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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL

DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA:


Anlisis crtico del dualismo asilo-refugio
a la luz del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos

BLANCA

EL ASILO
Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL
DE LOS REFUGIADOS
EN AMRICA LATINA:
Anlisis crtico del dualismo asilo-refugio
a la luz del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos
coordinado por:

Leonardo Franco
edicin al cuidado de:
Mara Laura Gianelli Dublanc
Mark Manly
Juan Carlos Murillo
Csar Walter San Juan
por:
Alberto DAlotto *Jaime Esponda Fernndez * Leonardo Franco
* Mara Laura Gianelli Dublanc * Juan Alejandro Kawabata *
Mark Manly * Juan Carlos Murillo Gonzlez * Csar Walter San Juan
*Incluye el artculo La Comisin Interamericana de Derechos Humanos y sus
mecanismos de proteccin aplicados a la situacin de los refugiados, aptridas
y solicitantes de asilo de Mara Claudia Pulido y Marisol Blanchard

341.486
A442a.

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados


El Asilo y la proteccin internacional de los refugiados en Amrica Latina / Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados. -- 1a. ed. -- San Jos, C.R.:
EDITORAMA, 2004.
536 p. ; 21 x 14 cm.
ISBN 9977-88-095-6
1. Refugiados - Amrica Latina. 2. Derecho de asilo. 3.
Derecho Internacional de Refugiados. I. Ttulo

Portada de Daniel Chaskielberg


FOTO ACNUR: R. Mantachetti/G. Fayoux
1 edicin en Costa Rica: 1.000 ejemplares
2004, ACNUR, Derechos Reservados
ISBN 9977-88-095-6
Impreso por Editorama, S.A.
San Jos, Costa Rica, 2004
Hecho el depsito que prev la ley.

ndice general
Prlogo .................................................................................................................................................... 9
Prefacio, por Hope Hanlan ........................................................................................................................... 13
Presentacin, por Juan Alejandro Kawabata ................................................................................................ 17
PRIMERA PARTE
INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN
El asilo y la proteccin internacional de los refugiados en Amrica Latina: Anlisis critico del
dualismo asilo-refugio a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(Csar San Juan con la participacin de Mark Manly) ..............................................................................
I
Presentacin del Problema ..................................................................................................................
II
Anlisis de la evolucin jurdica regional en materia de asilo
y proteccin de los refugiados ............................................................................................................
II.1 La tradicin del asilo en Amrica Latina, la normativa latinoamericana del asilo y la lenta
incorporacin del derecho internacional de los refugiados ........................................................
II.2 La prctica de los Estados durante la crisis de Amrica Central en la dcada de 1980 .............
II.3 Evaluacin del avance jurdico logrado y planteamiento de nuevos problemas
para la proteccin internacional de los refugiados .....................................................................
III Reconstruccin del concepto de asilo a la luz de los derechos humanos ...........................................
III.1 Consideraciones sobre la naturaleza del asilo en el derecho internacional ................................
III.2 La convergencia entre el Derecho Internacional de los Refugiados y el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos segn la doctrina de los rganos del
sistema interamericano: La aplicacin de la Declaracin Americana de Derechos
y Deberes del Hombre y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos ........................
IV Conclusiones y recomendaciones de la Investigacin ........................................................................
IV.1 Conclusiones ..............................................................................................................................
IV.2 Agenda pendiente .......................................................................................................................
SEGUNDA PARTE
ESTUDIOS:
Investigaciones sectoriales que sustentan el Informe general de la Investigacin ...................................
La tradicin latinoamericana de asilo y la proteccin internacional de los refugiados
(Jaime Esponda Fernndez) ........................................................................................................................
I
Introduccin ........................................................................................................................................
II
La tradicin del Asilo en Amrica Latina: Desarrollo autnomo o tronco comn?..........................
III Sobre los conceptos de asilo y refugio en las Convenciones y en la prctica del Sistema
Latinoamericano .................................................................................................................................
IV El Sistema Internacional de Proteccin a los Refugiados y la actitud de Amrica Latina .................
V
Los nuevos desafos ............................................................................................................................
Anexo Raticaciones a la Convencin de 1951 y Protocolo de 1967 clasicadas segn ao
(Mara Laura Gianelli Dublanc) ........................................................................................................
La consagracin del asilo como un derecho humano: Anlisis comparativo de la
Declaracin Universal, la Declaracin Americana y la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (Mark Manly) .............................................................................................................
I
Introduccin ........................................................................................................................................
II
La Declaracin Universal de Derechos Humanos, el derecho de buscar y disfrutar del asilo
y la inuencia de los pases latinoamericanos ....................................................................................
III El derecho de buscar y recibir asilo en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre..........................................................................................................................................
IV La Convencin Americana y el derecho de buscar y recibir asilo ......................................................
V
Observaciones nales..........................................................................................................................

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El sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos y su contribucin a la


proteccin de los refugiados en Amrica Latina (Alberto DAlotto).......................................................
I
Consideraciones Generales .................................................................................................................
II
La Asamblea General de la OEA y sus aportes en materia de asilo y proteccin de los refugiados ..
III La Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Su posicin frente al Asilo y la proteccin
de los refugiados .................................................................................................................................
IV La Corte Interamericana de Derechos Humanos frente al Asilo y la proteccin de los refugiados ...
Anexo Complementario ......................................................................................................................
1. Declaracin de Cartagena, 1984 .................................................................................................
2. Declaracin de San Jos, 1994 ...................................................................................................
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos y sus mecanismos de proteccin
aplicados a la situacin de los refugiados, aptridas y solicitantes de asilo.
(Mara Claudia Pulido y Marisol Blanchard) .............................................................................................
I
Parte. El Sistema Interamericano ........................................................................................................
II
Parte. Mecanismos de promocin y proteccin utilizados por la CIDH es materia de
refugiados y solicitantes de asilo y jurisprudencia .............................................................................
A. Marco sustantivo ............................................................................................................................
B. Jurisprudencia.................................................................................................................................
El asilo y su relacin con los crmenes internacionales. La posicin de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos (Juan Alejandro Kawabata) ......................................................
I
La posicin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) .....................................
II
Breve anlisis del documento .............................................................................................................
Anexo Complementario ......................................................................................................................
1. Recomendacin sobre jurisdiccin universal y Corte Penal Internacional, CIDH, Informe
Anual 1998 .................................................................................................................................
2. El asilo y su relacin con crmenes internacionales, CIDH, Informe Anual 2000 .....................
Anlisis de legislacin comparada (Csar Walter San Juan) ...................................................................
I
Introduccin ........................................................................................................................................
II
Anlisis de la legislacin ....................................................................................................................
II. 1. Uso de los trminos asilo y refugio y tratamiento dado a los mismos por las normas
analizadas ...................................................................................................................................
II. 2. Alcance de la proteccin brindada por la legislacin .................................................................
III Conclusiones .......................................................................................................................................
El Asilo y la Proteccin de los refugiados en Amrica Latina - Estudio comparativo de las
legislaciones nacionales (Mara Laura Gianelli Dublanc) ........................................................................
I
El derecho de asilo en las Constituciones Latinoamericanas..............................................................
II
Denicin de Refugiado / Asilado ......................................................................................................
III Causales de Cesacin ..........................................................................................................................
IV Causales de Exclusin.........................................................................................................................
V
Causales de Revocacin o Prdida .....................................................................................................
VI Categoras Subsidiarias de Proteccin ................................................................................................
VII Positivizacin de Fuentes....................................................................................................................
VIII Normas de Interpretacin ....................................................................................................................
IX Instituciones Competentes para la Aplicacin de la Norma ...............................................................
X
Procedimiento .....................................................................................................................................
XI Tratamiento de la No Devolucin, Ingreso Ilegal, Refugiado Sur Place, Derechos del Solicitante
de Asilo ...............................................................................................................................................
XII Derechos y Deberes en los Campos Laboral y de Asistencia Social Status Migratorio ..................
XIII Documentacin ...................................................................................................................................
XIV Figuras contempladas en la Legislacin respecto de Soluciones Duraderas ......................................
XV Expulsin, Extradicin, Reunicacin Familiar y otras caractersticas destacables ..........................

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Bibliografa ................................................................................................................................................. 509

Prlogo

Roberto Cullar
Director Ejecutivo IIDH
Para el Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH, no podra
ser ms oportuna la reedicin del presente libro sobre El asilo y la proteccin
internacional de los refugiados en Amrica Latina: anlisis crtico del dualismo
asilo-refugio a la luz del derecho internacional de los derechos humanos, en
el momento en que se conmemora el XX Aniversario de la Declaracin de
Cartagena sobre los Refugiados. Esta edicin de conmemoracin trata de una
magnca y exhaustiva investigacin llevada a cabo por un reconocido equipo
de expertos bajo la coordinacin del Dr. Leonardo Franco y con el apoyo de la
Universidad de Lans, Argentina, y seala una cuestin que va ms all de lo
puramente terico, conceptual, doctrinal o acadmico, porque se centra en un
aspecto esencial: la proteccin de las mujeres y hombres solicitantes de asilo o
status de refugiado, en el mbito de la complementariedad y convergencia de
las tres vertientes de la proteccin internacional de la persona humana como son
el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional de
refugiados y el derecho internacional humanitario, as como el derecho penal
internacional.
Como bien lo expone la obra, la crisis en gran escala de los aos ochenta
en Amrica Central, que dio precisamente origen a la ya citada Declaracin de
Cartagena, logr que la respuesta en la regin latinoamericana fuera: por
una parte, una generosa poltica de asilo de gobiernos de la regin; por otro
lado, el preponderante rol del ACNUR y sus esfuerzos de promocin de los
principios del derecho internacional de refugiados; en denitiva, la concertacin
internacional destinada a buscar soluciones en el marco de los esfuerzos de paz
en Centroamrica 1

1
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados. El asilo y la proteccin internacional de los
refugiados en Amrica Latina. 1. Ed. Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2003. pp. 62-63

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Es sabido que el derecho de las personas a salir y regresar a un pas est


consagrado en el derecho internacional. Como todo derecho, est sujeto
a reglamentaciones razonables, ya que se reconoce el legtimo inters del
Estado en mantener un orden en el control de las fronteras y en el registro de
la presencia o ausencia de las personas, especialmente para evitar que la salida
sea usada para evadir otras obligaciones exigibles. En general, se invoca este
derecho para impugnar restricciones a las migraciones basadas en categoras
ideolgicas, polticas o religiosas, o las que se puedan invocar como pretexto
para restringir los derechos a la libre asociacin y a la expresin o comunicacin
de las ideas. Pero este derecho, fundamental como es, es estrictamente exigible
por cada persona solo en relacin con el Estado del cual esa persona es nacional.
No puede, por lo tanto, entenderse como un derecho a ingresar en cualquier
pas ni como derecho a permanecer en un pas con el que no se tienen lazos de
nacionalidad o residencia legal.
El derecho a salir y a regresar al pas de uno es, en consecuencia, un derecho
inherente a la ciudadana y no un derecho inherente a la persona humana y
exigible erga omnes. El derecho internacional de los derechos humanos no tiene
una respuesta genrica, aplicable a todos los migrantes, respecto a la cuestin
fundamental de su status migratorio. Como en otras instancias, es ste un campo
que el derecho internacional deja librado al derecho interno de los pases, que
cuentan con una amplia esfera de discrecionalidad lo que no implica que sea
permisible la arbitrariedad.
No obstante, el derecho internacional s se ocupa del status de ciertas
categoras de migrantes, comenzando por el caso ms claro de normas de
derecho positivo y claramente exigibles como obligaciones internacionales, en
este caso los derechos de los refugiados y peticionarios de asilo, a quienes se
aplican las normas de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, de
1951 y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1967, con respecto
a los cuales s es posible hablar de un derecho a ingresar y a permanecer en un
pas que no es el de su nacionalidad. En rigor, la obligacin esencial del pas en
que se encuentra una persona peticionaria de asilo o en condicin de refugiado
es la de no retornarla a un lugar donde pueda sufrir persecucin con base a
las causas establecidas en los instrumentos citados. Esta obligacin, conocida
comnmente como principio de non-refoulement y la doctrina, coinciden
en reconocer que ese principio ha adquirido carcter de norma de derecho
internacional consuetudinario, por lo cual es obligatoria an para aquellos
estados que no sean signatarios de la Convencin del 51 ni del Protocolo del 67,
como se les conoce comnmente en el lenguaje del derecho de los refugiados.
Para nadie es desconocida la rica tradicin de asilo que ha existido desde
hace dcadas en nuestra regin, sin embargo, el problema fundamental es que
muchos pases interpretan estas normas en un sentido bastante restrictivo: en

PRLOGO

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presencia de una persona con clara elegibilidad para el status de refugiado, su


obligacin consiste en no retornarlo a una situacin de peligro de persecucin,
pero no necesariamente en darle acceso a un status migratorio estable, lo cual
sera en todo caso facultativo. Esto ha conducido a que algunos pases receptores
vengan aplicando una poltica que consiste en devolver a los refugiados a los
pases de donde vienen, o a una tercera opcin segura safe haven como se
ha estilado en los ltimos aos por algunos pases europeos, con tal de que no
sean los de su nacionalidad. Es fcil ver cmo esta prctica estatal erosiona el
principio de non-refoulement, porque en estas sucesivas deportaciones a pases
que tampoco le reconocen a la persona refugiada una situacin estable, el riesgo
de retorno a una situacin de potencial persecucin es cada vez mayor.
Ante esta grave situacin para los solicitantes de asilo o condicin de
refugiado, coincidimos con las recomendaciones del presente estudio, en el
sentido de que debe fortalecerse a la mayor brevedad la respuesta institucional
para atender las necesidades de proteccin de las personas refugiadas, por
medio de un esfuerzo para compatibilizar el sistema interamericano de asilo
con el sistema universal de proteccin de los refugiados, los aportes del derecho
internacional humanitario y, fundamentalmente, mediante la interpretacin de
todo el conjunto normativo de conformidad con los contenidos y criterios de
interpretacin que surgen del derecho internacional de los derechos humanos,
con los invaluables aportes de la Declaracin de Cartagena de 1984, los
Principios y Criterios para la proteccin y asistencia a los refugiados, repatriados
y desplazados centroamericanos en Amrica Latina (Conferencia Internacional
sobre Refugiados Centroamericanos - CIREFCA, Guatemala, 1989), la
Declaracin de San Jos (Coloquio Internacional: 10 Aos de la Declaracin
de Cartagena sobre Refugiados, Costa Rica, 1994), el Seminario regional sobre
Acciones prcticas en el derecho de los refugiados en Amrica Latina y el Caribe
(Tlatelolco, Mxico, 1999), entre otros, as como los avances en la proteccin
de refugiados y solicitantes de asilo en el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos (casos contenciosos y peticiones individuales) y avances regionales
en la proteccin internacional de refugiados (legislacin y procedimientos para
la determinacin del Estatuto de Refugiado).
De igual manera quedan muchas tareas pendientes en el mbito del derecho
de los refugiados. Sin duda una de las ms apremiantes en el contexto de las
Amricas, es la de avanzar decididamente hacia una interpretacin evolutiva
de las normas de la Convencin del 51 y del Protocolo del 67, en el sentido de
reconocer que la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos,
categricamente reconocida a partir de la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos de Viena, 1993, impone la necesidad de reconocer que las violaciones
a los derechos econmicos, sociales y culturales pueden, bajo determinadas
condiciones, ser factores que obligan a los seres humanos, guiados por su sentido

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

de supervivencia, a huir de sus pases en busca de nuevas y mejores esperanzas


de vida para s mismos y sus descendencias. No se trata de confundir las
migraciones econmicas que eternamente han acompaado a la humanidad y
que en los ltimos aos, como consecuencia de las transformaciones econmicas
mundiales, se han agudizado con el fenmeno que indico. Se trata de hacer
una lectura, a la luz de los tiempos, del derecho de los refugiados conjuntamente
con el derecho de los derechos humanos, bajo el derrotero comn de propiciar
los ms amplios escenarios de proteccin para las personas.
El IIDH alienta a todos los sectores (organismos internacionales, instituciones
estatales y gubernamentales, entidades de la sociedad civil y otros), a continuar
con este loable esfuerzo en el mbito del sistema interamericano, por medio
de la labor que ste realiza a travs de sus dos rganos, Corte y Comisin
Interamericanas de Derechos Humanos, a n de que se aclare la confusin
terminolgica y prctica que se ha venido dando entre asilo-refugio en la
regin, por medio de la investigacin, capacitacin, promocin y difusin del
derecho de asilo y del derecho internacional de refugiados, en el marco del
desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos.

San Jos, setiembre de 2004

Prefacio

El estudio titulado El asilo y la proteccin internacional de los refugiados


en Amrica Latina: Anlisis crtico del dualismo asilo-refugio a la luz del
derecho internacional de los derechos humanos, resulta de un esfuerzo para
entender la teora, la prctica y el alcance de los conceptos de asilo y refugio en Amrica Latina y en el mundo. Esta obra, realizada por el Centro de
Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lans, cont con el apoyo
entusiasta del ACNUR desde el momento en que la idea empez a tomar forma.
El estudio demuestra que en el mundo jurdico pueden existir importantes abismos entre la doctrina y la idea general acerca del signicado de los trminos, y
que en esta situacin la concepcin general, sin asidero jurdico de ningn tipo,
puede llegar a hacerse tan popular que incluso eminentes juristas se fan de ella
y olvidan el estudio de las fuentes.
De esta manera se popularizan conceptos que no corresponden a la realidad,
pero que para muchos terminan siendo verdad indiscutible. Posteriormente, los
signicados atribuidos a estos conceptos se ven plasmados en la normativa interna de los Estados, e incluso terminan siendo enseados en el mundo acadmico.
Como se demuestra a travs de estudio, el pretendido dualismo asilo-refugio
no slo resta fuerza jurdica a los conceptos empleados, sino que tiene consecuencias graves, potenciales y actuales, para la proteccin de los refugiados en
Amrica Latina.
Sin negar la relevancia de la cultura oral, es importante precisar el contenido
de los conceptos jurdicos empleados, y as evitar malentendidos que puedan
fomentar tendencias restrictivas o la aplicacin de regmenes inferiores de proteccin para refugiados en nuestra regin, cuya generosa tradicin de asilo es de
larga data.
As, en Amrica Latina se ha generalizado la idea de que asilo se reere al
sistema latinoamericano establecido por no menos de diez tratados sobre asilo y
extradicin, y que refugio se reere al sistema de las Naciones Unidas. Resulta
interesante recordar que slo en Amrica Latina se hace esta supuesta diferenciacin entre conceptos y sistemas, pues en el resto del mundo se habla de asilo
y de solicitantes de asilo. Por ejemplo, en ingls, asylum y asylum seekers, y
en francs, asyle y demandeurs dasyle. El estudio resalta que si bien es cierto
que el sistema latinoamericano de asilo establece una diferenciacin entre asilo

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

territorial y asilo diplomtico (tambin conocido como asilo poltico), esto no


excluye la existencia de un tronco comn, en virtud del cual asilo es la proteccin que se otorga al perseguido.
A mayor abundamiento, el sistema edicado por las Naciones Unidas trata
de la condicin de refugiado y no del refugio. Esto queda claramente reejado
en el ttulo de los dos principales instrumentos internacionales adoptados bajo
los auspicios de las Naciones Unidas para la proteccin de los refugiados: la
Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, y el Protocolo sobre
el Estatuto de los Refugiados, de 1967.
En este sistema tambin se encuentra la gura del asilo, prevista para refugiados reconocidos, como el pas donde podrn residir y seguir adelante con
sus vidas, y como concepto de proteccin que engloba la bsqueda de acceso al
procedimiento de determinacin de la condicin de refugiado, el reconocimiento propiamente dicho y la obtencin de residencia en algn pas. Aqu conviene
recordar que la obligacin de los Estados es dar acceso al procedimiento de determinacin de la condicin de refugiado a las personas que lo solicitan (derecho
de peticin), y determinar si calican o no como refugiados, de conformidad con
las disposiciones de los instrumentos internacionales. No tienen la obligacin de
permitir que los refugiados permanezcan indenidamente en su territorio. As,
las Naciones Unidas cuentan con un rgimen para la determinacin de la condicin de refugiado muy elaborado, pero no han logrado lo mismo en materia de
asilo, en todo caso no por la va de una convencin.
En 1967, la Asamblea General adopt la Declaracin sobre Asilo Territorial, y en 1977 organiz una Conferencia para adoptar una convencin sobre la
materia. Desafortunadamente, la Conferencia no logr su objetivo, pero la ONU
es consciente de este vaco en su sistema de proteccin a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia
de brindar asilo a los refugiados. Esto lo hace por medio de declaraciones, conclusiones del Comit Ejecutivo del Programa del ACNUR y discusiones bilaterales y multilaterales. Afortunadamente, la prctica se ha venido desarrollando
en el sentido de que los Estados que reconocen la condicin de refugiado de una
persona le permiten despus residir en su territorio, es decir, le brindan asilo.
Por otra parte, el concepto de refugio en sentido tcnico jurdico tambin se
encuentra en el sistema de las Naciones Unidas, desarrollado a travs de conclusiones del Comit Ejecutivo del Programa del ACNUR. El refugio, sin embargo, est destinado a situaciones francamente excepcionales en que por diversas
razones no se puede brindar asilo, pero en las que hay que proporcionar, por lo
menos, proteccin temporal al perseguido. Esto implica garantizar al perseguido
acceso al territorio y proteccin frente a la devolucin a cualquier pas o territorio donde su vida o libertad est en riesgo.

15

PREFACIO

Finalmente, es importante subrayar que el estudio recomienda una reconstruccin del concepto de asilo que se inspire en los principios y normas del derecho internacional de refugiados, del derecho internacional de derechos humanos,
del derecho internacional humanitario y del derecho penal internacional.
En conclusin, como se establece en el estudio, la distincin hecha en Amrica Latina entre asilo y refugio es una simplicacin que carece de asidero
jurdico. En todo caso, albergo la esperanza de que este estudio estimule el inters de funcionarios de instituciones de gobierno y Estado, de acadmicos y de la
sociedad civil por este tema, que lo estudien a fondo, consultando las fuentes, y
ayuden a reconstruir el contenido del asilo de conformidad con el estado actual
del derecho internacional. Para el ACNUR no se trata de un mero debate acadmico o semntico, como podran pensar algunos, sino que es importante tomar
conciencia de que a partir de una errnea concepcin se podra estar elaborando
sistemas nacionales de proteccin en Amrica Latina, con estndares inferiores
de proteccin, todo lo cual incide en la proteccin de los refugiados y la calidad
del asilo que se brinda en la regin. As, si el punto de partida no es correcto,
tampoco lo ser el resultado.

Hope Hanlan
DIRECTORA OFICINA REGIONAL
AMRICAS Y EL CARIBE

PARA LAS

Ginebra, diciembre de 2002

BLANCA

Presentacin

En la dcada del setenta, decenas de miles de ciudadanos de pases del Cono


Sur, principalmente argentinos, chilenos y uruguayos, tuvieron que abandonar
sus pases debido a las violaciones sistemticas a sus derechos humanos. A pesar
de esta trgica situacin, y gracias a la solidaridad y la proteccin que recibieron
en otros Estados, pudieron salvar y, a su vez, reconstruir sus vidas.
A comienzos de la dcada del ochenta, los graves conictos internos y las
violaciones masivas de los derechos humanos obligaron a desplazarse a un gran
nmero de centroamericanos dando lugar a una importante crisis de refugiados. Afortunadamente, y de manera similar a lo acontecido en la dcada previa,
contaron con amparo en pases vecinos y con el apoyo de la comunidad internacional.
Estas situaciones muestran a las claras dos aspectos de un mismo fenmeno:
el de los refugiados. Por un lado, el de las personas que deben huir de sus pases
de origen. Por el otro, el de los pases receptores que deben brindar proteccin
a aquellas personas.
Ahora bien, si las situaciones ocurridas durante las dcadas del setenta y
ochenta se reprodujeran en la actualidad en Amrica Latina, los pases de la
regin podran dar respuestas efectivas a stas? Algn desprevenido podra considerar dicho interrogante sin sustento real. Sin embargo, el conicto que padece
Colombia, y que ya lleva unas cuantas dcadas, bien podra derivar en una nueva
crisis de refugiados en el Cono Sur. De este modo, la realidad latinoamericana
nos alerta al respecto y amerita que sean examinadas aquellas cuestiones que
ataen a la vigencia actual del asilo y a la proteccin de los refugiados en nuestra
regin vis--vis ciertas tendencias, particularmente europeas, hacia una disminucin de sta.
Dada esta situacin, y previendo los problemas que acarreara una disminucin de la proteccin a los refugiados, en trminos generales pero particularmente en esta regin del mundo, Leonardo Franco1 comenz a darle forma
a la investigacin que se plasma en este libro. Para ello, convoc a una serie de
expertos en derechos humanos de la Universidad Nacional de Lans, en la Argentina, y de otros pases latinoamericanos, entre quienes se encuentran Csar
Walter San Juan, Jaime Esponda Fernndez, Alberto DAlotto, Mark Manly,
Juan Carlos Murillo y Mara Laura Gianelli Dublanc.

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Sin embargo, el rol desempeado por Leonardo Franco no se redujo solamente al diseo de la investigacin. Su participacin fue central para incentivar
al equipo de investigacin en formacin y para lograr que ste comprendiera la
dimensin real del problema y sus posibles consecuencias negativas en cuanto
a la proteccin de los refugiados en tanto persistiera la confusin terminolgica
entre asilo y refugio.
Fue as que en el ao 2000 se iniciaron los contactos entre el Centro de
Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lans y la Ocina Regional
para el Sur de Sudamrica del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados, que nalizaron con la rma de dos cartas de intenciones, la
primera en el mes de noviembre de 2000 y la segunda en el mes de febrero de
2001, tendientes a llevar a cabo una investigacin sobre el asilo y la proteccin
internacionales de los refugiados en Amrica Latina.
Al respecto, cabe destacar que tanto Ana Jaramillo, rectora de la Universidad Nacional de Lans, como Anton Verwey, representante regional para el
Sur de Sudamrica del ACNUR, apoyaron e impulsaron con entusiasmo esta
iniciativa.
En cuanto a la investigacin, si bien el tema es histrica y jurdicamente interesante, no fue enfocada estrictamente en trminos academicistas. Por el contrario, se intent arribar a conclusiones y recomendaciones prcticas tendientes
a impactar sobre la actual situacin que permitieran a los pases contar con herramientas adecuadas para enfrentar situaciones de refugiados, incluyendo migraciones forzosas de carcter masivo. Consecuentemente, el propsito rector de
la investigacin fue el de fortalecer la proteccin internacional de los refugiados
en Amrica Latina, en tanto que sus objetivos generales implicaban, por un lado,
fortalecer el campo doctrinario de la institucin del asilo y, por el otro, poner de
relieve el riesgo de precarizar la proteccin internacional del individuo a travs
del uso indiscriminado y errneo de trminos tales como refugio, que sugieren
guras alternativas e inferiores de proteccin respecto del asilo y que pueden
introducir las bases para legitimar una disminucin de la proteccin.
En un sentido ms amplio, la investigacin permiti profundizar el anlisis
respecto de la natural y necesaria convergencia entre el derecho internacional de
los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados, concebidos
como sistemas ntimamente relacionados que persiguen, en denitiva, idntico
n: la proteccin del individuo.
Esta publicacin da cuenta de la tarea llevada a cabo a lo largo de dos aos.
Se incorporan tanto el informe nal, El asilo y la proteccin internacional de
los refugiados en Amrica Latina: anlisis critico del dualismo asilo-refugio
a la luz del derecho internacional de los derechos humanos , en el que se condensan los distintos aportes que lo fueron nutriendo y enriqueciendo bajo la

PRESENTACIN

19

direccin de Leonardo Franco, como la seleccin de los trabajos centrales de los


investigadores.
No puedo nalizar estas palabras sin mencionar y agradecer muy especialmente a Agni Castro-Pita y Nazli Zaki, de la Ocina Regional para el Sur de
Sudamrica del ACNUR, y a Leandro Heguilein, del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lans, por el apoyo permanente y la colaboracin prestada. Con certeza, sin la participacin de ellos este proyecto y esta
realidad hubiesen sido difciles de concretar.

Juan Alejandro Kawabata


COORDINADOR DEL PROYECTO UNLA-ACNUR

1
Director del Centro de Derechos Humanos y profesor de la Universidad Nacional de Lans. Ex director de la
Misin de las Naciones Unidas para la Vericacin de los Derechos Humanos en Guatemala (MINUGUA). Previamente, ocup cargos de responsabilidad en el ACNUR, entre ellos: director de la Proteccin Internacional, director
para Amrica Latina y representante para Mxico y para Amrica Central.

PRIMERA PARTE

Informe general de la investigacin

El asilo y la proteccin internacional


de los refugiados en Amrica Latina:
anlisis crtico del dualismo asilo-refugio
a la luz del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos

CSAR WALTER SAN JUAN

con la participacin de

Mark Manly*

(*) Las opiniones expresadas en este artculo son las del autor y no reejan, necesariamente, las del ACNUR o
de las Naciones Unidas.

BLANCA

I. Presentacin del problema

1. Una aproximacin al ordenamiento institucional de Amrica Latina presenta al observador diferentes regulaciones referidas a la proteccin internacional de personas perseguidas o que han huido de sus pases de origen por otros
motivos que pusieran igualmente en riesgo su vida, seguridad o libertad. En un
primer plano aparecen: por un lado, el sistema latinoamericano sobre asilo diplomtico y territorial1 y, por el otro lado, el sistema universal de proteccin de
los refugiados.2 Cabe destacar luego que, en ciertos instrumentos internacionales
de derechos humanos3 se reconoce el derecho al asilo4 y que dicho instituto se
encuentra contemplado tambin en algunas Constituciones nacionales de Amrica Latina.5 Adems, en consonancia con la amplia raticacin que ha alcanzado la Convencin de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo
de 1967, los Estados de la regin han dictado normas relativas a la aplicacin
de este sistema. En varios pases de la regin, las normativas nacionales han
incorporado el neologismo refugio, el cual ha venido a abarcar todo el rgimen internacional de proteccin de refugiados. Tales normas se han concebido
separadas de aquellas otras por las que se regula el asilo, al que por otra parte
se identica, exclusivamente, con la modalidad positivizada en los tratados y
convenciones del sistema latinoamericano sobre asilo diplomtico y territorial, y

1
Tratado de Derecho Penal Internacional (Montevideo, 1889); Convencin sobre Asilo (La Habana, 1928);
Convencin sobre Asilo Poltico (Montevideo, 1933); Tratado sobre Asilo y Refugio Polticos (Montevideo, 1939),
Tratado sobre Derecho Penal Internacional (Montevideo, 1940); Convencin sobre Asilo Territorial (Caracas,
1954); Convencin sobre Asilo Diplomtico (Caracas, 1954).
2
El sistema basado en la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (Ginebra, 1951); el Protocolo sobre el
Estatuto de los Refugiados (Nueva York, 1967); las Conclusiones adoptadas por el Comit Ejecutivo del Programa
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); las Resoluciones pertinentes de
la Asamblea General de las Naciones Unidas y las Declaraciones de las distintas Conferencias en la materia. La
proteccin de los refugiados igualmente ha sido un tema de inters para la Asamblea General de la Organizacin
de Estados Americanos (OEA).
3
Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948); Declaracin Americana de Derechos y Deberes del
Hombre (Bogot, Colombia, 1948); Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Jos de
Costa Rica (San Jos, Costa Rica, 1969).
4
La Declaracin Universal de Derechos Humanos reconoce el derecho de buscar asilo y de disfrutar de l,
mientras la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos utilizan la formulacin derecho de buscar y recibir asilo.
5
Brasil (art. 4, inciso X), Colombia (art. 36), Costa Rica (art. 31), Cuba (art. 13), Ecuador (art. 29), El Salvador
(art. 28), Guatemala (art. 27), Honduras (art. 101), Nicaragua aunque condicionado (art. 42), Paraguay (art. 43),
Per (art.36), Venezuela (art. 69) - Ver en Anexo tabla I. El derecho de asilo en las Constituciones.

24

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

en las que no existe referencia al asilo contemplado en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Todo lo expuesto indicara que se ha consagrado
en la regin un marcado dualismo, merced al establecimiento de una separacin
clara y tajante entre el asilo y el refugio en tanto guras independientes entre
las que casi no existe punto de contacto.
2. El cuadro podra completarse sealando que se observa un visible estado de confusin en el uso de los trminos asilo y refugio empleados en la
proteccin internacional,6 as como con respecto al contenido y alcance que ha
de drseles. Tambin se observa una tendencia decreciente en el nivel de los
estndares de proteccin internacional de los refugiados en algunas de las legislaciones dictadas ms recientemente en los pases de la regin, siguiendo para
ello modelos normativos de tendencia regresiva como los que prevalecen, por
ejemplo, en la legislacin europea.7 Tal estado de cosas bien podra atribuirse a
las polticas restrictivas en materia de proteccin, a las crecientes preocupaciones de seguridad nacional en un contexto en que se privilegian las medidas de
control migratorio y que presiona sobre las instituciones para moldearlas a los
intereses de los Estados de recepcin, pero tambin puede obedecer al deterioro
de la respuesta institucional requerida para enfrentar el recrudecimiento de la
realidad.
3. El dualismo y la confusin terminolgica y conceptual a los que se ha
hecho referencia constituyen sntomas de un debilitamiento de la respuesta institucional frente al problema de los refugiados. En este contexto, no debera
extraar que la presin de los Estados por aliviar la carga de sus responsabilidades internacionales se hubiera materializado a travs de iniciativas tendientes a
restringir el espacio destinado a la proteccin internacional. Tales iniciativas no
deberan prosperar en un ordenamiento jurdico internacional dominado por el
desarrollo progresivo del derecho relativo a la proteccin de la persona humana,
pero encuentran un campo frtil para su incorporacin a nivel de las legislaciones nacionales por el estado de debilidad que afecta a las instituciones de la
regin en lo que respecta a la proteccin de los refugiados.
4. La investigacin se gui por el propsito de fortalecer la proteccin de
los refugiados en Amrica Latina y, para ello, estima que se debe alertar sobre
el riesgo que entraa la situacin descrita, al tiempo que considera conveniente
realizar un examen detenido de las cuestiones problemticas mencionadas con
el objeto de poner de relieve sus manifestaciones y valorar en qu medida constituyen una inuencia negativa para el objetivo de brindar adecuada proteccin
a los refugiados en la regin.
6
Ver captulo II.3.1 de este Informe, donde se hace referencia a las distintas acepciones dadas a los trminos
asilo y refugio.
7
Ver el anlisis de las legislaciones de Espaa, Francia, Reino Unido, Estados Unidos y Alemania en LOPEZ
GARRIDO, Diego: El derecho de asilo, Trotta, Madrid, 1991, pgs. 30-46.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

25

5. Para ello se ha considerado conveniente repasar previamente los hechos


relevantes de la evolucin jurdica regional en materia de asilo y proteccin de
los refugiados a n de considerar la temtica desde la perspectiva que aporta el
enfoque histrico, desde donde es posible constatar el origen de ciertos prejuicios
que sostienen el dualismo que criticamos e introducir el tratamiento de la confusin terminolgica que existe en Amrica Latina y el anlisis de las legislaciones
nacionales de los Estados de la regin para conocer las tendencias normativas
que all pueden advertirse. Finalmente, se analizarn algunos aspectos conceptuales que ayuden a caracterizar el derecho al asilo y sus contenidos en el marco
de las normas de derechos humanos, siguiendo como gua los aportes realizados
por los rganos de supervisin del sistema interamericano de proteccin de los
derechos humanos. El presente informe se nutre de los trabajos individuales de
investigacin que constituyen los anexos de esta publicacin8 y de los debates y
elaboraciones del equipo que llev a cabo este estudio.

II. Anlisis de la evolucin jurdica regional


en materia de asilo y proteccin
de los refugiados
II.1. La tradicin del asilo en Amrica Latina, la normativa
latinoamericana del asilo y la lenta incorporacin
del derecho internacional de los refugiados.9
6. Cabe tener presente que el asunto objeto de nuestra atencin recae sobre
una regin que posee una pionera y centenaria tradicin en materia de asilo,
siendo en esa tradicin, hecha costumbre regional, donde reside el fundamento
8
Los documentos individuales producidos durante esta investigacin son:
DALOTTO, Alberto: El sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos y su contribucin a la
proteccin de los refugiados en Amrica Latina.
ESPONDA FERNNDEZ, Jaime: La tradicin latinoamericana de asilo y la proteccin internacional de los
refugiados.
GIANELLI DUBLANC, Mara Laura: El asilo y la proteccin de los refugiados en Amrica Latina. Estudio
comparativo de las legislaciones nacionales.
KAWABATA, Juan Alejandro: El asilo y su relacin con los crmenes internacionales. La posicin de la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
MANLY, Mark: La consagracin del asilo como un derecho humano: anlisis comparativo de la Declaracin
Universal, la Declaracin Americana y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
SAN JUAN, Csar: El asilo y la proteccin de los refugiados en Amrica Latina: anlisis comparado de las
legislaciones nacionales.
9
Para una exposicin ms amplia sobre la incorporacin del asilo en los ordenamientos jurdicos regional y
nacionales y sobre la recepcin del Derecho Internacional de los Refugiados en Amrica Latina, ver el documento
producido durante esta investigacin por ESPONDA, Jaime, op. cit.

26

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

mismo de la institucin. El documento Principios y criterios para la proteccin


y asistencia a los refugiados, repatriados y desplazados centroamericanos en
Amrica Latina10 expresa que la costumbre de brindar tratamiento humanitario a quienes buscan proteccin y asilo ha alcanzado expresin positiva en los
instrumentos del sistema interamericano, y tambin debe considerarse como un
antecedente de los instrumentos del sistema universal.11
7. Ya en 1889 se verica el primer instrumento latinoamericano de carcter
multilateral que contemplaba el derecho de asilo, que es el Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo.12 Este tratado fue luego revisado en el
Segundo Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado, celebrado
tambin en la ciudad de Montevideo en 1939, que aprob el Tratado sobre Asilo
y Refugio Polticos.
8. Sobre asilo diplomtico, se suscribieron tres convenciones latinoamericanas: la primera fue la Convencin sobre Asilo de La Habana, 1928, aprobada en
la Sexta Conferencia Internacional Americana, luego le siguieron la Convencin
sobre Asilo Poltico de Montevideo, de 1933, aprobada en la Sptima Conferencia Internacional Americana, y la Convencin sobre Asilo Diplomtico de Caracas, de 1954, aprobada en la Dcima Conferencia Internacional Americana.13
9. Con respecto al asilo territorial, existe un instrumento latinoamericano
que lo regula directamente, que es el ya citado Tratado sobre Asilo y Refugio
Polticos de Montevideo, de 1939. Adems, el asilo territorial gura en todos los
tratados sobre extradicin, aunque slo a los efectos de exceptuar de esta ltima
a personas a quienes se les imputa la comisin de delitos polticos. El Tratado
de Montevideo de 1939, en cambio, establece adems un rgimen para el refugio en territorio extranjero, pero la nica convencin latinoamericana adoptada
exclusivamente sobre esta materia es la Convencin sobre Asilo Territorial de
Caracas, de 1954 .14 Con estos instrumentos se cerr la etapa de la positivizacin
10
CIREFCA/89/9, Principios y criterios para la proteccin y asistencia a los refugiados, repatriados y desplazados
centroamericanos en Amrica Latina, Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA),
Ciudad de Guatemala, 29 al 31 de mayo de 1989. Este documento fue presentado en la reunin celebrada en Antigua,
Guatemala, los das 25 y 26 de enero de 1989 al Comit Preparatorio de la Conferencia Internacional sobre Refugiados
Centroamericanos, y fue preparado por el Grupo de Expertos integrado por el Dr. Hctor Gros Espiell, vicepresidente
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; la Dra. Sonia Picado, jueza de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y directora ejecutiva del Instituto Interamericano de Derechos Humanos; y el Dr. Leo Valladares Lanza,
miembro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. El Comit Preparatorio decidi presentarlo a la
Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos, la que en su reunin del 12 al 14 de abril de 1989,
llevada a cabo en Guatemala, consider que puede servir como marco de referencia y orientacin a los Estados, en el
tratamiento de los problemas de los refugiados, repatriados y desplazados centroamericanos.
11
CIREFCA/89/9, op. cit., pgs. 2-3, prrafos 12 y 13.
12
Firmado en la ciudad de Montevideo, Uruguay, el 23 de enero de 1889, en el Primer Congreso Sudamericano de
Derecho Internacional Privado.
13
GARCA AMADOR, F. V., compilador y anotador: Sistema Interamericano: a travs de los tratados,
convenciones y otros documentos, Subsecretara de Asuntos Jurdicos, Secretara General de la OEA, Washington,
1981, vol. I, pg. 250.
14
Ibdem, pg. 272.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

27

del asilo latinoamericano, en su versin de derecho clsico interestatal. La posterior recepcin positiva del asilo en un instrumento convencional interamericano
tendr ya lugar en el contexto de la proteccin de los derechos humanos.
10. As, esta tradicin contina en la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos, que sigui el camino iniciado en 1948 por la Declaracin Americana
de Derechos y Deberes del Hombre, en tanto sta reconoci el derecho a buscar
y recibir asilo como un derecho humano.15 En este mismo sentido, en 1989 la
Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), en
los principios que sustentan su Plan de Accin, reiter la vigencia de la institucin del asilo en la regin.16
11. Es un hecho varias veces advertido que la prctica del asilo para los
perseguidos latinoamericanos fue conocida como un fenmeno que afectaba a
individuos y que, en general, se trataba de dirigentes polticos, sindicales o personalidades de la cultura, circunstancias, stas, a cuya luz tuvo lugar el diseo
de las soluciones que se adoptaron dentro del marco de los citados tratados latinoamericanos y de la prctica seguida por los Estados de la regin. Pero este
enfoque entr en crisis con la experiencia de las auencias en gran escala de
refugiados provenientes del Caribe durante la dcada de 1960, tal como lo puso
de maniesto la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en su Informe
Anual de 1965.17
12. El informe de la Comisin Interamericana del ao 1965 revel esta nueva
realidad y tambin destac la insuciencia de los instrumentos convencionales
latinoamericanos para dar a sta el tratamiento que resultaba necesario. El informe citado daba cuenta que hasta el ao 1960 los exiliados polticos de los pases
americanos se trasladaban con relativa facilidad a los pases vecinos, donde generalmente se les conceda asilo de acuerdo con los convenios internacionales
vigentes y la legislacin interna. La ecacia de este proceso, destac la CIDH, se
asentaba en los siguientes factores: una larga tradicin de movimientos de exi-

15
Conf. artculo 22.7, CADH, y artculo XXVII, DADDH. Ver asimismo el documento producido durante esta
investigacin por MANLY, Mark, op. cit. El artculo 22.7 de la CADH dispone lo siguiente: Toda persona tiene
el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucin por delitos polticos o comunes
conexos con los polticos y de acuerdo con la legislacin de cada Estado y los convenios internacionales. El artculo
XXVII de la DADDH establece: Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero,
en caso de persecucin que no sea motivada por delitos de derecho comn y de acuerdo con la legislacin de cada
pas y con los convenios internacionales.
16
CIREFCA/89/14, Declaracin y Plan de Accin concertado a favor de los refugiados, repatriados y
desplazados centroamericanos, Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), 5
sesin plenaria, Ciudad de Guatemala, 31 de mayo de 1989, prrafo 5 de la Declaracin.
17
OEA, La situacin de los refugiados polticos en Amrica: Informe preparado por la Secretara de la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II.11, Doc. 7, en La Organizacin de los Estados
Americanos y los Derechos Humanos: Actividades de la Comisin Americana de Derechos Humanos 1960-1967,
OEA, 1972. Sobre el Informe de la CIDH, ver el documento producido durante esta investigacin por DALOTTO,
Alberto, op. cit.

28

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

liados por motivos polticos de un pas a otro; un idioma, cultura y tradiciones


comunes que facilitaban la adaptacin y el hecho de que los exiliados polticos
frecuentemente pertenecan a los sectores ms ricos y con mejor educacin, y
usualmente mantenan inversiones y propiedades en sus pases de origen y, por
tanto, no se convertan en un peso econmico para el Estado que los reciba.
13. A diferencia de esta situacin, la CIDH destacaba que el xodo masivo
de cubanos iniciado en 1959 haba desaado las premisas existentes hasta ese
momento sobre la fcil integracin de los refugiados y sobre la capacidad de
absorcin de los pases de la regin. Se arma que desde entonces ha cambiado
el problema de los refugiados, pues no se trata ya de pocos casos constituidos
fundamentalmente por dirigentes que gozaban de medios de fortuna. Los movimientos polticos acaecidos en la mayora de los pases americanos y la falta
de estabilidad democrtica en algunos de ellos han provocado que gran cantidad
de personas, la mayora de ellas sin bienes de ninguna especie, se trasladen al
territorio de otras repblicas americanas a causa de las persecuciones de que son
objeto.
14. En aquella oportunidad, inclusive, la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, que se reuni en Ro de Janeiro en 1965, recomend al
Comit Jurdico Interamericano la preparacin de un Proyecto de Convencin
sobre Refugiados. El instrumento interamericano propuesto nalmente no lleg
a adoptarse, pero en cambio los Estados comenzaron un proceso creciente de
raticaciones de la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 que determin la
conformacin actual de un escenario institucional gobernado por dos sistemas
distintos de normas en estado de coexistencia.
15. La capacidad del sistema latinoamericano de asilo para hacer frente al
problema de los refugiados fue tambin cuestionada por los hechos que acontecieron en el Cono Sur en la dcada de 1970 y las imperiosas necesidades de proteccin que se revelaron en dicha oportunidad, que implicaron amenazas para la
vida y la libertad, habida cuenta de la imperante doctrina de la seguridad nacional que haca de la proteccin en un pas vecino una actividad riesgosa.
16. En estas circunstancias se inici una accin ms importante de la comunidad internacional, y en particular del ACNUR, a favor de los refugiados
de Amrica Latina, que llev a cabo polticas de proteccin seguidas de una
importante operacin de reasentamiento en el territorio de otros Estados, principalmente europeos. Debe tambin destacarse la accin generosa de otros pases
de Amrica Latina, que acogieron a miles de refugiados del Cono Sur, a veces
como asilados segn el sistema latinoamericano y, en la mayora de los casos,
mediante la adopcin de una poltica liberal en materia migratoria. A n de
hacer frente en mejores condiciones a estos desafos, el ACNUR, adems de la
ocina regional en Buenos Aires, abri otras ocinas regionales en Lima y San
Jos, y subocinas en Santiago y Ro de Janeiro.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

29

17. La respuesta internacional a la grave crisis de los refugiados del Cono


Sur constituy una articulacin y convergencia pragmtica de esfuerzos de distinto tipo. En buena medida esta experiencia orient los trabajos del primer Coloquio sobre cuestiones de refugiados patrocinado por el ACNUR, llevado a
cabo en Mxico en 1981.18

II.2 La prctica de los Estados durante la crisis


de Amrica Central en la dcada de 1980.
18. En este proceso, resulta importante destacar que, durante la crisis que
tuvo lugar en Amrica Central en la dcada de 1980, los pases de la regin,
con la cooperacin de la comunidad internacional, debieron enfrentar auencias
de refugiados en gran escala provenientes de El Salvador, Guatemala y Nicaragua, recurriendo frecuentemente al reconocimiento prima facie del estatuto
de refugiado. En la mayora de los casos, estas personas recibieron de facto el
trato acordado en la Convencin de 1951 y en el Protocolo de 1967, ya que no se
veric formalmente el reconocimiento de la condicin de refugiado; en otros
casos se dio el tratamiento mnimo de acuerdo con la Conclusin 22 del Comit
Ejecutivo19. As, y pese a las graves dicultades a que dieron lugar estos desplazamientos masivos, hubo un respeto generalizado al principio de no devolucin,
y no se recurri a guras subsidiarias con parmetros inferiores de proteccin al
que se reconoce a los refugiados en el derecho internacional20.
19. La bsqueda destinada a lograr la compatibilidad entre el sistema latinoamericano y el sistema universal, y de ambos con el derecho internacional
humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos, ha estado presente en los sucesivos eventos latinoamericanos organizados por el ACNUR,
con participacin de gobiernos, agencias de las Naciones Unidas, miembros de
la academia, organizaciones no gubernamentales y agencias voluntarias. Entre
los eventos indicados cabe citar el Coloquio sobre Asilo y Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Latina (Tlatelolco, Mxico D.F., 1981), cuyas Conclusiones se abocan fundamentalmente a esta cuestin; la trascendente
Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados, de 1984, surgida del Coloquio
sobre Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Central, Mxico
18
Ver la memoria del Coloquio, en Asilo y proteccin internacional de refugiados en Amrica Latina, Mxico,
UNAM, 1982.
19
Comit Ejecutivo del ACNUR: Conclusin N 22, Proteccin de las personas que buscan asilo en situaciones
de auencia en gran escala (XXXII), adoptada en 1981, en Conclusiones sobre la proteccin internacional de los
refugiados aprobadas por el Comit Ejecutivo del Programa del ACNUR, publicado por la Delegacin del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Madrid, diciembre, 1998.
20
JACKSON, Ivor: The refugee concept in group situations, Kluwer Law International, 1999.

30

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

y Panam: Problemas Jurdicos y Humanitarios (Cartagena de Indias, 1984);


la Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA),
para la cual se elabor el documento Principios y Criterios para la Proteccin y
Asistencia a los Refugiados, Repatriados y Desplazados Centroamericanos en
Amrica Latina, as como la Declaracin y Plan de Accin Concertado a favor
de los Refugiados, Repatriados y Desplazados Centroamericanos (Ciudad de
Guatemala, 1989); el Coloquio Internacional con Ocasin de los 10 Aos de
la Declaracin de Cartagena (San Jos de Costa Rica, 1994), que se propuso
evaluar los diez aos transcurridos desde la Declaracin de Cartagena en su
Memoria del Coloquio y, ms recientemente, la Declaracin de Tlatelolco, del
Seminario sobre Acciones Prcticas para Optimizar la Aplicacin del Derecho
de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legtimos de los
Estados (Tlatelolco, Mxico D.F., 1999), que examin nuevos desafos.

II.2.1. Caracterizacin de los problemas jurdicos que debieron ser enfrentados.


20. De aquellos problemas jurdicos que amenazaban gravemente la proteccin de los refugiados, cabe mencionar que tanto el sistema de asilo latinoamericano como el sistema universal de proteccin de los refugiados presentaban lagunas que impedan atender de manera adecuada el problema de Amrica Central. Respecto del primero se haba sealado que tena las siguientes dicultades:
a) el hecho de que en ste se enfatizan desproporcionadamente los derechos y la
discrecionalidad de los Estados en detrimento de los derechos de las personas
que necesitan proteccin internacional; b) la aplicacin del derecho de asilo de
forma elitista, favoreciendo a personalidades conocidas en el mbito poltico
y, consecuentemente, perjudicando a personas annimas que tambin necesitan
justicadamente proteccin internacional; c) que el sistema interamericano de
asilo no haba elaborado normas de tratamiento que delimitaran el contenido de
los derechos de los que se consideran asilados. Cabe sealar, adems, que aunque todos los Estados de Amrica Latina haban raticado uno o varios de los
tratados latinoamericanos sobre asilo, lo cierto es que ninguno de estos tratados
de asilo haba sido raticado por todos los pases de Centroamrica y Mxico, y
por lo tanto no exista un marco normativo comn para dar respuesta a los desplazamientos masivos generados por los conictos armados y las violaciones de
los derechos humanos en Amrica Central.21
21
Sobre esta cuestin, ver GROS ESPIELL, Hctor: El derecho internacional americano sobre asilo territorial y
extradicin en sus relaciones con la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados,
en Asilo y proteccin internacional de los refugiados en Amrica Latina, Mxico, UNAM, 1982, pgs. 71-73.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

31

21. Lo mismo sucedi en cuanto al sistema universal de proteccin de los


refugiados, en tanto la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 slo haban
sido raticados por algunos de los Estados concernidos, lo cual incida en la
efectividad de tales instrumentos, en tanto tampoco exista un marco normativo
comn que facilitara la realizacin de actividades concertadas.

II.2.2. La elaboracin sistemtica del derecho de los refugiados.


22. El adverso marco jurdico y las dicultades para la proteccin y asistencia de los refugiados centroamericanos fueron gradualmente modicados por
iniciativas de promocin del derecho de refugiados y bsqueda regional de consenso en las respuestas. Las iniciativas fueron propiciadas por el ACNUR, gobiernos de la regin, universidades, organismos nacionales e internacionales gubernamentales y no gubernamentales y con activa participacin de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos y la Secretara General de la OEA. Se
debe destacar tambin la contribucin de las Comisiones Tripartitas compuestas
por el pas de asilo, el pas de origen y el ACNUR, que fueron consolidando
principios destinados a la proteccin de refugiados y repatriados. Estas acciones
permitieron avances en la determinacin y respeto de principios jurdicos que
sirvieron efectivamente de gua para orientar la accin estatal, de organismos
internacionales y de organizaciones no gubernamentales y que son el resultado
de una tarea de interpretacin e integracin jurdica ejemplar. Tales esfuerzos
dieron a luz a un corpus de doctrina que revitaliz la tradicin de asilo en Amrica Latina, hallando aquellos elementos permanentes que dicha tradicin ha
revelado a lo largo de su historia en esta parte del mundo.
23. El examen de los trabajos y declaraciones de los coloquios regionales
mencionados en el pargrafo 18, y en particular el de los relacionados con CIREFCA, permite armar que se encar una construccin jurdica sistemtica
tendiente a reunir y ordenar el material normativo relevante, mediante el establecimiento de las relaciones de coordinacin y subordinacin de las normas
aplicables y bajo la consideracin de que todas constituyen un ordenamiento
integral en el que hallan su verdadero signicado.22

22
AFTALIN, E., GARCA OLANO, F., VILANOVA, J., Introduccin al derecho, Cooperadora de Derecho y
Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1975, pg. 461.

32

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

24. En este sentido, el Coloquio de Mxico de 1981 se pronunci a favor


de que se realizase un esfuerzo acorde con las circunstancias de la regin, que
permitiera conjugar los aspectos ms favorables de la tradicin del sistema latinoamericano de asilo con los elementos que aporta el sistema universal de
proteccin a los refugiados y asilados. Tambin consider que los objetivos deberan ser alcanzados mediante la armonizacin de los principios, las normas y
los mecanismos de proteccin existentes en Amrica Latina, tomando posicin
al reconocer que ambos regmenes, universal y regional, constituyen un sistema
normativo de proteccin internacional cuya interpretacin y aplicacin se debe
efectuar de acuerdo con los principios generales del derecho internacional y tomando en consideracin el desarrollo progresivo que sobre esta materia resulta
de las resoluciones de las Asambleas Generales de las Naciones Unidas y de la
Organizacin de los Estados Americanos.23
25. Estos principios fueron luego recogidos y ampliados en la Declaracin
de Cartagena de 1984. En primer lugar, la Declaracin comienza recordando las
conclusiones y recomendaciones adoptadas en Mxico en 1981, a las que valora
por haber establecido importantes criterios para el anlisis y consideracin de
esta materia. Por otra parte, el Coloquio de Cartagena expres su convencimiento
de que muchos de los problemas jurdicos y humanitarios que han surgido en la
regin centroamericana, Mxico y Panam, en lo que se reere a refugiados, slo
pueden ser encarados teniendo en consideracin la necesaria coordinacin y armonizacin entre los sistemas universal y regional, y los esfuerzos nacionales.
26. En el sector reservado a sus conclusiones, el Coloquio realiza aportes a
favor de una debida integracin de las normas cuando propicia la adopcin de
regulaciones de derecho interno que se inspiren en los principios y criterios de la
Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados.
En cuanto a su conclusin tercera, clebre por expresar la denicin ampliada de
refugiado, se realizan tambin aportes metodolgicos pues, al considerar que la
experiencia recogida con motivo de la auencia masiva de refugiados en el rea
centroamericana hace necesario encarar la extensin del concepto de refugiado,
establece una conexin con la denicin contenida en la Convencin de la Organizacin de la Unidad Africana por la que se regulan los aspectos especcos
de problemas de los refugiados en frica (artculo 1, prrafo 2) a la que debe
considerarse como precedente, as como con la doctrina de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que supervisa el cumplimiento de los Estados
con la DADDH y la CADH.

23
Ver las Conclusiones y Recomendaciones del Coloquio sobre el Asilo y la Proteccin Internacional de
Refugiados en Amrica Latina, en Asilo y proteccin internacional de refugiados en Amrica Latina, Mxico, op.
cit., pg. 205 y sigs.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

33

II.2.3 La incorporacin de las normas de derechos humanos


y de derecho humanitario a la proteccin internacional de los refugiados.
27. Una cuestin bsica que debi atenderse dentro de la tarea emprendida
por los coloquios tuvo que ver con la determinacin del campo normativo que
la proteccin de los refugiados involucra, esto es, la seleccin de las normas que
habrn de ser aplicadas a la construccin del marco terico que luego se aplicar
a la realidad. En este sentido, existe un punto de partida inequvoco que consiste
en identicar dentro de tales normas los dos instrumentos internacionales relativos a la proteccin de los refugiados, la Convencin de 1951 y el Protocolo de
1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, as como los tratados y convenciones
que integran el sistema latinoamericano de asilo diplomtico y territorial.
28. Partiendo desde ese conjunto bsico de normas, el Coloquio de Mxico
de 1981 arm de manera categrica que la proteccin de los asilados y refugiados es parte integrante del derecho humanitario y de la proteccin internacional
de los derechos humanos.24
29. La denicin ampliada de refugiado adoptada por la Declaracin de
Cartagena sobre los Refugiados de 1984 constituye otro ejemplo del criterio
amplio que domin en la conformacin de la doctrina sobre el derecho de refugiados. Dicha denicin toma elementos tanto del derecho humanitario como de
los derechos humanos, tal como lo hizo notar el documento presentado por el
Grupo de Expertos para la Conferencia Internacional sobre Refugiados de Amrica Central (CIREFCA) al poner de relieve que la denicin contiene cuatro
elementos del derecho internacional humanitario: los conceptos de violencia generalizada, agresin externa, conictos internos y otras circunstancias que perturben seriamente el orden pblico, que, siendo causales que originan muchos
de los desplazamientos de personas en la regin, deben comprenderse a la luz
del derecho humanitario relativo a los conictos armados.25 El quinto elemento
de la denicin de refugiado contenida en la Declaracin de Cartagena sobre
los Refugiados de 1984 se reere a las violaciones masivas de los derechos humanos, y se considera cumplido cuando se producen violaciones en gran escala
que afectan los derechos humanos y las libertades fundamentales consagradas

24
La importancia de la convergencia de las distintas ramas del derecho internacional concernidos con la
proteccin de la persona humana fue desarrollada con mayor precisin en 1994 en el Seminario de San Jos de Costa
Rica por el profesor Antonio Canado Trindade. Ver su artculo Derecho internacional de los derechos humanos,
derecho internacional de los refugiados y derecho internacional humanitario: Aproximaciones y convergencias,
en 10 aos de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados: Memoria del Coloquio Internacional, San Jos,
ACNUR-IIDH, 1995.
25
CIREFCA/89/9, op. cit., pg. 6, prrafos 29 a 34.

34

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y otros instrumentos relevantes.26


30. En su conclusin sexta, referida a los campamentos de refugiados, la
Declaracin de Cartagena hace ver la necesidad de que sean preservados los
derechos humanos de los refugiados en campamentos y contempla cuestiones
relacionadas con el asilo de tales personas como medio para alcanzar su bienestar, ya que estima conveniente poner en prctica proyectos destinados a la
autosuciencia e integracin en la sociedad que los acoge. Tambin relacionado
con el otorgamiento de asilo, se hace un reconocimiento a los pases del rea que
cuenten con presencia masiva de refugiados para que estudien las posibilidades
de lograr la integracin de los refugiados a la vida productiva del pas destinando
para ello los recursos de la comunidad internacional que el ACNUR canaliza a
la creacin o generacin de empleos, posibilitando as el disfrute de sus derechos
econmicos, sociales y culturales.
31. La aplicacin de las normas de derechos humanos tambin surge de otros
pronunciamientos contenidos en los documentos que comentamos, como, por
ejemplo, cuando se arma que los Estados partes de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos deben aplicarla a la proteccin de los refugiados (conclusin 9 de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados de 1984); cuando se
pronuncia por el respeto del principio de reunicacin familiar que radica en el
derecho a la proteccin de la familia reconocido en numerosos instrumentos de
derechos humanos (conclusin 13 de la Declaracin de Cartagena); o cuando
arma que los Estados deben adoptar a favor de los refugiados un rgimen de
tratamiento mnimo de conformidad con los principios de la Convencin de
1951, el Protocolo de 1967 y las conclusiones del Comit Ejecutivo del ACNUR,
en especial la nmero 22, relativa al tratamiento mnimo en casos de auencias
masivas de refugiados (conclusin 8 de la Declaracin de Cartagena de 1984).

II.3. Evaluacin del avance jurdico logrado


y planteamiento de nuevos problemas
para la proteccin internacional de los refugiados.
32. La Declaracin de Tlatelolco sobre Acciones Prcticas en el Derecho de
los Refugiados en Amrica Latina y el Caribe de 1999 realiz una evaluacin
de la prctica de la regin de los ltimos aos y destac en tal sentido que se
haba podido constatar un avance jurdico en la proteccin de los refugiados,
26

CIREFCA/89/9, op. cit., pg. 6, prrafo 35.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

35

partiendo de principios universales y de las obligaciones adquiridas por los Estados de Amrica Latina y el Caribe, que se derivan de los instrumentos internacionales de proteccin de la persona humana, complementados de acuerdo con
la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados de 1984, los documentos de
la Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA),
de 1989, titulados Principios y Criterios para la Proteccin y Asistencia a los
Refugiados, Repatriados y Desplazados Centroamericanos y su Declaracin y
Plan de Accin y la Declaracin de San Jos sobre Refugiados y Personas Desplazadas de 199427. La Declaracin de Tlatelolco dice constatar que las declaraciones no vinculantes y los planes operativos cuyos resultados se debieron a
la cooperacin y voluntad de los Estados y la participacin activa de expertos
contribuyeron al avance del marco jurdico a que se ha hecho referencia, que se
caracteriza, entre otros elementos, por la adopcin de la denicin ampliada de
refugiado contenida en la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados de
1984, por el establecimiento de un marco normativo de proteccin y tratamiento
de refugiados, y por la aplicacin de medidas concertadas para enfrentar la crisis
de refugiados28.
33. No obstante, pese a los aspectos positivos mencionados, la Declaracin
de Tlatelolco de 1999 que citamos tambin advierte desde el comienzo que las
causas que dan origen a los refugiados, como la persecucin, la violacin de los
derechos humanos, los conictos armados internos e internacionales y las violaciones al derecho internacional humanitario siguen presentes en algunos pases
de la regin. Adems, las causas profundas que originan el desarraigo forzoso
de personas, como la pobreza extrema, la falta de oportunidades econmicas y
de participacin poltica, los problemas demogrcos y los recurrentes desastres
naturales, subyacen en varios pases de la regin.29
34. Las cuestiones problemticas a las que se hizo referencia en la introduccin adquieren mayor dramatismo a la luz de la advertencia que realiza la
Declaracin de Tlatelolco de 1999, en tanto aqullas arrojan dudas sobre la fortaleza del sistema institucional en que se asienta la proteccin de los refugiados
en Amrica Latina para enfrentar tales desafos.
35. En este contexto, se debe lamentar que una vez nalizada la crisis de
Amrica Central pareciera haberse descuidado, junto al mtodo sistemtico sobre el que se edic, la doctrina elaborada durante los coloquios y conferencias
celebrados con motivo de dicha crisis y que, en su reemplazo, se otorgase pre-

27
Conf. Declaracin de Tlatelolco sobre Acciones Prcticas en el Derecho de los Refugiados en Amrica Latina
y el Caribe, 1999, Parte I. Adoptada por los participantes en el Seminario Regional sobre Acciones Prcticas en el
Derecho de los Refugiados, reunidos en la Ciudad de Mxico los das 10 y 11 de mayo de 1999.
28
Ibdem.
29
Ibdem, prembulo.

36

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

ferencia por un abordaje exegtico en virtud del cual, y en el afn por resaltar
las diferencias que existen entre las diversas expresiones jurdicas, se concluyera
por desarticular los lazos comunicantes que se haban tendido con xito en la
etapa anterior.
36. En consecuencia, desde la unidad armnica y sistemtica construida
a partir del cuadro de heterogeneidad normativa que existe en la regin como
fruto de la coexistencia de regmenes diversos, se dio paso a la fragmentacin
y desarticulacin que nos ofrece el panorama actual, cuya incidencia en la
regin intentaremos determinar examinando las distintas acepciones que se da
a los trminos asilo y refugio, as como el estado de la legislacin interna
de los Estados de la regin, con el objeto de establecer en qu medida se da
recepcin en ellas a la posicin dualista y cules son las tendencias normativas
que reejan.

