5230%

6230%
6340%
6350%

1280%
14.70%
11.30%

Teoloyuan

5490%

6750%

1 260%

Nextlalpan

5090%

6770%

1 680%

850%

Chicoloapan

4990%

6070%

18.80%

8440%
8690%

9.20%
9.20%

Ixtapaluca

56.10/
5280%

1 280%
1 670%

8620%

920%
980%

Tepotzolln
N. Romero

6890%
6950%

56 00%
57.10%

70.10%
7170%

1 410%
1 470%

8310%

La Paz

La distancia entre los casos extremos bordea los 30 puntos porcentuales; valor que

revela una importante diferencia en el nivel educativo imperante. El caso de Chalco,


adems de ser el que tiene el porcentaje ms bajo, es el nico que registra una

proporcin an inferior al promedio nacional en 1990.


En relacin al siguiente nivel educativo, la instruccin secundaria o equivalente, la

situacin es semejante al caso de primaria. A continuacin se presentan los 10 casos que


registran una mayor proporcin de poblacin con secundaria completa en 1990.
Tambin se consignan los porcentajes de poblacin sin instruccin secundaria y de
quienes la iniciaron pero no la completaron.
Poblacin de 15 aos y ms segn nivel de educacin secundaria o equivalente
ZMVM, 1960-1990

1980
B Jurez
Coyoacn
Coacalm
M Hidalgo
Cuauhtemoc
Tlalpan
~tal.
V. Canana
C Izcalli
Izlncalm

31 1%
427%
441%
45.1%
427%
487%
538%
520%
528%
542%

1990
189%
273%
287%
303%
296%
33.3%
343%
345%
349%
356%

Completa

Incompleta

Si. instruccin
Difer .
-122%
-154%
-154%
-148%
-129%
-153%
-19.5%
-17 4%
-178%
-186%

1980
ti2%
77%
10.5%
77%
8<%
77%
94%
83%
88%
9 3%

1990
49%
68%
77%
67%
75%
72%
56%
78%
77%
8o%

difer.

1980

1990

Difer.

-13%
-09%
-28%
-10%
-0. 9%
-65%
-14%
-15%
-1.1%
-13%

626%
496%
454%
472%
489%
436%
367%
387%
304%
365%

762%
659%
636%
63.0%
627%
595%
57.7%
577%
57.4%
564/

1 35%
1 63%
1 8.3%
155%
138%
1 58%
209%
1 09%
1 90%
19.9%

En el cuadro resulta fcil apreciar que la suma de las columnas de diferencias,


correspondientes a las primeras dos categoras, es igual a la columna de diferencias de
la ltima (los que cuentan con secundaria completa). Lo que significa que la reduccin
de la poblacin con niveles bajos de instruccin es la otra cara de la moneda del
aumento de quienes cuentan con mayores niveles.

htstimnl de Administracin Pblica rlel Estarlo de kfrico

Nuevamente, es la delegacin Benito Jurez la que registra una mayor proporcin


de poblacin con secundaria compleLT. En el extremo opuesto, el siguiente cuadro
revela las posiciones con mayores desventajas en la materia.
Poblacin de 15 aos y ms segn nivel de educacin secundaria o equivalente
ZMVM , 1980-1990
Sin instruccin

Incompleta

Completa

1980

1990

Difer.

1980

1990

Chalen

764%

538%

',26%%

Chlmalhuec8n

58%

735:

77 l5,

229

636:

44 1R

'3 h

05-/=

Zumpango

1 2,6

757%

58.1%

-185%

6515

65%

Ixlapaluca

01%

742%

Chic Oapan
N. Romero
Nextllalpan
Tooloyucan
La Paz
Tepottotl3n

75 9%
7 52k
5 2j,
71.7%
738%
735%

552`/
552

84%
7%
26
4V..
] 1%2
C2..t
73%

5
551
562
612,
52

20 TS.
1 O2%
98.1
155't
2167
2'5%

6
7z 11
1%
( 9%
G9%
7P
61%

Difer.

1980

1990

Difer.

1 7%

156
158%
b
167%
198%

28551
28.5/
353%
360%

6751.
02
65,E
0.3%
04%
1 3

12.6%
129%
18.5%
16.2%

1 50%
1 7811,
1 00%
214%
184%
294%

304%
369%
372%
3778
3960
492%

21 2%
191$
1 92%
1 63%
212%
1 98%

Al comparar los indicadores obtenidos en los casos extremos, es posible apreciar


que los promedios no reflejan la dispersin de los valores que lo integran- As, en 1990,
la diferencia entre la proporcin que complet secundaria en la delegacin Benito
Jurez y la correspondiente en Chalco bordea los 48 puntos porcentuales.
Ello no slo revela la heterogeneidad educativa imperante, sino tambin el hecho
de que para la poblacin adulta, a medida que aumenta el nivel educativo que se
analiza, las diferencias enhe los casos extremos se tornan ms profundas.
En la educacin media superior, la ZYIVM tambin registr progresos en la
dcada anterior. El porcentaje de poblacin con estudios a ese nivel aument de 27.6 en
1980 a 363 en 1990. En un universo poblacional en expansin, como ocurri con este
segmento, el aumento proporcional esh sustentado en un aumento importante del
nmero absoluto. En efeclo, la poblacin de 16 aos v ms que contaba con estudios de
educacin media superior paso de 2'074,0011 personas en 1980 a 8'465,000 en 1990, es
decir, registr un crecimiento anual de 5346.
Pese a las diferencias anotadas en las lasas de crecimiento, en el cuadro anterior es
posible constatar u(,(,] centro tiene una proporcin bastante ms elevada de poblacin
que cuenta con estudios de educacin media superior: prcticamente 10 puntos
porcentuales de diferencia.
Entre las distintas localidades, la diferencia en la proporcin que se analiza supera
los 50 puntos porcentuales. La delegacin Benito Jurez registra la mayor proporcin
de poblacin con estudios ele nivel medio superior, con 63.8/. Y en el otro extremo,
Chalco y Chimalhuacn comparten la peor posicin con apenas 11.9 %. Los Ocasos con
porcentajes ms elevados as como los 10 nlv bajos se presentan en el siguiente cuadro.

En,euro,s sohre la Lona McGnpoliVmu del Vulle de perico

Poblacin de 16 aos y ms con educacin media superior


Posiciones extremas
Porcentajes ms altos
Difer.
1990
1980
Benito Jurez

54.10%

6380%

Coyoacn

41.30%
3560%

6160%,
4840%
4670%

M. Hidalgo
CuauMmec

9.80%
1030%
1280%
1 000%

chamo

9.00%

119 0%

180i

Chlmalhuacn
Nextialpan

7 60%
870%
950%
1 080%

1190%
17.80%
1800%

4,30%

1820%

680%

1 640%

7 40%
960%

11.90%
920%
10.80%
950%

10.90%
19.50%
2120%
2150%

7.00%
1040%
1040%
1190%

4560%

1 2 10%

N Romero
Teoloyucen

35.10%

44201..

9.10%

Chlcoloapan

2310%
2910%

41 40%
40.80%

18.30%
11 80%

2720%

4010%

1 290%

20.10%

3990%

11.804

Coacalco

3680%
3380%

Tlalpan

Azcapotzalco
V. Canana
Iztacalco
C.Izcalll

Porcentajes ms bajos
Difer.
1990

1980

Ixlapaluca
Zumpango
La Paz
Ateneo

0.10%
850%

En los casos de Chalco y Chimalhuacn llama la atencin el escaso progreso


relativo que registraron en el transcurso de la dcada, ya que presentan las menores
diferencias entre las proporciones correspondientes a los dos aos considerados. De las
dems localidades, que no aparecen en el cuadro, slo Naucalpan registra una
diferencia menor a la de Chimalhuacn, con 4.1 puntos.
Sin embargo, la informacin censal no refleja la calidad de los servicios
educativos. En este sentido cabe sealar que, aunque los porcentajes de asistencia a la

escuela en los municipios mexiquenses no son significativamente diferentes de los de


las delegaciones vecinas del Distrito Federal, hay elementos para asegurar que la
disponibilidad de recursos s es muy diferente.
Con este objetivo se revis el inicio de cursos de 1992-1993 para la educacin
bsica y se obtuvieron las relaciones entre alumnos atendidos y disponibilidad de

maestros y salones. En el siguiente grfico se aprecian las diferencias para algunos casos
significativos.
Vivienda
La expansin demogrfica de la ZMVM ha tenido como consecuencia inmediata
la verificacin de una tendencia similar en materia de vivienda, As, cuando en la
dcada de los setenta la poblacin de la ZMVM creci a un ritmo de 4.5% anual, el
nmero de viviendas lo hizo a una tasa de 5.4% anual. En los ochenta la poblacin
evolucion a un ritmo ms moderado de 0.7% anual; estabilizacin que tambin se vio
reflejada en el crecimiento de la dotacin de viviendas: 1.7% anual segn cifras de los
respectivos Censos de Poblacin y Vivienda. Los valores correspondientes se consignan
en el siguiente cuadro, en cl que tambin se entrega desglosada la informacin del D.F.
respecto de los municipios del Estado de Mxico.
Viviendas particulares habitadas en la ZMVM
Total de vivi endas
1980
1970
Mpios. del E. Mxico
Distnto Federal
ZMVM

343,191
1 219,419
1.562610

Fuente Censos tls Pobllacion : 1970, 1980 y 1990.

690797
1 747102
2637,899

1990
1.331.002
1 789171
3.120973

Tasa de crecimiento anual


70-90
80 -90
70 -80
1 00%
37%
54%

41%
02%
1 7%

70%
1 9%
35%

h /ti mi de 9dnrini^trac ibn Pohlicu del E. ga h de h1di

Educacin Ba<ica

-Vumno , por Alae,tro

alumnos por Aula

45

Ensayos sobre la Zona A9etropa[llana del Valle

de Mrro

En el caso particular de la ZMVM, la relacin de causalidad entre expansin de la


poblacin y de la vivienda no es unvoca y, presumiblemente, cada variable ha influido
en la otra. El crecimiento natural de la poblacin ha generado un exceso de demanda de
viviendas; desequilibrio que se ha resuelto aumentando la oferta. Pero, por otra parte,
la disponibilidad o accesibilidad a una vivienda propia, sin duda constituye una de las
variables que explican los fenmenos migratorios y, con ello, la evolucin de la
poblacin.
A nivel de municipios o delegaciones, las cifras son elocuentes. El aumento total
de viviendas en la ZMVM en el perodo 80-90 fue de 483 mil, de ellas un poco ms de
400 mil (83%) se localizan en tres delegaciones y seis municipios.
En el siguiente cuadro se detallan los incrementos, tanto absolutos como relativos,
registrados en las localidades que concentran el mayor aumento en el nmero de
viviendas. Un primer aspecto que llama la atencin, es el hecho de que 8 de los 9 casos
corresponden a municipios o delegaciones ubicadas en la periferia y slo uno,
Coyoacn, pertenece a la zona central.
Viviendas particulares habitadas, mayores incrementos
ZMVM , 1980-1990

Total viviendas
1980

1990

Tasa de crecimiento

Diferencia
Absoluta

Relativa

Poblacin

Vivienda

45%

62%

153%
79%
40%
15.0%
59%
7B%
20%
17%

Ecatepec

130 ,206

230,117

1 0,911

83%

Iztapalapa

224903

294,738

69, 835

31 %

13007

53.980

40973

315%

1 7%
177%

31735
69747
1 0,826
36,229
23, 985
117,467
2, 637899

67502
1 03,137
43944
64529
49 ,693
142533
3 .120.973

35.047
33,390
33.116
20,300
75708
25,066
483.074

113%
48%
306%
78 %
1 07%
21%
1830%

65%
28%
146%
45%
61%
07%
07%

Ch.C Izcall,
llalpan
Chimalhuacn
A deZare90za
TuIL11n
Coyoacan
Total ZMVM

27%

Entre los municipios destaca la situacin de Chalco y Chimalhuacn, que en la


dcada anterior cuadruplicaron su volumen de viviendas al pasar de 13,007 y 10,826 en
1980 a 53,980 y 43,944 en 1990, respectivamente, con lo cual llegaron a registrar una de
las cifras ms abultadas de viviendas de la ZMVM. En ambos municipios se verificaron
tambin las mayores tasas anuales de crecimiento de la poblacin, explicadas
bsicamente por un intenso proceso migratorio, que aument significativamente la
demanda por viviendas ya existente. Se trata evidentemente de municipios en proceso
de expansin.
El caso de Ecatepec tambin merece destacarse, ya que el aumento de 108 mil
viviendas registrado entre 1980 y 1990 representa ms de una quinta parte del
incremento total de viviendas en la ZMVM durante el perodo (22%). Sin embargo, las
tasas de crecimiento de la poblacin y de las viviendas exhiben un ritmo ms moderado
al observado en los dos municipios anteriores, que pese a ser an superiores a las
registradas en promedio en la ZMVM, sugieren la cercana a una etapa de
estabilizacin.

46

bulilvs, de Acbn nistrae(n Pblica del Estada de Mxico

El incremento de 25 mil vis iendas registrado en Coyoacn, si bien es significativo


en cuanto al volumen absoluto, en trminos relativos representa un aumento total de
21% en el transcurso de la dcada: 2% anual, crecimiento que est muy por debajo de
los aumentos espectaculares registrados en Chalco o Chimalbuacn, En este caso, la
poblacin inici va una etapa de estabilizacin demogrfica, de modo que
presumiblemente, la expansin de la vivienda tambin se moderar.

Los casos descritos apuntan al hecho de que las tasas de crecimiento poblacional
evolucionan paralelamente a las tasas de crecimiento de la vivienda. As, en los

municipios y delegaciones donde el crecimiento de la poblacin es mnimo o negativo,


las viviendas habitacin comienzan a ceder paso a locales de uso comercial. Mientras
que en las localidades con altas tasas de crecimiento poblacional, el aumento de la

vivienda responde tanto al incremento natural de ella como al derivado de la


inmigracin interna y de fuera de la ciudad.
Para propsitos de bienestar, la relevancia de la expansin de viviendas es que, en
trminos prcticos, implica la necesidad de ampliar proporcionalmente la cobertura de
los servicios bsicos asociados a ellas.
1
Nuevamente un este terna,
la ZMVM registra indicadores promedio muv
superiores a los nacionales. 1.n el siguiente cuadro se proporciona informacin
proveniente del ltimo censo de poblacin sobre infraestructura y servicios bsicos en
las viviendas, en el pas yen la ciudad, tanto en cifras absolutas corno en valores
relativos. Las cifras proporcionadas se refieren bsicamente a la magnitud de los
dficits imperantes en los distintos rubros considerados. En la ltima columna se
calcula la proporcin del dficit nacional que corresponde a la ZMVM.
Dficits de servicios bsicos en las viviendas
ZMVM - pas, 1990
Pas

ZMVM

Total
Total de viviendas
Sin agua
Sin drenaje
Con agua /sin drenaje
Sin electricidad
Piso de tierra
Un slo cuelo

1 60.35,233
3.':7634U
5,544.451
25101.61
2,001.439
3.119,917
1,692,020

ZMVM/pas

Total
mo. 3oa
19565'.
3460V
17 66%
1 250V
1 950,
105015

2,126973
1 06.670
293641
1 59365
46631
111269
232645

l oo 00%o
596%
9401.
5.10%
1 56%
360%
7.50%

19 50%
570%
530%
570%
230%
360%
13.60%

Al comparar las proporciones de viviendas que presentan dficits en el pas y en


ZMVM, inmediatamente salta a la vista la gran diferencia registrada: las

la
proporciones de viviendas que carecen de agua entubada, de drenaje y la de las que
disponiendo de agua no cuentan con drenaje en el pas son aproximadamente 3.5 veces
las registradas en la ZMVM. 1 a ta Ita de energa elctrica v la proporcin de viviendas
con piso de tierra en el pas son 8.5 y 5.5 veces las de la ciudad, respectivamente En el
caso de las viviendas que constan de un solo cuarto, la proporcin nacional es 1.5 veces
la de la ZMVM.

6nxrvor sobre la Zona .bletropali(ana del Palle de Alric:,

La situacin privilegiada de la ZMVM queda claramente ilustrada con el hecho de


que en ella se localizan 19.5% de las viviendas del pas y sin embargo, registra
proporciones menores a 5% de los dficits nacionales en infraestructura y cobertura de
servicios bsicos.
No obstante lo anterior, al considerar las cifras absolutas de viviendas con
problemas en cada rengln, el panorama aparece ms complejo. El hecho de que se
trate de una ciudad tan grande implica que una pequea proporcin de dficit
involucra una gran cantidad de viviendas. Es as como el 5.8% de viviendas que no
disponen de agua entubada en la ZMVM corresponde a una cifra equivalente a 180 mil
viviendas, cifra mayor al total de ellas registrado en cada una de las entidades de:
Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Nayarit, Quintana Roo o
Tlaxcala. Es decir, eliminar el dficit de agua en las viviendas de la ZMVM, significa
dotar del servicio a una cantidad equivalente al total de viviendas de alguno de los
estados mencionados. Para la misma comparacin en el caso de la disponibilidad de
drenaje, y dada la proporcin ms elevada de dficit registrado, habra que agregar a la
lista anterior los estados de Durango, Morelos, Tabasco, Yucatn v Zacatecas.

Al tratarse de una megaciudad, cada problema, por muy disminuido que


aparezca en trminos relativos, constituye en trminos absolutos un asunto de
dimensiones pr o porcionales al tamao de la ZMVM.
Por otra parte, al igual que en el caso de la educacin, un problema fundamental
de la ZMVM en cuanto a servicios bsicos e infraestructura de las viviendas, es la
desigualdad de realidades entre los distintos municipios y delegaciones que la integran.

Agua potable
En materia de agua potable, la disponibilidad de agua entubada en las viviendas
evolucion positivamente en el transcurso de la dcada anterior, registrndose un
aumento en la cobertura promedio desde 92.2% en 1980 a 935% en 1990. En trminos
absolutos, ello signific una expansin del servicio a 486 mil viviendas, es decir, se dot
del servicio a las 483 mil nuevas viviendas que se sumaron a las ya existentes en el
transcurso de la dcada y adems se redujo el dficit anterior en 3 mil viviendas, con lo
que al finalizar la dcada, slo 180,678 viviendas de la ciudad no contaban con agua
entubada.
Al analizar cada uno de los municipios y delegaciones, resalta el hecho de que, de
las 18 localidades con coberturas inferiores al promedio metropolitano, 2 registraban un
nivel bastante por debajo del promedio nacional: Chalco (28.6%) e Ixtapaluca (71.2%).
En estos dos casos, no slo no mejor la cobertura durante la dcada, sino que se
redujo proporcionalmente en 108 puntos en Ixtapaluca y 48.1 puntos en Chalco. En
trminos absolutos, ello implica que en 10 aos se produjo un aumento considerable del
nmero de viviendas sin agua, en el caso de Ixtapaluca, de 2,204 a 7,530, y en el de

bu/inno de .Idpm,fraCwn Phlica M Estado de b9rico

Clialco, de 2,926 a 37,88. Las importantes obras realizadas en esos dos municipios en
los ltimos tres ao,,, permitieron abatir sensiblemente les rezago .
En el cuadro siguiente su presentan las delegaciones V municipios con una
cobertura de agua entubada menor al promedio de la ciudad en 1990 v el cambio que
experimentaron en el decenio, Tambin se muestra el aumento en el nmero de
viviendas de cada una de las localidades consideradas durante el mismo perodo.
Viviendas particulares habitadas en la ZMVM
Total viviendas
1980
mala
Ixtapa.rea
Milpa Alta
Nlcol
F1 rn
Olllrn 111,
TIa1Dan
A de lara.oza
Tepo2otn

4^-

r22

1 2 826

1990
1 1 Z,
3.615
4J 944

31,229
4 L0

Teday,c1,
Valla
IOGnn30
TWWIar
FrntepC<
HuixTulucr.
.!soso

130

Con agua

Diferencia
2 P: i
15219
33,atl
i' b0
28301
9141
O 699
82'9

1- J' 1

32 i
8180.
641'".A
CIT

J90
0260
19 s0,
71.30
9390%
/310^
9240%
91905

s0

xnenlmllm
Aminx
Texcom
ZMVM

1980

622
G1- u

0a

9280x5
.
8330.

1990

Diferencia

285o%
71. X%
8240%
8780%
0420Ye
8500%
8. 00%
e750%.
17 5055
879014
8910%
8810%
8850%

48.1.x6
1. 80
050%
1 1 L011
16 JOA
117011.
1 00%
r 90%
620
400%

99 10%
9040%
9090%
0170%

15 00%
-030%
-330%

230%
1 00%.
8505

2 13o.

Como podr observarse, los municipios de Chalco c lxtapaluca, as como


Ecatepec, 1ultitln v Atiz apn de 7aragnza, registraron un aumento en la dotacin del
servicio inferior a su expansin del total de viviendas, de modo que el dficit existente
se increment en terma impon ante de 1980 a 1990, particularmente en los dos primeros
municipios 5, en terma '311 moderada, en los tics restantes. En Chimalhuacn, en
cambio, la ampliacin del servicio de agua permiti dotar de l a las nuevas viviendas
que durante el periodo s,, sumaron a las Sa existentes v adems, reducir el dficit
anterior, de modo yue M1nalmontq la cobertu rr Total se amplio 16 puntos porcentuales.
De las tres deleg aciones yue se encuentran por debajo del promedio
metropolitano de cobertura de ,'gua potable, solo una, Xochimilco, presento un
aumento de las viviendas proporcionalmente mover a la expansin del servicio, de
nodo que la disponibilidad de agua p( fahIe tiisminuvb 2.3 puntos porcentuales. Por el
contrario, Tlalpan increment la cobertura del servicio en 17.7'8, y Milpa Alta lo hizo
solo en 0.5"x.
En el siguiente cuadro so presenta la situacin opuesta, es decir, los 10 casos que
registran las mejores coberturas del servicio de agua potable en la ZMVM V
probablemente del pais, Va que en ello, practicanicnte el dficit es inexistente. De este
grupo, H corresponden a delegaciones v 2 a mwnicipioa del rea conorbada.

Ensayos sobre la Zona Meiropolitanci del Valle de Mxico

En la totalidad de los casos que se enumeran, excepto en Naucalpan, Tlalnepantla


y Coyoacn, se registraron disminuciones en el nmero de viviendas habitadas durante
la dcada anterior, reducciones que involucraron a aquellas que no dispona de agua
entubada; de modo que la cobertura se amplio automticamente sin que hubiera
necesariamente una ampliacin del servicio. De hecho, en 7 casos de los que se
consignan en el cuadro, el nmero absoluto de viviendas con agua disminuy en el
periodo, pero la cobertura, medida en trminos proporcionales, aument en todos ellos.
Viviendas particulares habitadas en la ZMVM

Con agua

Total viviendas
Benito Jurez
Aicapopa CA
Coyoacn
V. Camama
Izlzcalco
Miguel Hidalgo
Cuauhlmoc
Naucalpan
G. A. Madero
Tlelnpe^pantia
M'1

1980

1990

Diferencia

1980

1990

Diferencia

133,973
116,479
117,467
141,654
105,103
117.359
198,530
134,389

114,002
103,130
142533

-19,971
1 3349
25066
-24,014
-11288
19.308
41451
24,390
-17346
5,520
483,074

9890%

9890%

000%

9760%

98.80%

1 20%

9490%

9880%

390%

9730%

9870%

1.000/o

9690%

9870%

1.80%

9780%
9810%
9390%
94.10%
9510%
9220%

9860%
98.30%
9800%
9.80%
9.30%
9350%

070%
0.10%
4.10%
370%
220%
1 30%

280,251
138,794
2,637,899

117640
93815
98051
157,079
158,779
262905
144,314
3,120,973

El indicador de cobertura de agua potable es, sin embargo, engaoso en cierto


sentido, ya que no proporciona informacin sobre la calidad del servicio. As, la
cantidad de agua por toma puede variar considerablemente de una a otra y con ello la
disponibilidad por habitante. Por otra parte, el indicador de cobertura no especifica si la
toma de agua se encuentra dentro de la vivienda; fuera de ella pero dentro del predio o
bien en una llave pblica.
El censo de 1990 proporciona esta ltima informacin, que matiza en forma
i mportante las cifras anteriores de cobertura. En el siguiente cuadro se desglosa la
disponibilidad de agua de acuerdo a la ubicacin de la toma respecto de la vivienda, es
decir, se distingue si la toma se localiza dentro de la vivienda, fuera de ella pero dentro
del predio o fuera del predio en una llave pblica. En l se presentan los 10 casos que
registran la menor proporcin de disponibilidad dentro de la vivienda.
Viviendas particulares habitadas, cobertura de agua potable
ZMVM, 1990
Viviendas con agua

Chlmalhuacn
Chcobapan
NeMlalpan
Tlahuee
Nic013s Romero
Aoormn
Milpa Alta
Atenta
Tepolzollan
La Paz
ZMVM

Cobertura del
servicio de agua

Dentro
vivienda

Fuera vivienda
dentro predio

Llave pblica

8420%
94.80%
9370%
9390%
8290%
90.90%
0240%
89.10%
87.50%
87 80%
9350'/

2570%
2870%
3260%
3900%
4140%

6680%
0920%6
6400%
59.70%
5670%
5700%
5o 80%
52.70%
54 70%
5290%
3020%

750%
210%%
340%
120%
200%
1.60%
7 00%
5.10%
1 40%
230%
1 40%

4140%
42209
4220%
44 00%
44 90%
6940%

lnrtilwo de Adminisu'arin Pblica del Fetada dedlYico

La distincin resalta aquellas localidades que, pese a que cuando se revisa la


disponibilidad al interior de la vivienda registran una cobertura de] servicio
satisfactoria a nivel general, aparecen entre los deficitarios. El caso de Chicoloapan
refleja claramente el problema. Si bien este municipio cuenta con una cobertura de agua
potable bastante elevada, 94.8%, un punto ms que el promedio metropolitano, la
proporcin de viviendas que contando con agua tienen la toma dentro de la vivienda es
de apenas 28.7%; proporcin considerablemente inferior al promedio de la ZMVM que
fue de 68.4%. La mayora de las viviendas en dicho municipio registran la toma fuera
de la misma, aunque dentro del predio. En oposicin, los l0 casos con mayor
disponibilidad de agua dentro de la vivienda se presentan en el siguiente cuadro.
Viviendas particulares habitadas, cobertura de agua potable
ZMVM, 1990
Viviendas con agua

Benito Jurez
coaCalm
Cuauhtmac
M;que Hitlalgo
V. Carranza
Cuautitln lzCalli
Coyoacn

Jaltenco
Azcapotzalco
lztaCr
. kJ
ZMVM

Cobertura del
servicio de agua

Dentro
vivienda

Fuera vivienda
dentro predio

Llave pblica

9890%

95.40%,
9230%
9190%,
04501,
82 00%
7941 1
78701

4.50%
730%
770%
1 510%
1 770%
18.20%
9080%
2150%
2290%
2420%
0020%

020%
040%
0.30%
0.40/o
090%
240%
080%

9720%
98.30%
9040%!
9870%
9660%
9880
9710
98.801
9e 70
9550%

7 30=la
763.3%
t5 ao1
6040%%

1 20%
080%0
040%

1 40%

En el caso de Naucalpan, al desglosar el 98`^ de cobertura global conforme a la


localizacin de la toma, resulta que solo 98.7 % del total de viviendas con agua posee la
toma al interior. En cambio slo un 40% posee una llave dentro del predio, pero fuera
de la vivienda.
En el siguiente mapa se presenta la disponibilidad de agua entubada en las
viviendas a nivel de las Arcas geoestadsticas bsicas de la ZMVM en 1990. Se indican
en tonos rojos aquellas Areas Geo-Estadsticas Bsicas (AGEB's) en las que el porcentaje
de la disponibilidad del servicio es menor a 81.2 que equivale al promedio nacional.
Puede observarse que en la mayora de la ZMVM se cuenta con muy buena cobertura.
Sin embargo en las periferias, tanto del Distrito Federal como del Estado de Mxico,
subsisten problemas que hay que resolver. Cabe sealar que la informacin est
referida al ao de 1990 V por lo tanto no refleja las inversiones realizadas a travs del
programa de solidaridad en municipios como Chalco o en la delegacin de Tlhuac.

6nsm nc cobre fi l ona b1etr ol oli(nnn

e/ 1 alle de .

k vfco

;1 )U,r rr tLW Fkl


a

a del 1 '',9ac,

Ll,rrinllo Jt Jdmim vn'urin

A, 51c6cn

Drenaje
En materia de drenaje, la 7MV.M registro un mi por tan te avance en el transcurso
de la dcada anterior, mejorando la disponibilidad 88 puntos ponen cales, desde una
cobertura promedio tic R0.9u de las viviendas en 1980 hasta 89.7, en 1990. Esto
significa que el nmero de Viviendas que cuentan con drenaje en la 7_MVM aument en
664 mil en el decenio. Dado que pala el mismo periodo, el crecimiento del volumen de
viviendas fue menor, la reduccin regishada en el dehicit relativo est acompaada de
una reduccin absoluta del nmero de viviendas dite carecen del servicio.
A nivel de municipios v delei;acinnes, 16 localidades registraron una cobertura
mayor al promedio metropolilann al finalizar la Becada. Aluevamen4, entre loa que
ocupan los mejores lugares se encuenhan czuios casos en los que la cantidad de
viviendas disminu b durante el periodo. 111 untos, la reduccin ve 1 eritico precisamente
en las Viviendas que no posean el servicio, de modo que la cobertura mejor solo por
ese }lecho, independientemente etc la nmpliacibn real en la red de drenaje id siguiente
cuadro muestra lo anotado.
Viviendas particulares habitadas en la ZMVM
Total vi viendas
1980

1990
uor

Diferencia

m
1' 0Lle
1x2
2I1 132
-

-j S
1L

1 _V1
I !2' 2

oe^ao 2^.are,
vcar2
Iilacalot

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N _ a ualcyroA
C u e j,i 9o
Mga e1 Hrtl.+i
Cc
u, Ma
ipGA
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A Nam Opreyo
Tldl ,_^/a^l'd
Coyoacm
MC1on1rem5
CuauaG^n
C Iccalli

Con drenaje

1 1 35'
12 2 50
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1,1
1
31 5 25
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1980

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13

.
.I

9 ti

. 5:

23 CO'ro
3] 90-,

595

El mejoramiento de la cobertura resulta entonces mas significativo al verificorao


un aumento en el nnuro total de visienda,s habitadas. Lis este sentido, destacan
particularmente Nerahualcov otl, Naucolpsn, CoA'uacan a Cuantitau Ircalli, lugares
donde el volumen de viviendas aumento en 24, 21, 25 v 35 mil, respeclh amente, ^'
si multneamente experimentaron prosresos en la cobertura del servicio de 55, 13.7,
19.2 v 21.1 puntos porcentuales, respectivamente. lillo implica un aumento del nmero
de viviendas con drenaje de A5 mil, al mil, a(, mil V 39 mil, siguiendo el orden anterior.

Dentro del grupo de las quince oraliJaden de la 71MVM con la cobertura ms baja
de drenaje destacan en 1111 extrem( 8 qua, en 1990, re}^istan una proporcin de
viviendas con drenaje inferior al promedio nacional (G3.6 ): Chalco, Chimalnrsrn,
Nextlalpan, Ixtapaluca, Chicoleapan, 1eolovuccn, Ateneo v Milpa Alta, segn se
muestra en el cuadro siguiente.

Ensujos sobre la Zona Metropolitana del k lle de Mxisa

Viviendas particulares habitadas en la ZMVM


Total viviendas
1980

Con drenaje

1990

Diferencia

1980

1990

33.10%

2370%

-9.30%
2030%
2890%

Diferencia

Chales

13007

53,980

40.973

Chlmalhuacn

1 0,826
1 ,213
1 2677

43944

33.118

22. 50%

4280%

766
13700
5957
2. 698

1 650%
5370%
1670%
34.3096

4540%
5680%
60.10%

Teobyuan

4780
4,665

1 979
26.377
1 0737
7363

60.20%

5.10%
4340%
25.60%

Alenco

2,496

3695

1,199

2110%

61.50%

4040%

Milpa Alta

9 ,407

12,250

2,851

32 . 20%

63 . 1 0/

3090%

Acalman

5,102

7,961

2059

31 . 60%

6460 %

3270%

Tepotzotlan
Zumpango
M. Ocampo

4,536
8.192
2609

7,676
12,075
4598

3,140
3683
1,909

4240%
41 .60%
4860%

70.10%
70. 80%
7080%

2760%
2910%
2220%

1 9 422
17 593

34635
25892

1 6213
8299

38. 10%
5230%

7150%
7540%

Nexllalpan
Ixtapaluca
Chicoloapan

N. Romero
Texmrn
ahuac

ZMVM

24 ,242

39311

1 5069

34.10%

76.00%

3340%
23.10%
4270%

2,637,899

3,120,973

483,074

8090 %

8970%

880%

Como podr apreciarse tambin, muchas de estas localidades coinciden con las
que registraron mayores progresos en la materia, pero dado que la cobertura inicial era
muy reducida, la disponibilidad final del servicio sigue siendo baja. De los quince casos
listados, slo Chalco registr una reduccin en la cobertura, en cambio municipios
como Chicoloapan, Atenco y la delegacin de Tlhuac, registraron aumentos en la
dotacin del servicio por arriba de los 40 puntos porcentuales.

En resumen, de las 43 circunscripciones que integran la ciudad, en slo una de

ellas, Chalco, se registr la nica reduccin de la cobertura relativa. En este caso, si bien
el nmero de viviendas con drenaje aument en 8,5 mil en el perodo, el total de
viviendas habitadas lo hizo en 41 mil, con lo que el nmero de las que no contaban con
drenaje se increment en 32 mil y la cobertura experiment un decremento de 9.3
puntos porcentuales.
En Ecatepec se registr uno de los aumentos ms notables en la dotacin de
drenaje: 93.8 mil nuevas viviendas dispusieron del servicio en el transcurso de la
dcada. Sin embargo, el total de viviendas aument aun mas (107.9 mil), con lo que
tambin se incrementaron las que no disponen del servicio. De este modo, la cobertura
promedio en 1990, que fue de 85.7%, slo fue mayor en 1.1 puntos porcentuales a la
registrada en 1980, lo cual equivale al menor incremento relativo de este servicio en la
ZMVM.
La localidad que muestra el mayor progreso, pero que no aparece en el cuadro
debido a que con ello accedi a mejores posiciones, fue Jaltenco, con un aumento de la
cobertura de 55.8 puntos porcentuales .
En el siguiente mapa se presenta la disponibilidad de drenaje (incluyendo fosas
spticas) en las viviendas a nivel de las reas geoestadisticas bsicas de la ZMVM en
1990. Se indican en tonos rojos aquellas AGEB's en que el porcentaje de la
disponibilidad del servicio es menor a 65.4% que equivale al promedio nacional. Puede
observarse que en la mayora de la ZMVM se cuenta con muy buena cobertura. Sin
embargo en las periferias, tanto del Distrito Federal como del Estado de Mxico,
subsisten situaciones a resolver.

l9Y11121t1)

de ^hlminislrucfn Publica del Estado de M11xico

Ln.vuras sohre la Zorra hfetro/n,lilam, dcl F,dle de ! ltin,

El problema del drenaje merece una consideracin adicional. Al dotar del servicio
de agua a una localidad, se deberian implementar simultneamente mecanismos
adecuados de eliminacin de excretas y evacuacin de los desechos que necesariamente
se generan por el hecho de contar con dicho elemento. La disponibilidad de agua y no
de drenaje conlleva necesariamente la acumulacin de aguas negras y, por lo tanto,
constituye un foco infeccioso con graves consecuencias para la salud.
En este aspecto, la ZMVM tuvo un importante avance durante la dcada pasada,
ya que redujo el dficit desde un 10.60>O de viviendas con agua y sin drenaje en 1980, a
slo 5.1% en 1990. Ello se traduce en una reduccin del nmero de viviendas que
registran carencias en la dotacin simultnea de los servicios de agua y drenaje, desde
278 mil a 159 mil.
A nivel de municipios y delegaciones, todas las localidades aumentaron su
cobertura proporcional, sin embargo, hubo 10 en las que se registraron aumentos
absolutos en el nmero de viviendas que cuentan con agua potable pero no con
drenaje: Chimalhuacn, Ecatepec, Chicoloapan, Ixtapaluca, Chalco, Teoloyucan,
Tepotzotln, Melchor Ocampo, Nextlalpan y La Paz. En conjunto, en estas localidades
se produjo un aumento de 22 mil viviendas con carencias en este aspecto. Esta cifra,
comparada con el aumento de 483 mil viviendas particulares habitadas en la ciudad,
i mplica que menos de un 5% de las nuevas viviendas que se sumaron al stock existente
cuentan con agua y no con drenaje. En el pas, dicha proporcin se eleva a 8.5%.