II.3.1. La confusin terminolgica.


37. La convergencia insistentemente reclamada entre los dos sistemas no ha
sido fcil de materializar. Por el contrario, la tendencia a la separacin de ambos sistemas, que llamamos dualismo, se ha agravado con posterioridad a la
solucin de la crisis centroamericana. Podemos especular que ciertos esfuerzos
tendientes a explicar los alcances del derecho aplicable, aun guiados por buenas
intenciones, han hecho aportes para consagrar un estado de confusin en el empleo de los trminos y conceptos vinculados a la proteccin internacional de los
refugiados en la regin.30
38. Los textos fundacionales del Derecho Internacional de los Refugiados
en idioma espaol utilizan sistemticamente el trmino asilo para designar el
acto de admisin y proteccin de refugiados por parte de un Estado. Este uso
es conforme con sus equivalentes asylum y asile, en ingls y francs respectivamente. Al respecto cabe mencionar, entre otros, los siguientes instrumentos:
la Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculo 14), la Convencin
de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados (considerando N 4) y la Declaracin sobre Asilo Territorial de 1967, aprobada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas. Lo mismo ocurri en la Conferencia sobre Asilo Territorial
celebrada en Ginebra en 1977, como tambin en las sucesivas resoluciones sobre

30
Ver por ejemplo, ACNUR, Asilo y Refugio. Diferencias y similitudes, folleto informativo de la Ocina
Regional para el Sur de Amrica Latina, 6 de mayo de 1998.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

37

refugiados adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas31 y en las


Conclusiones adoptadas por el Comit Ejecutivo del ACNUR.32
39. Adems de estos textos de alcance mundial, el trmino asilo es utilizado con precisin en todas las conclusiones y recomendaciones de los mencionados Coloquios regionales referidos a la proteccin de los refugiados.
40. El trmino refugio tambin aparece en varios textos clave, y en particular en la Convencin de 1951 y la Conclusin 19 del Comit Ejecutivo del
ACNUR, pero con un signicado especco, distinto del que se le da en el uso
actual en Amrica Latina. La Convencin de 1951, en sus artculos 1.F.b)33 y 31,34
hace referencia al pas de refugio. De una lectura del texto de la Convencin se
desprende que refugio es, en general, una situacin transitoria de proteccin
del refugiado hasta que se haya regularizado su situacin en el pas o hasta que
el refugiado obtenga su admisin en otro pas. Se trata de la proteccin que se
brinda al garantizar admisin al territorio a quien alega persecucin (o el temor
de persecucin) y la proteccin consecuente hasta que se determine su estatus y,
en particular, el respeto del principio de no devolucin.35
31
Ver, entre otras: Resolucin 3271 (XXIX). Informe del Alto Comisionado para los Refugiados, 10 de
diciembre 1974, cuarto prrafo operativo; 36/170, Asistencia a estudiantes refugiados del frica Meridional, 17
diciembre de 1982, primero, sexto, sptimo y octavo prrafos considerativos y primeros dos prrafos operativos;
48/116. Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, 20 diciembre 1993, cuarto y
decimoprimer prrafos considerativos y los prrafos operativos 3-5; 55/74. Ocina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados, 4 de diciembre de 2000, prrafos operativos 6, 9, 10, 11 y 15.
32
Ver, entre otras, las conclusiones siguientes del Comit Ejecutivo: conclusin 5 (XXVIII), Asilo; conclusin
15 (XXX), Refugiados sin pas de asilo; conclusin 22 (XXXII), Proteccin de las personas que buscan asilo en
situaciones de auencia en gran escala; conclusin 30 (XXXIV), El problema de los solicitantes de asilo o de
la condicin de refugiado maniestamente infundadas o abusivas; conclusiones 31 (XXXIV), 34 (XXXV) y 38
(XXXVI) sobre Rescate de personas en busca de asilo que se encuentran en situacin difcil en el mar; conclusin
44 (XXXVII), Detencin de los refugiados y de las personas que buscan asilo; conclusin 53 (XXXIX), Los
pasajeros clandestinos en busca de asilo; conclusin 58 (XL), Problema de los refugiados y de los solicitantes
de asilo que abandonan de manera irregular un pas en el que ya haban encontrado proteccin; conclusin 82
(XLVIII), Conclusin sobre la salvaguarda de la institucin del asilo; conclusin 94 (LIII), Conclusin relativa al
carcter civil y humanitario del asilo.
33
El artculo 1.F(b) dispone: Las disposiciones de esta Convencin no sern aplicables a persona alguna
respecto de la cual existan motivos fundados para considerar: [] b) Que haya cometido un grave delito comn
fuera del pas de refugio, antes de ser admitida en l como refugiada.
34
El artculo 31 se intitula Refugiados que se encuentran ilegalmente en el pas de refugio y dice lo siguiente:
1. Los Estados Contratantes no impondrn sanciones penales, por causa de su entrada o presencia ilegales, a los
refugiados que, llegando directamente del territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada en el sentido
previsto por el artculo 1, hayan entrado o se encuentren en el territorio de tales Estados sin autorizacin, a condicin
de que se presenten sin demora a las autoridades y aleguen causa justicada de su entrada o presencia ilegales.
2. Los Estados Contratantes no aplicarn a tales refugiados otras restricciones de circulacin que las necesarias;
y tales restricciones se aplicarn nicamente hasta que se haya regularizado su situacin en el pas o hasta que el
refugiado obtenga su admisin en otro pas. Los Estados Contratantes concedern a tal refugiado un plazo razonable
y todas las facilidades necesarias para obtener su admisin en otro pas.
35
Sobre esta cuestin, ver GRAHL-MADSEN, Atle: The Status of Refugees in International Law, Leyden, A.
W. Sijthoff, 1966, vol. 1, pgs. 288-304. Grahl-Madsen concluye que we get the best cohesion between various
provisions of the Refugee Convention if we interpret country of refuge in Article 1 F (b) so as to comprise not only
the country where a refugee actually applies for recognition, but any country where Article 31 (1) could be invoked,
including the country where he rst set foot after having escaped his persecutors, op. cit., pg. 301.

38

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

41. La naturaleza transitoria de refugio en el derecho internacional de


refugiados se reeja tambin en la Conclusin nmero 19 del Comit Ejecutivo
del ACNUR. Dicha Conclusin, que se titula Refugio temporal, fue orientada a establecer garantas mnimas para pases de acogida del sudeste asitico,
muchos de los cuales no eran partes de la Convencin de 1951 o del Protocolo,
frente a la crisis de los refugiados de Indochina. La Conclusin fue diseada
para afrontar situaciones de auencia en gran escala y prev un rgimen de proteccin inferior al de la Convencin de 1951. La Conclusin rearma el principio
de no-devolucin y pide a los Estados que otorguen refugio temporal, y que los
beneciarios de este tipo de proteccin fuesen objeto de un trato bsicamente
humanitario.36
42. No obstante, en los ltimos aos se observa en diversos pases de la regin un creciente desapego con relacin a los trminos tcnicos tradicionalmente utilizados. En el Seminario de Tlatelolco de 1999 se alert sobre la confusin
reinante entre los trminos asilo y refugio.37
43. La investigacin permiti observar que, muy frecuentemente, el vocablo
asilo se reserva para designar al sistema latinoamericano de asilo diplomtico y territorial, reconocido a travs de las convenciones latinoamericanas, y es
menos utilizado en el contexto del Derecho Internacional de los Refugiados. En
cambio, se utiliza el vocablo refugio para designar, por una parte, al sistema
universal de proteccin a los refugiados basado en la Convencin de 1951 sobre
el Estatuto de los Refugiados y a su Protocolo de 1967, y, tambin, al estatuto o
condicin de refugiado, y, por otra, a la proteccin del Estado que tradicionalmente se conoce como asilo.
44. El desorden lingstico resultante podra eventualmente producir una
prdida en el vigor de los conceptos jurdicos, favoreciendo el debilitamiento
de la proteccin de los refugiados. En este sentido, es preocupante que mientras
refugio se utiliza con frecuencia en la regin como sinnimo de condicin de
refugiado, tambin aparece asociado al concepto de refugio temporal en documentos y obras jurdicas internacionales sobre el derecho de refugiados,38 con
lo cual se favorecen formas mnimas de proteccin. Como veremos ms adelante, la investigacin constat que al connar el trmino asilo al sistema latinoamericano, se corre el riesgo de limitar el acceso por parte de los refugiados a

36
De acuerdo con Pirkko Kourula, Temporary refuge was meant to provide security from refoulement pending
arrangements for resettlement; asylum in the sense of permanency of settlement; Ver KOURULA, Pirkko,
Broadening the Edges: Refugee Denition and International Protection Revisited, The Hague, Martinus Nijhoff,
1997, pgs. 104-105. Posteriormente, la Conclusin N 22 del Comit Ejecutivo vino a desarrollar el trato bsico a
los refugiados en situaciones de auencia masiva.
37
Ver prrafo 32, supra.
38
Ver prrafos 40-41, supra.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

39

las normas sobre el derecho de asilo del derecho interamericano de los derechos
humanos39 y a las disposiciones concordantes de Constituciones nacionales.
45. A continuacin se hace referencia a algunos de los signicados atribuidos a estos trminos.
a) Asil o como inst it ucin excl usivament e l at inoamer icana
y Refugio como inst it ucin del sist ema univer sal de pr ot eccin
de l os r efugiados.
46. sta es una acepcin muy difundida actualmente. Mediante el trmino
refugio se hace referencia al sistema universal de proteccin de los refugiados40, en tanto que el asilo designa el instituto representativo del sistema latinoamericano de asilo diplomtico y territorial.41
47. A nuestro juicio, en esta errnea concepcin subyace la idea de que el
asilo es una institucin exclusivamente latinoamericana, idea sta que tiene un
fuerte arraigo incluso en crculos acadmicos. Lamentablemente, este equvoco
encontr sustento en un documento del ACNUR,42 que tuvo bastante circulacin, al menos en el sur del continente, y que es citado en sectores especializados
y enseado en ctedras universitarias. Por la elocuencia con que se expresa, estimamos que justica una transcripcin textual de la parte pertinente:
(...) en tanto el Refugio es una institucin convencional universal, el Asilo
representa una institucin convencional regional establecida en el mundo
latinoamericano (...)
b) Asil o como pr ot eccin a individuos y Refugio
como pr ot eccin a grupos.
48. Esta acepcin tiene mucha acogida y se relaciona con el cambio en la
sonoma de las corrientes de refugiados en la regin a partir de los aos sesenta
y setenta, al que ya se ha hecho referencia.
49. Sobre una base de distincin cuantitativa, el maestro mexicano Csar Seplveda expresa que las reglas del asilo territorial fueron pensadas para casos

39
Tal como veremos ms adelante el derecho de buscar y recibir asilo est consagrado en el artculo XXVII
de la Declaracin sobre los Derechos y Deberes del Hombre y el artculo 22.7 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos.
40
Ver nota al pie N 2, supra.
41
Ver nota al pie N 1, supra.
42
Ver ACNUR, folleto informativo citado en nota al pie N 30, supra.

40

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

aislados o poco numerosos de individuos, en tanto que el derecho de los refugiados tiene por objeto la proteccin en casos de auencia masiva.43
50. En Amrica Latina, esta acepcin puede conllevar contenidos discriminatorios, pues las personalidades polticas pueden acceder al asilo, en tanto que
los menos favorecidos, muchas veces campesinos o personas de pases menos
desarrollados, son candidatos al refugio.
51. Se advertir que esta acepcin est profundamente ligada a la bsqueda
de respuestas, en el mbito internacional, al problema de las auencias en gran
escala. Como proteccin mnima o proteccin temporal, el refugio aparecera como un primer grado de asilo orientado a proteger, exclusivamente, contra
el refoulement, esto es, a no rechazar a quien busca proteccin huyendo de un
Estado donde teme persecucin en virtud de que su vida, seguridad o libertad
estn en riesgo.
c) Asil o y Refugio como sinnimos.
52. Esta concepcin es recogida por la Declaracin Final del Seminario de
Tlatelolco de 1999 sobre Acciones Prcticas en el Derecho de los Refugiados
en Amrica Latina y el Caribe, en mrito de la cual, por primera vez, se llam
la atencin sobre esta confusin, pero sin aclararla. En dicha Declaracin se
expresa lo siguiente:
El Seminario abord la utilizacin de los trminos asilo y refugio
en Amrica Latina y, en este sentido, seal que ambos son sinnimos,
porque extienden la proteccin del Estado a las vctimas de persecucin,
cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual, en la prctica, se
formalice dicha proteccin, sea el rgimen de refugiados segn la Convencin de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967 o
el de asilados segn los Convenios interamericanos en la materia.

53. Esta acepcin encuentra antecedentes en la tradicin normativa latinoamericana, segn la cual asilo y refugio son, generalmente, sinnimos y se
usan en forma indistinta. As, por ejemplo, lo seala Hctor Gros Espiell, quien
maniesta que hay que precisar que en Amrica Latina, segn estas Convenciones, asilo territorial y refugio son absolutamente sinnimos,44 y el jurista
43
Aqu es interesante sealar que, durante la crisis de la ex Yugoslavia y la auencia masiva de refugiados que
all tuvo lugar, los pases europeos sostuvieron exactamente lo contrario, es decir que la Convencin de 1951 fue
hecha para tratar casos de individuos aislados y no para grupos, por lo que los bosnios no deban ser considerados
refugiados sino vctimas de guerra.
44
GROS ESPIELL, Hctor: El derecho internacional americano sobre asilo territorial y la extradicin, en sus
relaciones con la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, en Compilacin
de instrumentos jurdicos interamericanos relativos al asilo diplomtico, asilo territorial, extradicin y temas
conexos, ACNUR, 1992, pg. XXIII.

41

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

ecuatoriano Salvador Lara, quien, rerindose al Tratado de Montevideo de


1889, alude a la sinonimia que esta Convencin da al asilo con el refugio.45
No obstante, ocasionalmente se procur establecer una diferencia entre ambos
trminos, segn la cual el trmino refugio se usara fundamentalmente para
el asilo territorial y no para el asilo diplomtico, tambin llamado poltico. Esta
concepcin prevaleci en el Tratado sobre Asilo y Refugio Polticos de Montevideo de 1939, pero no fue reiterada por las posteriores Convenciones sobre asilo
diplomtico y asilo territorial de Caracas de 1954.

Posibles causas y consecuencias de la confusin terminolgica


(A) CAUSAS
54. CONSIDERAM OS QUE ES P OSIBLE REFERIR UNA M ULTIP LICIDAD DE CAUSAS DE ESTA

CONFUSIN TERM INOLGICA, ENTRE LAS QUE P UEDEN ENCONTRARSE LAS SIGUIENTES: A) LA
CONSIDERACIN DE LA TRADICIN DE ASILO LATINOAM ERICANO COM O UN FENM ENO AUTNOM O;46 B) EL USO TERM INOLGICO INDISTINTO QUE SE HACE DE

ASILO Y REFUGIO
EN LA NORM ATIVA LATINOAM ERICANA SOBRE ASILO TERRITORIAL Y ASILO DIP LOM TICO; C) EL
DESP RESTIGIO CRECIENTE DE LA P RCTICA DEL ASILO LATINOAM ERICANO P OR CONCESIONES
QUE FAVORECEN LA IM P UNIDAD, Y LA CONSIGUIENTE P ERCEP CIN DE LA NECESIDAD DE
DIFERENCIARLA DEL SISTEM A UNIVERSAL; D) LA CONVENIENCIA DE P OLTICAS OCIALES DE

M ANTENER UN RGIM EN DISCRECIONAL DE CONCESIN DEL ASILO; E) LOS NUEVOS FENM ENOS DE REFUGIADOS LATINOAM ERICANOS DE LAS DCADAS DE

1970

Y DE

1980

Y SU

DIFERENCIACIN SOCIAL, ECONM ICA Y P OLTICA RESP ECTO DE LOS TRADICIONALES ASILA-

DOS P OLTICOS; F) LA INUENCIA DE LA LEGISLACIN ESP AOLA, QUE HACA LA DISTINCIN


ENTRE

ASILO

REFUGIO47 Y; G)

CIERTAS INICIATIVAS EN M ATERIA DE CAP ACITACIN Y

DIFUSIN LLEVADAS A CABO P OR FUNCIONARIOS DEL ACNUR EN

AM RICA DEL SUR, QUE


DENOM INARON REFUGIO AL SISTEM A UNIVERSAL DE P ROTECCIN A LOS REFUGIADOS.48 DE
HECHO, ESTAS LTIM AS FUERON LAS QUE LE DIERON SUSTENTO AL USO DE LA P ALABRA REFUGIO EN TAL SENTIDO.

45
SALVADOR LARA, Jorge: El concepto de asilado territorial segn los convenios interamericanos y la nocin
de refugiados segn los instrumentos internacionales de Naciones Unidas, en Asilo y proteccin internacional de
refugiados en Amrica Latina, Universidad Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico, 1982, pg. 90.
46
Seala Hctor Gros Espiell que constituye un error concebir el sistema latinoamericano como un sistema
autnomo, distinto, hermtico y ajeno frente al derecho internacional sobre la materia, en El derecho internacional
americano sobre asilo territorial y la extradicin..., op. cit., pg. 59.
47
Ley 5/1984. Es importante recalcar que Espaa enmend su legislacin en 1994 mediante la Ley 9/1994, la
cual elimin la gura de refugio. La exposicin de motivos de la Ley 9/1994 dice textualmente: []suprime
la doble gura de asilo y refugio con estatutos diferenciados, dualidad que no se deriva en modo alguno en las
exigencias de proteccin a los extranjeros vctimas de persecucin, y que se ha revelado como una fuente de
confusin y abusos [].
48
El documento ms revelador es Asilo y refugio. Diferencias y similitudes, op. cit., folleto informativo que
ya ha sido retirado de circulacin por la Ocina Regional del ACNUR para el Sur de Amrica Latina.

42

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

(B) LAS CONSECUENCIAS DE LA CONFUSIN TERMINOLGICA


Y EL ENFOQUE DUALISTA.
55. LOS RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN P ERM ITEN CONSTATAR QUE LAS CONSECUENCIAS DEL DUALISM O M ENCIONADO VAN M UCHO M S ALL DE UNA CUESTIN M ERAM ENTE
SEM NTICA.

A CONTINUACIN DETALLAM OS LAS P RINCIP ALES CONSECUENCIAS, ACTUALES Y


P OTENCIALES, DE LA CONFUSIN EN EL USO DE LOS TRM INOS Y DEL DUALISM O.
A) PRDIDA DE VIGOR DE LOS CONCEP TOS DEBIDA AL USO IM P RECISO DE LOS TRM INOS
ASILO Y REFUGIO P OR P ARTE DE LOS FUNCIONARIOS DEL ACNUR, DE LOS ESTADOS, DE
LOS ACADM ICOS Y DE OTROS SECTORES DE LA SOCIEDAD CIVIL. POR ENDE, EL DUALISM O,
LEJOS DE P RECISAR EL CONTENIDO DE CADA UNO DE LOS SISTEM AS Y FACILITAR SU AP LICACIN, AL NAL ACARREA UNA M AYOR CONFUSIN EN TANTO SE RESALTAN DIFERENCIAS DE LOS
SISTEM AS CON BASE EN P REM ISAS ERRNEAS.
B) EL DUALISM O TIENDE A CONSOLIDAR DECIENCIAS Y ERRORES DE ANLISIS HISTRICO
Y JURDICO. EN EL P LAN HISTRICO, EL DUALISM O REEJA Y A SU VEZ DA SUSTENTO A LA P RE TENDIDA AUTONOM A HISTRICA DEL ASILO EN AM RICA LATINA RESP ECTO AL DESARROLLO
DEL ASILO A NIVEL M UNDIAL.49 POR OTRO LADO, DESDE EL P UNTO DE VISTA JURDICO, EL ENFOQUE DUALISTA SUSTRAE EL CONTENIDO DE P ROTECCIN DEL ASILO Y LO RELEGA AL SISTEM A
LATINOAM ERICANO, EL CUAL EST EN ABIERTO DESUSO.

POR LO TANTO, EL DUALISM O IM P LICA

LA GRADUAL DESAP ARICIN DEL RICO CONCEP TO DE ASILO DE LA CULTURA Y SISTEM AS JU-

AM RICA LATINA.
AN M S IM P ORTANTE, AL CONSIDERAR QUE EL ASILO NO TIENE RELACIN CON LA
P ROTECCIN DE REFUGIADOS, EL DUALISM O P ODRA SERVIR P ARA LIM ITAR EL CAM P O DE
AP LICACIN DEL DERECHO DE BUSCAR Y RECIBIR ASILO CONSAGRADO EN EL ARTCULO XXVII
DE LA DECLARACIN AM ERICANA Y EL ARTCULO 22.7 DE LA CONVENCIN AM ERICANA, Y
TAM BIN DEL DERECHO DE ASILO CONTEM P LADO EN LAS CONSTITUCIONES DE LA M AYORA DE
LOS P ASES DE LA REGIN. EN OTROS TRM INOS, EL CONTENIDO DEL DERECHO DE ASILO SERA
RDICOS DE
C)

LIM ITADO A LOS SUP UESTOS DEL ASILO LATINOAM ERICANO Y NO ALCANZARA A CUBRIR A LAS
P ERSONAS QUE SOLICITAN P ROTECCIN BAJO LA CONVENCIN DE

1951 Y SU PROTOCOLO DE
EN LA P RCTICA,
ESTA DISTINCIN ESTABLECE DOS CLASES DE P ERSONAS P ROTEGIDAS CON BASE EN SU CONDICIN SOCIAL, TAL Y COM O FUE P UESTO DE M ANI ESTO EN EL INFORM E DE LA COM ISIN
INTERAM ERICANA DE DERECHOS HUM ANOS DE 1965 ANTES M ENCIONADO.50
EN TAL SENTIDO, UNA ELOCUENTE CONRM ACIN DE LO QUE SE ACABA DE M ENCIONAR
LA CONSTITUYE LA P OSICIN SOSTENIDA P OR EL ESTADO DE VENEZUELA EN SU ESCRITO DEL 27
DE M ARZO DE 2001 SOBRE M EDIDAS CAUTELARES A FAVOR DE UN GRUP O DE CIUDADANOS
COLOM BIANOS.51 EN TAL SENTIDO, EL ESCRITO DE DEFENSA DEL GOBIERNO EXP RESA QUE EL
1967

NI A LOS REFUGIADOS RECONOCIDOS BAJO DICHOS INSTRUM ENTOS.

Sobre esta cuestin ver, en este volumen, ESPONDA FERNNDEZ, Jaime: op. cit.
Ver nota al pie N 17, supra,
51
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Caso de Medidas Cautelares a favor de Jess Pinilla
Camacho y otros; escrito fechado el 27 de marzo de 2001.
49
50

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

43

gobierno no ha violado, tal como se lo acusa, el derecho a buscar y recibir asilo


contemplado en el art. 22.7 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Para fundamentar su posicin, el escrito del gobierno solicita enfticamente
que se reconozca y distinga correctamente entre asilo y refugio pues, arma,
los casos que motivan la denuncia realizada, en tanto constituyen solicitudes de
reconocimiento de la condicin de refugiado, no podran ser base para examinar
su conducta con miras a determinar si cumpli o no su obligacin de respetar el
derecho a buscar y recibir asilo del art. 22.7 de la Convencin Americana.
Fuertemente armado en el criterio dualista que hemos mencionado, el Estado venezolano destac que siempre haba otorgado asilo poltico a quien corresponde y refugio a quien tambin es acreedor de l.
En esta lnea de argumentacin se expres lo siguiente: El Estado venezolano reconoce el derecho que tiene toda persona a buscar y recibir asilo de acuerdo
a lo establecido en la Convencin Americana en su Art. 22.7, as como reconoce
y distingue perfectamente quienes son refugiados, de acuerdo a lo dispuesto
en la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados
de 1951 y de su Protocolo de 1967. Igualmente, conoce y aplica la ampliacin
que ha hecho del concepto de refugiado la Declaracin de Cartagena sobre los
Refugiados de 1984. Consecuentemente, el Estado solicita a los peticionarios
que distingan correctamente entre la persona que busca asilo de la que busca
refugio. En el caso que nos ocupa, de los desplazados colombianos que huyen
de su pas porque su vida, su seguridad o libertad han sido amenazadas por la
violencia generalizada y por los conictos internos seran, en todo caso, personas que buscan refugio a la luz de las convenciones invocadas en la solicitud de
medidas cautelares y en la Declaracin de Cartagena.(sic)52
d) Al denominar refugio al tipo de proteccin otorgada bajo el sistema
universal, el dualismo abre las puertas a tendencias restrictivas subsidiarias
identicadas como refugio temporal. Tal como se ha mencionado (prrafo 40),
del texto de la Convencin de 1951 se desprende que el trmino refugio es la
proteccin que se otorga al solicitante de asilo hasta que se haya regularizado su
situacin en el pas o hasta que haya obtenido admisin en otro pas. Por lo tanto, al utilizar el trmino refugio para denominar la condicin de refugiado,
se asocia este estatuto jurdico con una forma de proteccin que es concebida
como el mero acto de admisin al territorio y no devolucin, y que no da lugar
al ejercicio de la mayora de los derechos reconocidos en la Convencin de 1951
cuyos beneciarios son exclusivamente los refugiados.
e) A mayor abundamiento, el dualismo podra tener implicaciones prcticas
en la bsqueda de soluciones duraderas. Sin que existan bases jurdicas para
52

El subrayado no es del original.

44

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

ello, la proteccin de los refugiados podra considerarse limitada a contenidos


mnimos de proteccin que excluyan toda referencia al asilo para la aplicacin
del sistema universal. Especialmente, la nocin de asilo, que entraa la bsqueda
de soluciones duraderas para los refugiados, y, en particular, la integracin local
en la comunidad que los ha acogido se vera desvinculada de la proteccin bsica
que se brinda al garantizar acceso al territorio y el respeto del principio de no
devolucin o non-refoulement.

II.3.2. Tendencias de las legislaciones nacionales.

II.3.2.1. Uso de l os t r minos asil o y r efugio y t r at amient o dado a st os


por l as nor mas anal izadas.

56. Es posible aseverar luego del anlisis normativo que, en general, esta
confusin terminolgica y este dualismo han permeado la normativa interna de
los Estados de Amrica Latina, y se ha establecido una distincin conceptual
clara entre asilo y refugio, a los que se atribuye un signicado diferente. En
el primer caso, el trmino asilo est referido al derecho que el Estado concede
a los extranjeros perseguidos por razones polticas o por delitos polticos o conexos, segn corresponda. En el segundo caso, con el trmino refugio o refugiado se hace referencia al estatuto que se reconoce al extranjero por aplicacin
del sistema basado en la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967.
57. Esta distincin se basa en la separacin clara que se establece, en general, en el tratamiento de ambos como institutos separados, aunque, por razones
de anidad, su regulacin puede hacerlos aparecer compartiendo el mismo texto
legal.
58. La brevedad que se ha destacado como caracterstica de la regulacin
interna del asilo permite tambin identicarla como expresin de una gura
concebida bajo los cnones de un derecho internacional clsico, en el que la
titularidad del derecho reside en el Estado y no en el individuo, conforme a la
manera en que ste fue entendido histricamente en Amrica Latina hasta su
consagracin como derecho humano a travs del sistema interamericano a partir
de 1948, en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Con tal espritu, las legislaciones nacionales, en tanto participan de esta modalidad de entender al derecho de asilo, se limitan en general a establecer cul es
el rgano que tendr a su cargo otorgarlo y, en ocasiones, se extienden sobre los
derechos y las obligaciones aplicables a los asilados, pero no consagran normas
de procedimientos como las que sera necesario dictar para consagrar reglas de
trato igualitario para quienes soliciten este tipo de proteccin, tal como s ocurre
con el procedimiento para determinar la condicin de refugiado.

45

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

II.3.2.2. ALCANCE DE LA PROTECCIN BRINDADA POR LA LEGISLACIN.


59. ES

P OSIBLE ARM AR QUE NO HUBO, CON P OSTERIORIDAD A LA

DECLARACIN

DE

CARTAGENA DE 1984, OTRO INSTRUM ENTO INNOVADOR SOBRE LA P ROTECCIN INTERNACIOSIN EM BARGO, EL M AYOR INTERS DESP ERTADO EN AM RICA
LATINA P OR EL SISTEM A DE NACIONES UNIDAS CON M OTIVO DE LOS HECHOS P OSTERIORES
A LOS AOS SETENTA EN EL CONO SUR REQUIRI LA ADOP CIN DE M ECANISM OS INTERNOS
DESTINADOS A ORGANIZAR LAS TAREAS QUE A CADA ESTADO P ARTE LE TOCA EN LA IM P LE M ENTACIN DE LAS DISP OSICIONES DE LA CONVENCIN DE 1951 Y EL PROTOCOLO DE 1967.
DE M ANERA QUE LA LEGISLACIN INTERNA DE LOS ESTADOS HA CONTINUADO EL DESARROLLO
NORM ATIVO, QUE EN EL NIVEL INTERNACIONAL, AL M ENOS EN LO QUE SE REERE AL DERECHO
INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS, SE ENCUENTRA ALETARGADO.
60. EN EL CONTEXTO INDICADO, LA OBSERVACIN DE LAS LEGISLACIONES LOCALES ASUNAL DE LOS REFUGIADOS.

M E INTERS P ARA CONOCER QU DIRECCIN HA TOM ADO LA EVOLUCIN NORM ATIVA DE


LOS

ESTADOS

DE LA REGIN, SI ES QUE P UEDE CONCLUIRSE QUE EXISTEN DETERM INADAS

TENDENCIAS EN ESTE SENTIDO.

POR OTRA P ARTE, HABIDA CUENTA DEL INCREM ENTO Y COM P LEJIDAD DE LA SITUACIN DE LOS REFUGIADOS A NIVEL M UNDIAL EN LA ACTUALIDAD, QUE
HA LLEVADO A QUE LOS P ASES DE OTRAS REGIONES, COM O ES EL CASO DEL CONTINENTE
EUROP EO, ADOP TASEN LEYES DE CLARO CONTENIDO RESTRICTIVO DE LA P ROTECCIN INTERNACIONAL, TAM BIN INTERESA CONOCER EN QU M EDIDA TALES ANTECEDENTES P UEDEN ESTAR
INUYENDO EN LA REGIN.
61. LA DETERM INACIN DEL ALCANCE DADO A LA P ROTECCIN DE LOS REFUGIADOS SE
DENE EN P RIM ER LUGAR P OR LA DELIM ITACIN DEL CONCEP TO DE REFUGIADO QUE LA NORM A VA A AP LICAR P ARA EFECTUAR EL RECONOCIM IENTO DE ESTA CONDICIN. LA DENICIN
BSICA DE REFUGIADO QUE LOS ESTADOS ADOP TAN ES LA CONSAGRADA EN CONJUNTO P OR LA
CONVENCIN DE 1951 SOBRE EL ESTATUTO DE LOS REFUGIADOS Y SU PROTOCOLO DE 1967;
TRATADOS DE LOS CUALES SON P ARTES TODOS LOS ESTADOS LATINOAM ERICANOS, SALVEDAD
HECHA DE CUBA.
62. SIN EM BARGO, EXISTEN ALGUNOS P UNTOS QUE SON SUSCEP TIBLES DE INTERP RETACIN,
RESP ECTO DE LOS CUALES P ODEM OS ENCONTRAR ALGUNAS DIFERENCIAS DE TRATAM IENTO.
63. SOBRE EL P ARTICULAR, ENCONTRAM OS NORM AS QUE SE ADHIEREN P OR REFERENCIA
DIRECTA A LA DENICIN QUE SUM INISTRAN LA CONVENCIN DE 1951 Y EL PROTOCOLO
DE 1967 SIN P RONUNCIARSE SOBRE EL P UNTO. NO OBSTANTE, ESTA P OSTURA NO ES LA QUE
P REVALECE, SINO QUE VARIAS LEGISLACIONES SE P RONUNCIAN P OR AM P LIAR EL CRITERIO DE
LA CONVENCIN DE 1951 Y EL PROTOCOLO DE 1967 CON LA DENICIN ADOP TADA EN LA
DECLARACIN DE CARTAGENA. AS LO HACEN LAS SIGUIENTES LEGISLACIONES: BRASIL (ART.
1 DE LA LEY N 9.474 DE 1997), BOLIVIA (ART. 2 DEL DECRETO SUP REM O N 19.649
DE 1983), ECUADOR, (ART. 2 DEL DECRETO N 3.301 DE 1992) Y MXICO (ART. 89 DEL
REGLAM ENTO DE LA LEY GENERAL DE POBLACIN DE 2000). CABE M ENCIONAR QUE LA
LEGISLACIN DE BELICE ADOP TA LA DENICIN AM P LIADA DE LA CONVENCIN DE LA OUA
DE 1969 (Refugee Act de 1991).

46

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

64. A su vez, esta postura se arma como tendencia dominante si se completa el cuadro con los proyectos y anteproyectos analizados. As ocurre en el
caso de Costa Rica (art. 98.b del Proyecto de Ley de 2001).53 Asimismo, durante
el transcurso de la investigacin, la denicin del refugiado de la Declaracin
de Cartagena fue incluida en la nueva legislacin de Guatemala (art. 11.c del
Acuerdo Gubernativo N 383-2001), El Salvador (art. 4.c del Decreto N 918 de
2002), Paraguay (art. 1.b de la Ley N 1.938 de 2002) y Per (art. 3.b de la Ley
N 27.891 de 2002).
65. Otro criterio inclusivo que ha tenido el efecto de extender la denicin de
refugiado plasmada en las normas estatales es la consagracin del principio de
unidad de la familia por medio del cual se reconoce a los miembros del ncleo
familiar de la persona refugiada. Generalmente dicho grupo est integrado por
el cnyuge o compaero(a) de vida, los hijos menores y padres respecto de los
que son su nico sustento. Este principio ha sido recogido expresamente por la
legislacin de los siguientes pases: Brasil, Colombia, El Salvador, Costa Rica,
Mxico, Panam y Per. Lo contempla tambin el Proyecto de Ley de Migracin
de Costa Rica.
66. El principio de unidad de la familia se encuentra slidamente aanzado
al menos en el plano conceptual. Sabemos que no est contemplado de manera
positiva por la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967, y que slo aparece
como una recomendacin formulada a los gobiernos en el Acta Final de la Conferencia de Plenipotenciarios que aprob el texto de la Convencin de 1951, para
que adopten medidas con el objeto de asegurar su vigencia. Sin embargo, este
principio no slo apoya su vigencia a travs de principios constitucionales de los
Estados, sino que tambin ha sido uno de los temas vinculados al derecho de
los refugiados que recibi la atencin de los rganos de supervisin del derecho
internacional de los derechos humanos. En particular, el Comit de Derechos
Humanos y la Corte Europea de Derechos Humanos se han ocupado extensamente de su proteccin.54
53
Cabe mencionar que en la actualidad existe en la Asamblea Legislativa de Costa Rica un nuevo proyecto de
Ley de Migracin, el cual no ha sido considerado para efectos de este estudio.
54
El Comit de Derechos Humanos, de conformidad con el artculo 17 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, que prohbe injerencias arbitrarias o ilegales en la vida privada, la familia, el domicilio o la
correspondencia, se ha referido de manera general a la unidad familiar en las comunicaciones sobre los casos Winata
(Australia, Comunicacin N 930/2000, Mujeres mauricianas (Comunicacin N 35/1978) y Polaco-Canadiense
(Comunicacin N 173/1984). Por su parte, el Tribunal Europeo ha desarrollado el principio de unidad de la familia
con base en el artculo 8 del Convenio Europeo, que consagra el derecho al respeto de la vida privada y familiar.
En particular, el Tribunal ha sido de la opinin de que la mencionada disposicin brinda proteccin a los miembros
de la familia de personas no nacionales pero establecidas permanentemente en algn Estado parte del Convenio
contra la expulsin (casos Ciliz contra Pases Bajos (2000), Moustaquim contra Blgica (1991) y Berrehab contra
Pases Bajos (1988)) y en favor de permitir su reunicacin, en caso de no pasar el examen de retornabilidad (casos
Kwakye-Nit y Due contra Pases Bajos, admisibilidad (2000), Gl contra Suiza (1996), Ahmut contra Pases Bajos
(1996), y Abdulaziz, Cabales y Balkandali contra el Reino Unido (1985).

47

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

II.3.2.3 LAS CATEGORAS SUBSIDIARIAS DE PROTECCIN Y LA SITUACIN DE LAS


55
AFLUENCIAS MASIVAS.
67. EL ESTABLECIM IENTO DE CATEGORAS DE P ROTECCIN DIFERENCIADAS DE LA GURA
DEL REFUGIADO P ERTENECE A UNA CONCEP CIN P ROP IA DE ALGUNAS NORM AS DICTADAS A LA
LUZ DE LA EXP ERIENCIA CENTROAM ERICANA DE LA DCADA DEL OCHENTA Y ES DE CRECIENTE
INTERS EN LAS M S RECIENTES NORM AS SANCIONADAS P OR LOS
DE LA DETERM INACIN DE LA CONDICIN DE REFUGIADO.

68. CON

ESTADOS EN LA REGULACIN

TODA SEGURIDAD ES AQU DONDE SE UBICA LA CUESTIN M S DELICADA

DENTRO DE LOS DIFERENTES ASP ECTOS QUE P UEDEN SUSCITAR INTERS P ARA EL ANLISIS NORM ATIVO, HABIDA CUENTA DEL P ROP SITO QUE NOS GUA EN LA P RESENTE INVESTIGACIN.

AL
GURAS P UEDE SER UN HECHO REVELADOR
DE LAS CONSECUENCIAS QUE P UEDEN SEGUIRSE P OR EL DEBILITAM IENTO DEL VIGOR CONCEP TUAL DE LOS TRM INOS ASILO Y REFUGIO.
69. EN EL SENTIDO INDICADO, EL M ATERIAL NORM ATIVO OBSERVADO P ERM ITE ADVERTIR
M ISM O TIEM P O, LA ADOP CIN DE ESTE TIP O DE

NO SLO QUE SE TRATA DE UN TEM A INELUDIBLE P ARA LAS M S RECIENTES LEGISLACIONES


DICTADAS EN

AM RICA LATINA, SINO TAM BIN QUE LAS AUENCIAS M ASIVAS DE REFUGIA-

DOS CONSTITUYEN UNA SITUACIN QUE HA P UESTO EN EXTREM A TENSIN A LOS CONCEP TOS
HASTA ENTONCES UTILIZADOS A FAVOR DE LA P ROTECCIN INTERNACIONAL.

70. UNO

DE LOS CRITERIOS EM P LEADOS EN EL TRATAM IENTO DE ESTA EVENTUALIDAD

CONSISTE EN P REVER QUE EN TALES CIRCUNSTANCIAS HABR DE P ROCEDERSE A LA DETERM I NACIN P OR GRUP O, ESTO ES, A CONSIDERAR QUE LOS INTEGRANTES DEL GRUP O DE QUE SE
TRATE SON REFUGIADOS P OR TAL HECHO.

71. EL OTRO

CRITERIO QUE M UESTRAN LAS LEGISLACIONES NACIONALES ES EL DE CON-

SAGRAR GURAS SUBSIDIARIAS DE P ROTECCIN.

AQU SE NOTA LA INUENCIA DEL M ODELO


EM P LEADO EN VARIAS LEGISLACIONES EUROP EAS, COM O, P OR EJEM P LO, EN LAS DE BLGICA,
DINAM ARCA, HOLANDA, SUECIA Y PORTUGAL56. Lpez Garrido llama a estas guras
estatuto B y arma que mediante tales se otorgan derechos por tiempo determinado y de menor extensin que los que corresponden bajo el estatuto de
refugiado de la Convencin de 1951 y su Protocolo de 1967.57
72. Los estatutos B o guras subsidiarias de proteccin constituyen un
retroceso en la proteccin internacional por cuanto consagran un trato inferior
en cuanto a proteccin y asistencia que aquel que se dispensa al refugiado cuyo
caso cae bajo la denicin de la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967.
Sin embargo, cabe objetar por irrazonable el criterio de seleccin empleado en
la norma, en tanto se repare en que las necesidades de estas personas, objetivamente consideradas, no presentan diferencias sustantivas que justiquen un trato
desigual.
Ver en este volumen GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla VI. Categoras subsidiarias de proteccin.
LPEZ GARRIDO, Diego, op. cit., pg. 123.
57
Ibdem.
55
56

48

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

73. Cuando el problema de las auencias masivas se present durante la


crisis de refugiados de Amrica Central, la respuesta instrumentada consisti en
ampliar la denicin de refugiado a travs de la Declaracin de Cartagena sobre
los Refugiados de 1984, permitiendo que ms personas se incluyan dentro de
este tipo de proteccin y no creando categoras subsidiarias. Lo mismo ocurri
en frica durante el perodo de la descolonizacin, cuando se adopt la Convencin de la Organizacin de la Unidad Africana por la que se regula los Aspectos
Especcos de Problemas de los Refugiados en frica de 1969.
74. En Latinoamrica, la primera legislacin que introdujo las categoras
subsidiarias de proteccin fue la panamea (el Decreto Ejecutivo N 23, de 10 de
febrero de 1998), a travs de la gura de necesitados de proteccin temporal.
Estas regulaciones contrastan con la realidad del desplazamiento forzado que se
da en la actualidad en Amrica Latina. Por un lado, es necesario reconocer que
los principales agentes de persecucin, particularmente en contextos de conicto armado interno, son mayoritariamente los agentes no estatales o grupos
que actan al margen de la ley. Sin embargo, tambin es necesario subrayar que
las auencias masivas no excluyen el elemento persecucin de grupos o de los
miembros del mismo para acceder a la proteccin internacional y obtener el
estatuto de refugiado. El recurrir a la gura cticia de necesitados de proteccin temporal en situaciones de auencia masiva tiene el efecto concreto de no
reconocer la posibilidad que las personas ubicadas bajo esa categora puedan
acceder a la proteccin de la Convencin de 1951, dado que el estatuto humanitario provisional, como ya se indic, slo contempla dos posibles soluciones:
el retorno o el reasentamiento en un tercer pas. La inconsistencia del Decreto
23 con los estndares internacionales ha quedado evidenciada con los recientes
casos de refoulement a Colombia de personas bajo este estatuto.58
75. En resumen, durante la dcada de los aos ochenta la respuesta de los
Estados a la situacin de los refugiados, y en particular a las situaciones de
auencia masiva, fue coherente y concertada. Esta respuesta humanitaria se vio
reejada en el establecimiento de un marco normativo basado e inspirado en los
principios y normas del derecho internacional de refugiados, el rgimen de asilo
latinoamericano y la generosa tradicin de asilo de la regin, as como en los
desarrollos del derecho internacional de derechos humanos y del derecho internacional humanitario. No debe extraar que como parte de esta misma respuesta
surgiera la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados de 1984, en la cual
se recomienda la adopcin de una denicin ampliada de refugiado, haciendo
nfasis en distintas situaciones objetivas del pas de origen o residencia habitual,
y no en las condiciones subjetivas de las vctimas.
58
Ver el comunicado de prensa del ACNUR del 23 de abril de 2003, Preocupacin del ACNUR por deportacin
de colombianos desde Panam.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

49

76. Con posterioridad, lamentablemente, las nuevas respuestas normativas


comienzan a reejar gradualmente la confusin terminolgica entre asilo y
refugio, utilizndose este ltimo trmino como sinnimo de la condicin de
refugiado, e incluso llegando a reemplazarlo como trmino tcnico jurdico en
varios textos legales. Como consecuencia, refugio vino a identicarse como
un vocablo abarcador de toda la materia relativa a refugiados. Como indicado
en distintos apartados de este estudio, esta tendencia tiene graves consecuencias
negativas, actuales y potenciales, para la proteccin de los refugiados en las
Amricas, en tanto, por un lado, se trata de sustraer a los refugiados de la proteccin misma que se otorga a travs del asilo, pero, por otro, se quiere diferenciar
la respuesta humanitaria de las situaciones de auencia masiva, a travs de regmenes inferiores de proteccin. Por lo tanto, tomando en cuenta que la nalidad
del derecho internacional de refugiados y el derecho internacional de derechos
humanos es la proteccin de la persona humana, es necesario emprender un
esfuerzo para remediar este estado de cosas.

III. Reconstruccin del concepto de asilo


a la luz de los Derechos Humanos

III.1 Consideraciones sobre la naturaleza del asilo


en el derecho internacional.
77. La investigacin estim necesario abordar algunos aspectos de la naturaleza del derecho al asilo con el n de sentar bases para una crtica a la postura
dualista que, como vimos, se ha consagrado con xito en la legislacin de
Amrica Latina.
78. En la consideracin de la doctrina, el asilo es apreciado como la gura
rectora que domina la totalidad de las instituciones vinculadas a la proteccin
internacional de la persona perseguida. En este sentido, Lpez Garrido hace
referencia a una acepcin del asilo en sentido amplio, comprensiva de todas las
formas o modalidades que sta pueda asumir, dentro de la cual incluye al estatuto de refugiado, y una segunda acepcin, comprensiva de aquella proteccin
de la persona, que incluye, adems, las cuestiones vinculadas a la obtencin de

50

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

una solucin duradera.59 De manera implcita, este concepto se halla presente


tambin en Goodwin-Gill, quien expresa que, desde 1951, muchos Estados han
adoptado la denicin de refugiado como el criterio para otorgar asilo.60
79. Segn este ltimo autor, el trmino asilo es frecuentemente utilizado
pero su contenido no es fcil de determinar. En efecto, seala que no es posible
establecer si abarca una residencia temporal o permanente, libertad de movimiento para el refugiado o integracin, o connamiento en campamentos de
refugiados, si incluye o no libertad para trabajar, etc.61
80. No obstante, destaca que la nocin de proteccin que un Estado otorga a
un extranjero contra el ejercicio de la jurisdiccin por otro Estado se encuentra
en el corazn de la gura de asilo, as como que su fundamento radica en el ejercicio de su jurisdiccin dentro del mbito de su soberana, o bien en un tratado o
costumbre regional en los supuestos de asilo diplomtico.62
81. A juzgar por el estado de la normativa internacional vigente, la mayor
parte de los tratadistas sostiene que no existe un derecho del individuo a que
le sea otorgado el asilo, entendido ste como involucrando no slo una proteccin temporal sino tambin una solucin duradera.63 Sin embargo, y tambin de
acuerdo con la misma fuente, no se podra armar que una solucin total a los
problemas que enfrenta el refugiado sea una cuestin del todo ajena a la responsabilidad que tienen los Estados en su condicin de miembros de la comunidad
internacional y, sujetos como estn, por tal virtud, a las obligaciones que pueden
desprenderse de tal condicin. En este contexto, existen limitaciones a la discrecionalidad estatal en este mbito que podemos vincular con el principio de
solidaridad internacional.64
82. En este sentido, es importante examinar el impacto que puede tener el
anlisis del tema en el campo del derecho internacional de los derechos humanos, habida cuenta de que el derecho al asilo ha sido reconocido como tal en
distintos instrumentos internacionales y que se trata de un mbito en el que se
han consagrado restricciones crecientes al principio de soberana del Estado.

LPEZ GARRIDO, Diego, op. cit.


GOODWIN-GILL, Guy S., The Refugee in International Law, second edition, Oxford, Clarendon, 1996,
pg. 203.
61
Ibdem.
62
Ibdem.
63
Ibdem.
64
Ibdem.
59
60

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

51

III.1.1 Las limitaciones sobre la soberana del Estado en relacin


con la admisin, permanencia y expulsin de extranjeros.
83. Constituye un buen ejemplo de ese proceso la evolucin que se ha logrado por va jurisprudencial en el tratamiento de materias lindantes con la proteccin de los refugiados, como son las relacionadas con la admisin, permanencia
y expulsin de extranjeros. En efecto, en el tratamiento de estos temas se ha
logrado una visible limitacin del espacio reservado a la voluntad soberana del
Estado, en virtud de la aplicacin de las normas protectoras de los derechos humanos a favor de los extranjeros, considerados a tales nes no en tanto tales, sino
como personas sujetas a la jurisdiccin del Estado. Dicha proteccin tiene lugar
mediante la exigencia de cumplimiento de requisitos formales en la adopcin de
medidas de expulsin, como son aquellas que establecen el artculo 22.6 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos o el artculo 13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, o bien mediante el establecimiento
de lmites a la adopcin de medidas que, aunque autorizadas por la ley, como
es el control de ingreso y permanencia de extranjeros, pueden entrar en colisin
con los derechos humanos del individuo en cuestin, en condiciones tales que
no cumplan con las justicaciones que autorizan a restringir el goce o ejercicio
de tales derechos dentro del concepto de orden pblico de un Estado democrtico. De esta manera, se han consagrado limitaciones al ejercicio del control
migratorio para la proteccin del derecho a la vida, a la integridad personal, la
prohibicin de discriminaciones y la proteccin de la vida familiar.
84. Desde esta perspectiva, el contenido del artculo 22.7 de la CADH debe
informarse en los principios y normas consagrados en la Convencin de 1951 y
en el Protocolo de 1967, respecto de aquellos Estados que son parte de dichos
instrumentos. Entre tales derechos se destaca principalmente el principio de
non-refoulement, que se halla reconocido explcitamente en el artculo 22.8 de
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos65, as como el acatamiento
de todos los deberes que tienen los Estados en materia de derechos humanos
respecto de los solicitantes de asilo y refugiados, cuando se encuentran ya en el
territorio donde el Estado ejerce su soberana, o bien en cualquier otro supuesto
en que estas personas estn sujetas a su jurisdiccin. El principio de non-refoulement resulta obligatorio para todos los Estados ms all de las obligaciones
convencionales asumidas, pues su obligatoriedad se asienta en una norma de ius
cogens66.
65
El artculo 22.8 de la CADH, dice as: 22.8 En ningn caso un extranjero puede ser expulsado o devuelto a
otro pas, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal est en riesgo de violacin a causa
de raza, nacionalidad, religin, condicin social o de sus opiniones polticas.
66
Sobre este tema ver tambin el prrafo 131, infra.

52

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

85. No obstante, cabe tener presente que el derecho a residir en el territorio


de un Estado se encuentra reconocido en los instrumentos de derechos humanos
de una manera condicionada cuando se trata de no nacionales. Es claro que ello
incorpora un elemento de indeterminacin al contenido de las prestaciones que
el Estado debe cumplir con relacin a los solicitantes de asilo una vez que stos
han ingresado ya de cualquier modo en su territorio, y hayan obtenido o no el
reconocimiento de la condicin de refugiado. Sin embargo, es necesario aclarar
que dicha circunstancia no conlleva en modo alguno que los Estados tengan
absoluta discrecionalidad para la adopcin de medidas respecto de estas personas, tal como lo ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos
en la resolucin adoptada sobre medidas provisionales en el caso de los ciudadanos haitianos y dominicanos descendientes de haitianos. Dijo al respecto en
sus Considerandos que 4. (...) es un atributo de la Repblica Dominicana tomar
decisiones soberanas acerca de su poltica de migracin, las cuales deben ser
compatibles con las normas de proteccin de los derechos humanos establecidas
en la Convencin Americana.67

III.1.2 Las obligaciones de los Estados en relacin con el principio


de solidaridad internacional y la bsqueda de soluciones duraderas.
86. Adems, la proteccin internacional a los refugiados debe considerarse
como una cuestin vinculada a los intereses de la comunidad internacional a
tenor de lo que disponen los artculos 1.3 y 55 incisos a) y c) de la Carta de las
Naciones Unidas, tal como lo prescribe el artculo 56 de este mismo instrumento, que consagra para los Estados el deber de tomar medidas, conjunta o separadamente, para realizar los propsitos consagrados en el artculo 55.68

67
Corte IDH, Caso de haitianos y dominicanos de origen haitiano en la Repblica Dominicana, Medidas
Provisionales solicitadas por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos respecto de la Repblica
Dominicana, Serie E: Medidas provisionales, Compendio julio 2000-junio 2001, Resolucin de 18 de agosto de
2000, considerando N 4.
68
El artculo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas establece como uno de los propsitos de la organizacin
el de realizar la cooperacin internacional en la solucin de problemas internacionales de carcter humanitario,
y en el desarrollo y estmulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin
hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin (...) Por su parte, el artculo 55, en sus incisos a) y
c), dispone que: Con el propsito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones
paccas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de igualdad de derechos y al de la libre
determinacin de los pueblos, la Organizacin promover: a) niveles de vida ms elevados, trabajo permanente
para todos, y condiciones de progreso y desarrollo econmico y social, (...) c) el respeto universal a los derechos
humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin,
y a la efectividad de tales derechos y libertades.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

53

87. Estas disposiciones facultan a la comunidad internacional para requerir


a los Estados que tomen acciones en favor de la proteccin de los refugiados, y
no slo de manera limitada con la aplicacin del principio de non-refoulement,
sino tambin con relacin a la obtencin de soluciones duraderas para ellos,
ya que estas ltimas no pueden separarse totalmente de las circunstancias del
refugiado, es decir, de la secuencia que va desde su salida involuntaria del pas
de origen o de residencia habitual (en el caso de refugiados aptridas), hasta el
hallazgo de las condiciones mnimas que le permitan residir en un lugar de manera estable, trabajar y llevar una vida familiar.
88. En la misma lnea de razonamiento, es muy importante reparar en que,
aun cuando se reconoce que la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 establecen el deber estatal de no devolver a los refugiados, estos instrumentos
convencionales no eximen a los Estados partes de toda obligacin relacionada
con la obtencin de una solucin duradera para los refugiados, sino que ste es
un objetivo del que no se desentendieron en absoluto. Por lo expuesto, no es correcto armar que no existe en este terreno obligacin alguna para los Estados
que emane de estos instrumentos.
89. Tanto el artculo 35 de la Convencin de 1951 como el artculo II del
Protocolo de 1967 consagran la obligacin de los Estados partes de cooperar
con la Ocina del ACNUR en el ejercicio de sus funciones, entre las que se encuentran, la de asistir a gobiernos y particulares en su esfuerzo para fomentar la
repatriacin voluntaria de refugiados o su asimilacin en nuevas comunidades
nacionales, la de tratar de obtener que se conceda a los refugiados permiso para
trasladar sus haberes, y especialmente los necesarios para su reasentamiento, la
de facilitar la coordinacin de esfuerzos de las organizaciones privadas que se
ocupen del bienestar social de los refugiados, as como otras actividades tendientes a lograr para los refugiados una solucin duradera a su problema (conforme
Resolucin 428 (V) de la Asamblea General de las Naciones Unidas).69
90. Existe aqu un envo que la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967
realizan por conducto de sus artculos 35 y II, respectivamente, en orden a establecer el contenido de la obligacin de cooperar que consagran, la cual, como
vimos, se encuentra referida a la realizacin de los esfuerzos que son requeridos
con el objeto de procurar bienestar para los refugiados.
91. Cabe interpretar que el deber de cooperacin constituye una fuente de
restricciones a la discrecionalidad estatal, conformndose para los Estados una
exigencia de razonabilidad para sus respuestas a los requerimientos de la comunidad internacional con el objeto de atender las necesidades de proteccin de los

69
Estatuto de la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, adoptado por la
Asamblea General en su Resolucin 428 (V) del 14 de diciembre de 1950.

54

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

derechos humanos de los refugiados. Tales responsabilidades debern evaluarse


en cada ocasin de conformidad con las circunstancias del caso y, fundamentalmente, de acuerdo con el principio de buena fe contemplado en el artculo 2.2 de
la Carta de las Naciones Unidas.70

III.1.3 El surgimiento del derecho de asilo como derecho de la persona.


92. Desde esta perspectiva, cabe llamar la atencin sobre la persistencia de
los Estados de Amrica Latina en identicar el derecho al asilo con la modalidad
de derecho interestatal recogida en los instrumentos latinoamericanos clsicos,
en una actitud que importa desconocer los contenidos de las normas de derechos
humanos y en particular el artculo 22.7 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, pues conforme a lo que dispone el artculo 1.1 de la misma Convencin, los Estados partes tienen la obligacin de respetar y garantizar
los derechos reconocidos en ella.71 Asimismo, el artculo 2 de la Convencin
establece que los Estados partes deben adoptar las medidas legislativas o de
otro carcter que sean necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades
reconocidos en ella.
93. En este sentido, es interesante sealar que oportunamente fue debatida
la cuestin de la titularidad del derecho de asilo en el seno mismo del sistema
latinoamericano, pero ms interesante an es observar que los argumentos que
llevaron al triunfo temporal de la postura que defenda al asilo como un derecho
exclusivamente del Estado se apoya sobre una base que hoy es inexistente.
94. Aunque los problemas que impulsaron el desarrollo del sistema latinoamericano de asilo estaban estrechamente vinculados al arreglo de las relaciones bilaterales entre los Estados, el asilo nunca fue problemtico slo desde ese
punto de vista. El otro problema suscitado en el contexto del otorgamiento del
asilo y que se inserta ms en el ncleo de los intereses del derecho internacional
contemporneo es la cuestin del fundamento para el rechazo de tales solicitudes por las autoridades de un Estado, y ello por la exigencia ineludible de acatar
el principio de no discriminacin que forma parte de la estructura bsica de los
derechos humanos.
95. El problema del fundamento del rechazo del asilo no fue visualizado
como tal sino hacia nales de la etapa evolutiva del sistema latinoamericano de
70
El principio Pacta Sunt Servanda es una norma consuetudinaria de derecho internacional, y est reconocida
adems en el artculo 26 de la Convencin de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados.
71
Entre estos derechos, cabe destacar los relacionados con el debido proceso y la proteccin judicial. Sobre la
prctica de los Estados latinoamericanos en relacin con las convenciones de asilo regionales y su inconsistencia
con sus obligaciones bajo la Convencin Americana, ver MANLY, Mark, op cit., nota al pie N 8, supra, texto
acompaando las notas 120-125.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

55

asilo, que concluy con las Convenciones de Caracas de 1954 sobre asilo diplomtico y sobre asilo territorial y que coincide, aproximadamente, en cuanto a
la poca, con el comienzo de la preocupacin por la proteccin de los derechos
humanos a nivel internacional y por el ascenso de la persona humana a niveles
progresivos de personalidad en el derecho internacional.
96. En 1939, y luego en 1953, Uruguay propuso expresamente establecer la
obligacin de los Estados de acordar asilo diplomtico.72 La postura del gobierno
uruguayo aparece expuesta y fundamentada en un artculo rmado por el delegado uruguayo ante la Segunda Reunin del Consejo Interamericano de Jurisconsultos de 1953, el Dr. Quintn Alfonsn.73 Su argumento a favor de consagrar
el deber del Estado de otorgar el asilo destaca que la nalidad de este instituto,
tal como se practica en Amrica Latina, consiste en sustraer a la persecucin
a todas las personas que se encuentren amenazadas por motivos polticos y en
protegerlas por la sola condicin de ser humanos.74 Por tal virtud, el fundamento
mismo del asilo lleva implcito el principio de no discriminacin.
97. No obstante la vitalidad de este argumento, an dominaba la postura
tradicional segn la cual no exista obligacin por el hecho de que al hombre no
se le ha reconocido personera internacional,75 la cual qued reejada en el artculo II de la Convencin de Caracas sobre asilo diplomtico de 1954, empleando
la siguiente frmula propuesta por la delegacin argentina: Todo Estado tiene
derecho de conceder asilo; pero no est obligado a otorgarlo ni a declarar por
qu lo niega76.
98. A pesar de que dicha disposicin reeja, de manera contundente, la posicin de que el asilo era concebido como un acto de naturaleza facultativa para
el Estado, lo cierto es que, aun as, cabe destacar que fue la primera vez en que
qued consignada una formulacin semejante en una convencin internacional,
lo que en s denota la existencia de una controversia tcnico-jurdica que antes
se hallaba ausente.

72
73

911.

TORRES GIGENA, Carlos, Asilo diplomtico. Su prctica y teora, Buenos Aires, La Ley, 1960, pg. 90.
ALFONSN, Quintn, Naturaleza del derecho de asilo diplomtico, Buenos Aires, La Ley, tomo 83, pg.

Ibdem, pg. 911.


Segn Torres Gigena, la persona de derecho internacional tiene que reunir capacidades de las que el hombre
como individuo carece. Se le reconocen derechos naturales inherentes a su personalidad humana, pero por s mismo
carece de la facultad de hacer cumplir por las otras personas internacionales las obligaciones correlativas que
perfeccionaran su derecho. Como se ha armado, el individuo no puede verse resguardado en su derecho frente a
un Estado sino por vehculo del Estado del que depende. Es decir, no tiene capacidad directa. TORRES GIGENA,
op. cit., pg. 90.
76
El texto mereci las expresas reservas de Guatemala y de Uruguay.
74
75

56

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

99. Si el obstculo para acceder al reconocimiento del asilo como derecho


del individuo era de tal naturaleza, debemos considerar que hoy se encuentra
allanado el camino hacia la consagracin del derecho de asilo como un derecho individual, en tanto se encuentra reconocido en diversos instrumentos del
derecho internacional de los derecho humanos77 y considerando que el reconocimiento de la persona humana como sujeto del derecho internacional es una
cuestin que actualmente se encuentra paccamente aceptada78.
100. La jurisprudencia constitucional constituye tambin una fuente de inters para establecer contenidos del derecho al asilo, como lo reeja la sentencia
de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica en la que se arma
que el asilo es un derecho sustantivo que da lugar a una obligacin estatal de
otorgarlo cuando se cumplen los requisitos que condicionan dicho otorgamiento.
En su opinin concurrente al fallo citado, el Dr. Piza Escalante aadi: A las
razones de la sentencia agrego (...) que (...) el Artculo 31 de la Constitucin de
Costa Rica establece un derecho sustantivo pleno y perfecto por el solo hecho
de poner un pie en el territorio nacional, de manera que la actividad de las autoridades administrativas e incluso de las judiciales es esencialmente declarativa
y debe limitarse a comprobar si efectivamente el asilado es un perseguido por
razones polticas (conforme Expediente. 1365-S-95, voto N 1746-95).79
101. Esta sentencia demuestra el dinamismo que presenta el derecho al asilo
como derecho humano y desmiente su concepcin bajo los cnones del derecho
clsico interestatal o bajo la nocin de mnima proteccin que subyace al llamado refugio.

77
Conf. Declaracin Universal de los Derechos Humanos, artculo 14, Declaracin Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre, artculo XXVII, Convencin Americana sobre Derechos Humanos, artculo 22.7.
78
Al respecto, Phipip Jessup escribi ya hace ms de 50 aos que international law or the law of nations, must
be dened as law applicable to states in their mutual relations and to individuals in their relations with states.
Ver JESSUP, Philip: The Subjects of a Modern Law of Nations, Michigan Law Review, vol. 45, N. 4, febrero de
1947, pg. 385. Asimismo, en el ao 1949 Lauterpacht escribi: Practice has abandoned the doctrine that States
are the exclusive subjects of international rights and duties. Ver LAUTERPACHT, Hersch, Survey of International
Law in Relation to the Work of the International Law Commission, citado en D. J. Harris, Cases and Materials on
International Law, fth edition, London, Sweet and Maxwell, 1998, pg. 140. Ver tambin Corte IDH, Caso de
haitianos y dominicanos de origen haitiano en la Repblica Dominicana. Resolucin de medidas provisionales de
18 de agosto de 2000. Serie E., voto concurrente del juez A. A. Canado Trindade, prr. 18.
79
Voto concurrente del magistrado Dr. Piza Escalante en Expediente 1365-S-95 sobre recurso de amparo, voto
N 1746-95 de la Sala Constitucional del Poder Judicial de la Repblica de Costa Rica del 31 de marzo de 1995.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

57

III.2 La convergencia entre el Derecho Internacional de los


Refugiados y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos
segn la doctrina de los rganos del sistema interamericano:
La aplicacin de la Declaracin Americana
de Derechos y Deberes del Hombre
y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
102. La convergencia y complementariedad entre el Sistema Interamericano y el Derecho Internacional de los Refugiados en particular no parece hoy, a
la luz de las construcciones doctrinarias y jurisprudenciales, discutible. Baste
recordar al respecto lo sostenido por la Corte IDH al inaugurar su competencia
consultiva:
En la Convencin se advierte una tendencia a integrar el sistema regional y el
sistema universal de proteccin de los derechos humanos. En el Prembulo se
reconoce que los principios que sirven de base a ese tratado han sido tambin
consagrados en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y que han
sido rearmados y desarrollados en otros instrumentos internacionales, tanto de mbito universal como regional. Igualmente, varias disposiciones de la
Convencin hacen referencia a otras convenciones internacionales o al derecho
internacional, sin restringirlas al mbito regional (Artculos 22, 26, 27 y 29,
por ejemplo).80

103. Dicha vocacin, claramente visible en el texto de la CADH, se transforma en innegable con la sola lectura de los artculos 22.7 y 29:
Artculo 22.7
Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucin por delitos polticos o comunes conexos con los
polticos y de acuerdo con la legislacin de cada Estado y los convenios internacionales.
Artculo 29
Ninguna disposicin de la presente Convencin puede ser interpretada en el
sentido de:
a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convencin o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;

80
Corte IDH, Opinin Consultiva, OC 1/82, solicitada por el Per, Otros Tratados: objeto de la funcin
consultiva de la Corte (artculo 64, Convencin Americana sobre Derechos Humanos), Serie A: Fallos y Opiniones,
N 1, 24 de septiembre de 1982, prrafo 41.

58

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar


reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de
acuerdo con otra convencin en que sea parte uno de dichos Estados;
c) excluir otros derechos y garantas que son inherentes al ser humano o que se
derivan de la forma democrtica representativa de gobierno, y
d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaracin Americana
de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma
naturaleza.

104. En la Opinin Consultiva OC/1 antes mencionada, la Corte recalc que


[e]l propsito de integracin del sistema regional con el universal se advierte,
igualmente, en la prctica de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, perfectamente ajustada al objeto y n de la Convencin, de la Declaracin
Americana y del Estatuto de la Comisin. En varias ocasiones, en sus informes
y resoluciones, la Comisin ha invocado correctamente otros tratados concernientes a la proteccin de los derechos humanos en los Estados americanos, con
prescindencia de su carcter bilateral o multilateral, o de que se hayan adoptado
o no dentro del marco o bajo los auspicios del sistema interamericano.81
105. Al analizar los ltimos desarrollos del derecho internacional, en el ao
1994 el profesor Antonio Canado Trindade se reri a la convergencia entre
tres ramas del derecho internacional, que en denitiva produce el mismo efecto integracionista mencionado. Segn indic, la doctrina y la prctica contemporneas admiten, por ejemplo, la aplicacin simultnea o concomitante de
normas de proteccin, sea del derecho internacional de los derechos humanos,
sea del derecho internacional de los refugiados, sea del derecho internacional
humanitario. Hemos pasado de la compartimentalizacin a la convergencia, alimentada por la identidad del propsito comn de proteccin del ser humano en
todas y cualesquiera circunstancias.82
106. Tomando en cuenta varios de los elementos mencionados en las decisiones de la Corte arriba expuestos, los entonces jueces de la Corte Interamericana Piza Escalante y Cisneros Snchez escribieron en 1981: En el mbito del
sistema interamericano, debe entenderse que sus principios y normas incorporan
los del sistema universal y, por lo tanto, que los principios y normas del derecho
de los refugiados de las Naciones Unidas forman parte tambin de dicho sistema
interamericano.83
Corte IDH, Opinin Consultiva, OC 1/82 op. cit. prrafo 43.
CANADO TRINDADE, Antonio, Derecho internacional de los derechos humanos, derecho internacional
de los refugiados y derecho internacional humanitario: aproximaciones y convergencias, op cit., pg. 166.
83
PIZA ESCALANTE, Rodolfo, y CISNEROS SNCHEZ, Mximo, Algunas ideas sobre la incorporacin
del Derecho de Asilo y de Refugio al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en Asilo y Proteccin
Internacional de refugiados en Amrica Latina, Universidad Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico, 1982, pg.
110.
81
82

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

59

107. Es necesario destacar, particularmente, la importancia del artculo


29(b). Rerindose a su competencia consultiva, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) ha indicado que la funcin que el
Artculo 64 de la Convencin atribuye a la Corte forma parte del sistema de proteccin establecido por dicho instrumento internacional. Por consiguiente, este
tribunal interpreta que excluir, a priori, de su competencia consultiva tratados
internacionales que obliguen, a Estados americanos, en materias concernientes
a la proteccin de los derechos humanos, constituira una limitacin a la plena
garanta de los mismos, en contradiccin con las reglas consagradas por el artculo 29(b).84
108. A la luz de lo establecido por la Corte IDH, la prctica de la CIDH y, en
general, los principios del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la
Convencin debe interpretarse de conformidad a las siguientes reglas:

III.2.1 La interpretacin de acuerdo con el objeto y n


de la Convencin o interpretacin teleolgica.
109. Como punto de partida, debemos tomar en cuenta lo establecido por la
Corte IDH en su segunda Opinin Consultiva, que seala:
Los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular,
la Convencin Americana, no son tratados multilaterales de tipo tradicional,
concluidos en funcin de un intercambio recproco de derechos, para el benecio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y n son la proteccin de
los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su
nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados
contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados
se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien comn, asumen
varias obligaciones, no en relacin con otros Estados, sino hacia los individuos
bajo su jurisdiccin.85

110. Ejerciendo su competencia contenciosa, la Corte IDH ha hecho expresa


aplicacin de este principio. Al respecto, nos remitimos a lo dispuesto en el caso
Velsquez Rodrguez, reiterado en el caso Cayara:

Corte IDH, Opinin Consultiva, OC 1/82, op. cit., prrafo 42.


Corte IDH, Opinin Consultiva, OC 2/82, El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (artculos 74 y 75), Serie A: Fallos y Opiniones, N 2, 24 de
septiembre de 1982, prrafo 29.
84
85

60

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Los tratados deben interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los trminos del tratado en el contexto de stos y
teniendo en cuenta su objeto y n (Artculo 31.1 de la Convencin de Viena
sobre el Derecho de los Tratados). El objeto y n de la Convencin Americana
es la ecaz proteccin de los derechos humanos. Por ello, la Convencin debe
interpretarse de manera de darle su pleno sentido y permitir que el rgimen de
proteccin de los derechos humanos a cargo de la Comisin y de la Corte adquiera todo su efecto til.86

III.2.2 El principio pro homine.


111. El artculo 29(b) consagra en la Convencin el principio pro homine.
Este principio ha sido expresamente aplicado por la Corte IDH, segn la cual, de
conformidad con este artculo:
Si a una misma situacin le son aplicables la Convencin Americana y otro
tratado internacional, debe prevalecer la norma ms favorable a la persona humana. Si la propia Convencin establece que sus regulaciones no tienen efecto
restrictivo sobre otros instrumentos internacionales, menos an podrn traerse
restricciones presentes en esos otros instrumentos, pero no en la Convencin,
para limitar el ejercicio de los derechos y libertades que sta reconoce. 87

112. Este principio se complementa con el prrafo (d) del artculo 29, el
cual prohbe toda interpretacin que conduzca a excluir o limitar el efecto que
pueda producir la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre,
reconocida como parte del sistema normativo por los Estados Miembros de la
OEA en el artculo 1.2 del Estatuto de la Comisin.88
113. En suma, si constatamos: a) que el texto del artculo XXVII de la Declaracin Americana no limita el derecho de buscar y recibir asilo a la causal
poltica (como lo hace el artculo 22.7), b) que el artculo 29 prohbe toda interpretacin que excluya o limite el efecto que pueda producir la Declaracin,
debemos concluir que, de conformidad con el artculo 29(d), no se puede limitar el otorgamiento del asilo nicamente a casos de persecucin motivada por
86
Corte IDH, Caso Velsquez Rodrguez, Serie C: Resoluciones y Sentencias, N 1, Excepciones Preliminares,
sentencia del 26 de junio de 1987, prrafo 30; Corte IDH, Caso Cayara, Serie C: Resoluciones y Sentencias, N 14,
Excepciones Preliminares, sentencia del 3 de febrero de 1993, prrafo 37.
87
Corte IDH, Opinin Consultiva, OC 5/85, solicitada por el gobierno de Costa Rica, La colegiacin obligatoria
de los periodistas (artculos 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos), Serie A: Fallos y Opiniones,
N 5, 13 de noviembre de 1985, prrafo 52.
88
Corte IDH, Opinin Consultiva, OC 5/85, op. cit., prrafo 44.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

61

delitos polticos, sino que tambin se podra aplicar a casos de persecucin por
motivos religiosos, raciales y, en general, a cualquier otro de los enumerados en
el artculo primero de la Convencin de 1951.
114. Es importante tambin sealar que en el caso Blake la Corte IDH tuvo
oportunidad de considerar el signicado del artculo 29(d) y, basndose en l, se
permiti invocar varios elementos de instrumentos no vinculantes para fundamentar su fallo en el caso, expresando:
No existe ningn texto convencional actualmente en vigor sobre la gura
de la desaparicin forzada de personas, aplicable a los Estados Partes en la
Convencin. Sin embargo se deben tomar en consideracin los textos de dos
instrumentos, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre la Proteccin de
Todas las Personas contra las Desapariciones Forzosas, de 18 de diciembre
de 1992, as como la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada
de Personas, de 9 de junio de 1994. A pesar de que esta ltima todava no
est en vigor para Guatemala, estos instrumentos recogen varios principios de
derecho internacional sobre esta materia, instrumentos que se pueden invocar con fundamento en el artculo 29.d) de la Convencin Americana. Segn
esta disposicin, no se puede interpretar ninguno de los preceptos de dicha
Convencin en el sentido de excluir o limitar el efecto que puedan producir
la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos
internacionales de la misma naturaleza .89

115. La regla de interpretacin utilizada por la Corte IDH en este caso es de


gran relevancia teniendo en cuenta la importancia de la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados de 1984 para la proteccin de personas en situaciones
de auencias masivas en Amrica Latina. Aunque sta no sea un tratado, la denicin ampliada del refugiado propuesta por la Declaracin90 es ampliamente
recogida en la legislacin nacional de los pases de la regin91 y ha sido respaldada por la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos.92 En
89
Corte IDH, Caso Blake, Serie C: Resoluciones y Sentencias, N 27, Excepciones Preliminares, sentencia del
2 de julio de 1996, prrafo 36.
90
La Conclusin Tercera de la Declaracin de Cartagena establece que denicin o concepto de refugiado
recomendable para su utilizacin en la regin es aquella que adems de contener los elementos de la Convencin
de 1951 y el Protocolo de 1967, considere tambin como refugiados a las personas que han huido de sus pases
porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresin extranjera,
los conictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado
gravemente el orden pblico.
91
La denicin ha sido debidamente incorporada en la normativa interna de Mxico, Guatemala, El Salvador,
Ecuador, Per, Bolivia, Brasil y Paraguay. Honduras y Nicaragua la han aplicado en la prctica. Ver prrafos 63 y
64, supra.
92
En 1985 la Asamblea General de la OEA resolvi [s]ubrayar la importancia de la Declaracin de Cartagena
y recomendar a los Estados miembros que apliquen el contenido de dicha Declaracin en el tratamiento de los
refugiados que se encuentren en su territorio. Vase Resolucin 774 (XV-0/85). Ver tambin las resoluciones
posteriores: 838 (XVI-0/86), 1103 (XXI-0/91), 1336 (XXV-0/95) y 1416 (XXVI-0/96).

62

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

este sentido, se puede armar que existen indicios de la existencia de los dos elementos necesarios para la formacin de una norma de la costumbre internacional, la prctica estatal (y repeticin) y la opinio juris sive necessitatis. De hecho,
ya en el ao 1994, Hctor Gros Espiell seal que la Declaracin de Cartagena
ha llegado a adquirir fuerza y validez como fuente de Derecho Internacional,
por haber logrado el carcter de una costumbre regional latinoamericana.93
116. Por lo tanto, se podra argumentar que al aplicar el derecho de buscar y
recibir asilo consagrado en el artculo 22.7, los Estados partes de la Convencin
Americana tendran que incorporar la denicin ampliada de refugiado de la
Declaracin de Cartagena en la medida en que se ha cristalizado como norma
consuetudinaria.
117. En relacin con la interpretacin teleolgica y el principio pro homine,
es relevante tambin la opinin del juez Piza Escalante en su voto separado en
la Opinin Consultiva N 4 en donde enfatiza la validez de estas reglas de interpretacin al sealar que:
2. En este aspecto, a mi juicio, tanto los principios de interpretacin consagrados por la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, como los
resultantes del artculo 29 de la Convencin Americana, correctamente entendidos sobre todo a la luz del Derecho de los Derechos Humanos, fundamentan
la aplicacin de criterios de interpretacin e inclusive de integracin principistas, nalistas y extensivos en orden a la mayor proteccin de los derechos
consagrados, criterios que de un modo u otro ya han sido potenciados por la
Corte. (...) Esos criterios apuntan tambin a la necesidad de interpretar e integrar cada norma de la Convencin utilizando los principios yacentes, o subyacentes o suprayacentes en otros instrumentos internacionales, en los propios
ordenamientos internos y en las tendencias vigentes en materia de derechos
humanos, todos los cuales se encuentran en alguna medida incorporados a la
Convencin misma por virtud del citado artculo 29, cuya amplitud innovadora
no tiene parangn en ningn otro documento internacional.
3. En lo que a mi opinin separada interesa, invoco como de particular importancia, en primer lugar, el principio de que los derechos humanos son, adems
de exigibles, progresivos y expansivos, caracteres stos que imponen una actitud interpretativa consecuente y, por ende, la necesidad de considerar en cada
caso, no slo el sentido y alcances de las propias normas interpretadas, en su
texto literal, sino tambin su potencialidad de crecimiento (...).94

93
GROS ESPIELL, Hctor, La Declaracin de Cartagena como fuente del derecho internacional de los
refugiados en Amrica Latina, en 10 Aos de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados: Memoria Coloquio
Internacional, IIDH-ACNUR, San Jos, Costa Rica, 1995, pgs. 468-469.
94
Corte IDH, voto separado del juez Rodolfo Piza Escalante en Opinin Consultiva, OC 4/84, Propuesta de
modicacin a la Constitucin Poltica de Costa Rica relacionada con la naturalizacin, Serie A: Fallos y Opiniones,
N 4, 11 de enero de 1984, prrafos 2 y 3 (Razonamiento).

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

63

III.2.3 El derecho internacional de refugiados como lex specialis dentro


del marco del artculo 22.7.
118. Al respecto resulta esclarecedor el criterio jado por la CIDH en el
Caso Abella con relacin al artculo 29(b):
(...) cuando existen diferencias entre las normas legales que rigen derechos idnticos o similares en la Convencin Americana y en un instrumento de Derecho Humanitario, la Comisin est obligada a asignar
efecto legal a las disposiciones del tratado con el estndard ms elevado
que resulte aplicable a los derechos o libertades en cuestin. Si dicho
estndard se encuentra en una norma de derecho humanitario, la Comisin debe aplicarla.
Analizando con propiedad, la estrecha interrelacin entre los derechos
humanos y el Derecho humanitario tambin sustenta la competencia
que posee la Comisin bajo el artculo 29.b para aplicar, cuando resulte
relevante, el derecho humanitario.95
119. Aplicando esta misma lgica al derecho de buscar y recibir asilo, no podemos sino concluir que el artculo 22.7 slo establece un marco general, puesto
que no dene al potencial beneciario del asilo, con el agregado de la especial
mencin que contiene dicho artculo a los convenios internacionales. La Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 son en este caso la lex specialis, al establecer una denicin detallada del trmino refugiado en su artculo primero.
120. As lo ha reconocido Canad, segn lo reeja el informe N 27/93 de
la CIDH, en el caso presentado en nombre de la seora Cheryl Mnica Joseph,
donde se da cuenta de la postura del Estado, segn la cual: El artculo XXVII de la Declaracin Americana otorga el derecho de buscar y recibir asilo de
acuerdo con las leyes internas y los tratados internacionales. El instrumento internacional de mayor relevancia en las actuales circunstancias es la Convencin
de las Naciones Unidas relativa al Estatuto de los Refugiados (sic, sobre el Estatuto de los Refugiados). Como se indic anteriormente, sus obligaciones han
sido incorporadas a la Ley de Inmigracin. Claramente, la seora Joseph ejerci
su derecho de solicitar asilo. No lo recibi debido a que un panel independiente e
imparcial determin que ella no haba demostrado una base creble sobre la cual
poda considerarse como un refugiado segn la Convencin. Adems, se reali-

95
CIDH, Caso N 11.137 Juan Carlos Abella (Argentina), Informe Anual 1997, Peticiones y casos ante la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, E: Informes de fondo, informe N 55/97, 18 de noviembre de
1997, prrafos 165-166.

64

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

zaron varias revisiones humanitarias y compasivas del caso de la seora Joseph


a n de determinar si existan circunstancias extraordinarias que justicaran su
residencia en Canad, a pesar del hecho de que no cumpla con las exigencias
legales para obtener la calidad de refugiado. 96
121. Como vimos precedentemente, la Comisin argument en el caso Abella que, en ciertas circunstancias, la Convencin Americana permite aplicar directamente normas contenidas en otros tratados relacionados con los derechos
humanos, como, por ejemplo, de derecho humanitario. Sin embargo, la Corte
IDH no acept esta interpretacin en el caso de Las Palmeras (Excepciones preliminares). En esta ltima sentencia, la Corte IDH indic que de la Convencin
Americana se desprende, con toda claridad, que el procedimiento iniciado en
casos contenciosos ante la Comisin que culmine en una demanda ante la Corte
IDH, debe referirse precisamente a los derechos protegidos por dicha Convencin97 y por lo tanto acept que tanto la Comisin y la Corte IDH carecen de
competencia para aplicar el derecho internacional humanitario y otros tratados
internacionales.98 En su voto razonado, el juez Canado, presidente de la Corte
IDH, seal claramente que no hubo discrepancia entre la Comisin y el Estado demandado (...) en cuanto a la posibilidad de tomar en cuenta el artculo 3
comn a las cuatro Convenciones de Ginebra sobre Derecho Internacional Humanitario como elemento de interpretacin para la aplicacin del artculo 4 de
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. (...) Hay, sin embargo, una
distancia entre el referido ejercicio de interpretacin, incluida aqu la interaccin interpretativa y la aplicacin de la normativa internacional de proteccin
de los derechos de la persona humana, estando la Corte habilitada a interpretar
y aplicar la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Estatuto de la
Corte, artculo 1). 99 En este contexto es importante destacar que existe una
diferencia sustancial entre el artculo 4 (el derecho a la vida) y el artculo 22.7.
En efecto, es el mismo texto del artculo 22.7 el que nos obliga a aplicar el derecho de buscar y recibir asilo de acuerdo con los convenios internacionales,
y lgicamente correspondera emplear los elementos de interpretacin de la lex
specialis, que en el presente caso seran la Convencin de 1951 y el Protocolo
de 1967. Rearmando lo hasta aqu expresado, la CIDH ha sostenido que los
convenios internacionales a que hace referencia el artculo 22.7 de la CADH

96
CIDH, Caso N 11.092 Canad Decisin de la Comisin respecto a la admisibilidad, Informe Anual 1993,
Informes relativos a casos individuales, informe N 27/93, 6 de octubre de 1993, prrafo 31.
97
Corte IDH, Caso Las Palmeras, Serie C: Resoluciones y Sentencias, N 66, Excepciones Preliminares,
sentencia del 4 de febrero de 2000, prrafo 34.
98
Corte IDH, voto concurrente razonado del juez Sergio Garca Ramrez en Caso Las Palmeras, op. cit., prrafo
5.
99
Corte IDH, voto razonado del juez A. A. Canado Trindade en Caso Las Palmeras, op. cit., prrafos 3 y 5.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

65

son la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre la situacin [sic, el


estatuto] de los refugiados.100.
122. El Seminario sobre Asilo Poltico y Situacin de los Refugiados realizado en La Paz, Bolivia, en 1983 lleg a la misma conclusin: integra la denicin de la condicin de refugiado del artculo 1 de la Convencin de 1951 con
el derecho de buscar y recibir asilo establecido en la Convencin y Declaracin
americanas al armar el principio del asilo como el derecho subjetivo a buscar
y recibir proteccin en territorio extranjero en caso de fundado temor de persecucin por motivos de raza, religin y nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones polticas, o en caso de persecucin por delitos
polticos, de acuerdo con la denicin contenida en la Convencin de Naciones
Unidas de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y en
seguimiento de los ms recientes desarrollos del derecho interamericano consagrados especialmente en el artculo 22.7 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos de 1969 (Pacto de San Jos).101

IV. Conclusiones y recomendaciones


de la investigacin
IV.1 Conclusiones
123. Amrica Latina ha desarrollado en la primera mitad del siglo XX una
normativa convencional indita sobre la institucin del asilo. Sin embargo, no
menos importante que el testimonio literal que representan los instrumentos latinoamericanos es la extendida y acendrada prctica de otorgar asilo que los
pases de la regin han ejercido como espontnea conducta y prcticamente
desde el inicio mismo de su vida institucional. De all que Amrica Latina se
reconozca portadora de una tradicin muy ligada a la prctica de otorgar asilo al

100
CIDH, Caso N 10.675 Estados Unidos Decisin de la Comisin en cuanto al mrito del caso (Haitian
Interdiction), Informe Anual 1996, Informes relativos a casos individuales, Informe N 27/93 de fondo, 13 de marzo
de 1997, prrafos 154-155.
101
Conclusin N 1 del Seminario Asilo Poltico y Situacin del Refugiado realizado en La Paz, Bolivia, del
19 al 22 de abril de 1993, organizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Bolivia y el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Universo, la Paz, 1983, pg. 115.

66

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

perseguido, que se ha arraigado fuertemente en su cultura, de la cual los convenios suscritos por los Estados no son sino una manifestacin visible de todo un
universo ms vasto conformado por esa cultura de solidaridad.
124. Es evidente que dicha tradicin ha signicado una presencia portentosa
y de ineludible referencia dentro del mbito jurdico regional. Sin embargo, en
la idea errada de una pretendida autonoma regional en materia de asilo y en el
sesgo nacionalista que subyace a este instituto en tanto su origen est unido a la
armacin de soberana, reside una explicacin sobre la lenta recepcin que los
instrumentos de Naciones Unidas, la Convencin de 1951 sobre el Estatuto de
los Refugiados y su Protocolo de 1967 tuvieron en Amrica Latina; todo lo cual
se vio reejado en el escaso inters demostrado por sus pases en la Conferencia
de Plenipotenciarios que aprob el texto de la Convencin de 1951, en la que slo
cuatro Estados de la regin participaron.
125. Sin embargo, el proceso que se inici con la crisis de los refugiados
cubanos en la dcada de 1960, y que luego sigui con los problemas del Cono
Sur en la dcada de 1970 y de Amrica Central en la de 1980, present nuevos
desafos, pues los problemas de refugiados empezaban a mostrar un rostro indito, hasta entonces desconocido, que permiti poner en evidencia las ventajas
que ofreca el sistema de Naciones Unidas. La proteccin de los refugiados de
Amrica Latina por parte del ACNUR comenz en la dcada de 1970 en el Cono
Sur, y a partir de all fue vericndose el despliegue de sus ocinas por Amrica
Latina. Tambin se registr una fuerte presencia de la comunidad internacional
en la crisis de Amrica Central en la dcada de 1980, y luego de todo ello tuvo
lugar el proceso de raticaciones y adhesiones a la Convencin de 1951 sobre el
Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967, que al da de hoy es prcticamente universal en la regin.102
126. La experiencia de Amrica Central en los ochenta puso de maniesto
que una situacin de auencia de refugiados en gran escala no tiene por qu signicar un bajo nivel de proteccin para las personas cuando existe voluntad poltica para atender al problema uniendo los esfuerzos estatales y la cooperacin
internacional. En efecto, lo que hizo posible aquella respuesta no fue la separacin de esfuerzos y recursos, sino su conjuncin: por una parte, una generosa
poltica de asilo de gobiernos de la regin; por otro lado, el preponderante rol
del ACNUR y sus esfuerzos de promocin de los principios del Derecho Internacional de Refugiados; en denitiva, la concertacin internacional destinada a
buscar soluciones en el marco de los esfuerzos de paz en Centroamrica, siendo
CIREFCA uno de sus ejemplos ms claros.103
102
Exceptuando uno, todos los pases latinoamericanos son partes de la Convencin sobre el Estatuto de los
Refugiados de 1951 y/o de su Protocolo de 1967.
103
Respecto del aporte de CIREFCA al derecho internacional de refugiados, Ver CIREFCA/89/9, op. cit.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

67

127. Pese a la comprobada inecacia actual del tradicional sistema latinoamericano de asilo para atender a las necesidades contemporneas de proteccin
de los refugiados, los Estados se siguen aferrando fuertemente a esta gura para
atender casos polticos. De tal rme resolucin ha resultado una coexistencia
paralela de dos regulaciones jurdicas, que dieron base a la concepcin dualista
que se reeja de manera creciente en las legislaciones nacionales. Por un lado, la
conformada por los convenios interamericanos clsicos de asilo y, por otro lado,
la regulacin de Naciones Unidas, conformada por la Convencin de 1951 sobre
el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967. La primera constituye un
derecho netamente interestatal, destinado a arreglar las cuestiones que pudieran
suscitarse entre el Estado que otorga asilo, de conformidad con su normativa
interna o con base en la costumbre internacional, y aquel que persigue al asilado. La segunda reconoce derechos individuales y presenta adems la ventaja de
contemplar la organizacin de la proteccin y la asistencia internacional a travs
de una agencia especializada de Naciones Unidas para atender las necesidades
originadas en el hecho, muchas veces imprevisible e incontenible, de los ujos
de refugiados.
128. Esta divisin se ha mantenido de manera injusticada, ya que la coexistencia mencionada de disposiciones convergentes sobre una misma materia
debi resolverse en la armonizacin de ambas mediante la interpretacin que
mejor consulte las exigencias sistemticas del ordenamiento jurdico y no en
la exclusin de una de stas por la otra o, como ha ocurrido en el tema que nos
ocupa, distribuyndose mbitos de aplicacin diferenciados para cada una, pues
cuando el derecho se aplica de manera fragmentada su normatividad pierde fuerza y, en este caso, ello se traduce en un debilitamiento de la proteccin internacional de los refugiados. Desde el derecho internacional pblico y la prctica de
los Estados, se puede armar que el Estado concede la admisin y la proteccin
mediante cinco modalidades distintas: a) a los asilados segn el sistema latinoamericano, b) a los refugiados segn el sistema universal, c) a las personas que
caen bajo la denicin de refugiado propuesta por la Declaracin de Cartagena
sobre los Refugiados de 1984, que ampla la denicin del sistema universal, d)
a las personas que corren riesgo de ser torturadas al ser devueltas con base en la
prohibicin contemplada en la Convencin contra la Tortura e, implcitamente,
en otros instrumentos, y e) por razones humanitarias, a otras personas. En todos
estos casos jurdicamente nos encontramos frente a la institucin del asilo, entendido como la proteccin que se brinda a un extranjero.
129. Adems, el dualismo ha permitido que se postergase toda consideracin del asilo en el contexto de la proteccin de los derechos humanos y el
derecho penal internacional. Debido a la consagracin del asilo como derecho
humano, la prctica de los Estados en la materia ha de adecuarse a las garantas
mnimas que se aplican para la proteccin de los derechos humanos, en parti-

68

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

cular la no discriminacin, el respeto del debido proceso en la determinacin de


derechos, y la proteccin judicial, tal como lo exige el deber de acatar lo dispuesto en los artculos 1.1, 8 y 25 de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos.104
130. Al mismo tiempo, se han desarrollado normas en el derecho penal internacional que obligan a los Estados a investigar y sancionar a los responsables de delitos internacionales, tales como tortura, crmenes de guerra, crmenes
contra la humanidad, o, en su defecto, a extraditar a los responsables a otros
Estados que estn dispuestos a proceder judicialmente. Por lo tanto, la regla aut
dedere aut judicare excluye la posibilidad de que los Estados otorguen el asilo a
los responsables de crmenes internacionales.105
131. La integracin del asilo con estas ramas del derecho internacional y
con las del derecho humanitario se ha proyectado al corazn mismo del sistema
de proteccin de los refugiados, como es el principio de non-refoulement106,
cuyo reconocimiento como norma de ius cogens no se discute y que reconoce
una vigencia en el mbito de los derechos humanos carente de las restricciones
Sobre esta cuestin ver, en este volumen, el artculo de MANLY, Mark, op. cit., prrafos 88 y 89.
El artculo 1.F de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 excluye de la proteccin
internacional a las personas respecto de las cuales existan motivos fundados para creer que han cometido, inter alia,
un delito contra la paz, un delito de guerra, un delito contra la humanidad o un grave delito comn. Cabe mencionar
que las Clusulas de Exclusin del artculo 1.F no tienen similar en las convenciones latinoamericanas de asilo.
Vase, no obstante, el desarrollo reciente de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos sobre esta cuestin,
analizado por KAWABATA, Alejandro, y que forma parte de esta investigacin. De acuerdo con la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos, [c]onforme al artculo 1(1) de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos, los Estados tienen la obligacin de prevenir, investigar y sancionar toda violacin de los derechos
reconocidos por la Convencin. La CIDH ya ha manifestado que la evolucin normativa del derecho internacional
pblico ha consolidado la jurisdiccin universal, en virtud de la cual, cuando los rganos de la jurisdiccin penal
nacional no quieran o no puedan cumplir con la funcin de investigar y sancionar dichos crmenes internacionales,
cualquier Estado tiene autoridad para perseguir, procesar y sancionar a quienes aparezcan como responsables
de dichos crmenes internacionales, aun aquellos cometidos fuera de su jurisdiccin territorial o que no guarden
relacin con la nacionalidad del acusado o de las vctimas, puesto que tales crmenes afectan a la humanidad
entera y quebrantan el orden pblico de la comunidad mundial [] De acuerdo con las consideraciones anteriores,
la Comisin Interamericana debe sealar que constituye una total desnaturalizacin de la institucin del asilo el
otorgar tal proteccin a personas que abandonen su pas para eludir la determinacin de su responsabilidad como
autores materiales o intelectuales de crmenes internacionales. Recomendacin sobre el asilo y su relacin con
crmenes internacionales, CIDH, 20 de junio de 2000.
106
En las conclusiones de la Mesa Redonda de Expertos de Cambridge de las Consultas Globales se arm:
La no-devolucin es un principio del derecho internacional consuetudinario. ACNUR, El principio de no
devolucin: Resumen de las conclusiones de la Mesa Redonda de Expertos en Cambridge, 9-10 de julio de 2001.
Ver tambin LAUTERPACHT, Elihu, y BETHLEHAM, Daniel: Opinion: The Scope and Content of the Principle
of Non-refoulement, 20 de junio 2001, background paper presentado a peticin del ACNUR a la Mesa Redonda de
Expertos sobre El principio de no devolucin, Cambridge, 9-10 de julio de 2001. Segn Lauterpacht y Bethleham:
The essential content of the principle of non-refoulement at customary law may be stated as follows: 1. No person
shall be rejected, returned or expelled in any manner whatever where this would compel them to remain in or
return to a territory where substantial grounds can be shown for believing that they would face a real risk of being
subjected to torture, cruel, inhuman or degrading treatment or punishment. This principle allows of no limitation or
exception. 2. In circumstances which do not come within the scope of paragraph 1, no person seeking asylum may
be rejected, returned or expelled in any manner whatever where this would compel them to remain in or to return
to a territory where they may face a threat of persecution or to life, physical integrity or liberty. Save as provided
104
105

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

69

que contempla a favor de los Estados el artculo 33 de la Convencin de 1951 (al


punto que se le ha reconocido alcance absoluto).107
132. Una parte fundamental del problema radica en el enfoque jurdico con
que se aborda el tratamiento de un conjunto normativo tan heterogneo como es
aquel en el que se asienta la proteccin de los refugiados en Amrica Latina. La
confusin terminolgica y conceptual a que se ha hecho referencia, as como la
presunta distincin ntida realizada entre asilo y refugio en las legislaciones
nacionales,108 en la prctica de los Estados109 y en la consideracin de buena parte
de los operadores jurdicos que participan en la aplicacin de tales normas, es
consecuencia de un abordaje asistemtico del conjunto normativo vigente que
merece revisarse.
133. En este sentido, cabe tener en cuenta que el sistema latinoamericano de
asilo, considerado en s mismo y desconectado de las nuevas corrientes evolutivas del derecho internacional, se encuentra prcticamente agotado en cuanto a
sus posibilidades de aportar respuestas a los desafos actuales. En ese contexto,
el hecho de que el trmino asilo se identique exclusivamente con dicho sistema,
en cuyo marco se halla concebido como un derecho del Estado y no de la persona,110 conlleva el riesgo de que la nocin misma de asilo, que remite a aquella
gura de tradicin milenaria, representativa por excelencia de la proteccin internacional que se otorga a quien, en la necesidad, busca proteccin y amparo,
tienda a desaparecer siguiendo la suerte del sistema latinoamericano al que ha
sido adosado y que, por obsoleto, va quedando cada vez ms relegado.
134. A su vez, el sistema universal de proteccin de los refugiados, aislado
tambin de la tradicin de asilo de Amrica Latina, que lo precede como parte
de la cultura jurdica en la que se halla inmerso,111 y de los aportes que provienen
del desarrollo progresivo de los derechos humanos y del derecho humanitario,
queda expuesto a la interpretacin y aplicacin restrictiva de sus disposiciones.
Desde esta perspectiva, resulta signicativo que se haya pretendido consagrar el

in paragraph 3, this principle allows of no limitation or exception. 3. Overriding reasons of national security of
public safety will permit a State to derogate from the principle expressed in paragraph 2 in circumstances in which
the threat of persecution does not equate to and would not be regarded as being on a par with a danger of torture,
cruel, inhuman or degrading treatment or punishment and would not come within the scope of other non-derogable
customary principles of human rights. The application of these exceptions is conditional on the strict compliance
with principles of due process of law and the requirement that all reasonable steps must rst be taken to secure the
admission of the individual concerned to a safe third country.
107
Dictamen del Comit contra la Tortura, Caso Tapia Pez v. Suecia, comunicacin N 39/1996: Sweden,
28/04/97, CAT/C/18/D/39/1996, y Corte Europea de Derechos Humanos, Ahmed v. Austria, application number
00025964/94, date 17/12/1996, prrafo 40. Igualmente vase tambin nota 106, supra.
108
Ver en este volumen GIANELLI DUBLANC, Mara Laura, op. cit., tabla II. Denicin de refugiado/
asilado. Ver tambin el anlisis en el artculo preparado por SAN JUAN, Csar, op. cit.
109
Ver, por ejemplo, la postura de Venezuela mencionada supra, prrafo 55.c.
110
Ibdem.
111
Conf. CIREFCA/89/9, op. cit., prrafos 12-13.

70

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

trmino refugio para designar a la proteccin que se otorga en el marco del


sistema universal, pues dicho trmino no se encuentra autorizado por el texto
de los instrumentos universales para designar al rgimen que stos encarnan;
adems, el trmino refugio es frecuentemente asociado a formas mnimas de
proteccin, limitadas en su ecacia a la aplicacin del principio de non-refoulement,112 o bien designa a la proteccin mnima que debera otorgarse en casos de
auencias en gran escala.113
135. Se puede advertir entonces que, en este contexto, extraviada o muy devaluada la nocin de asilo y limitada la proteccin de los refugiados a la nocin
de mnima proteccin, la empresa de brindar a los refugiados la proteccin y
amparo que el respeto a la dignidad de la persona exige tiende a volverse una
tarea extremadamente dicultosa en las circunstancias actuales, caracterizadas
por demandas de proteccin que se hacen cada vez ms complejas y dicultosas,
y en las cuales las necesidades de proteccin se han incrementado.
136. Como parte de la misma preocupacin, cabe tambin llamar la atencin
sobre la tendencia a consagrar guras subsidiarias bajo las cuales se otorga un
estndar de proteccin inferior al que corresponde para los refugiados segn el
derecho internacional. A la vanguardia de esta peligrosa orientacin se ha empleado incluso el recurso de restringir articiosamente la denicin de refugiado
por obra de criterios de interpretacin introducidos en la legislacin,114 por lo que
112
Lpez Garrido seala que se ha hecho una distincin conceptual bsica, consistente en considerar el asilo
como una institucin dependiente en exclusiva de la soberana del Estado, que no sera por ello un verdadero
derecho, y cuya concesin estara en funcin de la graciosa decisin de ste; y, como gura diferente, la del refugio,
que es una obligacin internacional que adquiere todo Estado que suscribe el Convenio de Ginebra, y que consiste,
casi exclusivamente, en no rechazar a quien busca refugio, huyendo de un Estado que le persigue por las razones
antes sealadas, a las fronteras del Estado perseguidor. El asilo signicara el permiso de entrada y de estancia, que
podra ser hasta denitiva, dentro del Estado de acogida; y el refugio, simplemente, la prohibicin de rechazo de la
persona solicitante de refugio a la frontera del Estado perseguidor.
No obstante, cabe aclarar que el autor no sostiene esa posicin, ya que a continuacin de la cita realizada arma:
A la vista de la evolucin del tratamiento de los refugiados y asilados en esta ltima parte de nuestra centuria, no
nos parece que pueda mantenerse esta distincin tan ntida: el asilo de un lado, el refugio de otro. Se trata de una
dicotoma muy desequilibrada porque mientras en el refugio aparecen determinados derechos, aunque no sean muy
extensos, en la persona que quiera beneciarse del mismo, en el asilo no habra ningn vestigio de derecho ni nada
que se le parezca (conf. LPEZ GARRIDO, op. cit., pg. 17).
113
Conf. Conclusiones N 19 y 22 del Comit Ejecutivo del ACNUR.
114
El Decreto N 23 de Panam establece que para ser considerado refugiado debe existir persecucin
individualizada sobre la persona del solicitante, requisito que deja ya por fuera a quienes puedan considerarse
refugiados bajo la denicin ampliada de la Declaracin de Cartagena de 1984 sobre los Refugiados y, adems,
que la persecucin sea protagonizada por las autoridades del Estado. Ms importante an, este requisito, adems
de rearmar el efecto anterior, es inconsistente con el texto mismo de la Convencin de 1951, que no establece
tal limitacin respecto del temor fundado ni del agente de persecucin. La denicin del refugiado en el artculo
1A de la Convencin de 1951 no exige que la vctima haya sufrido persecucin, sino que igualmente contempla a
aquellas personas que, de acuerdo con el Manual del ACNUR, desean evitar una situacin que entraa un riesgo
de persecucin. Ver Manual de procedimientos y criterios para determinar la condicin de refugiados, prr. 45.
Asimismo, en relacin con la autora de la persecucin, actual o potencial, el mismo Manual dispone en su prrafo
65 que el comportamiento vejatorio o gravemente discriminatorio observado por ciertos sectores de la poblacin
local puede equipararse a la persecucin si es deliberadamente tolerado por las autoridades o si stas se niegan a
proporcionar una proteccin ecaz o son incapaces de hacerlo.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

71

de esa manera es posible que cada vez mayor cantidad de personas necesitadas
de proteccin internacional queden imposibilitadas de acceder a su calicacin
como refugiados y, con ello, a la tutela que se otorga a stos en el derecho internacional.115
137. De tal modo, se consagra una distincin de trato que no encuentra justicacin en las necesidades que presentan las personas involucradas, sea que
caigan dentro de una categora legal o de la otra. Cabe destacar el notable parecido que este proceso selectivo guarda con el que se practica al reservar la
aplicacin del rgimen de asilo para personas conocidas de la poltica y dejar el
rgimen de proteccin de los refugiados para personas annimas y carentes de
recursos. Mediante la nueva distincin que introduce la admisin de categoras
subsidiarias de proteccin, se reserva la proteccin bajo la gura de refugiado
para quienes son perseguidos individualmente y por autoridades del Estado, y,
para el resto de las personas que acuden por ayuda en el contexto de auencias
masivas, se aplica otra categora de proteccin inferior. En uno y otro supuesto,
el criterio selectivo utilizado constituye un prejuicio que raya con una actitud
discriminatoria, por la pertenencia de las personas a determinada clase social o
eventualmente por otro motivo, que lo vuelve objeto de serio reproche jurdico.
138. Sin embargo, es importante destacar que mientras esto ocurre, tambin es posible observar que en Amrica Latina se han recogido algunos buenos
frutos de la evolucin jurdica alcanzada cuando debi enfrentarse la crisis de
Amrica Central, tal es el caso de la denicin ampliada de refugiado contenida
en la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados de 1984 y que encuentra
una recepcin amplia en la legislacin y en la prctica de los Estados de la regin. Por otra parte, las nuevas tendencias legislativas que propician la adopcin
de regmenes inferiores de proteccin no se han generalizado an dentro de este
espacio regional, y por ello consideramos que se est a tiempo de realizar un
giro que neutralice la tendencia negativa.
139. Por tal razn, el presente trabajo procura tambin propiciar una reaccin capaz de revertir este proceso de debilitamiento de la respuesta institucional
para atender las necesidades de proteccin de los refugiados. A tal n, debera
realizarse un esfuerzo para compatibilizar el sistema interamericano de asilo
con el sistema universal de proteccin de los refugiados, los aportes del derecho
internacional humanitario y, fundamentalmente, mediante la interpretacin de
todo el conjunto normativo mencionado de conformidad con los contenidos y

115
Lpez Garrido llama a estas categoras estatutos B. Ver su anlisis en op. cit., pgs. 123-125. En Amrica
Latina establecen categoras subsidiarias de proteccin las legislaciones de Panam, Venezuela y Per (ver en esta
obra SAN JUAN, Cesar, op. cit., y GIANELLI DUBLANC, Mara Laura, op. cit., tabla VI. Categoras subsidiarias
de proteccin).

72

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

criterios de interpretacin que surgen del Derecho Internacional de los Derechos


Humanos, siguiendo para ello la ruta abierta por la prctica de los Estados durante la crisis de Amrica Central.
140. Con base en una debida integracin de las normas de derechos humanos, derecho internacional de los refugiados, derecho internacional humanitario
y derecho penal internacional, se puede concluir que el contenido del derecho de
buscar y recibir asilo contemplado en el artculo 22.7 incluye, como un mnimo,
los siguientes elementos: el derecho de salir de cualquier pas, inclusive del propio;116 admisin al territorio;117 non-refoulement;118 no discriminacin;119 acceso
a un procedimiento para determinar si la persona rene los requisitos para tener derecho al asilo;120 el procedimiento es acorde con garantas mnimas (inter
alia, el derecho de ser odo por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial establecido por ley;121 asistencia de un traductor si no comprende o
no habla el idioma utilizado en el procedimiento;122 tiempo y medios adecuados
para preparar su caso;123 asistencia legal;124 el derecho de recurrir la decisin ante
una instancia superior;125 y el derecho a un recurso judicial sencillo y rpido que
lo ampare contra una violacin del derecho de asilo, al debido proceso u otro
derecho reconocido por la constitucin, ley interna o la Convencin Americana;126 el ejercicio efectivo de derechos humanos bsicos permite al solicitante
permanecer en el pas en condiciones de dignidad y seguridad hasta que se tome

116
Artculo 22.2 de la Convencin Americana, artculo 12.3 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos, etc. Este
derecho tambin forma parte del contenido derecho a buscar asilo.
117
La Conclusin 6 (XXVIII) del Comit Ejecutivo del ACNUR rearma la importancia fundamental de la
observancia del principio de no devolucin tanto en la frontera como dentro del territorio de un Estado []. Cabe
sealar en este contexto que el Estado tiene obligaciones en virtud del artculo 1.1 de la Convencin Americana
una vez que una persona est sujeta a su jurisdiccin. Por su parte, la Declaracin sobre el Asilo Territorial de las
Naciones Unidas (1967) recomienda en su artculo 3.1 que ninguna de las personas que tenga derecho de buscar y
disfrutar del asilo ser objeto de medidas tales como la negativa de admisin en la frontera o, si hubiera entrado
en el territorio en que busca asilo, la expulsin o la devolucin obligatoria[]. Ver tambin la recomendacin
contenida en el captulo IV.D del Acta Final de la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el
Estatuto de los Refugiados y de los Aptridas.
118
Ver prrafo 84, supra.
119
La clusula de no discriminacin del artculo 1.1 de la Convencin Americana se aplica en relacin con todos
los derechos sustantivos de la Convencin. Ver prrafo 129, supra.
120
Esta obligacin es subyacente a la obligacin de garantizar el derecho de buscar y recibir asilo de conformidad
con el artculo 1.1 de la Convencin Americana, ledo junto el artculo 22.7. Adems, el artculo 8.1 de la Convencin
Americana establece que toda persona tiene derecho a ser oda para la determinacin de sus derechos.
121
Artculo 8.1 de la Convencin Americana. Sobre la aplicabilidad de los artculos 8 y 25 de la Convencin
Americana, ver MANLY, Mark, op. cit., nota 120.
122
Artculo 8.2.a de la Convencin Americana. Sobre la aplicabilidad de los artculos 8 y 25 de la Convencin
Americana ver MANLY, Mark, loc. cit.
123
Artculo 8.2.c de la Convencin Americana.
124
Artculo 8.2.d de la Convencin Americana.
125
Artculo 8.2.h de la Convencin Americana.
126
Con base en el artculo 25 de la Convencin Americana.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

73

una decisin denitiva sobre su caso;127 el asilo se otorga con base en criterios
objetivos previamente establecidos y conforme con los instrumentos internacionales aplicables;128 el otorgamiento del asilo es consistente con la obligacin del
Estado de investigar y sancionar violaciones de derechos humanos o del derecho
humanitario o, en su defecto, de extraditar a la persona a un pas -que no sea
aquel donde teme persecucin- que est dispuesto a hacerlo;129 la proteccin del
Estado se vincula con la obtencin de una solucin duradera (integracin local,
reasentamiento en un tercer pas o repatriacin voluntaria).130

IV.2 Agenda pendiente.


141. Es necesario tomar en cuenta que en la cultura jurdica reciente de Amrica Latina se ha venido usando de manera equvoca el trmino refugio para
referirse al sistema universal, por lo que es recomendable evitar toda interpretacin que conlleve la posibilidad de dar contenidos menores que los establecidos
en los instrumentos jurdicos vigentes.
142. Es necesario subrayar la importancia de la aplicacin de los instrumentos universales del derecho de los refugiados: la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967, y la rearmacin del principio de non-refoulement como eje de la
proteccin internacional de los derechos humanos de los refugiados.
143. Es necesario hacer esfuerzos para rearmar el uso del trmino asilo
como designacin de la proteccin que otorga el Estado a un extranjero per-

127
El derecho de buscar y recibir asilo demuestra la indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos
humanos, principio proclamado por la Declaracin de Tehern (Conferencia Mundial de Derechos Humanos de
1968) y reiterada en la Declaracin de Viena (Conferencia de Viena de 1993). Efectivamente, sin el goce de derechos
tales como el derecho de trabajar, el derecho a la salud o el derecho a la vivienda, la vida de un solicitante de asilo o
refugiado puede volverse de tal manera intolerable, que puede verse obligado a trasladarse de forma irregular a un
tercer pas o, incluso, volver al pas donde teme persecucin (devolucin inducida). Por ende, un Estado no cumple
con la obligacin de garantizar el derecho de buscar y recibir asilo, impuesta por el artculo 1.1 de la Convencin
Americana, si no respeta y garantiza al mismo tiempo el goce de una serie de otros derechos fundamentales, tanto
de carcter econmico, social y cultural como civil. En relacin con el desarrollo de los derechos econmicos,
sociales y culturales bajo el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ver SEPLVEDA
CARMONA, Magdalena, The Nature of the Obligations under the International Covenant on Economic, Social and
Cultural Rights, Amberes, Intersentia, 2003, pgs. 267-270.
128
Estos criterios se podran basar en la Convencin de 1951 y su Protocolo de 1967; la Declaracin de Cartagena
sobre los Refugiados de 1984; las convenciones latinoamericanas de asilo; la prohibicin de devolucin en caso de
riesgo de tortura contemplada en el artculo 3 de la Convencin contra la Tortura, y tambin en forma implcita en
el artculo 7 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos, el artculo 5 de la CADH y la normativa nacional que otorga
proteccin a cierta clase de personas por motivos humanitarios. La aplicacin de estas normas ha de adecuarse a las
garantas de los artculos 1.1, 8 y 25 de la Convencin Americana. Ver tambin prr. 128, supra.
129
Ver prrafo 130, supra.
130
Ver prrafos 86-91, supra.

74

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

seguido o que ha huido de su pas de origen por otros motivos que pongan en
riesgo su vida, seguridad o libertad.
144. Es necesario precisar el contenido del derecho al asilo a la luz del desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos mediante la
realizacin de estudios orientados hacia esa nalidad. Por tal razn, se impone
una reconstruccin del instituto jurdico del asilo que sea capaz de superar el
presente estado de cosas y expresar el potencial que tiene dentro del contexto de
la proteccin internacional de los derechos humanos, incorporando los nuevos
desarrollos relativos a la aplicacin del principio de no devolucin, no discriminacin, unidad familiar, garantas de debido proceso, trato digno, derechos
econmicos, sociales y culturales, etc.
145. En esa reconstruccin del asilo sobre la base del carcter progresivo de
los derechos humanos es importante resaltar y fortalecer el papel de los rganos
de supervisin de derechos humanos del Sistema Interamericano, la Comisin
y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, y los distintos mecanismos
a su disposicin.
146. En este orden de ideas, debera considerarse la importancia de solicitar
una Opinin Consultiva a travs de uno de los rganos competentes de la OEA
o un Estado parte respecto de los alcances y el contenido mismo del derecho de
asilo, sobre la base del artculo 22.7 de la Convencin Americana de Derechos
Humanos, en relacin con el artculo XXVII de la Declaracin Americana de
Derechos y Deberes del Hombre y con relacin a la proteccin de refugiados
segn el sistema internacional.
147. Asimismo, un uso ms consistente de los procedimientos administrativos y judiciales en el mbito interno de los pases podra ser igualmente un
terreno fecundo para reconstruir el asilo como derecho subjetivo del ser humano,
tal y como ha sido puesto de maniesto por la Sala Constitucional, en el caso de
Costa Rica.
148. A efectos de corregir la confusin terminolgica y revertir su incidencia en el dictado de las normas internas de los Estados, es necesario dar mayor
importancia a la promocin y difusin del asilo y del derecho internacional de
los refugiados, tanto en el mundo acadmico y universitario como en los distintos sectores de la sociedad civil.
149. Se recomienda igualmente que el ACNUR d a conocer a sus funcionarios en Amrica Latina el contenido de este estudio e imparta instrucciones
sobre el uso tcnico adecuado de los trminos empleados en la proteccin internacional.

INFORME GENERAL DE LA INVESTIGACIN

75

150. Estos elementos deberan igualmente ser tomados en cuenta por el


ACNUR al brindar su asesora tcnica a los Estados para aclarar la confusin
terminolgica antes indicada con vistas a una aplicacin del derecho al asilo,
de conformidad con su responsabilidad de vigilar el cumplimiento de los instrumentos internacionales en materia de refugiados, sobre la base del artculo 35 de
la Convencin de 1951, y el artculo II de su Protocolo de 1967, en relacin con
el prrafo 8 de su Estatuto.

SEGUNDA PARTE

Estudios

Investigaciones sectoriales que sustentan


el Informe general de la investigacin

La tradicin latinoamericana de asilo


y la proteccin internacional
de los refugiados1

JAIME ESPONDA FERNNDEZ


I. Introduccin
1. En Amrica Latina coexisten normas de derecho internacional pblico,
normas regionales, legislaciones internas y prcticas que han tratado de responder a diversos desafos, en contextos histricos diferentes y en etapas distintas
del desarrollo del derecho internacional de los refugiados.
2. Para cumplir el objetivo de la investigacin, ha sido necesario, junto con
examinar en qu grado la vocacin comn de esas normas y prcticas se inscribe en la centenaria tradicin latinoamericana del asilo, en el sentido amplio del
trmino, analizar cul es la insercin de esta tradicin en el sistema universal,
indagando si entre ambos existe un tronco comn histrico.
3. En dicho examen sobresale, al llegar a la segunda mitad del siglo XX, la
irrupcin del derecho internacional de los derechos humanos, especialmente en
nuestro continente. Al respecto, compartimos plenamente el enfoque del profesor Canado Trindade sobre la convergencia de esta rama del derecho internacional con el derecho internacional de los refugiados y el derecho internacional
humanitario: La visin compartimentalizada de las tres grandes vertientes de
la proteccin internacional de la persona humana se encuentra hoy denitivamente superada. La doctrina y la prctica contemporneas admiten, por ejemplo, la aplicacin simultnea o concomitante de normas de proteccin, sea del
derecho internacional de los derechos humanos, sea del derecho internacional de
los refugiados, sea del derecho humanitario. Hemos pasado de la compartimentalizacin a la convergencia, alimentada por la identidad del propsito comn de
proteccin del ser humano en todas y cualesquiera circunstancias. 2

1
Expresamos nuestro agradecimiento al director de la Academia Diplomtica de Chile, por las facilidades
otorgadas en el examen del material de la biblioteca de la institucin.
2
CANADO TRINDADE, Antonio, Derecho internacional de los derechos humanos, derecho internacional
de los refugiados y derecho internacional humanitario: aproximaciones y convergencias, en 10 aos de la
Declaracin de Cartagena sobre Refugiados: Memoria Coloquio Internacional, IIDH-ACNUR, San Jos, Costa
Rica, 1995, pg. 166

80

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

II. La tradicin del Asilo en Amrica Latina:


Desarrollo autnomo o tronco comn?
4. Nos interrogamos sobre la validez de la armacin segn la cual la tradicin del asilo latinoamericano es un fenmeno autnomo, frente a la tradicin y
al derecho universales sobre la materia. Esta tesis, que ha inuido poderosamente en la confusin conceptual contempornea, sostiene que tal autonoma tendra
origen en la propia independencia latinoamericana y se fundamentara tanto en
la puesta en prctica de los principios que inspiraron el movimiento emancipador, cuanto en la preocupacin de los nuevos Estados por mantener intacta su
soberana, en virtud de la cual cada uno de ellos poda admitir en su territorio a
la persona que juzgase conveniente.
5. Los antecedentes histricos recabados permiten sostener que esa tesis no
se aviene totalmente a la realidad, especialmente en cuanto se reere al asilo territorial. En 1939, con ocasin de la discusin del Tratado sobre Asilo y Refugio
Polticos, de ese mismo ao, hubo consenso en que, si bien en lo que va corrido
de este siglo (el asilo) se ha desarrollado particularmente en Amrica (...), esta
institucin, contrariamente a lo que ha solido armarse, no naci en nuestros
das ni en este continente. 3
6. El asilo, en particular su manifestacin como asilo territorial, encuentra
reconocimiento tanto en el sistema universal como en el interamericano, y la naturaleza jurdica de su nocin no es diferente en Amrica Latina que en Espaa
y otros pases de Europa.
7. Como seala Egidio Reale, luego de la supresin del asilo religioso, como
consecuencia de las luchas entre el poder eclesistico y el poder civil, en Europa, desde el siglo XVIII y con especial fuerza desde la Revolucin Francesa, el
asilo, que, en sus diversas manifestaciones era una forma de proteccin a los perseguidos por delitos comunes, pas a ser un tipo de proteccin a los perseguidos
por delitos polticos, antes excluidos del benecio. 4
8. En el curso del siglo XIX, esta tendencia contina su desarrollo en Europa,
logrando su punto ms alto despus de los acontecimientos de 1848-1849, cuando se impone, tanto en acuerdos entre los gobiernos como en la ciencia jurdica,
el criterio de declarar improcedente la extradicin en los casos de delitos polticos. Este criterio era sostenido, desde los inicios de esa centuria, por el francs
Bonald, el alemn Schmalz y el holands Kluit, todos ellos citados por Reale,
y se aanza en numerosos tratados sobre extradicin, tanto en Europa como en
Amrica Latina, que excluyen la extradicin de los perseguidos polticos.
3
Segundo Congreso Sudamericano de Derecho internacional Privado, Informe de las discusiones, redactado
por el relator y delegado de Chile, Julio Escudero, Montevideo, 1939
4
REALE, Egidio, Le droit dasile, Hague Academy of International Law, Recueil des Courses, Pars,1938,
Vol. 1

ESTUDIOS

81

9. De lo dicho, se desprende que hay un tronco comn en las tradiciones de


asilo en Amrica Latina y Europa. Pero, desde dnde se extiende, hacia Amrica, ese tronco comn? La respuesta no es simple. Hay antecedentes que sugieren
una impronta espaola, pues en Espaa la tradicin del derecho de asilo (civil,
no religioso) tiene raigambres muy antiguas5. Entre estos antecedentes destaca
que, ya en el siglo XVI, Carlos I de Espaa y V de Alemania dispuso que las
casas de los embajadores sirvan de asilo inviolable, como antes los templos de
los dioses; y que nadie se permita violar este asilo, bajo cualquier pretexto que
sea6.
10. Sin embargo, con mayor propiedad, puede considerarse que la raz de
la tradicin americana estara en la Revolucin Francesa, en cuanto a partir de
ella el asilo adopta un carcter civil que rompe la connotacin religiosa que tuvo
hasta el siglo XVIII. En efecto, es la Revolucin Francesa la que proclama el
contenido poltico que caracterizar al asilo contemporneo. La Constitucin de
1791 prescribe que se concede asilo a los extranjeros desterrados de su patria
por causa de la libertad. A partir de este fenmeno histrico, se desarrolla el
reconocimiento del asilo a los perseguidos polticos en Europa, como ocurre,
por ejemplo, en 1815, en la Cmara de los Comunes, donde el principio es proclamado a instancias de Sir James Mac Kintosh. En 1826, el gobierno de Gran
Bretaa, invocando el asilo, se niega a entregar al gobierno del zar a uno de los
autores del levantamiento de San Petersburgo. En 1828 y 1829 el gobierno de
los Pases Bajos adopt una actitud idntica hacia Espaa, ante la solicitud de
extradicin de varios ciudadanos acusa de delitos polticos. En ese mismo ao
1829, se publica Deditione Profugorum, de Prov Kluit, primer escrito que
atribuye a los delitos polticos un carcter jurdico especial, que justica tanto
la negativa a extraditar a los delincuentes, cuanto la concesin del benecio de
asilo territorial en pas extranjero. Los tratados celebrados, a partir de 1831, por
Francia y la ley belga del 1 de octubre de 1833 son otros antecedentes histricos
que conrman cmo, en la primera mitad del siglo XIX, el asilo es reconocido
en Europa. 7
11. Aunque esta vigorosa adhesin europea no experiment posteriormente,
en esa regin, un progresivo desarrollo en los niveles prctico, legislativo o convencional, es evidente que la fuente principal, aunque no exclusiva, del desarrollo del asilo en Amrica Latina radica en dicho fenmeno, que tuvo su origen en
la Revolucin Francesa. La evolucin de la institucin en nuestro continente, que
se caracterizar por la suscripcin de una serie de convenciones, como no las

ZRATE, Luis Carlos, El asilo en el derecho internacional americano, Iqueima, Bogot, 1958, pg. 51
DARU, Histoire de Venice, citado por ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 51
7
ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 142
5
6

82

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

hay en otras regiones, se inici inmediatamente despus de lograda la independencia, como lo demuestra el hecho de que, ya en 1823, Mxico haba celebrado
un acuerdo sobre extradicin con Colombia, que consagra el asilo8.
12. Las Conferencias de Lima, celebradas en 1867, constituyeron la primera
oportunidad en que se trat de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva, puesto que hasta ese momento slo rega la costumbre.9 Veintids aos
ms tarde, el 23 de enero de 1889, con ocasin del Primer Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado, celebrado en Montevideo, fue suscrito
el ms antiguo instrumento convencional, bajo el ttulo de Tratado de derecho
penal internacional. Este Tratado, que fue raticado por Argentina, Bolivia,
Paraguay, Per y Uruguay 10, adems de establecer que no procede la extradicin en los casos de delitos polticos o comunes conexos, contiene un captulo
en el cual se estipula que el asilo es inviolable para los perseguidos por delitos
polticos.11 Similar disposicin contempl, en relacin con el asilo diplomtico,
el Tratado sobre Asilo y Refugio Polticos, de 1939, adoptado en el Segundo
Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado, tambin celebrado
en Montevideo (captulo II, artculo 1, prrafo 1).12
13. Este carcter indito del derecho convencional americano, que se prolonga hasta mediados del siglo XX, es, sin duda, un fenmeno histrico que est
en la base de la discusin contempornea sobre la recepcin y la aplicacin, en
el continente, del sistema universal de proteccin a los refugiados y permite
explicar sus causas.
14. Estas causas no son de carcter terico o doctrinario, sino polticas e
histricas. Reale, rerindose ms propiamente al asilo diplomtico, arma que
la institucin se practica sobre todo en los pases donde la inestabilidad y las
convulsiones polticas son ms frecuentes y a ello atribuye que su prctica es
favorecida en Amrica Latina por la inestabilidad de los gobiernos, las revueltas, los golpes, las turbulencias civiles y las revoluciones polticas, la violencia
de las rivalidades y de los odios.13 No hay antecedentes que permitan armar
que la eleccin del asilo diplomtico como la va ms comn de proteccin a los
perseguidos polticos se deba a una aplicacin concienzuda y razonada de las
normas que lo rigieron en Espaa u otros pases europeos, lo cual, de ser efectivo, permitira concebir su desarrollo en Amrica Latina como continuacin de
una prctica arraigada en Espaa.
8
IMAZ, Cecilia, El asilo diplomtico en la poltica exterior de Mxico, Revista Mexicana de Poltica Exterior,
Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos, Mxico, otoo-invierno 1993, pg. 53 y ss.
9
TINEO-FARAS, Jos, El asilo poltico, un anlisis crtico y una tesis, edicin particular, OAS Law Library,
le copy, 1979, pg.13
10
Per lo denunci posteriormente.
11
Artculo 16 del Tratado.
12
Son partes en este Tratado Paraguay y Uruguay.
13
REALE, Egidio, op. cit., pg. 529.