A pesar de esta amplia disponibilidad promedio de ambos servicios, existen


algunos municipios y delegaciones en donde la cobertura de drenaje en las viviendas
que contaban con agua en 1990 no solo fue inferior al promedio de la ZMVM sino

inclusive al del pas, como se aprecia en el siguiente cuadro.

Viviendas particulares habitadas en la ZMVM


con agua y sin drenaje

Nextlalpan
chimalhuac n
Chicoloapan
AteTeolpyuran
Acolman
Zumpango
M 0cempo
Milpa Ala
Tepolotln
1uliepec
Tlhuac
INpalura
ZMVM
Pas

1980

1990

Diferencia

1980

1990

Diferencia

785
4,823
1700
1 629
1 194
2018
,
3,437
899
4,536
1,230
1 .090
13091
3,414
278774
2,482525

965
10,031
3771
1 0]9
2.141
2234

180
13 M8
2071
-550
547
b94
-420
205
-1 768
206
-226
5,065
1258
-119,469
336,036

0470%
44.60%
3566%
5530%
3420%
55204.
4200%

4680%
424096
35 10%
29.20%
2910%
28.10%
2500%
2400%
2260%

1800%
-220%
-640%

3 017
1.104
2,708
1 444
1.664
7,225
4670
1 59305
2,810,561

3450%
4020%
27.30 %
5130%
5400%
2690%
1 060%
20 60%

18 80%
1 650%
1 040%
1770%
510%
1760%

36 10%
510%
2720%
-1700%
-1040%
.2560%
050%
-3290%
-3560%
.920%
-550%
-300%

Inrliu,m

de {,/,,,inJS1r U, ln Piclicn cdd

C51ado de

A1<iico

Entre los 13 casos con coberturas interiores a la nacional, se cuentan 7 de las 10


localidades en las que aument el volumen absoluto de viviendas con dficit.
Chimalhuacn constituv e el caso extremo, con un aumento de 13,808 viviendas que,
contando con all,ua, no disponen de drenaje Dado que el aumento del total de
viviendas fue mayor en el perodo, el dficit relativo disminuy 2 puntos porcentuales:
de 44.6% a 42.471,.

Una cobertura menor se registra en Ncxtlal pan, donde el dHcit en 1990 se elevaba
Sin embargo, la eliminacin del dficit supone dotar del servicio slo a 965

viviendas en Nextlalpan mientras que en Chimalhuacn la cifra correspondiente se


eleva ,i 18,631, es decir, ]rl teces mis, con la correspondiente diferencia en los montos
de la invei sian norosaria para eliminar la ca reacia.
Los nIDnicjpios y delegaciones con mejores coberturas en 1990 se presentan en el
siguiente cuadro. NLILVamente, destaca la delegacin Benito Juarez con la mejor
posicin relativa. Sin embargo, en terminas absolutos el nmero de viviendas que
presentan el dcficil es practicamente la mitad en el municipio de Coacalco, aunque
proporcionalmente registra un dcticit levemente mis elevado- 0.5%r frente a U`<' de la
delegacin Benito lu,iez.

Viviendas particulares habitadas en la ZMVM con agua y sin drenaje


1980
1 807
4 00
6268

Beo,o Juarez
Neiahr:alevoll
v CJrraota

coacamo
GuauM2rnoc
m
zl
Mi901 Hidalgo
0; A
der o
G a 1,1 re n

Naical,1

26
6 11
1 084
7

Diferencia
"90
:912

1
1 4
49T

-4 i

19' 11

C',",
zMVM c

24
2/C

1990

9c
440"
1 11
347

o ear
90%

3451
1'61
1 -

1_

1- ns

orl

I il:AS

I^4^

1 1 0%
1 40%

4 v)%

1 10
1 11

07
, PA 4
1 11
11
2 100.

2800.
480.
G 90%
71
C96
4 0%

1217

2 20$

1 10 .

1.145
-14 45
-

Diferencia

50

83

< 1,

5422

1980

5141
J

aGG pai:I
rlalnepa9a
M Wrtmas

ZMVM

1990

2 2o-8

aov_

1 40 6

00015
-141
=410%
1 0%

seo

<aost

- 5 5 0%
^%

1 161

alok

10

4n0

1470
1

0/"

Entre los 1,5 casos con porcentajes par abajo del promedio de la 7MVM, se
cuentan los mayores avances en terminas absolutos en cuanto a reduccin del nmero
que
de viviendas con dcticit n esta lista habra que agregar la 11CICg,11 1011,112
registr una reduccin de 15 ntil, pero cuyo denut de t T', resulto mayor al promedio
metropolitano
Llama la atencin en cl cuadro anterior el caso de Ecatepec, donde aument el
volumen de viviendas que cuentan co'' agua ^ no con drenaje, pero sin embargo, se

Ensayos sobre la Zona MetropaGluna del Valle de Mrito

redujo el dficit relativo. Ello indudablemente se explica por el gran aumento en el total
de viviendas registrado en dicho municipio.

Energa elctrica
El servicio bsico que registra una mejor cobertura, no slo en la ZMVM sino a
nivel nacional, es la dotacin de energa elctrica a las viviendas. Segn las cifras
oficiales del censo de 1990, la ZMVM registr una cobertura promedio de electricidad
de 98.5% del total de viviendas. Para esa fecha, slo 46 mil viviendas en la ciudad no
contaban con el servicio.

El rango en que flucta el indicador de energa elctrica a nivel de municipios y


delegaciones va de 88.7% a 99.9%. No obstante, aun en las localidades que exhiben

mayor dficit se puede considerar que la cobertura promedio es satisfactoria en relacin


al promedio nacional. As, la carencia del servicio en Chimalhuacn, municipio que
presenta la menor cobertura, afectaba a 11.3% de las viviendas, mientras que en el pas
el dficit llegaba a 12.5%. En el siguiente cuadro se muestran las 20 localidades con
menor cobertura de energa elctrica de la ZMVM.
Viviendas particulares habitadas sin energa elctrica
ZMVM , 1980-1990
Viviendas sin electricidad

80-90
Chimaihuar9n
Ixtapaluce
Milpa Alta
Nextlalpan
La Paz
Chalco
Atanco
Tepotzotl n
A. de Zaragoza
N Romero
Hmxquilucan
M Ocampo
Zumpango
Ectepeo

Tecmac
Xochimllco
Tultepec
Teoloyuran
Texceco
Cuautlan
Tlahuac

33.118
13 700
2651
766
8,219
40,973
1 199
3.140
20300
1 5,213
1 2,322
1,989
3.883
1 07.911
9,119
13,839
5,327
2,698
8.299
2,841
15,059

Porcentaje

Cantidad

Crecimiento
viviendas
1960
796
1,682
907
165
666
1 773
1 26
547
911
2,349
1 062
1 31
696
3,020
1,523
1,675
407
284
969
326
1 067

1990

Diferencia

1980

1990

4 963
2,399
701
1 07
1 331
2,836
191
390
2,575
1,274
915
162
401
7.277
732
1,500
254
203
677
224
817

4167

740%
13.30%
960/
1 360%
390%
1 360%
500%
12 10%
250%
1 2.10%
820%
500%
1100%
230%
1 020%
4 30%
11.10%
6.10%
550%
4 80%
440%

1130%
9.10%
570%
540%
530%
530%
520%
5.10%
490%
370%
360%
350%
330%
3.10%
300%
280%
260%
280%
260%
230%
210%

717
-206
SB
663
1,063
65
-157
1 b64
-1,075
-146
31
497
4 257
-791
-169
-153
81
-292
-102
-250

Diferencia
390%
-020%
x.90%
8.20%
1 30%
-640%
0.10%
-700%
1 50%
840%
-060%
-150%
-760%
070%
-7.20%
-140%
820%
3306
-290%
250%
-230%

En Chimalhuacn no slo se encuentra el nivel de cobertura ms bajo de energa


elctrica en la ZMVM, sino que junto con Ecatepec registra el mayor aumento absoluto
en viviendas que no cuentan con el servicio. Sin embargo, el incremento del total de

hmWlo de ,I<Irnini<h uein Pblu <, del Escudo de AOxiru

viviendas fue considerable en ambos municipios, de modo que el avance, medido en el


aumento de las viviendas con el servicio, fue importante en los dos, 33 mil y 108 mil,
respectivamente. Di este sentido, tambin destaca la ampliacin de la cobertura
registrada en Chalco, con un aumento de 40 mil viviendas con energa elctrica. El
aumento hubiera bastado para eliminar por completo el dficit registrado en 1980, sin
embargo, el explosivo crecimiento de las viviendas habitadas, registrado precisamente
en estos tres municipio en la dcada anterior, impidi que ello ocurriera.

Transporte
Las ciudades brindan a sus habltantes oportunidades de movilidad y
permeabilidad social, as como mejores oportunidades de empleo y educacin que el
medio rural . Pero al mismo tiempo, el movimiento incesante hacia las ciudades, ha
ocasionado grandes dificultades para sus habitantes v autoridades, como por ejemplo:
contaminacin, largos viajes al lugar de trabajo, mayores costos de vivienda y de
productos bsicos, asignacin y distribucin de bienes, entre otros.
La Zona Metropolitana del Valle de Mxico no escapa a esta situacin. En los
ltimos veinte anos, su poblacin se ha incrementado en dos tercios para llegar a ms
de 15 millones de habitantes, en una extensin que su ha duplicado hasta sumar 1,500
kmf de superficie urbana, magnitudes que se dividen en partes casi iguales entre los
municipios mexiquenses y las dalegaciones del Distrito Federal.
Este fenmeno ha inducido cambios en las condiciones de transporte y patrones
de comportamiento de la poblacin, que inciden perjudicialmente en la movilizacin de
un considerable nmero de personas, cuyos domicilios y centros de trabajo se localizan
en puntos extremos y ocasionan un incremento en los costos sociales (Cl transporte,
llmense estos recursos monetarios, de tiempo y del deterioro del medio ambiente.
La interrelacin entre transporte y aallaminaci^sn es conocida en todos los pases.
Sin embargo, en el caso de la contaminacin atinosierici en el Valle de Mxico, con sus
graves consecuencias asociadas a la aleara del valle v su topografa, destaca el hecho de
que ms cid 50, de los contaminantes (en unidades txicas) provienen del transporte.
El problema de la separacion creciente entre el lugar de Vivienda v el de trabajo, se
ha visto agravado por el hecho de que In 7V1VM abarca territorios de dos entidades
federativas

distintas:

el

Estado de Mxico v el Distrito i ederal. Ambas con

administraciones propias y con disponibilidad desigual en trminos de recursos


financieros.

Esto explica algunos de los problemas actuales y limita los resultados esperados
de la planeacin del transporte hacia el ti tu ro.
Desafortunada mente, la atencin de la demanda, hasta ahora en constante
expansin, por servidos pblicos de transporte, se ha efectuado por medios de
transporte colectivos de cada entidad en forma segmentada. La falta de coordinacin de

/Cana ', mre !a Zona hlub'opolilunu dc( 12Jfe d' A4cico

los distintos medios en el interior de cada entidad y entre ellas, ha desembocado en un


caos de circulacin. Lo que revela la necesidad de incorporar en la planeacin del
transporte la evolucin real de la ciudad, que respetando los lmites jurisdiccionales
tome en cuenta y considere los cambios en la demanda de viajes dentro de un contexto
metropolitano.

De la misma manera, tanto la limitacin de recursos que en general ha vivido el


pas en los ltimos aos como la especial limitacin financiera que sufre el Estado de
Mxico, han impedido realizar las inversiones necesarias para solucionar el problema o,
por lo menos, aminorarlo.
Mientras que en las delegaciones de la zona central del Distrito Federal existe una
buena cobertura de vialidades principales, ejes viales, viaductos, perifricos, as como
los correspondientes pasos a desnivel y diversos tipos de distribuidores, la situacin en
los municipios del Estado de Mxico es drsticamente diferente. Adems, no slo existe
una disparidad en la infraestructura vial, tambin en los presupuestos para su necesario
mantenimiento, con lo cual las escasas vialidades del Estado de Mxico no satisfacen los
estndares requeridos.
As, mientras que una parte importante de las delegaciones del Distrito Federal
cuentan con sistemas de transporte eficientes como son el Metro o los autobuses de la
ruta 100, en los municipios del Estado de Mxico se dispone slo de autobuses en malas
condiciones as como de una extensa red de combis y microbuses.
Adicionalmente, es conocido el helio de que por razones anti-inflacionarias el
Departamento del Distrito Federal mantiene tarifas inmensamente subsidiadas para el
sistema del metro y de la ruta 100. Esto significa que los habitantes de los municipios
,le Estado de Mxico no slo pierden una significativa parte del da trasladndose de
sus domicilios a los lugares de trabajo o de estudio, sino que erogan recursos
considerables y mayores que los de los habitantes de las delegaciones, por concepto de
las tarifas vigentes.
En el siguiente mapa se aprecia ]a red de vialidades principales en la ZMVM que
incluye la ampliacin del perifrico en construccin as como la reciente carretera
Pen-1excoco. Puede observarse la disparidad existente, a pesar de que se presentan
slo las principales vialidades del Distrito Federal.
Cabe destacar que hay zonas -similares a los municipios de Chalco y
Chimalhuacan- como el norte de la delegacin Gustavo A. Madero y las delegaciones
Milpa Alta o Xochinrilco, que carecen de vialidades.

hi,ni i, da adminicb'ann PiUieu del

Eviudo de tkv,eu

5
Kum oros

lo

4#

Ensavar aahre la Zona MetrnpoGfmro del Valle de h1ricc

La situacin del sistema del Metro se puede apreciar en el siguiente mapa.

ECONO CONSJ__ OV_S S A ;e T V

lnsti2m de ddn.in..1, ,, ,n, P2hlieu del Estudn dC blsicn

En el mapa aparece la totalidad de la red actual, as como las estaciones de la linea


8 en proceso de construccin- Destaca en color negro la Lnea A del metro frreo
inaugurada en agosto de 1991. Est ubicada al oriente de la ZMVM, se extiende desde
la estacin Pantitln en la delegacin Iztacalco, hasta el municipio de La Paz. La
longitud de la lnea es de 17 kilmetros, de los cuales 13 se localizan en el Distrito
Federal v 1 kilmetros en el Estado de Mxico, siendo sta la nica lnea que se extiende
hacia terrenos del Estado de Mxico.

En los siguientes dos mapas se reproduce la red actual del Metro pero
relacionndola con la ubicacin de los usuarios.
El primero de ellos est referido a la densidad de los orgenes en lloras pico. Estos
se han estimado en base a la informacin contenida en el Xi Censo general de poblacin
y vivienda, de acuerdo al lugar de residencia de la poblacin ocupada en los sectores
secundario y terciario, as como la de los estudiantes de ms de quince aos En ambos
casos, se trata de personas que, en general, recorren distancias significativas para
trasladarse a su lugar de actividad.
Es fcil apreciar lo limitado del actual sistema del metro que, aunque cubriendo el
rea central de la ciudad, no tiene lneas de penetracin a importantes zonas de origen
como son Ecatepec y los municipios del Estado de Mxico al noreste de la ZMVM; las
delegaciones del Distrito Federal en el sur de la ciudad; colonias de tan alta densidad
como las de Chamapa en el municipio de Naucalpan y tambin zonas urbanas de alta
densidad en los municipios de Tlalnepantla , Atizapn de Zaragoza y Cuautitln Izcalli.
La poblacin afectada tiene que usar normalmente el sistema de microbuses y
combis de baja capacidad y de alto costo, para poder trasladarse a las puntas de las
estaciones del metro Los costos en tiempo, dinero y contaminacin son indiscutibles.
Este mapa est en la siguiente pgina.
El segundo mapa refleja la densidad de los destinos en horas pico. Estos han sido
estimados para el caso de la ocupacin en el sector secundario y terciario, de acuerdo a
la informacin de los Censos econmicos y, para las escuelas, conforme a la ubicacin y
capacidad de los planteles de enseanza media y superior en la ZMVM.
Aunque en este caso la cobertura es muy amplia en la zona centro de la ciudad, la
de destino principal, se observan igualmente importantes puntos de destino como son
las zonas industriales del corredor Llalnepantla-Lechera y de Naucalpan.

63

Ensmav cobre /a Zona

^poldana del Va/7,d,, A4@ci

Metro y

Densidad-Origen

Origenes Horas Pico

35 a ai;

1?<,

~os
,: habPtajas

64

1n,1/lano Jo d^Grz+ivtru<II? P/)

do/ Fgodo de blri.

Ur"y. JJJL^rS!:

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de M

Seguridad pblica
l a Zona Metropolitana del Valle de Mxico tiene un alto ndice delictivo. En 1993
se iniciaron 227,550 averiguaciones previas por la comisin de delitos ante las
Procuraduras Generales de justicia de ambas entidades: 60% en el Distrito Federal y 40
en los 27 municipios conurbados del Estado de Mxico.
El 55.18% de los delitos se refieren a bienes. El 22.83% contra las personas y el
21.99% a otros. En el Distrito Federal hay una mayor proporcin de delitos contra los
bienes: 61.43% frente a 35.61 % en el Estado de Mxico. Por el contrario, en el Estado de
Mxico hay una mayor proporcin de delito contra las personas: 25.2796 contra 21.23%
en el Distrito Federal.

Conforme a esas cifras, en la Zona Metropolitana se cometen 623 delitos por da.
En relacin al volumen de su poblacin se cometen anualmente 1.51 delitos por cada
1,000 habitantes.

El ndice delictivo es significativamente superior en el D.F. donde el promedio de


delitos por da asciende a 377, y el de delitos anuales por cada 1000 habitantes a 1.67;
frente a 247 delitos promedio por da y1.32 delitos anuales por cada 1,000 habitantes en
el Estado de Mxico.
ZMVM - Delitos en averiguaciones previas 1993
62875
21642
2,976
23,865
2369
23,839
1 37,568
3767
1 67

97,030
28.524
7303
40,984
1696
50,041
227550
6234
1.51

Rotos
Danos en propiedad ajena
Homicidios
Lesiones
Sex
e
Otros
Total
Promedio par da
Delitos por cada 100 cantantes

Fuente Reporte estadistiw , Procuradurias Generales de Ju

Mpios . E. de Mxico en la ZMVM

Distrito Federal

Total ZMVM

Delitos

34.155
6,682
4,325
1 7099

64. 8%
759%
40.6%
58 3%
645%
476%
60.5%

1 317
26,202
89,780
2465
1 32

352%
24.1%
592%
417%
355%
524%
395%

del D F y dei E de Mxico

ZMVM - Delitos en averiguaciones previas 1993


Composicin Porcentual
Delitos
Renos
Dao en Propiedad ajena
Homatlios
Lesiones
Sexuales
Otros
local

Total ZMVM

Distrito Federal

Mpios. E. de Mxico
en la ZMVM

4264%

4570%

1 253%
321%
1601%
1 62%
21 99%
1 06 00%

216%
1735%
1 72%
1 7.33%
9999%

3804%
74 4'
4 02%
1 905%
1 47%
29.18%
10000%

1573%

La disponibilidad de personal para la prevencin y el control de delitos para


ambas entidades acusan diferencias sustanciales. De los policas que actan en la Zona

Lrctiaoo dr

ad

i u .ti, ,,ioi.

/j tica del Lerdo de Mrito

Metropolitana un 79.5c corresponde a corporaciones del Distrito Federal v 20,5% a las


del Estado de Mxico. Lo que significa que el Distrito Federal cuenta con 4.10 policas
por cada 1,000 habitantes, mientras que el Estado de Mxico slo con 1.28. Las
diferencias son mucho mis contrastantes en el caso de la polica preventiva, donde la
relacin de cada 1,000 habitantes es de 8.69 policas en el Distrito Federal, frente a 1.14
en el Estado de Mxico. Dicho de otra maneta, el Distrito Federal cuenta con un
elemento policiaco por cada 244 habitantes, mientras que el Estado de Mxico y sus
municipios en la zona conurbada tienen un elemento por cada 783 habitantes.
ZMVM - Servicios policiales y de seguridad pblica
Corporacin

Total ZMVM

Paila preveriva
Pol lea ludirla!
iotas

51
asna;
: :-oz

Polica preventiva porpalpo9 i a n:o s


am'.ana nt
T
P ol i n a l roffi
poerri
li c,a, ep ,,1

Toral de poliaas por^ ^da 1 OM


o0o habitantes

] 20
2 92

6z

Distrito Federal
loaoo
ano

33 ecn

78 P/

7951.

Mpios . E. de Mxico
en la ZMVM
7756
20. 36
946
21 9%

9.702

1
1 l4ar

114

1 lo

1ze

0. ra

205%

Captulo III
Gobierno y Admin istracin
Por Rafael Arias Valds
Jorge Lpez Ochoa
y Jos Merino Mantn

En razn de sus carach^rsticas particulares, en el marco de nuestra organizacin


poltica como Repblica Federal, el Estado de MPsico v el Distrito Federal concurren al
gobierno de sus respectivos territorios en la ZMVM, con diferencias institucionales que
complican V condicionan las acciones (le conurbacin. Es esta la nica zona conurhada
del pas donde concurren el EeQntiNo federal, un estado libre y soberano y diversos
municipios. En muchas zona, la conurbacin comprende salo municipios del mismo
estado y en algunas otras dos estados cirnmvrcinns_ En las primeras, la coordinacin
municipal se logra por acuerdos internos, mediante la promncion c el apoyo del
gobierno estatal. En las segundas, los gobiernos de los estados y sus municipios
mantienen, por lo general, normatividadcs cquicalentes o similares que posibilitan, en
un estricto sentido de igualdad, la aJcbraeifn de los acuerdos correspondientes. Solo
C11 la ZMVM, se requiere de la Con,urrencia de los rganos 1 egislativo v Ejecutivo del
gobierno de la Unin, del particular del Distrito Federal, de los correspondientes al
gobierno del estado v los de los municipios.

Esta siWocion es tanbin particu1,1r en coinpa racin a las grandes cono rbaciones
de otras pases, donde sistemas centralizados permiten la asignacicin de
responsabilidades a loas gobiernos nacionales, que tienen una influencia especntica en las
conurbaciones metropolitanas dejan acuerdos entre municipios, que mantienen un
estatuto jurdico similar v la coordinacin en algunos otros aspectos puntuales,
mediante convenios de i ;ual a igual la, excepciones son la conurbacion del Distrito
de Columbia con los estados de Man'land c Virginia en la 'nona conurbada de
Washington, USA, v la de Berln-Brandenbo ego en la rccicn reunificada Repblica
Federal de Alemania.
Un el primer caso, sin embargo, se da el hecha de que eJ Distrito de Columbia
tiene mucho menor peso en lo ion, tanto por el rolunen de su poblacin como
por la capacidad de ingreso v de desarrollo urbano, Frente a la posician de los estados
circundantes. En el aso de Berln, los esfuerzas de coordinacin apenas inician en un
provecto que incluye la transferencia de la sedo del gobierno federal a un municipio
que no tendr status de Distrito Federal, sino que tornaran parte de un nuevo estado a
denominar Berln-Brandenburgo.

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Las diferencias entre el Distrito Federal v el Estado de Mxico se mantienen, en el


ejercicio de las funciones legislativas y ejecutr,as y slo guardan similitud en lo
concerniente a su Poder judicial.

Funciones legislativas
En la distribucin de competencias que establece nuestro sistema federal, el
Congreso de la Unin est facultado para legislar en materia de aplicacin general en la
Repblica, pero constituye al mismo tiempo la Legislatura para ciertos asuntos de
carcter local con aplicacin exclusiva al Distrito Federal. Por su parte, la Legislatura
del Estado de Mxico est facultada para la expedicin de la legislacin de aplicar' n
local en su territorio. Como resultado de ello, es evidente la diferencia sustancial entre
uno y otro caso. En el Estado de Mxico, la funcin la tiene una representacin popular
exclusivamente vinculada al mismo y con una visin puntual sobre los asuntos de
inters particular, la cultura social, los componentes histricos y sociolgicos y las
demandas de la poblacin del estado.
En cuanto al Distrito Federal, para esos aspectos, se da una representacin
popular de la nacin en su conjunto, en la que pueden jugar puntos de vista ajenos a la
realidad especfica de la zona. De los 500 integrantes de la Cmara de Diputados, 40
corresponden a distritos ubicados en el Distrito Federal y 34 en el Estado de Mxico y
pueden estimarse como representativos del inters particular de la regin, frente a 426
del resto del pas. En la Cmara de Senadores, en su configuracin a partir de 1994, la
proporcin ser de 8 de la zona frente a 120 del resto del pas.
El proceso mismo de negociacin poltica en torno a las iniciativas de ley sobre
estos asuntos de carcter local, requiere de un mayor esfuerzo para el caso del Distrito
Federal, no solo por lo que hace al nmero de sus Diputados o de Senadores frente al
total, sino porque implica, de hecho, la negociacin poltica en ambas instancias (la de
origen y la de ratificacin), mientras que las del Estado de Mxico slo se agotan en una
de ellas.
Las recientes reformas constitucionales en la denominada "Reforma Poltica del
Distrito Federal", comprendieron la transferencia de facultades legislativas a la
Asamblea de Representantes para el mbito local en lo relativo al Distrito Federal, en
los trminos de su estatuto de gobierno, en un esquema que permitir ir resolviendo la
problemtica sealada en prrafos anteriores, especialmente en lo concerniente a la
participacin exclusiva de la representacin popular del Distrito Federal en asuntos que
le son propios y de su exclusiva incumbencia, entre los que destacan el examen,
discusin y aprobacin de sus presupuestos de egresos y de sus contribuciones, las de
desarrollo urbano y uso del suelo, preservacin del medio ambiente y proteccin
ecolgica, transporte urbano y trnsito, servicios pblicos y su concesin y cdigos
civiles y penales, entre otros.'

70

Diario Oficial de la Federacin del 25 de octubre de 1993

1.' -hlruinGU'si,

PGlic,c del Fstuda de hlricu

i alnbin le fueron conferidas las facultades de presentar, ante el Congreso de la


Unin, iniciativas de ley en materia relativa 1 Distrito Federal y expedir dispositivos
normativos o reglamentarios en asuntos relacionados ron la organizacin y el
funcionamiento de la actividad productiva en su territorio, la organizacin social v las
reglas para la convivencia pacifica V ordenada; lo que genrica mente se conocen en
nuestro sistema como normas de. "Bando de Polilla y Buen Gobierno''

Ya que todas esas facultades son de reciente aparicin en nuestro sistema


constitucional, la legislacin vigente en muchos de esos asuntos es la expedida por Cl
Congreso de la U nin, sin perjuicio de que pueda ser objeto, ea el futuro prximo, de
sustitucin por nuevos ordenamientos de mbito local, expedidos va por la Asamblea
de Representantes.
La facultad de expedir normatividad en las materias ya definidas, como del
'Bando de Polica v Buen Gobierno y algunas otras secundarias que, como se
mencion, corresponden para el Distrito Federal a la Asamblea de Representantes. Y en
el caso del Estado de Mxico, se ejercen por los ac untamientos de los municipios que,
para esos efectos, asumen el carcter de Asamblea Deliberativa en los trminos del
Articulo 115 de la Constitucin.
Se plantea aqu tamhien una diferencia institucional para las dos entidades
federativas que concurren en la /MVM, fundamentalmente por lo que puede implicar
la uniformidad o concordancia de estas normas en lado su terri torio. Mientras que para
el Distrito Federal se expiden de una ve] y con carcter general, para todas sus
delegaciones, en el caso del Estado de Mxico se emiten de una en una en cada uno de
los municipios de la zona, por lo que en total existen 2S instrumentos normativos. La
sus propias coaeptualizaciones, puede
naturaleza plural de los ayuntamientos
generar diferencias sustanciales en esta no rmati vid ad entre uno v otro; la accin de
coordinacin demandara del consenso general de todos ellos.
A partir de la reforma, en el Distrito Federal, las taacultades de reglamentacin de
las disposiciones jurdicas se confieren al Jefe del Departamento, sin perjuicio de las que
en ejercicio de sus facultades constitucionales pueda expedir pata esos propsitos el
Titular riel Ljecutivo federal. En el casa Jet F.slado de Mxico, esta facultad se ejerce por
el Gobernador del estado- la nueva orientacin consecuente con la reforma poltica,
facilitar la coordinacin en estas materias, va que hasta antes de ella, la facultad
reglamentaria en muchos aspectos ora competencia del Ejecutivo federal, quien las
ejerca con la participacin de diversas dependencias del sector central, para diseo y
definicin.
La conuuricacin permanente para la coordinacin entre la Legislatura del listado
de Mxico y la Asamblea de Representantes, que en el pasado reciente ha sido una
practica sana, cobra hoy niavor importancia por las nuevas facultades de esta ltima.
Para efectos (le c ordinacin normativa en otras materias sera conveniente llevar a
cabo un ejercicio similar con los Cabildos municipales involucrados.

71

Env4 os sobre la Zona Metropolitana del 1 r le de Mccvico

Marco jurdico
La diversidad de instancias legislativas ,

particularmente la existencia de

facultades exclusivas o concurrentes para el Congreso de la Unin , en aspectos


vinculados directamente con el ordenamiento territorial , servicios p blic os y asuntos de
naturaleza ecolgica , provoca complejidad en su cumplimiento debido a los agentes
sociales, a los propios rdenes de gobierno y a los altos costos procesales.

El cuadro siguiente resume, de acuerdo al alcance y contenido de los


ordenamientos, el marco jurdico relacionado con los principales asuntos de inters
para la coordinacin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico . La actualizacin
legislativa con el ejercicio de las nuevas facultades de la Asamblea, podra modificar
sustancialmente el esquema descrito.

Norrnatividad
(El indicador numeriro refiere el ordenamlemo aplicable segn la relacton siguiente)

ESTADO DE MEXICO
AMBITO LOCAL
Disposicin Legal

lacran
Legislacin

Acuerdos

No,matimdad

L egis lacen

Acuerdos

Local

Ejecutivo Estatal

Municipal

Federal

Ejecutivo Federal

2.5

1.

Org. p'lliCay
enitonal

21

Fxulledes

21
al

_.

xu^tades
wwmnx dn

21

.2am,msexan

13

1s

n,wxonea

Asertmienlns
bnmanns y
omenyon lonilorial

,,,abley

menaje

Legislacin

Acuerdos

Fede 1 . .mbita
l ocal

Ejecutivo Federal
mbito local

1.1

37

Rom

idas de

la Asamblea
Representantes

12
3.1

ccenemleaywn
Pmneaaon

DISTRITO FEDERAL
AMBITO LOCAL

AMBITO COMUN

122

123

1 22

34

33

123

1 22

24
na

25

aa

1 22

1.1

21

1s

222

1A

123

n1.

115

1 11

36

Je

11
11

1 8
1 5

35

32

42

Epaaibrio ECOld3ioo y
prLLvion al
ambiente

28
227
228
216
218

25
211
213
214
215

1 24

1 13

1 .21
1 24

mrulnney u risco

219
221
231

19

72

Reuxon Actividad
rey
wmwilana

I lb
1 m

a2

44
dA

39
]1

I mtitum de ddurirnsiracie Pblica del Estado de Mexicr

1.

Disposiciones Legales Federales

1.1

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

12

Lev Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

1.3

Convenio Unico de Coordinacin que Celebran el Gobierno Federal v el Gobierno


del Estado de Mxico.

1.4

Decreto por el que se Aprueba el Plan de Ordenacin de_ la Zona Conurbada del
Centro del Pas.

1.5

1 ev General de A,senl1 mienlos Humanos.

1.6

Decreto por el que se Aprueba el Plan Nacional de Desarrollo Urbano Conforme


al cual el Gobierno Federal participar en el Ordenamiento y Regulacin de los
Asentamientos Iumanos.

1.7

Ley General del Fquilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.

1.8

Reglamento de la Lev General de Equilibrio 1 colgico y la Proteccin al Ambiente


en Materia de Prevencn v Control de la Contaminacin de la Atmsfera.

1 Y

Reglunentu de la Lev General del Equilibrio [^colgico 6 la Proteccin al


Ambitnle en Materia de Resid vos Peligrosos.

I.10

Reglamento de la Lev General del Gquilihrio Ecoligiro y la Proteccin al


Ambiente en-Materia de Impacto Ambiental.

1.11

Reglamento para la Prevencin Y Control de la Contaminacin de Aguas.

1.12

Reg;Lnnento de le Lec General del 1 uilihrio Ecolgico v la Proteccin al


Ambiente para lo Prevencin v Control de la Generada por los Vehculos
Automotores yue Circulan por el L)istrit( Federal v los Municipios de su Zona
Conurbada_

1.13

Lev de Vias Generales de Comunicacion.

1.14

Lev Sobre Construrci n de Caminos en Cooperacin con los Estados

1.15

Lev General de F,1111,11 1011

I .l

Lev de Aguas Narionales

1.17

Ley General de turismo.

1.18

Iey de Informacin Itsladistk a v Geogr hita.

L 1e1

1 sv General de Selnd.

1 2f1

1 ev de Ceo rdinacin Fiscal.

1 21

Lev Forestal.

i 22

1 rc General de PLmeaiicin.

1.23

Decreto de ere Icion de la Comisin de ..onurbacin de la /ora Centro del Pas


Q^^ I Il/ 76).

Ensayos sobre la Zmm Metropu7i(unn del Valle de Alexfco

1.24

Acuerdo del Ejecutivo que crea la Comisin para el Control v Prevencin de la


Contaminacin Ambiental en la mona Metropolitana de la Ciudad de Mxico
(08/01/92).

2.

Disposiciones Legales del Estado de Mxico

2.1

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico.

2.2

Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico.

2.3

Convenio de Desarrollo Social 1992 que suscriben el Ejecutivo Federal y el


Ejecutivo del Estado de Mxico.

2.4

Ley, de Planeacin del Estado de Mxico.

2.5

Acuerdo del Ejecutivo, por el que se crea el Confit de Planeacin para el


Desarrollo del Estado de Mxico, como un Organismo Desconcentrado, dotado de
Personalidad Jurdica y Patrimonio Propio.

2.6

Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se crea la ''Comisin de Lmites del
Gobierno del Estado de Mxico"

2.7

Ley de Asentamientos Humanos del Estado de .'lxico.

2.8

Ley de Proteccin al Ambiente del Estado de Mxico.

2.9

Reglamento de la Lev de Proteccin al Ambiente del Estado de Mxico en Materia

de Prevencin v Control de la Contaminacin de la Atmsfera.


2.10

Reglamento de la Ley, al Ambiente del Estado de Mxico, para la Prevencin y


Control de la Contaminacin del Agua.

2.11

Reglamento de la Ley de Proteccin al Ambiente del Estado de Mxico, en


Materia de Inrpc to y Riesgo Ambiental.

2.12

Acuerdo del Ejecutivo, por el que se crea el Comit Coordinador del Programa
HOrizonle Control XVII Ciudades Perifricas.

2.13

Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se establece la Continuidad de los
Criterios para Limitar la Circulacin de Vehculos Automotores en los 17
Ni unicipios Conurbados al Distrito Federal ''Un Da a la Semana`.

111

Acuerdo del Ljecutivo del Estado, por el que se establecen los Criterios para la
Verificacin de Emisiones Contaminantes de Vehculos Automotores Destinados
al Servicio Pbico Local de Carga, Pasajeros v Otras Modalidades en los 17
Municipios Conurbados al Distrito Federal y en el Municipio de Toluca.

2.15

Acuerdo del Secretario de Ecologa por el que se establecen las Medidas y


Criterios para la Verific'acin de Emisiones Contaminan les de los Vehculos
Automotores en los 17 Municipios Conurbados al Distrito Federal y en el
Municipio de Toluca.

2.16

Ley para la Conservacin de los Recursos Naturales Renovables.

2.17

Ley de Educacin Publica del Estado de .Ulcxico

218

1 ey que crea la Junta de Caminos del Estado de Mxico.

4' $uinirnvaimn Pit h(iuU drl { it(Ido de 5 fvleo

2.19

Ley que crea la (J)misiCm del Transporte del Estado de Mxico.

2.20

Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se crea la "Comisin Coordinadora de
Carreteras Interestatales v Vialidades de Cuota y Servicios o Actividades Conexas
Concesionables

2,21

Lev de Transito V Transportes del Estado de Mxico.

322

Lev que crea ',101 ganismo Publico Descentralizado 'Comisin Estatal de Agua v
Saneamiento

223

Ley de 1 urismo del Estado deA lxico.

224

Ler de Internadte e Im stigacion Geogr Pica, Estadistica y Catastral del Estado


do Adxico.
Salud del 1'stodo de Nlexico_

22,5

Lev

'_ 2b

Lev de Coordinacicm Fiscal del Estado ele Mexim.

__.

Lev de Parques FSla ta les p Aluni( i1xi]es_

2.25

')u ',k, per el que se crea el Organismo Publico Descentralizado denominado


''Protectora de Bosques del 1'stado de Aixim

2,91)

1 rv dv I lacienda del hslaelu de Alxk o.

30

de

1.ey do Catastro tl"[ Usando de Al"yico.

_31

Lev dr Seguridad Pblica del titilado de Mxico.

3.

Disposiciones Legales del Departamento del Distrito Federal

3.1

Lev Orgnica del f)rparlamontu del Distrito Federal.

12

Reglamento Gaterior del Departamento del Distrito Federal.

33

1 eey de Desarrollo Crbano clel Distrito Federal.

3.d

l)', l,[,, por el que se c rea el Convite de Planeacin para el Desarrollo del Distrito
Federal.

3.5

Ley Sobre la Proteccilin del Ambiente en el Distrito 1ederal-

3b

Reglamento del Servirin de Agua v Drenaje para el Distrito Federal.


Acuerdo por el yue se crea la Comisin de Limites del Distrito Federal que Tendra
por Objeto Auxiliara las :Autoridades del Depa rtaamento del Distrito Federal en la
Salvaguarda del Territorio del propio Distrito Federal.

3.F

I ev de Salud para el Distrito Federal.

19

Lev de Seguridad Publica del Distrito Federal-

4.

Disposiciones Legales Municipales

1.1

Lea Onycniraa Municipal del Il>tadn de Mxico.

/J

Envgvarsobre la Zona Metropolitana del Palle de Mxic

4.2

Ley de Organismos Pblicos Descentralizados de Carcter Municipal para la


Prestacin de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento.

4.3

Ley del lacienda Municipal del Estado de Mxico.

4.4

Bando de Polica y Buen Gobierno.

Funciones ejecutivas
La concurrencia del gobierno y la administracin pblica en la Zona
Metropolitana, de los distintos rdenes de gobierno, responde al principio bsico de
nuestra organizacin poltica federal que debe de ser preservado, no por una cuestin
de defensa a ultranza de soberanas o de autonomas gubernamentales o de
regionalismos exacerbados, sino por el reconocimiento de un sistema de organizacin
escogido por la nacin. Dicho sistema ha acreditado histricamente su eficiencia para la
conduccin del quehacer colectivo, la conciliacin de los intereses locales con los
nacionales v la promocin del desarrollo del pas en su conjunto.
Ello es tambin un hecho con alto significado poltico en su referencia concreta a la
zona, en donde, por ser sede de los poderes federales, se asienta un territorio con un
estatuto jurdico particular bajo el control del poder federal, cuya ampliacin a un
mayor mbito provocara, en el caso del predominio de las instituciones federales, una
aguda centralizacin de sus facultades v su sustitucin por el de las autoridades locales;
una perdida de la jurisdiccin que el propio gobierno federal demanda para preservar
de mejor manera el ejercicio de su actividad.
Lo anterior no implica dejar de reconocer que las diferencias institucionales de los
rganos v niveles tic gobierno que intervienen, plantea problemas particulares de
coordinacin para asuntos puntuales que atarien al funcionamiento del rea en su
conjunto. Particularmente en los convenios o acuerdos que pudieran celebrar entre s
determinados ayuntamientos con ciertas delegaciones, toda vez que estas ltimas
tienen dependencia directa del jefe del Departamento del Distrito Federal, que
interviene con el doble carcter de "ejecutivo" de esa entidad federativa y de delegado
del Presidente de la Repblica; de quien depende, como parte integrante de la
administracin pblica federal. Por su parte, los ayuntamientos lo hacen en el libre
ejercicio de su autenorna v de sus propias facultades constitucionales, sin ms
intervencin del Gobierno del estado que la que los propios ayuntamientos le otorguen
para su representacin de manera especfica, en los trminos de la ley.
Las estructuras de cada una de las instancias de administracin tienen sus propias
caractersticas v criterios particulares en la distribucin de las funciones entre los
rganos que la integran, incluyendo la presencia de organismos descentralizados con
personalidad jurdica y patrimonio propio, que inciden en ciertos aspectos relevantes
como ci agua potable o el transporte.

h VI ti t de ddm(nistrurlbn Pblica del Estado de MCxte

Sin pretender ser exhaustivos, los cuadros siguientes sealan la presencia de


organismos de las diversas instancias de gobierno en el ejercicio de las principales
funciones o servicios de la administracin pblica en la ZMVM.
1 2 3 4 5 6 7

Procuradura
General de la
Repblca

Organos
Descentralizadps

Secretarias de
Estado
Ejecutivo Federal

Presidente
Procurad uca
General de Justcia:
del Disfito =ederal

Desconcentrado
Delegaciones

Jete del
Departamento de
Distrito Federal

Organos
Centra zados
del D.F.

Organos
Descentra zados
dei D.F.

Organes
Descentralizadas
E'lecutwo del
Estado de Mexica

Gobernador
Organos
Centralizados
E

H. Ayuntamientos

Cabildos

P-esidentes
Municipales

1
L Asentamientos Humanos.
?. Agua y Saneamiento.

3. P;o exion al Aum ente


4. Promoaon Economice
5. Pmteuian Civil.

6. Seguridad Publica
7. Transpods

Fnsmros sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mrito

Referidas expresamente a las dependencias de cada instancia gubernamental, las


funciones administrativas se ordenan conforme al siguiente esquema:
Administracin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Enbaad

Asentamientos
Humanos

Agua

Transporte

una

Segundas
Pblica

Abasto y
Fomento

Econmico

L rs(irtrtn dr A2hn....ypncdi Ribo,', dcl Gcludn dr hirico

Entidad

Industrial de Abastos
Delegaciones:
1. Alvaro Ooregdn
2 Azapolza co
3. Benito Jurez
4. Coyoacn

5. Cuajimalpa de Morelos
6 Cuauhternoc
7 Gustavo A Madero
8 lztacalco
9. IZtapalapa
1 6. Magdalena Contreras
11 Miguel Hidalgo
1 2. Milpa Alta
13 Tlabuac
14. Tlalpan
15 Veoustiano Carranza
1b Xnchenico

Gobierno del Estado de Mxico

Dependencias:
Gubenama
Secretaria de Desarrollo Urbano y Obras Pb6LC
Secretaria General de Gobierno
Secretada de Comumaciones y ranspnnes
Secretada de Ecologa
Secretaria de Desarrollo E( onbmico
Organismos:
Comisin Enatal de Agua y Sanearme 1 1 (CEAS
Comisin Estatal para la Regula ba, del Suelo del
Estado de Mena ICRESEMI
Instituto de ACrien Urbana e 1!legr aodn Sana)
IAURIS)
Comrsnbn de Conurbanbn de la Regin Centro del
Pas GEM.DDF
Juma de Caminos del Estada de Mxico
Comisin del Transpode del Estado de Merco
(JCEM)
Protectora de Bosques del Estado de Mexim
(PROBOSOUE)
Compuen Estatal de Parques Naturales y de la
Fauna (CEPANAFI
Fideicomiso pana la Construccin y Operacrar de
Centros de Abasto Popular (EI000API
Gobiernos Municipales:
Consejo Municipal de Proteocor Qnl
Voluntariado de Pro eccon Civil
1. AnnInlen
2. Aterido
3. ALaapan de Zaragoza
CoaalCo
6 Cuautrtlan
6 Cuauttlan localli
Chalo.
B. Chlcoloapar.

Asentamientos
Humanos

Agua

Transporte

Ecologa

Seg uridad
Pbla
l

Abasta y
Fomento
Econmico

Ens9vos sobre la Zona Metropolituna del palle de Ateneo

Entidad

Asentamientos
Humanos

Agua

Traospode

Ecologa

Seguridad
Pblica

Abastoy
cometo
Econmico

9. ChrnalnuacSn
10 Ecatepec de Morelos
11 Hulxqullucan
1 2 Ixlapaluce
13 Jaltenw
14 La Paz
1 5. Melcnor Ocampo
1 6. Naucalpan de Jurez
1 7. Nextlalpan
18 Nezabr2lcdyotl
19 Nicols Romero
20 Tecamac
21. Teoloyucen
22 Tepotzotlan
23. Texcoc0

24. Tlalnepantla de Bu
25. Tultepec
26. Tultitln
27 Zumpango
Organismos Municipales'.
Organismo Descentralizado de Agua y
Saneamiento (ODAS)

Ser s de Agua Potable y Alcantarillado y


Saneamiento de Atizapn

O.DA S de coacIco
O D.A.S. de Cuautitlan Izcalli

o AP A s de maleo
00 A.S de Ohimalbuacn
Organismo Pblico Deseen de Agua Potable y
Alcantarllado de Ecerepec
0 D A S. de lxtapaluce
0 DAS. de Jaltenw
ODAS de La Paz
OA P A 5. de Naucalpen
O.DA.S de Niccias Romero
Organismo Descentralizado de Agua Potable y
A;cantadllado de Tecmac
Organismo Descentralizado de Agua y
Saneamiento de TulOtln

La solucin a estos problemas de coordinacin podra encontrarse en dos


vertientes. La primera: un esfuerzo exhaustivo de revisin de normas y procedimientos
bajo estrictos criterios de desregulacin para evitar duplicidades, suprimir trmites
innecesarios, asignar responsabilidades concretas de acuerdo a la naturaleza p
capacidad racionalmente. definida de cada una de las instancias y conciliar en lo posible
mtodos y procedimientos de trabajo.
La segunda (quizs la ms importante): definir con claridad dentro de cada uno
de los asuntos de inters colectivo y general, las acciones que por sus caractersticas y
naturaleza puedan considerarse como de carcter tpicamente local (a cargo de las

1111/111,11, d,

del

.... ..

delegaciones y ayuntamientos) y precisar tambin cules son las que convenga someter
a un tratamiento regional.
Esta distincin, que parece obvia, no se observa con frecuencia en el anlisis de la
problemtica del rea, pues en ocasiones prevalecen criterios de globalizacin
provocando su atencin integral por autoridades de mayor rango: Estado de Mxico,
Departamento del Distrito Federal, especificas metropolitanas o, con frecuencia,
dependencias del Gobierno de la Repblica.

El argumento utilizado generalmente para justificar esos criterios, es que la

intervencin de un rgano superior garantiza de mejor manera el manejo unitario y


global en la nmateria, sin que en realidad se haga un anlisis sobre la conveniencia de
que sea "unitario v global"

sin acreditar tic la transferencia de funciones sea el medio

idneo para garantizar su eficacia. En muchos casos, el sustento real detrs de estas

decisiones se identifica ms con prcticas de centralizacin p con luchas burocrticas,


para ampliar el nivel de influencia de ciertas arcas del poder pblico.
Un ejercicio inicial, a guisa de ejemplo, sugiere la distincin entre actividades
tpicamente locales, regionales y metropolitanas en relacin a ciertos servicios
municipales que, en los trminos de la Constitucin, son facultad de los ayuntamientos
y por extensin de las delegaciones en el caso del Distrito Federal, cono se detalla en el
siguiente cuadro.
Ejemplos de servicios locales y regionales
(especificidad y complementacin)
Funcin
Agua

Tipicamente Local
Tanques de Reyulacv]n
L. incas ce Uisjnbucior.

Drenaje

Dese IXms Slidos

I in uo-tenanniopalos

Drenajes Pluviales de Calles y


Avenidas

Plantas de Trata -ente

Rernecon

Aumdaaor y supervslr de
dio nca l y Uso do Suelo.

SntNvacil

Coas

Transpone

Regional Metropolitano
Manen re FUeNes do Arnplio Abasteumieto
Aaducc.on Inte'estao'.
Abastecimiento en Bloque

meas de a,naue

Pequeas Depsitos.

Vialidades y

Sistemas ln's'rturnopalts
Tralarnienas

Clasificacin

Desarrollo Urbano

Tpicamente Regional

r,iLCe

Alnearnenm

Relleno Plantas de Caratler


IFde mame cal

Grandes sumas
Grandes Plantas

Relleno D Plantas de Cara ter mterestatal


Depsitos. l tratamiento Especaoaado

Planeacidn Regigral

Tr,1nlen-ns

Planeacin Estatal
Desarrollo de Nonas

Ca es. Guarniciones y
Banquetas

Vio' dadesIr

V as di, Acceso Controlado


Grar.des Vias de Conm i oad on Interestatal
CSIctn de d nspoic rte Coleo.
1

. Regwacon de tra nsporte colocho.

Tamao de la administracin pblica


Existen

diferencias

tambin en el tipo de servicios que atienden las


administraciones del Distrito Federal y del Estado de Mxico y sus municipios. (-<)ni<)
va ha sido mencionado, el Estado de Mxico atiende a los servicios educativos en la
entidad con algo ms de 100 mil profesores, la mayor parte de ellos dependientes del

F11em os

sobre la Zona Metropolitana del Valle (le Mxico

sector central, servicios que en el Distrito Federal son prestados directamente por la
Secretaria de Educacin Pblica.
De igual manera, servicios de salud que en el Distrito Federal presta la Direccin
de Salud Pblica de la Secretara de Salud, son proporcionados en el Estado de Mxico
por su organismo descentralizado "Instituto de Salud Pblica del Estado de Mxico", de
acuerdo a los convenios celebrados con la Secretara del ramo.

Por su parte, el Departamento del Distrito Federal, a travs de organismos


descentralizados, presta los servicios pblicos de transporte en el Metro, trolebuses y
autobuses de la Ruta 100, los que en el caso del Estado de Mxico corresponden a
empresas privadas concesionarias.
Otra diferencia radica en el rgimen de seguridad social de los trabajadores
pblicos. Mientras que en el Estado de Mxico se encuentran afiliados a su propio
Instituto de Seguridad Social: el Instituto de Seguridad Social al Servicio del Estado de
Mxico v Municipios (ISSEMYM); en el Distrito Federal se encuentran afiliados al
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), sin
que la carga burocrtica de su atencin recaiga en la administracin del Distrito
Federal.

Ajustadas las cifras de los servidores pblicos dependientes del Distrito Federal y
del Estado de Mxico y sus municipios, mediante la exclusin de los trabajadores en los

servicios que no se prestan en algunas de las entidades, el tamao de la administracin


pblica -medido en relacin al nmero de servidores pblicos- registra una
diferencia sustancial entre una y otras entidades federativas.
El total de los servidores pblicos del estado y de los 121 municipios suma 59,090,
es decir, 6 por cada inil habitantes; mientras que el del Distrito Federal asciende a
158,000, es decir, 19.2 por cada 1,000 habitantes.
Tamao de la Administracin Pblica
Nmero de Servidores
Pblicos
Distrito Federal 11
Esado
de Mxico y municipios
j
Estado de Mxico v 31
Municipios

159 000
59091
25,755
33336

Servidores Pblicos por


cada mil habitantes
192
60
26
34

Fuente Estado de Mxico.- La Magnitud y la Integracin de la Administracin Publica en el Estado de Mxiw INAP/IN' EM. 1909 D F .. Consulta directa.
No incluye Ruta 100. slc y TEDF
11 Excluye servicios educ ativos . de salud y de seguridad social que en el Distrito Federal prestan otras dependencias.
v Las plazas del Instituto de salud en el Fatam de Mxico wnesponden al gobierno federal segun los acuerdos de
WprdmaQgn

31 Por razones metodoldgrcas las chas del Estado de Mxico y sus mun,cpios representa los servidores pblicas
del estada en su conjunta, referidos exclusivamente a la LMVM, su numero disminuirla

Al margen de juicios de valor sobre la eficiencia de las distintas administraciones,


las diferencias resaltan la mayor capacidad de respuesta del Distrito Federal,
consecuente a su mayor disponibilidad de recursos fiscales. Resaltan, tambin, la

1,

irme

dr :7dmii^istrori, 1 b/ica del 1-,tulle de Aldric

dificultad adicional para acciones de coordinacin que impliquen la ejecucin de tareas


compartidas, cuyas responsabilidades se asignen en funcin exclusiva de la poblacin
de cada una de ellas o en forma igualitaria sin reconocer las diferencias en sus plantas
burocrticas.

Organismos

de

coordinacin

Comisin de Conurbacin de la Zona Centro del Pas


El primer antecedente de rganos metropolitanos es la Comisin de Conurbacin,
constituida como organismo pblico descentralizado de carcter tcnico con
personalidad jurdica y patrimonio propio en el Decreto del Ejecutivo federal del 6 de
octubre de 1976, en las postrimeras del gobierno del Presidente Echeverra. Fn dicho
decreto, se declar como zona conurbada la comprendida en las reas circulares
generadas por un radio de 30 Ktn. cada uno v cuyos centros estn constituidos por los
puntos de interseccin de la lnea fronteriza de los estados de Mxico y Morelos con el
Distrito Federal.
La Comisin estaba integrada por el Jele del Departamento del Distrito Federal,
por los gobernadores de los estados de Mxico, 1 lidalgo, Morelos, Puebla V Tlaxcala v
los Presidentes Municipales de 861nunicipios de esos esta dos.
Se le asignaron las siguientes funciones: elaborar v revisar el plan de ordenacin
de la zona conurbada, fomentar el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiacin, levantar el inventario de los recursos humanos v
econmicos de la zona, proponer programas de corto, mediano v largo plazos pa r a el
desarrollo urbano, promover la ejecucin coordinada de obras pblicas que realicen en
el mbito de sus competencias las entidades integrantes, fomentar la participacin
popular de los habitantes de la zona en la elaboracin de los planes v en su ejercicio,
elaborar proyectos de inversin, fomentar el aprovechamiento de los recursos de la
zona, gestionar la coco patibili racin de los planes estatales y municipales, entre otras.
Se estableci a la Comisin la obligacion de sesionar cuando menos 6 veces al ao
con la asistencia de sus miembros C del litular de la Secretara de la Presidencia del
Gobierno de la Repblica. Los acuerdos se tomaran por mayora de votos,
correspondiendo uno a cada uno de los estados Un acuerdo colectivo para los
municipios de cada una de las entidades, expresado por conducto de su Gobernador;
dos pala el efe del Departamento del Distrito Federal y un voto de calidad para la
Secretara de la Presidencia, cuando fuere requerido.
Se dotaba a la Comisin de un secretariado tcnico integrado por elementos v
personal comisionado por los gobiernas locales y numicipa les bajo la coordinacin de la
Secretara de la Presidencia
Fn la solucin de los problemas del rea, la Comisin tuvo un desempeo poco
eficaz, quizs debido al amplia nmero de participantes; a que no se establecan

83

Ensopas sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mrico

mecanismos operativos y de financiamiento y a que fue constituida cuando la


administracin federal estaba por concluir su perodo administrativo.
Vale mencionar como referencia que, en la misma fecha, se declararon zonas
conurbadas y se constituyeron comisiones similares para las conurbaciones de los
estados de Michoacn y Guerrero, tambin de Coahuila y Durango, cuyos resultados
operativos siguieron el mismo derrotero que la del centro del pas.
El 2 de diciembre de 1982, en los ltimos das de su gobierno, el Presidente Lpez
Portillo expidi el decreto mediante el cual se aprob el plan de ordenacin de la zona
conurbada del centro del pas. Tom como base el decreto antes referido, modificando
la definicin de la zona centro para su integracin con subsistemas y sealando
elementos de diagnstico , polticas , metas, objetivos y estrategias para los programas
de desarrollo. Dichos programas se englobaron en tres grupos: los de accin
concertada, los del sector asentamientos humanos del Gobierno de la Repblica y los
que se convinieran expresamente con los gobiernos de los estados a travs de los
Convenios nicos de Coordinacin. Para su instrumentacin, se ratific el
funcionamiento de la Comisin de Conurbacin del Centro del Pas, preservndole su
carcter de organismo descentralizado.
Este nuevo impulso a la coordinacin que emerge en el momento mismo del
cambio de la administracin federal, no fue capaz por s mismo de avances sustanciales
en la materia, probablemente porque la poltica del nuevo gobierno y su orientacin
programtica dio solucin de continuidad a varios de ellos.
La propia administracin del Presidente De la Madrid expidi, en noviembre de
1988, cerca ya tambin de las postrimeras de su rgimen, un nuevo decreto para
derogar y reformar diversos artculos al del 6 de octubre de 1976, que declar la zona
conurbada del centro de la Repblica y constituy su comisin de coordinacin
respectiva, bsicamente para liquidar la comisin de conurbacin en su carcter de
organismo descentralizado, sustituyndola por una nueva con funciones mas bien de
concertacin bajo la presidencia de la entonces Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa. Tambin lo hizo para transferir, a las dependencias del poder federal, las
funcines de normatividad, de programacin y de control en sus reas de competencia
en relacin a desarrollo urbano y ecologa en la zona.
La disminucin de las atribuciones estatales y municipales en la planeacin del
desarrollo de la zona v su absorcin por parte de las dependencias federales, signific
de hecho que la comisin, con su nueva figura, tuviera (hasta el presente) un muy
reducido impacto en la programacin y la ordenacin de la regin.
En trminos formales, los decretos referidos con sus modificaciones continan
vigentes, incluida la comisin respectiva -como rgano de concertacin-, an cuando
en la prctica no opere.

84

Inaihuo , A dv inislra,lan Phlica rlel Evado de terica

Comisin del Area Metropolitana


En octubre de 1988, el Gobierno federal por conducto de la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa, el Gobierno del Distrito Federal v el del Estado de
Mxico signaron, en base a la Lev Federal de Asentamientos Humanos, un acuerdo
para la constitucin de una comisin de coordinacin del rea metropolitana de la
ciudad de Mxico, Dicha comisin se encargara de controlar el crecimiento
demogrfico v urbano, reordenar los usos del suelo v convenir acciones conjuntas en
diversas materias, entre las que destacan transporte v ecologa.
Para ser representado dentro de esta comisin, el Distrito Federal cre dentro de
su estructura administrativa una Secretara General de Coordinacin Metro poli ti na,
como dependencia centralizada con competencia interna para dar seguimiento en el
territorio del propio Distrito Federal a los acuerdos de coordinacin con el Estado de
Mxico v externa para promover con ste la coordinacin de polticas, programas y
estrategias y la realizacin de obras y proyectos conjuntos.
por su parte, el Estado de Mxico constituy por acuerdo del Gobernada del
Estado el 'Comit del Arca Metropolitana del Estado de Mxico'' o CAMEM integrado
por el propio Gobernador, los Secretarios estatales de Finanzas y Planeacin y c o,
Desarrollo Urbano v Obras Pblicas v los Presidentes de los Ayuntamientos de 17
municipios conurbados. Las funciones de la Comisin consistiran en acordar las
acciones de coordinacin internas en territorio del estado, en relacin a la conurbacin
del Distrito Federal v atender con ste, en el seno de la Comisin Metropolitana, las
acciones de coordinacin.
Entre las actividades que le fueron asignadas, destacan: la coordinacin
normativa; la operativa en materias copio reservas territoriales, planificacin o,
administracin urbana, tenencia de la tierra, vialidad y transporte, seguridad pblica,
agua potable, drenaje y preservacin ecolgica v la coordinacin en gasto y
financia miento para concretar los proyectos de obras o acciones dentro del renla Comisin del Arca Metropolitana, como tal, ha tenido poca actividad. En
realidad, los acuerdos logrados en ciertas materias se alcanzan mediante concertaciones
especficas por rea o actividad entre los responsables de ambas entidades. La
Secretara de Coordinacin del Departamento del Distrito Federal interviene en todas
ellas y constituye un enlace institucional y permanente para esos efectos. Por el
contrario, la CAMEM no ha tenido operatividad alguna y la participacin del estado
ante el Departamento del Distrito Federal para efectos de coordinacin se realiza
sectoria finen te por el responsable del rea. La coordinacin del estado con los
municipios se promueve a travs de mecanismos institucionales, especialmente los
vinculados al Convenio de Desarrollo Municipal o al Convenio nico de Desarrollo,
actualmente Convenio de Desarrollo Social.
1:1 acuerdo de creacin de la Comisin del Arca Metropolitana, contemplaba el
establecimiento de comits e spec fi cos para determinadas materias, en base a lo cual se

Enanos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

constituy el Consejo de Transporte (que funciona corno tal) y el de preservacin


ecolgica, independientemente de que su creacin derive de un acuerdo federal y que
en su integracin concurran diversas dependencias del Gobierno de la Repblica.
Consejo del Transporte del Area Metropolitana

En enero de 1989, los Gobiernos del Distrito Federal y del Estado de Mxico
celebraron un acuerdo para coordinar acciones en materia de transporte. Las acciones
incluyen: desarrollar el plan de transportes de la zona en sus aspectos normativos,
operativos, tarifarios y tcnicos; elaborar los programas que se deriven del plan y
vigilar su ejecucin; elaborar un plan de emergencia para permitir afrontar situaciones
extraordinarias que pongan en riesgo la operacin del transporte; revisar y en su caso
opinar sobre la operacin del transporte pblico en lo relativo a tipo y nmero de
vehculos, recorridos, frecuencias, puntos de ascenso y descenso y bases terminales en
ambas entidades federativas.

Para la concertacin de estas acciones y su seguimiento se constituy un rgano


denominado Consejo de Transporte del Arca Metropolitana (COTAM) al que

concurren las reas responsables de ese sector en los 2 gobiernos y cuya presidencia se
ejerce de manera rotativa, entre ellos, por periodos de 6 meses.
En febrero de 1992, los gobiernos del Estado de Mxico y del Departamento del
Distrito Federal celebraron un nuevo acuerdo de coordinacin operativa en materia de
vialidad y transporte. Los programas estaban orientados a la consecucin de: un Plan
Metropolitano de Vialidad y Transporte para la zona; un esquema de transporte

masivo; un esquema de integracin vial y de diversas acciones para el mejoramiento


del servicio. Dentro de las acciones cabe destacar: la suspensin de otorgamiento de
nuevas concesiones para autobuses, minibuses v taxis; estudios de factibilidad de
transporte masivo en carreteras de alta demanda; estudios de factibilidad en la
prolongacin del metro; estudios de factibilidad de la prolongacin del tren ligero de
Santa Marta a La Paz v Chalco; estudios para la implantacin de 8 redes de transporte
troncal metropolitana ejecutivo as como proyecto y equipamiento de terminales de
transferencia, encomendando su ejecucin al ya existente Consejo de Transporte del
Arca Metropolitana (COTAM).

El

COTAM ha tenido intensa actividad y algunos logros particulares,

especialmente en materia de planeacin y de promocin de obra para infraestructura de


transporte, como es el caso de la lnea del Metro de Pantitln a Los Reyes, La Paz.
Sin embargo, por carecer de funciones claras de autoridad, sus decisiones en
materia de ordenamiento del transporte pblico no logran concretarse de manera
definitiva. Es frecuente la presencia de conflictos entre transportistas, de una y otra
entidad, que lesionan no solamente la eficacia del servicio que prestan sino que causan,
adems, molestias adicionales a toda la poblacin con bloqueos v suspensiones de
trnsito y con la comisin de diversos delitos del orden comn. Estos problemas se dan
incluso en el caso del transporte pblico que presta al organismo del Distrito Federal

lnitilnlo de Admfnisi uGn Pblica del Esluda rle llricn

Ruta 100, cuyos operadores con frecuencia desatienden o contravienen los acuerdos
adoptados en la Comisin, sin que sta tenga eficacia para hacerlos cumplir por si o por
las propias autoridades de transporte del Distrito Federal.
Por su parte, los proyectos de infraestructura, previstos corno acciones
concertadas en el seno de la comisin, enfrentan problemas por las diferencias en la
respuesta financiera de una y otra entidad y por la ausencia o limitada participacin de
recursos federales a su solucin. Dichos recursos se asignan de manera global en los
mecanismos de transferencia a las entidades federativas, sin estar sujetos para su
utilizacin a un enfoque metropolitano.
Este problema de transporte parece ser el tema nodal en la relacin lnetropolituna
y es tambin el factor de ms impacto para la ordenacin y la promocin del desarrollo
urbano; hecho reconocido en la totalidad de las zonas metropolitanas importantes en el
inundo, va que es el nico que se somete a una autoridad metropolitana en todos los
esquemas.
Comisin para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en la
Zona Metropolitana del Valle de Mxico
En enero de 1992, por acuerdo expedido por el Ejecutivo Federal, se crea la
Comisin para la Prevencin v Control de la Contaminacin Ambiental en la Zona
Metropolitana del Valle de Mxico. El objeto de dicha comisin es definir v coordinar
las polticas, programas y proyectos, v verificar la ejecucin de las acciones que las
dependencias y entidades de la administracin pblica deben emprender contra la
contaminacin ambiental. Por su natualeza, la Comisin se integra formalmente con
dependencias del gobierno federal. En ella participan permanentemente los Secretarios
de hacienda y Crdito Pblico, de Energa P Minas, de Comunicaciones y Transportes,
de Desarrollo Social y, de Salud, el Jefe del Departamento del Distrito Federal y el
Director General de Petrleos Mexicanos. Participan tambin, pero con carcter
eventual cuando se traten asuntos de su competencia, los Secretarios de Comercio y
Fomento Industrial, Educacin Pblica v Contralora General de la Federacin y los
Directores Generales de la Comisin Nacional del Agua, de la Comisin Federal de
Electricidad v del Instituto Mexicano del Petrleo.
Se sugiere la invitacin al Gobernador del Estado de Mxico para que, en los
trminos del Acuerdo de Coordinacin que se celebre, intervenga con voz y voto en la
propia Comisin v con la intervencin que corresponda a los municipios de la entidad.
La Comisin ser presidida de manera rotativa, en perodos de 2 aos, por el jefe
del Departamento del Distrito Federal, el Gobernador del Estado de Mxico y el
Secretario de Desarrollo Social. Contar, adems, con un Consejo integrado por
especialistas de reconocido prestigio en materia ecolgica, que representen a los
sectores social y privado y por imitacin a miembros de las Cmaras de Diputados y
Senadores de la Unin, de la Legislatura del Estado de Mxico v de la Asamblea de
Representantes. Estos rganos debern sesionar por lo menos trimestralmente.

Enanos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

La Comisin atiende las siguientes funciones: definicin de polticas, programas y


proyectos de acciones para las dependencias y entidades de la administracin pblica;
establecimiento de criterios y lineamientos de previsin y control de la contaminacin;
operacin de mecanismos para la adecuada coordinacin en la materia entre las
dependencias federal, estatal y municipal y promocin y realizacin de programas de
investigacin tecnolgica, entre otras.
La Comisin ha tenido un intenso desempeo: opera la medicin y difusin de los
ndices de contaminacin an cuando stos se refieran bsicamente al Distrito Federal;
ha hecho posible la concertacin de acuerdos y la gestin de financiamientos para
acciones compartidas entre el Distrito Federal y el Estado de Mxico, entre las que
destacan los programas de saneamiento y conversin de tiraderos de basura y los de
reforestacin en las sierras circundantes al Distrito Federal; ha hecho aportes al
desarrollo tecnolgico y la motivacin de la conciencia ecolgica entre la poblacin; ha
realizado acciones preventivas y correctivas, como el Programa Hoy No Circula, para
disminuir la contaminacin generada por vehculos automotores; ha llevado a cabo la
regulacin de cierta actividad industrial, cuando las condiciones lo requieren.
Desde un punto de vista administrativo, puede estimarse que el funcionamiento
de su secretariado tcnico ha permitido la eficacia operativa y ha concretado la
participacin de las ms variadas dependencia federales que inciden en la materia.
Comisiones de lmites
Tanto el Departamento del Distrito Federal como el Gobierno del Estado de
Mxico tienen constituidas "comisiones de lmites" cuya funcin es atender la
preservacin de sus lmites territoriales y resolver las controversias que se presenten en
la materia. En el caso del Estado de Mxico, su campo de accin se refiere a los lmites
del estado corno entidad federativa y a los de los distintos municipios que lo integran.
Ambas comisiones han tenido comunicacin permanente y han realizado trabajos
conjuntos para resolver, apegadas al derecho, los diferendos que se presenten. Vale
destacar como caso particular el convenio celebrado en 1992 entre ambas entidades - y
ratificado por las instancias legislativas correspondientes- para solucionar el aejo
conflicto de una colonia que corresponda originalmente al Estado de Mxico en los
l mites con el Distrito Federal y que pas a formar parte del territorio de ste, con las
compensaciones correspondientes en favor del estado en la zona ms propicia para ello
ubicada en la colindancia con el municipio de Huixquilucan.
Organos estatales de coordinacin
Legislacin estatal o Acuerdos del Ejecutivo del Estado de Mxico, han
contemplado en diversas ocasiones la necesidad y conveniencia de que funcionen al
interior de la entidad Organos de Coordinacin ntermunicipal, especialmente para el
caso de los municipios conurbados. Sin embargo, los intentos han quedado en la mera

Irt un u de Adminitlracirn Publica del Eelado de Mxico


expresin formal sin que se registren funciones importantes de esos rganos y, en
algunos casos, sin que se hayan constituido de hecho.
Los antecedentes ms importantes son la disposicin contenida en la Ley de
Desarrollo Urbano del Estado de Mxico del primero de febrero de 1977 (abrogada con
posterioridad en 1983). Dicha ley estableci comisiones de conurbacin integradas por
el Ejecutivo del estado y los Presidentes Municipales de los ayuntamientos que formen
parte de ellas, para: redactar, aprobar, reformar y modificar en su caso, el Plan de
Ordenacin de las Zonas Conurbadas, someterlas a un trmite de informacin pblica,
proponer las directrices para la poltica de descongestin, orientar para el desarrollo de
los planes parciales v especiales y, vigilar su cumplimiento. No se tiene registro de
constitucin y funcionamiento de esos rganos.
En 1985 se expidi un acuerdo del Ejecutivo que cre el "Comit Coordinador del
Programa Horizonte Control 17 Ciudades Perifricas" para promover y coadyuvar en
la formacin v cumplimiento de sus programas de desarrollo y establecer los sistemas y
mecanismos que permitieran coordinar su desarrollo territorial, econmico y social.
Hasta donde se tiene informacin el Comit no tuvo operatividad alguna.
Como va ha sido referido en prrafos anteriores, en 1988 se constituy por
Acuerdo del Ejecutivo del Estado el "Comit del Area Metropolitana del Estado de
Mxico'' para atender las acciones de coordinacin interna por la conu rbacin con el
Distrito Federal y con este en la Comisin Metropolitana. Este Comit tampoco tuvo
operatividad alguna.
Sin embargo, se tienen registradas acciones de relativa eficiencia mediante
acuerdos especficos para la realizacin de algunas acciones de carcter intermunicipal.
Nuevos rganos de coordinacin
En el marco de la llamada 'reforma poltica del Distrito Federal de 1993', se
introdujeron las facultades de coordinacin del gobierno de esta entidad federativa con
las de los estados circunvecinos en comisiones metropolitanas, con el propsito de
lograr la eficaz coordinacin de las distintas jurisdicciones locales v municipales entre
s. Conseguir la planeacin y ejecucin de acciones en materias como asentamientos
humanos, proteccin al ambiente, preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico,
transportes, agua potable y drenaje, recoleccin, tratamiento v disposicin de desechos
slidos y seguridad pblica.
Estas comisiones seran constituidas por acuerdo conjunto de los participantes y
en sus instrumentos de creacin se determinara la forma de integracin, estructura y
funciones, entre las que se incluyen las bases para la celebracin de convenios. En
dichos convenios se acordaran mbitos territoriales y funciones respecto a la ejecucin
y operacin de obras, prestacin de servicios pblicos o realizacin de acciones, as
como la expedicin de reglas para la regulacin conjunta v coordinada del desarrollo

F,muvudY. obre

lu

zona Metropolitana

ie1 falle de Mxico

del rea, preservando en todo caso las facultades y prerrogativas que la Constitucin
concede a cada una de las entidades federativas.
De hecho, tanto el Consejo del Arca Metropolitana como la Comisin para la
Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en la Zona Metropolitana
pueden inscribirse dentro de ese esquema , sujetos a ajustes formales para adecuarlos al
nuevo texto constitucional , particularmente en el caso de la ltima de ellas que naci
por decreto del Ejecutivo federal y no por acuerdo de las partes.

En ese marco se crearon , recientemente, la Comisin de Agua y Drenaje del Arca


Metropolitana y la Comisin Metropolitana de Seguridad Pblica y Procuracin de
justicia y se substituy la Comisin del Transporte del Arca Metropolitana (COTAM)
por la nueva Comisin Metropolitana de Transporte y Vialidad (COMETRAVI), a las
que concurren el Departamento del Distrito Federal, el Gobierno del Estado de Mxico
y las dependencias federales que inciden en la materia. Todo ello con el propsito de
fortalecer o sustituir los convenios existentes para la coordinacin de esos asuntos y
dotando a cada una de ellas de un Secretariado Tcnico, encargado de ejecutar los
acuerdos adoptados . Estas comisiones tendrn las siguientes atribuciones:

Comisin de Agua y Drenaje del Area Metropolitana:


1.