ESTUDIOS

83

15. Por otra parte, la reiterada invocacin de los principios de no intervencin


y de inviolabilidad del territorio nacional, que tienen su origen en el fenmeno
mismo de la independencia latinoamericana y en la preocupacin de los nuevos
Estados por rearmar, unos frente a otros, su soberana e integridad territorial,
son elementos bsicos para comprender la tradicin americana en materia de
asilo y constituyen las principales justicaciones tericas del principio de la inviolabilidad de esta institucin14, pero no explican ni el desarrollo del asilo en el
continente ni la preponderancia de la modalidad del asilo diplomtico.
16. El fenmeno encuentra su explicacin principal en tres factores que se
relacionan. El primero de ellos, que ya fue aludido por Reale, es la inestabilidad
poltica prevaleciente y los sucesivos conictos por el control de los gobiernos 15,
que derivaban abruptamente en persecuciones polticas.
17. Un segundo factor es que, casi siempre, dichos conictos amenazaban
extenderse al pas vecino, lo que requera una suerte de vacuna convencional,
para evitar la propagacin del mal. En tal sentido, es ilustrativo que el Tratado
General de Paz y Amistad, de 1907,16 suscrito por los gobiernos de Amrica Central a raz de las contiendas centroamericanas17, cuyos principales objetivos
fueron la prevencin de causas ms frecuentes de trastornos en las Repblicas
y el restablecimiento y mantenimiento de la paz interna, a la vez de establecer
que los Gobiernos contratantes no permitirn que los cabecillas o jefes principales de las emigraciones polticas, ni sus agentes, residan en los departamentos
fronterizos a los pases cuya paz pudieran perturbar18, prescribe que, tambin,
se comprometen a respetar la inviolabilidad del derecho de asilo a bordo de los
buques mercantes de cualquier nacionalidad surtos en sus puertos 19. De ello se
inere que el asilo fue concebido como parte del engranaje que deba proteger a
dichas repblicas de la iniciacin o fomento, en cualquiera de ellas, de trabajos
revolucionarios contra alguna de las otras. 20
18. El tercer factor, no menos importante, que explica particularmente el
desarrollo del asilo diplomtico en Amrica Latina, est constituido por las condiciones geogrcas y de comunicacin, que hacan imposible el asilo territorial.
Al respecto, advierte Zrate que los numerosos medios de comunicacin que
existen en Europa son todava escasos en el continente americano, lo que acenDe conformidad con el artculo 16 del Tratado de derecho penal de Montevideo, de 1889.
DUTRNIT BIELUS, Silvia, Sobre la percepcin y la decisin polticas de aplicar el asilo diplomtico: una
reexin desde experiencias latinoamericanas, Revista Amrica Latina Hoy N 22, Universidad de Salamanca,
Espaa, agosto de 1999, pgs. 111 a 118.
16
Suscrito en Washington DC el 20 de diciembre de 1907 por los gobiernos de Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y El Salvador.
17
Artculo 3 del Tratado.
18
Artculo 16 del Tratado.
19
Artculo 10 del tratado.
20
Artculo 17 del Tratado.
14
15

84

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

ta la urgencia que presenta el asilo diplomtico 21, como la solucin ms rpida


y segura para dar proteccin a un perseguido poltico.
19. En tal sentido, la persistente consagracin al tema del asilo no es reveladora de una excesiva generosidad de los gobiernos. Al contrario, esta tradicin
latinoamericana est impregnada por una resistencia a otorgar el asilo ampliamente. Se puede armar que la mayor parte de las conferencias fueron convocadas para resolver problemas originados en discrepancias sobre la aplicacin del
asilo; y que las convenciones fueron concebidas para restringir una prctica de
los gobiernos, ms que para consagrarla (o, mejor dicho, para restringirla por la
va de consagrarla positivamente).
20. En efecto, a juicio de varios autores, las convenciones, desde el siglo
XIX, tuvieron como principal objetivo evitar, en lo posible, el abuso en la prctica del asilo, debido a la aplicacin descontrolada de ste.22 Ya las conferencias de Lima haban tenido como centro del debate una propuesta peruana para
abolir el asilo. En el curso de la discusin, el delegado chileno arm que el
pensamiento de su gobierno se inclinaba por la aceptacin de la institucin por
su nalidad humanitaria, pero que haba que limitarla a ciertos casos, principalmente aquellos en que poda correr peligro la vida del que solicitaba el asilo. 23
Como resultado del debate, se acord, en las Reglas de Lima, que el asilo diplomtico deba concederse con la mayor reserva y limitarse al tiempo necesario
para que la persona pudiera ponerse en sitio seguro de otra manera. Por su parte, el Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo, de 1889, destaca
el carcter temporal de la proteccin, al establecer su artculo 17 que el jefe de
la respectiva misin diplomtica puede exigir (...) las garantas necesarias para
que el refugiado salga del territorio nacional, respetndose la inviolabilidad de
su persona.
21. La frmula prohibitiva de varios textos convencionales posteriores, a
juicio de un autor, tambin reeja la resistencia general a aceptar un compromiso denitivo.24 Tal es el caso de la Convencin de La Habana, suscrita el
20 de febrero de 1928, en la Sexta Conferencia Internacional Americana. Esta
Convencin comienza prescribiendo que el asilo no podr ser concedido sino
en casos de urgencia; sigue con la advertencia de que slo ser respetado en la
medida en que, como un derecho o por humanitaria tolerancia, lo admitieren el
uso, las convenciones o las leyes del pas de refugio; y, nalmente, impone una
serie de restricciones adicionales.25
ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 144.
IMAZ, Cecilia, op. cit., pg. 60
Citado en un memorando del delegado argentino, en ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 82
24
NEALE RONNING, C., Derecho y poltica en la diplomacia interamericana, Uthea, Mxico, 1965.
25
Son partes en esta Convencin Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Uruguay. Tambin la suscribieron, pero sin raticarla
,Argentina, Bolivia, Chile y Venezuela.
21
22
23

ESTUDIOS

85

22. Lo que venimos diciendo explica que en la Conferencia de 1939, en


Montevideo, el delegado argentino, Isidoro Ruiz Moreno, rerindose al asilo
diplomtico, haya sostenido que es un error creer que en Amrica siempre se ha
practicado el asilo diplomtico como principio indiscutido.26

II.1 El asilo diplomtico en Europa y Amrica Latina


23. Dicho lo anterior, hay que reconocer que la tesis que sustenta una pretendida autonoma de la tradicin latinoamericana, as como aquella que arma
existir en el asilo una impronta espaola, tienen mayor asidero en cuanto se
reere al asilo diplomtico. Institucin absolutamente ignota, segn Reale, hasta
el siglo XV27, en Europa, desde nes del siglo XVIII, el asilo diplomtico sufri
la misma evolucin que el asilo territorial, es decir, fue admitido, primero, slo
para crmenes de derecho comn y, luego, justicado y practicado en el caso de
los perseguidos polticos28. Pero, a partir de la segunda mitad del siglo XIX se
desarroll casi exclusivamente en este nuevo continente, pues, desde entonces, en
Europa el asilo diplomtico pas a ser objeto de un rechazo doctrinario y casi
todos los autores lo condenan como contrario a la soberana del Estado y a la
nocin de una comunidad internacional que engendra deberes recprocos, y lo
calican como un obstculo al orden, a la paz, a la seguridad pblica. 29 Reale
agrega que, por lo dems, esos autores no hacen ms que traducir en la teora
lo que ocurre en la prctica (...)30. En efecto, en ese siglo, el asilo diplomtico
qued restringido a Espaa (hasta 1873), Grecia (hasta 1862) y los principados
danubianos (hasta 1867), con ocasin de la persecucin a los judos.31
24. La tesis del origen predominantemente espaol de la institucin 32 se
refuerza con las anteriormente citadas disposiciones de Carlos I de Espaa y
V de Alemania, y con numerosos casos de asilo ocurridos en legaciones de
pases europeos y de los Estados Unidos en Madrid. Algunos casos cobraron
celebridad, como el protagonizado, en 1843, por el duque de Sotomayor, quien
se refugi en la legacin de Dinamarca y que aos despus, cuando fue ministro
de Relaciones Exteriores espaol, premi la accin del representante dans que

Memorando del delegado argentino. Citado por ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 82.
REALE, Egidio, op. cit., pg. 511
28
Ibdem, pg. 521 y ss.
29
Ibdem, pg. 525.
30
Ibdem.
31
VOLKENINS, Ernesto, El asilo interno en nuestro tiempo, tesis de grado de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Erlansen, 1933, Temis, Bogot, 1981, pg. 22.
32
DIEZ DE VELASCO VALLEJO, Manuel, Instituciones de derecho internacional pblico, Tecnos, tomo 1, 6a
edicin, Madrid, 1982, pg. 399 y ss.
26
27

86

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

le haba concedido asilo, otorgndole el ttulo de <Barn del Asilo>.33 Recuerda


Galindo Vlez, citando a Francisco Parra, que en Espaa se haban dado otros
casos de asilo diplomtico, entre 1833 y 1876: En 1875, el Ministro de los Estados Unidos en Madrid, al dar asilo al Sr. de Castro, justic su accin ante su
gobierno alegando que sta era una prctica comn en Madrid.34
25. Se explica la frecuencia del asilo diplomtico en Espaa, del que hay
muchos ejemplos ms, por la circunstancia de que, desde las guerras napolenicas, el pas haba sido sacudido por frecuentes disturbios (1840 a 1850; 1865
a 1875)35. En comunicacin de 5 de octubre de 1875, dirigida al representante
de los Estados Unidos en Madrid, el secretario de Estado maniesta que la
frecuencia con que en Espaa se recurre a las legaciones (...), ha llegado a ser
ley corriente en esa tierra (y) puede explicarse por el predominio de las conspiraciones. 36
26. Pero, despus de tales sucesos, las autoridades espaolas dejaron de reconocer el asilo diplomtico, sumndose al resto de los gobiernos europeos, con
lo cual puede darse por terminada la prctica del asilo diplomtico en la Europa
moderna. Este rechazo al asilo diplomtico, sin duda, inuir en la circunstancia
de que, en el siglo XX, la institucin no est prevista en principio en la proteccin internacional de refugiados.37
27. Por su parte, Estados Unidos, que nunca recurri a esa institucin38 y
ha negado siempre que el derecho de asilo est sancionado por alguna regla
de derecho internacional general o por alguna otra regional, as lo hizo saber
repetidamente a sus representantes diplomticos en Amrica Latina,39 y siempre se abstuvo de suscribir los tratados o convenciones americanas sobre asilo
poltico. Sin embargo, en varias ocasiones hubo de ceder ante la fuerza de la
prctica latinoamericana. Basta recordar los casos del presidente de Ecuador, Sr.
Roca, asilado en 1850 en el consulado de los Estados Unidos en Quito, y el de

33
MARTNEZ VIADEMONTE, Jos Agustn, El derecho de asilo y el rgimen internacional de refugiados,
Botas, Mxico, 1961.
34
PARRA, Francisco (ministro de Venezuela en Per), El derecho de asilo: a los estudiantes del Per, Gil,
Lima, Per, 1936, pgs. 9-10, citado por Galindo Vlez, Francisco: El asilo en el sistema de las Naciones Unidas y
en el sistema Interamericano en Compilacin de instrumentos jurdicos regionales relativos a derechos humanos,
refugiados y asilo. Coleccin de textos bsicos de derechos humanos y derecho de los refugiados, tomo II, Mxico,
CNDH de Mxico-Universidad Iberoamericana-ACNUR, 2003, captulo III, N 77, nota al pie.
35
VOLKENINS, Ernesto, op. cit., pg. 18.
36
Comunicacin de secretario de Estado de Estados Unidos, 5/10/1875, citado por ZRATE, Luis Carlos, op.
cit., pg. 24.
37
FRANCO, Leonardo, El derecho internacional de los refugiados y su aplicacin en Amrica Latina en
Anuario Jurdico Interamericano 1982, Organizacin de Estados Americanos, Washington, 1983, pg. 195.
38
VOLKENINS, Ernesto, op. cit., pg. 29.
39
NEALE RONNING, C., op. cit.

ESTUDIOS

87

los bolivianos a quienes, en 1874, ese mismo gobierno concedi asilo en su sede
diplomtica.40
28. Ms an, aquella fuerza de la prctica determin que representantes estadounidenses y europeos suscribiesen documentos ociales relacionados con la
materia. En 1898, los agentes diplomticos de Estados Unidos y Francia en Bolivia establecieron, de comn acuerdo, con este pas y con Brasil, ciertas reglas
para la concesin del asilo diplomtico. Lo mismo ocurri en la Conferencia
de 1922, en Asuncin. Aunque estos acuerdos tenan como objetivo establecer
unas reglas ms bien restrictivas, la actitud de aquellos gobiernos indica que, a
lo menos, lo reconocan como prctica latinoamericana. En el caso de los Estados Unidos, su gobierno lleg a rubricar la Convencin de La Habana, de 1928,
aunque sin tomar parte en las discusiones y con la reserva de que <no reconocera o suscribira como parte del derecho internacional la doctrina llamada de
asilo>.41
29. En Amrica Latina, donde la fuente principal del asilo diplomtico es,
sin duda, espaola (aunque la raz doctrinaria de la adhesin a la institucin
se remonte a la Revolucin Francesa), no slo no se produce un rechazo hacia
la institucin, como en Europa y los Estados Unidos, sino que su aplicacin,
aunque por las razones aludidas anteriormente42, experimenta un desarrollo, raticado en los niveles legislativo y convencional, que marca, con predominio, la
tradicin regional en los siglos XIX y XX y la distingue de la universal.43
30. Armaba Volkenins, en 1933, que en este continente se ha registrado
en el transcurso de un siglo escaso en maniesto contraste con lo que sucedi
en Europa y Estados Unidos tan ingente nmero de casos de asilamiento, que
hacen de sta una experiencia nica y especial. Este mismo autor, como lo hace
la mayora de los tratadistas, destaca que en ninguna parte del mundo, fuera de
Amrica Latina, el asilo (diplomtico) ha sido objeto de convenios de carcter
legiferante (...) (sic).44 Como se ha dicho, ya en 1823, se puede leer un recono-

40
Hay otros casos en que el gobierno de los Estados Unidos o gobiernos europeos concedieron asilo diplomtico
en recintos ubicados en Amrica Latina. Ejemplos que se pueden sealar, de acuerdo con Carlos Torres Gigena:
En 1865, la legacin de los Estados Unidos brind asilo al general Canseco, vicepresidente del gobierno peruano
que haba sido depuesto. Adems, durante los mismos sucesos Francia brind asilo a varias personalidades del
gobierno depuesto. El Reino Unido otorg asilo en un buque de guerra que se encontraba en Argentina al general
Juan Manuel de Rosas en 1852. Un ao antes, en su legacin en Buenos Aires, el Reino Unido haba concedido
asilo a varios funcionarios argentinos, en Carlos Torres Gigena, Asilo diplomtico: su prctica y su teora, La Ley,
Buenos Aires, Argentina, 1960, pgs. 50 y 154, citado por GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo III, N
77, nota al pie.
41
Sexta Conferencia Internacional de Estados Americanos; report of the delegate of the US, Washington DC,
1928.
42
Ibdem, prrafos 14 a 22.
43
CALVO, Charles, Le droit international thorique et pratique, tomo III, ao 1888, citado por VOLKENINS,
Ernesto, op. cit., pg. 46.
44
VOLKENINS, Ernesto, op. cit., pg. 20.

88

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

cimiento al asilo diplomtico, en el acuerdo sobre extradicin entre Mxico y


Colombia, pionero en la materia.45 46
31. Galindo Vlez destaca la gran importancia de la tradicin del asilo diplomtico en Amrica Latina: El sistema latinoamericano contiene la variante
del asilo diplomtico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas
como el sistema interamericano que surge de la Convencin Americana de Derechos Humanos. El asilo diplomtico ha demostrado ser sumamente importante,
aunque en algunos casos altamente controvertidos, para proporcionar proteccin
a personas que la necesitan en situaciones sumamente difciles. A veces no hay
tiempo de llegar a la frontera e ingresar a otro pas para solicitar proteccin.47
32. Esta tradicin se inici sin la existencia de tratados, se fue constituyendo en una costumbre constantemente practicada y, durante muchos aos, los
gobiernos no plantearon la necesidad de convenciones especiales que la reconocieran expresamente. Ms tarde, la tradicin se ir plasmando en sucesivos
acuerdos, tratados o convenciones, ninguno de los cuales ha sido raticado por
todos los gobiernos.
33. Reale arma, en 1938, que, desde las Conferencias de Lima, en 1867,
todos los congresos y conferencias americanas se han consagrado a la existencia del derecho de asilo diplomtico.48 Efectivamente, la mayor parte de lo que
se escribi y discuti sobre el asilo en el siglo pasado, hasta 1939, gir en torno
al asilo diplomtico, como lo demuestran las actas de las conferencias de Asuncin (1922) y de Montevideo (1933). Si en la reunin de Ro de Janeiro (1927)
se toc el tema del asilo territorial al tratarse el Proyecto de Convencin sobre
el Derecho de Asilo, elaborado por la Comisin Internacional de Jurisconsultos
Americanos, se trat slo de una alusin, pues el proyecto estaba concebido para
reglamentar el asilo diplomtico.
34. Sin embargo, este predominio temtico no debe ser interpretado como
una falta de consideracin hacia el asilo territorial en cuanto institucin aplicable por los gobiernos. La explicacin radica ms bien en que, debido a los
factores polticos e histricos anteriormente sealados, la prctica efectiva de la

DUTRNIT BIELUS, Silvia, op. cit., pgs. 111 a 118.


Galindo Vlez cita al el juez Read (de la Corte de La Haya, en el caso Haya de La Torre), quien declar
que el expediente de este caso demuestra que, en un perodo de ms de un siglo, hay numerosos casos en que el
asilo se concedi y respet en las repblicas de Amrica Latina. La gran difusin de la prctica se revela en la
rplica [de Colombia], de ms de cincuenta casos en que el asilo fue concedido y aplicado, rerindose a ms de
244 individuos, as como a varios grupos de personas para los que no se proporcionan cifras precisas. (...) No se
encuentra en ninguna parte del expediente el ejemplo de un pas de refugio perteneciente al mundo panamericano
que haya accedido a la demanda de un Estado territorial de entregar al criminal poltico a la justicia local, en
GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo III, N 135.
47
GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo IV, N 217.
48
REALE, Egidio, op. cit., pg. 530.
45
46

ESTUDIOS

89

institucin se daba en su modalidad de asilo diplomtico y ste era, por tanto, el


problema del que haba que preocuparse, regulndolo o, incluso, limitndolo.
35. Cabe observar que, con posterioridad a la Primera Guerra Mundial, en
Europa se experimenta una leve recuperacin del asilo diplomtico. Al respecto,
Reale recuerda que los acontecimientos de la posguerra, especialmente la Guerra Civil Espaola, ocasionaron la renovacin de una institucin (el asilo diplomtico) que haba terminado por parecer intil y contraria, al mismo tiempo, a la
soberana del Estado y al derecho de gentes49 No solamente sedes diplomticas
de los pases latinoamericanos, sino tambin las de Blgica, Finlandia, Francia, Noruega, Pases Bajos, Polonia, Rumania, Turqua, China, dieron el asilo
que se solicitaba, primero a los que haban participado en la rebelin contra el
gobierno republicano y luego a quienes fueron derrotados en la guerra civil.50
Francisco Galindo Vlez agrega que, a raz de ello, hubo largas discusiones en
el seno del Consejo de la Sociedad de Las Naciones.51
36. Mas el mismo Reale reconoce que este renacer fue dbil y efmero, y que
la concesin, en algunos casos, del asilo diplomtico no fue seguida de una raticacin en el nivel jurdico positivo, aunque s del respaldo de jurisconsultos.52
Con ocasin del Consejo de la Sociedad de las Naciones, en diciembre de 1936,
la peticin del delegado chileno a la Espaa republicana, respaldada por otros
americanos, para que dejara salir a quienes se hallaban asilados en las sedes diplomticas de sus respectivos gobiernos, encontr la resistencia del gobierno espaol53 y del delegado sovitico54 55. En esa misma reunin, el Consejo no quiso
examinar ni pronunciarse sobre el principio del asilo diplomtico.56 Ms tarde,
en lo que fue un reconocimiento reticente del ambiente jurdico al derecho de
asilo diplomtico, la Conferencia de Pars de 1937, tambin llamada Congreso
de Estudios Internacionales, a la que asistieron representantes de 25 naciones,
concluy al respecto que el Congreso de Estudios Internacionales expresa el
voto de que los privilegios reconocidos por el Derecho de gentes a los agentes
diplomticos no pueden en ningn caso ser utilizados con nes que pudieran poIbdem, pg. 533.
Ibdem.
51
GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo III, N 77, nota al pie.
52
REALE, Egidio, op. cit., pg. 534 y ss.
53
MELO LECAROS, Luis, Diplomacia contempornea. Teora y prctica, Jurdica de Chile, 1984, pg. 104.
El autor recuerda que, en 1936, el gobierno de Azaa se negaba a otorgar salvoconducto a los asilados en las sedes
diplomticas, pero luego cedi; y que, despus de la guerra, hubo nuevos asilados, a quienes el nuevo gobierno
tambin neg el salvoconducto. Chile rompi relaciones, las que se reanudaron al ao siguiente, cuando Espaa
abandon su actitud intransigente.
54
Ibdem.
55
Paradjicamente, la Constitucin Poltica de la Unin Sovitica de 1925 dice en su artculo 11: La Repblica
concede el derecho de asilo a todos los extranjeros perseguidos por su actividad poltica o sus convicciones
religiosas.
56
MELO LECAROS, Luis, op. cit., pg.105.
49
50

90

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

ner en peligro la seguridad y el orden pblico del estado de residencia. Y agreg


que el asilo que se otorga debe ser transitorio.57
37. En Amrica Latina, este debate no descans. En 1951, el asunto del asilo
diplomtico de Vctor Ral Haya de la Torre, que deriv en el juicio ante la Corte
Internacional de Justicia, renov el debate doctrinario mundial sobre la institucin58 e inuy decisivamente en la discusin continental que culmin en las
Convenciones de Caracas de 1954. En 1958, a solicitud del gobierno de Colombia, la Organizacin de Estados Americanos, especcamente el Comit Jurdico Interamericano, absolvi una consulta en relacin con el asilo de militares
en servicio activo en Embajadas acreditadas ante el Gobierno de Colombia.59
Posteriormente, en vista del inters demostrado por varios gobiernos, ese mismo
Comit decidi incluir el tema en la agenda de la Cuarta Reunin del Consejo
Interamericano de Jurisconsultos. Esta reunin se celebr en Santiago de Chile, a partir del 24 de agosto de 1959, y acord elevar al Consejo de la OEA un
Proyecto de Protocolo Adicional a las Convenciones sobre Asilo Poltico, cuyo
artculo II establece que para los efectos del asilo diplomtico, la calicacin
de desercin puede comprender a cualquier miembro de las fuerzas armadas
regulares. Tambin, este Proyecto, asumi el criterio restrictivo imperante y,
particularmente, la norma de la Convencin de 1928 segn la cual el asilo diplomtico no podr ser concedido sino en casos de urgencia. Pero, a la vez,
pretendi aplicar dicho criterio con mayor amplitud y para ello dispona, en su
artculo III, que debe entenderse por casos de urgencia, entre otros, aquellos en
que exista inestabilidad poltica y social; o cuando el individuo sea perseguido
por personas o multitudes que hayan escapado al control de las autoridades; o
cuando se encuentre en peligro de ser privado de su vida o de su libertad por
razones de persecucin poltica y no pueda hacer uso de todos los medios legales que aseguren un proceso normal; o cuando se encuentren suspendidas, total
o parcialmente, las garantas constitucionales.60 En tal sentido, este Proyecto
reeja la estrecha relacin que los juristas participantes en aquella reunin establecieron entre el asilo diplomtico y la defensa del rgimen democrtico.
Citado por ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 51.
A propsito de este caso, Galindo Vlez se reere al criterio de los jueces de La Haya, que de algn modo reeja
la reticencia europea hacia el asilo diplomtico y su incomprensin de la prctica latinoamericana en la materia.
Dice Galindo: La Corte logr (en el mismo caso H. De la Torre) que una Convencin hecha para resolver casos de
asilo resultara inaplicable y, para efectos prcticos, inexistente. Cmo juristas del calibre de los magistrados de la
Corte Internacional de Justicia fueron incapaces de comprender la intencin de los pases latinoamericanos con el
asilo diplomtico? Resulta difcil de entender, en GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo III, N 136.
59
Comit Jurdico Interamericano, Dictamen sobre la consulta colombiana relativa al asilo diplomtico de
militares en servicio activo, C/INF-408, Add. 6, 27 de octubre de 1958, Unin Panamericana, Washington DC.
60
Acta nal de la Cuarta Reunin del Consejo Interamericano de Jurisconsultos, Santiago de Chile, 24 de
agosto al 9 de septiembre de 1959, Unin Panamericana, Secretara General de la OEA, Washington DC, septiembre
de 1959.
57
58

ESTUDIOS

91

38. Tambin, es digno de mencionar que, en los aos setenta, bajo la inuencia de los numerosos casos en que el asilo diplomtico fue concedido en
Chile (y excepcionalmente en Argentina y Uruguay), incluso por gobiernos de
pases europeos, hubo en el seno de las Naciones Unidas una serie de iniciativas
que contribuyeron a hacer de esta institucin un tema de inters internacional.
La principal de ellas fue la Conferencia Internacional sobre Asilo Diplomtico,
convocada por el secretario General de las Naciones Unidas, en 1975, luego
de haber difundido, a peticin de la Asamblea General, un informe en que
se conrma la prctica limitada del asilo diplomtico.61 En dicha Conferencia,
Australia, recogiendo la experiencia de los denominados santuarios en Chile,62
propuso que algunos procedimientos propios de esa institucin fueran aceptados por la comunidad internacional en situaciones anlogas.63 Mas, como bien
seala Galindo Vlez, desde entonces, la consideracin de este tema por las
Naciones Unidas qued pospuesta indenidamente.64

II.2 La gnesis del sistema de proteccin internacional a los refugiados


39. A nivel internacional, a diferencia de lo ocurrido en Amrica Latina, el
fenmeno ms importante en esta materia, en el siglo XX, fue el resurgimiento,
aunque pedregoso, de la institucin del asilo territorial, con impronta europea,
como respuesta al denominado problema de los refugiados.
40. El resurgimiento va acompaado de la incorporacin, a nivel etimolgico, de un concepto paralelo al de asilo, el de proteccin de los refugiados, que ms tarde ganar consagracin, en el sistema universal, como proteccin internacional de los refugiados, relegndose el uso del trmino asilo a los
instrumentos internacionales de derechos humanos. Este nuevo concepto ser
considerado, por muchos juristas, como un progreso cualitativo en el derecho
internacional. Por ejemplo, Atle Grahl-Madsen sostiene que la evolucin de la
proteccin de refugiados por organismos internacionales desde los das de Nansen (...) constituye una excepcional innovacin en el derecho internacional.65

61
Asamblea General, Resolucin 3321 (XXIX), de 14 de diciembre de 1974, Documento de las Naciones Unidas
A/10139, Part I and Add 1 and Part II, citado por GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo III, N 77, nota
al pie.
62
Ibdem, conforme prrafo 127.
63
IMAZ, Cecilia, op. cit., pg. 53 y ss.
64
Asamblea General, Resolucin 3497 (XXX), de 15 de diciembre de 1975, en GALINDO VLEZ, Francisco,
op. cit., captulo III, N 77, nota al pie.
65
ATLE GRAHL-MADSEN, El estatuto de refugiados en derecho internacional, A. W. Sitjthoff, Leyden, 1966,
volumen I , pg. 8.

92

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

41. Segn Reale, fueron los acontecimientos de Espaa los que condujeron
a una nueva tentativa de reglamentacin internacional del asilo, ms general y
ms all de los lmites del continente americano66. Pero, como el mismo autor
reconoce, ya durante la Primera Guerra Mundial el problema de los refugiados, entendido como el de grandes masas de emigrados, desprovistas de todo
recurso, (...) que se estaban refugiando en el extranjero, (...) se instal con toda
su signicacin de asunto grave y urgente, como un problema de gran magnitud,
demandando una reglamentacin internacional del derecho de asilo,67 lo cual
ocup la atencin de la Sociedad de las Naciones, desde su fundacin, primero,
con motivo de la Revolucin Bolchevique y, luego, respecto a los refugiados
armenios (1924) y asirio-caldeos (1928).
42. Las respuestas a los problemas coetneos y posteriores a la primera conagracin entre las cuales se destac, como germen de la futura institucionalidad, la creacin de la gura del Alto Comisionado, cuyo primer titular fue Nansen en la prctica se limitaron a establecer reglas mnimas de la inmigracin
a pases limtrofes y, especcamente, la entrega de un documento de identidad
(pasaporte) a las personas refugiadas, como fue el denominado pasaporte Nansen, extendido en 1922 a los refugiados rusos, y otros anlogos otorgados a los
refugiados armenios y asiriocaldeos. Reale advierte que el problema de los documentos de legitimacin, siendo importante, prcticamente, no era sino uno de
los aspectos de un problema mucho ms vasto,68 que motiv a la Asamblea de
la Sociedad de las Naciones a promover, en 1927, una conferencia que formulase
al Consejo proposiciones sobre un estatuto jurdico de los refugiados. La conferencia se realiz en Ginebra, del 28 al 30 de junio de 1928, pero su resultado fue
slo una recomendacin relacionada con los refugiados rusos y armenios, que
contena puntos importantes, como la no expulsin o la suspensin de las expulsiones o de medidas anlogas impuestas a refugiados que se encontraban en la
imposibilidad de entrar regularmente en un pas, y facilidades para la obtencin
y prolongacin de pasaportes y visas. En denitiva, sostiene Reale, la situacin
jurdica de los refugiados continu siendo incierta.69
43. El drama humano haba conmovido a la comunidad internacional y, por
ello, desde 1932, en cada sesin de la Asamblea de la Sociedad de las Naciones,
se recomienda no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal
de entrar en un pas limtrofe. Pero, considerando la precariedad jurdica de esa
recomendacin, Reale advierte que la impunidad acordada a los refugiados no
es ms que una situacin de hecho si no va acompaada de un reconocimiento
REALE, Egidio, op. cit., pg. 537.
Ibdem, pg. 562 y ss.
68
Ibdem.
69
Ibdem.
66
67

ESTUDIOS

93

jurdico y es admitida como una excepcin a la obligacin de entregar los culpables al Estado que los reclama.70
44. La necesidad de una convencin formal, pero expresamente limitada
a los refugiados rusos, armenios y asimilados, fue reconocida por la Sociedad
de las Naciones. La Convencin aprobada el 28 de octubre de 1933, que no difera mucho de los acuerdos anteriores, slo fue suscrita por Blgica, Francia y
Egipto, aunque despus se adhirieron a ella Gran Bretaa, Bulgaria, Dinamarca,
Italia, Noruega y Checoslovaquia.
45. Recin rmada esa Convencin, comienza a surgir la gran auencia de
refugiados alemanes, que incluye una emigracin por motivos raciales y religiosos, cuya solucin inicial se tradujo en pasaportes nacionales expedidos por los
pases que los reciban y luego en facilidades acordadas, en 1936, por seis de los
quince pases reunidos en una Conferencia de la Sociedad de las Naciones. La
Conferencia acord disponer que los refugiados no debern ser devueltos a la
frontera del Reich. A dicho acuerdo sigui la Convencin de 10 de febrero de
1938, la cual establece la prohibicin de la expulsin o devolucin del refugiado
a territorio alemn, salvo en el caso en que la seguridad nacional o el orden
pblico lo hagan necesario.
46. El agravamiento del problema, con motivo de la anexin de Austria, en
1938, movi al presidente Roosevelt a convocar a la reunin de Evian, que se
realiz entre el 4 y el 15 de julio de ese ao, con la nalidad ltima, segn seal
el delegado norteamericano, de fundar una organizacin que se ocupara de todos
los casos de refugiados, pero limitada, por el momento, a los que haban abandonado Alemania en razn de sus opiniones polticas, su confesin religiosa o
su origen racial.

II.3 La nueva sensibilidad latinoamericana hacia el asilo territorial


47. Toda esta evolucin, de ms de tres lustros, que evidentemente apunta
hacia un estatuto jurdico del asilo, demuestra, por otra parte, la marcada reticencia de los gobiernos europeos y otros a enfrentar y dar respuesta jurdica al
problema. Es, en este contexto, que se evidencia una mayor sensibilidad latinoamericana hacia el tema y una contribucin seera a lo que, ms tarde, sera el
tratamiento de ste en el derecho internacional de los derechos humanos y en el
derecho internacional de los refugiados.
48. El ejemplo ms signicativo de esa contribucin es la iniciativa del jurista argentino y canciller de su pas, Saavedra Lamas, quien, en pleno apogeo
70

Ibdem.

94

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

de la guerra civil espaola, convencido de que la comunidad internacional ha


llegado a un grado de conciencia jurdica capaz de hacer viable un instrumento
de esta ndole71, someti, en 1937, a la Sociedad de las Naciones un Proyecto de
Convencin sobre el Derecho de Asilo que inclua el asilo territorial y el asilo
diplomtico, el cual no encontr respuesta en los pases europeos, sino solamente en el mbito regional.72 A pesar de este resultado negativo, en una nueva reunin, celebrada en 1939, el delegado de Argentina, Carlos Bollini Shaw,
insisti en las bondades del proyecto y lo justic debido a las conmociones y
persecuciones de diversa ndole ocurridas en Europa, lo cual ha llevado a los
Estados americanos a la conclusin de que era necesario, ms todava, que era
indispensable, proporcionar un estatuto que reglamentara los derechos y obligaciones respectivos de los Estados y los Refugiados.73 Por su parte, en la reunin
de Evian, el delegado de Colombia, seor Yepes, haba propuesto la constitucin
de un comit jurdico, encargado de estudiar todos los problemas relativos a la
emigracin poltica y de elaborar un estatuto jurdico de refugiados polticos, iniciativa que tampoco fue acogida.74
49. Esta mayor sensibilidad latinoamericana hacia la necesidad de fortalecer
la institucin en su modalidad de asilo territorial, que no haba sido la prctica
dominante en el continente, se manifest, tambin, en una evolucin jurdica
regional cuyo momento ms importante fue la aprobacin del Tratado sobre
Asilo y Refugio Polticos de Montevideo, el 4 de agosto de 1939, en el Segundo Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado, por los Estados
que eran parte en el Tratado de 1889, el cual tuvo su origen en el proyecto del
canciller Saavedra Lamas, cuyo captulo II estaba por entero consagrado al asilo
territorial.
50. Hasta entonces, aparte de que la discusin en los foros intergubernamentales y la reexin en el mbito jurdico haban girado, predominantemente, en
torno al asilo diplomtico, los convenios suscritos se referan slo a ste (como
la Convencin de La Habana, de 1928, y la de Montevideo, de 1933) o, cuando
lo hacan al asilo territorial, no lo trataban autnomamente (como el Tratado de
Derecho Penal de Montevideo, de 1889).
51. El Tratado sobre Asilo y Refugio Polticos de Montevideo, de 1939, fue
acordado cuando los pases de nuestro continente reciban gran cantidad de refugiados espaoles. Este tratado slo fue suscrito por cinco pases y raticado
por dos de ellos (Paraguay y Uruguay), y, adems, como veremos ms adelante,

71
Exposicin de motivos del Proyecto de Convencin sobre Derecho de Asilo, citado por ZRATE, Luis
Carlos, op. cit., pg. 70.
72
IMAZ, Cecilia, op. cit., pg. 58.
73
Transcripto por ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 93.
74
REALE, Egidio, op. cit., pg. 580.

ESTUDIOS

95

inuy decisivamente en la confusin conceptual de nuestros das. Pero, sin perjuicio de ello, marc un hito en la historia del asilo en Amrica Latina, puesto
que es el primer instrumento convencional emanado de una conferencia interamericana que reglamenta tanto el asilo diplomtico (al que denomina asilo)
como el territorial (al que denomina refugio) y que trata este ltimo en forma
autnoma. El Segundo Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado haba sido convocado, en cuanto se reere al asilo, con el objeto de rearmar
la doctrina consagrada en Amrica sobre la materia y para ampliar el Tratado de
1889, a n de que comprendiera las nuevas situaciones que haban aorado en
el ltimo medio siglo. Este nuevo Tratado incorpor, en su texto, la disposicin
que haba adoptado la Sptima Conferencia Internacional Americana, celebrada
tambin en Montevideo, en 1933, en el sentido de que corresponde al Estado que
concede el asilo calicar el carcter poltico del delito que lo motiva.75
52. En ese mismo ao, 1939, el delegado argentino ante la Sociedad de las
Naciones, Carlos Bollini, al explicar por qu los gobiernos latinoamericanos
estimaban que haba llegado el momento de reglamentar el asilo territorial, daba
como razn fundamental las emigraciones individuales o en masa provocadas
por los acontecimientos de Europa, especialmente la Guerra Civil Espaola.76
Una dcada ms tarde, la Organizacin de Estados Americanos encargara al
Comit Jurdico Interamericano la elaboracin de un proyecto, que se denomin,
primero, Proyecto de Convencin sobre Rgimen de los Asilados, Exiliados y
Refugiados Polticos, y luego, Proyecto de Convencin sobre Asilo.
53. Este progreso experimentado en el nivel convencional se consolidar
veinte aos ms tarde, en 1954, luego del caso Haya de la Torre,77 con las dos
convenciones acordadas en la Dcima Conferencia Interamericana celebrada en
Caracas en 1954, sobre la base de un estudio y de sendos proyectos elaborados
por el Comit Jurdico Interamericano y el Consejo Interamericano de Jurisconsultos, a solicitud del Consejo de la OEA. La Convencin sobre Asilo Territorial tuvo su origen en la preocupacin por la presencia, en varios pases,

75
En efecto, la Convencin de Montevideo, de 1933, que est en vigor entre Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba,
Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela,
adems de esclarecer ciertos puntos de la Convencin de La Habana de 1928, fue la primera que estableci que la
calicacin de la delincuencia poltica corresponde al Estado que presta el asilo, y estipul, adems, que el asilo
poltico, por su carcter de institucin humanitaria, no est sujeto a reciprocidad.
76
Transcripto por ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 93.
77
Galindo Vlez pone nfasis en que el caso del Dr. Haya de la Torre motiv a los pases latinoamericanos
a superar las deciencias de instrumentos sobre asilo, como la Convencin sobre Asilo de 1928. Seala que
as surgieron las Convenciones de Caracas de 1954, (las cuales) ciertamente comportan ciertos avances, pero no
establecen un sistema claro, nico y coherente, en GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo III, N 139.

96

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

de refugiados o exiliados polticos procedentes de otras naciones americanas.78


Ntese que, al tratar de personas que se encuentran en un pas y no en una sede
diplomtica se habla de refugiados o exiliados polticos y no de asilados.
El artculo 2 del primer Proyecto de Convencin, cuya redaccin es muy similar
al correspondiente precepto actualmente vigente, estableca que el respeto a la
jurisdiccin que a cada Estado compete conforme al derecho internacional sobre
los habitantes que se encuentran en su territorio se aplica sin restriccin alguna
a quienes en l penetren, provenientes de un Estado en que son perseguidos por
sus creencias, opiniones o liacin poltica, o porque hayan cometido actos que
pueden ser considerados como delitos polticos.79 El texto denitivo establecer,
entre otras normas, la de que ningn Estado est obligado a entregar a otro, o a
expulsar de su territorio, a personas perseguidas por motivos o delitos polticos,
y que la extradicin no es procedente cuando se trate de personas que, con arreglo a la calicacin del Estado requerido, sean perseguidas por delitos polticos
o por delitos comunes cometidos con nes polticos, ni cuando la extradicin se
solicita obedeciendo a mviles predominantemente polticos.
III. Sobre los conceptos de asilo y refugio en las convenciones
y en la prctica del sistema latinoamericano
54. Estudiar las nociones de asilo y refugio en las convenciones del sistema latinoamericano no es un ejercicio de trascendencia slo semntica, pues
en ellas podemos encontrar alguna explicacin, aunque no exhaustiva, de la confusin actual, que ha sido una de las materias objeto de esta investigacin.
55. Est en el origen de la tradicin latinoamericana identicar el asilo solamente con su modalidad de asilo diplomtico. Esta identicacin originaria
puede ser considerada como una de las fuentes de la confusin terminolgica
contempornea.80
56. El Tratado de Derecho Penal Internacional, de 1889, que es el ms antiguo y marca el inicio de la consagracin convencional del asilo en Amrica
Latina, utiliza el concepto asilo para referirse tanto al diplomtico como al
territorial y no alude al trmino refugio, salvo, tangentemente, para sealar
78
Comit Jurdico Interamericano, Dictamen remitido al Secretario General de la OEA, para su consideracin
por la segunda sesin del Consejo Interamericano de Jurisconsultos, Memoria del Ministerio de Relaciones
Exteriores, 1952, Santiago, Chile, pgs. 329 y ss.
79
Proyecto de Convencin sobre Rgimen de los Asilados, Exiliados y Refugiados Polticos, Memoria del
Ministerio de Relaciones Exteriores, 1952, Santiago, Chile, pgs. 329 y ss.
80
Pero sta no es la nica fuente de la actual confusin, ya que, actualmente, aceptndose que el trmino asilo
cubre tanto el asilo diplomtico como el territorial, se aplica el concepto de refugio, considerado una proteccin
territorial mnima.

ESTUDIOS

97

el lugar de asilo (artculo 16: la nacin de refugio). Es ms, en este Tratado


ni siquiera se habla del refugiado, en alusin a quien busca asilo en territorio
extranjero. En efecto, el artculo 15 del Tratado se reere al delincuente asilado
en el territorio de un Estado. En todo caso, debe reconocerse que hubo eminentes juristas, como Roque Senz Pea, que, en el Congreso Sudamericano que
dio origen a este instrumento internacional, hablaban de asilar a los refugiados
polticos, a quienes tambin identicaban como reos polticos.81
57. Como se ha dicho, desde entonces y hasta 1954, la mayor parte de las
discusiones sobre el asilo que tuvieron lugar en Amrica Latina, entre gobiernos,
diplomticos, o en el Comit Jurdico, etc., giraron en torno al asilo diplomtico.
Esta marcada predominancia ha inuido en que, llegado el momento de afrontar
graves fenmenos que requieren ser resueltos sobre la base de recibir a las personas, directamente, en un territorio y no en una sede diplomtica, se manieste
una resistencia a hablar de asilo territorial y se opte por hablar de refugio.
58. Corrobora esta hiptesis la opinin del delegado argentino a la Conferencia de la Sociedad de las Naciones en 1939, Carlos Bollini Shaw, quien
reprocha al texto del Tratado de Derecho Penal Internacional confundir las dos
instituciones que la doctrina distingui con posterioridad: el asilo propiamente
dicho y el refugio.82 Similar concepto vierte el informe sobre las discusiones
previas al Tratado de 1939 de Montevideo, redactado por el relator y representante chileno, Julio Escudero Guzmn. Apoyado en esta concepcin dual, dicho
informe critica el Tratado de 1889, porque no abord con toda claridad la
distincin entre asilo y refugio.83
59. Tal identicacin del asilo poltico exclusivamente con su modalidad
de asilo diplomtico se plasmar en la Convencin sobre Asilo, acordada en
la Sexta Conferencia Internacional Americana de La Habana, el 20 de febrero
de 1928. Esta Convencin, que fue el primer instrumento de asilo propiamente
tal en el sistema latinoamericano y el de mayor aplicacin hasta nuestros das,
reglamenta el asilo diplomtico. Su texto utiliza el trmino refugio en alusin al
pas que concede el asilo (artculo 2: las leyes del pas de refugio) y, tambin,
para signicar el acto de ingresar en una legacin o en territorio extranjero (artculo 1, incisos segundo y tercero: las personas [...] que se refugiaren), pero no

ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 86.


Ibdem, pg. 87.
83
Ibdem.
81
82

98

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

incurre todava, como se har ms tarde, en la identicacin de esta nocin con


la de asilo territorial.84 85
60. Posteriormente, la Convencin sobre Asilo Poltico de Montevideo, de
1933, introdujo a la de la Habana modicaciones que no incidieron en la materia
que estamos tratando.
61. A nuestro juicio, como hemos adelantado, el momento a partir del cual la
confusin contempornea entre asilo y refugio se vierte en el derecho convencional americano fue el de la aprobacin del Tratado sobre Asilo y Refugio
Polticos de 1939, cuya propia denominacin es ms que sugerente al respecto.
Este instrumento, que tuvo el mrito histrico de consagrar positivamente la
nueva sensibilidad latinoamericana hacia el perseguido que busca proteccin en
territorio extranjero, restringi sin embargo el concepto de asilo a aquel que se
otorga en legaciones, naves de guerra, campamentos o aeronaves militares.
62. El Tratado de 1939 introduce, tajantemente, en su texto la distincin entre
asilo, que hace equivaler al asilo diplomtico, y refugio, que identica con
el asilo territorial. Esta distincin es premeditada y los juristas que participaron
en la respectiva Conferencia, como hemos dicho, se felicitaron de introducirla,
luego de considerar un error de los autores del Tratado de 1889 no haberlo hecho
en su oportunidad. En efecto, en el Informe de las discusiones se arma: El
proyecto de convenio que ahora presentamos (...) separa y caracteriza con toda
precisin el asilo poltico y el refugio poltico, que si bien se asemejan en cuanto
a su fundamento eminentemente humanitario, dieren en sus modalidades, que
exigen reglas especiales para uno y otro (...). En efecto, el asilo poltico es aquel
que otorgan los jefes de misin o comandantes en las embajadas, legaciones, buques de guerra, campamentos militares o aeronaves militares, a los perseguidos
por motivos o delitos polticos, y por delitos polticos concurrentes en que no
procede la extradicin. El refugio, en cambio, se reere al perseguido poltico
que exila por idnticos motivos que los enunciados (...), aspecto que el tratado de
1889 no abord con toda claridad, como que ms de una vez habla promiscuamente de asilo y refugio, cual si fueran estas dos expresiones sinnimas (...) 86
63. La distincin a que se reere ese informe viene, como sabemos, de ms
atrs, cuando el proyecto de Saavedra Lamas es presentado ante la Sociedad de
las Naciones. Este proyecto denomina a la institucin del asilo territorial refu-

84
La Convencin de La Habana est en vigor entre Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Uruguay.
85
La diferencia que surgi entre Colombia y Per, respecto del asilo acordado por la Embajada de Colombia
al Dr. Vctor Ral Haya de la Torre fue sometida en 1949 a la Corte Internacional de Justicia, nico caso de esta
naturaleza llevado a conocimiento y fallo de ese Tribunal, sobre la base de la Convencin de La Habana de 1928, en
vista de que el Per, como se ver ms adelante, no es parte en la Convencin de Montevideo de 1933.
86
ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 72.

ESTUDIOS

99

gio en territorio extranjero, que dene como la proteccin legal que se dispensa al emigrado poltico que se refugia en el territorio de otro Estado a raz de
persecuciones originadas por movimientos subversivos o de ndole semejante.
64. Esta confusin de trminos fue superada, en el nivel de los textos positivos, por la Convenciones de Caracas, de 1954, las cuales, recogiendo la sustancia del Tratado de 1939, tratan separadamente el asilo territorial y el asilo
diplomtico, pero como parte de un solo concepto fundamental: el asilo. Mas no
se super en la discusin acadmica ni en el discurso de los gobiernos. Y tampoco, por tanto, en su prctica. Por el contrario, la concepcin dual se mantuvo y,
nalmente, se impuso al texto claro de las Convenciones de 1954, incluso en el
caso de pases que procedieron a su raticacin, debido a que se haba socializado en los crculos diplomticos y jurdicos. En la propia discusin que culmin
con la aprobacin de aquellos textos, el delegado de Colombia adverta que por
asilados polticos siempre se ha entendido, en derecho americano, los asilados
en misiones diplomticas. Los asilados en territorio de un Estado se llaman refugiados.87 Tampoco debe omitirse recordar que, en ese mismo proceso, el Comit Interamericano de Jurisconsultos, luego de examinar los proyectos elaborados
por el Comit Jurdico, resolvi elevar al Consejo de la OEA dos proyectos:
uno sobre Rgimen de Exiliados, Asilados y Refugiados y otro denominado
Proyecto de Convencin sobre Asilo Diplomtico. Posteriormente, el primer
proyecto se convirti en la Convencin sobre Asilo Territorial.
65. Qu factor inuy para que, en las Convenciones de Caracas, se rearmara el concepto nico de asilo, cubriendo, separadamente, las modalidades
diplomtica y territorial y apartndose de la identicacin que se haca de los
trminos asilo territorial y refugio? A nuestro juicio, ello pudo deberse a la
necesidad de armonizar los trminos de dichos instrumentos con los conceptos
que utiliza la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, de
1948, texto bsico de la OEA que toca el tema. El artculo 27 de la Declaracin
se reere al asilo en territorio extranjero, concepto que ser reproducido en el
artculo 22.7 del Pacto de San Jos de Costa Rica, de 1969. Tambin, el empleo
del trmino asilo y la omisin absoluta del vocablo refugio pudieron deberse
a un deseo de los gobiernos de establecer diferencia y distancia con la Convencin de 1951.
66. Finalmente, es importante recordar que la Declaracin de Tlatelolco,
aunque siguiendo un criterio diferente al del Tratado de Montevideo, de 1939,
sostuvo que asilo y refugio son sinnimos, porque extienden la proteccin
a extranjeros que la ameriten. El asilo es la institucin genrica que permite
la proteccin del Estado a las vctimas de persecucin, cualquiera que sea el
87

Ibdem, pg. 350.

100

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

procedimiento, por medio del cual en la prctica se formalice dicha proteccin,


sea el rgimen de refugiados segn la Convencin de 1951 relativa al Estatuto
de los Refugiados y su Protocolo de 1967, o el de asilados segn los Convenios Interamericanos en la materia.88 Al respecto, Galindo Vlez advierte lo
siguiente: Es imperativo recalcar que la Declaracin de Tlatelolco se reere a
la prctica generalizada y no a la doctrina. En Amrica Latina la distincin entre
asilo y refugio, el primero relacionado con el sistema latinoamericano, que en
la prctica tambin se le llama interamericano, y el segundo relacionado con el
sistema de las Naciones Unidas, ha penetrado muy profundamente en el espritu
de las personas, trtese de funcionarios de gobierno, de la sociedad civil, de las
academias, etc..89

III.1 Acerca de las fuentes


67. La fuente originaria del asilo en Amrica Latina es consuetudinaria. La
fuerza de la tradicin, especialmente en lo que se reere al asilo diplomtico,
determin que los principios que rigen la institucin fuesen sealados como
principios generales del derecho o consuetudinarios. Posteriormente, se desarroll como regla limitada de derecho internacional convencional. No todos los
gobiernos de la regin son partes en todas ni en las mismas convenciones, pero,
de su conjunto, surgen las normas que en nuestros pases rigen el asilo.90 91
68. El Acuerdo Bolivariano sobre Extradicin de 1911, en su artculo 18,
dice a la letra: Fuera de las estipulaciones del presente Acuerdo, los estados
signatarios reconocen la institucin del asilo, conforme a los principios del derecho internacional.92 Por su parte, el proyecto de Convencin sobre Asilo Diplomtico, presentado en 1952 por el Comit Jurdico Interamericano, lo dene

88
Declaracin de Tlatelolco, parte II, sexta consideracin, Seminario sobre acciones prcticas para optimizar
la aplicacin del derecho de los refugiados y atender satisfactoriamente los intereses legtimos de los Estados,
Tlatelolco, Mxico, 1999.
89
GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo V, N 239.
90
MELO LECAROS, Luis, Diplomacia contempornea. Teora y prctica, Jurdica de Chile, 1984, pg. 106.
91
Todos los pases miembros de la OEA de habla hispana y Hait han raticado una o ms de las tres
Convenciones Interamericanas sobre Asilo Diplomtico, a excepcin de Argentina, Bolivia y Estados Unidos.
Argentina y Bolivia, sin embargo, son partes en el Tratado de Montevideo de 1889. La Repblica Dominicana se
hizo parte en las Convenciones de La Habana y Montevideo, pero las denunci el 6 de octubre de 1954. Estados
Unidos, si bien en ciertas ocasiones ha amparado a perseguidos polticos, nunca ha reconocido formalmente el
asilo y, en consecuencia, no ha rmado ninguna de las convenciones de La Habana y Montevideo, en GALINDO
VLEZ, Francisco, op. cit.
92
Son partes en este Tratado Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela.

ESTUDIOS

101

como institucin de humanidad practicada por los estados y reconocida por el


derecho internacional.93
69. Desde luego, estas referencias marcan una diferencia, desde comienzos
del siglo XX, con Europa y los Estados Unidos, que no hicieron este reconocimiento jurdico de carcter general ni establecieron el contenido normativo del
asilo como regla de derecho internacional convencional. Recordemos que, en
el caso de Haya de la Torre, por ejemplo, la Corte Internacional de Justicia no
reconoci la existencia de principios generales del derecho o consuetudinarios
en la materia.94 Por su parte, Estados Unidos ha negado siempre que el derecho
de asilo est sancionado por alguna regla de derecho internacional general o
por alguna otra regional y as lo hizo saber repetidamente a sus representantes
diplomticos en Amrica Latina.95

III.2 Naturaleza jurdica


70. En la institucin del asilo, el sujeto del derecho fue siempre el Estado y la
tradicin americana no innov en esta materia. Esta ha sido la doctrina universal
y as lo proclama la Declaracin de las Naciones Unidas sobre el Asilo Territorial, de 1967, la cual, si bien comienza invocando el artculo 14 de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos, que reconoce el derecho de toda persona a
buscar asilo y a disfrutar de l una vez concedido, en su artculo 1 establece que
el asilo lo concede el Estado en el ejercicio de su soberana.
71. En rigor, histricamente, no ha existido el derecho de asilarse, sino,
como lo seal el jurista Roque Senz Pea en el Congreso Sudamericano de
Derecho Internacional Privado, que dio origen al Tratado de Montevideo, de
1889, el derecho de asilar.96 Por lo dems, as lo entendieron los autores de ese
Tratado.
Citado por ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg.107.
Galindo Vlez expone muy elocuentemente este caso, sealando cmo la Corte Internacional de Justicia
desconoci el principio de que la calicacin de las causas que motivan el asilo corresponde al Estado que lo
otorga, pese a que la lgica exige que se considere que la calicacin corresponde al asilante. Agrega que si
el Estado asilante no tiene el derecho unilateral de calicacin, el asilo queda sujeto a los caprichos del Estado
territorial. Acota que la Corte logr que una Convencin hecha para resolver casos de asilo resultara inaplicable
y, para efectos prcticos, inexistente. Cmo juristas del calibre de los magistrados de la Corte Internacional de
Justicia fueron incapaces de comprender la intencin de los pases latinoamericanos con el asilo diplomtico?,
resulta difcil de entender. Finalmente, recuerda que los autores de la Convencin sobre Asilo Territorial de 1954
tenan claramente en mente el problema que surgi en relacin con la calicacin en el caso del asilo del Dr. Haya
de la Torre. Por lo tanto, la Convencin de 1954 establece: Otorgado el asilo, el Estado asilante puede pedir la
salida del asilado para territorio extranjero, y el Estado territorial est obligado a dar inmediatamente, salvo caso de
fuerza mayor, las garantas necesarias a que se reere el artculo V y el correspondiente salvoconducto (artculo
XII), en GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo III, Nos 83, 104, 129 y 136; y nota al pie N 60.
95
NEALE RONNING, C., op. cit.
96
ZRATE, Luis Carlos, op. cit, pg. 81.
93
94

102

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

72. Este principio ha inspirado, desde entonces, todas las convenciones americanas sobre la materia, las cuales son tratados del derecho internacional clsico, que reconocen obligaciones recprocas entre Estados y no crean derechos
para los individuos ni obligaciones correspondientes para los Estados.97
73. As, por ejemplo, el Acuerdo Bolivariano de 1911, suscrito por Bolivia,
Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, seala, en su artculo 18, que los Estados signatarios reconocen la institucin del asilo, conforme a los principios del
derecho internacional, es decir, en el contexto de los derechos y obligaciones
que nacen entre aquellos y de ningn modo como un derecho subjetivo de las
personas; y que si el asunto debe interesar a la comunidad internacional es por
la importancia que reviste para la convivencia respetuosa entre los Estados y no
por ser el asilo un derecho humano.
74. De los artculos del Tratado de 1939, de Montevideo, se desprende que
la naturaleza del asilo no sera jams un derecho subjetivo del asilado, que crea
una obligacin por parte del diplomtico, sino una facultad librada al arbitrio de
los asiladores. Ello se desprende de las exposiciones que, segn las Actas (...)
pronunciaron los delegados.98 Estos conceptos se rearman en todos los instrumentos americanos sobre la materia, incluidas las Convenciones de Caracas.
As, el artculo 1 de la Convencin sobre Asilo Territorial, comienza proclamando que todo Estado tiene derecho a conceder asilo.
75. Si se revisa la historia de esos tratados y convenciones y las discusiones
que los precedieron, tambin se inere que todos ellos se inspiraron, originalmente, en la necesidad poltica de prevenir problemas interestatales y en la armacin del ejercicio de la soberana, en relacin con persecuciones de carcter
poltico, para precaverse de cualquier reclamo que un gobierno pudiere formular
a otro, por haber concedido o haber negado el asilo a determinada persona.99
Esta lnea se rearma en las Convenciones de Caracas, de 1954, que proclaman
el derecho de asilo de un Estado, sin que por el ejercicio de este derecho ningn otro Estado pueda hacer reclamo alguno. Otro ejemplo es el Acuerdo sobre
Asilo Territorial que, el 26 de febrero de 1959, los gobiernos de las repblicas
de Honduras y Nicaragua rmaron en la Unin Panamericana, en presencia de
los representantes del Consejo de la Organizacin de los Estados Americanos.100
Este Acuerdo, que se basa en la Convencin sobre Asilo Territorial de 1954,

97
MANLY, Mark, Notas sobre la consagracin del asilo a nivel universal y regional americano, documento
producido durante esta investigacin, San Jos, Costa Rica, agosto de 2001.
98
ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 42.
99
El ms elocuente texto, en tal sentido, es el Tratado General de Paz y Amistad, de 1907. Ver prrafo 17 de
este documento.
100
Vase el texto en Serie sobre Tratados N 13, Divisin Jurdica General, Unin Panamericana, Washington,
DC, 1959

ESTUDIOS

103

establece las medidas que ambos gobiernos habrn de poner en prctica, para
impedir la organizacin de movimientos revolucionarios contra el gobierno de
cualquiera de las dos partes en el territorio de la otra, completndose as, en la
medida y forma en que las necesidades del caso particular lo requieran, la Convencin sobre Deberes y Derechos de los Estados en Caso de Luchas Civiles,
suscrita en La Habana en 1928, principalmente respecto de las medidas de control y vigilancia fronteriza.
76. Tambin, la discusin de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, dio ocasin para que algunos delegados latinoamericanos reiteraran similares conceptos. Por ejemplo, el de Colombia plante como tema central
la cuestin de si otorgar asilo territorial es un deber del Estado o, simplemente,
un derecho a ser reclamado por los refugiados, manifestando que el asilo territorial no puede ser considerado un deber de los Estados y que delegaciones de
otros pases presentes tambin sienten que la concesin de asilo permanece en
su esfera discrecional.101
77. La armacin de la soberana aparece ms claramente como inspiradora
del asilo diplomtico, puesto que tanto los conceptos de inmunidad diplomtica
como la ccin jurdica de la extraterritorialidad de las legaciones y otros recintos se desprenden nica y directamente del concepto de soberana estatal.
78. En todo caso, en torno al asilo y, especialmente, con ocasin de casos
concretos como el de Haya de la Torre se ha reproducido, tanto en Amrica
Latina como en Europa, el clsico debate sobre los lmites de la soberana. Egidio Reale ha postulado su carcter limitado, en benecio del asilado: La exclusin de los delitos polticos de la extradicin no es sino un aspecto del derecho de
asilo. Hay otro que, no teniendo la misma importancia desde un punto de vista
jurdico, interesa a un gran nmero de personas: el de la expulsin de refugiados
polticos del pas de refugio. Nosotros no discutiremos el derecho que se tiene de
expulsar a los extranjeros (...) el derecho de expulsin es un atributo de la soberana, (...) pero, en principio, ese derecho no puede ser ilimitado, est <restringido
por las obligaciones que el derecho internacional impone a los Estados, (...) no
puede ejercerse sin distincin o arbitrariamente> (Borchard).102
79. De algn modo, el Tratado sobre Asilo y Refugio Polticos de 1939 recoge la preocupacin de imponer ciertos lmites al ejercicio de la soberana en
benecio de las personas, al establecer, en su artculo 2, la obligacin del Estado
que ha concedido el asilo diplomtico de admitir a los asilados en su territorio,
en el caso de que stos no fueren recibidos por otros Estados.

101
ACNUR, Travaux prparatoires, records of the 1951 Conference of Plenipotentiaries on the Status of
Refugees and Stateless Persons, Ginebra.
102
REALE, Egidio, op. cit., pg. 556.

104

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

80. De su conguracin como derecho que el Estado ejerce soberanamente,


se desprende la armacin, reiterada en los foros e instrumentos americanos,
del asilo como institucin de carcter humanitario. La Convencin sobre Asilo
Poltico de Montevideo, de 1933, hace expresa esta doctrina, al disponer, en su
artculo 3, que el asilo poltico, por su carcter de institucin humanitaria no
est sujeto a reciprocidad. Y en el informe de las discusiones del Tratado de
Montevideo de 1939 se dice: El proyecto de convenio que ahora presentamos
(tiene un) fundamento eminentemente humanitario.103 sta es la lnea de su
inspirador, Saavedra Lamas, cuyo proyecto de 1937 comenzaba as: Art. 1: el
carcter esencialmente humanitario del asilo poltico (...). Por su parte, en 1952,
el proyecto de Convencin sobre Asilo Diplomtico, presentado en Ro de Janeiro por el Comit Jurdico Interamericano, lo dene como institucin de humanidad practicada por los estados y reconocida por el derecho internacional.

III.3 mbito de aplicacin


81. En cuanto a los sujetos favorecidos por la proteccin que puede otorgar
el Estado asilante, si bien la normativa vigente en Amrica Latina ha experimentado una evolucin, sta es limitada, en cuanto no incluye sino a quienes sufren
persecucin por motivos polticos.
82. Durante la mayor parte de esta evolucin, la causa del asilo se limit a
quien era perseguido por delitos polticos, concepto que nunca fue interpretado de manera uniforme. Si recurrimos a las actas de las deliberaciones del
Congreso Sudamericano sobre el futuro Tratado de Derecho Penal Internacional
de 1889, ellas nos revelan que cuando ste habla, por nica vez, de perseguidos
polticos (artculo 16), lo hace rerindose al delincuente que ha turbado en
su patria la paz pblica tomando parte en movimientos sediciosos, o a reos
polticos.104 Ms explcito en contemplar como causal del asilo no slo la persecucin por causa de un delito, sino tambin por otros motivos de ese carcter,
fue el Tratado sobre Asilo y Refugio Polticos de 1939, cuyos artculos 2 y 11
se reeren a perseguidos polticos por motivos o delitos polticos concurrentes
en que no proceda la extradicin, lo cual se ve refrendado por las actas de las
discusiones previas.105 Segn Galindo Vlez, puede decirse que la diferencia
de terminologa se debe esencialmente a lo que se entiende por poltico en cada
tiempo histrico, y a las preocupaciones polticas imperantes. Estas considera103
Informe de las discusiones, redactado por el relator y delegado de Chile, Julio Escudero Guzmn, citado por
ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 72.
104
Intervencin de Roque Senz Pea, citado por ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 82.
105
ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 72.

ESTUDIOS

105

ciones de tipo poltico han ocasionado el desarrollo de un sistema bastante variado e incluso desordenado en el sentido de que hay normas que aparecen en unos
instrumentos, pero no en otros, por ejemplo, en materia de calicacin.106
83. Ese desorden, o dinamismo de la discusin, puede explicar que los propios inspiradores del Tratado de 1939, reexionando sobre los acontecimientos
de Europa, comenzaran a admitir la necesidad de que se prestase proteccin,
tambin, a vctimas de persecuciones de diversa ndole y a quienes protagonizaban, con ocasin de conmociones polticas, emigraciones individuales o en
masa. Mas ponan sumo cuidado en no dar a dicha proteccin el carcter o la
denominacin de asilo y, en estos casos, se referan siempre a refugiados,
para distinguirlos de los asilados.107
84. La Convencin sobre Asilo Diplomtico de 1954 restringe la proteccin
a personas perseguidas por motivos o delitos polticos (artculo 1) y la Convencin, del mismo ao, sobre Asilo Territorial la ampla a personas perseguidas
por sus creencias, opiniones o liacin poltica o por actos que puedan ser considerados como delitos polticos (artculo 2). Pero ninguna de estas convenciones
asume el concepto amplio de la Convencin de 1951 o de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, de 1948.
85. La gama de posibilidades abierta por esta ltima Declaracin, ms amplia an que la de la Convencin de 1951, puesto que concibe que el asilo debe
prestarse en cualquier caso de persecucin que no sea motivada por delitos de
derecho comn, no fue, sin embargo, seguida por la prctica y la legislacin
posteriores. En 1966, con la nalidad de aplicar ese criterio, el Comit Jurdico Interamericano, siguiendo la recomendacin de la Segunda Conferencia
Interamericana Extraordinaria, reunida en Ro de Janeiro en 1965, elabor un
Anteproyecto de Convencin sobre Refugiados. Sobre la base de que el asilo se
encontraba consagrado tanto por la prctica como por diversos instrumentos
latinoamericanos, el Comit examin si otros instrumentos internacionales, especialmente la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de Ginebra de
1951 y la Convencin sobre Asilo Territorial de Caracas de 1954 contemplaban
o no las nuevas situaciones que haban surgido en el continente. En concepto del
Comit, estos instrumentos, adems de haber alcanzado, a esa fecha, un nmero
insuciente de raticaciones o adhesiones, contenan diversas limitaciones que

GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo III, N 95.


Las conmociones polticas y persecuciones de diversa ndole que durante la ltima dcada se han producido
en Europa, y sus correspondientes emigraciones individuales o en masa, han llevado a los Estados americanos a la
conclusin de que era necesario, ms todava, que era indispensable, proporcionar un Estatuto que reglamentara
los derechos y obligaciones respectivos de los Estados y los Refugiados. (...) El refugiado se justica para justicar
la disminucin de la crueldad de las luchas civiles (...). Intervencin del delegado argentino, Sr. Bollini, para
justicar, ante la Sociedad de las Naciones, el proyecto de Saavedra Lamas. Citado por ZRATE, Luis Carlos., op.
cit., pg. 93.
106
107

106

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

impedan encarar adecuadamente los nuevos aspectos originados por el problema de los refugiados. En virtud de ello, se justicara que el rgano supremo
de la organizacin le hubiese encargado elaborar las normas necesarias para
proteger, sobre bases convencionales, los derechos humanos de los refugiados.
El proyecto dena al refugiado como toda persona que al ingresar al territorio
de una de las partes contratantes por causa de persecucin no motivada por delitos de derecho comn, se le reconozca esta calidad por el Estado territorial.
Esta denicin encuentra su fundamento en el artculo XXVII de la Declaracin
Americana y comprende todas las causas de persecucin, sean polticas, ideolgicas, raciales o religiosas. Ms tarde, cuando este proyecto no fructica, la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1969 reduce, nuevamente,
el mbito de procedencia del asilo a los casos de persecucin por delitos polticos o comunes conexos con los polticos.
86. Una de las consecuencias de esta restriccin en el mbito de aplicacin
de la proteccin ha sido la dicultad para enfrentar, hasta el da de hoy, con
los instrumentos regionales sobre asilo, los fenmenos de migraciones forzosas,
incluidos los de carcter masivo, que han afectado, ya por persecucin poltica
directa (como en pases del Cono Sur), ya por conictos armados (como en Centroamrica), a personas de condicin social humilde o sin relevancia individual.
La idea de que las convenciones americanas son para personalidades polticas es sostenida con mucha seguridad, como opinin propia, por estudiosos del
tema, como el mismo Luis Carlos Zrate.108
87. Adems, como ya armamos, en la tradicin latinoamericana del asilo se
observa una frecuente tensin, que se maniesta en las discusiones que preceden
a los textos convencionales, entre el reconocimiento de la necesidad de otorgar
proteccin a los perseguidos y el deseo de que esa proteccin sea provisoria.
88. Tal es, por ejemplo, el sentido de la Convencin de la Habana de 1928,
la cual prescribe, en su artculo 2, inciso primero, que el asilo (diplomtico)
no podr ser concedido sino en casos de urgencia y por el tiempo estrictamente
necesario para que el asilado se ponga de otra manera en seguridad. La Convencin slo reeja la resistencia general a aceptar un compromiso denitivo: el
asilo ser respetado hasta el grado en que sea permitido como un derecho o por
tolerancia humanitaria, por las costumbres, convenios o leyes del pas en el cual
se concedi.
89. El fenmeno de la auencia masiva ha obligado, a partir de los setenta,
pero especialmente de la crisis centroamericana, a apartarse de aquella tradicin

108

ZRATE, Luis Carlos, op. cit., pg. 144.