Conocer el diagnstico hidrulico del Valle de Mxico en los aspectos de drenaje,


agua potable, residual, pluvial, tratada y para usos agropecuarios e industriales;

II.

P_stablecer, previa concertacin, las metas y objetivos particulares de los


programas que se apliquen para la solucin de los problemas hidrulicos;

111.

Definir las polticas y estrategias para lograr los objetivos de la comisin;

I V.

Proponer los programas metropolitanos que en materia hidrulica se consideren


apropiados para la zona metropolitana;

V.

Coordinar la ejecucin de los programas metropolitanos en materia hidrulica


que a corto, mediano y largo plazo se acuerden en la comisin;

VI.

Dar seguimiento a los programas y acciones que se aprueben por la Comisin,


para su control y evaluacin;

VII.

Crear subcomisiones para el estudio de programas especficos para:


a)

Coordinar las polticas operativas v de manejo de los sistemas de agua


potable, drenaje, tratamiento, usos agropecuarios e industriales y recursos
entre el Departamento del Distrito Federal y el Estado de Mxico.

b)

Desarrollar el Programa Regional del Uso Eficiente del Agua.

e)

Promover la creacin de programas regionales de saneamiento, con el objeto


de preservar la calidad de los cuerpos receptores y alentar la recuperacin
de zonas con valor ecolgico.

Instituto de ddminitra( irin Pblica del Estada de Mxico

d)

Fomentar programas de capacitacin tcnica, as como el intercambio de


tecnologas en materia hidrulica, con el objeto de modernizar los sistemas.

e)

Desarrollar los estudios necesarios para el establecimiento de polticas


tarifarias acordes al costo real de los servicios de agua.

f)

Desarrollar campaas de difusin en materia de agua, drenaje y tratamiento


en el rea metropolitana.

g)

Establecer planes y programas operativos para situaciones de emergencia en


el rea metropolitana del Valle de Mxico.

h)

Crear un sistema

int egral

de informacin de los servicios de agua en el rea

metropolitana del Valle de Mxico.


VIII. Las dems que sean necesarias para la realizacin de sus atribuciones y las que
seale la Comisin.
Comisin Metropolitana de Transporte y Vialidad (COMETRAVI):
1.

Proponer alternativas de solucin integral para resolver los problemas del


transporte y la vialidad de la zona metropolitana, atendiendo primordialmente la
satisfactoria prestacin de los servicios pblicos en beneficio de la poblacin;

11.

Contribuir a la elaboracin del Plan Rector de 1 ransporte v Vialidad de la Zona


Metropolitana considerando todas Las modalidades;

III.

Disear medidas de simplificacin administrativa relacionadas con el transporte y


la vialidad;

I V.

Sugerir las medidas, procedimientos y acciones que permitan las adecuaciones


jurdicas para establecer a la brevedad posible un marco legal anlogo en materia
de transporte y vialidad;

V.

Proponer conforme a los criterios aprobados por ''LAS PARTES'' en ejercicio de


sus respectivas atribuciones, las especificacones tcnicas, de seguridad, capacidad
k comodidad del parque vehicular en el que se realiza cl transporte en sus
diferentes modalidades, para avanzar en la homologacin de la fabricacin del
equipo;

VI.

Sugerir las especificaciones tcnicas para la modernizacin ele la vialidad existente


y por construirse, diseando la infraestructura vial complementaria para el
transporte;

Vil.

Propiciar procedimientos de consulta interinstitucional con las dependencias y


organismoros relacionados con el transporte t la vialidad;

VIII Conocer c dar seguimiento a la observancia de las medidas relacionadas con el


transporte N la vialidad por parte de las autoridades v organizaciones de
transportistas;

Ensayas sobre la Zona Metropolitana del Valle de

IX.

Registrar y controlar las constancias de autorizacin metropolitana de las


diferentes modalidades del transporte, conforme a los acuerdos existentes en la
materia aprobados por las partes que intervienen en el presente Convenio;

X.

Proponer a las autoridades correspondientes el diseo, creacin y funcionamiento


de nuevos servicios de transporte en rutas y corredores metropolitanos;

XI.

Sugerir las caractersticas de los programas de capacitacin para los conductores


de transporte pblico en todas sus modalidades y servicios;

XII. Participar en foros acadmicos, tcnicos y especializados en materia de transporte


y vialidad; y
XIII. Las dems que sean necesarias para la realizacin de sus atribuciones.
Comisin Metropolitana de Seguridad Pblica y Procuracin de justicia:

1.

Proponer alternativas de solucin integral para los problemas de seguridad


pblica en la zona metropolitana, atendiendo primordialmente la satisfactoria
prestacin de este servicio pblico en beneficio de la poblacin;

II.

Promover la elaboracin del Plan Rector de Seguridad Pblica para la Zona


Metropolitana considerando, en forma prioritaria, a la prevencin del delito;

III.

Contribuir a la elaboracin de un Programa de Modernizacin del Ministerio

Pblico para la Zona Metropolitana;


IV.

Proponer medidas que agilicen y simplifiquen las acciones preventivas mutuas en


reas limtrofes, as como acciones encaminadas a la persecucin de infractores,

como la unificacin de frecuencias de radio y la utilizacin de cdigos comunes;


V.

Promover acciones conjuntas para la persecucin de infractores de la ley en la


zona metropolitana;

VI. Sugerir las medidas, procedimientos y acciones que permitan las adecuaciones
jurdicas para establecer, a la brevedad posible, un marco legal anlogo en materia
de seguridad pblica y procuracin de justicia;
VII.

Promover la profesionalizacin de los cuerpos policiacos en sus distintas


modalidades, as como la modernizacin de su equipo, para abatir eficazmente la
delincuencia;

VIII. Sugerir procedimientos de participacin ciudadana en la aplicacin de acciones


preventivas, fomentando el desarrollo de una cultura para la prevencin del
delito en la zona metropolitana;
IX.

Promover la integracin de registros comunes y bancos de informacin sobre


miembros de los cuerpos de seguridad, incidencia delictiva y modus operandi de la
delincuencia organizada;

1,11 / lU de

,
1 lrucron PMiea del Es lado de

X.

I mpulsar el establecimiento de nn sistema automatizado que permita la


investigacin criminolgica a partir de la identificacin de huellas dactilares, a fin
de combatir a la delincuencia organizada;

XI.

Sugerir el establecimiento de un sistema de asistencia telefnica a la comunidad,


dando preferencia a las reas de mayor incidencia delictiva en la zona
metropolitana;

XII. Recomendar el establecimiento de zonas de vigilancia i, operacin conjunta en


zonas crticas conurbadas;

XIII. Promover procedimientos que permitan al Ministerio Pblico y a los cuerpos


policiales actuar con eficacia y

oportunidad en acciones de combate a la

dcli ncu encia;


XIV. Participar en foros v actividades relacionadas con la prestacin de la seguridad
pblica en la zona metropolitana;
XV. Las dernis que sean necesarias para la realizacin de sus atribuciones.
Participacin social

Partidos polticos
La representacin de los distintos partidos polticos, en los rganos de gobierno
de la zona metropolitana, se manifiesta en el nmero de sus militantes en la Legislatura
del estado, en los Cabildos de los Av n tam ientos v un la Asamblea de Representantes.
l a Legislacin del Estado de Mxico comprende mecanismos de representacin
proporcional para los partidos minoritarios en los procesos electorales, tanto en la
Cmara de Diputados como en los Sndicos v Regidores de los Avu ntamientos.
La Asamblea de Representantes se integra, Cambien, con representantes electos y
representantes ele representacin proporcional. Actualmente la integracin registra la
siguiente participacin:
Participacin de las corrientes polticas en el Gobierno de la ZMVM en 1994
Ayuntamientos
Suma Total
Distrito Federal

Legislatura
Partido
Poltico

PRI
PAN
PRU
PFCRN
PPS
PARM
PVLM
PUM
Pi
TOTAL

Presidentes

Regidores

21
8
3

61. 9'
235%
88'%

23 852% 106
3
' V%.
42
1
370:
32
8
1

5996

00%

34

'60

2'

Fuente Clculos propios cori Inlonnae on

liso

3
2
295

Sndicos

ZMVM

Asamblea de
Representantes

262
56
37
8
1

693$
14 F.%
98%
21%
03%

32

d tale a AP DF y nel Congicsu ] el Esztlo ne Mece.

7 378

302
67
E4
13
3
1

660%
15.1%
99%
29%
0]%
00%

20 %

06'c

05%

00%

444

1090

100%
0%

60
II
7
5
11

efi

666%
1 07%
106`%
76%
3A%

1 000

Ensayos sobre ln Lona Metropolitana del Valle de Alzic o

Los partidos polticos postulan diversos criterios en torno a la metropolizacin.


Desde aquellos que plantean simples esquemas de coordinacin hasta los que
propugnan por la transformacin poltica y territorial mediante la constitucin de una
nueva entidad federativa. Un punto central, presente en casi todos ellos, atiende ms
bien a la reforma poltica del Distrito Federal en lo relacionado a la transformacin de
las delegaciones en municipios y a la eleccin de sus gobiernos por sufragio universal.

Organismos de participacin por disposicin de la Ley


Por disposicin legal, en el Distrito Federal se establecen y conforman consejos de
ciudadanos por cada demarcacin territorial, integrados mediante eleccin directa para
que intervengan en la gestin, supervisin, evaluacin y en su caso aprobacin de
programas de la administracin pblica. Un Consejo Consultivo de la Ciudad de
Mxico funciona, tambin, pero con un alcance territorial mayor para toda la entidad
federativa. La participacin de unos y otro ha ido creciendo durante los ltimos aos,
atendiendo incluso acciones de sancin o aprobacin en lo relativo al uso y
aprovechamiento del suelo por predio 2
En los municipios del Estado de Mxico funcionan tambin, por disposicin de la

ley, Consejos de Colaboracin o participacin ciudadana con funciones de opinin,


promocin y apoyo para el cumplimiento eficaz de los planes y programas

municipales. Sus miembros son electos mediante procedimientos democrticos en la

forma en que cada ayuntamiento lo determine. La Ley establece tambin que cada
ayu ntamient o

pueda integrar una Comisin de Planificacin y Desarrollo, en la que

concurran los presidentes de los consejos de colaboracin o participacin ciudadana y


otros representantes de la sociedad, para participar en la formulacin y en el

seguimiento a los planes y programas municipales, incluidos los de ordenacin


territorial y asentamientos humanos.
Unos y otros, los del Distrito Federal y los de los municipios, tienen, como
corresponde a la propia organizacin poltica territorial del pas, funciones con
aplicacin exclusivamente referida al territorio que les corresponde No est previsto
un mecanismo de participacin ciudadana con un carcter metropolitano con
excepcin, quizs, de cierta participacin de representacin, ms bien de carcter
tcnico o profesional, en la Comisin para la Prevencin y el Control Ambiental de la
Zona Metropolitana. No estn previstos tampoco mecanismos institucionales de
coordinacin, o cuando menos de consulta entre unos y otros, aun cuando
espordicamente se ha dado el caso de algn intento de intercambio entre los consejos
de algunos municipios.

Ixy Orgc$nica del DOP.


te) Orgnica Municipal Al Estado de Alxicn (2/03/93 y 9mcr..re

Inslitn ta de Administracin Pblica del Estada de Mvico

Organismos de colaboracin
Al margen de los rganos que funcionan por disposicin de ley, existe en la zona
una amplia y aeja prctica de organizacin social para la colaboracin con las
entidades locales, en acciones de desarrollo urbano o prestacin de determinados
servicios. Estos organismos adoptan la forma de asociaciones de colonos, comits de
barrios e incluso agrupamientos temporales para ejecutar algunas obras en particular.
En el caso del Estado de Mxico, estas organizaciones, que son numerosas y
plurales, han constituido un factor de singular importancia para la ejecucin de obras
de mejoramiento o de desarrollo urbano, mediante contribucin financiera o trabajo
personal en la realizacin de los proyectos. En algunos casos slo por su colaboracin
ha sido posible la solucin de ciertos problemas. En el Distrito Federal no existe una
prctica tan generalizada o tan amplia de estas formas de participacin, en parte
porque las necesidades de infraestructura han sido mas limitadas y en parte porque hay
un comportamiento cultural diferente.
En los ltimos afros se han agregado los "contits de solidaridad" -estos
mecanismos con muy amplio y positivo funcionamiento- para la realizacin de
algunos proyectos con apoyo de recursos del Programa Nacional de Solidaridad y la
propia contribucin de los vecinos.'
Por su propia naturaleza este tipo de organizaciones tienen un enfoque
estrictamente local.
Otras organizaciones comunitarias
Adems de esos mecanismos de participacin v colaboracin operan otro tipo de
organizaciones para la presentacin y gestin de demandas concretas, vinculadas
generalmente a disposicin o regularizacin de la tenencia de la tierra, a vivienda, a
servicios pblicos en zonas irregulares, al mejoramiento de algunos servicios pblicos y
a peticiones de tratamientos preferenciales en materia impositiva.
Constituyen instancias de presin social con amplia movilidad y con la frecuente
utilizacin de formas y procedimientos, al margen de los conductos legales o de las
formas institucionales de relacin entre la sociedad v los particulares, especialmente
mediante 'plantones'',"campamentos''''marchas', 'bloqueos de vas de comunicacin''
etc.
Frecuentemente constituyen organizaciones de base en apoyo a partidos politicos,
por lo que la pluralidad de sus planteamientos y la diversidad de sus mecanismos de
lucha es considerable.
An cuando fundamentalmente tienen una cobertura local referida al
asentamiento de vivienda de sus agremiados, mantienen mecanismos de
intercomunicacin y apoyo para extender su arca de influencia y de presin sobre
Marcial de Opcruuin del I'rogiama Nao(mmd dr Solidaridad, 1992.

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

espacios ms amplios, a veces como organizaciones municipales, estatales o del Distrito


Federal en su conjunto. En otros casos, de ms reciente aparicin, tienen ya un carcter
interestatal o metropolitano, aun cuando conserven en sus planteamientos criterios
estrictamente locales y demandas concretas y, eventualmente, puntos de vista referidos
a polticas metropolitanas.

La experiencia de su actuacin permite inferir que la ampliacin de su cobertura


territorial constituye una estrategia de lucha y no una concepcin metropolitana o de
interrelacin en los problemas entre una y otras demarcaciones. Ello ocasiona
imprecisin y duplicidad en los planteamientos ante diversas instancias
gubernamentales, o cuando menos su presencia en puntos neurlgicos de mayor
impacto en la presin social; aun cuando no sean los que corresponden al problema o
sus soluciones. Es frecuente, por ejemplo, la presentacin de demandas o
inconformidades ante el Gobernador del estado o ante los rganos federales en la
capital del estado o en la del pas, para la resolucin de asuntos que son competencia
exclusiva de un ayuntamiento.
Organizaciones gremiales
Las organizaciones gremiales que operan en la zona atienden a criterios locales,
con sujecin a la definicin poltica de las entidades que conforman a la ZMVM, o a una
demarcacin territorial dentro de ellas y no a criterios metropolitanos.

Tal es el caso de las agrupaciones empresariales entre las que destacan las
Cmaras Nacionales de Comercio e Industrial para cada una de las entidades o
municipios, al igual que las asociaciones de industriales de ciertas zonas o
demarcaciones como la de Vallejo en el Distrito Federal o la de Tlalnepantla en el
Estado de Mxico, por sealar a las ms importantes.

Sucede lo mismo con las organizaciones sindicales, que, por lo general, ordenan
su estructura orgnica dentro de los lmites territoriales de la entidad federativa en
donde actan, con excepcin de los llamados Sindicatos Nacionales para ciertas ramas
de actividad industrial.
Otro tanto pasa con las agrupaciones de profesionales, especialmente con los
colegios que los agrupan.

Finanzas pblicas
La concurrencia del Estado de Mxico y del Distrito Federal en la solucin de ]os
problemas vinculados a la conurbacin en la zona metropolitana, se enfrenta a un
desequilibrio estructural en relacin a las disponibilidades financieras de una y otra
entidad para dar respuesta a las demandas de su poblacin.
Tradicionalmente el Estado de Mxico ha contado con recursos fiscales ms
reducidos. Primero, porque las fuentes ms redituables, por efectos de la concentracin
econmica, se localizan en el Distrito Federal y segundo, por que los esquemas de
participacin en los impuestos federales se han basado en frmulas que discriminan en
1

Debe destacarse en este sentido las acciones del MPI de UPREZ , CONAMUP o de Antorcha Campesina.

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

contra del Estado de Mxico. Ya que los factores objetivos comparativos entre ambas
entidades se distorsionan por el funcionamiento de los mercados en el rea.

Este tema ha estado presente en las preocupaciones del estado desde el


nacimiento de la Repblica. Los diputados de la entidad expresaron, con absoluta
claridad, al Congreso Constituyente que el nuevo estado perdera sus principales
rendimientos de tributacin por encontrarse las actividades generadoras en el territorio
cedido para la capital, en especial lo relativo a los impuestos al tabaco y a las bebidas
alcohlicas, curiosamente ambos conceptos se utilizan para la determinacin de las
participaciones en el presente.
La acumulacin de inversin en el Distrito Federal durante 500 aos ha generado
una gran riqueza inmobiliaria y un mayor desarrollo de actividad econmica, lo que se
traduce en una elevada recaudacin de impuestos y derechos de carcter local, no
obstante los esfuerzos que el estado ha realizado durante los ltimos 25 aos por
perfeccionar su sistema y su administracin impositivos.
Las participaciones en impuestos federales se distribuyeron al inicio de la
coordinacin fiscal, en base a la recaudacin y las participaciones que cada una de las
entidades federativas tena y cuya proporcin se consider inalterable, por lo que las
nuevas frmulas reconocen slo parcialmente los efectos del crecimiento diferencial.
Las nuevas bases de distribucin, conceptualmente correctas, que incluyen como
elementos de ponderacin, para cada una de las entidades, el volumen de su poblacin
y un indicador de riqueza (sustentado en el consumo de ciertos bienes y servicios),
genera una distorsin desfavorable para el estado. La medicin de este ltimo se realiza
en orden a la recaudacin de algunos impuestos a la produccin y a los servicios que
causen las ventas de primera mano, lo que de hecho representa que, en mercados corno
el de la zona conurbada, se asignen en realidad de acuerdo al vendedor y no al
consumidor."
La ponderacin de estos consumos percpita sealara, en el caso de que el Estado
de Mxico sea la entidad con menor consumo de cigarrillos, de bebidas alcohlicas y de
automviles y gasolina entre otros, que en razn al ingreso de sus pobladores debera
ubicarse dentro de los primeros lugares del pas.
Medido en percpita, el Estado de Mxico se ubica en la distribucin de
participaciones, con variaciones de uno a otro ao, entre los lugares 12 y 25 de las
entidades federativas del pas, no obstante que por su contribucin al producto interno
bruto y a otros indicadores diferenciales de riqueza (como el monto de salarios o el
volumen de consumo) debera colocarse en el segundo.
Las 3 grficas siguientes (elaboradas con datos inditos de la Secretaria de
Finanzas v Planeacin del Gobierno del Estado de Mxico) sealan con claridad los
desequilibrios que el estado soporta en materia de participaciones en impuestos
federales y su deterioro en el tiempo.

Ley de Coordinacin / L ca/ de lu Federncimi_

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mdxico

PARTICIPACIONES POR HAf311ANTE EN 1980

pctins
curricntes

SR,OIID

r.

811 000

5(ooo

51 U00

S ?, non

10

nn

S 1.0100

cs/

Inswnda de AdminBtr(icln Pblica del Estado de Mxico

VARTICIPACIONFS POR HABITANTE FN 1990

? ,111.000

PROMEDIO

Entayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

$ de 190

PARTICIPACIONES POR HABITANTE

0.8

0.6

ri
1

0.2

Intuirlo

de Administracin Pblica del Estado de Mxico

La distribucin del Fondo de Fomento Municipal (proporcin de los ingresos


tributarios federales, que se transfiere a los municipios del pas) refleja con claridad,
independientemente de la importancia relativa en trminos absolutos, los
desequilibrios existentes para el Estado de Mxico en su participacin dentro del

ingreso tributario nacional. En efecto, los municipios del Estado de Mxico han venido
recibiendo la menor participacin percpita entre todas las entidades federativas, no
obstante el incremento absoluto en 1993 como respuesta a los planteamientos
correctivos formulados por el estado. Mientras que el Distrito Federal, que no se integra
con municipios, recibe a partir de 1991 (cuando se incorpora en la distribucin) la

mayor cantidad en trminos absolutos y una de las ms altas si se mide percpita.


Participacin en el Fondo de Fomento Municipal

Estado de Mxico

Distrito Federal

Proporcin Estado de
Mxico en relacin al D.F.

( miles de nuevos pesos)


1989
1 990
1 991
1 992
1993
1994 (presupuesto )

2,615
0.999
5,496
9718
23782
44,022

180,000
186,674
219. 957
414,810

3.53
524
1 08
1 061

Fuente Datos 14d/os tle la Secretaria de F ,, ,,,,s yPlaoeac^On riel GEM

Un desequilibrio adicional en materia financiera entre el Estado de Mxico y el


resto de as entidades federativas (particularmente con el Distrito Federal por lo que
atae a su concurrencia en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico) deriva de las
asignaciones federales para la cobertura del gasto educativo. Si se ve en el sentido
inverso: tiene la menor participacin percpita del gobierno federal para su cobertura
compartiendo en ltimo lugar con el Estado de Nuevo len, como puede apreciarse en
la grfica siguiente, elaborada con datos inditos de la Secretara de Educacin, Cultura
y Bienestar Social del GEM y de la Cuenta Pblica del Poder Ejecutivo Federal.
El Distrito Federal v otras 10 entidades no cubran gasto alguno en educacin
bsica (preescolar, primaria, secundaria v Inedia superior) hasta 1992, porque el servicio
en su totalidad era prestado directamente por el gobierno federal, mientras que el
explosivo crecimiento del Estado de Mxico origin, frente a la lentitud de la respuesta
federal, que el estado asumiera un papel cada vez mayor en la atencin de este servicio.
En 1992, cuando el servicio educativo se federaliz trasladando su administracin
a los estados, en el enarco del Programa Nacional de Modernizacin Educativa, el
estado recibi al anterior Subsisteina Federal que representaba en relacin al nCrmero de
maestros el 44"4% de los que prestan su servicio en la entidad y el 40% en relacin a
alumnos atendidos. Ambos porcentajes resultaron los ms bajos del pas y
sustancialmente menores al promedio nacional que es de 60% y 65%.
Aunque con In transferencia recibe los recursos para sufragar el servicio
federalizado, la distorsin no se ha corregido sino que se ha incrementado. El estado
debe cubrir con sus propios recursos la parte que antes estaba a su cargo ms la mayor

Ensayoc.sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

proporcin de los nuevos crecimientos. En el caso del Distrito Federal, sin embargo, los
servicios educativos siguen siendo prestados por el gobierno federal a travs de la
Secretara de Educacin Pblica con lo que ste no soporta gasto educativo
presupuestal.

GASTO LDUCATIVO FEDERAL POR HAVITANTE LN 1990

ns(jIllto

de Adniinisiraci(5n Pblica del Escoda de Mxico

Un tercer elemento de distorsin lo constituyen los volmenes de inversin


federal directa en una y otra entidad que conforman la zona. Los efectos de esas
diferencias en los ltimos aos, por s solos, no explican los efectos de este
desequilibrio. Es en estos ltimos donde se da el crecimiento explosivo del Estado de
Mxico con nuevas demandas de infraestructura, mientras que el Distrito Federal los
fue resolviendo en un periodo sustancialmente ms largo, es decir, que el efecto real de
las diferencias en inversin federal se agudizan.
Un caso ilustrativo es el de la infraestructura de transporte en lneas del Metro.
Hasta un pasado reciente su costo fue sufragado totalmente por el gobierno federal y
cubri exclusivamente el territorio del Distrito Federal. En las nuevas lneas, el gobierno
del estado debe contribuir al financiamiento.
Otro caso podra ser el relativo al agua potable o al drenaje profundo en el Distrito
Federal, cuyos programas de mayor envergadura fueron tambin cubiertos con
asignaciones federales directas.
Es cierto que, en la actualidad, el gobierno federal no realiza inversiones
cuantiosas en el Distrito Federal, pero el desequilibrio permanece porque el rezago de
infraestructura en el Distrito Federal y el Estado de Mxico no es comparable. El
planteamiento correctivo no debe consistir en disminuir las asignaciones o la inversin
federal en el Distrito Federal o en la transferencia de la inversin al Fstado de Mxico,
sino en incrementar de manera sustancial los montos a este ltimo.
En los ltimos aos el gobierno federal ha realizado una transferencia muy
i mportante de recursos a los estados en el marco del Programa Nacional de
Solidaridad. El Estado de Mxico ha sido recipiendario de una parte importante de
ellos, particularmente para el financiamiento de acciones en el Valle de Chalco que
representaba la zona de mayor rezago en atencin. Sin embargo, si estas transferencias
se ponderan en su valor percapita en relacin ala poblacin de cada una de las
entidades, el estado recibe una de las menores proporciones ubicndose en el lugar 2K
cono se obsesa en la sil r, ente grfica, elaborada con datos inditos de la Secretara de
Finanzas Y Planeado-1 del GFM con infunnacion de la Cuenta Publica federal:

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

RECURSOS DL SOLIDARIDAD Y DESARROLLO REGIONAL

ciia.ooo

5 II 0,000

41

560 000

/nsaimto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

La insuficiencia de ingresos tributarios, de gasto educativo federal y de inversin


pblica directa de] gobierno de la repblica en el caso del Estado de Mxico, ha
generado un problema adicional que agrava los desequilibrios existentes obligando a la
entidad a mantener niveles de deuda pblica de relativa importancia con el
consiguiente impacto en sus disponibilidades presupuestales para la cobertura de su
servicio y con la generacin de limitaciones para recurrir a ese mecanismo para el
financiamiento de nuevos proyectos.
Debe tenerse presente, para acotar los desequilibrios existentes, el hecho de que a
finales de los ochentas el gobierno federal asumi la totalidad de la deuda del
Departamento del Distrito Federal, liberndolo de su amortizacin e intereses en un
saldo que a esa fecha era sustancialmente superior al que registra el gobierno del estado
en el presente.
Las cifras presupuestales del

Departamento del Distrito Federal y las


presupuestales consolidadas del gobierno del Estado de Mxico y sus municipios para
el ejercicio fiscal de 1994 registran con claridad los desequilibrios en los montos de
ingresos para cada una de las entidades.
Del cuadro siguiente destaca que mientras el Distrito Federal podr disponer de
14,330 millones de nuevos pesos provenientes de ingresos tributarios, productos y
apoyos, y transferencias federales, el Estado de Mxico contar con una cantidad
equivalente al 51 % de aqulla, o sea 7,325 millones de pesos.
Las diferencias se ahondan si las medimos en trminos percpita, donde el Estado
de Mxico tendra un ingreso de 746 nuevos pesos por habitante, mientras que el
Distrito Federal uno de 1,740 o sea un 133% ms que el estado y sus municipios.
Ingresos Fiscales ( Presupuesto 1994)
( millones de nuevos pesos)

Total
Ingresos tributaras V
Propios
Participaciones a impuestos federales
Productos 31
Apoyos y transferencias federales
Especificas
Convenio de Desarrollo Social

Estado

Municipios

Total Estado

D.F.

5,045
4,124
940
3184
49
879
460
419

2280
2,163
1 3672!
796

7, 325
6287
2,307
3,980
49
989
460
529

1 4330
11710
5510
6,200
2420
200

117
117

200

(nuevos pesos)
Ingresos Persapita 51

746

1,740

1/Impuestos, derechos. aprovechamientos y oomimncionis de mejoras.


21 ZMVtv municipales 731. ODAS 293. Suma. 1,024. resto del Estado incluyendo municipales y ODAS (es timacin
en base a total. 345.
31 venta de activos evplotaaon de bienes de derecho privado y mndimmnen de inversiones de capitel.
41 Datos preliminares inditos de las Secretarias de Finanzas dei D F. y del GEM.
5l Poblacin de 1990.

Ensa} o.c cobre la Zona Metropolitana del Valle de Mrito

Las cifras presupuestales de cobertura de gasto educativo bsico para 1994


sealan que, de la operacin corriente, el Estado de Mxico erogar el 52.2% del total
mientras que el gobierno federal cubrir el 47.8%.' En dichos trminos, el gobierno del
estado deber destinar de sus recursos 1,914 millones de pesos para cobertura del gasto
educativo. Por el contrario, el Distrito Federal no deber soportar erogacin alguna en
relacin a estos renglones.
La creciente necesidad de acudir al financiamiento crediticio por parte del
gobierno del Estado de Mxico para la cobertura de su gasto, representar en el mismo
ao de 1994 impactos presupuestales por servicio de la deuda del orden de 855
millones de nuevos pesos, rengln en el que como resultado de la absorcin hecha por
el gobierno federal, el Departamento del Distrito Federal no tiene impacto
presupuestal.

Por su parte, el Distrito Federal se ve obligado a subsidiar el transporte pblico


colectivo que atienden sus organismos y empresas, situacin que no se presenta en el
Estado de Mxico.
El efecto, de estos 3 elementos considerados en su conjunto, es el de sealar que
mientras que el Distrito Federal tendr disponibilidades netas para la cobertura de su
gasto del orden de 1,582 nuevos pesos por habitante, el Estado de Mxico solo
dispondra de 464 equivalente a 29.3% de la del Distrito Federal.
Disponibilidades Netas
Distrito Federal

Estado de Mxico

millones de nuevos pesos


Ingresos Federales
anos : gasto educativo
ewicio de la deuda
subsidio de transporte
Disponibilidad neta

7325
(1,913)
(855)

14,330

(1298)

4,59

13,032

(nuevos pesos)
oisponibilaad neta por habitante

,562

464

11 Poblacin en 1990

Como ya ha sido referida, la diferencia en las disponibilidades netas por s sola no


refleja el monto de los desequilibrios, pues a ella deber adicionarse el hecho de que en
razn a los rezagos acumulados las demandas de gasto e inversin pblica para el
Estado de Mxico son substancialmente mayores.
Por ello, los desequilibrios financieros constituyen un punto nodal en cualquier
esquema de coordinacin en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, para ponderar

Para este anlisis los porcentajes no deben variarse por el hecho de una transferencia del gobierno federal
equivalente aproximadamente a 25% de la regular etiquetados tambin para gasto educativo pero con el
propsito de corregir en diferencias de homologaciones salariales y otras prestaciones inherentes a la
transferencia del sistema federal.

bistindo de .4dminrsiracin Pblica del Estado de Mxico

de manera no solamente vlida sino posible la concurrencia de] Estado de Mxico en la


atencin de servicios y en el desarrollo de la infraestructura que la zona en su conjunto
demanda para funcionar de manera adecuada. Puede expresarse, entonces, que la
correccin de los desequilibrios financieros constituye un tema de previa resolucin
para alcanzar el funcionamiento v desarrollo de la zona en su conjunto.

Planeacin
Nuestro Sistema Nacional de Planeacin pretende, a travs de la definicin de los
grandes objetivos nacionales, sealar las polticas y definir las estrategias que de
manera obligatoria o inducida, orienten e instrumenten los distintos rdenes de
gobierno y la sociedad en su conjunto para impulsar los procesos de desarrollo del pas.
Estos elementos se consignan en el llamado "Plan Global de Desarrollo" hasta 1982
y en los posteriores flanes Nacionales de Desarrollo'' emitidos en la oportunidad del
inicio sexenal eie la administracin federal.
A pesar de que en estos planes no se haga explcito el programa de la asignacin
interregional de los recursos y de las responsabilidades, s se consideran polticas y
estrategias que tienen aplicacin diferencial en las distintas regiones del pas, o que
buscan racionalizar el crecimiento de las reas de mayor concentracin para un
equilibrio de los asentamientos humanos y de la actividad productiva en todo el
territorio nacional.
En general, en los planes nacionales de desarrollo se ha sostenido la poltica de
corregir la excesiva concentracin econmica de la Ciudad de Mxico y de
desconcentrar o descentralizar el crecimiento hacia otras reas. Sin embargo, con
excepcin quiz del ltimo Plan Nacional de Desarrollo, no se han definido polticas
especificas para el desarrollo mismo de esta enorme concentracin humana lo que
-como ha sido ya sealado en otra parte de este documento- ha provocado
disminuciones en las tasas de crecimiento del empleo e incluso aumentos sustanciales
en la desocupacin en la zona.
Es a partir del esquema del Plan Nacional de Desarrollo corno se estructura, en un
proceso integrador, la planeacin regional, estatal y sectorial en un esquema que no
siempre observa congruencia entre los objetivos, para el caso de la planeacin regional
y sectorial, atendera el siguiente esquema:

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Planes de Desarrollo
Estatal (Estado de
Mxico)

Plan Nacional
(Global) de
Desarrollo
_i

Planes de Desarrollo

Municipales

Plan Estatal de
Desarrollo Urbano

Planes Municipales
de Desarrollo Urbano

j Plan Nacional de L
Desarrollo Urbano
_J

Planes (Programas)
Generales de
Desarrollo Urbano
-J
L de DF

Plan de Ordenacin
de la Zona Centro
del Pas (1982)

Programa de
Desarrollo de (a Cd de
Mxico y la Regin
L- Centro (1983)

Como se observa, no existe un plan de desarrollo del Distrito Federal y mucho


menos un plan de desarrollo de la regin centro del pas que pudiera integrar de
manera especfica los planes estatales y del Distrito Federal. La nica referencia seria el
Plan de Ordenacin Territorial de la Regin Centro de 1982 y el Programa de
Desarrollo Estratgico de la Ciudad de Mxico y de la Regin Centro de 1983, an
cuando stos pongan nfasis en los aspectos de ordenacin territorial de planeacin
fsica.
Desde el punto de vista sectorial, los planes nacionales de desarrollo urbano de los
ltimos .3 sexenios insisten tambin en la consolidacin de un sistema jerrquico de
ciudades y en el control de crecimiento de las zonas de alta concentracin,
especialmente la Zona Metropolitana del Valle de Mxico. Este criterio descentralizador
est presente tambin en el Plan de Ordenacin de la Zona Conurbada del Centro del
Pais, propiciando la elevacin en los niveles de su infraestructura y de los servicios que
pueden ofrecer y asignando funciones a las ciudades asentadas en ella como elemento
de apoyo a la propia desconcentracin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico.,
Estos instrumentos deberan orientar a los planes estatales de desarrollo urbano,
especialmente los correspondientes al Estado de Mxico y al Distrito Federal, para
consolidar la planeacin urbana de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico en su
conjunto, en un proceso integrador que incluyera tambin los planes especficos de

h,stinNo de Administracin Pblica del Estado de Ucieo

desarrollo urbano de los municipios del rea. Si bien se observan en unos y otros
concordancias y corresponsabilidades en la materia, puede estimarse que el proceso
integrador no se alcanza y que, en ocasiones, las decisiones individuales han agudizado
los problemas de funcionalidad de la zona, especialmente en materia de transporte y
dotacin de servicios urbanos bsicos.

El intento formal ms significativo de planeacin regional sectorial en materia


urbana, es el trabajo realizado recientemente por la Universidad Autnoma
Metropolitana. Sin embargo, por razones formales de su adopcin por las entidades
federativas involucradas, constituye ms bien, un punto de referencia acadmico.
En los esquemas siguientes se presentan los objetivos, polticas, estrategias e
instrumentos de los Planes Nacional de Desarrollo, Estatal de Desarrollo del Estado de
Mxico, Nacionales de Desarrollo Urbano, de Ordenacin y Desarrollo de la Zona de la
Regin Centro del Pas y de Desarrollo Urbano del Estado de Mxico y del Distrito
Federal. Por su profusin y porque estn siendo sometidos a actualizacin con motivo
del cambio de las administraciones, no se incluye un cuadro detallado de los 27 Planes
Municipales de la zona, los que hacen nfasis en aspectos relativos a la ampliacin de
cobertura de los servicios pblicos y de zonificaciones para uso de suelo.

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Me tico

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Captulo IV
La Coordinacin Gubernamental en la

Zona Metropolitana del Valle de Mxico:

una Propuesta
Por Jos Merino Man

Las condiciones y los problemas funcionales de conurbacin en la ZMVM


demandan, indudablemente, la coordinacin de los gobiernos de las entidades que la
conforman para la ordenacin de su territorio, la planificacin de su desarrollo y la
mayor eficacia en la prestacin de los servidos pblicos. la poblacin que hace uso de
dichos servicio se desplaza, cotidianamente, en ambos territorios.
Los intentos de coordinacin que hasta la fecha se han realizado, sugieren cambios
de actitud, reorien tacin de criterios N' amplitud en la operacin de instrumentos y
rganos. Para su errar los obstculos que en el pa,ado han inhibido dicha coonfinacin.
La observacin de experiencias en manejo metropolitano desarrolladas en otros
paises, pueden aportar elementos de juicio para las aplicaciones concretas en este caso.
Sin embargo, no deben ser objeto de adopcin por simple imitacion. las caractersticas
particulares de la Zona Metropolitana del Valle de Mexico le dan un carcter distintivo,
especial niti te por a in ternei acin de distintos rdenes de gobierno y porque debe
contemplarse un esquema regional ms amplio; para evitar un desequilibrio regional
con la parte dei Estado de Mxico no conurbada c las otras entidades federativas
ci rcunvecinas
El marco ranstitucional para la in terreiacion, recientemente reforma do, constihwe
tina base con suficiente flexibilidad para la aplicacin de soluciones concretas. Concilia
la responsabilidad de las instancias gubernamentales invol ucRaas y preserva sus
caract ria[icts particulares como integrantes del Pacto Federal
la coordi nacida, en todo caso, deber sustentarse tambin en una serie de
principios o lineas de poltica, debidamente consensados, para garantizar una
cencu rrencia en condiciones de equidad y para hacer posible v efectiva la operacin de
los acuerdos y la realizacin de las acciones que se convengan.
Sc rrqui. ^e, por oli a parte, la utilizacin de lit cariado conjunto de instrumentos,
seleccionadas por su eficiencia esl, vfica, tiente a cada tema o rengln de coordinacin.

Enstryos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

lo anterior, bajo el criterio administrativo bsico de que son las polticas y los
instrumentos los que condicionan los rganos y no al revs.
Las estructuras orgnicas ajustadas a esos criterios debern observar tambin, en
su integracin y en su operacin, formas y procedimientos que garanticen su eficiencia
operativa. Deben distinguir con toda claridad las funciones de carcter tcnico que se
les asignen, de las de carcter estrictamente poltico, de modo tal que las primeras
constituyan un apoyo para la toma de decisiones polticas y no una simple derivacin
con sujecin a stas.

Polticas de coordinacin
En materia de criterios o lnea de poltica, parece conveniente reconocer, entre
otras de menor significado, las siguientes:
1.

La denominacin formal del rea conurbada del Distrito Federal y diversos


municipios del Estado de Mxico, debe reflejar la concurrencia de dos entidades
federativas diversas y de ciudades con su propio peso especfico y sus respectivas
reas de influencia, eliminando la vinculacin a slo una de ellas. Se recomienda
adoptar la ya utilizada en varias referencias: Zona Metropolitana del Valle de
Mxico (ZMVM).

2.

Los municipios que se integren a la conformacin de la ZMVM se considerarn

individualmente como unidades poltica y administrativamente independientes


con toda su extensin territorial y limites geogrficos, legalmente reconocidos.

3.

la ZMVM constituye un rea territorial para efectos de planeacin y coordinacin


administrativa; sin connotacin alguna que modifique o altere la divisin
territorial y la organizacin poltica que la Constitucin reconoce a las entidades
federativas y municipios que la integran.

4.

Bajo principios de continuidad, proximidad y comunicacin, la ZMVM se integra


al presente, conforme a la definicin del Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica, con las In Delegaciones del Distrito Federal y 27
municipios del Estado de Mxico: Acolman, Atenco, Atizapn de Zaragoza,
Coacalco, Cuautitln, Cuautitln Izcalli, Chalco, Chicoloapan, Chimalhuacn,
Ecatepec, Huixquilucan, Ixtapaluca, Jaltenco, La Paz, Melchor Ocampo,
Naucalpan, Nextlalpan, Nezahualcyotl, Nicols Romero, Tecrnac, feoloyucan,
Tepotzotln, Texcoco, Tlalnepantla, Tultepec, Tultitln y Zumpango.

5.

La conformacin territorial de la ZMVM constituye un elemento de referencia


para su estudio y comprensin, susceptible de modificaciones en el tiempo y
flexible para efectos de coordinacin en funcin de los diversos grados de
conurbacin y vinculacin operativa. Consecuentemente, para ciertos efectos,
podrn incorporarse otros municipios o segregarse algunos de los inicialmente
considerados.

Podrn considerar subzonas para la aplicacin de polticas

Ins!tufo de Adrniniaracin Pblica del Estado de Mxico

especificas o para la concertacin particular de acciones o medidas conjuntas que


slo la afecten parcialmente.

6.

En la planeacin urbana de la ZMVM deber considerarse su vinculacin con la


Zona Metropolitana del Valle de Toluca.

7.

Para efectos de a planeacin del desarrollo de la ZMVM deber considerarse su


inscripcin en la Regin Centro del pas (conformada por el Distrito Federal y los
estados de Mxico, Morelos, Hidalgo, Puebla Y Tlaxcala). Para esos efectos deber
ajustarse el decreto del Ejecutivo federal vigente por el que se aprueba su Plan de
Ordenacin para que incorpore a algunos municipios de los estados que la
integran, que no fueron considerados originalmente Y as, las entidades
federativas queden incorporadas cabalmente.
Los conceptos de ''descentra) zaci' y de 'control de crecimiento'' de la ZMVM,
explcitos o implcitos en los planes de desarrollo, debern complementarse con
polticas que permitan preservar los niveles de ocupacin requeridos y el
mantenimiento p desarrollo ti(, los niveles de bienestar de su actual poblacin v de
la que indefectiblemente se le incorpore.

9.

El propsito fundamental tic, la coordinacin de los gobiernos de las entidades v


municipios que conforman la ZMVM, es elevar los niveles de bienestar de la
poblacin, especialmente de la ms necesitada. Es elemental por ello reconocer los
desequilibrios existentes v los rezagos acumulados en reas de mayor
marginacin, otorgndoles prioridad en la inversin para su desarrollo,
ponderando objetivamente los indicadores cualitativos v cuantitativos de os
niveles en infraestructura y servicios de cada una de las reas. Se recomienda
utilizar para esos propsitos la informacin actualizada sobre reas geogrficoestadsticas-bsicas, que produce el INEGI.

10.

La escala, el origen y la naturaleza de los problemas de la ZMVM en relacin a


infraestructura y servicios, demandan inversin federal complementaria a las de
las entidades federativas i, los municipios concurrentes, especialmente en materia
de transporte, como acontece en todas las grandes metrpolis del mundo.

11.

La asignacin de responsabilidades financieras al Estado de Mxico o sus


municipios, debe considerar invariablemente los desequilibrios estructurales en
sus finanzas pblicas en comparacin con el Distrito Federal y las otras entidades
del pas. Dichos desequilibrios derivan, fundamentalmente, tic su desigual
contribucin al gasto educativo, de las distorsiones por fenmenos histricos y de
la conurbacin (en su participacin con los fondos distribubles en el sistema
Nacional de Coordinacin Fiscal Y del desigual crecimiento de su poblacin
generado por los flujos migratorios). Hasta que los desequilibrios existentes no se
resuelvan de manera estructual, la participacin financiera del Estad o de Mexico
deber complement rse. con asignaciones federales directas.

Frcmvac s,Are la Zona 4etrapolilgna del i alle,Je Mieo

12.

Las transferencias de recursos federales, en el marco del Convenio de Desarrollo


Social, debern estipular asignaciones especficas con visin metropolitana para su
aplicacin conjunta. Para el caso del Estado de Mxico debern conservarse en
equilibrio con los requerimientos del resto de la entidad.

13.

El Distrito Federal, el Estado de Mxico y los municipios concurrirn a las


acciones de coordinacin en ejercicio de sus facultades y prerrogativas
constitucionales y con apego a sus leyes. Los marcos jurdicos respectivos debern
facilitar dicha concurrencia y la celebracin de los acuerdos respectivos entre
delegaciones y municipios, o entre stos, simplificando la intervencin de mbitos
diferentes de gobierno para su sancin y formalizacin.
Instrumentos

Lis acciones de coordinacin pueden concretarse mediante la aplicacin de


diversos instrumentos, entre ellos:
1.

Planeacin

El ejercicio conjunto de las funciones de planeacin para el desarrollo de la zona,


parece el elemento bsico de coordinacin. Permite adoptar de manera conjunta y

comn, objetivos generales que concilien los particulares, definir metas concretas,
polticas de aplicacin obligatoria o inductiva, sugerir estrategias para el cumplimiento

de los propsitos y establecer los parmetros v mecanismos para el seguimiento y


evaluacin de los acuerdos.
Una accin especfica de planeacin del desarrollo urbano -entendido en su
acepcin amplia referida a la ordenacin territorial, a los usos de suelo, a la
infraestructura y el equipamiento y a la prestacin de los servicios pblicosconstituye un elemento indispensable dentro de este ejercicio de planeacin. Contar con
los elementos de juicio, suficintes y competentes, es indispensable para que las
distintas instancias legales puedan formalizar los instrumentos que, en el marco de sus
competencias, son necesarios para su observacin cabal y efectiva.
2.

Adecuacin y homologacin de normatividad

La coordinacin demandar, en varios casos, la aplicacin en toda la zona de


normatividades unitarias o, cuando menos, equivalentes. En algunos casos, cuando
existe facultad federal para ello, el problema se resuelve con la expedicin de una
norma de aplicacin general. En otros, los de jurisdiccin estrictamente local, los
problemas se tratan con acciones de homologacin en los diversos instrumentos
normativos que cada una de las entidades emitan. Estos suponen un ejercicio de
comunicacin y de concertacin entre todas ellas.

1 1n ejemplo en este campo lo Col] sti[yen los acuerdos celebrados en el pasado reciente para la homologacin
de ciertas disposiciones y tarifas de carcter tributario que permitieron reordenar la radicacin de actividades

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La adecuacin p homologacin de nortnatividad implica, por otra parte, una


revisin del marco normativo vigente, bajo un criterio de desregulacin para evitar
duplicidades, eliminar omisiones t ordenar de manera adecuada a intervencin de las
distintas autoridades en asuntos que puedan resolverse por una sola.
3.

Intercambios y comunicacin

Desarrollar

bancos

de

datos

sobre las caractersticas,

condiciones v
funcionamiento de la zona en un sistema que permita su actualizacin y consulta
permanente de todos los interesados en ella, facilita las acciones de coordinacin y la
racionalidad en la toma de decisiones. El mantener un esquema permanente de
comunicacin sobre proyectos y programas, con la amplitud y la oportunidad debidas,
e intercambiar opiniones sobre ellos, cnnsrituve tambin un eficaz mecanismo de
coordinacin. La aplicacin de este instrumento debe involucrar al gobierno de las
entidades, a los de los municipios v al propio gobierno federal.
4.

Descentralizacin

La descentralizacin cie determina dos servicios pblicos hacia entidades


especficas -que reporten directamente a los distintos gobiernos- v la privatizacin o
el concesionamiento de algunos otros, puede constituir tambin un elemento
importante de coordinacin. Se garantiza con ello la prestacin de ciertos servicios por
un tercero, que mantenga, en razn de vu obligacin contractual con los distintos
gobiernos, independencia operativa con clara asignacin de sus responsabilidades y
eli mine los conflictos de inters burocrtico por su asignacin a una u otra unidad
poltica administrativa que los asumiera para su prestacin en un mbito regional.
5.

Convenios o acuerdos para la realizacin de programas conjuntos

La asignacin de responsabilidades concretas a las distintas instancias


gubernamentales que intervienen en programas convenidos o concertados, constituye
el otro elemento bsico de coordinacin. De hecho, este es el instrumento que ha
alcanzado un mayor grado de eficacia hasta el presente. Parece necesario, sin embargo,
flexibilizarlo para lograr una aplicacin ms gil y efectiva bajo marcos jurdicos que
involucren simplicidad en la participacin formal de los acuerdos respectivos.
As por ejemplo, convendra ajustar el marco jurdico para hacer posible que los
ayuntamientos, entre s o con las delegaciones, celebren determinados convenios para
ciertos programas conjuntos; sin necesidad de involucrar a otras instancias
go bemamen tales o de engloba nlos en un planteamiento general sobre la zona
metropolitana en su conjunto.

que .se dismrzionaban por las Jifercncinla esrstentes, como en el caso del rev'istro y el lnlplacaalienro de
vehculos automotores.

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

6.

Autoridades metropolitanas

Cierto tipo de problemas slo podran ser resueltos de manera eficaz mediante la
intervencin de rganos con funciones de autoridad en toda la extensin territorial de
la zona metropolitana. El caso ms significativo en este campo es el de transporte. Las
experiencias de coordinacin en la materia han resultado ineficaces porque los rganos
correspondientes, solamente tienen facultades de recomendacin. Como consecuencia,
la solucin del problema se revierte a cada una de las instancias locales que, al carecer
de funcin de autoridad fuera de su territorio, no pueden atenderlo, especialmente en
lo relativo a definicin de rutas, concesionamiento de servicios entre el estado y el
Distrito Federal, paraderos o terminales e incluso, aspectos tarifarios.
La experiencia internacional indica que, en todas las metrpolis, el transporte es
manejado con un criterio metropolitano por rganos dotados de autoridad para su
aplicacin sobre toda la zona.

La solucin formal en nuestro sistema parecera conformar estos rganos como


"rganos federales", es decir, dependientes del gobierno federal. Conviene analizar
otras opciones y crear, en su caso, las instancias correspondientes con su estatuto
jurdico particular. Por ejemplo, en rganos que asumen su autoridad por delegacin
formal de las autoridades locales involucradas bajo principios de descentralizacin por
regin o servicio.

Estructuras orgnicas
Conforme a las normas constitucionales y atendiendo a las caractersticas de la
problemtica de la zona, los rganos de coordinacin o de autoridad metropolitana
deberan constituirse bajo criterios de especificidad y especializacin para cada uno de
los principales temas: planeacin; agua y drenaje; desarrollo urbano; mejoramiento del
ambiente y preservacin ecolgica; seguridad pblica y proteccin civil; fomento
econmico y transporte. Otros asuntos de menor importancia relativa, en relacin al
funcionamiento metropolitano, pueden y deben coordinarse con mecanismos
eventuales y concretos, bsicamente convenios especficos.
Con excepcin del transporte, para cuya atencin se sugiere la creacin de una
instancia de autoridad metropolitana, las dems comisiones revisten un carcter de
instancias de coordinacin y concentracin de programas o acciones que, de manera
directa o combinada, realicen las diversas entidades involucradas. En general, las
Comisiones requieren de la operacin permanente de unidades tcnicas que asuman la
responsabilidad de efectuar los trabajos y estudios necesarios para la toma de
decisiones y mantengan los sistemas informativos y de apoyo para la adecuada
concrecin de planes y programas.
En todos los casos deben quedar claramente establecidas las responsabilidades de
las entidades concurrentes y la dependencia lineal de las unidades tcnicas hacia la
Comisin. Con el propsito de preservar la profesionalidad e independencia de juicio y

f,l,ro de ddminStnsin Pblica del Estado de k(rlco

garantizar la imparcialidad en los planteamientos, cuando la dependencia formal o real


a slo una de ellas pudiera generar conflictos de intereses v dificultar la concertacin z
Para preservar un carcter tcnico, las Comisiones habran de integrarse con los
responsables de primer nivel de las reas correspondientes del gobierno del Estado de
Mxico y cl Distrito Federal, Tambin con un nmero determinado de representantes
de los ayuntamientos de los municipios de acuerdo al inters individual. En su caso,
representantes de dependencias del gobierno federal con vinculacin en la materia
seran invitados o miembros permanentes (cuando la concurrencia de facultades as lo
demande). Por ejemplo: la Comisin Nacional del Agua en la de Agua V Drenaje.
Las

Comisiones emitirn resoluciones con carcter de recomendacin o


promovern acuerdos formalizados en convemes cuando impliquen responsabilidades
de observancia obligatoria.
La direccin de las Comisiones se ejercera por su Consejo bajo la presidencia de
uno de los integrantes, designados rotatoriamente por perodos predeterminados.
La orientacin de los trabajos de las comisiones v el seguimiento de sus labores,
requiere de la intervencin de los titulares de IUS Ejecutivos de las instancias
gubernamentales participantes y en algunos casos (le los rganos legislativos que les
correspondan. Involucrarlos en el trabajo permanente de las comisiones, que demanda
comunicacin frecuente, puede dificultar su funcionamiento v restarle eficacia.
Se sugiere, por ello, conformar una instancia de participacin especfica institucional pero sin carcter orgnico- que de cauce a la intervencin decisoria en
mecanismos equivalentes a una "asamblea de socios" de cualquier sociedad civil. Este
esquema tiene antecedentes en la coordinacin de las entidades estatales v federales en
materia tributaria con el funcionamento de las "Reuniones Nacionales de Funcionarios
Fiscales"
La "Asamblea o Reunin de Coordinacrn" consistira en una reunin peridica,
probablemente semestral o anual, del Jefe del Departamento del Distrito Federal, el
Gobernador del Estado de Mxico, los Presidentes de los 27 avuntaunientos de los
municipios conurbados y los representantes de la Legislatura local v de la Asamblea de
Representantes,

aquellos
de las dependencias federales interesadas.
podra participar una representacin de los organismos de

irs

Adicional mente,
colaboracin ciudadana de ambas entidades

Una referencia anecdotiui re (lela los posibles cunllielos de inleres en la relacin de los rganos tcnicos de
las Comisiones frene a las dlslinms ,W(> idadcs <luc las eoufitrntan: FI Secretario 1eenicu de la Comisin
Metropolitana de In Preservaddn Jel Ambiente contest el amstionamiento de un miembro de la Asamblea
de Representantes, ante quien comparada, sobre su obligacin de atender las indicaciones de le Presidencia
de la Comisin que en ese periodo ostentaba el Gobernador del Fstado, de la manera si;uien te: "..en cuanto a
quin es m Jefe _ pues mire. nm paga el Uepamansnin del Distrito Federal, mi Jefe es el jefe del
Departamento del Distrito 1deml. pero lantbu recibo ordenes del Presidente de la Comisin.-'. Er(rior,
4 de mayo de 1991

Ens[os sobre la Zona Metropolitana del Valle (le llyico

La organizacin y presidencia de la Asamblea estara a cargo de los gobiernos del


Distrito Federal y del Estado de Mxico, de manera alternada, y atendera
fundamentalmente los siguientes temas:
a)

Conocer los asuntos que demanden acciones de coordinacin.

b)

Definir y acordar polticas, estrategias y campos de coordinacin.

c)

Aprobar los programas de trabajo de las Comisiones de Coordinacin y conocer


sus informes laborales.

d)

Aprobar las propuestas de las Comisiones y asignar las participaciones financieras


de las entidades concurrentes a su cobertura.

El conjunto de estructuras orgnicas para la coordinacin quedara conformado


con las existentes, previo ajuste a algunas de ellas, ms las de nueva creacin para
integrar el siguiente esquema:
Comisin de Conurbacin de

Planeacin Regional

la Zona Centro

Coordinacin
Metropolitana:
Comisin de Aguas del Valle
de Mxico"

Comisin de Desarrollo
Urbano de la ZMVM2

Comisin para la Prevencin


y Control de la ontaminacin
Ambiental de ZMVM"

Asamblea o Reunin
de Coordinacin'

Comisin de Seguridad
Pblica y Proteccin Civil de
la ZMVM"

Comisin para el Fomento


Econmico de la ZMVM

Autoridad
Metropolitana :

Comisin de Transporte de
la ZMVM"
/i Existentes.
2 Do nueva creacidn.
/3 Por (ransformar. bajo lepes feriantes.

hutituto de Adnrinistrucirin Pblica del Estado de Mxico

Las caractersticas para cada una se sealan a continuacin:


Comisin de Conurbacin de la Zona Centro
Las funciones de planeacin del desarrollo, por las razones ya expuestas en esta
nota, deberan afrontarse en un mbito que comprenda la Regin Centro en su
conjunto. ['ara dicho propsito, convendra reactivar la "Comisin de Conurbacin de
la Zona Centro'', ajustando su integracin a representaciones de las entidades
federativas que conforman la regin v a las dependencias del gobierno federal que
tienen funciones en la materia. Sus principales acciones consistiran en definir el narco
general de congruencia en que se inscribieran los planes de desarrollo de cada una de
las entidades, aportar ciernen tos de juie e v apoyos tecnicos para su formulacin e
integrar el plan de la regin para concertar polticas v acciones federales .
Comisin de Transporte de la ZMVM (Autoridad Metropolitana del
Transporte)
Tanto la infraestructura copio la operacin del transporte constituyen el punto
nodal para la coordinacin metropolitana. Cono va se ha mencionado, los diversos
planes, convenios v rganos han resultado insuficientes e ineficaces.
Mltiples ejemplos podran ilustrarlo; una lectura diaria de la prensa lo
manifiesta. Ello deriva bsicamente de tres situaciones:
a)

Insuficiencia de recursos para el financiamiento de la infraestructura vial v del


Metro. Se asignan de manera limitada, sin visin metropolitana, bajo criterios
polticos individuales por parte de cada una de las entidades y de acuerdo a sus
desiguales disponibilidades;

b)

Concurrencia de dos autoridades en la ordenacin del servicio de transporte


pblico con dtnbite territorial especfico dentro de su jurisdiccin;

c)

Concurrencia al servicio de organizaciones pblicas y privadas concesionadas que


ejercen medidas de presin ante los dos gobiernos; mismos que se encuentran
i mposibilitados para considerarlas y dar respuesta adecuada, de manera
individual.

La problemtica sugiere la intervencin de una instancia metropolitana con


funciones de autoridad y con disponibilidad de recursos, para atender el problema de
manera integrada. La experiencia internacional retuerza ese planteamiento. De hecho,
en todas las metrcpol is, el transporte es manejado por autoridades metropolitanas que
asumen las funciones que corresponderan a las autoridades locales y que planean v
ejecutan los programas de i nfraestrtictura Con ese esquema, las entidades prestadoras
de servicios, incluido el Metro, limitarn su intervencin a la operacin bajo las
directrices y normatividad de la au toridad, en igualdad de condiciones,
ind epend ienternente de si su naturaleza es pblica o privada.

Enst9'os.sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Lo anterior no implica eliminar la intervencin de los gobiernos locales en la


materia, pero sta se circunscribe a incorporar sus planteamientos y demandas en la
planeacin, a verificar que las decisiones tengan el sustento tcnico, a que se otorgue el
orden de prioridades de acuerdo a las necesidades discriminadas en funcin de su
i mportancia, en relacin al nmero de usuarios que sirven y a su eficiencia operativa,
as como a promover la extensin cuantitativa y cualitativa del servicio.
Habra que canalizar, a la luz de nuestro sistema jurdico, la naturaleza y
dependencia de la autoridad metropolitana de transporte que se propone. Las opciones
bsicas consisten en: "nacionalizarla", esto es, someterla al mbito federal como
dependencia de la Secretara de Comunicaciones y Transportes o alternativamente,
crearla como una entidad descentralizada de las administraciones del Distrito Federal y
del Estado de Mxico con su estatuto jurdico particular. En el primer caso debern
preverse los mecanismos de participacin de las autoridades locales mediante los
convenios correspondientes; el segundo, se alcanzara con su intervencin en el Consejo
del Organismo.
La recientemente creada Comisin Metropolitana de Transporte y Vialidad puede
satisfacer algunos de los propsitos enunciados, sin embargo carece de funciones de
autoridad, ya que sta se ejerce con carcter local por cada una de las dependencias de
las entidades federativas concurrentes. La flexibilidad, que el acuerdo de constitucin
contempla, permitira ajustarla para asignar y ampliar su campo de accin a las
actividades que parece necesario atender de manera unitaria y conjunta por una sola
instancia metropolitana.
Cualquiera que sea la organizacin que se adapte, la autoridad metropolitana
deber contar con recursos propios, con capacidad tcnica suficiente y competente y
con autoridad para emitir y hacer cumplir la normatividad que regule el servicio;
incluyendo el otorgamiento y revocacin de concesiones a las entidades pblicas,
empresas privadas o particulares prestadoras del servicio.
Deber reconocerse una responsabilidad del gobierno federal en el
financiamiento, en relacin a los montos requeridos en razn de su particularidad
frente al resto de las entidades del pas. Este principio es tambin reconocido en todas
las metrpolis significativas del mundo, donde la inversin se financia por los
gobiernos nacionales, incluyendo infraestructura del Metro, en proporciones de entre
70% y 90% del total demandado. El resto de los recursos, que generalmente es aportado
por las autoridades locales, se distribuye bajo criterios de equidad en funcin del
a extensin de las vialidades o lneas en cada
destino de los usuarios, ms que por 11,
jurisdiccin territorial.
Un caso ilustrativo, en este aspecto, es el adoptado por el gobierno metropolitano
de la Lile de Franco, bajo el principio de que los empleadores o los propietarios de los
centros de distribucin de bienes son corresponsables del costo del transporte de sus
empleados o consumidores y que, consecuentemente, corresponde a la localidad donde
estn establecidos sufragarlo y no a las autoridades de la localidad del dornicilio de los

Jitvi io de A din pi '.sprac ,, Plihfieu del Es lado de Mxico

usuarios. La solucin a ese problema de distribucin se instrument asignando a la


autoridad metropolitana de transporte cl rendimiento de los impuestos locales a las
nminas que cubren los empleadores al fisco en su domicilio fiscal. En otros casos se
establecen sobre tasas de predial a los establecimientos comerciales o industriales.
Para la ZMVM un esquema aplicable consistira en asignar a esta autoridad
recursos federales (incluyendo los que hoy se transfieren para esos propsitos a cada
una de las entidades) y complementarlos con el rendimiento recaudatorio del impuesto

sobre nminas, vigente como impuesto local en ambas entidades. De tal forma que, con

el conjunto, se realizan las inversiones de infraestructura necesarias, decididas con un


carcter estrictamente metropolitano, en funcin a las demandas de la zona,
independientemente de la aportacin generada o de la tendencia histrica de las

transferencias federales diferenciales en una u otra entidad. Dicho criterio es aplicable


tambin a la infraestructura del Metro, relevando al organismo operador de la
responsabilidad de financiar la infraeshtictu ra, para que de esa forma asuma a plenitud

la operacin en condiciones de autosuficiencia financiera


En cuanto a las funciones de autoridad, el rgano propuesto asumira la de
concesionamiento y control del servicio en sus distintas modalidades, definiendo rutas,
paraderos, terminales v condiciones de operacin en la extensin territorial
metropolitana. Lo que incluira las tarifarlas, de modo tal que si implican subsidios a
favor de los usuarios, ste no discrimine por entidad federativa, sino por justificaciones
de beneficio social a los mas necesitados, identificndolos con domicilio de origen o
mediante polticas de ordenacin de trnsito.
El esquema propuesto para la regulacin del servicio debera considerar, cuando
menos, la operacin de las lneas del Metro v las troncales bsicas. Deheria tambin
extender su aplicacin a un mbito mayor, cuando la eficiencia as lo demande.
En resumen, se propone la intervencin de una instancia metropolitana
responsable de la infraestructura s la regulacin del servicio, con recursos propios y
con amplias funciones de autoridad.
Comisin de Aguas del Valle de Mxico
Fn el caso del agua, la problemtica fundamental se ubica en la extraccin v
conduccin de los volmenes requeridos [,.ira su disposicin por las entidades
domiciliaria:
municipios, dependencias
encargadas de su distribucin
del
Departamento del Distrito Federal, organismos descentralizados o empresas
concesionadas.
La disposicin y aprovechamiento de fuentes v caudales, plantea agudos
problemas de coordinacin v demanda cuantiosas inversiones en infraestructura
hidrulica Hasta ahora, concurren en ese proceso la Comisin Nacional de Agua, el
Departamento del Distrito Federal, el Gobierno del Estado Mxico v su organismo
descentralizado: CEAS y los ayuntamientos:

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Procesos hidrulicos
Organo

Extraccin

CNA.

Fuentes de la zona.
Fuentes alternas especialmente del

Conduccin a tanques

Distribucin domstica

de regulacin
Interestatal

Sistema Cutzamala
Fuentes locales.
Fuentes alternas especialmente del

D D F.

EDOMEX (GEAS)

Sistema leona
Fuentes intennunicipales.

Municipios u Organismos

Fuentes Cales.

Interestatal.
Intermunipal.
Internas

A los usuarios del D F

En cielos muniplos.
A los usuaros de suiunsdiccin.

Municipales

Un esquema de mayor racionalidad supondra la distribucin de funciones de

acuerdo a la competencia y capacidad de las entidades que intervienen, preservando


mecanismos efectivos de coordinacin para promover el mejor aprovechamiento de los
recursos, la equidad en su distribucin y la adecuada atencin a las demandas de la
poblacin.
La recientemente creada Comisin de Agua y Drenaje del Area Metropolitana,
con una reorientacin de objetivos y con la adopcin de un esquema de distribucin de
funciones entre las instancias locales o nacionales que participan ella, podra satisfacer
plenamente los efectos de coordinacin en la materia, dando prioridad a las acciones de
programacin y concertacin de convenios o acuerdos especficos para la operacin.

En la operacin, cada una de las entidades deber asumir las funciones que le
corresponden de acuerdo a sus competencias. La Comisin Nacional del Agua asumir
las de: normatividad; construccin y operacin de la infraestructura hidrulica

metropolitana; extraccin de fuentes alternas e intermunicipales y su conduccin a los


tanques de los subsistemas de distribucin. Las entidades locales tendrn a su cargo las
de extraccin en fuentes estrictamente locales (ubicadas y aprovechables en su
jurisdiccin territorial) y la distribucin domiciliaria, incluyendo la construccin,

mantenimiento y operacin de tanques reguladores y lneas de distribucin.


Lo anterior implica un replanteamiento en la operacin de ciertas fuentes de
abastecimiento como el Sistema Lerma o los intermunicipales que debieran revertir a la
CNA para su incorporacin al Sistema Metropolitano para eficientar la operacin y
racionalizar costos.
Supone tambin nuevos esquemas de concurrencia en el financiamiento para la
infraestructura y operacin. La CNA asumira la cobertura de la inversin en
infraestructura para extraccin y conduccin metropolitana y las entidades las
correspondientes a sus sistemas de distribucin. La recuperacin en ambos casos
provendra del cobro de derechos o precios por agua en bloque o por consumos
individuales.
El manejo de los drenajes enfrenta una problemtica diferente. La normatividad
corresponde a la CNA, especialmente en lo relativo a su incorporacin a los cauces
federales. Mientras que la operacin es materia estrictamente local, objeto de

Gn ti/,ta de -ldminirtrnc,, Pobli<a M Estado deMxico

coordinacin entre las autoridades de la zona, particularmente en lo relativo a


colectores interestatales y a grandes plantas de tratamiento de aguas servidas, que
atienden conjuntamente a reas de una y otra.
Comisin de Desarrollo Urbano de la ZMVM
La coordinacin en materia de desarrollo urbano se centra en el ordenamiento

territorial y en la planeacin. Complementariamente trabaja en la adopcin de


normatividades homlogas o equivalentes para el uso del suelo y la construccin. La
instancia de coordinacin sugerida es una Comisin de carcter tcnico que aporte, con

autntica visin metropolitana, los marcos de referencia para las decisiones de poltica
que las distintas entidades adopten en ejercicio de sus competencias.
Para cumplir su cometido deber ser dotada de recursos humanos y tecnolgicos
suficientes y competentes para desarrollar los estudios y proponer planes, programas y
normas que ordenen y desarrollen los procesos de urbanizacin. En cierto sentido, la
propuesta supone la sustitucin de la actual Comisin del Arca Metropolitana por un
nuevo rgano con una definicin mas precisa de funciones de coordinacin y
concertacin y, fundamentalmente, con la incorporacin de un rea tcnica (instituto o
secretariado) permanente capaz de realizar sus tareas con eficiencia.
La Comisin debe asumir igualmente una funcin de promocin para identificar y
apoyar la realizacin de convenios o acuerdos entre las unidades polticoadministrativas para acciones concretas en un marco de flexibilidad y facilidad
operativa.
Comisin para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental
en la ZMVM
La actual Comisin ha satisfecho la coordinacin en la materia. Convendria, sin
embargo, revisar su estructura para ajustarla a las nuevas bases constitucionales de
concurrencia, pero sobre todo reorientar algunas de sus actividades con un enfoque
plenamente metropolitano. Por ejemplo: ]as acciones de medicin de contaminacin, en
las que en ocasiones, centra su mbito en el DF exclusivamente o con sujecin
preponderante a sus criterios y planteamientos.
Debera buscar adems la celebracin de acuerdos puntuales entre municipios
y/o delegaciones bajo reglas ms flexibles v conforme a principios de descentralizacin.
Comisin para la Seguridad Pblica y la Proteccin Civil de la ZMVM
Una eficaz coordinacin en materia de proteccinr,^ civil para la prevencin o
atencin de siniestros es indispensable en la zona. Ella supone intercambio de
L as experiencias internacionales ms evito,a, en la materia, p111 4eulannente ti de la folia metropolitana de la
1.91e de Frasee, destacan la operacin de instiWlOS tmtico-procesionales que realizan con un carcter
independiente los estudios v la cluhoracin de los planes s emiten opin]n sohre los proyectos particulares
por encargo especifico de los rganos nlellopolitmms o las administraciones locales

Ensm os sobre la Zona Metropolitana M Vall

informacin sobre riesgos, comunicacin expedita, formulacin de planes


metropolitanos de control y de atencin a emergencias y asistencia oportuna y eficaz de
las distintas unidades de proteccin, especialmente cuerpo de bomberos y de rescate.
La seguridad pblica es una de las demandas ms sentidas de la poblacin.
La prestacin de los servicios requiere de una estricta coordinacin entre las
corporaciones y autoridades de las entidades concernientes. Los mbitos de actuacin
de las policas preventivas, incluyendo las de trnsito, son estrictamente locales. La
coordinacin atender bsicamente intercambios de informacin, desarrollos
tecnolgicos y de profesionalizacin.
En el caso de las policas judiciales, la problemtica es ms aguda. Enfrenta
li mitaciones de actuacin frente a transgresores que no reconocen fronteras y la sujecin
en la cooperacin interestatal a normas procesales complejas y tardadas. Los
mecanismos de coordinacin pueden incluir desde el simple intercambio de
informacin y simplificacin de los procedimientos de cooperacin, hasta su
sistematizacin compartida en bancos de datos de acceso automtico y directo por las
diversas policas e incluso la posible operacin de una polica judicial al servicio de
ambos ministerios pblicos.

Con el propsito de poner en operacin mecanismos eficaces de coordinacin,


ser necesario profundizar en el tema y as encontrar soluciones formales que preserven
las facultades constitucionales de las Procuraduras de Justicia.
Si a la nueva Comisin Metropolitana de Seguridad Pblica y Procuracin de
Justicia se le otorgan los recursos humanos y las facultades y competencias suficientes,
deber constituir la instancia orgnica adecuada para la concertacin de acciones, la
operacin de centros comunes de informacin y el estudio del marco normativo que
facilite la prestacin de los servicios en el rea.
Comisin para el Fomento Econmico de la ZMVM
Se recomienda la constitucin de una comisin de coordinacin que sirva para:
elaborar planes y concertar acciones comunes o coordinadas para ordenar el
funcionamiento de los sistemas de acopio y abasto de la ZMVM; promover, bajo
criterios concertados, la actividad econmica, vinculando el establecimiento de la planta
productiva con la ordenacin territorial y promover programas conjuntos de empleo,
considerando la distribucin de la poblacin en los diversos asentamientos humanos.
Tanto la ausencia de una poltica de empleo para la ZMVM como la sujecin a una
poltica de descentralizacin y control de crecimiento, estn provocando ya agudos,
problemas en los niveles de ocupacin. Un tema especfico de la comisin sera la
proposicin de polticas de desarrollo en la zona, sustentada ante el gobierno federal.

Anexo I

Referencias Internacionales de
Organizaciones Metropolitanas
Por Rafael Arias Valds
y Jos Merino Man

Para tratar los problemas sociales y fsicos, aparejados con la transformacin de


las ciudades en metrpolis, se requieren nuevos esquemas polticos.
Una de las principales tareas (o problemas) en las metrpolis ha sido adaptarse a
una estructura muy compleja de entidades con diversas responsabilidades y
atribuciones (gobierno fragmentado)
Pese a los esfuerzos realizados, las presiones sobre los gobiernos (urbanos) locales,
en cuanto a la prestacin de servicios a una poblacin creciente, han aumentado en vez
de diminuir.
Estas presiones provienen de grupos ciudadanos que tratan no slo de que se les
dote con los niveles mnimos de servicio, sino que se les de un trato fiscal equitativo (?),
se les busque recursos para mejorar su atencin, se controle la expansin urbana, se
simplifique la administracin pblica, etc
Asimismo, las comunidades o municipalidades perifricas desean mantener su
independencia y autonoma, sin embargo, slo unas pocas de ellas tienen el tamao o
los recursos suficientes para disponer de agua, drenaje, vialidades, escuelas y otros
sistemas fsicos necesarios para su expansin y para no depender de fuentes financieras
externas.
En la bsqueda de soluciones, algunos reformadores metropolitanos han
argumentado que todo el sistema multipolar de gobiernos deberla desaparecer y ser
sustituido por un gobierno metropolitano nico. Otros estudiosos sealan que se puede
corregir un sistema de gobierno sin tener que crear uno nuevo,
Antes de pasar a ello, vale la pena repasar las situaciones que, de manera
''natural", se suscitan en estas grandes urbes.