ESTUDIOS

107

y acercarse ms a la nueva prctica, inspirada en el sistema universal, bajo el impulso del ACNUR. Pero ha signicado, por otra parte, un uso ms generalizado
del concepto refugio, que conlleva el peligro de identicarse con contenidos
mnimos de proteccin. En este sentido, en relacin con la aplicacin de la Declaracin de Cartagena, Galindo Vlez advierte que algunos pases slo han
brindado a los refugiados refugio provisional con aplicacin de normas mnimas
de trato humanitario contenidas en la propia Declaracin y en la Conclusin 22
del Comit Ejecutivo del ACNUR. Ha habido circunstancias en que la posibilidad de movimiento ha sido sumamente limitada, e incluso prohibida. Otros
pases, les han reconocido los derechos contenidos en la Convencin de 1951,
permitido acceso al trabajo, libre circulacin, residencia, etc. En otras palabras,
les han brindado asilo.109
IV. El sistema internacional de proteccin a los refugiados
y la actitud de Amrica Latina
90. Mientras, como hemos visto en la parte nal del captulo II, la mayor
sensibilidad latinoamericana hacia el asilo territorial ya se haba manifestado en
1936 en Europa, en cambio, slo despus de los horrores de la Segunda Guerra
Mundial se maniesta una voluntad real, sin reticencia, de consagrar en trminos ms amplios el asilo (o sistema de proteccin de los refugiados), lo cual, en
denitiva, se plasmar, primero en el nivel legislativo y, luego en el convencional, al aprobarse, en Ginebra, la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados
de 1951.
91. Como ejemplos, en el nivel legislativo destacan el Prembulo de la Constitucin de la Repblica Francesa de 1946, que reconoce el derecho de asilo
en los siguientes trminos: todo hombre perseguido por causa de su accin a
favor de la libertad tiene derecho de asilo en el territorio de la Repblica; la
Ley fundamental de la Repblica Federal de Alemania de 1949, que dispone:
Los perseguidos polticamente gozan del Derecho de Asilo, y la Constitucin
Italiana de 1947, que contempla una norma similar.
92. Paralelamente, en 1946 se creaba, en el mbito intergubernamental, la
Organizacin Internacional para los Refugiados, a la que se asign por misin
obtener, en un ao y medio, la ubicacin de refugiados europeos en los Estados
Unidos, Canad, Australia e Israel; en 1949, la Asamblea General de las Naciones Unidas designaba al primer alto comisionado, y en 1950 se aprobara el
Estatuto de su Ocina. Cabe observar aqu que Francisco Galindo Vlez otorga
109

GALINDO VLEZ, Francisco, op. cit., captulo II, N 62.

108

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

relieve, en el curso posterior de esta evolucin, a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asilo Territorial, celebrada en Ginebra en 1977, en la cual se
discuti un proyecto de Convencin Internacional.110 Concluye que, al nal, la
Conferencia no logr su objetivo y durante la ltima reunin se decidi pedir a
la Asamblea General que la reconvocara en otra fecha apropiada.111 Desde entonces, las Naciones Unidas no han hecho otros esfuerzos para llenar el vaco en
materia de asilo a travs de un instrumento convencional.112

IV.1 Reticencia y discusin autnoma en Amrica Latina


93. Los pases de Amrica Latina, que, como hemos visto, desde la dcada
de los aos treinta haban sido pioneros en la promocin del reconocimiento
positivo del asilo a nivel internacional, adoptan una actitud distante en todo el
proceso que conduce a la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de
1951.113 En cambio, desarrollan una discusin autnoma, que culmina en las
Convenciones de Caracas, en 1954.
94. En los debates interamericanos sobre el tema realizados en el primer
quinquenio de los cincuenta no se encuentra ninguna referencia a la Convencin
de 1951.
95. Llama la atencin el hecho de que slo cuatro pases de Amrica Latina
Brasil, Colombia, Cuba y Venezuela hayan enviado delegaciones a la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Status de los Refugiados y de los Aptridas

Ibdem, captulo II, N 13.


Ibdem, captulo II, N 32.
112
En el informe de la Tercera Comisin de la Asamblea General (32 perodo de sesiones) aparecen las
observaciones siguientes: Durante el debate, varios oradores se rerieron a la cuestin del proyecto de Convencin
sobre Asilo Territorial. La Presidenta observ que, de conformidad con la Resolucin 3456 (XXX) de la Asamblea
General de 9 de diciembre de 1975, se haba celebrado en Ginebra del 10 de enero al 4 de febrero de 1977, una
Conferencia de Plenipotenciarios. La Conferencia no haba podido cumplir plenamente su mandato dentro del plazo
jado y recomend que la Asamblea General considerara la cuestin de convocar oportunamente otro perodo de
sesiones de la Conferencia.
Las declaraciones hechas en la Comisin revelaron que, si bien era necesario volver a convocar la Conferencia,
tambin era evidente que sta se deba preparar con cuidado y minuciosamente. Teniendo en cuenta la informacin
proporcionada por el Alto Comisionado de que se estaban celebrando consultas con los gobiernos a este respecto,
la Presidenta propuso que el Alto Comisionado mantuviera al Secretario General al tanto de los progresos de esas
consultas a n de que, en su perodo de sesiones siguiente, la Asamblea General dispusiera de ms informacin
para decidir cul sera el momento apropiado para volver a convocar la Conferencia. Como no se present a la
Comisin ninguna propuesta para que se adoptara ocialmente una decisin o aprobara una resolucin al respecto,
la Presidenta propuso que la declaracin en la que ella haba resumido la situacin se reejara adecuadamente en
el informe de la Tercera Comisin. Como no hubo objeciones, as qued acordado. Asamblea General, documento
A/32/352, prrafos 12 y 13.
113
Los pases de Amrica Latina no estuvieron en la primera lnea de tales desarrollos normativos, seala
Leonardo Franco rerindose tanto al establecimiento de la Ocina del ACNUR, en 1950, como a la adopcin de la
Convencin, en 1951. Ver FRANCO, Leonardo, El derecho internacional de los refugiados (...), op. cit., pg. 211.
110
111

ESTUDIOS

109

que realiz los trabajos preparatorios de la Convencin de 1951. Esta disminuida


participacin evidencia un anticipado desinters en esos trabajos y contrasta con
la muy activa participacin de los gobiernos de la regin, que a la sazn eran el
bloque regional ms numeroso de las Naciones Unidas, en la elaboracin de la
Declaracin Universal de Derechos Humanos.114
96. Al examinar las intervenciones de los delegados de esos cuatro pases, se
observa cmo maniestan ciertas razones de fondo que fundamentaran dicho
desinters.115 Entre ellas se destacan las siguientes: a) la reticencia a una suerte
de control o supervisin de los Estados de Amrica Latina, por un organismo
internacional; b) la idea de que la Convencin sera aplicable slo a los europeos
y que Latinoamrica no la necesita, porque su prctica consuetudinaria es plena
demostracin de que respeta el asilo; y c) la conviccin de que la legislacin
interna de los pases latinoamericanos es suciente para garantizar los derechos
de los refugiados, por lo cual no se requiere ser parte en la Convencin.
97. En relacin con la reticencia a esa suerte de control o supervisin de los
Estados por un organismo internacional, el delegado de Venezuela manifest sus
reservas al artculo 35,116 que establece la obligacin de cooperar con la Ocina
del ACNUR en el ejercicio de sus funciones, y que, en algn grado, restringe la
discrecionalidad de los gobiernos en la concesin de proteccin a los refugiados.117 Cinco aos ms tarde, segn un documento ocial, a la sazn reservado,
el gobierno de Chile estimaba que la eventual adhesin de Chile a esta Convencin no traera mejora alguna en la actual situacin jurdica del Gobierno ni en
la de los posibles refugiados; y tendra la desventaja de dejar al Gobierno sujeto
al control de autoridades extraas en lo que se reere a la aplicacin de principios que hasta ahora han sido aplicados por nuestras autoridades, sin necesidad
alguna de control internacional.118
98. La idea de que la Convencin sera aplicable slo a los europeos y que
Latinoamrica no la necesitaba, porque su prctica consuetudinaria constitua
plena evidencia de que respetaba el asilo, fue expuesta en la Conferencia de Plenipotenciarios por el representante de Colombia, quien manifest que su gobierno haba asistido a ella con el propsito de contribuir al trabajo de la Naciones
Unidas en benecio de los refugiados europeos, pero que no imaginaba que en
esta Conferencia se intentara solucionar una problemtica de refugiados latinoamericanos, por cuanto, en realidad, sta no exista. Acot que, considerada

MANLY, Mark, op. cit.


ACNUR, Travaux prparatoires, op. cit.
116
La enumeracin del articulado corresponde a la del texto aprobado de la Convencin.
117
ACNUR, Travaux prparatoires, op. cit.
118
Asesora Jurdica, Informe N 382 / g.52, Ministerio de Relaciones Exteriores, Santiago, Chile, 10 de octubre
de 1956.
114
115

110

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

la vigencia de varias convenciones suscritas entre pases latinoamericanos que


permiten otorgar asilo territorial a refugiados polticos, estos gobiernos suscribiran el proyecto de Convencin siempre que su vigencia y mbito de aplicacin
estuvieran acotados al tiempo y al espacio que seala su artculo 1.119
99. Por su parte, el delegado de Venezuela, al responder al colombiano, reclamando que la Convencin debera tener alcance universal, paradjicamente
reiter la idea del carcter europeo de sta, pero criticndolo, y sostuvo que en
Latinoamrica el trmino refugiado slo haca referencia a personas de origen
europeo.120
100. La fuerza de esta idea se mantuvo en el tiempo y constituye una de
las explicaciones de la lenta incorporacin de los pases latinoamericanos a la
Convencin. Al respecto, es elocuente un informe reservado de la Direccin
Jurdica de la Cancillera chilena, del ao 1954, que recomienda a su gobierno
no adherirse a la Convencin.121 Dicho informe advierte que la Convencin se
reere a los problemas especcos creados con dos categoras de personas
desplazadas, a saber: 1) aquellas que ya tenan la calidad de refugiados, segn
los acuerdos de 1926 y 1928, las Convenciones de 1933 y 1938 o el Protocolo
de 1939, o por aplicacin de la Constitucin de la Organizacin Internacional
para los Refugiados, y 2) aquellas afectadas por hechos acaecidos, en Europa o
en otra parte, antes del 1 de enero de 1951. En consecuencia maniesta, Chile
no ha estimado necesario participar en los acuerdos, convenciones o protocolos
que se acaban de indicar y no es necesario adoptar acuerdos internacionales
especiales en relacin a ellas.122
101. La conviccin de que la legislacin interna de los pases latinoamericanos es suciente para garantizar los derechos de los refugiados y que no se
requiere ser parte en la Convencin de 1951 fue expresada, tambin, en la Conferencia de Plenipotenciarios y con posterioridad a ella. Rerindose al artculo
17 de la Convencin, que asegura el derecho de los refugiados a empleo remunerado, el representante de Colombia en la Conferencia record que la Constitucin de su pas otorga los mismos derechos civiles a los extranjeros que a
sus nacionales, concluyendo que, en general, todos los problemas surgidos en el
contexto del fenmeno de los refugiados pueden ser resueltos por las previsiones
legales internas.123

ACNUR, Travaux prparatoires, op. cit.


Ibdem.
121
MRE, Opinin de la Direccin Jurdica sobre conveniencia o inconveniencia de adherir a la Convencin
sobre Refugiados, Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1954, Santiago, Chile, pg. 432.
122
Ibdem.
123
ACNUR, Travaux prparatoires, op. cit.
119

120

ESTUDIOS

111

102. Tres aos ms tarde, en el ya citado documento de la Cancillera chilena,


se maniesta que los casos de refugiados provenientes de Europa se han acomodado sin dicultad, dentro de las disposiciones de la Constitucin y de las leyes,
que no establecen diferencias entre nacionales y extranjeros para el disfrute de
los derechos que ellas otorgan. Se agrega que ninguna de las disposiciones de la
Convencin otorga a los refugiados mayor proteccin que la que las leyes chilenas conceden a todos los extranjeros sin excepcin. Se concluye que, en consecuencia, no aparece que sea necesario ni conveniente adherir a esta Convencin,
pues tal acto hara suponer que las garantas a los refugiados se concederan en
virtud de la Convencin, cuando en realidad se conceden por la liberalidad democrtica de nuestra Constitucin Poltica y de nuestra legislacin interna.124
103. Ejemplos de la reticencia a ciertas restricciones u obligaciones que el
articulado del proyecto impondra a los Estados son los que se sealan a continuacin. El delegado de Colombia en la Conferencia de Plenipotenciarios manifest su preocupacin por la posibilidad de que la prohibicin de discriminacin
establecida en el artculo 3 pudiere ampliarse demasiado y arm que Colombia,
como pas de inmigracin, preere que los Estados sean libres para establecer
las condiciones de admisin de los refugiados y considera esencial que conserven la posibilidad de imponer las medidas necesarias para mantener el orden
pblico, sin limitaciones derivadas del principio de no discriminacin impuesto
en la Convencin. El mismo delegado, rerindose al artculo 31 (refugiados
que se encuentren ilegalmente en el pas de refugio), apoy una modicacin en
virtud de la cual se permite a los gobiernos expulsar a los refugiados ilegales, en
caso de cometer delitos en el pas de refugio, y consider, en relacin con los artculos 28 y anexo (modelo de documento de viajes), que la celeridad en otorgar
visas de trnsito a los refugiados no debera ser impuesta como una obligacin
al Estado.125
104. Por su parte, el representante de Venezuela expres sus reservas sobre
la obligacin gubernamental de emitir visas de trnsito a refugiados que no presenten pasajes hacia el pas de destino. El delegado colombiano, quien comparti
las reservas, arm que si los Estados renunciaren a su derecho de supervisar la
entrada y salida de personas, pocos querran suscribir la Convencin.126
105. Si se considera la menguada participacin latinoamericana en la Conferencia y los dichos de esos delegados, no debera extraar cun lento fue el
posterior proceso de adhesin a la Convencin. Hasta la fecha, Cuba no se ha
adherido a ella. Cuando se haba cumplido una dcada desde su aprobacin, slo
MRE, Opinin de la Direccin Jurdica sobre conveniencia (...), op. cit., pg. 432.
ACNUR, Travaux prparatoires, op. cit.
126
Ibdem.
127
Ecuador, Brasil, Argentina y Colombia.
124
125

112

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

cuatro Estados latinoamericanos eran parte.127 Desde entonces y hasta nes de la


dcada de los setenta, otros siete pases raticaron la Convencin.128 En las dcadas de los ochenta y noventa, se suman seis pases ms.129 Desde el ao 2000, es
parte Mxico. Adems, entre la adopcin de la Convencin y la del Protocolo de
1967, la adhesin a la Convencin se dio, en general, con reservas geogrcas,
esto es, limitando su alcance estrictamente a refugiados provenientes de Europa.130 Si bien todos los pases que se han adherido a la Convencin lo han hecho
tambin al Protocolo de 1967, este segundo proceso de adhesin experiment
una lentitud correspondiente a la del primero.
106. El siguiente cuadro da una idea ms precisa de dicho proceso:
Cuadro de raticaciones de la Convencin de 1951
y del Protocolo de 1967 hasta la fecha131
Pas

Convencin

Protocolo

Ecuador
Brasil
Colombia
Argentina
Per
Paraguay
Uruguay
Chile
Repblica Dominicana
Costa Rica
Panam
Nicaragua
Bolivia
El Salvador
Guatemala
Hait
Venezuela
Honduras
Mxico

17 de agosto de 1955
6 de noviembre de 1960
10 de octubre de 1961
15 de noviembre de1961
21 de diciembre de 1964
1 de abril de 1970
22 de septiembre de 1970
28 de enero de 1972
4 de enero de 1978
28 de marzo de 1978
2 de agosto de 1978
23 de marzo de 1980
9 de febrero de 1982
28 de abril de 1983
22 de septiembre de 1983
25 de septiembre de 1984
2 de julio de 1986
23 de marzo de 1992
7 de junio de 2000

6 de marzo de 1969
6 de diciembre de 1967
4 de marzo de 1980
6 de diciembre de 1967
4 de agosto de 1978
1 de abril de 1970
22 de septiembre de 1970
27 de abril de 1972
4 de enero de 1978
28 de marzo de 1978
2 de agosto de 1978
23 de marzo de 1980
9 de febrero de 1982
28 de abril de 1983
22 de septiembre de 1983
25 de septiembre de 1984
2 de julio de 1986
23 de marzo de 1992
7 de junio de 2000

107. Es cierto que, pese a esa distancia o reticencia de los gobiernos de Amrica Latina hacia la Convencin de 1951, en sta se adivina la inuencia de anteriores esfuerzos latinoamericanos. Sin embargo, en esencia, la Convencin fue
una creacin europea y originada en el problema europeo. En efecto, su punto de
referencia inicial son las personas consideradas refugiados segn los acuerdos
de la dcada de los veinte o las convenciones aprobadas por la Sociedad de las
Naciones, en 1933 y 1938. Enseguida, la Convencin dene al refugiado como la
Per, Paraguay, Uruguay, Chile, Costa Rica, Repblica Dominicana y Panam.
Nicaragua, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Hait y Honduras.
130
FRANCO, Leonardo, El derecho internacional de los refugiados (...), op. cit., pg. 212.
131
Ver Anexo raticaciones a la Convencin de 1951 y Protocolo de 1967 clasicadas segn ao, documento
producido durante la investigacin por GIANELLI DUBLANC, M. Laura al nal de este documento.
128
129

ESTUDIOS

113

persona que sufre temor de persecucin como resultado de los acontecimientos


ocurridos en ese continente con anterioridad al 1 de enero de 1951, aunque da
a los Estados partes la posibilidad de optar por aplicarla a sucesos ocurridos en
otro lugar que Europa.
108. De algn modo, las limitaciones temporal y territorial que, en su primera etapa, caracterizaron a la Convencin de 1951 corresponden a una respuesta tradicional de los pases occidentales, que ha consistido en considerar el
problema de los refugiados como algo transitorio y, por lo tanto, relativamente
controlable. En la Conferencia de Plenipotenciarios preparatoria de la Convencin, se advirti que estas limitaciones eran un factor que podra producir el
desinters de los pases latinoamericanos en suscribir la Convencin. Slo tres
lustros ms tarde, con la rma del Protocolo de 1967, estas limitaciones quedaron denitivamente relegadas al pasado histrico.
109. Por otra parte, desde un punto de vista histrico, podra estimarse que
mientras la institucin latinoamericana del asilo se reri siempre, desde el Tratado
de 1889, especcamente a perseguidos por el ejercicio de sus derechos polticos,
tradicin que fue recogida por posteriores instrumentos, la Convencin de 1951
respondi a la necesidad de dar respuesta, en los trminos de su artculo 1, a una
emigracin forzosa originada en fundados temores de persecucin por motivos de
raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones
polticas, caractersticas ms amplias que la limitada a perseguidos polticos.
110. El tronco comn que, evidentemente, tuvo con Europa la tradicin latinoamericana del asilo pudo romperse, precisamente, en 1951, cuando, luego
de haber impulsado en la Sociedad de las Naciones iniciativas para generar un
estatuto universal de los refugiados, nuestros gobiernos adoptaron una postura
distante respecto a la Convencin de 1951 y emprendieron un camino propio que
los conducira a las Convenciones de 1954.
111. Hay quienes sealan como explicacin principal de aquella reticencia la
circunstancia de que en 1951 Latinoamrica no necesitaba de la Convencin ni
de la ayuda de la comunidad internacional para resolver las aisladas persecuciones internas. Por el contrario (sin necesidad de ella), fue territorio de generoso
asilo para ciudadanos europeos.132 133 Esta idea, que, como se ha dicho, fue
expuesta en intervenciones de delegados a la conferencia preparatoria de la Con132
ARBOLEDA, Eduardo, El ACNUR, las migraciones internacionales y el derecho de asilo y refugio, Revista
Mexicana de Poltica Exterior, Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos, Mxico, primavera de 1994,
pg. 144 y ss.
133
Como lo seala Leonardo Franco, Amrica Latina fue tierra de asilo para contingentes importantes de
refugiados oriundos del Viejo Continente. Los republicanos espaoles fueron recibidos generosamente en varios
pases de Amrica Latina. Posteriormente, varios pases latinoamericanos ofrecieron asilo a cerca de 200.000
refugiados de origen europeo, desplazados de sus pases como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial o de
las transformaciones polticas que la siguieron en varios pases europeos, en FRANCO, Leonardo, El derecho
internacional de los refugiados (...), op. cit., pg. 209.

114

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

vencin, es raticada por el profesor Cesar Seplveda134, quien, junto con identicar el fenmeno de los refugiados con desplazamientos masivos, sostiene que
en Amrica Latina este problema no apareci sino en la dcada de los setenta.
112. A nuestro juicio, en cambio, la explicacin ms valedera de la reticencia
de Latinoamrica hacia la Convencin y de su lenta incorporacin a ella consiste
ms bien en la resistencia de los gobiernos a someterse a un tipo de supervisin
internacional (o extranjera, segn el lenguaje utilizado por representantes de
aquellos) que, en algn grado, est relacionada con la idea de que la Convencin
es un instrumento europeo. Esta renuencia es un factor mucho ms importante
que la creencia en la pretendida suciencia de las legislaciones nacionales y en
la fuerza de la tradicin americana en materia de asilo.
113. Si los gobiernos de Amrica Latina hubiesen considerado que las leyes
internas eran sucientes para enfrentar el problema de los refugiados, no se explicara que, en la misma poca en que se tomaba distancia de la Convencin de
1951, desarrollasen un debate paralelo, que culminara en las Convenciones de
1954.135
114. En efecto, en 1950, mientras en Ginebra se aprobaba el Estatuto de la
Ocina del Alto Comisionado para los Refugiados, el Consejo de la OEA encomendaba al Consejo Interamericano de Jurisconsultos que emprendiera el estudio de un rgimen jurdico sobre el asilo, lo cual dio inicio a los trabajos preparatorios de las Convenciones de Caracas. Luego, recin aprobada la Convencin
de 1951, el Comit Jurdico Interamericano emite, sin referirse para nada a este
instrumento internacional, un Proyecto de Convencin sobre Rgimen de los
Asilados, Exiliados y Refugiados Polticos.136 Todo insina que la indiferencia
hacia la Convencin de 1951 es premeditada. Este proceso autnomo prosigue
su curso en 1952, con el Proyecto de Convencin sobre Asilo Poltico, y en
1953, con el Proyecto de Convencin sobre Rgimen de Asilados, Exilados y
Refugiados Polticos, ambos elaborados por el Comit Jurdico Interamericano,
y culmina entre el 1 y el 28 de marzo de 1954, cuando ambas convenciones son
aprobadas en la X Conferencia Internacional Americana, de la OEA. Este debate, que ocupa tiempo, capacidad profesional y voluntad poltica, lo realizan los

134
FRANCO, Leonardo, La cuestin asilo y refugio en Csar Seplveda, documento producido durante esta
investigacin, Buenos Aires, diciembre de 2000.
135
El coloquio de Mxico (de 1981) advirti que uno de los dcit mayores del asilo y la proteccin de los
refugiados eran las lagunas y carencias, tanto del derecho internacional, as como del orden jurdico interno de los
estados americanos, en FRANCO, Leonardo, El derecho internacional de los refugiados (...), op. cit., pg. 184.
136
Comit Jurdico Interamericano, Dictamen remitido al secretario general de la OEA, para su consideracin,
por la segunda sesin del Consejo Interamericano de Jurisconsultos, Memoria del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Santiago, Chile, 1952, pg. 329 y ss.

ESTUDIOS

115

gobiernos sin mirar hacia Ginebra. En las discusiones de los proyectos no hubo
una sola mencin a la Convencin de 1951.137
115. Segn se desprende de esas discusiones, en la mentalidad de los gobiernos y de los juristas latinoamericanos las Convenciones de Caracas de 1954
representan la continuidad de la tradicin recogida por el Tratado de 1889 y los
posteriores instrumentos regionales, cuya inspiracin fundamental es el ejercicio de la soberana, para proteger a individuos que sufren persecucin poltica.
En tal sentido, en lo que respecta al asilo diplomtico, los representantes de los
gobiernos estimaron que la respectiva Convencin de Caracas perfeccion y ampli considerablemente las normas contenidas en las anteriores convenciones, de
La Habana (1928) y Montevideo (1933).138
116. En cambio, esos mismos gobiernos y juristas observan a la Convencin
de 1951 como una respuesta europea a los desplazamientos masivos de personas con ocasin de los conictos armados, fenmeno ausente, hasta entonces,
en Amrica Latina, lo cual les haca pensar que el continente no necesitaba
de la Convencin de 1951 ni de la ayuda de la comunidad internacional para
resolver las aisladas persecuciones internas,139 a las cuales se poda responder
por la va del asilo diplomtico. Esta visin es compartida, de algn modo, por
el inuyente jurista mexicano Csar Seplveda, quien sostiene que en Amrica
Latina, el fenmeno de los refugiados (sujetos de desplazamientos masivos) es
ms nuevo y no fue importante hasta los setenta.140 141 Ser recin entonces que
algunos pases se acercan al mbito de aplicacin de la Convencin de 1951 y
solicitan los servicios del ACNUR, pero slo para que colabore en la recepcin
e integracin de refugiados europeos. Hacia nes de esta dcada, tambin algunos gobiernos centroamericanos recurrieron al ACNUR, para cooperar en
la asistencia de refugiados de origen nicaragense (alrededor de 100.000) que
haban abandonado su pas entre 1978 y 1979.142

137
Consejo Interamericano de Jurisconsultos, versin taquigrca de la reunin del 4 de mayo de 1953,
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile.
138
La Convencin de Caracas sobre Asilo Diplomtico est en vigor entre Brasil, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Hait, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela, mientras que la Convencin sobre Asilo Territorial est en
vigor entre Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Hait, Panam y Venezuela.
139
ARBOLEDA, Eduardo, op. cit., pg. 144 y ss.
140
SEPLVEDA, Csar, Manual de derecho internacional pblico, Porra, Mxico, 1998, pg. 541, citado
por FRANCO, Leonardo, La cuestin asilo y refugio en Cesar Seplveda, op. cit.
141
No obstante, es digno de destacar que, en su sesin extraordinaria de abril de 1966, el Comit Jurdico
Interamericano elabor un denominado Anteproyecto de Convencin Interamericana sobre Refugiados, en Comit
Jurdico Interamericano, recomendaciones e informes, Vol. IX, pgs. 337-351.
142
FRANCO, Leonardo, El derecho internacional de los refugiados (...), op. cit., pg. 210.

116

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

V. Los nuevos desafos


117. Pero ya con anterioridad, en su informe del ao 1965, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos haba advertido: El problema de los refugiados polticos americanos ha cambiado fundamentalmente en los ltimos aos.
Ya no se trata de los refugiados de antao, los que por lo general eran pocos en
nmero y constituidos fundamentalmente por dirigentes que gozaban de medios
de fortuna. En la actualidad el problema radica en que, como resultado de los
movimientos polticos acaecidos en la mayora de los pases americanos y la
falta de estabilidad democrtica en algunos de ellos, gran cantidad de personas,
la mayora de ellas sin bienes de ninguna especie, se trasladan al territorio de
otras Repblicas americanas a causa de las persecuciones de que son objeto.143
Sin duda, esta advertencia estaba inuida por los fenmenos del exilio cubano y
del xodo de haitianos y dominicanos.
118. Ms tarde, en su Informe anual 1981-1982, la Comisin recuerda que
hasta el ao 1960 los exiliados polticos de los pases americanos se trasladaban con relativa facilidad a los pases vecinos donde generalmente se les conceda el asilo de conformidad con las disposiciones de convenios internacionales
vigentes y de la legislacin interna, facilidad que atribuye a varios factores,
entre los cuales destaca el hecho de que los exiliados polticos frecuentemente
pertenecan a sectores ms ricos y con mejor educacin, quienes usualmente
mantenan inversiones y propiedades en sus pases de origen y, por tanto, no se
convertan en un peso econmico para el Estado que los reciba.144
119. Pero son, principalmente, los nuevos fenmenos de refugiados latinoamericanos, a partir de los aos setenta, y la creciente acentuacin de las sealadas diferencias entre estos refugiados y los tradicionales asilados polticos, en
cuanto a su condicin socioeconmica, cultural y poltica, los elementos que
plantean el mayor desafo.
120. En efecto, la dcada de los setenta comenz con la escapatoria en cadena de perseguidos polticos en Sudamrica, para hacer frente a la cual la
legislacin de asilo territorial estaba desactualizada145 146, y culmin con los
ujos masivos de refugiados en Centroamrica, que plantearon un problema de
envergadura an mayor.
CIDH, Informe sobre refugiados 1965, citado en Informe anual 1981-82, captulo VI, punto B.
CIDH, Informe anual 1981-82, captulo VI, Campos en los cuales han de tomarse medidas, punto B, Los
refugiados y el sistema interamericano.
145
ARBOLEDA, Eduardo, op. cit., pg. 144 y ss.
146
El Informe anual 1965 de la CIDH haba sealado: Esta realidad, que se ve agravada por dilatados perodos
de exilio, no ha sido contemplada hasta ahora en forma adecuada por la norma internacional, ni por la legislacin
interna de los Estados y, como consecuencia de ello, son angustiosas las situaciones por las que atraviesan los
refugiados polticos americanos.
143
144

ESTUDIOS

117

121. Los autores proporcionan dos razones que explicaran las dicultades
para enfrentar estos desafos: por una parte, la insuciencia de la legislacin
americana sobre asilo territorial, que podra reconocerse como asimilable (slo)
al caso individual147 y, por otra, la debilidad socioeconmica de las regiones de
refugio, que impeda a los gobiernos de Amrica Latina realizar, por s solos,
la accin urgente y ecaz que era exigible.148 Pensamos que esta segunda razn,
particularmente en Centroamrica, pero tambin en pases del Cono Sur, fue la
ms poderosa.
122. En el caso de algunos pases del Cono Sur, si bien sustancialmente la
situacin de muchos perseguidos polticos corresponda plenamente a las deniciones de las convenciones americanas, no exista en los gobiernos la capacidad
de enfrentar materialmente una situacin de persecucin masiva, acaecida en
otros pases del continente, ni la de organizar la expatriacin ordenada de los
afectados por las dictaduras militares. Es, por ejemplo, el caso de Chile, pas
que tradicionalmente conceda asilo poltico siguiendo los criterios tradicionales
americanos y que no era parte de la Convencin de 1951, cuyo gobierno solicit
en 1971 apoyo al ACNUR para atender adecuadamente a una cadena de refugiados provenientes de Bolivia.
123. Obviamente, a esta explicacin debe agregarse que, si bien en un comienzo regmenes dictatoriales, como el de Pinochet, toleraron la prctica del
asilo diplomtico, la progresiva uniformidad ideolgica de los gobiernos en torno a la denominada doctrina de la seguridad nacional acrecent la precariedad
del sistema americano y oblig a las vctimas a recurrir cada vez con mayor
frecuencia al ACNUR.
124. Luego, en Centroamrica, las dicultades se acrecentaron, debido a la
insuciencia de medios para dar respuesta a una emigracin masiva, pero tambin por situaciones que afectaban la seguridad de zonas limtrofes, derivadas de
los enfrentamientos armados internos.
125. Desde entonces, como se reconoce en crculos ociales, el fenmeno
de la auencia masiva ha obligado a apartarse de esa tradicin (del asilo diplomtico), a aplicar menos el sistema interamericano en los ltimos 30 aos y a
aplicar ms el sistema universal, con el concurso del ACNUR,149 pese a que
en estas situaciones es prcticamente imposible proceder a la determinacin
147
El informe de la CIDH de 1965 tambin seala, entre los problemas que ya en esa poca afectaban a los
derechos de los refugiados en la regin, la inexistencia de una convencin interamericana que contemple y regule
la situacin de los refugiados polticos (rerindose con ello a los ujos masivos) y la falta de un organismo
dentro del sistema interamericano al que se le reconozcan facultades apropiadas, a efecto de llevar a cabo funciones
de asistencia para los refugiados polticos.
148
Ibdem.
149
OEA, Estudio comparativo entre los instrumentos internacionales de las Naciones Unidas y los del sistema
interamericano aplicables al rgimen de asilados, refugiados y personas desplazadas, Subsecretara de Asuntos
Jurdicos, Secretara General de la OEA., Washington, 19 de abril de 1984.

118

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

individual de la condicin de refugiado.150 El profesor Seplveda no slo coincide con esta opinin, sino que la sobrepasa, al estimar que los desplazamientos
masivos provocan la necesidad de proteccin por la comunidad internacional
y, por lo tanto, la creacin de normas e instituciones internacionales aptas para
lograr esa tutela.151 De este modo concluye, ha nacido una nueva rama del
derecho de gentes, que reclama tratamiento en esta obra.152
126. A pesar de esta nueva orientacin de la prctica latinoamericana hacia
el sistema universal, es importante tener presente que, como lo hemos anticipado, con motivo de los sucesos del Cono Sur tambin se manifest la impronta
de la tradicin del asilo diplomtico, propia del continente en el siglo XX. Por
ejemplo, una nota manuscrita del gobierno de Mxico, posterior al golpe de Estado en Chile, dice: Mxico concede asilo con base a las convenciones de La
Habana, Montevideo y Caracas.153 Esta modalidad del asilo fue la que, con motivo del golpe militar en Chile, en 1973, se aplic, en sustancia, a miles de casos,
no slo en sedes diplomticas americanas, sino tambin europeas, que sumaron
un total de 25 pases. Y fue el concepto de asilo diplomtico el que inspir los
denominados santuarios, ms de cien lugares de refugio creados ex profeso
al inicio de la evacuacin de extranjeros en distintos lugares de Chile, en 1973,
donde alrededor de 10 mil personas fueron acogidas, para luego ser expatriadas al pas que conceda el asilo.154 155 Desde estos santuarios, el ACNUR, la
Organizacin Internacional para las Migraciones, las Iglesias y organizaciones
no gubernamentales realizaron una vasta operacin de reasentamiento de esos
refugiados, en distintos pases.
127. En denitiva, la respuesta dada al problema en el Cono Sur fue posible
por una conjuncin de factores, entre los que se cuentan la aplicacin del asilo
diplomtico, los santuarios, la proteccin brindada a los refugiados por el ACNUR en los pases de primer asilo, cuando en stos los derechos humanos eran
sistemticamente vulnerados por ejemplo, en el caso de los chilenos refugiados
en Argentina su reasentamiento en terceros pases, principalmente europeos,
FRANCO, Leonardo, El derecho internacional de los refugiados (...), op. cit., pg. 208.
FRANCO, Leonardo, La cuestin asilo y refugio (...), op. cit.
Ibdem.
153
Citada por DUTRNIT BIELUS, Silvia, Sobre la percepcin y la decisin, op. cit., pgs. 111 a 118.
154
IMAZ, Cecilia, op. cit., pg. 53 y ss.
155
Galindo destaca que fue el nuevo gobierno chileno, surgido del golpe militar, el que acept que se
establecieran estos refugios, los cuales, segn recuerda, fueron administrados por un Comit Nacional que inclua
representantes de las Iglesias. Y, citando el documento A/AC.96/508 de la Asamblea General, de 18 de septiembre
de 1974, prrafo 18, agrega que la idea de santuarios en los que las personas pueden buscar asilo no es nueva en
la historia, pero el establecimiento de refugios (safe havens), que tambin se utiliz con los asiticos sujetos a
rdenes de expulsin en Uganda, antes de su salida de ese pas, constituye un instrumento novedoso en la prctica
y la experiencia de la proteccin internacional, diferente del asilo diplomtico que se basa en la inviolabilidad de
los locales diplomticos o en la reciprocidad y el consentimiento del Estado antrin, en GALINDO VLEZ,
Francisco, op. cit., captulo III, N 77, nota al pie.
150
151
152

ESTUDIOS

119

y la concesin del asilo territorial en otros pases de Latinoamrica, particularmente Mxico, Venezuela y Costa Rica. Este esfuerzo se vio favorecido, adems,
por el contexto de una poltica liberal de migraciones, que dio lugar a refugiados
de facto.
128. Pero, sin duda, el principal desafo que en esta materia debieron enfrentar los pases y el sistema interamericano fue el fenmeno de las migraciones
forzosas en Centroamrica, particularmente los ujos en gran escala desde El
Salvador, Guatemala y Nicaragua, durante los graves conictos que aigieron
a esos pases. Este fenmeno desat, en la dcada de los ochenta, no slo una
experiencia indita sino, adems, un debate que se desarroll en sucesivos encuentros, desde los cuales se abog por la complementariedad entre el derecho
internacional de los refugiados, el sistema americano de asilo y el derecho internacional y americano de los derechos humanos.
129. La experiencia en Amrica Central donde lleg a su extremo aquella
diferenciacin socio- econmica, cultural y poltica entre los tradicionales asilados y los nuevos refugiados tambin evidenci cun difcil era, en nuestra regin, hacer converger y armonizar la prctica y las normas regionales sobre proteccin de los refugiados, la Convencin de 1951 y nuevos conceptos jurdicos
y soluciones, especialmente impulsadas por el ACNUR. Particular relieve, por
ejemplo, cobra, en este nuevo contexto, la prohibicin del rechazo en la frontera,
a que tantas veces ha hecho referencia el Comit Ejecutivo del ACNUR.
130. No obstante dicha dicultad, en ese proceso hubo de otorgarse, prima
facie, en miles de casos, el estatuto de refugiado, y la gran mayora de quienes
requeran proteccin recibi el trato acordado en la Convencin de 1951 y su
Protocolo de 1967. Adems, se debe tener presente que, en la experiencia de
Amrica Latina, la solucin del mayor problema de las ltimas dcadas, como
fue el de Amrica Central, culmin en la integracin plena de los refugiados a
los pases de acogida, bajo la aplicacin de la denicin ampliada (de origen
regional).
131. Lo anterior pone de maniesto que, si existen voluntad poltica y cooperacin internacional, como las hubo en dicha experiencia, una auencia de
refugiados en gran escala no tiene por qu signicar un bajo nivel de proteccin
a las personas. En efecto, lo que hizo posible aquella respuesta no fue la separacin de esfuerzos y recursos, sino su conjuncin: por una parte, una generosa
poltica de asilo de gobiernos de la regin (no debe olvidarse, por ejemplo, que,
en virtud de tal poltica, los refugiados provenientes de otros pases pasaron a ser
una cuarta parte de la poblacin de Belice); de otro lado, el preponderante rol del
ACNUR, sus esfuerzos de difusin de los principios del sistema internacional
y su inuencia para que los gobiernos aplicasen tales principios; en denitiva,
la concertacin internacional destinada a buscar soluciones en el marco de los
esfuerzos de paz en Centroamrica.

120

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

V.1 Los coloquios


132. La bsqueda de esa convergencia estuvo presente en eventos latinoamericanos organizados por el ACNUR, con participacin de gobiernos, agencias de
la ONU, acadmicos, ONGs y agencias voluntarias.
133. El Coloquio sobre Asilo y Proteccin Internacional de los Refugiados
en Amrica Latina, realizado en Tlatelolco, Mxico DF, en 1981, cuyas conclusiones y recomendaciones son, para Leonardo Franco, de lectura obligatoria
para la consideracin del tema que nos ocupa, tuvo, segn el mismo autor, el
mrito de hacer el diagnstico de los problemas jurdicos existentes y proponer
vas de accin.156 Entre las conclusiones se destacan aquellas que se reeren a
ese necesario esfuerzo de convergencia, a saber: rearmar que tanto el sistema
universal como el regional de proteccin de los asilados y refugiados reconocen como un principio bsico del derecho internacional el de la no devolucin,
incluyendo dentro de este principio la prohibicin del rechazo en las fronteras
(primera conclusin); sealar la necesidad de realizar un esfuerzo, acorde con
las circunstancias por las que atraviesa la regin, que permita conjugar los aspectos ms favorables de la tradicin del sistema latinoamericano, con los elementos que aporta el sistema universal de proteccin a refugiados y asilados
(tercera conclusin); y propiciar la coordinacin y la cooperacin institucional
de los rganos competentes de la Organizacin de los Estados Americanos con
el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en materia
de proteccin internacional (novena conclusin). Entre las recomendaciones se
destacan las siguientes: Pedir a la Organizacin de los Estados Americanos, a
sus rganos competentes y a la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados, que amplen e intensiquen su colaboracin, en la
forma que consideren ms conveniente, con miras a lograr el cumplimiento de
las normas en materia de proteccin de asilados y refugiados en Amrica Latina (tercera recomendacin), y utilizar con mayor intensidad los organismos
competentes del sistema interamericano y sus mecanismos, y en especial la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y, en su caso, la Corte Americana
de Derechos Humanos en el mbito de su funcin consultiva, con el propsito
de complementar la proteccin internacional de refugiados y asilados (quinta
recomendacin).

156

FRANCO, Leonardo, El derecho internacional de los refugiados (...), op. cit., pgs. 213 y 214.

ESTUDIOS

121

134. A menos de dos aos de su conmemoracin, Leonardo Franco celebraba que varias recomendaciones del coloquio estn en vas de ejecucin. Por
ejemplo, en primer lugar, debemos sealar la reciente cooperacin de la OEA
con el ACNUR en la investigacin jurdica para la realizacin de un estudio
comparado de las normas internas de los Estados de Amrica Latina sobre asilados y refugiados, en relacin con la problemtica que plantea la realidad actual
y la aplicacin de los instrumentos internacionales sobre la materia. Sealamos
tambin, a nivel de la enseanza jurdica, que el Comit Jurdico Interamericano
ha incluido en la temtica de sus valiosos Cursos de Derecho Internacional de
Ro de Janeiro, el Derecho de los Refugiados. Otro hecho auspicioso es el inters
de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos por los problemas de los
refugiados.157
135. La inuencia del Coloquio se trasunt en el Informe anual 1980-1981
de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. En el captulo V de este
Informe, titulado Situacin general de los derechos humanos en los Estados
Miembros de la OEA y campos en los cuales han de tomarse medidas para dar
mayor vigencia a los derechos humanos, se contempla, como uno de los nuevos campos, el de los problemas derivados del desplazamiento de personas, a
cuya solucin la OEA tiene la obligacin de contribuir, identicndose con el
cumplimiento de principios legales internacionales que, como el de la no devolucin e incluyendo dentro de ste, la prohibicin de rechazo en las fronteras, ha
sido reconocido como fundamental por diversos instrumentos internacionales y
recientemente reiterado por el Coloquio sobre Asilo y Proteccin Internacional
de Refugiados en Amrica Latina, que se celebr en Mxico del 11 al 15 de
mayo de 1981. En virtud de lo expuesto, la Comisin recomienda a la Asamblea
General establecer los mecanismos necesarios para que los correspondientes
rganos de la OEA, incluyendo a la CIDH, elaboren las normas jurdicas que
demande la asistencia y proteccin a los refugiados.158 Por su parte, el Informe
anual 1981-82, en su captulo VI, volvi sobre el tema, caracterizndolo, nuevamente, como uno de los campos en los cuales han de tomarse medidas. Franco
destaca, como consecuencia del Coloquio, que la Asamblea de la OEA, que
tuvo lugar en Washington, en noviembre de 1982, consider que era necesario
tomar especialmente en consideracin la nueva realidad que ha surgido en materia de personas desplazadas y de refugiados en los ltimos aos y que la OEA
adopte rpidas medidas para aliviar la situacin de las personas desplazadas de
sus hogares y sin posibilidad de proteccin de gobierno alguno.159

Ibdem.
OEA/Ser.L/V/II.54Doc.9, Rev.1, 16 de octubre de 1981.
159
FRANCO, Leonardo, El derecho internacional de los refugiados (...),op. cit., pg. 214.
157
158

122

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

136. Tres aos ms tarde, en 1984, se celebr en Cartagena de Indias el


Coloquio sobre Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Central,
Mxico y Panam: Problemas Jurdicos y Humanitarios, del cual surgi la trascendente Declaracin de Cartagena. Esta Declaracin, a la cual se menciona,
ms adelante, en este mismo documento, marc un hito en los esfuerzos de convergencia entre los sistemas regional y universal, en cuanto pas a enmarcar la
temtica de los refugiados, desplazados y repatriados en el contexto ms amplio
de la observancia de los derechos humanos y de la construccin de la paz.160 La
Declaracin de Cartagena parte recordando las conclusiones y recomendaciones
adoptadas por el Coloquio de 1981 y expresa su convencimiento de que muchos
de los problemas jurdicos y humanitarios que han surgido en la regin centroamericana, Mxico y Panam, en lo que se reere a los refugiados, slo pueden
ser encarados teniendo en consideracin la necesaria coordinacin y armonizacin entre los sistemas universales, regionales y los esfuerzos nacionales. Sin
duda, de todas las conclusiones de esta Declaracin, la que mayor trascendencia
ha tenido hasta nuestros das es la tercera, que contempla la denominada denicin ampliada del concepto de refugiado y que dice: Reiterar que, en vista
de la experiencia recogida con motivo de la auencia masiva de refugiados en
el rea centroamericana, se hace necesario encarar la extensin del concepto de
refugiado, teniendo en cuenta, en lo pertinente y dentro de las caractersticas de
la situacin existente en la regin, el precedente de la Convencin de la OUA
(artculo 1, prrafo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos. De este modo, la denicin o concepto
de refugiado recomendable para su utilizacin en la regin es aquella que, adems de contener los elementos de la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967,
considere tambin como refugiados a las personas que han huido de sus pases
porque su vida, su seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de
los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente
el orden pblico. Diez aos ms tarde, en el Coloquio realizado en San Jos,
que se propuso evaluar en sus memorias lo ocurrido en dicho decenio, se constat que a raz de la adopcin de la Declaracin de Cartagena, se ha desarrollado
un auspicioso proceso para el logro de soluciones duraderas a travs de la integracin de stas en un marco convergente de respeto a los derechos humanos,
construccin de la paz y vnculo con el desarrollo econmico y social.161

160
CANADO TRINDADE, Antonio, Prefacio, en 10 aos de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados:
Memoria Coloquio Internacional, IIDH-ACNUR, San Jos, Costa Rica, 1995, pg. 12.
161
Declaracin de San Jos sobre refugiados y personas desplazadas, Coloquio Internacional en conmemoracin
del Dcimo Aniversario de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados, San Jos, Costa Rica, 5 al 7 diciembre
de 1994.

ESTUDIOS

123

137. Por su parte, la Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), realizada en Ciudad de Guatemala, en 1989, de la cual
surgieron los Principios y criterios para la proteccin y asistencia a los refugiados, repatriados y desplazados centroamericanos en Amrica Latina, y la
Declaracin y plan de accin concertado a favor de los refugiados, repatriados
y desplazados centroamericanos, constituy un momento importante en los esfuerzos de los pases de la regin, para otorgar proteccin y asistencia a esos
refugiados. Adems, esta Conferencia leg un depsito de documentos de gran
valor para el debate en torno al alcance de la proteccin a los refugiados, que cobra plena actualidad. Nos referimos, por ejemplo, a su tratamiento de la tradicin
americana del asilo,162 a la forma como aborda la insercin, en dicha tradicin,
de la experiencia de Amrica Central,163 y a la consideracin convergente de los
principios del asilo americano, el derecho internacional de los refugiados y el
derecho humanitario.164
138. Tambin se destacan en esta serie de eventos: a) el Coloquio Internacional con Ocasin de los 10 Aos de la Declaracin de Cartagena, celebrado en
San Jos de Costa Rica, el ao 1994, el cual, en la su Declaracin nal, inst
a los gobiernos a que impulsen, con la colaboracin del ACNUR, un proceso
de progresiva armonizacin de normas, criterios y procedimientos en materia de
refugiados, basado en la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 relativos al
Estatuto de los Refugiados, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
y la Declaracin de Cartagena,165 y b) ms recientemente, el Seminario sobre
Acciones Prcticas para Optimizar la Aplicacin del Derecho de los Refugiados
y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legtimos de los Estados, realizado
en Tlatelolco, Mxico DF, en 1999, que examin nuevos desafos y culmin con
otra importante Declaracin nal, en la cual se admite como una realidad
jurdica en la regin la denicin del trmino refugiado de la Declaracin de
162
CIREFCA, Cien aos de instrumentos de asilo en Amrica Latina, en CIREFCA/89/10, Conferencia
Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (ciudad de Guatemala, 29 al 31 de mayo de 1989), informe
presentado a la Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos por la Ocina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), abril de 1989, captulo 1, prrafo 2, citado por GIANELLI
DUBLANC, M. Laura, en Anlisis documental del proceso CIREFCA. Uso de los trminos asilo y refugio,
documento producido durante esta investigacin
163
CIREFCA, Cooperacin del ACNUR a favor de la Proteccin y la Asistencia a los Refugiados
Centroamericanos, en CIREFCA/89/10, op. cit., captulo 4, prrafos 92 a 96, citado por GIANELLI DUBLANC,
M. Laura, en Anlisis documental (...), op. cit.
164
CIREFCA, Prefacio, en CIREFCA/REF/94/1, Conferencia Internacional sobre Refugiados
Centroamericanos - Tercera Reunin Internacional del Comit de Seguimiento (ciudad de Mxico, 28 y 29 de
junio de 1994), Evaluacin de la puesta en prctica de las disposiciones del documento Principios y criterios
para la proteccin y asistencia a los refugiados, repatriados y desplazados centroamericanos en Amrica Latina,
documento elaborado por ACNUR y PNUD con el apoyo de la Unidad Conjunta de CIREFCA, a solicitud de la
Segunda Reunin Internacional del Comit de Seguimiento, San Jos de Costa Rica, junio de 1994, pg. 3, prrafos
1 a 5, citado por GIANELLI DUBLANC, M. Laura, en Anlisis documental (...), op. cit.
165
Declaracin de San Jos (...), op.cit., quinta conclusin.

124

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Cartagena. Esa misma declaracin de Tlatelolco advierte, en relacin con el


principio de no devolucin, que no obstante su respeto general en la regin, se
ha producido violaciones a este principio que vulneran el sistema de proteccin
a los refugiados.166

V.2 Aprendiendo y superando el pasado


139. Si fue la concertacin no la separacin de esfuerzos y recursos lo
que permiti afrontar los problemas en las dcadas de los setenta y ochenta, la
solucin se diculta hoy, cuando parece imponerse el denominado dualismo,
que conduce a una menor proteccin a los grupos pobres de refugiados, sobre la
base de la escisin y compartimentacin de los sistemas universal y regional,
dicultando su convergencia mutua y con el derecho internacional y americano
de los derechos humanos,167 rama jurdica que ha ido abriendo paso a la modicacin del concepto tradicional, segn el cual el asilo no es un derecho de la
persona.
140. Por ello, es necesario revitalizar una voluntad de convergencia, dejando
atrs la insistencia con que, en Amrica Latina, juristas, diplomticos e incluso
gobiernos han hecho notar la supuesta diferencia de naturaleza entre la institucin del asilo y lo que denominan refugio.
141. Debe rearmarse que, en esencia, tanto el sistema americano de asilo
como el internacional de proteccin a los refugiados consagran el asilo como
proteccin otorgada, en su territorio, por un Estado frente al ejercicio de la
jurisdiccin del Estado de origen; basada en el principio de la no devolucin y
caracterizada por el cumplimiento de los derechos internacionales reconocidos
a los refugiados.168 En denitiva, en ambos sistemas la persona es amparada o
protegida frente a la posibilidad de extradicin, expulsin o devolucin al Estado
donde tuvo lugar la persecucin o donde ella pueda producirse.

166
Declaracin de Tlatelolco sobre acciones prcticas en el derecho de los refugiados en Amrica Latina y el
Caribe, ciudad de Mxico, 11 de marzo de 1999.
167
Ver Informe nal de esta investigacin.
168
AITCHISON, Jean, Tesauro internacional de terminologa sobre refugiados, versin en espaol, IIDHACNUR, San Jos, Costa Rica, 1991, pg. 37.

125

ESTUDIOS

ANEXO
Raticaciones a la Convencin de 1951 y al Protocolo de 1967 clasicadas segn
ao169
CONVENCION 1951
Participante

Firma

Barbados
Cuba
Estados Unidos
Granada
Guyana
St. Kitts & Nevis
St. Lucia
Venezuela

PROTOCOLO 1967
Raticacin,
Adhesin (a),
Sucesin (d)

Participante

NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO

Barbados
Cuba
Granada
Guyana
St. Vincent & Grenadines
St. Kitts & Nevis
St. Lucia

Adhesin (a),
Sucesin (d)
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO

Total 8

Total 7

1955
Ecuador

Brasil
Colombia
Argentina
Jamaica
Per
Canad

1960
17-Ago-1955

1960
15-Jul-1952
28-Jul-1951

16-Nov-1960
10-Oct-1961
15-Nov-1961
30-Jul-1964
21-Dic-1964
4-Jun-1969

a
Total 1

1-Abr-1970
22-Sep-1970
28-Ene-1972
4-Ene-1978
28-Mar-1978
2-Ago-1978
29-Nov-1978

a
a
a
a
a
a
d
Total 7

28-Mar-1980
9-Feb-1982
28-Abr-1983
22-Sep-1983
25-Sep-1984

a
a
a
a
a
Total 5

1980
Nicaragua
Bolivia
El Salvador
Guatemala
Hait

Uruguay
Brasil
Chile
Repblica Dominicana
Costa Rica
Panam
Paraguay
Per
Surinam

169

22-Sep-1970
7-Abr-1972
27-Abr-1972
4-Ene-1978
28-Mar-1978
2-Ago-1978
3-Ago-1978
4-Ago-1978
29-Nov-1978

a
a
a
a
a
a
a
a
d
Total 9

1980
Colombia
Nicaragua
Jamaica
Bolivia
El Salvador
Guatemala
Hait
Venezuela

4-Mar-1980
28-Mar-1980
30-Oct-1980
9-Feb-1982
28-Abr-1983
22-Sep-1983
25-Sep-1984
19-Sep-1986

a
a
a
a
a
a
a
a
Total 8

1990
27-Jun-1990
23-Mar-1992
15-Sep-1993

a
a
a

Belice
Honduras
Bahamas

27-Jun-1990
23-Mar-1992
15-Sep-1993

a
a
a

3-Nov-1993

Dominica

17-Feb-1994

17-Feb-1994
7-Sep-1995

a
a
Total 6

Antigua y Barbuda

7-Sep-1995

2000
Mxico
Trinidad y Tobago

a
a
a
a

1970

1990
Belice
Honduras
Bahamas
St. Vincent &
Grenadines
Dominica
Antigua y Barbuda

6-Dic-1967
1-Nov-1968
6-Mar-1969
4-Jun-1969

Total 4
a
d
a
a
Total 6

1970
Paraguay
Uruguay
Chile
Repblica Dominicana
Costa Rica
Panam
Surinam

Argentina
Estados Unidos
Ecuador
Canad

Total 5
2000

7-Jun-2000
10-Nov-2000

a
a
Total 2

Documento elaborado por M. Laura Gianelli Dublanc.

Mxico
Trinidad y Tobago

7-Jun-2000
10-Nov-2000

a
a
Total 2

La consagracin del asilo


como un derecho humano:
Anlisis comparativo
de la Declaracin Universal, la Declaracin
Americana y la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos
MARK MANLY*

I. Introduccin
1. El concepto tradicional que considera al asilo como una potestad estatal
empez a modicarse en Amrica Latina con el desarrollo del derecho americano de los derechos humanos.1 Esta evolucin regional americana de la institucin
del asilo se corresponde con el desarrollo de la institucin a nivel universal.
Tras la Segunda Guerra Mundial se comienzan a adoptar una serie de medidas,
francamente revolucionarias, para la proteccin de los individuos. Entre dichas
medidas nos encontramos con que el asilo, que tradicionalmente fue considerado una prerrogativa del Estado, se consagra como un derecho humano en la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (en adelante:
Declaracin Americana), en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (en
adelante: Declaracin Universal) y en la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos (en adelante: Convencin Americana).
2. La Declaracin Americana, adoptada en el mbito de la Organizacin
de los Estados Americanos por la IX Conferencia Internacional Americana de
1948, estableci en su artculo XXVII el derecho de buscar y recibir asilo en
territorio extranjero. Ocho meses ms tarde, el 10 de diciembre del mismo ao,
la Declaracin Universal adoptada por la Asamblea General de la Organizacin
de las Naciones Unidas consagr en su artculo 14 el derecho a buscar asilo, y a
disfrutar de l, en cualquier pas.2 Estos acontecimientos fueron transcendentes
en la posterior evolucin de la institucin del asilo a nivel universal y regional.
*
Las opiniones expresadas en este artculo son las del autor y no reejan, necesariamente, las del ACNUR o
de las Naciones Unidas.
1
Sin perjuicio de que este desarrollo no encontr eco en las Convenciones de Caracas de 1954.
2
Adoptada por la Asamblea General mediante la resolucin 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948.

ESTUDIOS

127

A pesar de que en ambos casos se trata slo de declaraciones que no son vinculantes para los Estados, su importancia trasciende puesto que por primera vez se
reconoca en instrumentos internacionales al asilo como un derecho humano.
3. El presente trabajo intenta demostrar que la consagracin del asilo como
derecho humano en la Declaracin Universal y en la Declaracin Americana no
son hechos aislados. Segn se desprende de sus respectivos trabajos preparatorios, en lo que respecta a la regulacin del asilo existi una inuencia mutua entre estos instrumentos. Por una parte, los pases latinoamericanos, posiblemente
motivados por la fuerte tradicin del asilo en la regin y por el hecho de que la
Declaracin Americana, adoptada meses antes que la universal, ya contemplaba
la institucin del asilo, ejercieron una inuencia signicativa en el proceso que
condujo a la adopcin del artculo 14 de la Declaracin Universal en 1948. Asimismo, con posterioridad, durante el proceso de elaboracin de la Convencin
Americana de 1969, son los pases latinoamericanos los que reciben inuencias
extrarregionales en la adopcin del texto del artculo 22.
4. Sin embargo, a pesar de que la Declaracin Universal y la Declaracin
Americana iniciaron la transformacin del derecho de asilo desde una prerrogativa estatal y hacia su concepcin como derecho humano y que, posteriormente,
fue la Convencin Americana la que dio un fuerte impulso a la institucin del
asilo, esta transformacin habra quedado incompleta en Amrica Latina. Ello se
demostrara por dos hechos: primero, porque no qued establecido con claridad
si el derecho de buscar y recibir asilo da lugar a una obligacin correlativa del
Estado de otorgarlo. Segundo, an subsistira la prctica de los Estados latinoamericanos de tratar peticiones de asilo en la modalidad latinoamericana, sin el
respeto de las garantas mnimas consagradas en la Convencin Americana, en
particular sin sujetarse a las garantas del debido proceso legal y del derecho a la
revisin judicial consagradas en los artculos 8 y 25 de la Convencin.
5. La Declaracin Universal fue adoptada con posterioridad a la Declaracin
Americana; sin embargo, teniendo en cuenta su carcter e inuencia globales,
trataremos en primer lugar su elaboracin y signicado, particularmente el contexto del que surgi el artculo 14.
II. La Declaracin Universal de Derechos Humanos,
el derecho de buscar y disfrutar del asilo y la inuencia
de los pases latinoamericanos
6. Durante los meses de abril y junio de 1945, representantes de 50 Estados
se reunieron en San Francisco con el objeto de tomar medidas para prevenir
que hechos como los vividos durante la Segunda Guerra Mundial no volvieran
a ocurrir en el futuro. El fruto de esta Conferencia fue la Carta de las Naciones

128

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Unidas, rmada el 26 de Junio de 1945. Por medio de la Carta se cre la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), primera organizacin internacional
que consagra entre sus propsitos la promocin del respeto de los derechos humanos.3
7. La importancia del entonces novedoso reconocimiento de los derechos
humanos en la Carta de las Naciones Unidas se debe en gran medida al hecho
de que al momento de su redaccin el mundo estaba an consternado por los
horrores de los campos de concentracin nazi. Sin embargo, a pesar de que los
acontecimientos de la guerra seguan marcando profundamente los espritus de
sus redactores,4 la consagracin de los derechos humanos no fue una tarea fcil.5
Por un lado, existi cierta resistencia hacia los derechos humanos de parte de la
Unin Sovitica, que consideraba que la incorporacin de los derechos humanos
en el marco de la Carta de la ONU poda debilitar su soberana nacional.6 Por
otro lado, un sector importante de la delegacin estadounidense tambin manifestaba dudas sobre la incorporacin de las menciones a los derechos humanos
en la Carta de Naciones Unidas. En parte, las dudas que existan en cuanto a la
incorporacin de los derechos humanos en la delegacin norteamericana slo
se fueron disipando gracias a la incorporacin, entre los aos 1946 y 1948, de
grupos de la sociedad civil pro derechos humanos. Estos grupos, y en particular
la American Federation of Labor (AFL) y el Congreso Judo Mundial, fueron
importantes protagonistas de los debates en el proceso de elaboracin de la Declaracin Universal.
8. Inmediatamente despus de la clausura de la Conferencia de San Francisco, se recomend al recin creado Consejo Econmico y Social de Naciones
Unidas (ECOSOC) que en su primer perodo de sesiones estableciera una Comisin para la promocin de los derechos humanos. De esta forma, en 1946 el
ECOSOC establece la llamada Comisin de Derechos Humanos. Esta Comisin estaba inicialmente compuesta por 18 miembros y tena como mandato
la preparacin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, instrumento
Ver Prembulo, art. 1.3 y art. 55 de la Carta.
Esta inuencia se reeja claramente en el segundo prrafo preambular de la Declaracin, que indica:
Considerando que el desconocimiento y el menosprecio de los derechos humanos han originado actos de barbarie
ultrajantes para la conciencia de la humanidad (). Para un anlisis mas completo de la inuencia de la Segunda
Guerra Mundial sobre los redactores de la Declaracin Universal, lase el estudio de MORSINK, Johannes,
The Universal Declaration of Human Rights: Origins, Drafting and Intent, University of Pennsylvania Press,
Philadelphia, 1999, pgs. 36-91.
5
VERDOODT, Albert, Genese et expansion de la Declaration Universelle des Droits de lHomme: Role de
Ren Cassin, en Recueil des Cours: Textes et Sommaires, Strasbourg, Institut International des Droits de lHomme,
1998, pg. 83.
6
Segn indica Verdoodt, esta postura inicial de la Unin Sovitica slo cambi en 1947, al momento de
discutirse los derechos econmicos, sociales y culturales en el seno de la Comisin de Derechos Humanos.
VERDOODT, Albert: Declaracin Universal de los Derechos del Hombre: nacimiento y signicacin, Bilbao,
Biblioteca Mensajero, 1969, pg. 63.
3
4

ESTUDIOS

129

por medio de la cual se inicia el posterior proceso de codicacin de derechos


humanos.7
9. El primer perodo de sesiones de la Comisin de Derechos Humanos (en
adelante: Comisin) se celebr en enero de 1947, y en el mes de junio de 1948,
en su tercer perodo de sesiones, se haban nalizado los trabajos de elaboracin de la Declaracin Universal. Para la elaboracin de la Declaracin se haba
designado en el seno de la Comisin un Comit de Redaccin, integrado por
miembros que representaban a ocho pases y que haban sido elegidos teniendo
en cuenta una debida distribucin geogrca. A este Comit de Redaccin se
le haba asignado la tarea de preparar un texto preliminar, sobre la base de un
proyecto detallado que haba preparado el Centro de Derechos Humanos de la
Secretara de Naciones Unidas y otros documentos adicionales que se haban
reunido.8
10. La negociacin de la Declaracin Universal fue compleja y existe abundante debate acerca del rol que en su aprobacin tuvieron los diferentes actores.
De manera particular se ha debatido acerca de la inuencia que habran tenido
los pases latinoamericanos, algunas organizaciones acadmicas y no gubernamentales norteamericanas9 y dos importantes personalidades: Ren Cassin, delegado francs, y John Humphrey, el entonces director del Centro de Derechos
Humanos de Naciones Unidas.10 El presente trabajo se enfocar en el rol que
tuvieron los pases latinoamericanos en el proceso de elaboracin y adopcin de
la Declaracin Universal, en particular de su artculo 14.
11. Debido a la convergencia de una serie de factores, los pases de Amrica
Latina tuvieron un grado notable de inuencia en la redaccin de la Declaracin
Universal. En primer lugar, los pases latinoamericanos tuvieron una inuencia
relevante en la decisin misma de elaborar un instrumento que proclamara los
derechos humanos mencionados en la Carta de Naciones Unidas. A nivel regional y con anterioridad a la Conferencia de San Francisco, la Conferencia Interamericana, reunida en Chapultepec en 1945, haba considerado la importancia
de incluir referencia a los derechos humanos en la Carta de las Naciones Unidas
y haba resuelto que era necesario enumerar estos derechos as como los deberes correspondientes en una Declaracin adoptada por los Estados en forma
MORSINK, op. cit., pgs. 3-4.
Para una descripcin ms detallada del proceso de redaccin de la Declaracin Universal ver Ibdem, pgs.
4 a 12.
9
A partir de 1941, instituciones acadmicas y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos haban
redactado varios estudios preliminares sobre derechos humanos que se haban presentado posteriormente a la
Comisin de Derechos Humanos.
10
Con respecto de la cuestin de autora y con referencia especica al papel de Ren Cassin, nota Susan Waltz
que in a fundamental sense, the UDHR is a composite and negotiated text. Ver, WALTZ, Susan, Universalizing
Human Rights: The Role of Small States in the Construction of the Universal Declaration of Human Rights, Human
Rights Quarterly, vol. 23, 2001, pg. 67.
7
8

130

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

de Convencin.11 En virtud de esta resolucin, se solicit al Comit Jurdico


Interamericano que preparara un proyecto de declaracin de derechos humanos.
Este proyecto, preparado por el Comit Jurdico Interamericano, constituy la
primera etapa en la elaboracin de la Declaracin Americana y fue, posteriormente, presentado por Chile ante la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas, cuando sta se encontraba elaborando la Declaracin Universal.12
12. En segundo lugar, durante el perodo de elaboracin de la Declaracin
Universal los pases de Amrica Latina constituan, con 21 Estados, el bloque
regional ms grande de las Naciones Unidas.13 Este peso numrico se hace evidente si tenemos presente que al momento de la negociacin de la Declaracin
Universal, Europa occidental estaba representada en la ONU por slo 10 pases.
La inuencia latinoamericana fue muy signicativa en la Comisin de Derechos
Humanos. Segn se ha indicado, la Comisin de Derechos Humanos tuvo una
importancia indiscutible en la redaccin de la Declaracin Universal, y en ella
la presencia de latinoamericanos fue destacada. Un importante nmero de ellos
particip, a ttulo personal, en la primera sesin de la Comisin de Derechos Humanos as como en las sesiones posteriores.14 La participacin de representantes
de los pases latinoamericanos fue destacada no slo en la Comisin misma sino
tambin especcamente en el Comit de Redaccin de la Declaracin Universal. Asimismo, la alta representacin latinoamericana permiti tambin ejercer
inuencia en la Tercera Comisin de la Asamblea General15 y, nalmente, en el
plenario de la Asamblea General que aprob la Declaracin.
13. A modo de ejemplo, podemos sealar que en las reuniones clave de la
tercera sesin de la Comisin de Derechos Humanos, en 1948, de los diecisiete
pases representados, tres eran de Amrica Latina (Uruguay, Chile y Panam),16
y que, en el momento de votar el proyecto de la Comisin, los tres representantes
latinoamericanos constituyeron el 25% de los votos a favor del proyecto.17 Asi-

11
Los derechos mencionados eran los enunciados, pero no denidos en el proyecto de Carta de Naciones Unidas
elaborada en Dumberton Oaks en 1944. Ver VERDOODT, Declaracin Universal (...), op. cit., pg. 45.
12
MORSINK, op. cit., pg. 131.
13
Esta situacin se modica tras los procesos de descolonizacin en frica, Asia, el Caribe y Oceana, y los
cambios en el continente europeo desde 1989.
14
Entre los latinoamericanos que participaron en la Comisin se destacan el representante del Per, Dr. Vctor
Haya de la Torre; el representante del Uruguay, Dr. Jos Mora; y el representante de Chile, Dr. Hernn Santa
Cruz.
15
Se trata de la Comisin de Asuntos Sociales, Humanitarios y Culturales de la Asamblea General.
16
Como veremos ms adelante, Chile y Panam tuvieron un papel protagnico en la elaboracin de la
Declaracin desde antes de la redaccin del primer proyecto de Declaracin por John Humphrey, del Centro de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
17
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 66.