HnrriLan .1 lobo. Poli ,c ,/ Chmi,^r in (he lfelrapo/i,v. Ld Littlc oro vn and Co., Roston, 17.S.A., 1985. pp
308-312.

Ensayos sobre la Zupia Metropolitana del Valle de Mxico

Conforme la escala del crecimiento urbano se incrementa, la oportunidad para la


especializacin de sus diferentes sectores tambin aumenta y adems es esencial que as
sea. Sin embargo, el corolario de la especializacin del uso del suelo es la
interdependencia de las partes. El ejemplo obvio es el flujo y reflujo diario de los
residentes de la periferia que se trasladan a trabajar al centro metropolitano o a otros
sectores urbanos.
A pesar de esta tendencia natural hacia una mayor profusin de relaciones otraregionales, las decisiones concernientes al uso del suelo, al mantenimiento de la ley y el
orden, a la provisin de servicios pblicos, a la disposicin de los residuos y a la
permanente responsabilidad oficial de elevar el nivel de bienestar de la poblacin,
permanecen tristemente fragmentadas. Lo que se debe a la proliferacin de unidades
administrativas de los diferentes mbitos de gobierno, a la desatencin de mandatos
legales y a la necesidad de coordinar polticas y estrategias de manera efectiva.

El gobierno a "nivel local", en la gran mayora de las regiones metropolitanas,


emana de dos "fuentes": la primera, los gobiernos elegidos en las ciudades, condados,
municipios, etc. y la segunda, los organismos especiales como los distritos de servicios.
Por lo tanto, la toma de decisiones tanto a nivel local como regional resulta difcil.

De aqu que no sorprenda encontrar que en las metrpolis estn ausentes


estrategias comunes o programas que beneficien a la regin.
Desde luego, no todos los problemas en las reas metropolitanas requieren
tratamiento y soluciones que abarquen a toda la regin. Muchos de ellos son
eminentemente locales y dentro del gobierno local correspondiente hay sistemas
capaces de manejarlos. Por lo tanto es muy importante distinguirlos de aquellos que s
ameritan un enfoque y administracin regional.
En este captulo se resean diferentes esquemas de atencin al fenmeno
metropolitano, en diversos lugares del mundo.

Estados Unidos de Amrica


Desde fines de los cincuentas hasta mediados de los sesentas, se observ un
nfasis en cambios paulatinos (incrementos) y en la creacin de agencias u organismos
encargados de planificar su desarrollo, diseando y aplicando polticas y estrategias.
Estas agencias y organizaciones se presentan en un espectro ms o menos amplio,
que va desde el uso de lo ms simple -la cooperacin voluntaria - hasta los distritos
especiales.
Inicialmente, se pueden detectar dos tipos de asociacin voluntaria:
El primero, denominado ''acuerdo de servicio', se refiere a la provisin de
servicios y funciones especficas, por ejemplo: disposicin de residuos, control de
inundaciones, parques, etc. Dentro de las variantes de este esquema se cuenta con la
provisin de una instalacin o infraestructura en una localidad que es compartida con
las colindantes; la operacin conjunta de otra instalacin por dos o ms entidades y la

lnatituB> de ddminisbnc lhn Pblica del Estado de MIxico

ms estricta forma de cooperacin , basada en la ayuda mutua en caso de eventos


emergentes'
La naturaleza paulatina de este tipo de acuerdo de servicio podra extenderse
dentro de la regin metropolitana , sin embargo, su administracin se complicara
bastante, por ello, se estima que este enfoque es ms adecuado para un nmero
reducido de localidades participantes.
El segundo esquema (que es el ms reciente) data de mediados de la dcada de los
cincuentas y toma el nombre de "consejo de gobiernos ". Sirve para atender y llevar a
cabo las funciones de planificacin metropolitana , por lo que algunas veces tambin se
le denomina '' consejo metropolitano".'
Su estructura vara de un caso a otro pero, en g eneral, no tienen ningn poder de
gobierno, mas bien funcionan cano organismos asesores de propsitos mltiples que
formulan recomendaciones sobre la cooperacin y coordinacin para solucionar o
prever problemas de la regin metropolitana . Pueden estar integrados por gobiernos de
nivel local ( municipales y/o condados v ciudades) y estatal (normalmente legisladores).
Tienen como ventaja principal facilitar la intercomunicacin de los funcionarios
electos de las diferentes entidades que las integran y el acceso a las autoridades
estatales y federales para solicitar recursos (una vez que el consejo de gobierno
correspondiente haya revisado las peticiones y las encuentre congruentes con su plan
regional).
Quizs por ser este el esquema ms popular en Estados Unidos vale la pena
abundar sobre el tema de los COG"s (Council of Governments).
En 1960 haba solo 7 y para mediados de los setentas , ms de 300. Este crecimiento
acelerado se debi, principalmente , a la disposicin de recursos federales para
actividades de planeacin v al requerimiento federal de una revisin metropolitana o
regional de las solicitudes.

Otra razn para que proliferaran puede ser la facilidad para crearlos. Todo lo que

se necesita es una declaracin conjunta de principios por los gobiernos involucrados y


la incorporacin de una organizacin para implementar dichos principios.
Otro estimulo fue el establecimiento de un servicio nacional para los Consejos
Regionales , que los asiste en problemas especficos, proporcionndoles informacin
sobre los programas federales.
ventajas muy importantes para la cooperacin
Los
COG s tienen
intergubernamental . Una vez creados se convierten en mecanismos para estudiar
problemas metropolitanos y proponer las soluciones.

Yentes, M. Y Garner, I3. Thw North American C7tr Ed. Harper and Row, New York, US.A., 1971 pp. 464465.

Harrigan 3 . lohn.Op. cit. pp 3t3 - )58 .

1 d'^

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Se considera -y en efecto as es- que estos consejos tienen ms influencia que


otras agencias oficiales sobre los gobiernos locales, ya que estn integrados por
funcionarios electos de los gobiernos locales. Adems esta situacin incrementa las
probabilidades de que sus propuestas sean aceptadas e implantadas en cada una de sus
jurisdicciones.
Sin embargo, se reconoce que estas organizaciones estn limitadas para servir de
"gobierno metropolitano'; por carecer de una forma unitaria de representacin, por la
ausencia de autoridad y el poco xito en el tratamiento de temas relacionados con los
"estilos de vida". Su nica fuerza proviene de su status como agencia revisora de
peticiones para el otorgamiento de apoyos econmicos federales y en algunos casos
estatales. As, estos consejos regionales, poco pueden hacer para que los gobiernos
locales sigan sus decisiones (si stos no pretenden recursos federales).
Como se mencion , existe otra vertiente que podra ser considerada como una
evolucin de la precedente y es aquella que ha tratado de subsanar sus debilidades o
li mitaciones mediante diversos enfoques. El desarrollo, a partir de la situacin original,
est basado en la premisa de que las necesidades y servicios locales deben ser
manejados a ese nivel y nicamente aquellas funciones y operaciones que requieren
una cobertura regional debern ser atendidas por alguna de las diferentes variantes de
"gobierno metropolitano". Los esquemas de esta categora estn basadas en una
estructura de "doble nivel" y se pueden observar tres tipos diferentes: el primero,
llamado "distrito metropolitano" es un distrito especialmente creado que produce un
servicio especfico a nivel de uno o varios condados. tpicamente, estos servicios
incluyen el transporte de pasajeros, el drenaje, el suministro de agua potable, los
parques, puertos areos y martimos, etc.'
La ventaja principal es que el servicio especfico puede ofrecerse de manera ms
econmica y eficiente a escala metropolitana. Los gastos operativos sern cubiertos con
las tarifas que se crearn por la prestacin. Los costos de la construccin de la
infraestructura provienen de la inversin de recursos de diversas fuente. Por lo tanto,
estos distritos metropolitanos son financieramente independientes de los
ayuntamientos, lo cual los hace populares entre los funcionarios pblicos que toman
muy en cuenta los aspectos econmicos.
Existe un buen nmero de aquellos que venden sus servicios con utilidades
importantes, tal es el caso de la autoridad portuaria de Nueva York y Nueva Jersey, el
Distrito Hidrulico Metropolitano del Sur de California y el Distrito Sanitario
Metropolitano de Chicago, entre otros. Lo cual significa que para este tipo de servicios
el esquema funciona muy bien.
Sin embargo, a pesar de esta ventaja econmica, este tipo de distritos representan
desventajas para la zona metropolitana, considerada como un todo, ya que es muy
difcil adoptar su operacin a necesidades cambiantes. Otro gran problema es coordinar
1

lhidem , pp. 267-271.

144

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

las diferentes funciones que cada uno de ellos realiza de manera independiente. El
transporte urbano metropolitano empeorara si los planes de autopistas y vialidades no
se coordinaran con los planes de ese servicio; al igual que si se trata de contener la
dispersin de los asentamientos, debe haber buena coordinacin entre los
planificadores de uso del suelo, de la introduccin de infraestructuras de agua y
drenaje, de la extensin de vialidades, etc.

Con el propsito de subordinar los distritos metropolitanos (especiales) a las


autoridades electas y para coordinar efectivamente sus actividades se han utilizado 3
tcticas: el mtodo de representacin de la unidad constituyente, el distrito de
propsitos mltiples y el uso de la autoridad de revisin de la planeacin.
La primera pretende que el distrito dependa de los cuerpos de gobierno electos,
buscando que los ms importantes tengan su representante en el consejo directivo del
organismo metropolitano.
La segunda trata de consolidar los diferentes distritos especficos en uno solo de
fines diversos, que pueda ejercer un control general de las estrategias de cada una de
las funciones p asegurar que los diferentes servicios operen coordinadamente. En la
actualidad hay pocos ejemplos de este tipo.
La tercera opcin -que en realidad no tiene una designacin especfica - consiste
en otorgar poderes amplios sobre los distritos especiales de la regin al consejo de
gobierno del caso.
Estas atribuciones son institucionalizadas por el congreso local y normalmente
contemplan: la designacin de los miembros directivos; la supervisin y anlisis
presupuestal y el establecimiento de los planes estratgicos generales para las diversas
comisiones que funcionan en la regin. Como se puede observar no opera ninguno de
los servicios; su funcin bsica es de coordinacin y planeacin metropolitana. Las
pocas aplicaciones han demostrado logros importantes.
Se puede decir que estos "distritos metropolitanos" -como instrumento de
gobierno- sirven en parte para preservar la metrpolis polinuclear y en parte para
crear nuevas formas de gobierno.
El segundo de los enfoques de "doble nivel" consiste en la consolidacin del
gobierno de la ciudad "central" con el del condado para crear un gobierno unitario
(metropolitano). Este esquema funciona cuando toda la metrpoli est contenida en un
solo condado. Cuando la metrpoli comprende varios condados, no se alcanza el
gobierno metropolitano pero si se avanza en la reduccin de entidades prestadoras de
servicios, ya que se reubican ciertas funciones locales al nivel del condado. De esta
manera, el gobierno del condado pasa a encargarse de los asuntos regionales, mientras
que la provisin de servicios locales permanece a cargo de los gobiernos locales
existentes. Lo que significa que se obtiene cierto grado de control metropolitano sin
crear una nueva unidad gubernamental.

145

Ens(ryos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Finalmente, el tercer enfoque de "doble nivel" y el ms raro, se denomina


"federativo". Puede considerarse como una extensin del caso anterior cuando dos o
ms condados integran la regin metropolitana. En esta situacin se crea un nuevo
gobierno intercondados (o intermunicipal) para hacerse cargo de las funciones
regionales. Los municipios o ciudades (gobiernos locales) continan con la provisin de
los servicios pblicos locales.
Este esquema se ha contemplado desde fines del siglo pasado pero, debido a los
mltiples problemas legales para su implantacin, solamente han existido 3 intentos
serios al respecto: Boston en 1896, Oakland, Cal. y Pittsburgh, Pen., posteriormente. A
mediados de la dcada de los cincuentas se pierde el inters en este enfoque a favor de
los consejos de gobierno.'
A continuacin se describen los casos ms representativos de los diversos
tratamientos.

a)

Condado de Dade (Miami metropolitano,


Florida)

En 1957 se cre este gobierno metropolitano, de doble nivel, con autoridad


ejecutiva, encabezada por un administrador. Abarca 26 municipios pero un slo
condado.
Su origen fue una situacin de mltiples problemas en la provisin de los
servicios pblicos y de congestionamiento vial, agravados con una falta de calidad
moral del alcalde de la ciudad principal Miami, lo que gener una crisis de
gobernabilidad.

La Legislatura estatal efectu modificaciones a la Constitucin del estado de

Florida y al estatuto local, para otorgar al gobierno del condado atribuciones regionales
y locales a la vez. De acuerdo al desempeo de las autoridades municipales y de la
ciudad se les dejaba seguir manejando ciertos servicios, dado que se fijaron niveles
mnimos. Cuando dichas exigencias no eran alcanzadas, la funcin pasaba al gobierno
Las atribuciones o responsabilidades
metropolitano (condado de Dade).
metropolitanas, corresponden a las que se denominan de "mantenimiento de sistemas",
tales como: el transporte ma sivo, la salud pblica, la planeacin urbana, algunos

servicios de polica y bomberos, etc.


Las responsabilidades de corte local, relacionadas con el "estilo de vida", se refiere

al pa trullaje, educacin pblica, zonificacin del suelo, etc.


Su financiamiento proviene del manejo del impuesto a la propiedad inmobiliaria,
de las tarifas por la prestacin de servicios y de los apoyos estatales y federales. Sin
embargo, en diversas ocasiones ha enfrentado dificultades econmicas.

Ibdem pp. 314-323.

146

lninuu de Adn^Inis racu1n t'hGcu del Estado de Htico

Es la nica organizacin de este tipo en los EE.UU. Ha madurado y en la regin ya


no hay duda de que la consolidacin ciudad-condado fue una buena medida, pues se
han alcanzado logros importantes. Por otra parte, se considera como defectos o fallas, el
que no haya representacin de los gobiernos municipales en el cuerpo directivo y poco
xito en el manejo de los temas sociales p la redistribucin de recursos.'

b)

Consejo Metropolitano de las Ciudades


Gemelas (Minnepolis - Saint Paul , Minnesota)

El Consejo de Gobierno (COG) de la zona metropolitana formada por las


"ciudades gemelas" se fund en 1967, pero fue evolucionando hasta que en la dcada de
los setentas lleg a convertirse en una agencia (regional) de planeacin v estrategias (o
polticas), con poderes considerables (cuasi-gobierno).
Despus de analizar y desechar el esquema federativo por "inadecuado y
polticamente irrealizable", hubo consenso en la Legislatura para crear esta agencia; lo
que se discuti ms bien fue qu atribuciones (poderes) se le daran.
Las causas principales para la integracin del COG fueron: problemas de sanidad
(contaminacin de los acuferos) y la fragmentacin gubernamental para atender a la
poblacin, ya que ms de 300 dependencias estaban involucradas en su atencin.
Su cobertura geogrfica se establece por distritos que se van creando
especficamente. Sus "representantes" son designados por el Gobernador e integran su
consejo directivo
Sus responsabilidades son eminentemente regionales:
1.

Preparar la "gua de desarrollo metropolitano"

2.

Revisar los planes de los gobiernos locales.

3.

Supervisar v coordinar las comisiones metropolitanas y los distritos especiales de


servicios. Revisar sus programas de inversin con poder de veto.

4.

Revisar las solicitudes de recursos federales y estatales de los gobiernos y


organizaciones locales.
Por lo tanto, resulta ser el elemento oficial que orienta el crecimiento urbano hacia

zonas predeterminadas y establece las polticas y estrategias de los componentes


regionales: aeropuertos, disposicin de residuos, vivienda de ingresos bajos, transporte,
parques, etc.

La legislatura ha ido expandiendo, refinando v a veces corrigiendo sus


atribuciones, ya que se prueban y si no funcionan se pueden discutir y adecuar en su
seno.

lhldem pp. 324-326.

147

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Es muy importante destacar que la agencia no opera servicio alguno, ya que eso es
responsabilidad de los organismos creados ex-profeso (algunos de ellos se crearon
antes).

Sus recursos econmicos proceden de un impuesto (metropolitano) a la propiedad


y a los apoyos federal y estatal. Los gobiernos locales no aportan.
Su principal logro, se puede decir, ha sido la planeacin sistemtica y efectiva de
la regin; otras han sido las mejoras substanciales alcanzadas en la provisin ordenada
de los servicios. Asimismo, este organismo ha evitado el elemento ms debilitante de
los COG"s: las amenazas de los gobiernos locales de retirarse o de no pagar sus
contribuciones al consejo, si sus recomendaciones no les convienen, ya que dichos
gobiernos no forman parte del Consejo Metropolitano de las Ciudades Gemelas.
Por otra parte, adolece del mal general de los enfoques metropolitanos de
gobierno: el poco xito en los temas de "accesibilidad social" (estilos de vida), aunque en
vivienda se ha avanzado:

e)

Distrito Metropolitano de Servicios de


Portland, Oregon

En 1978, los votantes de los 3 condados que formaban el COG, aprobaron la


consolidacin de dicho consejo con el "viejo" distrito metropolitano de servicios, en una
nueva estructura de cuasi-gobierno regional. Esta nueva organizacin conserv el ttulo
del distrito metropolitano, pero se volvi poli-funcional.
Fue as como se cre una agencia de planeacin y servicios, que atiende los 2
niveles de funciones que se encuentran en todas las metrpolis.
La Legislatura limit su jurisdiccin slo a las reas urbanizadas y urbanizables de
los 3 condados, donde se eligen 12 representantes distritales para su consejo directivo
de gobierno.
Derivado de la unin del COG y del distrito de servicios, el nuevo organismo
conserv las atribuciones de uno y otro, otorgndoles la Legislatura a algunos ms. El
nuevo distrito metropolitano est a cargo de la planeacin, polticas y provisin de los
servicios de: tratamiento de residuos, transporte pblico de pasajeros, del zoolgico, de
control de inundaciones, instalaciones deportivas, procuracin de justicia, bibliotecas,
agua potable, etc., sin olvidar la revisin de peticiones de recursos federales.
Como en el caso anterior, el Congreso local lo ha ido incrementando y
reformando las funciones.
Algunos estudiosos del tema consideran que las funciones operativas manejadas
regionalmente son un avance con respecto al Consejo de las Ciudades Gemelas, pues es

Ibdem pp. 358-363

148

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

de hecho el primer organismo de doble nivel de responsabilidad gubernamental creado


en 20 aos, desde Metro-Miami.

Sin embargo, su problema principal es que carece de una base amplia de


financiamiento de tipo impositivo, por lo que sus fuentes son las tarifas por servicios y
los apoyos federales (ya muy escasos).
Dentro de los logros cabe destacar la resolucin del grave problema de la
disposicin de residuos slidos y el control de la dispersin urbana.'

d)

Consejo de Gobiernos del Washington


Metropolitano (MWCOG)

Este COG fue integrado en 1957 por acuerdo de algunos de los gobiernos
principales de la regin. La organizacin particip en numerosos proyectos de impacto
metropolitano, sin involucrarse, no obstante, en la planeacin regional durante la etapa
inicial.
Como en otros muchos casos, uno de los motivos principales para dicho acuerdo
fue la profusin de agencias y entidades que tenan que ver con la prestacin de
servicios municipales, tales como diferentes rdenes de gobierno, lo cual complicaba
tanto la planeacin como la operacin. Adems no haba comunicacin entre los
funcionarios pblicos, pues haca falta un mbito de discusin y coordinacin para
solventar problemas comunes, mediante una gua comn para su desarrollo (objetivos,
polticas y estrategias) y facilitar la participacin de la poblacin en los asuntos
metropolitanos crticos.
En este COG participan, adems de los representantes del Distrito Federal (de
Columbia), los de 6 condados (2 del estado de Maryland v 4 de Virginia), con los de 8
ciudades de estos. 1,a representacin total era de 164 miembros, incluyendo a diputados
locales y federales del Distrito de Columbia que se integran en una ''conferencia de
representantes"
Para su funcionamiento cuenta con una "junta ejecutiva de directores" (24
personas) y 9 comits estratgicos, apoyados por ms de 20 comits tcnicos.
En el acuerdo no tienen participacin directa los gobiernos estatales de Maryland
y Virginia
Este consejo metropolitano posee ciertas particularidades que hay que destacar:
La intervencin directa que tiene el gobierno federal en el gobierno de la ciudad
central de la regin. Incluso ha habido casos de participacin en la zonificacin
(normalmente solo atribucin local).

Ibdem. pp 363-364.
ox 1.. James. ''Federal 1 bao Devclopment Pu]icv and the Metropolitan
Govmnmen' ' '. Urban affwr. (7i<urterht ept.. Sage Pub 1967. pp. 75-94.

Washington Council of

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

La complicada coordinacin en la planeacin regional por ser un espacio interestatal


(este no es el nico caso en EE.UU., hay ms de 30 de este tipo).
En la regin se sobreponen una gran cantidad de jurisdicciones de planeacin
especializada (sectorial y territorial).

Un crecimiento demogrfico sostenido en la periferia y declinacin en el centro.


El proceso de transformacin del COG.
Las atribuciones o funciones del MWCOG son eminentemente regionales; empez
con el drenaje, despus con los parques y el transporte colectivo. Actualmente participa
en los servicios mdicos de emergencia, en energa, recursos humanos, uso del suelo y
vivienda, desarrollo econmico, calidad del aire, seguridad pblica, manejo de residuos
y obviamente las funciones de planeacin, desarrollo y revisin de peticiones y recursos
federales."

En un principio funcion de manera exclusivamente federal, pero al presentarse


los ajustes "reaganmicos" en 1982 y 83, tanto los estados como los gobiernos locales
contribuyeron al funcionamiento, en proporcin a su poblacin.
Finalmente, una evaluacin sucinta nos seala que la integracin de todos los
programas sectoriales a la estructura del COG ha evitado una mayor proliferacin e
involucramiento de ms agencias; ha concentrado la participacin de los funcionarios
locales electos en la toma de decisiones regionales y su transferencia al mbito local.
Parte de su xito proviene de que se evita discutir asuntos controversiales o, en su
defecto, se discuten informalmente antes de la votacin para conciliar diferencias y
lograr un consenso al respecto. Por lo tanto, se estima que este proceder es ms realista
polticamente hablando que si se actuara aisladamente.

Inglaterra
Consejo del Gran Londres
En 1960, se present a consideracin del Parlamento, el denominado Reporte
Herbert, el cual propona una reorganizacin completa de la administracin local de
Londres, dada la presencia de un patrn confuso de autoridades (en virtud de su gran
diversidad de tamao, forma y status)."

Herbert propuso la creacin de un "consejo (de gobierno) para el Gran Londres"


(CGL), reconociendo que el futuro mbito jurisdiccional deba ser ms amplio, es decir,
de corte regional o metropolitano.
En el mismo documento se sealan 3 razones por las cuales dicho consejo deba
ser la nueva autoridad de planeacin para el "Gran Londres":
10

Harrigan J. John . Op. cit, pp. 354-355.

"

Sheperd, W.. John. London, Metropolitan Evolution and Plonning Response ", en World C'apilnts, comp.
H W. Eldredge, Anchor Press , New York, U.S.A.. 1975. pp. 110-125.

hnetiluto de Administracin Pblica del Estado de Akuco

1.

La inexistencia de un organismo oficial encargado de monitorear los efectos de los


cambios generados por las estrategias planteadas en el Plan Abercrombie de 1944.

2.

La fragmentacin y nmero de agencias involucradas, as como su falta de


coordinacin. (Las autoridades en ambos niveles eran fuertes pero con poco
control poltico).

3.

La necesidad de integrar las atribuciones en planeacin del uso del suelo y del
transporte en una sola autoridad.

En 1963, dicha propuesta se discuti en el Parlamento, con cierto tono de manejo


geo-poltico por el partido conservador.
De esta manera se cre un rgano metropolitano de ''doble nivel', integrado por
100 miembros electos y 16 designados por el partido de mayora. Este consejo tena
jurisdiccin sobre la ciudad de Londres S' 32 distritos vecinos.
El CGL tena como reas exclusivas: la planeacin regional (formulacin de
estrategias y controles), las vialidades metropolitanas y la administracin del trfico; la
planeacin del transporte, los servicios de emergencia (bomberos y ambulancias), la
disposicin de residuos slidos v lquidos (drenajes principales), los parques regionales,
los centros deportivos y de educacin e investigacin. Por otra parte, como
competencias compartidas con los consejos municipales: la planeacin urbana, la
vivienda, el trfico local, la salud v el medio ambiente, as corno los jardines.
En 1969 el CGT. produjo un nuevo Plan de Desarrollo para el Gran Londres. Pero
fue tan criticado que se tuvo que manejar como un ''plan interino". El reporte Layfield
(1973) seal que era casi imposible tener un plan amplio en trminos regionales, dada
la complejidad de la problemtica, las dificultades administrativas para implementarlo
y el peso del gobierno nacional en las decisiones metropolitanas (por el inevitable
i mpacto local). Se consider que los planificadores carecan de los instrumentos
suficientes para hacer congruentes las diversas polticas, as corno para manejar todas
las fuerzas de la economa.
Pese a que se alcanzaron algunas metas -pues el CGL dispona de recursos
financieros propios como el impuesto a la propiedad-, ciertas tarifas v transferencias
del gobierno nacional fueron abolidas en 1986 por la administracin "Tatcheriana" de
los ochenta; sus funciones fueron repartidas entre varias organizaciones.
1 loy, la responsabilidad de algunos servicios es compartida entre el gobierno
nacional y los distritos. Por ejemplo, en cuanto al uso y destino del suelo corresponde al
gobierno local la planificacin de su territorio, quedando la planeacin estratgica
general a cargo del Ministerio del Medio Ambiente. Ahora hay un Comit Asesor para

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

el Planeamiento de Londres que, como su denominacin indica, aconseja a ambos


niveles de autoridad, en las propuestas mayores de desarrollo."
En 1989, como un primer resultado de su trabajo, el gobierno nacional present la
"Gua de Planeacin Estratgica para Londres". En ella se da, con una visin mltiple,
un panorama a largo plazo del papel de esta metrpoli.

Espaa
Comunidad Autnoma de Madrid
En 1979, a raz de los grandes cambios ocurridos en Espaa al final de la dcada
-entre ellos la Constitucin de 1978- , se eligen nuevas autoridades municipales, a las
que se les otorgan ciertas atribuciones de carcter local. Posteriormente, en 1982 se
formulan los "Pactos Autonmicos Regionales", los cuales reconocen e institucionalizan
la existencia de las "comunidades autnomas". A partir de 1983, la Comunidad de
Madrid cuenta con su propio estatuto de gobierno (regional).
La Comunidad est formada por 178 municipalidades incluyendo desde luego la

de la Capital del Reino. Su estructura de gobierno est compuesta por una asamblea, un

consejo de gobierno y un presidente, todos sujetos a eleccin democrtica. Con el fin de


funcionar como un gobierno intermedio (doble nivel), su actuacin es complementada
"hacia abajo" con los ayuntamientos, mediante "convenios de colaboracin" y planes
como el "provincial de obras" "de inversin mu ni cipal", etc. "Hacia arriba", con el
Estado "administracin central", a travs de la "junta de Cooperacin" y de las

Conferencias Sectoriales", entre otros elementos de concertacin.''


Dentro de las posibles causas de la creacin de estos gobiernos intermedios (en
especial el de la Regin Metropolitana de Madrid) cabe citar:
1)

El alto crecimiento no regulado ("a saltos") del mercado del suelo en esta
metrpoli y en su vecindad.

2)

Las decisiones unilaterales en relacin a la implantacin de infraestructura y/o de


planes municipales independientes.

3)

Un crecimiento urbano radial excesivo.

4)

Rezago financiero para el equipamiento e infraestructura de servicios.

5)

l a ausencia de un modelo de desarrollo metropolitano definido que permitiera


prever necesidades inmediatas y futuras.
Los retos para estos nuevos organismos eran:

1.

Adecuar el modelo administrativo a las nuevas necesidades de los ochentas.

Asociacin de las Grandes Metrpolis. Repone del Trabajo sobre Planeacin Estratgica, capitulo 3:
Administracin Estratgica. Montreal, Canad, 1993. p.134.
Consejeria de Poltica Territorial. Almoria de Gestin 1992-1993. Comunidad de Madrid, Espaa, 1994.

/nslituir de Administracin Pblica del Estado de Mxico

2.

Dar prioridad y atender las demandas sociales.

3.

Estructurar el espacio regional.

4.

Facilitar las bases del desarrollo productivo.

5.

Crear un nuevo modelo de "estado de bienestar", aliviando las desigualdades


intraregionales y garantizando los mnimos adecuados.

El papel del gobierno comunal es concretar un proyecto global mediante


programas y actuaciones regionales o subregionales. Lo cual es independiente de que la
ejecucin final le corresponda a l, a la administracin central, a los ayuntamientos o a
los agentes privados.
Este nuevo nivel de gobierno tiene facultades legislativas y ejecutivas en los
siguientes rubros (aunque no siempre las mismas): agricultura, minera y energticos,
fomento econmico, finanzas pblicas, deporte y turismo, ordenamiento territorial y
vivienda, obras pblicas, planeamiento e infraestructura metropolitana del transporte,
bosques y parques regionales, instituciones culturales y de investigacin, asistencia
social, planeacin y control del uso del agua, medio ambiente (proteccin de valores,
manejo de residuos y prevencin de la contaminacin), sanidad e higiene, organizacin
de sus instalaciones y alteracin de los trminos municipales.

Alemania
Berln
A raz de la cada del Muro v de la unificacin de las Alemanias Federal Y
Democrtica, quedaron integrados el Berln Oeste (desarrollado) y el Berln Oriental
(subdesarrollado).
Para acelerar el desarrollo de la nueva capital germana se le otorg el status de
"Estado Federal", dentro del esquema de "doble nivel" en responsabilidades y
atribuciones. En este caso, el Gobernador y alcalde de la ciudad de Berln, es electo
entre los miembros (senadores) del Parlamento estatal. De este rgano tambin surjen
los 15 integrantes del Gabinete, que atienden los asuntos de ndole estatal o general.'
El Estado (federal) de Berln est compuesto por 23 distritos y la coordinacin
metropolitana funciona a travs del Parlamento y el Consejo de Alcaldes.
Como en casos similares, el Estado Federal de Berln cuenta con sus, propios
recursos, tanto los municipales como los correspondientes a una entidad federativa.
Tambin cuenta con apoyo del Gobierno Nacional.
De acuerdo a su status, las atribuciones de ndole estatal que le corresponden son:
laborales, procuracin de justicia, culturales, juveniles y familiares, fomento econmico
y tecnolgico, finanzas, salud, bienestar social, educacin v deportes, desarrollo urbano

''

Slroschein , Christopli Ni La d.vchul und Bcrlim Rrmrdenhiu,r. Lond Rrandenburg _ lanuar, 1993.

Ensgvas sahrc la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

y ecolgico, ciencias e investigacin, vivienda y construccin, transporte y servicios


pblicos, poltica interior y federal y asuntos europeos.
A nivel local, los aspectos de seguridad pblica quedan a cargo del Senador
( ministro estatal) del Interior, de manera semejante el Ministro estatal de Transporte y
Servicios Pblicos. Tienen a su cargo la supervisin y direccin de: trfico y transporte
urbano y suburbano, distribucin de agua potable, recoleccin y disposicin de
desechos (slidos y lquidos), abastecimiento de energa (elctrica y de gas),
instalaciones portuarias, construccin e ingeniera de obras municipales, la planeacin
urbana y la vivienda.
Estos asuntos de nivel local son atendidos por empresas pblicas.
En el Congreso se est discutiendo un nuevo esquema: la conformacin de un
nuevo Estado federado, el de Berln Brandenburgo, que tendra el mismo trato poltico
que el resto de las entidades federativas, sin distincin para el caso de Berln, que
dejara de ser estado federado para convertirse en un municipio del nuevo estado, an
cuando constituya la sede de los poderes federales. La capital estatal contemplada en la
propuesta sera la ciudad de Postdam. Aparentemente la propuesta alcanzar su
aprobacin legislativa en los prximos meses.
En 1992 se present en Berln el primer plan de uso del suelo que contempla las

zonas occidental y oriental, lo cual permiti contar por primera vez con una estrategia
integral de planeacin metropolitana. Un instrumento importante de participacin
multidisciplinaria en la planeacin de la capital alemana es el "Stadtforum" que, con 70
miembros expertos y representantes de la sociedad, opera desde 1991.

Francia
Regin de la Isla de Francia (Regin Metropolitana
de Pars)
Como antecedente moderno de las actividades de planeacin en el rea de Pars,
se puede mencionar la creacin de una agencia especial del Estado (nacional)
denominada Delegacin General al Distrito de la Regin de Paris (1961), la cual elabor
y logr la aprobacin del Plan de Ordenamiento y Organizacin de la Regin de Pars.
Su objetivo principal era contar con un marco de referencia para atender las demandas
para una planeacin regional.
Poco despus, en 1966, se termin el Plan Estratgico para la Regin Parisina con
un horizonte hacia 1980. Los planes comunales, los intercomunales (100) y los planes
urbanos de detalle -en los que se incluye lo relativo a infraestructura y
equipamiento- tenan que ser congruentes con el Plan Estratgico para la Regin
Parisina.'s
is

Easlie, Jean. Pars, naroquc Elegance and Agglomeratiori', en


Anchor Press, New York, U.S A. 1975. pp. 81-82.

Wortd Capitalc. come H.W. Eldredge,

InNlau(o de. l dministracin Pblica del Estado de Mrieo

Aos despus, a consecuencia de la aparicin de la Ley de Descentralizacin


(1982), se establece un cuasi-gobierno intermedio, para la regin de la Isla de Francia,
abarcando 8 departamentos y 1,281 comunas. Lo encabeza un Prefecto Regional
encargado por el Gobierno Nacional v un Consejo Regional de 197 miembros electos
directamente por la poblacin, el cual es apoyado por 10 comits tcnicos permanentes
para cada una de las responsabilidades a su cargo.
Se aduce que el inters por contar con una visin de conjunto eman de las
siguientes consideraciones:

1.

La necesidad de contar con una organizacin comn para estudiar los problemas
de planeacin general y preparar soluciones futuras a escala regional

2.

F.I carcter de su crecimiento demogrf.co.

3.

El poder tener un punto de vista geogrfico ms anmplio, especialmente en


relacin a la expansin de la ciudad.

4.

La necesidad de romper el patrn radio-concntrico de Pars y reducir un


avasallante predominio.

Las atribuciones de este "gobierno regional" van desde la aprobacin de las


propuestas de inversin para el desarrollo local, hasta la propia autorizacin de los
recursos para el mantenimiento de los liceos; pasando por el examen y sancin de las
polticas v/o de infraestructura del transporte regional, de les parques, del
entrenamiento ocasional. Tambin participa corno cofinanciero de las carreteras
departamentales de importancia regional.
Asimismo, estudia y prepara las polticas de finanzas, de transporte, de
planeacin del desarrollo urbano v rural, del agua, del medio ambiente (incluidos los
parques), de vivienda y el bienestar social, de salud, de la cultura y la educacin media
superior, del desarrollo econmico, de las comunicaciones v del deporte y turismo.
Conviene resaltar que no opera o interviene en la actuacin directa de ninguno de
los rubros citados.
Resulta adecuado sealar que el Gobierno Nacional revisa y aprueba el programa
del Plan Estratgico Regional de transporte y controla la organizacin del propio
transporte pblico.
Para apoyarse en la elaboracin v anlisis de las polticas, cuenta con el Instituto
del Ordenamiento N, Urbanismo de la Regin de la Isla de Francia (L'IAURIP).
Esta entidad regional cuenta con impuestos locales y con el apoyo nacional
concertado en el Contrato-Plan, para poder cumplir con sus funciones.
Dada la existencia del principio general de la ''no supervisin" (cuasi-autonoma),
resulta imposible que un nivel de gobierno "revise" a otro. La nica forma de que una
autoridad se relacione con otra es mediante 'convenios y/o convenciones''. Estos han
llevado ala formacin de "sindicatos intercomunales de vocacin (o propsito) nica"

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

(SIVU), de vocacin mltiple y/o sindicatos mixtos (distritos, asociaciones y


comunidades urbanas)."
Con el paso del tiempo, se ha podido constatar que ha sido difcil tomar
decisiones pues el Prefecto Regional (que parece haber favorecido a Pars, su
departamento) no es superior -jerrquicamente- que los prefectos departamentales.

Canad
a)

Municipalidad Metropolitana de Toronto

Al inicio de la dcada de los 50, en la periferia e incluso en algunas secciones de


Toronto, era posible apreciar importantes fallas y rezagos en la prestacin de servicios
pblicos, bsicamente por la falta de planeacin regional. Tambin por la escasez de
recursos locales para emprender obras grandes de infraestructura y por la
fragmentacin de autoridades, es decir, que la pujante metrpoli de la provincia de
Ontario, experimentaba los mismos males que otras grandes ciudades. Casi
si multneamente entre 1947 y 1953, los gobiernos de la ciudad de Toronto y del
condado de York, intentaron elaborar un plan que tratara toda el rea del gran Toronto.
Sin embargo, fallas en la realizacin e implantacin evidenciaron la urgente necesidad
de poner en orden las cuestiones poltico administrativas relacionadas con una gran
poblacin metropolitana futura."

Poco tiempo antes, Toronto haba solicitado al Gobierno Provincial de Ontario la


anexin de 12 municipios vecinos; uno de ellos -por coincidencia- haba pedido su
incorporacin a la metrpoli.
Despus de varias audiencias, el Consejo Municipal de Ontario no pudo decidir.
Asi, el Primer Ministro solicit que su coordinador principal sugiriera una solucin.
Esta fue: "... como se utiliz una federacin a nivel nacional, podra este mismo
esquema ser aceptado como forma de gobierno metropolitano". La propuesta fue
aceptada, crendose a principios de 1954 el municipio Metropolitano de Toronto, esto
mediante un acta de la Legislatura Provincial (parlamento).
Originalmente esta federacin municipal estuvo integrada por la ciudad central y
12 municipios. Su principal rgano de gobierno es su Consejo (o Ayuntamiento)
integrado por miembros electos de manera proporcional.
i-lace algunos aos los trminos poltico-administrativos se modificaron, dando
paso a la constitucin de 5 distritos ms de la ciudad de Toronto. Esta nueva estructura
se integr con 34 miembros del Consejo Municipal Metropolitano.

Como puede observarse el nuevo organismo corresponde al tipo de gobierno


metropolitano de doble nivel, con atribuciones locales y regionales. Entre estas ltimas

se pueden enunciar las siguientes: servicios y equipamiento intermunicipales, finanzas,


j6

Regard Regional Vatre Region de A a Z Ile de Frunce JI'1 publications , noulognc , France, 1993
1 larrigan J John. Op . cit. p. 326.

lnetiluto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

obras pblicas, seguridad social, vivienda y planeacin, trfico y seguridad pblica,


autopistas y transporte masivo, parques, etc.
Entre las de ndole municipal, se mantuvieron: valuacin de la propiedad,
jardines, distribucin de agua potable y drenaje, recoleccin de residuos, planeacin
urbana, construccin de escuelas, observancia de la ley, etc.
Para su financiamiento, el Gobierno Metropolitano de Toronto cuenta con
recursos propios como el impuesto predial, bonos municipales y certificados de deuda,
adems de las tarifas y cuotas por los servicios pblicos.

Se considera que, adems de factible, esta reorganizacin fue exitosa, pues los
problemas de una crisis inminente de servicios fueron prcticamente anulados. Metro-

Toronto ha podido reunir recursos suficientes para atender las demandas de la


poblacin, incluso a tasas preferenciales y con alta productividad. Esto no lo hubieran
conseguido l o s ayuntamientos individualmente. Aunque los problemas fsicos se han
podido resolver, los raciales -como cn otras metrpolis del mundo- continan e
incluso en algunos otros rubros han empeorado, por ejemplo: cada vez es ms difcil
conseguir vivienda a precios razonables (o a distancia adecuada); tampoco la
renovacin o regeneracin urbana ha avanzado como se hubiera querido. No obstante,
en los ochentas, los planificadores y las autoridades enfatizaron sus acciones para el
mejoramiento social. '

b)

Comunidad Urbana de Montreal (Provincia de


Quebec)

A mediados de la dcada de los sesentas, la metrpoli quebequense de Montreal


experimentaba una crisis econmica que se vio reflejada en la insuficiente inversin
municipal suficiente -tanto en infraestructura como en equipamiento- para poder
atender el crecimiento urbano generalizado, con signos de descontrol, evidenciado por
cierta dispersin.
Para dar solucin a esta problemtica, en 1970 la Asamblea Provincial de Quebec
autoriz, mediante la Ley C-37.2, la creacin de una entidad que coordinara acciones
tendientes a la equidad fiscal V a la organizacin territorial, esto ltimo apoyndose en
los poderes que otorga la Constitucin Nacional de 1867. A esta entidad
(administrativa), se le denomina "Comunidad Urbana de Montreal" y abarca 29
municipalidades. Es una "corporacin pblica", con las atribuciones sealadas en dicha
ley, adems de las conferidas por el Cdigo Civil a cualquier corporacin."
La Comunidad es dirigida por un Consejo compuesto por 79 miembros (alcaldes y
consejeros del municipio de Montreal). Dichos miembros -de entre los cuales se elige

Dakiu..lohn _

10 Krpnnc

1oronto , A Federated Metr' en II or&l ('upimlr, 0/ cit. pp 214-223.

/, E, ado. Groupe de fl a vail sur Montreal et Sa Kepion _ Montreal, Canad .

Fiero

1993.

Ensavo.v sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

un "presidente ejecutivo" - emiten su voto para la toma de decisiones, en proporcin a


los habitantes de su municipio.
La Comunidad cuenta con un Comit Ejecutivo (15 miembros) y 5 comisiones
permanentes que se ocupan de atender los asuntos de su competencia como son:

1.

Administracin y Finanzas.

2.

Planeacin Territorial y Desarrollo Urbano.

3.

Desarrollo Econmico.

4.

Proteccin del Medio Ambiente.

5.

Seguridad Pblica.

Relacionada con la Comunidad, pero ajena a comisiones , existe otra corporacin:


la Sociedad de Transporte Masivo que opera el Metro , los autobuses y los trenes
suburbanos.
Los recursos que financian los servicios comunitarios provienen en un 70% de
aportaciones municipales ; 20% de recursos de la Provincia de Quebec y el resto de
diversas fuentes.
Dichos servicios son: polica, proteccin del medio ambiente (incluyendo el
tratamiento de aguas usadas y la inspeccin de alimentos ), la valoracin inmobiliaria, la
planeacin y control del desarrollo urbano, el transporte colectivo , la recreacin
(incluidos los aspectos culturales) y los servicios de emergencia.
A travs de los resultados reportados por cl Presidente Ejecutivo, es posible
afirmar que la creacin y operacin de esta Corporacin Pblica ha sido benfica para
los residentes (y para los visitantes ) de esta Metrpoli . Sin ser un gobierno intermedio
como el caso de Metro Toronto, ha avanzado de manera importante en todas las reas
de su responsabilidad. Como ejemplos de sus logros podemos mencionar que: el 35%
de sus habitantes utilizan el Metro como medio fundamental de transporte ; el grado de
contaminacin en sus diversos componentes se ha reducido notablemente ; el valor de
las propiedades se ha incrementado en relacin al desarrollo de la conurbacin, sin
llegar a crear un grupo marginado del mercado de vivienda ; se han logrado ahorros
presupuestales importantes gracias al aprovechamiento de las economas de escala,
entre otros.

Es conveniente sealar que a partir de la dcada anterior y como resultado de la


emisin de una nueva ley (nacional) sobre Ordenamiento Territorial y Urbanismo, es
posible formar dentro de una misma provincia, "municipalidades regionales de

condado", integradas por varios municipios urbanos y/o rurales, con el fin de planificar
su desarrollo a una escala mayor que la local. Cuentan con su propio Consejo y con un
Prefecto electo para su funcionamiento.2`

cal Ville Reginn. Croupe de Travail sur Montreal et sa Rcgion. Montreal, Canad. Marzo 1993.

Jnstit,ao de Administracin Pblica del Estada de Mxico

Japn
a)

Prefectura especial de Tokio

En 1935 el 99% de la poblacin de la Prefectura Regional de Tokio corresponda a


residentes de la propia capital japonesa. Los ingresos de la ciudad eran muy superiores
a los de la propia prefectura, lo que le permita actuar con bastante autonoma y sin
apoyara las otras administraciones locales.

Como la Prefectura no pudo ejercer adecuadamente sus funciones de supervisin


(que ms tarde se eliminaron), se gener casi espontneamente un problema de "doble
administracin". Las autoridades nacionales se vieron en la necesidad de crear una
" prefectura especial" (Te), a la cual se asignaron ciertas funciones que hasta entonces
haban sido ejercidas nicamente a nivel regional."
Cabe aclarar que en Japn solo hay gobierno nacional y provincial (prefecturas); el
nivel local tiene nicamente funciones administrativas (ciudades y pueblos). Ambos
niveles son jurdicamente independientes, sin existir subordinacin.
En el caso de Tokio, el gobierno regional funciona a "doble nivel". La Constitucin
Nacional y la Lev de Autonoma Local (1947) con sus reformas de 1952 y 1974,
garantizan sus derechos legislativos, administrativos, financieros y de la propiedad.
Su rea ejecutiva esta encabezada por un "gobernador" electo. En algunos de los
distritos o cuarteles de la metrpoli funge como alcalde tambin. Como apoyo cuenta
con 3 vicegobernadores.
La parte legislativa se integra por una Asamblea Metropolitana de 128 miembros,
electos en los 41 distritos. Debido a las reformas legales antes citadas, los alcaldes son
electos (a partir de 1975).
El Gobierno Metropolitano de Tokio (prefectura especial) abarca 23 cuarteles con
27 ciudades, 6 pueblos y 8 villas.
Un hecho interesante es que, en 1943, la administracin de la Ciudad de Tokio y
su prefectura se conjuntaron en una sola estructura. Se puede decir que cuando eso
ocurri Tokio perdi su derecho a autodeterminarse. Para aminorar esta situacin
algunos de sus distritos recibieron funciones especiales.
Las atribuciones derivadas de su carcter de gobierno regional se pueden dividir
en 4 rubros principales.
1.

De Servicios Regionales: planeacin integral del desarrollo; mantenimiento de


caminos; obras rurales v de control de inundaciones, entre otros.

2.

De Servicios Integrados: educacin obligatoria; proteccin de la cultura; seguridad


pblica; prevencin de enfermedades infecciosas, entre otros.

Tokyn: The Makmg ofa Metropolis (7,27). 1 he lo k\ o Melropolitan Government Pubi cal en s. Marzo 1993.

Ensayos.cohre la Ana Metropolitana del Valle de Mrito

3.

De Coordinacin: entre ciudades, pueblos y villas; entre el gobierno nacional y las


administraciones locales.

4.

De Complementacin en los servicios cuya escala excede la capacidad ordinaria


de las ciudades, por ejemplo: escuelas preparatorias y centros de investigacin,
centros de promocin industrial, etc.

Por otra parte, los servicios locales estn a cargo de: los bomberos, manejo de los
residuos y la dotacin de agua y drenajes.
Sus recursos provienen localmente -hasta 30% del total- de los impuestos,
bonos municipales, tarifas, etc. El 70% restante, son concesiones, subsidios y
participaciones del gobierno nacional.
En cuanto a planeacin, en 1992 se present el Tercer Plan Metropolitano que
cubre el perodo 1991-2000. Asimismo, existe un plan ms amplio para la Regin de la
Capital Nacional (Tokio y 7 prefecturas vecinas).

b)

OSAKA (integrante del Sistema de Ciudades


Designadas Nacionalmente)

Ante las complicadas situaciones que se fueron presentando durante el perodo


posterior a la II Guerra Mundial en las grandes ciudades japonesas, al reiniciar su
crecimiento, en 1956, fue necesario modificar la Ley de Autonoma Local para
establecer un Sistema de Ciudades Designadas por el Gobierno Nacional y otorgarles
atribuciones especiales. Se les reasignaron, tambin, responsabilidades prefecturales,
supervisin administrativa, capacidad de organizar y previsiones financieras.
As es como, con las nuevas responsabilidades transferidas, la administracin de
la ciudad de Osaka empieza a parecerse a un gobierno local. Tuvo que crecer, para lo
cual cont, por el lado legislativo, con un Consejo Municipal de 90 miembros; el

Presidente y Vicepresidente se eligen de ese grupo. Tiene 6 comisiones permanentes


para los siguientes asuntos:
1.

Generales y Financieros.

2.

Educativos y Econmicos.

3.

Bienestar Social y Sanidad.

4.

Planificacin.

5.

Construccin y Puertos.

6.

Transporte y Agua Potable.

Por otro lado, el Alcalde es elegido directamente, maneja y ejecuta sus


responsabilidades nacionales.

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

Esta metrpoli japonesa, en su condicin de "ciudad", est integrada por 24


distritos administrativos, pero en su rea metropolitana se incluyen 30 ciudades y an
se podran considerar otros 98 municipios en la periferia secundaria.
Las funciones o rubros de atencin comprenden: bienestar social (asilos, orfanatos,
etc.), medio ambiente -incluyendo la sanidad pblica- y el mantenimiento y
mejoramiento de la infraestructura y la planeacin urbana. En 1990 se formul la
versin ms reciente de su plan maestro con un horizonte a 15 aos, es decir para el ao
2005.
En cuanto a los recursos econmicos para la atencin de sus responsabilidades,
Osaka cuenta con provisiones federales y prefecturales (algunas especiales), subsidios y
concesiones, as como impuestos y bonos municipales, entre otras fuentes.''

12

Un Perfil de la Adniinierracin de la Ciudad de Osaka. Gobierno Municipal de Osaka, Departamento de


Relaciones industriales Osaka, lapn. 1992.

Anexo II
Anexo Metodolgico.'
El Proceso de Urbanizacin y la
Delimitacin de la ZMVM
Por Emilio Ocampo Arenal

En el transcurso del primer cuarto del presente siglo, se advierte un gran inters
por los problemas urbanos surgidos como producto del acelerado crecimiento de las
ciudades norteamericanas, que se hace patente en el congreso celebrado en 1925 por la
Sociedad Americana de Sociologa dedicado a la sociologa urbana. Sus trabajos
principales fueron publicados en el libro The Urban Comunity"; hecho que significa un
reconocimiento por parte de la comunidad cientfica de los Estados Unidos de
Norteamrica.
Tambin, en ese mismo ao, los socilogos Robert E. Park, Ernest Burgess y
Roderick McKensie publican "The City" obra considerada como: ",,,el primer gran
clsico de los estudios urbanos en la sociologa estadounidense...".. A partir de estos
trabajos se sientan las bases para la construccin de la ciudad como un "objeto" a
investigar. Y, al mismo tiempo, aparecen los esquemas teoricos para explicar, por una
parte, los factores determinantes de su crecimiento y, por la otra, los fenmenos de todo
tipo que se dan en el mbito territorial.
La Escuela Ecologista -una corriente conocida as dentro de la sociologa
urbana- fue originada gracias a la existencia de principios generales, identificacin y
clasificacin de los mismos problemas, puntos de vista similares para sustentar
respuestas coincidentes y, por ltimo, el planteamiento de soluciones que muestran
caractersticas de identidad. Corno generalmente ocurre en estas manifestaciones de la
investigacin cientfica se presentan, en el cuerpo de sus publicaciones, diferencias de
enfoque referidas al nfasis que individualmente hacen los analistas, pero en esencia se
conserva el ncleo central de la teora.
Para presentar en forma resumida el fundamento de la Escuela Ecologista, se hace
referencia a dos principios bsicos que proporcionan la estructura sobre la cual se
Desarrollado por Econo Consultores, S A de CV_
Lezama, Jos Luis - " teora social urhana y el dehate actual", en /dsmdio.. Ormugrrfca. r Lirbnnor, vol 5,
nm. 1, enero-abril 1990, Ed. El Colegio de Mxico pp 103-126

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

levanta su razonamiento. La ciudad y los procesos que se dan en ella se explican por
dos tipos de legalidades tericas: 1) Se refiere a la emergencia "...de las fuerzas
competitivas, generando la estructura territorial, la disposicin funcional del espacio
urbano acotado bajo el concepto de ciudad", y 2) Alude a "...los fenmenos que derivan
de las caractersticas ms particulares del hombre, ...todo aquello que tiene que ver con
la comunicacin simblica, el llamado libre albedro y el conjunto de las instituciones
que originan una tradicin, una cultura"

La identificacin de estas dos abstracciones con fenmenos y procesos que se dan


en la realidad -utilizando los conceptos de comunidad y sociedad- permite construir

un modelo funcional en el cual la comunidad corresponde al sustrato en el que se


reproduce el orden vigente del mundo natural. En este nivel, las relaciones que se
establecen entre los seres humanos son "...la expresin de una lucha intensa por la

sobrevivencia en una sociedad y en un entorno natural connotado por la escasez de


recursos y el afn incontenible de consumo que, aparentemente, caracteriza a los seres
humanos. Bajo el condicionamiento de la escasez de recursos se desata una ardua

batalla por la supervivencia en la que, de acuerdo con el esquema darwiniano,


sobreviven los ms aptos".'

El concepto de sociedad se asimila al otro mbito del individuo en el que priva el


aspecto racional y el llamado libre albedro; el hombre conforma as un orden moral

que le otorga su especificidad humana, este orden moral se impone a los impulsos de
su voluntad animal, sometindolo al grupo social del cual emerge. Al incorporar el
aspecto social al modelo simplificado anteriormente, se logra explicar la razn por la
cual se obtiene la subordinacin de los individuos a los fines sociales en la bsqueda de

la estabilidad frente a las fuerzas que propician la desintegracin.


Con el paso de la comunidad a la sociedad, el funcionamiento de este modelo da
forma al proceso del cambio en las sociedades reales, por el hecho de que los individuos
van contra las expresiones de su libertad e inters individual, es decir, de aquello que
los enfrenta en el plano de la competencia y de la lucha por la vida. Todo ello tiene
como meta obtener sus fines a travs de la cooperacin que, en ltima instancia, es el
motor que impulsa la accin individual y colectiva.
Con la interrelacin entre los niveles de intensa competitividad -como una
manifestacin del proceso de seleccin natural- y los niveles de cooperacin
-como expresin de la tendencia a la sociedad- es como se toman las medidas para
li mitar y reglamentar las conductas consideradas nocivas para el surgimiento del
estado de equilibrio social.

Alguno de los autores de la Escuela Ecologista sitan esta interrelacin

competitividad-cooperacin como el factor desencadenante del trnsito de la


comunidad a la sociedad, el cual se expresa en lo que denomina crisis ambientales; tal

Lezama. Jos Luis. art di. p. 106

In titum

de Administracin Pblica del Estada de Mx ico

es el caso de cuando se rompe el equilibrio existente entre recursos naturales y


poblacin.'

La estructuracin fsica y social del espacio urbano surge al situar el

funcionamiento del modelo en el tiempo y en el espacio. El Profesor Lezama lo resume


como "...uno de los conceptos que explica la conformacin del espacio y de los procesos
urbanos es el de la diferenciacin, con el que la biologa alude a la manera como los
organismos vivos "se ven obligados" a adecuarse a los cambios que tienen lugar en su
medio ambiente`.

Los ecologistas asignan al comportamiento demogrfico el papel de originario del


proceso de diferenciacin dando lugar as al cambio social Hiptesis que deducen del

hecho de que el incremento de los miembros de la comunidad rompe el equilibrio en el


sistema social, pues modifica la relacin establecida entre poblacin y recursos
disponibles. Esta alteracin de la correspondencia adquiere, a los ojos de los ecologistas,
la caracterstica de necesidad pues propicia la elevacin de los niveles de
c o mpetitividad; stos a su vez ponen en marcha el mecanismo de seleccin para la
identificacin de nuevos agentes sociales, con el propsito de llegar a un nuevo y
superior estado de equilibrio.
Al explicar la postura de F:rnest Burgess - uno de los ms connotados miembros
de la Escuela Ecologista-, el Profesor Lezama afirma que dicho autor "..presupone un
proceso de conformacin del espacio urbano con base en este marco de diferenciacin
funcional, utilizando los conceptos de expansin, sucesin y concentracin-la
diferenciacin, mediante la cual emerge el orden urbano, se concretiza en su conocido
esquema de los crculos concntricos"
Nuestro autor sintetiza el desarrollo de este proceso de la siguiente forma: "En un
primer momento (crculo central del esquema) la ciudad, como respuesta al crecimiento
fsico y poblacional, desborda la primera zona de asentamiento en cuyo interior est
contenido el distrito comercial central. Como resultado de esto, ocurre un primer
momento de la diferenciacin que da lugar a la llanada zona de transicin (zona II) en
la cual se asienta la industria ligera y negocios pequeos. I.a conformacin de esta zona
empuja a sus antiguos moradores, los obreros, hacia una tercera zona en la cual se
instalan, huyendo de las reas deterioradas V con el propsito de ubicarse cerca de sus
fuentes de trabajo. Posteriormente se forma una zona IV que se caracteriza por
viviendas independientes y, departamentos para las clases acomodadas. Por ltimo, el
proceso de expansin v diferenciacin da lugar a los llamados suburbios (zona V) o
ciudades satlites
El proceso de expansin implica el incremento de la superficie territorial en etapas
sucesivas.

Adicionalmente y en forma parnldla, se origina otro proceso de

/hdern. pp. 105-109.


ihidenr p_ III.
ihidem. p. 113

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

concentracin y descentralizacin. Estas dos tendencias, que fuera de este contexto


podran aparecer como opuestas, se hacen presentes por la circunstancia de que en el
centro de toda ciudad se localiza el conjunto ms importante de las actividades
econmicas, polticas y sociales constituyentes de la estructura organizativa de la
sociedad. Hay que agregar el hecho de que la descentralizacin, por necesidades
intrnsecas a las mismas instituciones ubicadas en el centro, propician la creacin de
subunidades dependientes a fin de realizar con mayores niveles de eficiencia las
funciones que son de competencia de las primeras. En la terminologa de la Escuela
Ecologista estos procesos se designan como la "formacin de un sistema de
descentralizacin-centralizado".'
Cuando los problemas del desarrollo de los pases agrupados como "Tercer
Mundo" surgen como tema de investigacin de la Teora econmica, Rutledge Vining y
Colin Clark analizan dos fenmenos que llaman la atencin en los procesos de
expansin de las reas urbanas. El primero de ellos, relacionado con las investigaciones
de Vining, se refiere a la aparicin de "...un nuevo sector econmico que es
distintivamente urbano: el sector terciario o de servicios...". El segundo es analizado por
Colin Clark, quien establece la correlacin de que el aumento de las actividades de los
servicios est en razn directa del tamao de las ciudades y de los niveles de ingreso."
Adems de las investigaciones sobre los patrones de crecimiento de las ciudades
en las reas subdesarrolladas, se postula el hecho de considerar a las ciudades como
generadoras de economas de escala que imprimen rasgos y modalidades especficos a
las actividades econmicas localizadas en su circunscripcin. Dicha hipotesis deviene
en otra, referida a que dichas actividades tienen un espacio geogrfico de influencia
para formar un sistema urbano a partir de un centro. Estos enfoques contribuyeron a
dar cuerpo a la concepcin terica de que las ciudades, debido a su naturaleza,
constituyen sujetos que funcionan de manera independiente en el desarrollo econmico
y en el origen, evolucin y transformacin de los comportamientos sociales.
De estos planteamientos al anlisis del comportamiento y desarrollo del sistema
econmico en su conjunto no exista ms que un paso, el cual fue dado en las
investigaciones de otro economista especializado en problemas del desarrollo
econmico. Bert P. Hoselitz en su trabajo 'The Rise of Cities in the Economic Growth o
Underveloped Countries" (1953), plantea como punto de partida de su investigacin,
una interpretacin del papel que han jugado las ciudades en el desarrollo histrico del
capitalismo. Aplicando el mtodo de la historia comparativa, establece las
caractersticas de las estructuras de las ciudades medievales europeas, a las cuales
tipifica como reas econmicamente subdesarrolladas, para confrontarlas con las

Burgess, Ernest 'The Growth of Ihe City: an Introduction te a researeh Project", citado en Ibidem_ p. 113.
Vining, Rutiedge. "A Description of Certain Spatial Aspccts of in Economice System" (1954); Clark, Colin.
"The Conditions o Economic Progress" (1957), citados en Brambila Paz, Carlos.
Expansin Urbana en
Mxico", Ed, El Colegio de Mxico, 1992.

In.rrino de 4dniinis(r u in Pblica del Evtado de Mxico

resultantes de los procesos de urbanizacin y crecimiento de las ciudades del mundo


subdesarrollado del siglo XX.
Entre sus conclusiones destaca el principio de que las ciudades constituyen el
marco en cl que se desenvuelven las relaciones sociales cotidianas y el proceso de
urbanizacin depende, en forma creciente, de fuerzas externas y globalizadoras. En este
contexto -y como efecto de mltiples influencias- las ciudades son adems la
resultante, en ltima instancia, de la combinacin de fundamentos culturales diversos y
de los procesos econmicos, tanto de los que se dan a nivel regional dentro del pas,
como de la recepcin e impacto de aquellos que se realizan en la economa mundial.
Hoselitz admite que la comparacin de procesos de urbanizacin en pases con
niveles desiguales de desarrollo econmico, sirve para comprobar el grado en que la
estructura socio-econmica de uno de ellos se ve permeada por el "sistema nacional y
occidental de organizacin econmica". Para mostrar, en su riqueza y complejidad, un
caso concreto de urbanizacin, ser necesario introducir en forma explcita el anlisis de
las diferencias culturales as como de las tradiciones histricas, las cuales permitirn
explicar las variaciones estadsticas que surjan en el esquema de investigacin
correspondiente.
De la abundante bibliografa relativa a la estructura, comportamiento y
crecimiento de las ciudades as como a la explicacin de los procesos de urbanizacin,
es posible obtener una regla bsica de la investigacin. Esta se refiere a que la ciudad y
el anlisis de la expansin del rea urbana estn marcadas por la diversidad de factores
convergentes en su historia y en su espacio, va sea para entender su funcionamiento, o
para lograr una respuesta congruente de la naturaleza v evolucin d(, los factores
participantes en dicho proceso.
Una ltima consideracin sobre los procesos de urbanizacin se refiere a la
entidad que surge como consecuencia de los mismos. En un primer orden se conforma
una metrpoli como resultado del crecimiento acelerado de una ciudad central. Dicho
crecimiento se manifiesta en una gran concentracin de poblacin as como en la
aglomeracin de unidades econmicas dedicadas a las actividades industrial, comercial
y de servicios. La metrpoli incorpora a su superficie territorios contiguos, en ellos, a
travs de un proceso de diferenciacin, reproduce condiciones para el desarrollo de las
actividades econmicas y de reas residenciales.
La metrpoli conforma lo que se denomina una "zona metropolitana" con un
tejido de redes de comunicacin (terrestres y de otro tipo), a fin de ordenar y garantizar
la interrelacin de las actividades econmicas y de movimientos en uno y otro sentido
de la poblacin, la cual debe existir entre el territorio expandido y la ciudad central que
conserva la direccin y coordinacin de los procesos socio-econmicos en su territorio.

'

Brambila Paz . Carlos. Op. cit. pp 46-49.

167

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

las megalpolis constituyen un segundo nivel correspondiente a superficies


mayores, especficamente a una regin con caractersticas bastante acusadas de
urbanizacin, es decir, un conjunto de metrpolis o grandes ciudades reunidas por un
proceso de conurbacin que espacialmente comprende zonas urbanas y zonas rurales.
En este caso, las metrpolis en forma individual representan y se desenvuelven como el
centro rector en su espacio inmediato. Los investigadores denominan a esta agrupacin:
"forma urbana polinuclear".

Desarrollo industrial y urbanizacin


Los conceptos industrializacin y urbanizacin describen dos procesos que, en
trminos generales y en una primera etapa, dan cuenta del crecimiento de las ciudades
y de la expansin posterior de sus respectivas reas urbanas, cuando la superficie
geogrfica original ha representado problemas de funcionamiento con mayores costos.
Los dos procesos sealados originan un sistema econmico que no solamente se asienta
en un rea territorial definida, sino que tambin adquiere dinamismo para extender su
influencia, traspasando lmites poltico-administrativos perfectamente definidos.
Aunque, entre los investigadores de los procesos de crecimiento de las ciudades,
no exista un completo acuerdo sobre los elementos y factores que los determinan, las
herramientas tericas de la Escuela Ecologista descritas de manera resumida en el
apartado anterior constituyen, hasta la fecha, el planteamiento con mayores
posibilidades de aplicacin prctica, para el anlisis del fenmeno de la enorme
expansin de las reas urbanas y la simultnea concentracin demogrfica y econmica
que trae consigo.
El desarrollo econmico se hace patente a travs del proceso de industrializacin.

En ste, el avance tecnolgico es una de las variables que al estimular la divisin del
trabajo conforma, por una parte, la distribucin del espacio urbano destinado a ubicar
las instalaciones industriales y, por la otra, la diferenciacin social que establece las
divergencias mediante la separacin de reas urbanas especficas.
La industrializacin modifica en forma importante la estructura y valor del total
de la produccin de un pas, al introducir nuevas formas de elaborar y distribuir

productos en cantidades crecientes; proporcionar ocupacin a la fuerza de trabajo


excedente que se traslada del campo a la ciudad y dinamizar y orientar los desarrollos
tecnolgicos. A todo proceso de industrializacin corresponde un desarrollo de las

actividades dedicadas al comercio, a los servicios, etc. Sectores cuya participacin, tanto
en el valor de la produccin como en la capacidad para incorporar poblacin, se
desenvuelve en forma simultnea en el establecimiento y desarrollo del sistema
industrial, reforzando as un movimiento orientado al logro de mayores niveles de

eficiencia y productividad. A medida que la participacin de estos sectores aumenta, la


correspondiente a las actividades agrcolas experimenta decrementos en la ocupacin
de la poblacin.

168

lnsBea de Administracin Pblica de/ Estado de Mxico

Una caracterstica de los procesos de urbanizacin-industrializacin es su patrn


de comportamiento. Este origina una elevada concentracin econmico-demogrfica en
unas cuantas regiones y/o ciudades, las cuales han contado con una acumulacin de
capital socializado que se manifiesta en la existencia de un determinado tipo de
infraestructura. Este equipamiento urbano (que comprende desde carreteras,
suministro de energticos, conduccin y disponibilidad de agua, sistemas escolares, de
salud y redes de comunicacin hasta fuerza de trabajo capacitada) es un elemento
fundamental que proporciona condiciones favorables para garantizar rendimientos
atractivos a la inversin productiva.
Los comentarios anteriores -sobre la convergencia de los dos fenmenos que se
dan en los procesos urbanizacin-industrializacin- proporcionan un esquema con
posibilidades de medicin estadstica, lo que permite el anlisis de casos concretos; en
este sentido, alcanza un alto grado de consenso entre los investigadores. Las teoras
para identificar los factores determinantes de que las actividades econmicas se
concentren en una ciudad en vez de otra, han recibido mayores cuestionamientos.
Dos concepciones han adquirido vigencia en la disciplina econmica. La primera
de ellas est representada por la teora de la localizacin industrial, la cual segn
Gustavo Garza "...constituye el esfuerzo ms importante para analizar la distribucin
de las actividades industriales. Sin embargo, no estudia los determinantes de la
organizacin territorial ni del fenmeno de elevada concentracin espacial, sino en
forma secundaria, en tanto que contribuye a explicar la localizacin de las empresas"
Los principios fundamentales en la explicacin de la concentracin econmica
espacial se identifican con las economas externas y las provenientes del proceso de
m
urbanizacin.
Como derivacin de dichos planteamientos, Garza seala las contribuciones
hechas por la teora del desarrollo econmico y, especficamente, las referidas a los
polos de crecimiento y al desarrollo equilibrado y desequilibrado. En relacin con las
primeras, menciona los trabajos de Francois Perroux y para las segundas hace
referencia a la obra de Albert 0. IIirschman de quien cita: "...uno o varios centros
regionales de fuerza econmica interregional es una consecuencia inevitable y
condicin del desarrollo mismo".
La segunda concepcin terica corresponde a la expresada por los investigadores
que aceptan el postulado de la escuela neoclsica de que el mercado propicia la
maximizacin del bienestar general; es utilizada para explicar el tamao ptimo de las
ciudades. Haciendo uso de este principio, interpretan el constante crecimiento de las
ciudades como resultado de la relacin entre beneficios superiores y menores costos
incurridos.
Garza, Gustavo- El procevn de indavria/cacin un la Ciudad de bfislco. /?2/-19'0
Mxico, 1983. p. 300

Ed GI Colegio de

Ihdem.

169

En,, os xohre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

De esta forma se introduce una caracterstica de racionalidad en la tendencia a la


gran concentracin espacial de actividades econmicas, en la cual, no obstante las

desventajas representadas por los elevados costos de infraestructura y otras


deseconomas externas, stas se ven ms que compensadas por las economas externas
y las que tienen su origen en el proceso de urbanizacin. En tales circunstancias, la
diferencia que surge al comparar economas con deseconomas en las grandes ciudades,
es superior a la que se obtendra en las ciudades menores; llevando este razonamiento a
su conclusin lgica, esta teora "...supone que el tamao ptimo de las ciudades se
alcanza cuando sus beneficios medios o marginales igualan sus costos medios o
1o
marginales .
Desde luego, los resultados de los esquemas tericos y modelos elaborados para
ser aplicados en la investigacin de un fenmeno especifico, en una determinada
realidad social, no siempre correspondern con la investigacin de otra realidad
diferente. Esto es pertinente cuando se trata de explicar el mismo proceso en dos pases
con diferentes niveles de desarrollo econmico, es decir, uno de ellos perteneciente al
grupo de naciones desarrolladas industrialmente y el otro integrante de las reas
subdesarrolladas del mundo.
En el caso de estos ltimos, no es conveniente pasar desapercibido el fenmeno de
las corrientes migratorias de las reas rurales hacia las ciudades. Dicha situacin ha
influido en los anlisis de algunos investigadores para otorgar al comportamiento
demogrfico una influencia predominante en los procesos de urbanizacin de los pases
subdesarrollados. La relacin causa-efecto ya no se encuentra en la simultaneidad de
los procesos de industrializacin-urbanizacin; uno de ellos precede al otro: la
industrializacin es el resultado de la migracin rural.
Para fundamentar lo anterior, se menciona que la poblacin emigra a la ciudad
para buscar las mejores condiciones econmicas. Esta corriente de nuevos habitantes
impulsa el crecimiento urbano y, consecuentemente, el incremento de la demanda de
bienes manufacturados (que es posible producir gracias a la disponibilidad de fuerza de
trabajo concentrada en un territorio); condiciones, ambas, que actan en forma
favorable en la aglomeracin de actividades productivas.
La migracin del campo a la ciudad se origina fundamentalmente por dos tipos
de factores de expulsin. El primero de ellos se manifiesta al presentarse una fuerte
presin de la poblacin sobre la tierra, la cual puede ser ocasionada por razones fsicas
o por factores sociales.
En algunos casos, la adopcin de mejores tcnicas para el desarrollo de las
actividades agropecuarias conlleva un incremento en la productividad de la tierra.
Cuando dichas mejoras requieren de volmenes incrementados de productos
industriales, su introduccin aumenta tanto la productividad de la tierra como del
trabajo incorporado. Sin embargo, la falta de recursos financieros, sobre todo en
" /Gfdent p. 302.