ESTUDIOS

131

mismo, uno de los ocho integrantes del inuyente Comit de Redaccin era el
chileno Hernn Santa Cruz.18
14. Es importante destacar que durante el perodo de negociacin de la Declaracin Universal, los Estados de las Amricas se encontraban negociando en
paralelo el texto de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre. La Declaracin Americana fue adoptada ocho meses antes de su equivalente universal y sirvi de modelo para los Estados latinoamericanos, en particular durante los debates en la Tercera Comisin de la Asamblea General. Es
por ello que no sorprende el hecho de que en muchas ocasiones los Estados latinoamericanos adoptaron posturas comunes en el debate y, como observa Morsink, the adoption of this regional Declaration heavily inuenced the drafting
process and product of the universal one.19 Sin embargo, aquella inuencia
tuvo tambin sus lmites, como queda evidenciado en el intento fracasado de
Cuba ante la Tercera Comisin, apoyado por varios otros pases de la regin,
que intentaba reformular muchos de los derechos del borrador preparado por la
Comisin, utilizando el texto de la Declaracin Americana como modelo.20
15. La inuencia latinoamericana tambin se demuestra en el hecho de que
durante su cuarta sesin, el ECOSOC le haba encomendado a la Secretara de la
ONU la preparacin de un modelo detallado de declaracin de derechos humanos. Materialmente, esta tarea fue asignada a John Humphrey, entonces director
del Centro de Derechos Humanos. Al momento de preparar el proyecto, el Centro de Derechos Humanos recopil varios documentos relevantes, incluyendo
los anteproyectos presentados por Cuba, Chile, (que expuso el preparado por el
Comit Jurdico Interamericano para la futura Declaracin Americana) y Panam (que present un borrador del American Law Institute). El mismo Humphrey
destac que, the best of the texts from which I worked was the one prepared
by the American Law Institute, and I borrowed freely from it.21 Segn observa
Verdoodt rerindose al anteproyecto preparado por la Secretara, es notable,
al recorrerlo, la inuencia de los proyectos presentados por los Gobiernos de
Chile, de Cuba y de Panam sobre la formulacin de los derechos contenidos en
el anteproyecto del Secretariado.22 Adems, de los anteproyectos mencionados,
18
SAMNOY, Ashild: The Origins of the Universal Declaration of Human Rights, en The Universal
Declaration of Human Rights: A Common Standard of Achievement, Alfredsson, Gudmundur y Eide, Asbjorn
(editores), Martinus Nijhoff, La Haya, 1999, pg. 6.
19
MORSINK, op. cit., pg. 130.
20
HUMPHREY, John P., The Universal Declaration of Human Rights: Its History, Impact and Juridical
Character, en Human Rights: Thirty Years After the Universal Declaration, Ramcharan, B. G. (editor), Nijhoff,
La Haya, 1979, pg. 26.
21
MORSINK, op. cit., pg. 6.
22
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 57. El anlisis de Morsink concuerda con el de Verdoodt y dice que, adems
de la inuencia destacable del anteproyecto presentado por Panam (del American Law Institute), el proyecto del
Comit Jurdico Interamericano tambin tuvo gran impacto en el proyecto de Humphrey. Ver MORSINK, op. cit.,
pg. 131.

132

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

la recopilacin de la Secretara inclua una serie de constituciones nacionales, la


mayora de ellas de Amrica Latina, que tuvieron una marcada inuencia en el
proyecto del Secretariado y en la propia Declaracin Universal.23
16. Conscientes de la inuencia que haban tenido en el texto elaborado por
la Secretara, los pases latinoamericanos defendieron en el seno de la Comisin
de Derechos Humanos y en la Tercera Comisin de la Asamblea General el
proyecto de la Secretara en las materias de su inters. Segn indica Morsink,
una vez que ciertos derechos (entre ellos una formulacin del derecho de asilo)
fueron incluidos en el proyecto de la Secretara, the burden of the proof was on
those who wanted to delete certain articles. When those attempts were made,
the Latin American delegates made sure that what Humphrey had put in stayed
in.24
17. Por ltimo, y como se ha indicado en el estudio reciente de Morsink
sobre la Declaracin Universal,25 la inuencia de Amrica Latina se debi tambin, en gran parte, al hecho de que a nales de la dcada de los cuarenta un
gran nmero de las repblicas latinoamericanas eran democrticas y se caracterizaban por tener constituciones contemporneas.26 As, los pases de Amrica
Latina no slo inuyeron directamente a travs de su participacin en el proceso
de negociacin y la presentacin de sus propios proyectos, sino tambin indirectamente a travs de sus Constituciones, que se encontraban disponibles para
consulta en la Secretara de las Naciones Unidas, especcamente en el Centro
de Derechos Humanos.27

23
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 57. El anlisis de Morsink indica que hubo una clara inuencia directa
de las Constituciones latinoamericanas en algunas de las disposiciones del proyecto del Secretariado y de la
Declaracin en s, y menciona, por ejemplo, el artculo 43 del proyecto y el artculo 24 de la Declaracin sobre el
derecho al tiempo libre, lo cual no guraba en los anteproyectos pero s en algunas Constituciones latinoamericanas
(MORSINK, op. cit., pg.132). Sin embargo, Humphrey ha dicho que se acuerda de que las Constituciones
nacionales no inuenciaron su anteproyecto () Estos textos debieron aadirse tras la redaccin del anteproyecto,
VERDOODT, op. cit., nota 6, pgs. 57 y 58.
24
MORSINK, op. cit., pg.131.
25
Ibdem.
26
Ibdem, pg.130. Segn el autor, diez de los Estados latinoamericanos haban adoptado nuevas Constituciones
durante la dcada de los cuarenta, cinco durante la dcada de los treinta y dos ms durante los primeros 30 aos
del siglo XX.
27
Ibdem, pg. 193. Para un ejemplo claro de la forma en la cual las Constituciones latinoamericanas inuyeron
en la redaccin de la Declaracin, se puede ver la inclusin de los derechos a la alimentacin y a la vivienda.

ESTUDIOS

133

A) La elaboracin del artculo 14 de la Declaracin Universal


18. Establecida la inuencia latinoamericana en la elaboracin de la Declaracin Universal, analizaremos la elaboracin de su artculo 14.
19. El artculo 14 de la Declaracin Universal establece:
1. En caso de persecucin, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a
disfrutar de l, en cualquier pas.
2. Este derecho no podr ser invocado contra una accin judicial realmente
originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propsitos y principios de las Naciones Unidas.

20. As como los comentaristas coinciden en que el rol de los Estados de


Latinoamrica fue instrumental en la decisin de incluir en la Declaracin Universal una serie de derechos humanos, tales como los econmicos, sociales y
culturales,28 segn se tratar de demostrar, la inuencia de Latinoamrica tambin fue determinante en lo que se reere al derecho de asilo consagrado en este
artculo 14.
21. Desde la primera fase de elaboracin del texto sobre asilo existi una
marcada inuencia latinoamericana. De hecho, en la redaccin de la disposicin
relativa al derecho de asilo contenida en el anteproyecto elaborado por la Secretara, John Humphrey se bas en el texto sobre el derecho de asilo contenido en el
proyecto del Comit Jurdico Interamericano, lo cual, como veremos,29 form la
base de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.30 Esta
inuencia latinoamericana en el anteproyecto de la Secretara se evidencia en la
forma en la cual se reconoce el derecho de asilo: Todo Estado tiene derecho de
dar refugio a los refugiados polticos.31 En otras palabras, se reconoca al asilo
como derecho del Estado y se limitaba su concesin a la causal poltica, postura
que reeja claramente la tradicin de asilo en los pases latinoamericanos. Es
importante destacar, como se ha sealado, que dentro de las Constituciones que
la Secretara y la Comisin tenan como textos de consulta, la mayora de las que
reconocan el asilo eran Constituciones de Amrica Latina, especcamente las

28
Susan Waltz indica: () it is useful to speculate about what might have been the eventual form and content of
the UDHR had small states not been present and active its construction. The UDHR might have been a shorter, more
inspirational document, as the United States wanted () Almost certainly, the content would have been more limited.
Without the arguments and votes of small states, the UDHR would probably not have included socioeconomic rights
or consistent condemnation of discrimination. The rights of women might also have been downplayed. WALTZ,
op. cit., pgs. 70 y 71. Sobre este punto vase tambin MORSINK, op. cit., pgs.131 a 133.
29
Ver texto acompaando notas 67 y 68.
30
MORSINK, op. cit., pg. 131.
31
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 148.

134

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

de Brasil, Cuba, El Salvador, Guatemala, Hait y Panam.32 Pero la inuencia


latinoamericana tambin tuvo sus lmites; de hecho, una propuesta de Uruguay y
Bolivia de extender el alcance del derecho de asilo de manera de incluir el asilo
diplomtico no prosper.33
22. A pesar de que el impulso para incluir el derecho de asilo vino en gran
parte de los pases de Amrica Latina, fueron otros pases los que propusieron
enmiendas que transformaron de manera signicativa el contenido y alcance del
derecho de asilo. En efecto, por una parte la Unin Sovitica propuso extender el
alcance del derecho de asilo a otras causales, y por otra parte Australia impuls
la idea de consagrar el asilo como un derecho humano y no nicamente como
una prerrogativa del Estado.34
23. Asimismo, sobre la base del argumento de que muchos nazis se hacen pasar por refugiados,35 la Unin Sovitica insisti repetidamente durante
el proceso de elaboracin del texto en la importancia de excluir la posibilidad
de que los nazis pudieren beneciarse del asilo. Los representantes de la Unin
Sovitica llegaron incluso al extremo de proponer que el artculo estableciera: Concretamente, el derecho de asilo no se conceder a los fascistas o nazis
perseguidos por sus actividades.36 Esta iniciativa sovitica encontraba respaldo
en un cierto consenso respecto de la importancia de excluir del asilo a ciertas
categoras de personas. En denitiva, este consenso dio lugar al prrafo segundo
del artculo 14, que establece: Este derecho no podr ser invocado contra una
accin judicial realmente originada por delitos comunes o actos opuestos a los
propsitos y principios de las Naciones Unidas.37
24. Durante la discusin del proyecto sobre el artculo 14 en el Comit de
Redaccin y, ms tarde, en la Comisin, se debati fuertemente entre dos posturas contrapuestas, que pretendan por un lado fortalecer y por otro debilitar
el derecho de asilo. La postura que pretenda fortalecer el derecho de asilo propona agregar a la formulacin buscar asilo la expresin y recibir asilo. En
favor de esta postura se manifestaron la Organizacin Internacional de Refugiados, la Unin Internacional de Organizaciones Catlicas y el Congreso Mundial
Judo. De acuerdo con esta postura, la expresin buscar asilo no consagraba
de modo suciente el derecho de un hombre perseguido, y por ello buscaron

Ibdem, pg.147.
GMEZ-MORENO, lvaro, El derecho de asilo en Amrica, Secretara General de la OEA, Boletn de la
Biblioteca Jurdica, Washington DC, 1984, pg. 6.
34
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 148.
35
Ibdem, pg. 149.
36
Ibdem, pg.150.
37
Se nota claramente aqu el paralelo con el artculo 1, prrafo F, de la Convencin de 1951, que dispone que
ciertas personas no deben de tener la condicin de refugiado.
32
33

ESTUDIOS

135

la incorporacin de las palabras y recibir asilo.38 Esta postura obtuvo el apoyo


de la Unin Sovitica, cuyo delegado declar que the right to seek asylum was
meaningless without the right to be granted it.39 En contra de esta postura se
manifestaron Gran Bretaa y los Pases Bajos, quienes argumentaban que el
control de la inmigracin era un derecho de los Estados.40 Por su parte, China
tambin se opuso, pues consideraba que la ampliacin implicaba una carga demasiado onerosa para los Estados, razn por la cual propuso consagrar el derecho de buscar y la posibilidad de obtener asilo.41 La American Federation of
Labor [AFL] con el apoyo del Congreso Judo Mundial, respondi severamente
a esta propuesta, indicando que la inclusin del trmino posibilidad priva al
artculo de todo valor real.42 Es interesante considerar que el representante de
la Organizacin Internacional de Refugiados, antecesor del ACNUR, tambin
apoy una formulacin que otorgaba mayor proteccin al individuo, expresando
su esperanza de que el Comit de Redaccin would consider the wording with
a view to consider more positive action.43
25. De esta forma, el proyecto de artculo 14 sometido por la Comisin de
Derechos Humanos a la Tercera Comisin de la Asamblea General inclua la
frase el derecho de buscar y recibir asilo. Sin embargo, en la Tercera Comisin, Arabia Saudita propuso eliminar las palabras y recibir.44 Por su parte,
el Reino Unido se opuso nuevamente a cualquiera formulacin que tuviera el
efecto de reconocer una obligacin por parte de los Estados en materia de asilo, argumentando que ello no slo contradeca la legislacin nacional de varios
pases, sino que adems poda provocar la persecucin de personas por Estados
que deseaban deshacerse de ciertos grupos de ciudadanos. A pesar de que varios
pases se opusieron a la eliminacin del trmino recibir, entre ellos, por ejemplo, El Lbano, cuyo representante declar que the statement of a right should
not, however, depend on the possibility of States to comply with that right,45
nalmente, la enmienda de Arabia Saudita fue aceptada y el trmino recibir
eliminado.
26. Una vez eliminada la expresin y recibir asilo, el Reino Unido propuso
incluir el trmino disfrutar asilo, enmienda que fue nalmente aprobada por
30 votos a favor, uno en contra y 12 abstenciones.46 Aunque es notable que el
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg.149.
KJAERUM, Morten, Article 14, en The Universal Declaration of Human Rights: A Common Standard of
Achievement, Alfredsson, Gudmundur y Eide, Asbjorn (editores), Martinus Nijhoff, La Haya, 1999, pg. 282.
40
Ibdem.
41
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 150.
42
Ibdem, pg.151. Ver tambin la descripcin de estas reacciones en MORSINK, op. cit., pg. 77.
43
MORSINK, op. cit., pg. 76.
44
Ibdem, pg. 77.
45
KJAERUM, op. cit., pg. 283.
46
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 151.
38
39

136

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

nico pas que se opuso a esta enmienda fue Bolivia, debemos reconocer que
entre los pases con mayor protagonismo en la defensa del derecho a buscar y
recibir asilo no se encontraron los pases de Amrica Latina. Es posible inferir
que la falta de apoyo por parte de los pases latinoamericanos a la formulacin
y recibir asilo se debi al hecho de que el principio del asilo como potestad del
Estado estaba fuertemente enraizado en la tradicin latinoamericana.
27. Segn evidencian los trabajos preparatorios de la Declaracin Universal,
la mayora de los Estados apoy la propuesta del Reino Unido al considerarla
realista y, a la vez, un progreso respecto al concepto, entonces en vigor, segn
el cual la concesin de asilo era una potestad exclusiva del Estado, derivada de
la soberana nacional, y no un derecho humano.47 La formulacin nalmente
adoptada, a juicio de Verdoodt, limita, sin duda, la obligacin de los Estados,
pero da al individuo la seguridad de que continuar gozando del derecho de
asilo una vez admitido en el pas que lo acoja. Esta enmienda supone que no se
sancionar mediante ningn castigo el ejercicio de este derecho por un individuo
y que los Estados que acojan a los refugiados no se vern obligados a aplicarles
la extradicin.48
28. Como conrman los trabajos preparatorios y la doctrina, el artculo 14
no da lugar a un derecho de recibir asilo y la decisin de otorgar asilo se toma
por el Estado en ejercicio de su soberana.49 Sin embargo, una persona a quien se
le ha concedido asilo tiene derecho de disfrutar de l y el otorgamiento del asilo
no debe ser visto como un acto inamistoso por otros Estados; por el contrario,
debe ser respetado por ellos.50 La referencia a cualquier pas deja claro que el

E/CN.4/SR.56, prrs. 7 a 13, prrs. 3 a 13. Citado por VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 151.
VERDOODT, Ibdem, pg. 152. En este anlisis se hace muy evidente la inuencia de las convenciones
latinoamericanas de asilo.
49
Esto sin perjuicio de las dems obligaciones de los Estados en la materia, y en particular la de non-refoulement.
En referencia a los desarrollos a nivel universal hace ya 30 aos que Grahl-Madsen concluy: We may conclude
that our generation has witnessed impressive development toward an internationally guaranteed right for the
individual to be granted asylum, but that so far the only binding provisions to this end are those of Article 33 of the
Refugee Convention, 1951 (). GRAHL-MADSEN, Atle, Territorial Asylum, Swedish Institute of International
Affairs, Uppsala, 1980, pg. 108. Por su parte, Goodwin-Gill subraya la relacin existente entre el principio de nonrefoulement y el asilo al analizar este principio en la seccin titulada Asylum de su destacada obra sobre el derecho
internacional de refugiados: The Refugee in International Law. Respecto a la relacin entre los dos conceptos, este
autor concluye the concept of asylum at large cannot be analysed adequately apart from the concept of refuge
and the normative principle of non-refoulement. States are obliged to protect refugees, and consequently they are
obliged to abide by non-refoulement through time. That time is not and cannot be determined by any principle of
international law, but likewise the duty to accord non-refoulement through time cannot be separated in practice
from that other complex duty which recognises the responsibility of the community of States in nding durable
solutions, GOODWIN-GILL, Guy S., The Refugee in International Law, 2a edicin, Oxford University Press,
1995, pg. 204.
50
Para un anlisis ms completo del alcance del artculo 14 de la Declaracin Universal y el desarrollo del
derecho de asilo en el derecho internacional mediante, por ejemplo, la Declaracin sobre Asilo Territorial de las
Naciones Unidas de 1967, ver, entre otros, GOODWIN-GILL, op. cit., pgs. 172 a 204 y GRAHL-MADSEN, op.
cit., pgs. 98 a 109.
47
48

ESTUDIOS

137

artculo slo contempla el asilo territorial y no el asilo diplomtico.51 El segundo


prrafo establece que no se conceder derecho al asilo en casos de una accin
judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propsitos y principios de las Naciones Unidas.
29. Por otro lado, cabe mencionar que el derecho de buscar y disfrutar del
asilo, en el artculo 14, comprende el derecho a salir del propio pas para solicitar
asilo. Esto es de importancia, ya que como ha notado Grahl-Madsen, una de las
bases del derecho de asilo es el derecho de emigracin.52
30. El texto nal del artculo 14, aprobado por unanimidad en la Asamblea
General53 provoc reacciones crticas de algunos comentaristas. Por ejemplo,
segn Lauterpacht, el lenguaje utilizado demostrara que los Estados ni siquiera
tenan la intencin de aceptar ser sujetos de una obligacin moral en relacin
con el asilo.54 Por su parte, Morganstern sostuvo que, desde el punto de vista del
individuo, el resultado fue hacer del derecho de asilo algo vano.55
31. En denitiva, se puede concluir que, a pesar de que el artculo 14 de la
Declaracin Universal reconoce el asilo como derecho del individuo, lo hace
limitando en gran medida su alcance. Por otra parte, a pesar del gran impacto
que la Declaracin Universal ha tenido en el desarrollo de normas de proteccin
de los derechos humanos en los ltimos cincuenta aos, en materia de asilo el
impacto jurdico de la Declaracin ha sido limitado. A pesar de que existen razones fundadas para considerar que la Declaracin Universal contiene normas
de derecho consuetudinario,56 y por tanto obligatorias para los Estados,57 en materia de asilo resultara difcil llegar a esta conclusin.
51
Esto queda ms claro en los textos en ingls y francs. El texto en ingls del artculo 14.1 establece: Everyone
has the right to seek and enjoy in other countries asylum from persecution; por su parte, el texto francs dice:
Devant la perscution, toute personne a le droit de chercher asile et de bncier de lsile en dautres pays (el
nfasis es nuestro).
52
GRAHL-MADSEN, op. cit., pg. 105. Este derecho est contemplado en el artculo 13.2 de la Declaracin
Universal de la forma siguiente: Toda persona tiene derecho a salir de cualquier pas, incluido del propio (). El
mismo derecho est contemplado en el artculo 12.2 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos y en el artculo 2.2 del 4o
Protocolo del Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
53
VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 153.
54
Dice Lauterpacht: There was no intention to assume even a moral obligation to grant asylum. There was
an explicit disclaimer of any such intentionAccording to the Article as adopted there is a right to seek asylum
without any assurance that the seeking will be successful. LAUTERPACHT, Hersch, International Law, 1951, pg.
421, citado en GRAHL-MADSEN, op. cit., pg.101.
55
Traduccin del autor. El texto original dice: Make the right of asylum meaningless. MORGANSTERN,
Felice, The Right of Asylum, en British Yearbook of International Law, vol XXVI, 1949, pg. 336.
56
Entre otros, ver CANADO TRINDADE, Antnio Augusto: Value and Signicance of the Universal
Declaration of Human Rights at the World and Regional Levels en Recueil de Cours, 29a sesin de enseanza,
Instituto Internacional de Derechos Humanos, pg. 106; ROBERTSON, A. H. y Merrils, J. G., Human Rights in the
World, 4a edicin, Manchester University Press, 1996, pg. 29, y NIKKEN, Pedro, La Declaracin Universal y la
Declaracin Americana: La formacin del moderno derecho internacional de los derechos humanos, Revista del
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, nmero especial, mayo de 1989.
57
Ver art. 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Es relevante destacar que en varios pases de las
Amricas el carcter obligatorio de la Declaracin Universal se ha establecido constitucionalmente, como es el caso
de Argentina, segn el artculo 75, inciso 22, de la Constitucin Nacional.

138

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

32. Finalmente, es necesario destacar que el debate generado en torno a la


incorporacin de la formulacin y recibir asilo, nalmente rechazada a nivel
universal, es de crucial importancia para entender el signicado de la formulacin derecho de buscar y recibir asilo incorporada en la Declaracin y Convencin Americana. Esta formulacin incluida en los textos regionales implica
que el derecho de asilo tiene un alcance que va ms all del simple derecho de
buscar y disfrutar del asilo (formulacin consagrada en la Declaracin Universal). Durante los debates de la Declaracin Universal, qued claramente establecido que el trmino recibir daba lugar a una obligacin correlativa del Estado
de otorgar asilo en caso de persecucin. Esta ltima interpretacin es la que se
debera asignar a dicha expresin en los textos interamericanos.

B) El desarrollo normativo del derecho de asilo con posterioridad a la adopcin


de la Declaracin Universal
33. La inuencia de los pases latinoamericanos en la redaccin del artculo
14 de la Declaracin Universal quedara demostrada tambin frente a la ausencia
de la institucin del asilo como derecho de la persona en la Convencin Europea
de Derechos Humanos, adoptada en el marco del Consejo de Europa, as como
en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, adoptado dentro del
marco de Naciones Unidas.
34. La Convencin Europea de Derechos Humanos fue negociada y rmada
apenas dos aos despus de la adopcin de la Declaracin Universal. De los
catorce pases que componan el Consejo de Europa en ese entonces, once de
ellos haban participado en las negociaciones de la Declaracin Universal. La
ausencia de una disposicin relativa al asilo en el texto de la Convencin Europea demostrara que entre los pases europeos no exista ninguna mayora en
favor del derecho al asilo.58
35. Por su parte, la negociacin y el texto nal del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos nos proporcionan indicios adicionales de la misma
ndole. Ya en 1947 el Comit de Redaccin de la Comisin de Derechos Humanos, donde el chileno Hernn Santa Cruz tuvo un papel importante, recomend

58
Sin embargo, destacamos que en 1963 el Consejo de Europa adopt el Cuarto Protocolo a la Convencin
Europea, en el cual se consagra la prohibicin de la expulsin colectiva. Asimismo, desde el fallo en el caso Soering,
la Corte Europea, interpretando el artculo 3 de la Convencin, ha desarrollado el principio de no devolucin
cuando existe riesgo de tortura. Ver Corte Europea de Derechos Humanos, Soering v. Reino Unido, Aplicacin No
14038/88, sentencia del 7 de julio 1989.

ESTUDIOS

139

que una futura Carta de Derechos Humanos reconociera el derecho de asilo.59


En 1952, durante la octava sesin de la Comisin de Derechos Humanos, cuando
se elaboraban los Pactos de Derechos Humanos, los representantes de Chile y
Uruguay, junto con el de Yugoslavia, intentaron infructuosamente en dos ocasiones introducir un prrafo en el artculo 13 del proyecto para consagrar el derecho
de asilo. Esta propuesta no tuvo xito, ni tampoco los intentos posteriores de
Francia y la Unin Sovitica.60 Posteriormente, cuando el tema fue debatido en
la Tercera Comisin de la Asamblea General en 1959, varios miembros de ella,
entre ellos el delegado del Ecuador, observaron que la no inclusin del derecho
de asilo en el proyecto del Pacto de Derechos Civiles y Polticos constitua una
grave laguna en el texto. El Ecuador fue uno de los pases que sugirieron que el
derecho de asilo fuera incluido en un artculo separado,61 pero, obviamente, esta
propuesta tampoco prosper.
36. Existen dos explicaciones plausibles a la no inclusin del derecho de
asilo en el Pacto de Derechos Civiles y Polticos. En primer lugar, como demuestran los trabajos preparatorios, varios Estados vean el control de la entrada y
presencia de extranjeros como una potestad exclusiva del Estado y por lo tanto
se oponan a la positivizacin de una obligacin estatal en materia de asilo.62
Aunque este argumento tambin haba surgido en los debates preparatorios de
la Declaracin Universal, sin duda tuvo ms impacto en relacin con el Pacto
debido a que este instrumento, a diferencia de la Declaracin, tena un carcter
vinculante para los Estados.
37. En segundo lugar, la omisin del derecho de asilo se puede explicar tambin a travs de la disminucin de la inuencia de Amrica Latina en el mbito
de las Naciones Unidas. Con la oleada de descolonizacin en el mundo producida en los aos 1950 y 1960, los pases americanos empezaron a tener cada vez
menos inuencia en este foro internacional. Esta tendencia se reeja claramente
en el hecho de que la Declaracin Universal fue aprobada en la Asamblea General por 48 votos (y ocho abstenciones),63 mientras que el artculo 13 del proyecto
del Pacto de Derechos Civiles y Polticos fue adoptado en 1959 por la Tercera
Comisin de la Asamblea General por 69 votos a favor y ninguno en contra (con

59
BOSSUYT, Marc, Guide to the Travaux preparatoires of the International Covenant on Civil and Political
Rights, Dordrecht, Nijhoff, 1987, pg. 267.
60
Ibdem, pg. 272.
61
Ibdem, pg. 273.
62
Entre ellos, Gran Bretaa. Ibdem, pg. 270.
63
Representantes de dos Estados, Honduras y Yemen, estuvieron fuera de la sala al momento de la votacin.
VERDOODT, op. cit., nota 6, pgs. 75 y 76.

140

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

3 abstenciones), y nalmente el Pacto mismo fue aprobado por la Asamblea


General en 1966 por 106 votos.64
38. El presente anlisis no pretende sugerir que los Estados latinoamericanos fueron los nicos que promovieron la consagracin del derecho de asilo. De
hecho, en los trabajos preparatorios de la Declaracin Universal es evidente el
rol que desempearon otras delegaciones en la consagracin de este derecho.
En general, es posible sealar que fueron la experiencia y las consecuencias de
la Segunda Guerra Mundial las que inuyeron en la inclusin del derecho de
asilo tanto en la Declaracin Universal como posteriormente en la negociacin
y adopcin de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. Un
ejemplo claro en este sentido est dado por el protagonismo del Congreso Judo Mundial en la elaboracin del artculo 14 de la Declaracin Universal. Con
certeza se puede decir que este protagonismo se debi no slo a la milenaria
tradicin judeocristiana de asilo, sino tambin a la experiencia de los miles de
judos europeos que encontraron asilo antes y durante la guerra, y a la memoria
amarga de aquellos que fueron vctimas de refoulement.
III. El derecho de buscar y recibir asilo en la Declaracin Americana
de los derechos y Deberes del Hombre.
39. Teniendo en cuenta el movimiento hacia la consagracin internacional
de los derechos humanos iniciado en la posguerra y la tradicin latinoamericana
de asilo, no sorprende el reconocimiento del derecho del asilo en la Declaracin
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en el mes de mayo de
1948.
40. La Declaracin Americana fue adoptada por la IX Conferencia Internacional Americana, celebrada en Bogot del 30 de marzo al 2 de mayo de
1948;65 sin embargo, la propuesta formal de elaboracin de una declaracin de
derechos humanos a nivel interamericano surgi previamente en la Conferencia
de Chapultepec, celebrada en Mxico en 1945. La Conferencia de Chapultepec
sirvi para preparar y determinar la posicin de los Estados de las Amricas en
la Conferencia de San Francisco, que iba a dar lugar a la adopcin de la Carta

64
Observamos que la inuencia de los Estados latinoamericanos habr disminuido tambin a raz de los cambios
de gobierno, por ejemplo en Guatemala en 1954 y en Cuba en enero de 1959, que contribuyeron a la ruptura del
grado de unidad que exista a nes de la dcada de los cuarenta.
65
Cabe destacar el hecho de que veintiuno de los veintids pases que participaron activamente en la Conferencia
de Bogot eran pases latinoamericanos, todos los cuales participaron tambin en la negociacin de la Declaracin
Universal. El pas restante era Estados Unidos.

ESTUDIOS

141

de las Naciones Unidas, rmada el 25 de junio de 1945. Una resolucin de la


Conferencia de Chapultepec pidi expresamente que el Comit Jurdico Interamericano elaborara un anteproyecto de declaracin de derechos humanos.66 El
Comit Jurdico Interamericano naliz el primer borrador de su anteproyecto
a nes de 1945 y lo revis en 1947, aprobando la versin denitiva el 8 de diciembre de ese mismo ao. Como se ha indicado, Chile present este proyecto
del Comit Jurdico Interamericano al Centro de Derechos Humanos de la ONU
como contribucin a la preparacin de la Declaracin Universal.
41. En la Conferencia de Bogot, el tema de una declaracin de derechos
humanos fue asignado a la VI Comisin, la cual, a su vez, estableci un grupo
de trabajo para elaborar un proyecto. La VI Comisin pidi que el grupo de trabajo tomara en cuenta el anteproyecto del Comit Jurdico Interamericano, las
enmiendas propuestas por los Estados sobre ese proyecto y tambin el proyecto
de la Declaracin Universal preparado por la Comisin de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas.67 Despus de cuatro das de debate, el grupo de trabajo
someti su proyecto a la VI Comisin, la cual introdujo una serie de enmiendas
antes de elevar el texto al plenario de la Conferencia. Finalmente, la Declaracin
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre fue aprobada el 30 de abril
de 1948, y en su artculo XXVII se establece el derecho a buscar y recibir asilo
en territorio extranjero.

A) Elaboracin y contenido del artculo XXVII de la Declaracin Americana.


42. La misma Conferencia de Bogot que adopt la Declaracin Americana
de Derechos Humanos adopt tambin la Carta de la Organizacin de Estados
Americanos (OEA). La Carta de la OEA, al igual que la Carta de las Naciones
Unidas, adoptada en 1945, se reere en reiteradas ocasiones a la proteccin de
los derechos humanos, pero sin enumerarlos ni denirlos.68
43. A pesar de que los Estados presentes en la Conferencia de Bogot no tuvieron la intencin de adoptar un instrumento de derechos humanos que tuviera
fuerza vinculante para los Estados, a travs del tiempo, gradualmente se ha pro-

66
Para un relato del proceso de elaboracin de la Declaracin ver GROS ESPIELL, Hctor, La Declaracin
Americana: races conceptuales y polticas en la historia, la losofa y el derecho americano, Revista del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, nmero especial, mayo de 1989, pgs. 41 a 64.
67
Ver Novena Conferencia Internacional Americana, Bogot, Colombia, marzo 30 a mayo 2 de 1948, Actas y
Documentos; vol. IV (en adelante: Actas y Documentos), pg. 475. Cabe sealar que sobre la base de un anlisis
comparativo de los textos Gros Expiell concluye que la inuencia del proyecto de Naciones Unidas no fue capital.
Ver Gros Espiell, op. cit., pg. 57.
68
Prembulo (prrafo tercero), artculos 3 (j), 16, 43, 47, 51, 112 y 150. La Carta enmendada se reere a los
derechos humanos en su cuarto prrafo preambular y en los artculos 3 (k), 16, 44, 48, 52, 111 y 150.

142

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

ducido un cambio en el valor jurdico de la Declaracin Americana. Este cambio en el valor jurdico de la Declaracin Americana ha sido conrmado en la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al referirse al
artculo 3(K) de la Carta de la OEA, que se reere a los derechos esenciales, la
Corte indica que, a manera de interpretacin autorizada, los Estados Miembros
han entendido que la Declaracin contiene y dene aquellos derechos humanos
esenciales a los que la Carta se reere.69 En otras palabras, se considera que la
Declaracin es el instrumento normativo que detalla los derechos fundamentales mencionadas en la Carta de la OEA y de esta manera la Declaracin Americana ya no puede ser considerada slo como soft law. Debido a este cambio
en el valor jurdico de la Declaracin Americana, la formulacin del derecho de
asilo contenida en la Declaracin ha adquirido una mayor relevancia jurdica.
44. El artculo XXVII de la Declaracin Americana consagra el derecho de
asilo estableciendo que 70
toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecucin que no sea motivada por delitos de derecho comn
y de acuerdo con la legislacin de cada pas y con los convenios internacionales.

45. Este artculo parece ser un curioso hbrido, que reeja la codicacin del
asilo en las convenciones latinoamericanas y el emergente reconocimiento de los
derechos humanos. Es notorio, sin embargo, que a diferencia de las convenciones latinoamericanas de asilo, el artculo XXVII de la Declaracin Americana
se reere nicamente a persecucin que no sea motivada por delitos de derecho
comn y no especica que sea persecucin por delitos polticos y comunes conexos a los polticos. La gran innovacin del artculo es que por primera vez un
instrumento internacional reconoce el asilo como derecho humano y no como
una prerrogativa del Estado. Dentro del contexto de la gran tradicin latinoamericana de asilo, esto marca un cambio radical.
(1) y recibir asilo
69
Corte IDH, Interpretacin de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco
del artculo 64 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. OC-10/89 del 14 de julio de 1989. Serie A
No 10, prr. 43. Existe un amplio anlisis del carcter jurdico de la Declaracin Americana en la doctrina. Ver, en
particular, BUERGENTHAL, Thomas, La relacin conceptual y normativa entre la Declaracin Americana y la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y NIKKEN, Pedro, La Declaracin Universal y la Declaracin
Americana. La formacin del moderno derecho internacional de los derechos humanos, Revista del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, nmero especial, mayo de 1989.
70
Debemos sealar que hay muy poco escrito sobre el artculo XXVII de la Declaracin Americana y que,
lamentablemente, los trabajos preparatorios de la Declaracin son muy escuetos y dicen muy poco acerca de su
elaboracin.

ESTUDIOS

143

46. En contraste con los trabajos preparatorios de la Declaracin Universal,


los de la Declaracin Americana son sumamente escuetos y parecen reejar
una falta de debate y anlisis de algunos temas por parte de los redactores. En
este sentido, en lo referente a su artculo XXVII, los trabajos preparatorios de la
Declaracin Americana reejan que los redactores no se preocuparon del signicado del trmino recibir asilo y por lo tanto no se registr ningn debate al
respecto.71
47. La ausencia de anlisis detallado respecto a la inclusin del trmino recibir asilo es a primera vista sorprendente teniendo en cuenta que dicho trmino fue extensamente debatido en el seno del Comit de Redaccin de la Declaracin Universal a principios de 1948.72 Como se ha indicado, en los debates sobre
la Declaracin Universal el trmino recibir asilo habra sido rechazado por la
Tercera Comisin de la Asamblea General de las Naciones Unidas al considerarse que implicaba la existencia de una obligacin estatal correlativa de otorgar el
asilo cuando las condiciones establecidas en el artculo fueran satisfechas.
48. En este sentido, teniendo en cuenta el signicado atribuido al trmino
y recibir asilo durante los debates de la Declaracin Universal, es posible argumentar que el trmino contenido en la Declaracin Americana reeja una
obligacin correlativa del Estado de otorgar asilo, cuando los requisitos sean
satisfechos. Sin embargo, debemos notar que la fuerza del artculo XXVII de la
Declaracin Americana se encuentra mitigada por la inclusin de la frase de
acuerdo con la legislacin de cada pas y con los convenios internacionales.
(2) (E)n caso de persecucin que no sea motivada por delitos de derecho comn y de acuerdo con la legislacin de cada pas y con los
convenios internacionales.
49. Los trabajos preparatorios de la Declaracin Americana indican que la
versin inicial del grupo de trabajo contena el artculo redactado de la forma
siguiente: Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio
extranjero, en caso de persecucin que no sea motivada por delitos de derecho
comn.73 Sin embargo, a sugerencia de los Estados Unidos, el mismo grupo de
trabajo agreg al nal del artculo y de acuerdo con los convenios internacionales. Finalmente el proyecto fue enviado a la IV Comisin con esta formulacin,74 y cuando la IV Comisin discuti la propuesta, segn consta en las Actas,

Ver Actas y Documentos, vol. IV, op. cit.


VERDOODT, op. cit., nota 6, pg. 150.
73
Actas y Documentos, vol. IV, op. cit., pg. 482.
74
Ibdem, pg. 595.
71
72

144

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

el delegado estadounidense pregunt si se estimaba que este derecho estaba


sujeto a la legislacin interna de cada pas; y si se refera al asilo diplomtico
o tena un sentido mucho ms amplio, que pudiera abarcar, por ejemplo, a los
refugiados europeos, caso en el cual habra que tener en cuenta las normas de
inmigracin de cada pas.75 A raz de esta intervencin, el delegado de la Repblica Dominicana, con el apoyo de los delegados de Nicaragua, Per y Bolivia,
declar que consideraba conveniente que en el artculo apareciera la reserva
que pudiesen hacer los Estados para no recibir refugiados indeseables, por lo
cual propona que la parte nal del artculo se redactara as: de acuerdo con
la legislacin de cada pas y con los convenios internacionales. La IV Comisin
aprob la enmienda dominicana y esta misma formulacin luego fue aprobada
por la Conferencia en sesin plenaria.76
50. El requerimiento de persecucin del artculo XXVII reeja la formulacin de las convenciones latinoamericanas de asilo, y contrasta con la Convencin de 1951 cuya denicin de refugiado se basa en el estndar menos riguroso
del temor fundado de persecucin. Por otro lado, el alcance del artculo XXVII
de la Declaracin Americana es similar al artculo 14 de la Declaracin Universal y se diferencia de la denicin de asilo de las convenciones latinoamericanas
por el hecho de que no se limita a la causal de persecucin poltica. El artculo
se reere simplemente a persecucin sin limitar su aplicacin. Por lo tanto,
como mnimo, el artculo XXVII de la Declaracin Americana se aplicara a
casos de persecucin basada en los causales de no-discriminacin contenidas
en el artculo II de la Declaracin: por motivos de raza, sexo, idioma, credo ni
otra alguna.

B) La Comisin Interamericana y el artculo XXVII de la Declaracin Americana


51. La Declaracin Americana, al igual que la Declaracin Universal, no
fue adoptada con el objeto de crear obligaciones vinculantes para los Estados.
Sin embargo, una diferencia importante entre ambas es que con respecto a la
Declaracin Americana existe un rgano encargado de su supervisin que tiene
la facultad de examinar peticiones individuales en que se alegue el incumplimiento, por parte de los Estados de la OEA, de los derechos en ella consagrados. En
efecto, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos aplica la Declaracin
Americana al supervisar el cumplimiento de las obligaciones de derechos huma-

75
76

Ibdem.
Ibdem.

ESTUDIOS

145

nos establecidas por la Carta de la OEA en aquellos Estados miembros de la OEA


que no son partes de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
52. De los elementos analizados del texto del artculo XXVII, el aspecto
ms complejo se reere a la cuestin del signicado de la frase de acuerdo con
la legislacin de cada pas y con los convenios internacionales. Este tema ha
sido directamente abordado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos [CIDH].
53. El caso de la interdiccin de los haitianos por Estados Unidos,77 ha sido,
hasta la fecha, el nico caso en que la Comisin ha tenido oportunidad de interpretar en detalle el alcance y contenido del artculo XXVII de la Declaracin
Americana. Como veremos, la decisin de la Comisin en este caso es de gran
relevancia para nuestro tema, puesto que reeja el fuerte vnculo entre el artculo
XXVII de la Declaracin Americana y la Convencin de 1951.
54. Al interpretar el artculo XXVII de la Declaracin Americana la Comisin sostuvo:
Los convenios internacionales pertinentes son la Convencin de 1951 y el
Protocolo de 1967 sobre la situacin (sic) de los refugiados de los cuales los
Estados Unidos es parte. En la Convencin se denen ciertos criterios para
calicar a una persona de refugiado. En opinin de la Comisin la legislacin
internacional ha evolucionado a un nivel en el que se reconoce el derecho de
audiencia de una persona que busca refugio para determinar si cumple con lo
previsto en la Convencin.78 De este prrafo se desprende con claridad que de
conformidad con la interpretacin de la Comisin, la Convencin de 1951 y el
Protocolo de 1967, son los convenios internacionales pertinentes a los que
hace referencia el artculo XXVII de la Declaracin.

55. En esta misma lnea de argumentacin se han manifestado algunos Estados, como por ejemplo Canad, Estado miembro de la OEA. En efecto, en la fase
de admisibilidad del caso Joseph v. Canad, el Estado indic que la Convencin
de 1951 y su Protocolo eran los convenios internacionales relevantes. En efecto, en su respuesta en ese caso, Canad indic que
el instrumento internacional de mayor relevancia en las actuales circunstancias es la Convencin de las Naciones Unidas relativa (sic) al Estatuto de
los Refugiados. Como se indic anteriormente, sus obligaciones han sido incorporadas a la Ley de Inmigracin. Claramente, la seora Joseph ejerci su
derecho de solicitar asilo. No lo recibi debido a que un panel independiente
77
Caso de interdiccin de haitianos, informe N 51/96, caso N 10.675, decisin de la Comisin en cuanto al
mrito, 13 de marzo de 1997.
78
Ibdem, prr. 155.

146

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

e imparcial determin que ella no haba demostrado una base creble sobre
la cual poda considerarse como un refugiado segn la Convencin.79

56. La Comisin ha raticado esta interpretacin en un caso ms reciente que involucra a Bahamas. Segn ha indicado la Comisin rerindose a la
relacin entre el derecho de asilo y el rgimen universal de proteccin de los
refugiados:
El derecho de peticin consagrado en el Artculo XXIV de la Declaracin
puede considerarse similar al derecho previsto en el Artculo XXVII de la
Declaracin Americana segn el cual toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecucin que no sea
motivada por delitos de derecho comn y de acuerdo con la legislacin de
cada pas y con los convenios internacionales, y al correspondiente Artculo
22(7) de la Convencin, que establece el derecho de toda persona a buscar
y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucin por delitos polticos o comunes conexos con los polticos y de acuerdo con la legislacin de
cada Estado y los convenios internacionales. La Comisin ha interpretado
la primera de estas disposiciones conjuntamente con la Convencin de 1951
relativa a la Condicin de Refugiado (sic) y el Protocolo de 1967 en relacin
con la Condicin de Refugiado (sic), en el sentido de que da lugar a un derecho en el derecho internacional, para las personas que buscan refugio, a
una audiencia para determinar si rene las condiciones de refugiado. Otros
requisitos internacionalmente articulados que rigen el derecho a pedir asilo
reejan normas mnimas similares, a saber, el derecho de los individuos a
solicitar asilo ante las autoridades pertinentes, a presentar argumentos en
apoyo de su peticin y a recibir una decisin.80

57. De aceptarse, como sugiere la Comisin, que la Convencin de 1951 es la


convencin internacional ms apropiada a la luz del artculo XXVII de la Declaracin Americana, sera posible argumentar que existira una obligacin estatal
de otorgar asilo, ello teniendo en cuenta que el acto de reconocer el status de
refugiado es un acto meramente declarativo.81 En otras palabras, cuando un individuo satisface los requerimientos de la denicin de refugiado contenida en el
artculo 1 de la Convencin de 1951, de conformidad con el artculo XXVII de la
Declaracin Americana, el Estado tendra la obligacin de otorgarle asilo. Esta
79
Joseph v. Canad, Caso No 11.092, informe No 27/93, decisin de la Comisin respecto a la admisibilidad, 6
de octubre de 1993, prr. 31.
80
Michael Edwards v. Bahamas, caso N 12.067; Omar Hall v. Bahamas, caso N 12.068; y Brian Schroeter y
Jeronimo Bowleg v. Bahamas, caso N 12.086, informe N 48/01, decisin de la Comisin en cuanto al fondo; 4
de abril de 2001, prr. 111.
81
ACNUR, Manual de procedimientos y criterios para determinar la condicin de refugiado, Ginebra, 1979,
prr. 28.

ESTUDIOS

147

obligacin sera correlativa al derecho de recibirlo. Sin perjuicio de lo anterior,


no podemos dejar de mencionar que es difcil imaginar que los Estados americanos estn dispuestos a aceptar una decisin de la Comisin en este sentido. Por
otro lado, en su decisin en el caso de interdiccin de los haitianos, la Comisin
estableci que (l)a naturaleza acumulativa de los dos criterios expresados en
el artculo XXVII resulta en que, si el derecho se establece en la legislacin
internacional, pero no se constituye en la legislacin nacional, no es un derecho
reconocido por el artculo XXVII de la Declaracin.82 Por lo tanto, de acuerdo
con la interpretacin de la Comisin, el artculo XXVII no atenta contra la soberana del Estado en cuanto a la decisin de otorgar o no el asilo, precisamente la
intencin de los redactores de la Declaracin de proteger la soberana del Estado
en materia de asilo.
58. En suma, la interpretacin de la Comisin Interamericana del artculo
XXVII de la Declaracin Americana indica una clara interrelacin entre el derecho de buscar y recibir asilo y la normativa universal en materia de refugiados,
en particular la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967. Esta conclusin es
particularmente relevante si se tiene en cuenta que, a pesar de sus orgenes, hoy
en da la Declaracin Americana tiene fuerza obligatoria y la Comisin Interamericana supervisa el cumplimiento de los derechos que ella contiene.
IV. La Convencin Americana y el derecho
de buscar y recibir asilo.
59. En las Amricas, el instrumento ms importante para la proteccin de los
derechos humanos es la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (en
adelante, la Convencin o Convencin Americana) adoptada en San Jos de
Costa Rica el 22 noviembre de 1969 y entrada en vigor el 18 de julio de 1978.
60. A diferencia de la Declaracin Americana, que naci como un instrumento no vinculante para los Estados, el n mismo de la Convencin es establecer una serie de obligaciones para los Estados partes. Los rganos de supervisin de la Convencin Americana son la Comisin Interamericana y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.83 De los tratados de derechos humanos
strictu sensu, a nivel tanto universal como regional, la Convencin Americana
es, sin lugar a dudas, el instrumento ms ecaz para la proteccin de refugiados
y asilados.
82
Caso de interdiccin de los haitianos, op. cit., prr. 153. Para una interpretacin distinta, ver texto acompaando
las notas 109 a 112.
83
La Corte tiene competencia contenciosa slo respecto de los aquellos Estados que han hecho una declaracin
facultativa de conformidad al artculo 62 de la Convencin.

148

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

A) La preocupacin sobre la situacin de los refugiados en las Amricas al momento de la adopcin de la Convencin Americana
61. La consagracin en la Convencin Americana de una serie de derechos
destinados a la proteccin de los refugiados y solicitantes de asilo es consecuencia directa de la situacin de refugiados en Amrica Latina en la dcada anterior
a la celebracin de la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos que en 1969 adopt la Convencin Americana.
62. En efecto, durante la dcada de los sesenta, la regin americana haba
sido testigo, entre otros hechos, de la salida de un nmero signicativo de cubanos de su pas de origen a partir de 1959, del abandono del territorio de Hait por
gran nmero de sus nacionales y de un golpe de Estado en Repblica Dominicana en 1965, que forz a muchas personas a dejar el pas. Esta trgica situacin
fue retratada en documentos de la poca; por ejemplo, la Comisin Interamericana, en su informe sobre La situacin de los refugiados polticos en Amrica, reeja esta dramtica situacin sealando, el problema de los refugiados
polticos americanos ha cambiado fundamentalmente en los ltimos aos, y
destacando que la creciente gravedad y trascendencia de estos problemas en
los ltimos tiempos, con el advenimiento de grandes masas de refugiados polticos en Amrica, demandan la adopcin de medidas cuya aplicacin deber
realizarse en forma urgente.84 Como consecuencia de estos acontecimientos,
ya en 1965 la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, reunida en
Ro de Janeiro, haba encargado al Comit Jurdico Interamericano preparar una
convencin sobre refugiados.
63. En general, es posible sealar que la problemtica de los refugiados era
una de las principales preocupaciones de los Estados americanos representados
en San Jos de Costa Rica en la Conferencia Especializada Interamericana sobre
Derechos Humanos de 1969, donde fue adoptada la Convencin Americana. De
esta manera, la inclusin del derecho de asilo y varios derechos relacionados en
el artculo 22 de la Convencin consagr esa preocupacin.

84
Ver La situacin de los refugiados polticos en Amrica: Informe preparado por la Secretara de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II.11, Doc. 7, en La Organizacin de los Estados Americanos
y los Derechos Humanos: Actividades de la Comisin Americana de Derechos Humanos 1960-1967, OEA, 1972,
pg. 550.

ESTUDIOS

149

B) Los trabajos preparatorios del artculo 22 de la Convencin Americana


64. Como hemos sealado, los trabajos preparatorios de la Declaracin Universal demuestran la inuencia que ejerci la tradicin latinoamericana de asilo
en la adopcin del texto del artculo 14 de la Declaracin Universal. Ahora analizaremos la inuencia extrarregional recibida en Latinoamrica al momento de
elaborarse el artculo 22 de la Convencin Americana.
65. El examen de los trabajos preparatorios nos demuestra que en la consagracin del artculo 22 de la Convencin Americana conuyeron dos tendencias.
Por un lado, conrman la intencin de considerar al derecho de asilo como derecho humano, resultado de la inuencia de la tradicin regional y del movimiento mundial hacia la proteccin ecaz de los derechos humanos. Por otro lado,
demuestran tambin la inuencia del sistema universal sobre la evolucin de la
normativa interamericana.
66. A pesar de que en lo referente al artculo 22 de la Convencin Americana los trabajos preparatorios son muy vagos y no reejan con exactitud cul
era la intencin de los redactores,85 ellos s evidencian la marcada inuencia de
los sistemas universal y europeo de proteccin de derechos humanos. Sin duda,
esta inuencia se debi en parte al protagonismo que en la elaboracin de la
Convencin Americana tuvo Ren Cassin, uno de los arquitectos principales de
la Declaracin Universal, que particip como asesor especial en la Conferencia de San Jos. La inuencia europea tambin fue manifestada a travs de la
participacin de representantes de los gobiernos de Blgica y Francia, quienes
tambin estuvieron presentes al momento del debate sobre los prrafos relevantes del artculo 22.86
Artculo 22, prrafo 7:
67. La disposicin ms relevante para la proteccin del derecho de asilo en la
Convencin Americana es el artculo 22, prrafo 7, que establece:
Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucin por delitos polticos o comunes conexos con
los polticos y de acuerdo con la legislacin de cada Estado y los convenios
internacionales.
85
Es importante sealar que la Corte Interamericana tiende a adoptar una interpretacin teleolgica de la
Convencin; por lo tanto, los trabajos preparatorios tienen una importancia limitada. En todo caso, no debemos
olvidar que de conformidad al artculo 32 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, los trabajos
preparatorios slo constituyen un medio subsidiario de interpretacin.
86
Actas y Documentos de la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, San Jos,
Costa Rica, 7 a 22 de noviembre de 1969. OEA/Ser.K/XVI/1.2 (en adelante: Actas y Documentos de la Conferencia
Especializada), pg. 244.

150

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

68. Segn consta en los trabajos preparatorios, el derecho de buscar y recibir asilo no se contemplaba en el proyecto presentado por la Comisin Interamericana y fue slo en la duodcima sesin de la Conferencia de San Jos que
el representante de Colombia propuso que se incluyera el derecho de asilo con la
misma redaccin del artculo XXVII de la Declaracin Americana.87 Mientras
que los representantes de Costa Rica, Chile, El Salvador y Guatemala apoyaron
la propuesta de Colombia de incluir el derecho de asilo, el delegado de Estados
Unidos se opuso a la enmienda sealando, segn consta en las actas, que encontr dicultad en establecer una obligacin legal en el lenguaje amplio de la
enmienda colombiana. La dicultad estriba en obligarse a aceptar a todo el que
haya sido perseguido, sin especicaciones. Cit el caso de los gobernantes checoslovacos depuestos, que pidieron asilo en los Estados Unidos y stos no quisieron admitirlos por razones obvias.88 Tambin manifestaron sus objeciones los
representantes de Argentina, Trinidad y Tobago y Honduras; sin embargo, los
trabajos preparatorios no dan mayores explicaciones acerca de sus posiciones.
Por su parte, el representante de Honduras propuso una enmienda que limitaba
el derecho de asilo a caso de persecucin por delitos polticos o comunes conexos. Esta propuesta fue apoyada por el representante de Colombia y en denitiva la enmienda fue aprobada.89 El presidente de la Conferencia hizo referencia
a la tragedia de los exilados y opin que este precepto reforzara una institucin
que ya existe en las convenciones interamericanas.90
69. Aunque es el artculo 22, prrafo 7, el que directamente consagra el
derecho de asilo, es necesario analizar el artculo 22 en su conjunto, particularmente las protecciones complementarias contenidas en sus prrafos 6, 8 y 9.
Como veremos, estas disposiciones muestran claramente la inuencia universal
y extraamericana en el texto adoptado.
Artculo 22, prrafo 6:
El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado parte en
la presente Convencin, slo podr ser expulsado de l en cumplimiento de
una decisin adoptada conforme a la ley.

70. De una forma sumamente dbil, este prrafo recoge la nocin de garantas procesales mnimas para evitar devoluciones arbitrarias contenida en el

Ibdem, pg. 247.


Ibdem, pgs. 247 y 248.
89
Ibdem, pg. 248.
90
Ibdem.
87
88

ESTUDIOS

151

artculo 32 de la Convencin de 195191 y en el artculo 13 del Pacto Internacional


de Derechos Civiles y Polticos92 adoptado por las Naciones Unidas en 1966.
Artculo 22, prrafo 8:
En ningn caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro pas, sea
o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal est en
riesgo de violacin a causa de raza, nacionalidad, religin, condicin social
o de sus opiniones polticas.

71. Esta formulacin es casi idntica a la prohibicin del refoulement del


artculo 33 de la Convencin de 1951, sin embargo tiene un alcance ms amplio
puesto que la prohibicin consagrada en este artculo 22.8 se aplica al extranjero y no nicamente al refugiado como en el caso de la Convencin de 1951.
72. Es importante destacar tambin que la formulacin de la prohibicin
del refoulement del prrafo octavo del artculo 22 de la Convencin Americana
es de carcter absoluto93 al no contener excepcin alguna. Esto marca una diferencia con el artculo 33 de la Convencin de 1951 que establece excepciones al
principio de non-refoulement en su prrafo segundo.94
91
El artculo 32 de la Convencin de 1951 establece: 1. Los Estados Contratantes no expulsarn a refugiado
alguno que se halle legalmente en el territorio de tales Estados, a no ser por razones imperiosas de seguridad nacional
o de orden pblico. 2. La expulsin del refugiado nicamente se efectuar, en tal caso, en virtud de una decisin
tomada conforme con los procedimientos legales vigentes. A no ser que se opongan a ello razones imperiosas de
seguridad nacional, se deber permitir al refugiado presentar pruebas exculpatorias, formular recurso de apelacin y
hacerse representar a este efecto ante la autoridad competente o ante una o varias personas especialmente designadas
por la autoridad competente ().
92
El artculo 13 del Pacto dispone: El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado Parte en
el presente Pacto slo podr ser expulsado de l en cumplimiento de una decisin adoptada conforme a la ley; y,
a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitir a tal extranjero exponer las
razones que lo asistan en contra de su expulsin, as como someter su caso a revisin ante la autoridad competente
o bien ante la persona o personas designadas especialmente por dicha autoridad competente, y hacerse representar
con tal n ante ellos.
93
Aunque la formulacin del derecho no permite excepciones ni limitantes es importante sealar que de
conformidad al artculo 27 de la Convencin la totalidad del artculo 22 es derogable en caso de guerra, de
peligro pblico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte. Sin embargo,
la suspensin de garantas slo es procedente cuando se cumplen los requisitos establecidos en el artculo 27, en
particular, que las medidas de derogacin no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el
derecho internacional a los Estados. Por ende, el Estado no podra suspender el artculo 22.8 si esta medida violara
las obligaciones establecidas por el artculo 33 de la Convencin de 1951, el artculo 7 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos o el artculo 3 de la Convencin contra la Tortura, siempre cuando el Estado fuera
parte de estos instrumentos.
94
El Prrafo segundo establece una excepcin a la regla establecida en el artculo 33 al disponer que no podr
invocar los benecios del non-refoulement el refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro
para la seguridad del pas donde se encuentra, o que, habiendo sido objeto de una condena denitiva por un delito
particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de tal pas. Resulta interesante la formulacin
del derecho de non refoulement en el artculo 22.8 porqu anticip el carcter absoluto de la prohibicin de la no
devolucin cuando existe riesgo de tortura consagrado en el artculo 3 de la Convencin contra la Tortura de 1984
y la cual, de acuerdo con la jurisprudencia establecida de la Corte Europea de Derechos Humanos, est tambin
protegido en forma implcita en el artculo 3 de la Convencin Europea.

152

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

73. Segn consta en los trabajos preparatorios, este prrafo octavo fue incluido a peticin del ACNUR. De hecho, el Secretario Tcnico de la Conferencia
expuso las motivaciones del ACNUR para incluirlo.95 De conformidad con las
actas, el representante del ACNUR haba informado, que el artculo 13 [sic]96
de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre Asilo Territorial, consagra este
principio, al igual que la Convencin Interamericana sobre Asilo Territorial, suscrita en Caracas, pero como simple derecho del Estado asilante y no como un
derecho humano del refugiado () Agreg que en la Conferencia de Tehern y
en otras reuniones, este derecho ha sido reconocido como derecho humano fundamental, por cuyas razones el Comisionado que llegar maana le ha pedido
que solicite de la Conferencia dicha inclusin.97
Artculo 22, prrafo 9:
Es prohibida la expulsin colectiva de extranjeros.

74. A pesar de que este prrafo corresponde a una propuesta de El Salvador,98 motivada por la experiencia en la guerra con Honduras de 1969 (la denominada Guerra del Ftbol), la formulacin adoptada por la Conferencia reeja
claramente una fuerte inuencia extra-continental. En efecto, el prrafo es idntico al artculo primero del Protocolo No. 4 de la Convencin Europea para la
proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, que haba
sido rmado en 1963 y entrado en vigor en 1968.