1 70

Inslitulo de Administracin Pblica del Etado de Mxico

aquellas zonas de agricultura de subsistencia, acenta el empobrecimiento de la


poblacin a medida que sta se incrementa. Los factores de estancamiento que
experimentan las fuerzas productivas son la causa de que la poblacin emigre a la
ciudad.
Otro proceso de migracin se presenta cuando las zonas de agricultura de
subsistencia se monetizan totalmente y se ponen en contacto con la economa de
mercado. Lo que se debe, fundamentalmente, al fcil acceso que proporciona la
construccin de vas de comunicacin provocando presiones sobre la poblacin. Estas
dan como resultado la "...expropiacin del suelo por parte de empresarios
capitalistas...", o generan "...un proceso de diferenciacin dentro de la misma
comunidad, de la cual surgen campesinos ricos y propietarios medios, que se apropian
por compra, arrendamiento o ejecucin de deudas de tierras y ms tierras, cuyos
antiguos dueos son proletarizados". La produccin se especializa y los cultivos
tradicionales disminuyen o son abandonados; se introduce el consumo de productos
industrializados en detrimento de los provenientes de la actividad artesanal. As es
como se libera fuerza de trabajo que se desplaza hacia los centros urbanos. En este caso
la emigracin de la poblacin rural se debe a factores de cambio que han operado en las
relaciones de produccin de la comunidad."
Las consideraciones anteriores (resumidas del trabajo "Economa Poltica de la
Urbanizacin" de Paul Singer, en el que analiza los procesos de urbanizacin y su
relacin con el desarrollo econmico en Amrica Latina) se compaginan con la sntesis

de la investigacin de Singer en los siguientes trminos: "La acelerada urbanizacin en


Amrica Latina puede ser considerada como resultado de la accin de estos factores. La
cada de la mortalidad en las ciudades aceler el crecimiento vegetativo de su

poblacin. El mismo fenmeno en el campo debe haber provocado flujos migratorios


causados por factores de estancamiento.
Finalmente, la expansin de la red de transporte -principalmente carreterasalcanz sucesivamente reas nuevas, ligndolas a la economa de mercado; lo que debe
haber ocasionado migraciones por factores de cambio`.
Tara entender, por lo tanto, la significacin histrica de la urbanizacin en cada
uno de los pases latinoamericanos, no basta con verificar su magnitud. Es preciso
verificar, en primer lugar, si la migracin rural es provocada por factores de cambio o
de estancamiento. En el primer caso, la urbanizacin es un aspecto necesario del
desarrollo de las fuerzas productivas, cuya intensidad se refleja en el ritmo de
crecimiento de las ciudades. En el segundo caso, la urbanizacin refleja simplemente la
incapacidad del sistema para responder positivamente al desafo representado por el
crecimiento de la poblacin" "

Singer. Paul . Economa Poltica de la Urbanizacin. Ed. Siglo XXI, 1991.


Ibdem.

171

Ensayas sobre la Zona Metropolitana del Valle de .Mrito

En el extremo opuesto se encuentra Henri Lefebvre, cuyas tesis han sido


calificadas de utpicas. El autor desecha las dos caracterizaciones de los procesos de
industrializacin-urbanizacin, es decir, niega la simultaneidad y la relacin secuencial
para afirmar que dichos procesos constituyen uno slo y en su desarrollo se establece
una relacin dialctica que no es posible separar.

Con este fundamento, Lefebvre plantea que la industrializacin es una etapa del
proceso de urbanizacin, el cual se convierte en un proceso dominante despus de un
perodo en el que la industrializacin predominaba en la relacin. La manera de
comportarse tendr como resultado final la urbanizacin generalizada de la sociedad
dando lugar a lo que denomina "sociedad urbana"; estado que sustituir a la "sociedad
industrial", en ella desaparecern todos los problemas relacionados con su
administracin para dar lugar a los que tengan relacin con la construccin-adecuacin
del espacio para habitar.

Delimitacin de la ZMVM
Ya en los trabajos de Unikel y sus colaboradores 6 se aclaraba que debido a las
posibilidades ofrecidas en los datos disponibles, la bsqueda de un mtodo ms
adecuado para medir el proceso de metropolizacin y la aplicacin de mtodos
estadsticos ms complejos, permitira introducir cambios en las variables a tomar en
cuenta. Partiendo, siempre, de dos principios bsicos que deben cumplir las unidades
territoriales para integrar una zona metropolitana: a) manifestar un carcter
predominantemente urbano y b) una interdependencia mayor con la ciudad central que
con cualquier otra. Lo anterior por el principio: "...Aunque estos criterios son muy
uen siendo los ms operativos tanto a escala nacional como
si17
internacional' .

generales,

Asimismo, cuestionan el criterio sostenido por R. D. McKenzie de que las zonas


metropolitanas son el resultado de los mejores y ms amplios sistemas de comunicacin
y transporte, al cual enfrentan su concepto de la zona metropolitana como el producto
de "...distintas expresiones de vida de la sociedad industrial...".

Apoyados, implcitamente, en el anlisis histrico de la expansin urbana en los


pases desarrollados que asimilaron el modelo de la Revolucin Industrial del Siglo
XVIII, destacan que el proceso de surgimiento y desarrollo de las manufacturas

determina el progreso sobre una porcin cada vez mayor del rea geogrfica localizada
alrededor de los centros urbanos. Dicha ampliacin constante, destinada al
establecimiento de unidades habitacionales o de ampliaciones industriales para la

ubicacin de la fuerza de trabajo en todas sus manifestaciones, genera una corriente de


Le@bvre, Henri. El Derecho a la Ciudad Ld. Pennsula, 1968.
in

17

Unikel, Luis_ "La Urbanizacin y la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico", en Revista Comercio
Exterior, Noviembre 1966, pp.839-849 y Luis Unikel, Crescencio Ruiz Chiapetto y Gustavo Garza Villarreal.
El Desarrollo Urbano de Mxico, Diagnstico e implicaciones futuras. Fd. El Colegio de Mxico, 1976.
Unikel, Luis y otros. Op cil, p. 120.

172

/nslum de Administracin Pblica del Estado de Mxico

doble sentido entre la ciudad que constituye el centro y su periferia metropolitana. As,
la ciudad central extiende su dominio sobre las localidades circundantes con las cuales
constituye un conjunto de unidades poltico administrativas integrado social y
exoncmicatnente.

En 1986 se publica el articulo "Zonas Metropolitanas en Mxico, 1980" elaborado


por Mara Eugenia Negrete Salas y Hctor Salazar Snchez, Profesores-investigadores
del Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo Urbano (CEDDU) de El Colegio
de Mxico (COLMEX). Los autores sealan como antecedente inmediato los trabajos
desarrollados por Unikel.'r
La investigacin comprende los aos 1960 a 1980 con el fin de determinar la
integracin de zonas metropolitanas en el pas y, especficamente, la relativa a la
Ciudad de Mxico, utilizando el modelo de los anillos circundantes a una ciudad
central para la conformacin del fenmeno de metropolizacin.
Sin embargo, los autores no muestran la evolucin de la ZMVM, es decir, la
identificacin en cl transcurso del tiempo de las unidades poltico-administrativas y el
corte censal en que cada una de ellas pas a formar parte de la misma. De la integracin
presentada es posible inferir que las delegaciones del Distrito Federal y los municipios
mexiquenses son los mismos en cl primero y el ltimo ao del perodo.
El resultado de la investigacin arroj la identificacin de 26 zonas metropolitanas
en el territorio nacional; la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, junto con las de
Guadalajara y Monterrey tenan una poblacin de 18,145,016 habitantes, es decir, el
27.1 % de la poblacin total del pas en 1980.
Dentro de las 23 zonas metropolitanas restantes los investigadores incluyen a la
de Toluca, integrada por 6 municipios: Toluca, Lerma, Metepec, Mexicalcingo, San
Mateo Ateneo y Zinacantepec.

La delimitacin de la ZMVM para 1980 (extensiva para los aos 1960 y 1970) es la
siguiente.

La obra de R. D. McKenzie a que se refieren los autores es Pie Ri.re jMelropolitan Connnunities en Paul
Han y Albert Reiss. ir. (Comp.) Guiri and Societp-'fhe Free Pass O Glencoe. 1961.
Negrece Salas. Mara Eugenia y Salazar Snchez, Ilector_ "Zonas Metropolitanas en Mxico, 1980", en
Estudios Dc,nogrrificuv r Urhanos, vol. 1, nm. I. enero-abril 1986, Ed. El Colegio de Mxico.

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Delimitacin ZMVM por Mara Eugenia Negrece Salas y Hctor


Salazar Snchez para 1970, 1980 y 1990

Unidades

Unidades ()

Unidades ()

M. Conteras
Tlhuac
Tlalpan
Xochimd
Ateneo (1)
Abrapndez
Coaralm

Milpa Alfa
cuiec(T)
ChKObapan
Chicancuac (Y)
Ixtapalua
NlcoIMRanero
Tetlmac (T)
Texmm

Benib Jurez
Cuauhlenbc
Miguel Hidalgo
V Grama
Ciudad ceba)

ANam Oe~M
Axrapotako
Coyoarn
CuajiR loa
G. A. Malero
Izlamko
IrtapaWpa

Nuixquilxan
Naualpan
Nezahua^yot
llalnepantia

Primer Cnntdm

CuaLSbn

Guaubbn lmalli
CHmalhixi
Ecatepec
La P.

Tuaitln
Segundo Concomo

Tercerfienlomo

ChiaLma (1)
Cuarto Concomo

() Les muninpos marcados con M se dasfiraron en transidn metopYana . Ele algrrrk.


que su integrando nevopdipm cmespagiente es inminente y deben wnsiurarse parle de
ella, sin embaryo , algunas rasgos de rrehopotilanismo no aparecen an en estas unidades

En 1989 la Prof. Martha Schteingart, de El Colegio de Mxico, publica el

art culo

"Dinmica poblacional, estructura urbana y produccin del espacio en la Zona


Metropolitana de la Ciudad de Mxico". En dicho estudio, la autora delimita las

unidades poltico-administrativas que integran la ZMVM en cada uno de los anos del
perodo 1950-1980 20
De 1950 a 1970 (y salvo pequeas diferencias atribuibles a la ubicacin de las
unidades en uno u otro de los tres contornos definidos) el esquema adoptado por la
Prof. Schteingart guarda una gran similitud con el completado por Unikel en 1976. En
1980, la delimitacin de la ZMVM coincide con la integracin realizada por los
investigadores Negrete Salas y Salazar Snchez'' y la delimita con las siguientes
unidades poltico-administrativas.

20

"

Schteingart, Martha. " Dinmica poblacional , estructura urbana y produccin del espacio habitacional en la
zona metropolitana de la Ciudad de Mxico", en Estudios Demogrficos y Urbanos, Vol .4, Nm . 3, pp. 521548, Ed . El Colegio de Mxico, 1989.
Negrece Salas , Mara Eugenia y Salazar Snchez, Hctor . Art. cit. pp. 123, Nota al Cuadro A-I.

lnstftlrio de Adrninisiracin Pblica del Estado de MKICo

Unidades Poltico-Administrativas de la

Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Entidad Federativa

Ciudad de Mxico
Alvaro Obregdn
Azcapotzalco
coroacan
Gustavo A. Madero
mtacalce

ZMVM
1940

D
D.F.
DF
D.F
D.F.
DE

Magdalena Contreras
ZMVM (1940) ms
Iztapalapa
Tlalnepantla
ZMVM ( 1950) ms

DF

Cuajimalpa
Tlalpan

oF
D F

xecbimiJco
GnlmaNUaran
Eeatepec
Nau(alpan
ZMVM ( 1960) ms
Tlanuac
Aezapan de Zaragoza
Coaclco
Cuautitln
Huiquiluwn
La Paz
Nezabualcovotl
Tulttn
ZMVM (1970) ms
MlpaAlta
Atener,
Chateo Chiautla
CM1lmloapan
Cbiconaiao
Ixtapaluce
Nivelas Romem
Tec mac
Texcvco
Cuauttlan Izcalli

D.F.
Estado de Mexiw
Estado de Mxico
Estado de Mxico

1950
DF
Estado de Mxico
1960

1970
DE
Estado de Mxim
Estado de Mxico
Estado de Mxico
Estado de Mxico
Estado de Menw
Estado de Mxim
Estado de Mexiw
1980
DF
Estado de Mximo
Estado de Mxico
Estado de Mxico
@stado de Mxico
Estado de Mexlco
Estado de Mxico
Estado de Mxico
Estado de Mes,
Estado de Mtase

Si se observa la evolucin del concepto ZMVM p su contenido, las investigaciones


llevadas a cabo por Unikel han sido la base del trabajo terico desarrollado con
posterioridad para situar el fenmeno de la metropolizacin. En otro orden de ideas, las
diferencias que pudieran establecerse entre los distintos esquemas obedecen ms a la
necesidad de precisar lo relativo a la finalidad perseguida por el investigador, que a
establecer criterios rgidos para la delimitacin fsica. De este enfoque surge la
definicin de las variables especificas a tomar en cuenta, es decir, aquellas que le
permitan identificar en forma adecuada el fenmeno por el cual se encuentra
interesado.
Al comparar los tres ejercicios de delimitacin de la ZMVM, comentados y
realizados en un perodo de 23 aos (de 1966 a 1989), las pequeas diferencias
resultantes no modifican enlo substancial las caractersticas de magnitud y localizacin,
del fenmeno de metropolizacin que las delegaciones del Distrito Federal y los
municipios mexiquenses han experimentado.

12

El esquema 1 e9 de Luis Unikel el II elahortdo por Mara U Negrete Salas y 1lctor Salazar Snchez y el
esquema 111 es de Martha Schleingan

175

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

Comparativo de tres clculos de poblacin para delimitar la ZMCM


1940

1950

1960

Ciudad Central
ter Contorno

1 448422
1 83,340

2832,133
1 898012

2da Concomo
Total ZMCM
II

1 3,159
1 644,921

2234795
666444
50960
2,952,199

Ciudad ntorno
Ciardol
ler Co ncomo
Ser
2da Concomo

395,302
5125447
2,832.133

1970

1980

2906,075
4030,576
1 860,380
8797031

2019668

2, 902969
4915, 524

2,595823
8202879

382,939

815, 280

2,518.371

Ser Contorna

169,439

263,029

551221

4a contorno

4862

7266

Total ZMCM

5409,119

8904068

1 0618
1 3878912

2666]44
650440
50960

2892012
1 395292
395292

2712788
4210969
1,249156
82,856

2,952,199

5,12543]

8882 ,882

Contorno
Ciudad
l
o Can tora
Ser Co to m o
2,10
Tota
o
Total l ZMCM
MCM

7,595557
3 , 15 6.412
377120
8753,912
1 3873912

En principio, la inclusin de una unidad poltico-administrativa en lugar de otra


en uno y no en otro contorno, as como la delimitacin de ms contornos, debe
responder a que dicha unidad cumple los dos requisitos mnimos para hacerla
candidato a formar parte de una zona metropolitana. Es decir, haber experimentado un
proceso de urbanizacin cuyos resultados sean el incremento poblacional y la presencia
de relaciones de interdependencia con la ciudad central.

Criterios metodolgicos para la determinacin de la ZMVM en 1966


A continuacin se describe el mtodo operacional utilizado por Unikel para

determinar los lmites de la ZMVM en los aos 1940,1950 y 1960:


1.

Definir las unidades poltico-administrativas (delegaciones en el Distrito Federal y


municipios en el Estado de Mxico). El primer contorno se forma con las unidades
contiguas a la ciudad central (los doce cuarteles). El segundo contorno, con
unidades contiguas a las del primero y as sucesivamente.

2.

Examinar cada una de las unidades poltico-administrativas, empezando con las


del primer contorno, de modo que sean incluidas en la ZMVM aquellas en las que
se cumplan los siguientes criterios:

a)

Ser contiguas a la ciudad central o a una unidad incluida previamente en la


ZMVM.

b)

Contar con una fuerza de trabajo residente no agrcola, igual o mayor que el
65% de la total.(En este punto establece que debe existir cierta flexibilidad
para incluir aquellas unidades cuya fuerza de trabajo vare entre el 60 y 65%
de la total).

c)

Tener una densidad de poblacin igual o mayor a la mitad de la densidad


demogrfica del contorno contiguo interno (la ciudad central, para las
unidades del primer contorno), o igual o mayor que el doble de la densidad
demogrfica del contorno contiguo externo.

176

insiinao de Adminislrad(jn Plihlica del Esiado de Mxico

d)

Contener una poblacin urbana igual o mayor que el 50% de su poblacin


total. (Para este caso, se consideran urbanas aquellas localidades
independientes mayores de 5,000 habitantes, dada la cercana relativa al rea
urbana de la ciudad de Mxico, as como toda localidad que forme parte
integral de tal rea urbana).

e)

Tener el 15% o ms de su fuerza de trabajo total dedicada a actividades no


agrcolas en la ciudad central o rea urbana (o igual o mayor que el 10%
cuando se trate de fuerza de trabajo empleada en industrias de
transformacin).

10

Ser el lugar de trabajo de poblacin no residente proveniente de la ciudad


central o de su rea urbana, en una cantidad igual o mayor que el 25% de su
fuerza de trabajo total residente (o igual o industrias de transformacin).

Los criterios (b), (c), y (d) expresan el carcter metropolitano de las unidades
poltico-administrativas; y los criterios (e) y (f) indican la interdependencia
socioeconmica entre las unidades y la ciudad central (rea urbana)
Debido a la falta de informacin estadstica, se juzg que no era posible medir los
criterios (e) y (f) en 1940 y 1950, por lo que las unidades poltico-administrativas que
cumplieron con los criterios (b), (c) o (d) se integraron a sus respectivas zonas
metropolitanas. Para 1960, dada la disponibilidad de datos censales y no censales, se
integraron a la ZMVM aquellas unidades que cumplieron los criterios (b), (c) o (d) y (e)
o (f). Tendrn que satisfacer los requisitos (c) y (d) acuellas unidades cuya fuerza de
trabajo no agrcola vari entre el 60 y el 65`1, de la total.Para delimitar zonas metropolitanas en 1960, los autores analizaron las 12
variables que a continuacin se enumeran:
1.

Distancia del centro de la ciudad a la cabecera municipal.

2.

Superficie del municipio.

3.

Poblacin.

4.

Densidad de poblacin.

5.

Porcentaje de PEA no agrcola.

6.

Valor agregado industrial.

7.

Nivel de urbanizacin.

8.

Saldo neto migratorio.

9.

"Casa de crecimiento anual de la poblacin.

10.

Porcentaje de la PEA industrial que viene a trabajar al municipio con respecto a la


PEA industrial que reside en el municipio.
linikel, Luis . art , , pp. 842-843.

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

11.

Porcentaje de poblacin alfabeta.

12.

Porcentaje de poblacin que usa zapatos.

De estas 12 variables, se seleccionaron las siguientes:


1.

Poblacin econmicamente activa no agrcola (%).

2.

Nivel de urbanizacin (%).

3.

Valor agregado industrial (en miles de pesos de 1960).

4.

Incremento medio de crecimiento de la poblacin 1950-1960(%).

5.

Distancia entre el centro de la ciudad y la cabecera municipal.

Las variables no consideradas respondieron a: 1) El alfabetismo y uso de zapatos


se descartaron por su escaso significado. II) La densidad de poblacin (y sus
componentes poblacin y superficie) por la enorme diferencia (de un estado a otro y
aun dentro de la misma entidad) de la superficie de los municipios. III) Se excluy la
diferencia entre la PEA -dedicada a industria de transformacin residente en el
municipio y la que trabaja en el mismo- porque las fuentes de informacin censal son
distintas: la primera proviene del censo de poblacin y la segunda del censo industrial.
IV) Por ltimo, se elimin el saldo neto migratorio porque se duplica con el crecimiento
total de la poblacin municipal.
a)

PEA no agrcola. Esta variable es una de las expresiones principales del carcter
urbano del municipio e, indirectamente, tambin de la interdependencia centroperiferia. Expresa la importancia de un municipio como lugar de residencia de

trabajadores no agrcolas, dedicados a actividades de los sectores secundario y


terciario que laboran en el mismo municipio o en el central, al cual se trasladan
diariamente.
b)

Nivel de urbanizacin. En el caso presente, esta variable se midi a travs del


porciento promedio de los niveles correspondientes a las poblaciones que viven
en localidades de 5,000 y ms, 10,000 y ms y 15,000 y ms habitantes. La
poblacin mixta (5,000 a 15,000 habitantes) se incluy en el ndice porque tales
localidades -al estar cerca de una ciudad grande- presentan caractersticas
semejantes a las mayores de 15,000 habitantes, localizadas fuera del mbito
metropolitano. Cuando las localidades de un municipio contiguo al central o a
otro metropolitano forman parte del rea urbana total, se les considera urbanas,
independientemente del tamao que tengan.
La expresin numrica mediante la cual se midi el nivel de urbanizacin fue 1/3
(PI + P2 + P3 ); en que PI , P2 y P3 son los porcientos de poblacin que viven en
localidades de 5,000 y ms habitantes, 10,000 y ms habitantes, y 15,000 y ms
habitantes, respectivamente.

hisrifuto

c)

de Adm,n,shacin Pblica del Estado ,lc, Mrlco

Valor agregado en industrias de transformacin . Se considera que la actividad


industrial, particularmente la de la periferia, induce un flujo de bienes, servicios y
mensajes con otras partes de la n)etrpoli, cuya frecuencia y volumen estn en
funcin de la magnitud y estructura del valor agregado industrial. En
consecuencia esta variable expresa, por una parte, una medida de la importancia
del municipio como lugar de trabajo industrial y, por otra, seala indirectamente
la interdependencia entre el centro y la periferia, El supuesto es que la industria
del municipio atrae poblacin para que resida en l, relativamente cerca de las
fuentes de empleo. O bien que la industria genera un flujo de trabajadores que
vienen diariamente del centro o de otros municipios de la zona metropolitana.

d)

Tasa de crecimiento de la poblacin. Esta variable se considera altamente


significativa como medida indirecta del grado de integracin de un municipio
contiguo a la ciudad central o a otro municipio metropolitano. Una tasa elevada
de crecimiento demogrfico del municipio en estudio, significa que tiene un saldo
neto migratorio positivo, ya sea debido a la poblacin proveniente de la parte
central de la zona metropolitana o bien de afuera de ella, que ha considerado la
conveniencia de residir en dicho lugar para estar cerca de las fuentes de trabajo
del propio municipio o de las ubicadas en otras partes de la zona metropolitana.
Es una clara manifestacin de proceso de expansin fsica del centro hacia la
periferia de poblacin o actividades econmicas -o de ambas cosasparticularmente cuando se trata del crecimiento del rea urbana que, partiendo
del centro, rebasa su lmite municipal e incorpora localidades de municipios
vecinos.

e)

Distancia entre el centro de la ciudad y la cabecera municipal . Esta variable es


significativa enla delimitacin de zonas metropolitanas en la medida en que se ha
comprobado, en numerosos estudios, que a una mayor distancia disminuye la
intensidad de las caractersticas metropolitanas (nivel de metropolitanismo). Fl
supuesto implcito es que el mayor o menor nivel de metropolitanismo tic los
municipios que rodean a una ciudad disminuve en razn inversa a su distancia
del centro y, probablemente, no en forma lineal

A continuacin se resume el enfoque adoptado en el trabajo de referencia y que


sirve de gua en la investigacin del proceso de crecimiento o metropolizacin de las
reas urbanas. Se parte del postulado de que, en el proceso analtico que sirve de base
para delimitar una zona metropolitana, el esquema terico debe conservar las
caractersticas de la mayor homogeneidad interna frente a la mxima heterogeneidad
externa; no obstante los grandes contrastes en el interior de la zona metropolitana. Al
establecer este principio y aplicar el modelo a la situacin especfica de las delegaciones
del Distrito Federal y los municipios del Estado de Mxico, los autores fijaron el
objetivo de identificar en estos ltimos aquellos que cumplan con los dos criterios
`'

Unikel , Luis y otros Op_ dIt_ pp. 121-121

179

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxico

bsicos de la calidad de metropolizacin. Es decir, el carcter urbano y su interrelacin


centro-periferia, as como los diferentes niveles que alcanzan en una fecha determinada.
Los estudios exploratorios realizados por los autores, los llevaron a la conclusin
de que una zona metropolitana depende de las caractersticas de la ciudad central, pues
es sta la que genera el fenmeno metropolitano. Explican que ante este hecho, cuyas
caractersticas y generalizacin son fciles de verificar mediante investigacin emprica,
surge la posibilidad de establecer diferentes grados de "metropolitanismo". Dichos
grados se manifiestan en la importancia relativa que adquiere, por una parte, la ciudad
central y, por la otra, la periferia metropolitana. Esta constatacin, podra conducir a un
primer resultado de la investigacin en el cual "...la magnitud de la interdependencia
entre los municipios perifricos y el centro de una ciudad de medio milln de
habitantes, no tiene por qu ser igual a la que se observa en una metrpoli de varios
millones de habitantes. Lo mismo puede decirse de otros rasgos metropolitanos...... . 2'
Los autores sealan que la presencia de estas disparidades no es razn suficiente
para definir a los municipios del primer caso como reas no metropolitanas y otorgar
esta denominacin a los segundos. Aclaran que en los dos casos se da el fenmeno de la
metropolizacin pero en diferentes grados o niveles. Esta situacin puede deberse a
factores tales como las caractersticas del sistema de transporte y comunicaciones, las
condiciones ecolgicas del rea donde se ubica la zona metropolitana, la distribucin
del ingreso de la poblacin el tamao de la ciudad central y el tiempo durante el cual
sta ha experimentado el proceso de metropolizacin.
"En consecuencia, tales grados de metropolitanismo deben reflejarse en el
procedimiento a seguir para delimitar la zona metropolitana. Dicho procedimiento

debe determinar la mxima homogeneidad interna de cada municipio central con su


correspondiente periferia. El mtodo de delimitacin, por lo tanto, debe tener la
suficiente flexibilidad para adaptarse a distintos grados de me tro poli tanismo"

2,

Con el fin de identificar a los municipios (hay que tener presente que la
explicitacin que hacen los autores del mtodo de investigacin que aplicaron, se
refiere al caso concreto del proceso de metropolizacin de las delegaciones del Distrito
Federal y los municipios mexiquenses) que entran en la categora de metropolitanos y a
aquellos que no muestran los requisitos para su clasificacin, los autores aplicaron dos
mtodos estadsticos con el fin de obtener un mayor grado de confiabilidad y reducir
as "-.la arbitrariedad implcita en toda delimitacin de esta naturaleza...".
Los dos procedimientos estadsticos aplicados estn referidos a: 1) El anlisis de
componentes principales (anlisis factorial) y 2) El denominado "anlisis

los
discriminante".

21
21

ibidcnF p. 127.
lhidem_ p. 128.

180

lnsli(u[u de ^1 dmin,s trucirin Publica

de l Estada de Mxico

En el primer mtodo, la diferenciacin entre los municipios metropolitanos y


aquellos que no entran en esta categora es el resultado de los valores que adquiere el
vector de la 'componente principal'; aplicado a los datos de las cinco variables
seleccionadas en cada una de las 115 observaciones (municipios y delegaciones) que
integran el universo de localidades sujetas a la investigacin.
En

el

segundo procedimiento analtico, para identificar los municipios

metropolitanos se obtiene , en primer lugar, una "funcin discriminante" con dos grupos
de municipios que se consideran indudablemente metropolitanos y no metropolitanos.
Posteriormente dicha funcin se aplica a todos los municipios analizados.
Como resultado final, en el trabajo de referencia se identifican doce zonas
metropolitanas, entre as que destacan: la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, la
de Guadalajara y la de Monterrey en las cuales residfan 11,559,421 habitantes, es decir,
el 21.6% de la poblacin total del pas en esa fecha.'
Para complementar el resumen del esquema seguido en la investigacin pionera
-con gran visin a futuro - realizada por el Ing. Unikel y sus colaboradores en el
anlisis acucioso y para definir los principios bsicos en los cuales se bas la
delimitacin de zonas metropolitanas en Mxico, se har una referencia a los principios
que conformaron el modelo terico que sirvi de sustento a la fructfera labor, que en el
mbito de la demografa y de la sociologa urbana, realiz el Ingeniero Unikel.
Al hacer explcito su distanciamiento en relacin a las directrices de la
investigacin sobre el crecimiento de las ciudades -que en los aos sesenta estaba
representado por "el enfoque tradicional "urbastico" de las escuelas anglosajonas de
planeacin urbana- y habiendo dejado clara la preeminencia del diseo fsico y el
anlisis relativamente aislado de las consecuencias del crecimiento urbano con escasa
atencin a los factores determinantes del fenmeno, 1...1 la investigacin evit, en lo
general, considerar a la ciudad como no mal necesario; apreciacin que no est de
acuerdo con la realidad, segn la cual todo parece indicar que el proceso de
urbanizacin muestra ser irreversible"2'
Dicha posicin hacia los problemas planteados por el proceso de urbanizacin del
pas (que en esas fechas daba va muestras claras de los efectos desequilibradores del
desarrollo econmico impulsado por las polticas gubernamentales) deja bien claro que
el fenmeno del crecimiento de las ciudades se puede entender a travs del
conocimiento objetivo de la realidad, representada por las dos trazas que han adquirido
los asentamientos humanos: la rural v la urbana. Dicho conocimiento ser de gran vala
para que, en situaciones de profundos cambios sociales, se busque el origen de los
problemas que afrontan la ciudad v el campo en el desarrollo de la sociedad en su
conjunto, ya que por la interdependencia que se establece entre las dos esferas, sus
problemas no deben considerarse excl oyentes.
lhdeur _ pp 127-128
lhidem p 2.

181

Ensayos sobre la Zona Metropolitana del Valle de 7vlaco

Despus de hacer una revisin de las definiciones e hiptesis de investigacin del


proceso de urbanizacin , Unikel seala que las diferencias conceptuales que se
observan se deben, fundamentalmente , a que algunos de los especialistas han
pretendido considerar a la urbanizacin como el proceso global que da origen al
cambio social. Tambin aclara que otros investigadores han atribuido al proceso de
desarrollo econmico muchas de las caractersticas de la urbanizacin; razn por la cual
procede a sealar cules son las caractersticas a considerar en el anlisis de cada uno de
v
ellos.
En relacin al proceso de desarrollo econmico, Unikel hace la distincin entre el
proceso en s y los factores que intervienen en su dinmica . Tambin hace hincapi en el
hecho de que en los distintos sectores afectados por el desarrollo econmico se crean
relaciones productivas que proporcionan una nueva estructura econmica de la
sociedad. Por ejemplo, el cambio que se da en favor de las actividades industriales y de
servicio en detrimento de las agrcolas (que, por sus caractersticas de operacin,
incorporan una acusada tendencia a la aglomeracin).
En el trabajo se concluye que "...los efectos multidimensionales que se le atribuyen
al proceso de urbanizacin, son ms bien modificaciones originadas por los cambio en
la estructura econmica y no por la concentracin de poblacin que ella misma
produce. De esta forma , la urbanizacin no es la "causa" de las modificaciones
multidimensionales que se observan en la sociedad sino una de ellas"."
Visto as, el problema de definicin se resume en la hiptesis fundamental de que
el proceso de desarrollo econmico es el determinante para orientar los flujos de
poblacin hacia los puntos en los que se han establecido y concentrado las actividades
econmicas y, consecuentemente, provoca los altos niveles de concentracin
demogrfica.

La consecuencia, que se deriva de este esquema terico, coloca a la urbanizacin


corno una parte integrante del proceso de desarrollo econmico en general. Dicho
proceso se manifiesta como el aumento v multiplicacin de las localidades

incrementadas fsica y demogrficamente , al interior de las cuales se da el aumento de


la participacin de la poblacin urbana respecto de la total. Tambin la diferenciacin
ocupacional en la que es predominante la proporcin dedicada a las actividades no

agrcolas
Los criterios utilizados para la delimitacin de zonas metropolitanas cubrieron
aspectos poblacionales, de urbanizacin y de carcter fsico-geogrficos , utilizando para
ello la informacin de los censos de poblacin de cada uno de los aos del periodo
1960-1980 y del censo industrial de 1975.'

Ibdem. p. 14
Ibdem.
Negrete Salas , Marla eugenia y Sal azar Snchez . Hctor. Art. c[t, pp. 97-124.

182

Inailtuo de :Idrrrinivtracin Pi Mica del Estado de Aleslco

a)

Criterio poblacional

Se consider que el tamao mnimo para que pudiera generarse el proceso de


metropolizacin era de 50,000 habitantes, por lo que se tornaron como centrales los
municipios cuya localidad principal rebas este lmite en 1980.

Cono indicador del crecimiento poblacional se utiliz la tasa de crecimiento de la


poblacin municipal entre 1970 y 1980. Y para medir la distribucin de la poblacin al
interior de un municipio, se calcul el denominado nivel de urbanizacin que muestra
claramente el grado de concentracin o dispersin de la poblacin municipal en las
localidades que lo componen.

b)

Criter ios de carcter urbano

En relacin al carcter urbano de los municipios se analizaron indicadores de dos


tipos: los primeros relacionados con lo poblacin econmicamente activa (PEA) no
agrcola y los segundos relativas a la densidad de poblacin en el territorio municipal.
Se consider que el carcter urbano de un municipio refleja que al menos dos terceras
partes de su PEA se dedica a actividades urbanas. Tambin se utiliz como indicador la
PEA en actividades urbanas del municipio perifrico respecto a la del municipio
central. l.a densidad de poblacin es otra medida del carcter urbano de un municipio.
Este criterio no se consider determinante en los casos en que la superficie susceptible a
ser urbanizada es mucho menor que la superficie total del municipio y cuando la
mancha urbana ha invadido claramente una parte de la unidad administrativa en
cuestin,

e)

Criterios fsico-geogrficos

Dentro de las consideraciones de este tipo se encuentran, entre otras: la


con tigu idad de los municipios, la distancia entre cabeceras municipales de los casos en
estudio, la accesibilidad a travs de vas de comunicacin terrestres v las caractersticas
topogrficas de la zona. Se analizaron cartogrticamente estos aspectos en todos los
casos para verificar la integracin de los municipios a su zona metropolitana
correspondiente.

Variables utilizadas
V-1

nivel ele urbanizacitn : es una medida de la cuncenbabu de poblacin en el


rnunicipbo e se ealnt l con la sit;tticnle frmula:
V-1= 1/1(P,+P,+P,+Pa
donde.
Pi =

de la poblacin del municipio que vive en localidades de 5,000 y ms


habitantes.

l Si

Ensat os sobre la Zona Metropolitana del Valle de Mxic

Ps =

% de la poblacin del municipio que vive en localidades de 10,000 y ms


habitantes.

P, =

% de la poblacin del municipio que vive en localidades de 15,000 y ms


habitantes.

P, = % de la poblacin del municipio que vive en localidades de 20,000 y ms


habitantes.
V-2

Tasa de crecimiento de la poblacin municipal entre 1970 y 1980.

V-3

Elasticidad del crecimiento de la poblacin econmicamente activa en actividades


urbanas (PEAU) del municipio de alguno de los contornos, respecto del
municipio central.

V-4

Densidad de poblacin en el municipio en 1980: habitantes por kilmetro


cuadrado

V-5

Productividad industrial, que se obtiene dividiendo el valor agregado industrial


censal entre el personal industrial ocupado.

El proceso estadstico general se realiz en tres fases. Una vez definidas variables
y municipios, la primera fase consisti en hacer un anlisis de conglomerados de cada
uno de estos conjuntos por separado. En la segunda, se desarroll un anlisis factorial
con objeto de obtener una clasificacin alternativa y complementaria de casos pero,
tambin, con el inters de obtener una idea clara del orden de importancia en que
apareceran las variables consideradas en factores para los distintos tipos de municipios
en estudio. Por ltimo, en la tercera fase se llev a cabo un anlisis discriminante, con el

cual se obtuvo una regla de decisin -implcita bajo la forma probabilstica de


inclusin o exclusin de cada caso en alguno de los grupos previamente definidos en la
fase dos-.
La Prof. Schteingart seala que en una investigacin realizada con anterioridad
para analizar algunas tendencias del crecimiento y la distribucin de la poblacin y de
la estructuracin del espacio en la ZMVM, as como la medicin de los procesos de
crecimiento y consolidacin urbana relacionados con la produccin del espacio
habitacional, la metodologa aplicada permiti la construccin de factores
representativos de la consolidacin y la condicin socioeconmica del crecimiento
urbano.
A partir de la informacin censal, se seleccionaron las variables fsicoespaciales y
socioeconmicas que permitieran , mediante la construccin de un ndice que las

Schtcingart, Martha Art. cit_ pp. 521-548.

184

[nctimm

dr ddrnini- frn

u Pblico del

6audn de llevicc

reflejara (usando el anlisis factorial), medir las diferencias del proceso de urbanizacin
ysu evolucin en el tiempo. Dichas variables son las siguientes.
a)

Los porcentajes correspondientes de la poblacin econmicamente activa.

b)

Los porcentajes de trabajadores por cuenta propia,

e)

Los porcentajes de la poblacin de 12 anos y ms con educacin primaria


completa o postprimaria.

d)

Los porcentajes de la poblacin con ingreso mayor a seis salarios mnimos.

e)

Los porcentajes de las viviendas propias.

f)

Los porcentajes de las viviendas con agua entubada dentro de las mismas,

g)

Indice de personas por cuarto.

h)

El porcentaje de poblacin urbana.

185

ENSAYOS SOBRE LA ZONA METROPOLITANA


DEL VALLE DE MEXICO, Jos Merino Man
(Compilador) se termin de imprimir en el mes de
octubre de 1996, en los tulleres de Pliego
I mpresores, S.A. de C.V., ubicados en Pedro Corts
No. 402, Col. Santa Brbara, Tcls.: 14-0186
14-29-20 14-44-08, Toluca, Mx., C1'. 50050. 1 a
edicin consta de 1,000 ejemplares