C) Breve nota sobre el signicado y alcance del derecho de buscar y recibir


asilo en la Convencin Americana
75. A pesar de que en la jurisprudencia contenciosa y consultiva de la Corte
Interamericana no existe a la fecha ninguna sentencia ni opinin consultiva que
analice directamente el alcance y contenido del artculo 22.7 de la Convencin,
lo cierto es que el texto mismo de la Convencin, junto con otras decisiones de
la Corte y, en menor grado, de la Comisin, han congurado el marco general de
interpretacin de la norma, que pasamos a analizar a continuacin.
76. Segn se puede apreciar, al igual que el artculo XXVII de la Declaracin el artculo 22.7 de la Convencin hace referencia a la legislacin naActas y Documentos de la Conferencia Especializada, op cit. Pg. 244.
Se trata del artculo 3 de la Declaracin sobre Asilo Territorial.
97
Actas y Documentos de la Conferencia Especializada, op cit. , Pg.245.
98
Ibdem., Pg. 249.
95
96

ESTUDIOS

153

cional y los convenios internacionales.99 En este sentido, nos encontramos


algunos de los mismos problemas de interpretacin sealados en referencia a la
Declaracin. Sin embargo, por ser la Convencin Americana un tratado internacional, el artculo 22.7 tiene que ser interpretado de acuerdo con las reglas de
interpretacin que establece la misma Convencin en su artculo 29 y las que en
general se aplican a los tratados de derechos humanos.100 Aqu nos limitamos
a unos comentarios breves que se deben complementar con el anlisis que el
Informe Final contiene sobre el tema.
77. En primer lugar, se debe sealar que no existe consenso en la doctrina
respecto si el derecho de buscar y recibir asilo consagrado en este artculo 22
de la Convencin Americana es un verdadero derecho sustantivo o no. Respecto
a este artculo, Carlos Colautti indica, no es directamente operativo dado que
diere su proteccin a las convenciones internacionales y la legislacin de cada
Estado. Existe en consecuencia una responsabilidad internacional slo cuando
contraviniendo el principio de razonabilidad la legislacin interna resulte conculcatoria del derecho protegido.101 Por su parte Francisco Galindo observa que
si alguna vez se declarase el derecho subjetivo al asilo con todas las de la ley,
tendra que hacerse mediante una frmula que estableciera, por una parte el
derecho al asilo, y por otra, la obligacin de otorgarlo. La larga y bien sentada
costumbre internacional de que el Estado tiene la ltima palabra, con gran poder
discrecional en cuanto al otorgamiento del asilo, no podra cambiarse mediante
lenguaje indirecto y ambiguo. Tendra que ser objeto de lenguaje inequvoco y
contundente. Parece, pues, que procede moderar el entusiasmo que suscit la
Convencin Americana.102
78. Una opinin diversa se contiene en un estudio realizado en 1984 por
la Subsecretara de Asuntos Jurdicos de la OEA. Segn consta en el informe
nal de dicho estudio, del alcance humano del derecho de asilo territorial se
desprendera (al tenor de la Convencin Americana) la obligacin correlativa del
Estado de refugio de no denegar el asilo cuando se cumplan las circunstancias
Ver texto del artculo 22.7 supra.
En general las reglas aplicables son las establecidas en la Convencin de Viena sobre el Derecho de los
Tratados. Aunque la Convencin de Viena hubiera entrado en vigor despus de la Convencin Americana, la Corte
Internacional de Justicia ha frecuentemente aplicado sus disposiciones como normas consuetudinarias y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que deben de aplicarse las reglas establecidas en los artculo
31 a 33 de la Convencin de Viena. Verse Opinin Consultiva OC-3/83 del 8 de septiembre de 1983, Restricciones
a la pena de muerte (Arts. 4.2 y 4.4 Convencin Americana sobre Derechos Humanos), para.48. Sin embargo estas
reglas deben de ajustarse al objeto y n de la Convencin Americana, la proteccin de los derechos de la persona
humana.
101
COLAUTTI, Carlos, El Pacto de San Jos de Costa Rica. Proteccin a los derechos humanos, Buenos Aires,
Lerner, 1989, Pg. 121.
102
GALINDO VLEZ, Francisco, El asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema Interamericano
en Compilacin de instrumentos jurdicos regionales relativos a derechos humanos, refugiados y asilo. Coleccin de
textos bsicos de derechos humanos y derecho de los refugiados, tomo II, Mxico, CNDH de Mxico-Universidad
Iberoamericana-ACNUR, 2003, Prr. 182.
99

100

154

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

del prrafo 7 del artculo 22, de persecucin por delitos polticos o comunes
conexos con los polticos.103 En esta misma lnea de argumentacin se encuentran Tatiana De Maekelt104 y lvaro Gmez Moreno105 quienes sugieren que
existe una obligacin inmediata correlativa al derecho de buscar y recibir asilo.
Este punto de vista ha sido conrmado en la jurisprudencia de la respetada Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica que, rerindose
al derecho de asilo contenido en el artculo 31 de la Constitucin costarricense
ha sealado:106
Al establecer que el territorio de Costa Rica ser asilo para todo perseguido por razones polticas implica conferir a todo perseguido por razones
polticas, un derecho subjetivo pleno y perfecto por el solo hecho de poner
pie en el territorio nacional, de manera que la actividad de las autoridades administrativas e incluso de las judiciales es esencialmente declarativa y
debe limitarse a comprobar, si efectivamente el asilado es un perseguido por
razones polticas, independientemente de la forma que ingres al pas.107

79. Lamentablemente, hasta la fecha no existe jurisprudencia de la Corte ni


de la Comisin Interamericana que establezca de manera precisa la interpretacin de las disposiciones del artculo 22.7 de la Convencin Americana. A pesar
de que esta disposicin ha sido mencionada reiteradamente tanto en los informes
anuales de la Comisin, como en sus informes sobre la situacin de derechos
humanos en varios pases, dichos informes no otorgan la claridad y certeza jurdica que se obtendra si la Corte Interamericana interpretara la norma en una
sentencia de fondo en un caso contencioso o en una opinin consultiva.

103
Ver Estudio Comparativo entre los Instrumentos Internacionales de las Naciones Unidas y los del Sistema
Interamericano Aplicables al Rgimen de Asilados, Refugiados y Personas Desplazadas, Washington, OEA, 1984,
Pg. 50.
104
DE MAEKELT, Tatiana, Instrumentos regionales en materia de asilo. Asilo territorial y extradicin. La
cuestin de los refugiados ante las posibilidades de una nueva codicacin interamericana en Asilo y proteccin de
refugiados en Amrica Latina, Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1981, Pg. 154.
105
GMEZ-MORENO, op. cit., Pg. 10.
106
El artculo 31 de la Constitucin de Costa Rica establece: El territorio de Costa Rica ser asilo para todo
perseguido por razones polticas. Si por imperativo legal se decretare su expulsin, nunca podr envirsele al pas
donde fuere perseguido.
La extradicin ser regulada por la ley o por los tratados internacionales y nunca proceder en casos de delitos
polticos o conexos con ellos, segn la calicacin costarricense.
107
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Voto No. 1746-95, Nota del Magistrado
R. Piza Escalante. El Juez Piza agreg que Esta conclusin, aclaro, no es diversa de la de mis compaeros,
ya que simplemente no fue incluido en la redaccin de la sentencia. Cabe sealar que la opinin de la Sala
Constitucional costarricense hace eco de la postura del ACNUR al sealar que el asilo es de carcter declarativo,
posicin largamente sostenida por el ACNUR en relacin con la condicin de refugiado, ver ACNUR, Manual de
procedimientos, op.cit.

ESTUDIOS

155

80. Sin embargo, a pesar de la inexistencia de un anlisis directo, como


hemos sealado, las sentencias y opiniones de la Corte Interamericana proporcionan elementos valiosos para la interpretacin del artculo 22.7. Por ejemplo,
en referencia al debate en torno a la existencia de un verdadero derecho subjetivo de buscar y recibir asilo y en particular el signicado de la expresin y
de acuerdo con la legislacin de cada Estado y los convenios internacionales,
resulta de especial inters la interpretacin que la Corte ha dado a la frase en
las condiciones que establezca la ley contenida en el artculo 14.1 (el derecho
de recticacin). Habiendo sido consultada la Corte respecto al signicado de
esta expresin, preguntndosele si solamente facultaba a los Estados a crear por
ley el derecho sin una obligacin inmediata de respetar y garantizarlo, o si el
trmino se refera ms bien a la obligacin de tomar medidas para garantizar
el derecho,108 en su Opinin Consultiva 7/86, la Corte estableci que el sistema mismo de la Convencin, est dirigido a reconocer derechos y libertades a
las personas y no a facultar a los Estados para hacerlo.109 De esta manera, la
Corte seal, [e]l hecho de que los Estados partes puedan jar las condiciones
del ejercicio del derecho de recticacin o respuesta, no impide la exigibilidad
conforme al derecho internacional de las obligaciones que aquellos han contrado segn el artculo 1.1 [] En consecuencia, si por cualquier circunstancia, el
derecho de recticacin o respuesta no pudiera ser ejercido por toda persona
sujeta a la jurisdiccin de un estado parte, ello constituira una violacin de la
Convencin.110
81. Al aplicar este mismo criterio de la Corte en el contexto del artculo
22.7, se podra concluir que la formulacin de acuerdo con la legislacin de
cada Estado, leda en conjunto con las obligaciones de los artculos 1.1 y 2 de
la Convencin Americana, requieren que los Estados partes de la Convencin
adopten medidas legislativas y otras para regular el derecho de buscar y recibir
asilo, de conformidad con la misma Convencin y otros convenios pertinentes. Por lo tanto, de acuerdo con esta interpretacin, el derecho de buscar y
recibir asilo existira aun cuando el Estado no tuviera legislacin en la materia
o no tuviera otras obligaciones internacionales sobre el asilo. De aceptarse esta
interpretacin del artculo 22.7 el criterio utilizado por la Comisin Interamericana en su interpretacin del artculo XXVII de Declaracin Interamericana en
el caso de interdiccin de los haitianos resultara insatisfactorio en el contexto
de la Convencin.111
108
Ver la primera pregunta de formulada por Costa Rica en Corte I.D.H., Opinin Consultiva OC-7/86 del 29
de agosto de 1986, Exigibilidad del derecho de recticacin o respuesta (artculo 14.1, 1.1 y 2 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos), Prr. 13.
109
Ibdem. Prr. 24, el nfasis es nuestro.
110
Ibdem. Prr. 28.
111
Ver discusin de este tema supra, texto acompaando la nota 83.

156

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

82. Por otro lado, el marco interpretativo de la Convencin y algunos otros


elementos jurdicos permiten concluir que la interpretacin correcta del artculo
22.7 de la Convencin Americana requiere la aplicacin de la Convencin de
1951 y su Protocolo, en aquellos Estados americanos que son partes de la Convencin Americana y de uno o ambos de los instrumentos de refugiados.112
83. Esta conclusin estara avalada por la clara tendencia integracionista
de la Convencin Americana, a la luz de la cual, la referencia a convenios internacionales contenida en el artculo 22.7 obligara a hacer referencia a la Convencin de 1951. La tendencia integracionista de la Convencin Americana,
fue analizada por la Corte Interamericana en su primera Opinin Consultiva de
1981, donde se seal:
En la Convencin se advierte una tendencia a integrar el sistema regional y
el sistema universal de proteccin de los derechos humanos. En el Prembulo
se reconoce que los principios que sirven de base a ese tratado han sido tambin consagrados en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y
que han sido rearmados y desarrollados en otros instrumentos internacionales, tanto de mbito universal como regional. Igualmente, varias disposiciones de la Convencin hacen referencia a otras convenciones internacionales o al derecho internacional, sin restringirlas al mbito regional (artculos
22, 26, 27 y 29, por ejemplo). 113

84. En el presente contexto, es signicativo que la Corte haya destacado


el artculo 22 por dos motivos. Primero, el nico prrafo de dicho artculo que
se reere al derecho internacional es el sptimo, por lo tanto la referencia que
hace la Corte a otras convenciones o al derecho internacional sin restringirlas
al mbito regional se aplica a dicho prrafo sptimo. En segundo lugar, por el
hecho que el nico convenio internacional (o sea, tratado de acuerdo con el
signicado de la palabra en el artculo 2.1(a) de la Convencin de Viena sobre
el Derecho de los Tratados) a nivel universal es la Convencin de 1951 y/o su
Protocolo de 1967.
85. Ms adelante, en la misma opinin consultiva, la Corte indica,
El propsito de integracin del sistema regional con el universal se advierte, igualmente, en la prctica de la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos, perfectamente ajustada al objeto y n de la Convencin, de la Declaracin Americana y del Estatuto de la Comisin. En varias ocasiones, en
Ver Informe Final, captulo III.
Corte I.D.H., Otros Tratados objeto de la funcin consultiva de la Corte (art. 64 Convencin Americana
sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982. Serie A No. 1, Prr. 41
(nuestro nfasis).
112
113

ESTUDIOS

157

sus informes y resoluciones, la Comisin ha invocado correctamente otros


tratados concernientes a la proteccin de los derechos humanos en los Estados Americanos, con prescindencia de su carcter bilateral o multilateral,
o de que se hayan adoptado o no dentro del marco o bajo los auspicios del
sistema interamericano.114

86. Tomando en cuenta varios de los elementos arriba expuestos, los entonces jueces de la Corte Interamericana, R. Piza Escalante y M. Cisneros Snchez,
sealaron en 1981: [e]n el mbito del sistema interamericano, debe entenderse
que sus principios y normas incorporan los del sistema universal y, por lo tanto,
que los principios y normas del derecho de los refugiados de las Naciones Unidas forman parte tambin de dicho sistema interamericano.115
87. El derecho de asilo consagrado en el artculo 22.7 tiene que ser ledo en
conjunto con el prrafo siguiente que consagra a nivel interamericano el principio de non-refoulement116 respecto del cual, no existen dudas que impone obligaciones a los Estados.117 Como se ha sealado, el principio de non- refoulement
es un componente clave del derecho de asilo, incluso sera posible decir que es
su principal componente.118
88. Por ltimo, es importante destacar que no se puede divorciar el derecho de buscar y recibir asilo de otras garantas individuales y obligaciones de
ndole ms general consagradas en la Convencin Americana. La obligacin de
respetar y garantizar el derecho de buscar y recibir asilo debe ser leda en conjunto con las dems obligaciones, tales como las garantas del debido proceso
y amparo, la obligacin de no discriminacin y el derecho a la igualdad ante la
ley. En otras palabras, los Estados partes de la Convencin tienen la obligacin
de aplicar las garantas de debido proceso consagradas en el artculo 8,119 incluyendo el derecho de ser odo por un juez o tribunal competente, independiente e
Ibdem, Prr. 43 (nuestro nfasis).
PIZA ESCALANTE, Rodolfo y CISNEROS SNCHEZ, Mximo: Algunas ideas sobre la incorporacin del
derecho de asilo y de refugio al sistema interamericano de derechos humanos en Asilo y proteccin internacional
de refugiados en Amrica Latina, Mxico, UNAM, 1982, Pg. 110.
116
Verse el texto del artculo 22.8 supra..
117
Sobre esta cuestin, ver el estudio preparado para el ACNUR por LAUTERPACHT, Elihu y BETHLEHEM,
Daniel: Opinion: The Scope and Content of the Principle of Non-refoulement, 20 junio 2001, disponible en <www.
unhcr.ch>.
118
Ver nota 51 supra.
119
El artculo 8.1 establece que Toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y dentro de
un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad
por la ley, en la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la determinacin de sus
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, scal o de cualquier otro carcter. Adems, la Corte Interamericana
ha determinado que en ciertas circunstancias, las garantas judiciales en el Prrafo segundo del mismo artculo
(que son incluso ms amplias) deben de aplicarse en casos de ndole no penal. Corte I.D.H., Excepciones al
agotamiento de los recursos internos (arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b Convencin Americana sobre Derechos Humanos).
Opinin Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990. Serie A No. 11, Prr. 28; Corte I.D.H., Caso del Tribunal
Constitucional, Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C, nm. 71, Prr. 70.
114
115

158

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

imparcial, en los procedimientos para determinar quin tiene derecho de buscar


y recibir asilo.120 Asimismo, al leer el artculo 22.7 junto con el artculo 25,121
los Estados debieran asegurar que todo solicitante de asilo tenga el derecho a un
recurso rpido y sencillo (amparo) ante un tribunal competente, que le ampare
contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la Convencin Americana, incluyendo el derecho de buscar
y recibir asilo. Igualmente, el proceso de determinacin de refugiados debiera
dar cumplimiento al principio de no discriminacin (artculo 1.1) y respetar y
garantizar el derecho a la igualdad ante la ley (artculo 24). Desgraciadamente,
la prctica estatal tiende a demostrar que los Estados partes no dan la debida
importancia a una lectura sistemtica de la Convencin y por ende no dan cumplimiento cabal a todas las obligaciones impuestas por ella.
89. En suma, a pesar de que la Convencin Americana establece una serie
de obligaciones estatales en materia de asilo, la transformacin del asilo de una
prerrogativa estatal a un derecho humano en la prctica no se ha consolidado.
Ciertamente, los Estados latinoamericanos no han adecuado sus prcticas en
materia de asilo a lo dispuesto por la Convencin Americana y de conformidad
al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos. Las decisiones sobre peticiones de asilo (latinoamericano) siguen siendo tomadas por el
ejecutivo, normalmente por las cancilleras122. Estas decisiones se toman, por lo
120
En su sentencia en el Caso Baena Ricardo y otros contra Panam, la Corte Interamericana estableci
claramente que la aplicacin de los artculos 8 y 25 no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino
[al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estn en
condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.
Sentencia de 2 de febrero de 2001, Serie C, nm. 72, Prr. 124. En la Opinin Consultiva 17 de 28 de agosto de
2002 sobre la Condicin jurdica y derechos humanos del nio, la Corte dilucid la relacin entre las garantas de los
artculos 8 y 25 y una serie de derechos especcos, a saber, los derechos del nio contemplados en el artculo 19 de
la Convencin Americana: Las garantas consagradas en los artculos 8 y 25 de la Convencin se reconocen a todas
las personas por igual, y deben correlacionarse con los derechos especcos que estatuye, adems, el artculo 19, en
forma que se reejen en cualesquiera procesos administrativos o judiciales en los que se discuta algn derecho de
un nio. Prr. 95.
121
El artculo 25.1 establece que Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier
otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, an cuando tal violacin sea
cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones ociales.
122
Ver, por ejemplo: la recin adoptada Ley de asilo peruana (Ley N 27.840), del 12 de diciembre de 2002 que
establece en su artculo 5 que El Estado otorgar Asilo al extranjero a travs del Ministro de Relaciones Exteriores,
una vez calicados los hechos que lo motiven. De conformidad a la normativa anterior el Ministerio de Relaciones
Exteriores tambin tomaba las decisiones, ver artculo 27 del Decreto Supremo N 001 del 25 de octubre de 1985.
Asimismo, la Ley orgnica sobre refugiados o refugiadas y asilados o asiladas de Venezuela, del 13 de septiembre del
2001 establece un mecanismo distinto para las solicitudes de asilo y las de la condicin de refugiado. Su artculo 46
dice: Corresponde al Presidente de la Repblica, previo informe del Ministerio de Relaciones Exteriores, la decisin
sobre otorgamiento de asilo. El proyecto de Ley General de Migracin de Costa Rica con fecha 8 de febrero 2001
establece en su que La condicin de asilado solo podr ser decretada por el Poder Ejecutivo. Al Ministerio de
Relaciones Exteriores y culto le corresponder realizar una investigacin de cada solicitud de asilo []. Concluida la
investigacin, la Cancillera recomendar al Poder Ejecutivo lo correspondiente. Para un examen de los documentos
citados puede verse la Base de datos legal del ACNUR disponible en Internet en: <http://www.acnur.org/secciones/
index.php?viewCat=2>.

ESTUDIOS

159

general, sin respetar las garantas individuales establecidas en los artculos 8 y


25 de la Convencin Americana y en base a las convenciones latinoamericanas
de asilo las cuales, como hemos visto, no reconocen el asilo como un derecho de
la persona sino como una potestad soberana del Estado.123 Los Estados tienden a
considerar al asilo como una prerrogativa exclusiva del Estado124, a pesar de que
esta postura tradicional ya estara obsoleta a raz de la consagracin del asilo
como derecho humano en los instrumentos que hemos analizado.
V. Observaciones nales
90. El contexto histrico y los trabajos preparatorios, de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y de la Declaracin Americana de Derechos Humanos, indican que la consagracin de la institucin del asilo como un derecho
humano fue resultado de la convergencia de una serie de factores.
91. En primer lugar, el contexto general era propicio, debido a que el rechazo
general a las atrocidades ocurridas durante la Segunda Guerra Mundial haba
dado un gran impulso al proceso de proteccin de los derechos humanos. A nivel latinoamericano, nos encontramos que al momento de ser negociados ambos
textos, Amrica Latina ya tena una larga tradicin de asilo, reejada en una
serie de tratados multilaterales al respecto.
92. La experiencia que los Estados latinoamericanos haban adquirido a travs de los tratados multilaterales de asilo no tena comparacin a nivel universal
ni en otras regiones, donde no haba tratados multilaterales en la materia. Esta
experiencia permiti a los Estados de Amrica Latina ejercer un rol importante
en la decisin misma de incluir al derecho de asilo en instrumentos de derechos

123
Por ejemplo, el artculo I de la Convencin sobre Asilo Territorial de Caracas, 1954, dispone que Todo
Estado tiene derecho, en ejercicio de su soberana, a admitir dentro de su territorio a las personas que juzgue
conveniente, sin que por el ejercicio de este derecho ningn otro Estado pueda hacer reclamo alguno. Por su
parte, la Convencin sobre Asilo Diplomtico de Caracas, 1954, establece en su artculo segundo que Todo Estado
tiene derecho de conceder asilo; pero no est obligado a otorgarlo ni a declarar por qu lo niega. Por lo general la
normativa interna de los Estados no hace referencia alguna a garantas procesales en el contexto del otorgamiento
del asilo latinoamericano, entendindose que la decisin se toma con base en la prctica establecida. Un ejemplo
claro de la falta de garantas es el proyecto de Ley General de Migracin y Extranjera de Costa Rica, de 8 de
febrero de 2001, que fue preparado por el Ejecutivo,. Este Proyecto reeja elmente la prctica existente en Costa
Rica al establecer en su artculo 114 que El poder Ejecutivo determinar los requisitos, las condiciones y los
procedimientos para el otorgamiento del asilo . Y por su parte el artculo 115 precisa que La adjudicacin o
denegatoria de asilo es denitiva y contra ella no cabr recurso alguno (nuestro nfasis).
124
Por ejemplo, la exposicin de motivos de la Ley orgnica de Venezuela (ver nota 123, supra) dice que
conforme a los tratados, convenciones y acuerdos internacionales raticados por la Repblica, en especial las
Convenciones de Caracas sobre Asilo Diplomtico y Asilo Territorial de 1954, en esta Ley se reconoce la facultad
del Estado de otorgar, en ejercicio de su soberana, asilo []

160

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

humanos, as como tambin inuir en las negociaciones que determinaron su


formulacin.
93. Estos tres factores (la tradicin de asilo en Amrica Latina, la inuencia
de los pases de la regin y la corriente en pro de los derechos humanos) fueron
determinantes en la negociacin del artculo 14 de la Declaracin Universal y del
artculo XXVII de la Declaracin Americana. A raz de estos factores comunes
y la negociacin casi simultanea de ambas declaraciones, resulta imposible separar de forma tajante el proceso de negociacin de ambos instrumentos.
94. Sin embargo, durante los 20 aos transcurridos entre la adopcin de las
Declaraciones Americana y Universal en 1948 y la adopcin de la Convencin
Americana en 1969, se produjeron importantes cambios en materia de derecho
internacional, que determinaron un cambio de corrientes de inuencia. De esta
forma, a pesar de que la Declaracin Universal de 1948 reeja la inuencia
latinoamericana, posteriormente es la Convencin Americana de 1969, la que
recibe inuencias externas y contiene indicios claros de la evolucin del derecho
internacional.
95. El logro ms signicativo de la evolucin del derecho internacional y
de la inuencia recproca del sistema regional latinoamericano con el sistema
universal es la transformacin del derecho de asilo de una prerrogativa estatal
a un derecho humano. Sin embargo, desgraciadamente, el impulso inicial que
consagra el derecho de asilo en las Declaraciones de derechos humanos de 1948,
no ha sido reejado en la prctica estatal en el continente americano.
96. Un claro ejemplo de estas limitaciones lo encontramos al examinar la
implementacin de la Convencin Americana de 1969 por los Estados. La Convencin Americana consagra el derecho de asilo como un derecho humano y establece lmites claros a la potestad soberana de los Estados en materia de entrada
y presencia de extranjeros en su territorio. Durante los ltimos aos estos lmites
han sido conrmados y desarrollados en reiteradas ocasiones, por la Comisin
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sin embargo, la prctica de
los Estados de la regin de otorgar asilo bajo la modalidad latinoamericana, sin
tener en cuenta las garantas individuales mnimas contenidas en la Convencin
Americana, demostrara que la transformacin del asilo en derecho humano ha
sido una tarea incompleta. Un obstculo a la culminacin de este proceso es
la falta de claridad que existe respecto al alcance y contenido del derecho de
buscar y recibir asilo establecido en el prrafo sptimo del artculo 22 de la
Convencin Americana.

El sistema interamericano de proteccin


de los derechos humanos
y su contribucin a la proteccin
de los refugiados en Amrica Latina

ALBERTO DALOTTO
I. Consideraciones generales
1. La centenaria tradicin de Amrica Latina en materia de asilo y proteccin de los refugiados se ha manifestado con frecuencia en los rganos que
componen el sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos y
en la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos.
2. As, independientemente de los diferentes instrumentos jurdicos que
regulan los aspectos normativos de tales instituciones, que han visto la luz a
instancias de los Estados de la regin, los distintos rganos del sistema regional
americano hacen referencia en forma continua a su inters y preocupacin tanto
por la persistencia de situaciones que generan, en forma actual o potencial, el
riesgo de desplazamientos forzados de poblaciones y/o de persecuciones polticas, religiosas o de otra ndole de carcter individual, cuanto por la necesidad
de que los Estados que an no lo han hecho suscriban, se adhieran o ratiquen,
segn el caso, los tratados vinculados a la proteccin de los refugiados.
3. De tal forma, no slo abordan esta temtica los organismos especcos
que funcionan en el marco del sistema interamericano de proteccin de los derechos fundamentales, tales como la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en
adelante, Corte IDH), sino que tambin son tratadas por el rgano deliberativo
por excelencia de la Organizacin de Estados Americanos (en adelante, OEA),
esto es, la Asamblea General.
4. Ello maniesta claramente la importancia poltica que la cuestin suscita
para la comunidad americana en general. No se trata de una mera actitud declamativa de los Estados miembros de la OEA, o de la Organizacin en s misma,
sino la manifestacin concreta del inters y del alto grado de voltaje poltico que
el tpico genera.
5. En el curso de la historia, estas circunstancias toman dramtica relevancia
con el advenimiento de los trgicos sucesos que tuvieron como protagonista a
las graves crisis cvico-polticas que acontecieron en Centroamrica durante los

162

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

aos 70 y 80, y los exilios forzados consecuencia de las sangrientas dictaduras


militares que sometieron bajo un frreo dominio a la mayora de los pases del
Cono Sur.
6. De este modo, vericamos sin hesitacin la importancia que estas instituciones jurdicas han tenido y tienen en el mbito americano, cuyas manifestaciones son altamente palpables no slo en el marco de la prctica y la legislacin interior de los Estados, muchos de los cuales han incorporado en su propia
normativa constitucional aspectos vinculados al asilo y la proteccin de los refugiados,1 y tambin desde el punto de vista de la actividad de los organismos
internacionales del sistema interamericano de proteccin.
7. Acerca de ello, relevaremos a continuacin la posicin que sobre el tema
han adoptado la Asamblea General de la OEA, la CIDH y la Corte IDH.
II. La Asamblea General de la OEA y sus aportes en materia
de asilo y proteccin de los refugiados
8. La Asamblea General de la OEA ha manifestado su preocupacin por el
tema en forma sistemtica desde 1982. En su sesin plenaria del 20 de noviembre de ese ao, al aprobar el informe anual de la CIDH en su resolucin 618/82,
recogi el sealamiento de este organismo de que era urgente dar solucin
apropiada a los problemas derivados del desplazamiento masivo de personas en
el hemisferio, tomando especialmente en consideracin la nueva realidad que ha
surgido en materia de personas desplazadas y de refugiados en los ltimos aos,
y la necesidad de que la OEA adopte rpidas medidas para aliviar la situacin de
las personas desplazadas de sus hogares y sin proteccin de gobierno alguno y
decidi tomar nota de las recomendaciones de la CIDH sobre la cuestin de los
desplazamientos humanos en la regin y de la resolucin del Consejo Permanente 377 (510/82) sobre este mismo tema, y solicit que este rgano rinda un
informe al decimotercer perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General
sobre el estado de los trabajos relacionados con esta materia, incluidas las recomendaciones de la Comisin (...), y de las labores que se vienen llevando a cabo
en el programa de cooperacin de la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA). Este programa de cooperacin, establecido en 1982, fue
el resultado de una de las conclusiones del Coloquio de Mxico de 1981 sobre
Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Latina, en la que se

1
El art. 69 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela reconoce y garantiza el derecho de
asilo y refugio.

ESTUDIOS

163

propona la realizacin de un estudio comparado OEA/ACNUR respecto a las


personas asiladas, refugiadas y desplazadas en el continente americano.
9. El 18 de noviembre de 1983, durante el decimotercer perodo ordinario
de sesiones de la Asamblea General de la OEA, se aprob la resolucin 665/83,
titulada Desplazamientos Humanos en la Regin, en la que la Asamblea tom
nota con satisfaccin del desarrollo de los trabajos del Programa de Cooperacin entre la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) y la Secretara General de la OEA, y solicit al Consejo
Permanente que contine informando a la Asamblea General sobre el estado de
los trabajos de este programa.
10. En su decimocuarto perodo ordinario de sesiones, la Asamblea General aprob, el 17 de noviembre de 1984, la resolucin 739/84, titulada tambin
Desplazamientos Humanos en la Regin, en la que nuevamente toma nota
con satisfaccin de los trabajos del Programa ACNUR/OEA y agradece a la Secretara General de la OEA su colaboracin por estos trabajos, as como solicita
al Consejo Permanente que contine informando a la Asamblea General sobre
la marcha de los trabajos del Programa de Cooperacin.
11. El inters de la Organizacin por esta temtica se hace ms intenso a
partir de la adopcin de la resolucin 774, aprobada en la tercera sesin plenaria
celebrada el 9 de diciembre de 1985, que aborda la situacin jurdica de los asilados, refugiados y desplazados en el continente americano.
12. En esta reseada resolucin, la cooperacin internacional en materia de
refugiados, y la bsqueda de mecanismos y condiciones apropiados que hagan
posible la repatriacin voluntaria de aquellos que se hallaren en el continente,
a modo de solucin denitiva a la penosa situacin que les aige,2 se perla
como uno de los objetivos centrales que la Asamblea expresa, exhortando a los
Estados del hemisferio al cumplimiento de tales nes.
13. Se resalta, asimismo, la importancia que en el sistema de proteccin
internacional tienen la Convencin de Ginebra de 1951 y su Protocolo de 1967,
amn del reconocimiento a los tratados regionales en la materia.
14. La existencia de tensiones derivadas de situaciones generadoras de desplazamientos forzados de personas de sus lugares habituales de referencia, provocados por los conictos armados y disturbios internos, se ponen tambin de
maniesto, resaltando la preocupacin de la comunidad interamericana en la
existencia de estos focos y abogando por promover la cooperacin internacional
a n de prevenir y/o dar asistencia a los desplazados que han huido de sus pases
a causa de esta compleja problemtica.

2
OEA AG/Res. 774 (XV-0/85), Situacin jurdica de los asilados, refugiados y personas desplazadas en el
continente americano, Resolucin aprobada en la tercera sesin plenaria, celebrada el 9 de diciembre de 1985

164

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

15. En ese marco de destacado apoyo a la causa relativa a la proteccin de


los refugiados, se va a ir desenvolviendo la posicin sistemtica y coherente de
la Asamblea General.
16. Esta postura va a ir evolucionando en cuanto a extensin y alcance de la
proteccin debida en funcin del derecho internacional a las personas que, como
consecuencia de persecuciones o en razn de conictos internos o internacionales, se ven obligadas a abandonar su territorio natural, tomando nota en forma
expresa de las diversas iniciativas, resoluciones y declaraciones adoptadas en el
marco de las conferencias y coloquios especializados que tuvieron lugar en el
hemisferio en los ltimos aos.
17. Asimismo, la Asamblea exhortar a los Estados miembros a adoptar las
medidas necesarias para dar efectiva vigencia a los principios jurdicos emanados de stas, a n de dar una adecuada respuesta jurdica y poltica al fenmeno,
en pos de que las personas en situacin de refugiados pudieran gozar de las
condiciones mnimas que hacen a la dignidad inherente a la condicin de ser humano, valor en el que en denitiva, descansan los fundamentos de la proteccin
de los derechos fundamentales del hombre.
18. En esta lnea, la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados de 1984,3
consecuencia del Coloquio sobre la Proteccin Internacional de los refugiados en
Amrica Central, Mxico y Panam, gener recomendaciones consustanciales
con las normas bsicas sobre refugiados contenidas en los distintos instrumentos internacionales en la materia, que la Asamblea General en la resolucin en
comentario destaca como de singular importancia, recomendando a los Estados
miembros aplicar dicha declaracin en el tratamiento de los refugiados que se
encuentren en su territorio .4
19. En las sucesivas resoluciones que sobre el tema de los refugiados adoptar la Asamblea General, vericaremos que sta auspiciar con beneplcito las
distintas iniciativas que en esta materia se van a ir generando en el hemisferio, y
tambin en el marco de accin de las Naciones Unidas, en particular en funcin
del programa de cooperacin que la Secretara General de la OEA suscribi con
la ocina del ACNUR en el ao 1982.
20. Asimismo, la Asamblea ir yendo mas all del mero auspicio de declaraciones tomadas en el marco de conferencias o cumbres especializadas, para ir
tomando posicin en forma especca y clara sobre aspectos relevantes desde el
punto de vista jurdico, que hacen a la determinacin de principios relativos a la
proteccin internacional de los refugiados, como elementos fundamentales que
hacen a la esencia del instituto en s y que son rmemente reivindicados por sta.
3
La Declaracin de Cartagena sobre Refugiados de 1984 ha presentado conclusiones que se agregan en el
anexo.
4
Ver OEA AG/Res.774, op.cit., art. 3

ESTUDIOS

165

21. As, la resolucin 838 de la Asamblea General introduce la mencin al


principio de no devolucin5, a la necesidad de que prevalezca el carcter humanitario y apoltico en el tratamiento de los refugiados, y a la voluntariedad de la
repatriacin. Asimismo, al ao siguiente se resalta la necesidad del respeto por
parte de los Estados del derecho de retorno, y la observancia de las condiciones
de proteccin internacional y asistencia de que gozan en los pases de asilo.6
22. En 1989, la masiva existencia de refugiados y desplazados en la zona de
Amrica Central, genera la necesidad de celebrar una conferencia internacional,
la que nalmente tendr lugar en la ciudad de Guatemala, del 29 al 31 de mayo
de ese ao.
23. La Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), resultante de esta iniciativa, aprob por aclamacin una declaracin
y un plan de accin concertado a favor de los refugiados, repatriados y desplazados centroamericanos como una contribucin a una paz rme y duradera en
Centroamrica.
24. En el marco de la promocin y auspicio de medidas regionales e internacionales tendientes a la proteccin de los refugiados, la Asamblea General
de la OEA acogi con beneplcito los resultados de esta conferencia, y exhort
a los Estados miembros, organismos especializados interamericanos y dems
organizaciones regionales y subregionales, intergubernamentales y no gubernamentales, e inclusive a la comunidad internacional en su conjunto, a participar y
apoyar el plan de accin previsto.
25. La Asamblea presta una especial atencin a la relacin que vincula el
mantenimiento de la paz, en particular en Centroamrica, con la solucin al
problema que plantean los refugiados. En ese sentido, visualiza como una seria
amenaza a la paz la falta de soluciones adecuadas a la cuestin de los refugiados,
por lo que resalta y reivindica los principios cuya observancia resulta indispensable por los Estados, que ya hemos reseado.
26. Asimismo, la necesidad de consolidacin de la democracia en la regin
es sealada como otro de los pilares que contribuyen a resolver la problemtica
de los refugiados y a facilitar la adopcin de medidas para fortalecer los regmenes jurdicos internos para la proteccin de refugiados.
27. Diez aos despus de la adopcin de la Declaracin de Cartagena sobre
refugiados de 1984, se celebr el Coloquio Internacional de San Jos, el cual
fue organizado conjuntamente por el ACNUR y el Instituto Interamericano de

5
OEA AG/Res. 838 (XVI-0/86), Accin interamericana en favor de los refugiados, Resolucin aprobada en la
novena sesin plenaria, celebrada el 15 de noviembre de 1986
6
OEA AG/Res. 891 (XVIII-0/87), La situacin de los refugiados centroamericanos y los esfuerzos regionales
para la solucin de sus problemas, Resolucin aprobada en la dcima sesin plenaria, celebrada el 14 de noviembre
de 1987

166

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Derechos Humanos, bajo los auspicios del gobierno de Costa Rica. Como consecuencia de este encuentro, se adopt la declaracin de San Jos, la cual contiene
importantes principios7 sobre el tratamiento que debe otorgarse a los refugiados,
desplazados internos y otras categoras de personas desarraigadas.
28. Estos principios, complementarios de la reseada Declaracin de Cartagena de 1984, son tomados en cuenta por la Asamblea, la que inst a los Estados
miembros a incorporar sus principios en sus legislaciones internas.
29. En ese sentido, la Asamblea se pronuncia por la necesidad de una armonizacin legal en materia de refugiados, tomando debidamente en cuenta los
principios contenidos en la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de
1951 y su Protocolo de 1967, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la Declaracin de Cartagena de 1984 y la Declaracin de San Jos de
1994.
30. La posicin de la Asamblea General, como vemos, si bien mantiene una
lnea argumental coherente a lo largo de los aos en cuanto a la reivindicacin
de los principios esenciales que hacen al derecho de los refugiados, va a ir incorporando elementos que surgen como consecuencia de la coyuntura poltica
reinante al momento de las deliberaciones.
31. A medida que las situaciones de conmocin interna que sacudieron
Centroamrica fueron siendo controladas, la preocupacin de la Asamblea fue
virando con mayor nfasis a aspectos de base, y a cuestiones mayormente vinculadas a la prevencin y al fortalecimiento de mecanismos de asistencia a los
refugiados, sea a nivel internacional, sea a nivel de los ordenamientos locales.
32. As, se van introduciendo en las resoluciones anuales aspectos tales
como la importancia del fortalecimiento del Estado de Derecho para la consolidacin de las instituciones democrticas y el pleno respeto a los derechos
humanos con miras a prevenir los desplazamientos forzosos y desarrollar soluciones duraderas para las poblaciones afectadas8, la necesidad de armonizacin
de las normas, criterios y procedimientos en materia de refugiados, la proteccin
del derecho de trabajadores migrantes como fenmeno relacionado, y la importancia de reforzar los mecanismos de cooperacin, en especial con la ocina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
33. En resumen, de lo expuesto surge que:
a) La Asamblea General de la OEA ha manifestado sistemticamente su
preocupacin por la cuestin relativa a los refugiados.
b) En sus resoluciones ha tomado posicin acerca de los principios esenciales y normas rectoras que hacen a la proteccin de los refugiados, tales como:
Los principios de la Declaracin de San Jos de 1994 se resean en el anexo.
OEA AG/Res. 1504 (XXVII-0/97), La situacin de los refugiados, repatriados y desplazados internos en las
Amricas, Resolucin aprobada en la sptima sesin plenaria, celebrada el 5 de junio de 1997)
7
8

167

ESTUDIOS

El principio de no devolucin o non-refoulement.


El carcter humanitario y apoltico de la proteccin de los refugiados.
El carcter voluntario de la repatriacin.
El reconocimiento de la Declaracin de Cartagena de 1984 y de San
Jos de 1994 como conjunto de principios a ser tenidos en cuenta por los
Estados del hemisferio en el tratamiento de los refugiados y para la elaboracin de normas internas que aseguren el respeto de sus derechos.
La consideracin de la Convencin de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto
de los Refugiados y su Protocolo de 1967 como Carta Magna del derecho de los refugiados.
La necesidad de armonizacin legal en materia de refugiados y de que
los Estados hemisfricos que an no lo han hecho, consideren la posibilidad de adherirse a los instrumentos internacionales sobre el estatuto de
los refugiados.

c) Asimismo, se ha pronunciado sobre los aspectos que hacen a la necesidad


de prevencin de las coyunturas que generan el riesgo de desplazamientos forzados y movimientos de refugiados, tales como:

El fortalecimiento del Estado de Derecho para la consolidacin de las


instituciones democrticas y el pleno respeto de los derechos humanos.
La necesidad de la cooperacin internacional, en especial con la Ocina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
La importancia de adoptar medidas encaminadas a contrarrestar sentimientos xenfobos, sobre todo en contra de aquellas personas que se han
visto forzadas a salir de su pas de origen.

34. Finalmente, debemos destacar el alto grado de importancia poltica que


la actitud asumida por la Asamblea General de la OEA en la defensa y la promocin de los derechos de los refugiados ha tenido, en particular como estimulante de las conferencias regionales especializadas que han tenido lugar en el
continente.
35. En ese sentido, la Asamblea ha desempeado un papel fundamental en la
difusin de las declaraciones emanadas de stas, dotndolas a travs de su apoyo
del indispensable sustento poltico para la efectiva aplicacin de los principios y
recomendaciones que de stas surgen.
III. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
Su posicin frente al Asilo y la proteccin de los refugiados
36. La CIDH se ha referido a la cuestin del asilo y la proteccin de los refugiados en numerosas oportunidades. Ya en el ao 1965, la Comisin prepar

168

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

un Informe sobre refugiados polticos en Amrica, en el que sealaba varios


factores que haban incidido en la aceptacin y en la absorcin de la mayora de
los refugiados latinoamericanos en la regin9.
37. Tales factores comprendan aspectos como la larga tradicin en relacin
al movimiento de exiliados polticos en el rea, el comn idioma y cultura que
permitan con mayor facilidad la integracin y la adaptacin en el pas receptor,
y el hecho de que, mayoritariamente, se trataba de exiliados que pertenecan a
la clase acomodada de su pas, lo que signicaba que no se convertiran en una
carga econmica para el Estado que los reciba.
38. En cuanto a la experiencia latinoamericana en materia de asilo, la Comisin sealaba la existencia de una slida tradicin jurdica y normativa en
cuanto a conceder asilo a los exiliados polticos.10
39. En efecto, el mbito regional americano cuenta con una serie de tratados
relativos al asilo, tales como la Convencin sobre Asilo de La Habana (1928),
que trata sobre la concesin y respeto del asilo en legaciones, navos de guerra y
campamentos o aeronaves militares, la Convencin de Asilo Poltico de Montevideo de 1933, la Convencin de Asilo Diplomtico y la Convencin sobre Asilo
Territorial, estas dos ltimas adoptadas en el marco de la X Conferencia Interamericana de Estados Americanos, que tuvo lugar en Caracas en 1954.
40. La Comisin ya adverta en el reseado informe de 1965 los profundos
cambios que las graves crisis polticas y sociales en el hemisferio imprimiran
a la problemtica del asilo. As, la Comisin Interamericana haca referencia a
los 700.000 cubanos que, huyendo de la isla, se radicaron en los Estados Unidos
durante la dcada del 60, as como a la difcil situacin por la que atravesaban
miles de exiliados de Hait, Paraguay, Bolivia, Repblica Dominicana, Nicaragua, Honduras y otros pases.
41. Estos intensos movimientos de exiliados empiezan a perlarse como un
fenmeno en crecimiento para esos aos. Y as lo reejaba la Comisin, advirtiendo que el problema de los refugiados polticos americanos ha cambiado
fundamentalmente en los ltimos aos. Ya no se trata de los refugiados de
antao, los que por lo general eran pocos en nmeros y constituidos fundamentalmente por dirigentes que gozaban de medios de fortuna. En la actualidad el
problema radica en que, como resultado de los movimientos polticos acaecidos
en la mayora de los pases americanos y la falta de estabilidad democrtica
en algunos de ellos, gran cantidad de personas, la mayora de ellas sin bienes

9
CIDH, La situacin de los refugiados polticos en Amrica: Informe preparado por la Secretara de la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II.11, Doc. 7, en La Organizacin de los Estados
Americanos y los Derechos Humanos: Actividades de la Comisin Americana de Derechos Humanos 1960-1967,
Washington, OEA, 1972.
10
Ibdem.

169

ESTUDIOS

de ninguna especie, se trasladan al territorio de otras Repblicas americanas


a causa de las persecuciones de que son objeto.11
42. Finalmente, la Comisin seala en su informe de 1965 cules eran a
su criterio los mayores problemas que en ese momento incidan con relacin a
los derechos de los refugiados: en primer lugar, la falta de legislacin interna
que reconozca y dena en forma adecuada la situacin del refugiado poltico en
cuanto a su condicin; en segundo lugar, la inexistencia de una convencin
interamericana que contemple y regule la situacin de los refugiados polticos;
en tercer lugar, la falta de un organismo dentro del sistema interamericano al
que se le reconozcan facultades apropiadas a efectos de llevar a cabo funciones
de asistencia para los refugiados polticos; en cuarto lugar, las dicultades de
viaje confrontadas por los refugiados; por ltimo, los problemas econmicos,
agravados por las prohibiciones al trabajo o la escasez de oportunidades de empleo, lo que ha dado como resultado que los refugiados se conviertan en una
carga econmica y social para el pas de asilo.
43. La Comisin, preocupada por la ola de violencia que se vericaba en el
continente, seal en su informe anual a la Asamblea General (1980-1981) que
la crisis en este perodo haba provocado un efecto secundario, de signicativa
magnitud, como el desplazamiento masivo de personas.
44. Tal como se vena advirtiendo desde el informe de 1965, estas migraciones masivas se manifestaban como un verdadero desafo para los Estados
Americanos, que evidentemente no se encontraban preparados para tamao movimiento de refugiados.
45. En el informe anual 1981-1982, la Comisin vuelve a considerar la temtica de los refugiados y el sistema americano. En tal ocasin, se hace referencia
al informe de 1965 y se detalla el curso que se le imprimieron a sus recomendaciones de entonces. En particular se resalta que pese a la opinin del Comit Jurdico Interamericano que prepar un proyecto de convencin sobre refugiados,
ningn rgano poltico de la OEA ha vuelto a considerar el tema, por lo que la
propuesta del Comit Jurdico, originada a su vez en las recomendaciones del
informe de 1965, no pudo ser llevada a cabo.
46. Los sucesos acontecidos en la dcada del 70 y principios de los 80 son
marcados por la comisin como un punto de inexin que pondr en crisis la
antigua tradicin en materia de asilo poltico en Amrica Latina.
47. Esto se ha debido, a juicio de la Comisin, a los siguientes factores:

11

Incremento sustancial del nmero de personas solicitantes de asilo, varias veces mayor que en cualquier otro momento de la historia de la
regin.

Ibdem.

170

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Diferente composicin de los grupos solicitantes, que mut de dirigentes


polticos en forma individual a grandes grupos de personas que tienen temores bien fundados en funcin de la situacin de violencia reinante y de
su militancia en sectores polticamente vulnerables de la sociedad, pese
a que no hayan participado en actos polticos de naturaleza individual.
Carencia generalizada de medios econmicos, de educacin y entrenamiento de trabajo en los solicitantes, a diferencia de los tradicionales
exiliados, que normalmente posean medios de fortuna.
Cambio en la situacin poltica de pases tradicionalmente receptores
de exiliados, que no slo se niegan a admitir refugiados sino que se han
constituido en fuentes principales de desplazados.
Inadecuados instrumentos jurdicos regionales e internos para dar respuesta al fenmeno.
Coyunturas econmicas desfavorables en el hemisferio que hacen dicultoso el reasentamiento de los refugiados.
Falta de voluntad poltica en algunos Estados, que ven en los refugiados
amenazas a su seguridad nacional.

48. Siguiendo las recomendaciones emanadas del Coloquio sobre Asilo y


Proteccin Internacional de los Refugiados (Mxico, 11-15 de mayo, 1981), la
Comisin propuso a la OEA la toma de medidas encaminadas a dar una respuesta institucional internacional al fenmeno de los refugiados, que empezaba
a manifestarse con inusual virulencia en el continente.
49. Estas medidas promovidas por la Comisin, consistan bsicamente en:

La rearmacin por la OEA del principio de no devolucin (non-refoulement), y la necesidad de que ste se respete tanto en las fronteras como en
todo el territorio de los Estados.
La rearmacin por la OEA del carcter apoltico y humanitario de la
concesin del asilo, que no constituye en modo alguno un acto inamistoso
para el otro Estado.
El compromiso de la Organizacin para promover que los Estados miembros ratiquen la Convencin y el Protocolo de las Naciones Unidas sobre
el Estatuto de los Refugiados, y para que adopten medidas en ese sentido
en el mbito interno.
Consideracin en la regin de que el trmino refugiado comprende a las
personas que huyen de sus pases en funcin de las amenazas a sus vidas
producidas por razones de violencia, agresin, ocupacin extranjera, violacin masiva de los derechos humanos, y otras circunstancias vinculadas
con la destruccin del orden pblico de esos pases.
El compromiso de la OEA para promover la cooperacin internacional en
materia de refugiados, en especial con el ACNUR.

ESTUDIOS

171
Que los pases que estn imposibilitados de reasentar en forma permanente grandes grupos de refugiados, adopten las medidas que sean necesarias
para garantizar la seguridad de estas personas hasta tanto se obtenga su
reasentamiento permanente.
Propiciar la creacin de una autoridad interamericana encargada de la
asistencia y proteccin de los refugiados en el continente, la que debera
trabajar en colaboracin directa con el ACNUR.

50. Como hemos visto a lo largo del captulo anterior, muchas de las recomendaciones que la Comisin sugiri, fueron posteriormente cumplidas por la
OEA, tales como la puesta en funcionamiento de un programa de cooperacin
entre la Secretara General y la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados en 1982 y la adopcin de un conjunto de resoluciones que incluyeron muchas de las propuestas de la Comisin desde 1985 hasta
la actualidad.
51. En su carcter de rgano de la OEA con mandato para considerar las
denuncias sobre los derechos humanos garantizados por la Declaracin y por la
Convencin Americana, instrumentos ambos que reconocen, con distintos matices, el derecho a buscar y obtener asilo, la CIDH ha prestado y sigue prestando
su atencin a los derechos humanos de los refugiados, desplazados internos y
repatriados del continente.
52. En consecuencia, la Comisin ha tenido oportunidad de conocer casos
en que se denunci la violacin por parte de Estados americanos, entre otros, del
derecho a buscar y a recibir asilo12.
53. En 1993, la Comisin declar admisible la peticin presentada por el
Comit Haitiano de Derechos Humanos contra el gobierno de Estados Unidos.
En ella, los peticionarios denunciaban la prctica llevada a cabo por el gobierno
denunciado a travs de la cual se interceptaba en alta mar embarcaciones provenientes de Hait atestadas de refugiados, obligndolas a retornar a su pas.
54. La dramtica situacin poltica que se viva en Hait, tanto durante la
dictadura de Duvalier como despus de su cada, en 1986, gener un incesante
ujo de personas que huan del pas como consecuencia del cuadro sistemtico y
generalizado de violaciones graves a los derechos humanos.
55. Estas personas se hacan a la mar en precarias embarcaciones, con la esperanza de poder arribar a territorio seguro, en especial a los Estados Unidos de
12
Este artculo analiza exclusivamente el Caso del Comit Haitiano de Derechos Humanos contra el gobierno
de Estados Unidos, CIDH, Caso 10.675, Informe No. 51/96, Decisin en cuanto al mrito, 13 de marzo de 1997.
Sin embargo, la Comisin tambin ha conocido otros casos sobre refugiados y solicitantes de asilo. Para mayor
referencia, ver Caso Joseph contra Canad (Caso 11.092. Informe No. 27/93 sobre Admisibilidad, 6 de octubre,
1993) y Caso de 120 ciudadanos cubanos y 8 haitianos detenidos en Las Bahamas (Caso 12.071, Informe No. 6/02
sobre Admisibilidad, 3 de abril 2002). En relacin con el tema de la repatriacin, ver Caso de exiliados chilenos
(Casos 3.421 y otros, Informe No. 24/82, 8 marzo de 1982).

172

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Amrica. As, los boat people, como se los denominaba, eran luego interceptados por la guardia costera norteamericana, en funcin de un acuerdo celebrado
entre los Estados Unidos y Hait para controlar la migracin ilegal.
56. Una vez interceptadas las naves, eran abordadas y obligadas a retornar
por las autoridades norteamericanas, con las gravsimas consecuencias que esto
poda ocasionar, dadas las caractersticas nefastas de la situacin que en materia
de derechos humanos se vivan en Hait.
57. La Comisin no slo consider admisible la peticin, sino que, en el
anlisis del fondo del caso, consider que Estados Unidos haba violado el artculo XXVII reconocido por la Declaracin Americana de Derechos Humanos,
sealando que haba interceptado a refugiados haitianos y los haba enviado sumariamente a Hait sin hacer un examen adecuado de su estado ni concederles
una entrevista para determinar si renen los requisitos de refugiados.13
58. Como consecuencia de ello, no slo se concluy que se produjo la violacin del derecho a buscar y a recibir asilo, sino que la poltica de interceptacin
y abordaje en alta mar ha puesto a personas en riesgo de vida y ha producido
efectivamente muertes, con lo que tambin se ha violado el derecho a la vida,
constituyendo asimismo, y con matices de acuerdo a la persona afectada considerndola en forma individual:

Una trasgresin del derecho de los refugiados haitianos a la libertad, al


interceptar y abordar la embarcacin en alta mar.
Una violacin al derecho a la seguridad, al devolver a los refugiados a
Hait y exponerlos a actos de brutalidad en manos de los militares y sus
partidarios.
Afectacin al derecho a la igualdad ante la ley, en razn de la diferencia
de tratamiento a los haitianos en comparacin con la recibida por otros
grupos, como los cubanos.
Violacin del derecho a recurrir a los tribunales, para garantizar el respeto a los derechos legales de los refugiados.

59. En el informe anual de 1993, la Comisin pasa revista a la situacin


de los refugiados en el continente y expresa su continua preocupacin por la
permanencia del fenmeno del desplazamiento de refugiados. As, se realizan
informes especiales por la situacin en Per, Guatemala y Hait.
60. Se sealan tambin la situacin en otras zonas conictivas, tales como
Colombia,14 El Salvador15 y Nicaragua.
13
CIDH, Caso Comit Haitiano de Derechos Humanos y otros contra Estados Unidos, Caso 10.675, Informe
No. 51/96, Decisin en cuanto al mrito, 13 de marzo de 1997.
14
Se estimaba una cifra de entre 500.000 y 1.000.000 de desplazados internos hasta 1992.
15
La guerra civil dur 12 aos y caus la muerte de 75.000 personas, produciendo el desplazamiento de ms
de 1.000.000 de individuos.

173

ESTUDIOS

61. La Comisin resalta que la problemtica vinculada a los desplazados


internos se ha constituido en un fenmeno en crecimiento en la regin, circunstancia que se agrava en razn de la carencia de mecanismos internacionales para
supervisar la situacin de aquellos.
62.En funcin de ello, se elabor una serie de recomendaciones que apuntan
a atender la situacin, tales como:

Que los Estados respeten el principio de no devolucin.


Inclusin en las legislaciones internas de la denicin ampliada de refugiado que se adopt en la Declaracin de Cartagena, as como la de
desplazado interno de los principios de CIREFCA.
Aseguramiento de recursos legales internos para contrarrestar las posibles violaciones a los derechos humanos de los refugiados, asilados,
desplazados internos y repatriados.
Inclusin del tema de los refugiados y desplazados internos en las agendas de las instituciones de nanzas y desarrollo.
Exhortacin a los Estados que an no lo hicieron a raticar la Convencin de 1951 y su Protocolo de 1967 relativos a los refugiados.
Reconocimiento del problema de los desplazados internos como asunto
de inters internacional que agrava la posibilidad de violaciones de derechos humanos.
La necesidad de que la OEA establezca un mecanismo de alerta temprana, con el n de alertar a los Estados miembros de condiciones que
pudieran provocar desplazamientos y migraciones en masa.
Nombramiento de un grupo de trabajo para analizar el modo de fortalecer los esfuerzos regionales en la materia y tomar medidas complementarias, en combinacin con la Comisin y el Instituto Interamericano de
Derechos Humanos.

63. En ocasin del informe sobre la situacin de los derechos humanos de


los solicitantes de asilo en el marco del sistema canadiense de determinacin de
la condicin de refugiado, la Comisin ha tenido ocasin de volver a pronunciarse sobre algunos aspectos relevantes sobre la materia.
64. La Comisin efecta un detallado anlisis de los instrumentos internacionales aplicables en la materia, tanto universales como regionales, y en particular los que estn en vigor para Canad, donde toma posicin sobre algunos
aspectos esenciales del rgimen.
65. As, al referirse a la Convencin de 1951, sostiene que la obligacin
suprema de los Estados Partes es la de respetar la prohibicin de devolucin
(non-refoulement) contemplada en el artculo 33 de la Convencin.16
16
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos de los solicitantes de asilo en el marco del
sistema canadiense de determinacin de la condicin de refugiado, OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 40 rev., 28 de
febrero de 2000.

174

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

66. En la interpretacin de la Comisin, la prohibicin de devolucin signica que cualquier persona reconocida como refugiado o que solicita reconocimiento como tal, puede acogerse a esta proteccin para evitar su expulsin.
Esto necesariamente implica que esas personas no pueden ser rechazadas en la
frontera o expulsadas sin un anlisis adecuado e individualizado de sus peticiones.17
67. En ese sentido, considera que los trminos especcos de estos instrumentos son complementarios, y en ciertos aspectos, ampliados por un conjunto
de instrumentos internacionales sobre derechos humanos, as como por ciertas
disposiciones del derecho humanitario internacional. En virtud de esta red de
protecciones, los Estados estn obligados a abstenerse de tomar medidas contrarias al principio de asilo, tales como la devolucin o expulsin de solicitantes de
asilo o refugiados en contra de los derechos humanos internacionales, el derecho
humanitario y las leyes sobre refugiados18.
68. En el marco de la legislacin especcamente aplicable a Canad, la Comisin hace referencia a algunas consideraciones acerca del alcance del derecho
de asilo consagrado por la Declaracin Americana. As, sostiene que si bien ste
no implica garanta alguna de que ser otorgado, s exige necesariamente que el
peticionario tenga derecho a ser odo al presentar la solicitud.
69. Tal circunstancia es tomada en cuenta por la Comisin en el anlisis de
la legislacin interna canadiense, en particular respecto a la preseleccin de admisibilidad por motivos de criminalidad, seguridad nacional y orden pblico.
70. Precisamente es con respecto a las personas consideradas inadmisibles
por motivos de criminalidad y similares, que la naturaleza del proceso de seleccin ha generado la inquietud de la Comisin, que manifest su preocupacin
por que las disposiciones de exclusin sean aplicadas en primera instancia por
funcionarios de Inmigracin del Departamento de Ciudadana e Inmigracin,19
observando que los peticionantes de asilo carecen del derecho a que se les ponga
a disposicin un asesor legal proporcionado por el Estado, en la etapa previa a
la audiencia.
71. En este aspecto, se vincula al derecho de buscar asilo con la oportunidad
de presentar su solicitud ecazmente ante una instancia plenamente competente
para tomar decisiones, considerando tanto la Comisin como el ACNUR que
quienes estn mejor capacitados para formular las determinaciones de elegibilidad son los encargados de interpretar y aplicar la legislacin y la poltica sobre
refugiados.20
Ibdem
Ibdem.
19
Ibdem
20
Ibdem.
17
18

ESTUDIOS

175

72. Sin perjuicio del gran espectro que se promueve en cuanto a la aplicacin
de este derecho, la Comisin ha trazado recientemente su posicin respecto del
asilo y su relacin con los crmenes internacionales.
73. En ese aspecto, el asilo, como institucin destinada a la salvaguardia y
proteccin de personas cuya vida y/o libertad se encontraren amenazadas o en
peligro en razn de violencia o persecucin derivadas de acciones u omisiones
de un Estado, reconoce limitaciones.
74. Entre ellas se destaca la prohibicin de conceder asilo a individuos respecto de los cuales hubiera serios indicios para considerar que han cometido
crmenes internacionales, tales como crmenes de lesa humanidad (concepto que
incluye la desaparicin forzada de personas, tortura y ejecuciones sumarias),
crmenes de guerra y crmenes contra la paz.21
75. La Comisin, haciendo referencia a la obligacin de los Estados de prevenir, investigar y sancionar toda violacin a los derechos reconocidos por la
Convencin Americana de Derechos Humanos, recuerda que ya se ha manifestado a favor de reconocer que en funcin de la evolucin normativa del derecho
internacional se ha consolidado la jurisdiccin universal, en virtud de la cual
cuando un Estado no quiera o no pueda ejercer su jurisdiccin penal respecto
de crmenes reputados internacionales, cualquier Estado tiene autoridad para
perseguir, procesar y sancionar a quienes aparezcan como responsables de dichos crmenes internacionales, aun aquellos cometidos fuera de su jurisdiccin
territorial o que no guarden relacin con la nacionalidad del acusado o de las
vctimas, puesto que tales crmenes afectan a la humanidad entera y quebrantan
el orden pblico de la comunidad mundial.22
76. En lnea con estos argumentos, la Comisin considera una total desnaturalizacin de la institucin del asilo el otorgar tal proteccin a personas
que abandonen su pas para eludir la determinacin de su responsabilidad como
autores materiales o intelectuales de crmenes internacionales,23 sealando asimismo que La institucin del asilo supone que la persona que pide proteccin
es perseguida en su Estado de origen, y no que es apoyada por ste en su solicitud .24
77. En conclusin con lo expuesto, la Comisin recomienda a los Estados
miembros la abstencin de otorgar asilo a presuntos autores materiales o intelectuales de crmenes internacionales.

21
CIDH, El Asilo y su relacin con los crmenes internacionales (20 de octubre de 2000), OEA/Ser./L/V/
II.111, Doc. 20 Rev., en Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2000, Washington,
OEA, 16 abril 2001, Captulo VI Estudios Especiales
22
Ibdem
23
Ibdem.
24
Ibdem.

176

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

78. Estas manifestaciones de la Comisin reproducen la poltica que ha mantenido la OEA sobre el tema, y en particular a raz de la cuestin suscitada con
la solicitud de asilo en Panam de Vladimiro Montesinos, ex asesor del entonces
presidente del Per, Alberto Fujimori.
79. Resulta evidente que sta, en la conviccin de que se estaba desnaturalizando la institucin del asilo como sistema de proteccin a los perseguidos
por un Estado, aprovech la ocasin para sealar acertadamente cules son los
lmites de ste, identicando claramente a los destinatarios reales del sistema.
80. En tal sentido, el propio secretario general de la OEA, Csar Gaviria,
tres das despus de la declaracin de la Comisin, emiti un comunicado sobre
la situacin en Per, donde da por agotada cualquier gestin en relacin con la
peticin de asilo del Seor Vladimiro Montesinos ante el gobierno de Panam o
ante cualquier otro.25
81. Asimismo, el secretario general maniesta que en su opinin, el Seor
Montesinos tiene cuentas pendientes con la justicia peruana y que sus acciones
fueron observadas con asombro e indignacin en todo el mundo, e imponen al
gobierno del Per y a las Fuerzas Armadas una conducta de distancia y alejamiento de l en la toma de decisiones pblicas. 26
82. En denitiva, podemos concluir con las siguientes consideraciones:

25
26

La Comisin ha manifestado su preocupacin por el asilo y la proteccin


de los refugiados por lo menos desde el reseado informe de1965.
A travs de su actividad en la defensa de los derechos humanos en el
hemisferio, ha aportado sustanciales recomendaciones, muchas de las
cuales fueron tomadas por la Asamblea General de la Organizacin, en
particular sobre la necesidad del respeto de los principios esenciales que
hacen a la institucin del asilo y a la proteccin de los refugiados, tales
como el principio de no devolucin, su carcter humanitario y apoltico,
la ampliacin del concepto de refugiado incluyendo a los desplazados
internos, la necesidad de adoptar medidas internas de proteccin, la importancia de la cooperacin internacional en materia de refugiados, y la
necesaria vinculacin entre el derecho de las personas a buscar y recibir
asilo con la posible violacin de derechos humanos fundamentales, entre
otros importantes aportes.
A travs de su actividad de control del respeto de los derechos humanos
reconocidos por la Declaracin y la Convencin Americana, la Comisin ha contribuido en gran medida a estimular el respeto al derecho de
los refugiados, y a promover la adopcin de medidas en el marco regional tendientes no slo a actuar frente a la emergencia, sino a combatir

Comunicado de prensa de la Secretara General de la OEA, C-188-00, Washington, 23 de Octubre de 2000.


Ibdem.

177

ESTUDIOS

las causas que generan desplazamientos masivos y exilios forzados de


personas, destacando la importancia de consolidar los procesos democrticos en la regin y de fortalecer la vigencia del Estado de Derecho
como fundamento esencial para que el efectivo respeto de los derechos
fundamentales sea material y jurdicamente viable.

IV. La Corte Interamericana de Derechos Humanos


frente al Asilo y la proteccin de los refugiados
83. La Corte IDH, rgano jurisdiccional del sistema regional de proteccin,
a la fecha no ha tenido oportunidad de desempear un papel directo y relevante
en materia de proteccin de los refugiados. Sin embargo, resulta importante destacar algunos pronunciamientos de este Tribunal que pueden resultar de utilidad
en materia de asilo.
84. De esta manera, encontramos que en el caso Villagrn Morales y otros
la Corte realiz una interpretacin extensiva de la Convencin Americana con
el propsito de utilizar disposiciones de la Convencin sobre los Derechos del
Nio para jar el contenido y alcances de la disposicin general establecida en el
artculo 19 de la Convencin Americana (Derechos del Nio), y de esta manera
denir las obligaciones que el Estado tena en relacin con los denominados
nios de la calle27.
85. Este mtodo interpretativo ya haba sido previsto en la Opinin Consultiva No. 1 relativa a otros tratados objeto de la funcin consultiva de la Corte,
la cual se pronunci en favor de la tendencia integrativa entre los sistemas regional y universal28. El mismo resulta de especial importancia en la proteccin de
los refugiados y solicitantes de asilo ya que posibilita a la Corte el dar contenido
al derecho de buscar y recibir asilo, contemplado en el artculo 22.7 de la Convencin Americana, a la luz, inter alia, de la Convencin de 1951 y el Protocolo
de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados.

27
Corte I.D.H., Caso de los Nios de la Calle (Villagrn Morales y otros), Sentencia de 19 de noviembre
de 1999, Serie C No. 63, prr. 192-194. Asimismo, esta idea tambin fue expresada por el actual Presidente de la
Corte, Juez Canado Trindade, en su voto razonado en la sentencia sobre excepciones preliminares en el caso Las
Palmeras.
28
En esa lnea, se suele citar la opinin de los entonces jueces de la Corte Interamericana, P. Escalante y
Cisneros Snchez, quienes consideraban que los principios y normas del sistema universal estaban integrados en
el sistema americano, y por ello los principios y normas del derecho de los refugiados de las Naciones Unidas
forman parte tambin del derecho del sistema americano. Ver Piza Escalante y Cisneros Snchez, Algunas ideas
sobre la incorporacin del derecho de asilo y de refugio al sistema interamericano de derechos humanos, en Asilo
y Proteccin Internacional de refugiados en Amrica Latina, Universidad Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico,
1982, Conclusin 7, pg. 110

178

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

86. Asimismo, en el caso Baena Ricardo y otros la Corte declar que las
garantas judiciales del artculo 8 de la Convencin Americana deben ser observadas en todas las instancias procesales, ya sea de carcter judicial o administrativo, en las que se afecten los derechos de los individuos.29 En consecuencia,
aunque no fue mencionado expresamente, debe entenderse que estas garantas
tambin deben respetarse en el procedimiento para la determinacin de la condicin de refugiado.
87. Tambin se seala con frecuencia como relacionadas con esta temtica las medidas provisionales dispuestas por la Corte en el caso Haitianos y
Dominicanos de Origen Haitiano en la Repblica Dominicana, en el que se
denunciaron expulsiones masivas de estas personas por parte del gobierno de la
Repblica Dominicana.
88. Si bien estas medidas no se reeren directamente a la problemtica de los
refugiados, sino a la migracin y a la existencia de prcticas discriminatorias en
razn del origen, nacionalidad y color de la piel, cabe resaltar el aporte realizado
por la Corte Interamericana, aplicable por analoga, para el tratamiento del problema de los refugiados a travs de la resolucin que comentamos, en particular
por la decisin de evitar la prctica de las expulsiones colectivas, regularizar el
procedimiento y las garantas de las expulsiones y deportaciones, permitir el retorno inmediato de otros de ellos a la Repblica Dominicana y por la proteccin
al derecho de la reunicacin familiar. Asimismo, el voto concurrente del juez
Canado Trindade, resulta de gran inters en virtud del enfoque adoptado en el
caso a partir del problema del desarraigo, al que hace referencia como un gran
desafo actual al derecho internacional de los derechos humanos que debe ser
tratado como un problema de dimensin global y teniendo presentes las obligaciones erga omnes de proteccin y no a la luz de la soberana estatal, pues se
trata de una perspectiva tambin aplicable a la bsqueda de soluciones jurdicas
al problema de los refugiados.
89. De igual manera, en las medidas provisionales adoptadas en los casos
Comunidad de Paz de San Jos de Apartad y de las Comunidades del Jiguamiand y del Curbarad, la Corte se reri al derecho a permanecer en el
propio lugar de residencia. En ambos casos, el Tribunal orden que el Estado
pertinente adoptara las medidas necesarias para garantizar el retorno y la permanencia de grupos de personas que se haban visto desplazadas internamente
como consecuencia de la violencia ejercida en su contra por diversos agentes.
29
Corte I.D.H., Caso Baena Ricardo y otros, Sentencia de 2 de febrero de 2001, Serie C No. 72, prr. 124. Por
otro lado, la Corte precis en la misma sentencia que las garantas contenidas en el prrafo segundo del artculo 8
resultan tambin aplicables en procedimientos relativos a la determinacin de derechos civil, laboral, scal o de
cualquier otro carcter, prrafo 125. Sobre el alcance del artculo 8.2 y en esta misma lnea, ver tambin: Corte
I.D.H., Caso del Tribunal Constitucional, Sentencia de 31 de enero de 2001, Serie C No. 71, prr. 70; y Corte
I.D.H., Excepciones al agotamiento de los recursos internos (arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b, Convencin Americana
sobre Derechos Humanos), Opinin Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990, Serie A No. 11, prr. 28.

ESTUDIOS

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90. Por otro lado, resulta de inters la posicin adoptada en la Opinin Consultiva No. 16 titulada el derecho a la informacin sobre la asistencia consular
en el marco de las garantas del debido proceso legal, mediante la cual se reconoce la pronta informacin sobre la asistencia consular como una garanta
del debido proceso. Este pronunciamiento tiene particular relevancia para toda
persona que ha sido privada de su libertad en el extranjero, entre ellos, claro est,
los refugiados y solicitantes de asilo.
91. Finalmente, se debe mencionar que actualmente se encuentra pendiente
la solicitud de Opinin Consultiva No. 18 relativa al principio de no-discriminacin y los derechos de los trabajadores migrantes, temas muy cercanos y de
gran importancia para la proteccin de los refugiados, debido a la posibilidad de
aplicar los estndares por analoga.
Anexo Complementario
1. Declaracin de Cartagena, 1984
Conclusiones del Coloquio:

El Coloquio ha adoptado asimismo las siguientes conclusiones:


Primera. Promover dentro de los pases de la regin la adopcin de normas internas que faciliten la aplicacin de la Convencin y el Protocolo y, si es preciso, que
establezcan los procedimientos y recursos internos para la proteccin de los refugiados.
Propiciar, asimismo, que la adopcin de normas de derecho interno se inspiren en los
principios y criterios de la Convencin y el Protocolo, coadyuvndose as en el necesario proceso dirigido a la armonizacin sistemtica de las legislaciones nacionales en
materia de refugiados.
Segunda. Propiciar que la raticacin o adhesin a la Convencin de 1951 y al
Protocolo de 1967, respecto de aquellos Estados que an no lo han hecho, no vaya acompaada de reservas que limiten el alcance de dichos instrumentos, e invitar a los pases
que las hayan formulado a que consideren su levantamiento en el ms corto plazo.
Tercera. Reiterar que, en vista de la experiencia recogida con motivo de la auencia
masiva de refugiados en el rea centroamericana, se hace necesario encarar la extensin
del concepto de refugiado, teniendo en cuenta, en lo pertinente, y dentro de las caractersticas de la situacin existente en la regin, el precedente de la Convencin de la OUA
(artculo 1, prrafo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. De este modo, la denicin o concepto de refugiado
recomendable para su utilizacin en la regin es aquella que adems de contener los
elementos de la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967, considere tambin como refugiados a las personas que han huido de sus pases porque su vida, seguridad o libertad
han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conictos
internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan
perturbado gravemente el orden pblico.

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Cuarta. Raticar la naturaleza pacca, apoltica y exclusivamente humanitaria de


la concesin de asilo o del reconocimiento de la condicin de refugiado y subrayar la
importancia del principio internacionalmente aceptado mediante el cual nada de ello
podr ser interpretado como un acto inamistoso hacia el pas de origen de los refugiados.
Quinta. Reiterar la importancia y signicacin del principio de no devolucin (incluyendo la prohibicin del rechazo en las fronteras), como piedra angular de la proteccin internacional de los refugiados. Este principio imperativo en cuanto a los refugiados, debe reconocerse y respetarse en el estado actual del derecho internacional, como
un principio de jus cogens.
Sexta. Reiterar a los pases de asilo la conveniencia de que los campamentos y
asentamientos de refugiados ubicados en zonas fronterizas sean instalados al interior
de los pases de asilo a una distancia razonable de las fronteras con miras a mejorar
las condiciones de proteccin en favor de stos, a preservar sus derechos humanos y a
poner en prctica proyectos destinados a la autosuciencia e integracin en la sociedad
que los acoge.
Sptima. Expresar su preocupacin por el problema de los ataques militares a los
campamentos y asentamientos de refugiados que han ocurrido en diversas partes del
mundo y proponer a los gobiernos de los pases de Centroamrica, Mxico y Panam
que apoyen las medidas que sobre el tema ha propuesto el Alto Comisionado al Comit
Ejecutivo del ACNUR.
Octava. Propiciar que los pases de la regin establezcan un rgimen sobre tratamiento mnimo para los refugiados, con base en los preceptos de la Convencin de
1951 y del Protocolo de 1967 y en la Convencin Americana de los Derechos Humanos,
tomndose adems en consideracin las conclusiones emanadas del Comit Ejecutivo
del ACNUR, en particular la No 22 sobre la Proteccin a los Solicitantes de Asilo en
Situaciones de Auencia en Gran Escala.
Novena. Expresar su preocupacin por la situacin que padecen las personas desplazadas dentro de su propio pas. Al respecto, el Coloquio llama la atencin de las autoridades nacionales y de los organismos internacionales competentes para que ofrezcan
proteccin y asistencia a estas personas y contribuyan a aliviar la angustiosa situacin
en que muchas de ellas se encuentran.
Dcima. Formular un llamado a los Estados partes de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos de 1969 para que apliquen este instrumento en su conducta
con los asilados y refugiados que se encuentran en su territorio.
Undcima. Estudiar en los pases del rea que cuentan con una presencia masiva
de refugiados, las posibilidades de lograr la integracin de los refugiados a la vida productiva del pas, destinando los recursos de la comunidad internacional que el ACNUR
canaliza a la creacin o generacin de empleos, posibilitando as el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales de los refugiados.
Duodcima. Reiterar el carcter voluntario e individual de la repatriacin de los refugiados y la necesidad de que sta se produzca en condiciones de completa seguridad,
preferentemente, al lugar de residencia del refugiado en su pas de origen.
Decimotercera. Reconocer que la reunicacin de las familias constituye un principio fundamental en materia de refugiados, el cual debe inspirar el rgimen de tra-

ESTUDIOS

181

tamiento humanitario en el pas de asilo y de la misma manera las facilidades que se


otorguen en los casos de repatriacin voluntaria.
Decimocuarta. Instar a las organizaciones no gubernamentales, internacionales y
nacionales a que prosigan su encomiable labor coordinando su accin con el ACNUR
y con las autoridades nacionales del pas de asilo, de acuerdo con las directrices que
stas sealen.
Decimoquinta. Promover el uso, con mayor intensidad, de los organismos competentes del sistema interamericano y, en especial, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos con el propsito de complementar la proteccin internacional de los
asilados y refugiados. Desde luego, para el cumplimiento de esas funciones el Coloquio
considera que sera aconsejable acentuar la estrecha coordinacin y cooperacin existente entre la Comisin y el ACNUR.
Decimosexta. Dejar constancia de la importancia que reviste el Programa de Cooperacin OEA/ACNUR y las actividades que se han desarrollado y proponer que la
prxima etapa concentre su atencin en la problemtica que plantea la auencia masiva
de refugiados en Centroamrica, Mxico y Panam.
Decimosptima. Propiciar en los pases centroamericanos y del Grupo Contadora
una difusin a todos los niveles posibles de las normas internacionales e internas referentes a la proteccin de los refugiados y, en general, de los derechos humanos. En particular el Coloquio considera de especial importancia que dicha divulgacin se efecte
contando con la valiosa cooperacin de las correspondientes universidades y centros
superiores de enseanza.

2. Declaracin de San Jos, 1994


Conclusiones del Coloquio:
Los participantes en el Coloquio han llegado a las siguientes conclusiones:
Primera. Reconocer la trascendencia de la Declaracin de Cartagena en el tratamiento de las situaciones de refugiados que tuvieron su origen en los conictos ocurridos en la pasada dcada en Centroamrica y, en consecuencia, destacar la conveniencia
de recurrir a la Declaracin para encontrar respuesta a los problemas pendientes y a los
nuevos retos surgidos en Amrica Latina y el Caribe en materia de desarraigo.
Segunda. Rearmar la vigencia de los principios contenidos en la Declaracin de
Cartagena y desarrollados en los documentos sobre Principios y Criterios para la Proteccin y Asistencia a los Refugiados, Repatriados y Desplazados Centroamericanos
en Amrica Latina (1989) y la Evaluacin de la Puesta en Prctica de los referidos
Principios y Criterios (1994), reiterando en particular el valor de la denicin de refugiado contenida en la Declaracin de Cartagena, que, por estar sustentada en criterios
objetivos, ha probado ser un instrumento humanitario ecaz para apoyar la prctica de
los Estados de extender la proteccin internacional a personas necesitadas de ella, ms
all del mbito de la Convencin de 1951 y del Protocolo de 1967.
Tercera. Enfatizar el carcter complementario y las convergencias entre los sistemas de proteccin a la persona establecidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Refugiados y, con el propsito de proporcionar un marco jurdico comn, reiterar la


conveniencia de que los Estados que an no lo han hecho se adhieran a los instrumentos
internacionales pertinentes. En este contexto, el Coloquio formula un llamamiento a
los Estados parte de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1969 para
que adopten las medidas nacionales que garanticen la plena aplicacin y promocin de
sus normas, as como la supervisin por parte de los rganos competentes previstos en
ella.
Cuarta. Alentar el compromiso de los gobiernos, de las organizaciones no gubernamentales y de los juristas de la regin en favor de la promocin, el desarrollo y la aplicacin armoniosa del derecho internacional en materia de derechos humanos, derecho
humanitario y derecho de refugiados.
Quinta. Instar a los gobiernos a que impulsen, con la colaboracin del ACNUR,
un proceso de progresiva armonizacin de normas, criterios y procedimientos en materia de refugiados, basado en la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 relativos
al estatuto de los refugiados, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y la
Declaracin de Cartagena.
Sexta. Alentar a los gobiernos a que encuentren, dentro de un marco de concertacin, soluciones humanitarias a problemas pendientes de refugiados y de personas
desplazadas a raz de situaciones ya superadas, o en va de superacin, reforzando programas de repatriacin voluntaria y reinsercin en su lugar de origen; y considerando
asimismo, en lo posible, programas que faciliten la integracin local, ofrezcan documentacin indispensable o regularicen la condicin migratoria de dichas personas, con
el propsito de evitar que tales problemas se conviertan en nuevas fuentes de tensin e
inestabilidad.
Sptima. Hacer un llamamiento a los gobiernos para que incrementen la cooperacin a nivel continental en la admisin de grupos de refugiados, incluyendo a aquellos
que huyen de situaciones previstas en la Declaracin de Cartagena, as como animar
esfuerzos concertados para encontrar soluciones a los problemas que generan estos desplazamientos forzosos.
Octava. Reiterar la responsabilidad de los Estados de erradicar, con el apoyo de
la comunidad internacional, las causas que originan el xodo forzoso de personas y, de
esta manera, limitar la extensin de la condicin de refugiado ms all de lo necesario.
Novena. Recalcar la importancia de fomentar la plena observancia de los derechos
econmicos, sociales y culturales, a n de coadyuvar a su desarrollo as como a su tutela
jurdica.
Dcima. Rearmar que tanto los refugiados como las personas que migran por
otras razones, incluyendo causas econmicas, son titulares de derechos humanos que
deben ser respetados en todo momento, circunstancia y lugar. Estos derechos inalienables deben respetarse antes, durante y despus de su xodo o del retorno a sus hogares,
debindose proveerles adems lo necesario para garantizar su bienestar y dignidad humana.
Decimoprimera. Enfatizar la conveniencia de mejorar la situacin de los nios
refugiados y desplazados, tomando en cuenta lo dispuesto especcamente en la Convencin sobre los Derechos del Nio de 1989.

ESTUDIOS

183

Decimosegunda. Subrayar la importancia de atender las necesidades de las mujeres


y nias refugiadas y desplazadas, particularmente aquellas en estado de vulnerabilidad,
en las reas de salud, seguridad, trabajo y educacin; asimismo, alentar la inclusin de
criterios basados en el gnero en el estudio de solicitudes de la condicin de refugiado.
Decimotercera. Recomendar la participacin plena de las poblaciones afectadas, en
especial los grupos de mujeres y las comunidades indgenas, fomentando el desarrollo
de mecanismos que posibiliten la accin solidaria en el diseo y ejecucin de programas
orientados a la solucin de situaciones de refugiados, retornados y desplazados.
Decimocuarta. Propiciar que se aborden en forma integrada las soluciones a los
problemas de desplazamiento forzoso, particularmente el retorno y la repatriacin voluntaria, en el marco de esfuerzos concertados que garanticen, adems de la seguridad
y dignidad de los beneciarios, la durabilidad de la solucin. En este sentido, se deben
vincular los esfuerzos de reintegracin y rehabilitacin con programas de desarrollo
sostenible de mediano y largo plazo encaminados a aliviar y erradicar la pobreza extrema, a satisfacer las necesidades humanas y a fortalecer los derechos humanos, con igual
atencin a los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales.
Decimoquinta. Destacar la contribucin de las Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos al proceso de paz en Centroamrica y el Caribe por medio
de operaciones de mantenimiento de la paz y de mecanismos de vericacin del cumplimiento de acuerdos especcos en materia de derechos humanos. Instar, asimismo, a
los organismos responsables de dichas operaciones a que consideren favorablemente la
solicitud que les formule el Estado correspondiente para continuar sus actividades.
Decimosexta. Armar que la problemtica de los desplazados internos, no obstante
ser fundamentalmente responsabilidad de los Estados de los que son nacionales, constituye tambin objeto de preocupacin de la comunidad internacional por tratarse de un
tema de derechos humanos que puede estar relacionado con la prevencin de las causas
que originan los ujos de refugiados. En tal sentido se debe garantizar a las personas
que se encuentren en esta situacin:
(a) la aplicacin de las normas de derechos humanos y, en su caso, del Derecho
Internacional Humanitario as como, por analoga, algunos principios pertinentes del
Derecho de Refugiados, como el de no devolucin;
(b) el reconocimiento del carcter civil de las poblaciones desplazadas y la naturaleza humanitaria y apoltica del tratamiento que les corresponde;
(c) el acceso a proteccin efectiva por parte de las autoridades nacionales y a la
asistencia indispensable, contando con el apoyo de la comunidad internacional;
(d) la atencin a los derechos que son esenciales para su supervivencia, seguridad y
dignidad, y otros derechos tales como: la documentacin adecuada, la propiedad de sus
tierras y otros bienes y la libertad de movimiento, incluyendo la naturaleza voluntaria
del retorno; y
(e) la posibilidad de lograr una solucin digna y segura a su situacin de desplazamiento.
Decimosptima. Apoyar las labores del Representante del Secretario General de
las Naciones Unidas para los Desplazados Internos; dentro de este marco, propiciar y
contribuir a la elaboracin de una declaracin internacional sobre un conjunto de principios y normas bsicas de proteccin y trato humanitario para todos los desplazados

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

internos en cualquier situacin y circunstancia, sin perjuicio del derecho fundamental a


buscar asilo en otros pases.
Decimoctava. Tomar nota, con particular inters, de los esfuerzos que viene desarrollando la Consulta Permanente sobre Desplazados Internos en las Amricas como
foro regional interagencial dedicado al estudio y tratamiento de los apremiantes problemas que enfrentan las personas desplazadas dentro de sus propios pases por motivos
similares a los que causan ujos de refugiados.
Decimonovena. Destacar el aporte positivo brindado por las iglesias, las organizaciones no gubernamentales y otras instancias de la sociedad civil, en la asistencia y
proteccin a los refugiados, repatriados y desplazados en Latinoamrica y el Caribe,
coordinando sus actividades con las de los gobiernos y de las organizaciones internacionales.
Vigsima. Hacer un llamamiento a los Estados para que recurran a los foros regionales existentes en materias tales como asuntos econmicos, de seguridad y de proteccin del medio ambiente, con el propsito de que incluyan en su agenda la consideracin
de temas relacionados con refugiados, otros desplazamientos forzados y migraciones.
Vigsimoprimera. Instar a los gobiernos y a los organismos internacionales pertinentes a tomar debida consideracin de las necesidades propias de las poblaciones
indgenas afectadas por situaciones de desarraigo, con el debido respeto a su dignidad,
sus derechos humanos, su individualidad cultural y los vnculos que mantienen con
sus territorios ancestrales. En situaciones de desarraigo, se debe garantizar la consulta
directa con ellos, la incorporacin del enfoque especializado en la materia y la participacin plena de las poblaciones indgenas mismas en los programas que las benecien.
Vigsimosegunda. Apoyar los esfuerzos de los pases de Latinoamrica y del Caribe para la ejecucin de programas de desarrollo humano sostenible, cuyo impacto es
crucial tanto desarraigo y migracin forzosa; y llamar a los pases cooperantes, a las
instituciones nancieras y la comunidad internacional a que colaboren en estos esfuerzos a travs de proyectos de cooperacin tcnica y nanciera.
Vigsimotercera. Exhortar al ACNUR a que impulse en los pases de Amrica
Latina y del Caribe la difusin y promocin, a todos los niveles posibles, de las normas
relativas a la proteccin de los refugiados, incluidas las derivadas de la Declaracin de
Cartagena, y su vinculacin con las normas de Derecho Internacional Humanitario y,
en general, de los derechos humanos; as como exhortar al Instituto Interamericano de
Derechos Humanos a que contine con sus esfuerzos de difusin y promocin de esta
materia, en estrecha colaboracin con otras organizaciones competentes.

La Comisin Interamericana de Derechos Humanos y


sus mecanismos de proteccin aplicados a la situacin
de los refugiados, aptridas y solicitantes de asilo.

MARA CLAUDIA PULIDO


MARISOL BLANCHARD*
Parte I. El Sistema Interamericano
El Sistema Interamericano se ha desarrollado en el marco de la Organizacin de los Estados Americanos1 en la segunda mitad del siglo XX, a la par de
los sistemas a nivel universal y europeo de proteccin de derechos humanos. El
sistema se basa en la labor de dos rganos: la Comisin y la Corte Interamericanas.
La Comisin Interamericana fue creada en 1959, en la Quinta Reunin de
Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, celebrada en Santiago de Chile. Por su parte, la Corte Interamericana fue creada, en 1969, por la Convencin
Americana2.
La Comisin y la Corte estn compuestas por siete expertos/as cada una,
que actan a ttulo personal. La Comisin y la Corte actan de acuerdo con las
facultades otorgadas por distintos instrumentos internacionales. En efecto, la
Comisin y la Corte desarrollan sus funciones bajo el marco normativo compuesto por el siguiente conjunto de tratados interamericanos:
Carta de la Organizacin de Estados Americanos;
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
Convencin Americana sobre Derechos Humanos;
Protocolo Adicional a la Convencin Americana en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, o Protocolo de San Salvador;
Protocolo a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolicin de la Pena de Muerte;
Mara Claudia Pulido y Marisol Blanchard son especialistas en derechos humanos de la Secretara Ejecutiva
de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Las opiniones expresadas en esta publicacin son de la
exclusiva responsabilidad de sus autoras y no representan la posicin de la institucin a la cual pertenecen, ni de los
rganos o directivas de la misma.
1
En adelante, la Organizacin o la OEA.
2
La Convencin Americana -tambin conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica- fue suscrita en San Jos
de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969.

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura;


Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas;
Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer, o Convencin de Belm do Par;
Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las formas de
Discriminacin contra las Personas con Discapacidad;
Estatuto de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos;
Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos;
Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos;
Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos;

Esta presentacin desarrollar las diversas actividades y jurisprudencia de


la Comisin Interamericana, tanto en sus funciones de promocin como de proteccin a los derechos humanos.
La Comisin acta en virtud de las facultades que le otorgan tanto la Carta
de la OEA3 como sus propios Estatuto y Reglamento, que le atribuyen jurisdiccin sobre todos los Estados miembros de la Organizacin, a los cuales supervisa en virtud de la Declaracin Americana. Tambin acta de acuerdo con las
facultades especcas que le otorga la Convencin Americana respeto de los
Estados partes de dicho tratado4.
La Convencin Americana otorga tanto a la Comisin como a la Corte la
atribucin de supervisar las obligaciones que dicho instrumento impone a los
Estados, en virtud de la cual la Comisin, entre otras, puede publicar informes,
realizar visitas in loco o emitir comunicados de prensa. La Comisin puede
asimismo, tramitar y resolver casos individuales de violacin de derechos humanos y, en caso de incumplimiento de sus recomendaciones por parte de los
Estados, puede decidir llevar el caso a la Corte. Adicionalmente, en ejercicio
de este mandato, la Comisin puede ordenar la adopcin de medidas cautelares
(urgentes) o solicitar a la Corte la adopcin de medidas provisionales; tambin
puede celebrar audiencias sobre diferentes aspectos relacionados con el trmite
de los casos o sobre situaciones generales o especcas.

3
Cfr., artculo 112 de la Carta de la OEA. La Comisin es uno de los rganos principales de la OEA, incorporado
a la estructura bsica de sta a travs de su inclusin en la Carta de la OEA; a diferencia de la Corte, que fue creada
por la Convencin Americana como uno de los rganos de supervisin de las obligaciones contradas por los
Estados.
4
Cfr., artculos 41 y siguientes de la Convencin.

ESTUDIOS

187

Parte II. Mecanismos de promocin y proteccin utilizados por la


CIDH en materia de refugiados y solicitantes de asilo y jurisprudencia
En virtud de su competencia como rgano principal de la Organizacin de
los Estados Americanos a cargo de proteger y promover los derechos humanos
en Amrica, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha dado seguimiento desde su creacin a la situacin de los derechos humanos de los refugiados, aptridas y solicitantes de asilo en las Amricas. En efecto, desde inicios
de los sesenta, la CIDH ha utilizado los diferentes mecanismos que tiene a su
disposicin para promover el respeto y la proteccin de los derechos de estos
grupos humanos particularmente vulnerables.

A. Marco sustantivo
Como marco sustantivo relativo a la proteccin de los refugiados, aptridas
y solicitantes de asilo, los instrumentos aplicables por los rganos del sistema
son, como se ha establecido anteriormente:
La Carta de la OEA, la Declaracin Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y todos
aquellos tratados enumerados en el artculo 23 del Reglamento de la Comisin.5
Sin embargo, en adicin a estos, al interpretar y aplicar las disposiciones de los
instrumentos interamericanos de derechos humanos, con base en los principios
de mayor proteccin, de interrelacin y de interpretacin evolutiva de los derechos establecidos en la Convencin Americana, en la jurisprudencia del Sistema
Interamericano y en diversos otros instrumentos internacionales, es necesario
incorporar otros tratados para jar el contenido y alcance de los derechos humanos reconocidos en estos tratados.6 En esta materia en particular, se deben
5
El Artculo 23 del Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos establece: Presentacin
de peticiones. Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o
ms Estados miembros de la OEA puede presentar a la Comisin peticiones en su propio nombre o en el de terceras
personas, referentes a la presunta violacin de alguno de los derechos humanos reconocidos, segn el caso, en la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
Pacto de San Jos de Costa Rica, el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en
Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador, el Protocolo a la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolicin de la Pena de Muerte, la Convencin Interamericana
para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas y
la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conforme a sus
respectivas disposiciones, el Estatuto de la Comisin y el presente Reglamento. El peticionario podr designar en
la propia peticin, o en otro escrito, a un abogado u otra persona para representarlo ante la Comisin.
6
El Artculo 29 de la Convencin Americana establece los principios de interrelacin y de mayor proteccin
al sealar: Ninguna disposicin de la presente Convencin puede ser interpretada en el sentido de: a. permitir a
alguno de permitir a alguno de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en la Convencin o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b. limitar el goce y

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EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

considerar, entre otros, la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Estatuto


de los Refugiados y su Protocolo Adicional, la Convencin de Viena sobre Relaciones Consulares, la Declaracin de Cartagena de 1984, y los Convenios de
Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977.
En el caso de los pases que no han raticado la Convencin Americana
u otros tratados, se les aplica la Carta de la OEA y la Declaracin Americana,
como instrumento de interpretacin de la Carta.7
Con respecto a la Carta de la OEA, en virtud del articulo 3 (1), los Estados
Americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana, sin
hacer distincin de raza, nacionalidad, credo o sexo.
De conformidad con la Declaracin, en particular, el Estado debe respetar
los derechos fundamentales del individuo, como son el derecho a la vida, la
libertad, y la integridad personal. 8 Especcamente en el tema de refugiados, el
artculo XXVII de la Declaracin Americana dispone que:
ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los
Estados partes o de acuerdo con otra convencin en que sea parte uno de dichos Estados; c. excluir otros derechos
y garantas que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno,
y d. excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre
y otros actos internacionales de la misma naturaleza.
Por su parte, la Corte Interamericana estableci que una interpretacin evolutiva de los derechos humanos
es consecuente con las reglas generales de interpretacin de los tratados y que los tratados de derechos humanos
son instrumentos vivos, cuya interpretacin tiene que acompaar la evolucin de los derechos humanos como
instrumentos vivos. (Serie A No. 1.Corte I.D.H., Otros Tratados Objeto de la Funcin Consultiva de la Corte
(art. 64 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de
1982.) Asimismo, se ha establecido que al aplicar e interpretar las disposiciones de los instrumentos interamericanos
de derechos humanos es apropiado y necesario tener en cuenta las obligaciones de los Estados miembros en virtud
de otros tratados de derechos humanos y del derecho internacional humanitario, que en su conjunto crean un
rgimen interrelacionado y que se refuerza mutuamente de protecciones de los derechos humanos. Ver por ejemplo
el Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos de la CIDH (OEA/Ser.L/V/II.116) y la Sentencia de la Corte
Interamericana sobre Villagrn Morales y otros v. Guatemala (Corte I.D.H., Caso de los Nios de la Calle
(Villagrn Morales y otros). Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63).
7
En este sentido la Corte Interamericana ha especicado que :los Estados miembros han entendido que la
Declaracin contiene y dene aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se reere, de manera que no
se puede interpretar y aplicar la Carta de la Organizacin en materia de derechos humanos sin integrar las normas
pertinentes de ella con las correspondientes disposiciones de la Declaracin. () las funciones de la Comisin en
la interpretacin y aplicacin de la Declaracin, estn descritas ms detalladamente en su Estatuto, que es aprobado
por la Asamblea General de la OEA y en su Reglamento, que es aprobado por la propia Comision. En virtud del
Estatuto, le corresponde a la Comisin, en relacin con los Estados que no son signatarios de la Convencin
Americana, prestar particular atencin al cumplimiento de los derechos fundamentales contemplados en los
Artculos I,II,III,IV,XVIII,XV y XXVI de la Declaracin Americana. (Serie A No. 10. Corte I.D.H., Interpretacin
de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el Marco del Artculo 64 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989).
8
Otros artculos relevantes de la Declaracin reconocen el derecho a la vida, la libertad y seguridad de la
persona, (I) igualdad ante la ley, y a tener los derechos y deberes consagrados en esta Declaracin, sin distincin
de raza, sexo, idioma, credo o de otra ndole (II) la proteccin de la ley contra los ataques a.... su vida privada y
familiar (VI)de proteccin especial en el caso de nios y mujeres en estado de gravidez y lactancia (VII) a constituir
una familia y a recibir proteccin especial para ella (VI), ser reconocido en cualquier parte como sujeto de derechos
y obligaciones y gozar de los derechos civiles fundamentales (XVII), recurrir a los tribunales para hacer valer sus
derechos legales (XVIII) a mantener su libertad, excepto en los casos y segn los procedimientos establecidos por
la ley...(XXV)

ESTUDIOS

189

Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero,


en caso de persecucin que no sea motivada por delitos de derecho comn y de
acuerdo con la legislacin de cada pas y con Convenios Internacionales.

En relacin con la Convencin Americana el artculo 22, establece que el


derecho de circulacin y residencia, resulta crucial en la proteccin de los refugiados y solicitantes de asilo al establecer tanto el derecho al asilo como el
principio de no-devolucin:
Artculo 22(7) Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucin por delitos polticos o comunes conexos con los polticos y de acuerdo con la legislacin de cada Estado y los
convenios internacionales. (8) En ningn caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro pas, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a
la libertad personal est en riesgo de violacin a causa de raza, nacionalidad,
religin, condicin social o de sus opiniones polticas.

Otros derechos consagrados por la Convencin que resultan trascendentales


para proteger los derechos de los refugiados, de los aptridas y de los solicitantes de asilo, en razn de las situaciones que se ven enfrentados a sufrir por su
particular vulnerabilidad, son principalmente el derecho a la personalidad jurdica (artculo 3), derecho a la vida (artculo 4), derecho a la integridad personal
(artculo 5), derecho a la libertad personal (artculo 7), derecho a las garantas
judiciales (artculo 8), derecho a la proteccin a la familia (artculo 17), derecho
a la nacionalidad (20), derecho a la propiedad privada (artculo 21), derecho a la
igualdad ante la ley (artculo 24) y derecho a la tutela judicial efectiva (artculo
25), todos los cuales se enmarcan dentro de la obligacin general de los Estados
de proteger y garantizar los derechos humanos y de adoptar disposiciones legislativas o de otro carcter para hacer efectivos tales derechos y libertades como
lo establecen los Artculos 1.1 y 2 de la Convencin Americana.
Dentro de este marco normativo, la CIDH ha utilizado los diversos mecanismos con que est dotada para proteger efectivamente los derechos de los
refugiados y refugiadas, solicitantes de asilo y aptridas. A continuacin se
desarrolla la jurisprudencia y doctrina de la CIDH plasmada en decisiones e
informes adoptados en los procedimientos de medidas cautelares y peticiones
individuales; en los estudios realizados sobre la situacin de derechos humanos
de los pases y temas especcos; as como en declaraciones especiales.

190

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

B. Jurisprudencia
i.

Medidas cautelares

Las medidas cautelares establecen un procedimiento de accin urgente que


se utiliza para salvaguardar los derechos fundamentales de aquellas personas
que se encuentran frente a un riesgo inminente de sufrir un dao irreparable. A
travs de las medidas urgentes, los rganos del sistema tienen la oportunidad
de conocer y responder de manera gil a situaciones crticas. La efectividad
de dicho recurso, sin embargo, depende de la presentacin oportuna de una
solicitud que relate la informacin requerida y del adecuado seguimiento de las
recomendaciones.
Este mecanismo especial de proteccin est consagrado en el artculo 25 del
reglamento de la CIDH, del que se desprenden los siguientes requisitos para su
otorgamiento: 1) que exista una situacin de gravedad y urgencia; 2) que dicha
situacin pueda ocasionar un dao irreparable a los derechos fundamentales de
una persona reconocidos en la Convencin Americana y/o en la Declaracin
Americana; y 3) que las alegaciones sean verosmiles. Se debe tratar entonces,
de una situacin en que los graves sucesos sean inmediatos o inminentes, que
estn dirigidos contra derechos fundamentales y que se puedan evaluar como
reales dichas amenazas u hostigamientos.
El inciso 3 del articulo 25 del reglamento establece que la Comisin podr
solicitar informacin a las partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado
con la adopcin y vigencia de las medidas cautelares.
En materia de asilo y proteccin de refugiados, la CIDH ha solicitado, entre
otras las siguientes medidas cautelares o informacin a los Estados:
1. La suspensin de la deportacin de Canad a Sri Lanka del Sr. Manickavasgam Suresh, quien en 1991 haba sido reconocido como refugiado por la
Junta para la Migracin y los Refugiados de Canad. El 16 de enero de 1998
la CIDH otorg medidas cautelares y solicit al Gobierno que suspendiera la
deportacin pendiente del Sr. Suresh hasta que la CIDH pudiera investigar las
denuncias planteadas en la peticin. El Gobierno inform que la deportacin
haba sido suspendida.9
2. La revisin de la prctica de detencin de haitianos en alta mar por los
Estados Unidos. En marzo de 1993, la CIDH emiti medidas cautelares e hizo
un llamado al Gobierno de Estados Unidos para que i) revisara, con carcter
urgente, su prctica de detener en alta mar navos que se dirigieren a los EEUU
en los que viajan haitianos y de hacerlos regresar a Hait sin concederles la
posibilidad de demostrar que tienen derecho a ser calicados como refugiados
9

CIDH, Informe Anual 1997, Captulo III.2.a.

ESTUDIOS

191

conforme al Protocolo referente a la situacin de los refugiados, o como solicitantes de asilo en el marco de la Declaracin Americana; y, ii) tomara las medidas necesarias para que los haitianos que ya se encuentran en Estados Unidos no
sean devueltos a Hait sin que se establezca si tienen derecho a ser calicados
como refugiados conforme al Protocolo referente a la situacin de los refugiados, o como asilados en el marco de la Declaracin Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre.10
3. La suspensin de la deportacin de 120 cubanos detenidos en Bahamas, quienes haban solicitado el status de refugiados e iban a ser deportados
a Cuba. El 14 de agosto de 1998, la CIDH otorg medidas cautelares y solicit
al Gobierno de Bahamas que no deportara a dichas personas hasta que la CIDH
pudiera estudiar las denuncias planteadas en la peticin.11
4. La solicitud de informacin al Estado venezolano sobre la situacin
de un grupo de aproximadamente mil colombianos provenientes de la regin
del Catatumbo, Norte de Santander, Colombia. El 30 de junio de 1999 mas de
mil colombianos se desplazaron a un lugar conocido como La Vaquera, Estado
Zulia, Venezuela, para proteger su vida e integridad personal de las acciones de
grupos paramilitares. Dada la falta de precisin de la informacin, en particular
en cuanto a la ubicacin, nmero e identidad de los posibles beneciarios, la
CIDH solicit informacin al Estado venezolano sobre dicha situacin a n de
establecer la procedencia de las medidas, las cuales nalmente no fueron otorgadas.12
5. La no expulsin y el derecho a recibir educacin de las nias Dilcia
Yean y Violeta Bsica. A stas nias nacidas en territorio dominicano les fue
negada su nacionalidad dominicana con lo cual estaban expuestas al peligro
inminente de ser arbitrariamente expulsadas de su pas natal. El 27 de agosto de
1999 la Comisin otorg medidas cautelares y requiri al Estado la adopcin
de las medidas necesarias, a n de evitar de que fueran expulsadas del territorio
de la Repblica Dominicana y que Violeta Bsica no fuera privada del derecho
de asistir a clases y de recibir la educacin que se brinda a los dems nios de
nacionalidad dominicana. Posteriormente, el Estado inform que las medidas
solicitadas por la CIDH estaban siendo cumplidas.13
6. La no expulsin y la garanta del derecho a solicitar y recibir asilo de un
grupo de 800 ciudadanos colombianos provenientes del departamento de Santander, Colombia, que entre el 25 y 27 de enero de 2001 huyeron por razones
de seguridad y se refugiaron en Venezuela en la zona de Ro de Oro, Estado de
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Hait, 1 de febrero de 1994, prr. 305.
CIDH, Informe Anual 1998, Captulo III.1.a., prr 7.
12
Solicitud de informacin, Colombianos Desplazados de La Vaquera, Venezuela.
13
CIDH, Informe Anual de 1999, Captulo III, C.1.q., prr. 52.
10
11

192

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Zulia. El 5 de marzo de 2001 la CIDH solicit informacin al Estado venezolano. El 12 de marzo de 2001, la CIDH otorg medidas cautelares para preservar
la vida e integridad personal de dichos refugiados colombianos en Venezuela y
solicit al Estado adoptar las medidas necesarias para que las personas identicadas en la peticin no fueran expulsadas del territorio venezolano, ni obligadas
a repatriarse mediante medios coercitivos o sin las debidas garantas. Asimismo,
la CIDH solicit que a los beneciarios se les garantizara su derecho a buscar
y recibir asilo, y en consecuencia, que el Estado les diera el acceso al procedimiento de elegibilidad para otorgamiento de condicin de refugiado, con las
garantas del debido proceso y al pleno acceso a los representantes de ACNUR.
Tambin solicit que se otorgara atencin mdica y asistencia alimentara. Para
esta decisin, la CIDH tuvo en cuenta tanto la informacin presentada por los
peticionarios como por el ACNUR.14
7. La garanta del derecho de no devolucin de los ciudadanos colombianos que se encontraban en las comunidades de Boca de Cupe, Jaque, Puerto
Obaladia y Punusa, ubicadas en la zona del Darin panameo que habran sido
objeto de operaciones de repatriacin por parte del Gobierno panameo. La
Comisin recibi una solicitud de medidas cautelares en relacin con dichos
ciudadanos colombianos y en particular, sobre seis personas que se encontraban en territorio panameo bajo el control de las autoridades, entre quienes se
encontraban 3 menores de edad, los que habran sido separados de sus padres
cuando stos fueron expulsados a Colombia. El 25 de abril de 2003 la CIDH
otorg medidas cautelares a favor de estas seis personas, y solicit al Estado panameo establecer el paradero de Magdalena Medrano y Juan Berrio y adoptar
medidas para salvaguardar su integridad, establecer el paradero de las tres nias,
proteger su seguridad y salud, y asegurar la reunicacin con sus padres, y garantizar el derecho de no-devolucin del que gozan las personas de nacionalidad
colombiana en las comunidades mencionadas.15
El 20 de octubre de 2003 los peticionarios solicitaron ampliacin de las medidas por seis meses mas en lo concerniente con la situacin extrema gravedad
y urgencia de los colombianos que viven en el Darin panameo, en particular
por operaciones de repatriacin que realizara el Gobierno panameo durante los meses de noviembre y diciembre de 2003. Entre el grupo vulnerable se
encontraran tanto refugiados como personas que se acogieron a la gura de la
proteccin humanitaria temporal e inmigrantes indocumentados.
La Comisin tom en cuenta el compromiso que hizo el Estado panameo
de implementar un proceso para asegurar que las repatriaciones fueran realiza-

14
15

CIDH, Informe Anual de 2000, Captulo III, C.1.u., prr. 58.


Medidas Cautelares, Nacionales Colombianos en Panam, abril 25 de 2003.

ESTUDIOS

193

das de acuerdo a la voluntad claramente expresada por las personas interesadas.


En tal virtud la Comisin concluy que no corresponde mantener la vigencia de
las medidas cautelares otorgadas el 25 de abril. Dicha decisin fue comunicada
al Estado mediante nota del 30 de octubre de 2003, en la que adicionalmente le
indic que continuar monitoreando las operaciones de repatriacin programadas para noviembre y diciembre de ese ao.
ii. Peticiones individuales
Los requisitos bsicos para la presentacin de una peticin individuales estn establecidos en los artculos 44, 45, 46 y 47 de la Convencin Americana, y
28, 31, 32, 33 y 34 del Reglamento de la Comisin Interamericana.
Estos requisitos bsicamente son: 1) que los hechos caractericen una violacin a la Convencin Americana; 2) que se hayan interpuesto y agotado los
recursos de jurisdiccin interna; 3) que la solicitud sea presentada dentro del
plazo de seis meses, a partir de la fecha en que se haya noticado la decisin
denitiva; y 4) que la materia no este pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional.
El procedimiento de una peticin individual ante la Comisin est compuesto por cuatro etapas: una etapa previa de estudio sobre la tramitabilidad de la
peticin, la etapa de admisibilidad, la etapa de fondo y la etapa de seguimiento
del cumplimiento de las recomendaciones o, en caso de que se enve el caso a la
Corte, de litigio ante este tribunal. Dictado un informe de fondo conforme al artculo 50 de la Convencin, la Comisin debe noticar a los peticionarios sobre
su emisin y solicitarles su opinin acerca de presentar o no el caso a la Corte.
El actual Reglamento de la CIDH consagra la presuncin de que todos los casos
deben ser remitidos a la Corte, salvo de decisin motivada en contrario.
Entre los informes dictados por la CIDH sobre casos individuales relacionados con el tema de asilo y proteccin de refugiados, se encuentran:
1. El Informe No. 5-87 referente a 77 refugiados salvadoreos en la zona
de Colomoncagua que fueron atacados por el Ejrcito hondureo el 29 de agosto de 1985. En dicho informe la CIDH consider que las autoridades hondureas eran responsables de la situacin, seguridad e integridad de los refugiados
asilados en su territorio y encontr responsable al Estado de Honduras de las
violaciones de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la integridad
personal y a las garantas judiciales consagradas en la Convencin Americana
en perjuicio.16
16

1987.

CIDH, Informe de Fondo No. 5/87, Caso No. 9619, Honduras, 28 de marzo de 1987, Informe Anual 1986-

194

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

2. El Informe No. 27-91 por medio del cual la CIDH encontr responsable
al Estado guatemalteco de violar el derecho a la libertad personal consagrada en
el artculo 7 de la Convencin, en perjuicio de Germn Ventura Hernndez, refugiado guatemalteco en Mxico, quien el 27 de octubre de 1987 fue capturado
por autoridades migratorias en el puesto fronterizo de Talismn y posteriormente desaparecido.17
3. El informe No. 28-93 por medio del cual la CIDH declar admisible
una peticin contra el Gobierno de los Estados Unidos referente a la prctica
de interdiccin y repatriacin de ciudadanos haitianos que huyen en frgiles navos, son interceptados en el mar por autoridades norteamericanas y regresados
a su pas.18
4. El Informe No. 27-93 por medio del cual la CIDH declar admisible
una peticin presentada por la seora Cerryl M. Joseph en contra del Gobierno
del Canad en relacin con su procedimiento de inmigracin de solicitud de la
condicin de refugiado.19
5. Informe No. 51-96 por medio del cual la CIDH se pronunci sobre los
mritos del caso sobre la interdiccin de haitianos. En este informe la Comisin
encontr que Estados Unidos actu en contravencin del derecho de no-devolucin y lo declar responsable por la violacin del derecho a la vida, el derecho
a la libertad y seguridad de la persona, el derecho de igualdad de la persona, el derecho a recurrir a los tribunales y el derecho a buscar y recibir asilo. La Comisin
recomend al Estado proveer indemnizacin apropiada para las vctimas por las
anteriores violaciones.20
6. El Informe 20/98 por el cual la Comisin declar admisible una peticin
presentada a favor del seor Baruch Ivcher Brostein, un empresario peruano, accionista mayoritario de la empresa de televisin Frecuencia Latina-Canal 2,
quien en 1984 adquiri la nacionalidad peruana por Decreto Supremo conforme a
la ley vigente. El 11 de julio de 1997 el Estado peruano dej sin efecto legal el titulo de nacionalidad del seor Ivcher Brostein sin un procedimiento administrativo previo, como una maniobra para despojarlo del control del canal de televisin.
Es de destacar que la legislacin peruana prev que ningn extranjero puede ser
dueo de un canal de radio o televisin en Per.21

CIDH, Informe de Fondo No. 27/91, Caso No. 10.120, Guatemala, Informe Anual de 1991.
CIDH, Informe de Admisibilidad No. 28/93, Caso No. 10.675, Estados Unidos, 13 de octubre de 1993,
Informe Anual de 1993.
19
CIDH, Informe de Admisibilidad No. 27/93, Caso No. 11.092, Canad, 6 de octubre de 1993, Informe Anual
de 1993.
20
CIDH, Informe de Fondo No. 51/96, Caso No. 10.675, Estados Unidos, 13 de marzo de 1997, Informe Anual
de 1996.
21
CIDH, Informe de Admisibilidad No. 20/98, Caso No. 11.762, Baruch Ivcher Brostein, Per, 3 de marzo de
1998.
17
18

ESTUDIOS

195

7. El Informe No. 94-98 en el que la Comisin resolvi sobre el fondo del


caso Baruch Ivcher Brostein, inmigrante de origen israel a quien el Gobierno
del Per le revoc la nacionalidad peruana. La Comisin encontr que el Estado
peruano priv arbitrariamente al seor Ivcher de su nacionalidad peruana, como
un medio de suprimirle la libertad de expresin, y vulner tambin su derecho
de propiedad, y sus derechos al debido proceso y a un recurso sencillo y rpido
ante un juez o tribunal competente.22
Una vez vencido el plazo de tres meses para dar cumplimiento a las recomendaciones formuladas por la Comisin, sin que a su criterio el Estado peruano les hubiera dado cumplimiento, el 31 de marzo de 1999 present la demanda
correspondiente ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Tras escuchar los testigos as como los argumentos de las partes en audiencia pblica, y
deliverar sobre las posiciones vertidas por stas en las diferentes etapas procesales, en sentencia del 6 de febrero de 2001 la Corte Interamericana declar que
el Estado peruano viol, entre otros, el derecho a la nacionalidad y el derecho a
las garantias del debido proceso del seor Ivcher Brostein. La Corte parti por
considerar la nacionalidad como un estado natural del ser humano, e indic que
el derecho a tener una nacionalidad signica dotar al individuo de un mnimo
de amparo jurdico en las relaciones internacionales, al establecer a travs de su
nacionalidad su vinculacin con un Estado determinado.23 Derecho que debe
se protegido contra la privacin en forma arbitraria, porque de lo contrario se le
estara privando a la persona de la totalidad de sus derechos polticos y de los
derechos civiles que se sustentan en la nacionalidad.
8. El Informe No. 28-01 en el cual la Comisin declar admisible la peticin presentada en nombre de las nias Dilcia Yean y Violeta Bsica, hijas de
madres dominicanas de ascendencia haitiana, a quienes se les neg el registro
de nacimiento y en consecuencia la nacionalidad dominicana a pesar de haber
nacido en territorio dominicano, cuya Constitucin recoge el principio de ius
solis.24
9. Informe No. 51-01 por medio del cual la CIDH declar la admisibilidad
de la peticin presentada en nombre de los ciudadanos cubanos que formaban
parte de la Flotilla Libertad del Mariel que se dirigi a los Estados Unidos en
1980, de los cuales alrededor de 3.000 haban sido detenidos por las autoridades
norteamericanas por su ingreso irregular a dicho pas. En el mismo informe, luego de analizar los mritos del caso la CIDH lleg a la conclusin de que Estados

22

1998.

CIDH, Informe de Fondo No. 94/98, Caso No. 11.762, Baruch Ivcher Borstein, Per, 9 de diciembre de

Corte IDH, Caso Ivcher Brostein, sentencia de fondo del 6 de febrero de 2001, prrs. 86 y 87.
CIDH, Informe de admisibilidad No. 28/01, Caso No. 12.189, Dilcia Yean y Violeta Bosica, Repblica
Dominicana, 22 de febrero de 2001, Informe Anual de 2000.
23
24

196

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Unidos era responsable de la violacin de los derechos a la libertad personal,


seguridad e integridad de la persona, al derecho a la igualdad ante la ley, al reconocimiento de la personalidad jurdica, al derecho a la justicia y al derecho de
proteccin contra la detencin arbitraria consagrados en la Declaracin Americana. La Comisin encontr que ninguna de las tres ramas del Poder Pblico ha
reconocido el derecho a la libertad de los peticionarios que han permanecido en
un limbo legal en razn de su condicin de extranjeros excluibles, en el que no
estn sujetos a proteccin alguna y en detencin administrativa por ms de 20
aos de manera arbitraria.25
10. El Informe N 30/03 en el cual la Comisin resolvi sobre los mritos
del caso de Dilcia Yean y Violeta Bosica. Las nias Dilcia Yean y Violeta Bosico
nacieron en Sabana Grande de Boy, en el Distrito de Monte Plata de la Repblica Dominicana; ambas son hijas de madres dominicanas. Dilcia naci el 15
de abril de 1996; su madre, Leonidas Yean, y su abuela materna, son ciudadanas
dominicanas. Violeta Bosico Co naci el 13 de marzo de 1985; su madre,
Tiramen Bosico Co, al igual que su abuelo materno, son dominicanos. Los padres de las nias son haitianos y las nias no han tenido contacto con ellos. Tras
analizar los mritos del caso, la Comisin concluy que el Estado dominicano
era responsable por la violacin del derecho a la nacionalidad, el derecho de
igualdad ante la ley y no-discriminacin, los derechos a las garantas judiciales
y a la proteccin judicial, los derechos del nio y del derecho al reconocimiento
de la personalidad jurdica en perjuicio de Dilcia Yean y Violeta Bosico.26
Dado que a juicio de la Comisin la Repblica Dominicana no cumpli las
recomendaciones formuladas en el anterior informe de fondo dentro del plazo
de tres meses establecidos por la Convencin Americana, el 11 de julio de 2003
la Comisin someti el caso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lo anterior, a n de que dicho Tribunal se pronuncie respecto de la responsabilidad internacional del Estado de la Repblica Dominicana en virtud de que
las autoridades dominicanas negaron a las nias27 Dilcia Yean y Violeta Bsico
Co la nacionalidad dominicana a pesar de haber nacido en territorio dominicano y de que la Constitucin de dicho pas establece el principio de jus soli.28
25
CIDH, Informe No. 51/01, Caso No. 9903, Rafael Ferrer-Mazorra y otros, Estados Unidos, 4 de abril de
2001, Informe Anual de 2000.
26
CIDH, Informe 30/01, Caso 12.189, Dilcia Yean y Violeta Bosica, Repblica Dominicana.
27
De conformidad con la Convencin sobre los Derechos del Nio de la Organizacin de Naciones Unidas
(1989), nio es todo ser humano menor de 18 aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que sea aplicable, haya
alcanzado antes la mayora de edad. Ver: certicados de nacimiento de Dilcia Yean y Violeta Bosico Co, Anexo
9 (34).
28
El artculo 11 de la Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana establece que son dominicanos: Todas
las personas que nacieren en el territorio de la Repblica con excepcin de los hijos legtimos de los extranjeros
residentes en el pas en representacin diplomtica o los que estn de trnsito en l. En este sentido, cabe mencionar
que el 5 de marzo de 1997, el ocial encargado del Registro Civil se neg a registrar a las nias argumentando que

ESTUDIOS

197

iii. Informes de pases


De conformidad con su mandato, denido detalladamente en su Estatuto
y Reglamento, la Comisin da seguimiento a la evolucin de los derechos humanos en cada Estado miembro de la OEA y peridicamente considera til informar sobre los resultados de su estudio de un pas en particular, formulando
las correspondientes recomendaciones destinadas a asistir a ese Estado en su
empeo de garantizar el goce pleno de los derechos y libertades protegidos por
parte de todas las personas sujetas a su jurisdiccin.
En los siguientes informes de pas la CIDH se ha referido a situaciones relativas a los temas de asilo y proteccin de refugiados:
a. Informe sobre la situacin de derechos humanos en Cuba de 1983
En un captulo dedicado al derecho de residencia y trnsito,29 la Comisin
dio cuenta sobre el exilio masivo de cubanos a partir de la cada de Batista en
1959, cuando se calcula que el 10% de la poblacin sali del pas, as como del
plan elaborado en 1978 para poner en libertad a presos polticos y del puente
martimo del Mariel. En relacin con este ltimo aspecto, la CIDH inform que
como resultado de la solicitud masiva de asilos polticos ante la Embajada del
Per entre los das 18 y 21 de abril de 1980, se cre inicialmente un puente
areo va San Jos de Costa Rica y posteriormente, dado el nmero creciente de
personas que buscaban abandonar la isla, quienes haban sido catalogadas por
el Gobierno como criminales comunes y lumpen, la integracin de la conocida
como Flotilla Libertad por la que salieron alrededor de 20.000 cubanos desde
el puerto de Mariel.
En el informe del 83, la CIDH indica que en tanto Gobierno de los Estados
Unidos acusaba al Gobierno cubano de no permitir el retorno de los ciudadanos
cubanos que ingresaron a su territorio por el puente martimo del Mariel, que
los mismos se trataban de personas liberadas de las crceles cubanas y enfermos
mentales y que muchas personas fueron colocadas en los botes por autoridades
cubanas contra su voluntad; las vctimas de la situacin fueron el gran nmero
de cubanos que habiendo obtenido autorizacin para salir de Cuba, no recibieron permiso de ingreso a los Estados Unidos. En cuanto a la situacin de los
Marielitos, como se conoce a las personas que ingresaron a los Estados Unidos a travs de la Flotilla Libertad, el informe indica que pasaron de una crcel a
otra, que en su gran mayora no pudieron regresar a Cuba y que los que lograron
regresar fueron detenidos.
haba recibido rdenes de no registrar a nios de origen haitiano y dado que las nias tenan nombres y apellidos
extranjeros no podan ser registradas, ya que sus padres eran haitianos y por lo tanto ellas tambin eran haitianas.
Ver infra prrs. 54, as como 30-32.
29
CIDH, Situacin de los derechos humanos en Cuba, Sptimo Informe, Captulo VIII, 4 de octubre de 1983.

198

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

b. Informe sobre la situacin de los derechos humanos de un sector de


la poblacin nicaragense de origen Miskito de 1984
En el captulo dedicado al derecho de residencia y transito,30 la CIDH se
reri en este informe, aprobado el 16 de mayo de 1984, al traslado forzoso de
miskitos de sus comunidades ubicadas en las cercanas del Ro Coco a zonas de
los departamentos de Zelaya y Jinotega, as como a la repatriacin de los miskitos nicaragense que se encontraban en Honduras.
La Comisin seal en este informe que debera facilitarse la repatriacin
voluntaria de los miskitos nicaragenses que se encontraban refugiados en Mocorn y que para tal efecto, era deseable contar con la ayuda del Gobierno de
Honduras y del ACNUR, la cual haba sido oportunamente solicitada a ambos.
La CIDH explic que a pesar de que el Gobierno de Nicaragua siempre manifest su conformidad para que ese traslado se llevase a cabo, debido a las
detenciones arbitrarias de los miskitos, la destruccin de sus propiedades y la
falta de un tratamiento adecuado por parte del Gobierno Sandinista, exista una
profunda desconanza de los miskitos refugiados en Honduras hacia el Gobierno nicaragense.
La Comisin, indic con base en las entrevistas sostenidas con los refugiados nicaragenses de origen miskito que se encuentran en Mocorn y otros
campamentos del Departamento Gracias a Dios de Honduras, lleg al convencimiento de que, para la poca de emisin de dicho informe, no existan las
condiciones que permiten lograr el traslado, dada la resistencia de la gran mayora de ellos a regresar a Nicaragua. No obstante lo anterior, la CIDH recalc
la importancia de que a travs del ACNUR y con la cooperacin del Gobierno
de Honduras, pudieran hacerse esfuerzos que, en ciertos casos, permitieran la
reunicacin de algunas familias miskitas.
c. Informe sobre la situacin de derechos humanos en Guatemala de
1993
En este informe la CIDH dedic un captulo al tema de la situacin de los
refugiados y desplazados en Guatemala y sus derechos humanos.31 Como datos
de contexto en este informe se indica que durante el conicto armado interno
Guatemala gener 45.000 refugiados en Mxico bajo registro y amparo de ACNUR, a los que se suman de cuarenta a cincuenta mil refugiados no reconocidos internacionalmente. En el informe se indica que debido a sus condiciones,
los refugiados no podan gozar, principalmente, de sus derechos a la integridad

30
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos de un sector de la poblacin nicaragense de
origen Miskito, 16 de mayo de 1984.
31
CIDH, Informe sobre los derechos humanos en Guatemala, 1993, Captulo VI.

ESTUDIOS

199

personal, a la libertad personal, a las garantas judiciales, a la circulacin y residencia y a la propiedad, as como a sus derechos polticos.
En un apartado especial sobre la situacin de los refugiados en la que los
deni a partir de seis categoras,32 la CIDH se enfoc en el proceso y resultados
de la negociacin para el retorno y repatriacin. En cuanto al primer aspecto, la
CIDH consign en su informe la lista de condiciones para el retorno en seguridad y dignidad, presentada al Gobierno por la Comisin Permanente de Representante de Refugiados Guatemaltecos en Mxico (CCPP).
En relacin con el segundo, la CIDH se reri a la rma de los acuerdos
entre el Gobierno y la CCPP el 8 de octubre de 1992, los que consider como un
paso de trascendental importancia en la bsqueda de una solucin real al grave
problema de las poblaciones refugiadas. Entre los siete puntos que constan en
los acuerdos y que fueron detallados por la CIDH, se destacan los referentes a
la necesidad de que el retorno se realizara como resultado de la voluntad expresada individualmente por los refugiados con la vericacin de ACNUR, y que
se llevara a cabo de una manera colectiva y organizada, en condiciones de seguridad y dignidad; el reconocimiento de la libertad de asociacin y organizacin
de los refugiados; la excepcin del deber de asistir al servicio militar hasta por
tres aos para quienes retornaban al pas; y el reconocimiento de estudios en el
exterior. La CIDH remarc los esfuerzos realizados por las partes, as como la
importancia del cumplimiento serio de los acuerdos para ayudar a garantizar los
derechos humanos de los refugiados.
En el informe se plantean dos grandes temas como problemas especcos
derivados de la situacin de las personas refugiadas y desplazadas: por un lado
la necesidad de crear las condiciones que permitieran el retorno; y por otra, la
cuestin de la asignacin de las tierras. Finalmente, entre otras recomendaciones, la CIDH llam la atencin del Estado sobre la necesidad de que se les proveyera a los refugiados de la documentacin de identidad, as como del registro
y certicacin como nacionales de sus hijos nacidos durante su estada en el
pas de refugio.
d. Informes sobre la situacin de derechos humanos en Hait publicados en los aos 1993, 1994 y 1995
En relacin de los llamados refugiados del mar, en el informe del 93 la CIDH
record que desde el 29 de septiembre de 1991 miles de haitianos huyeron del

32
A n de presentar una descripcin adecuada de la situacin y de precisar los trminos, los grupos de desplazados
fueron denidos por la CIDH segn las siguientes categoras: 1) desplazado interno disperso; 2) desplazado interno
en la montaa; 3) refugiados reconocidos; 4) refugiados no reconocidos; 5) desplazado interno reconocido; y 6)
repatriado.

200

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

pas en pequeas embarcaciones, debido a la represin y a la degradacin de la


situacin poltica y econmica, con destino a la Repblica Dominicana, Belice,
Cuba, Honduras, y especialmente, Estados Unidos.33 En cumplimiento de un
acuerdo entre los Gobiernos de Hait y Estados Unidos, las autoridades de este
ltimo pas ejecutaron una poltica de interceptacin en el mar, en virtud de la
cual del 81 al 91 fueron interceptados 20.000 haitianos aproximadamente y
desde el 91 a la fecha del primer informe de la CIDH sobre este tema, ms de
40.000, del total de los cuales 30.000 fueron devueltos a Hait. Conforme al
informe de la CIDH, ms de 500 personas presentaron solicitudes de asilo ante
las autoridades norteamericanas, de las cuales slo un 33% obtuvo el status
de refugiado. Si bien en este informe la Comisin no hizo recomendaciones
especcas, hizo un llamado al Estado haitiano a que cesaran las sistemticas
violaciones de derechos humanos.
En el informe del 94, la CIDH se reri a la situacin de los haitianos detenidos en la base naval norteamericana de Guantnamo y critic la prctica
de interdiccin y repatriacin aplicada por los Estados Unidos en relacin con
los haitianos que huyen por el mar.34 En esa oportunidad, la Comisin hizo un
llamado a los Estados miembros de la OEA para que cumplieran con las obligaciones contradas en los instrumentos internacionales, en particular mediante
la Declaracin Americana, para asegurar a las personas que huyan de sus pases
por razones de persecucin poltica, se les otorgue el derecho a ser odo para
determinar sus demandas de asilo o status de refugiado.
El informe de 1995 recoge,35 una vez ms, las criticas al Gobierno de los
Estados Unidos por la prctica de interceptacin y retorno de los haitianos conocidos como los boat people; y recuerda la obligacin de los pases de afrontar
conjuntamente los problemas que resulten de las crisis de gran magnitud como
la haitiana.
e. Informe sobre la situacin de los derechos humanos de los solicitantes de asilo en Canad de 2000
Este informe de la CIDH es considerado como la primera articulacin de las
reglas y principios que deben ser seguidos en materia de migraciones, en particular en la proteccin de los derechos de los refugiados y solicitantes de asilo.36
Este informe fue producto de una visita que la Comisin hizo a Canad en 1999,
se reere a la situacin de los ms de 20.000 refugiados aceptados por el Canad

CIDH, Informe sobre la situacin de derechos humanos en Hait, 1993, Captulo III.
CIDH, Informe sobre la situacin de derechos humanos en Hait, 1994, Captulo V.
35
CIDH, Informe sobre la situacin de Derechos humanos en Hait, 1995, Captulo IV, 5.
36
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos de los solicitantes de asilo en el marco del sistema
canadiense de determinacin de la condicin de refugiado, 2000.
33
34

ESTUDIOS

201

cada ao y a la situacin de sus derechos fundamentales en la determinacin de


su estatus. En el informe la CIDH se reere a la proteccin que otorga la Declaracin a los derechos de los refugiados, y constituye un signicativo avance en
la determinacin de parmetros de determinacin del status y su compatibilidad
con el sistema interamericano de proteccin a los derechos humanos.
En cuanto a la cuestin del acceso al proceso de determinacin de la condicin de refugiado, la Comisin centr su atencin en tres temas especcos:
Primero, el relativo a los procedimientos mediante los cuales se puede negar a
los solicitantes la admisibilidad para iniciar el proceso sobre la base de razones
para la exclusin; segundo, el tema est relacionado con la incapacidad de los
peticionarios rechazados de solicitar la reapertura del proceso de determinacin
para presentar nuevos hechos o pruebas; y tercero referente a la situacin especca de una pequea subcategora de personas aceptadas como refugiados
que no tienen la documentacin requerida para vericar su identidad y el efecto
de los actuales procedimientos sobre su posibilidad de reunirse con familiares
inmediatos en Canad.
En su informe la CIDH considera que la determinacin del status de refugiado no es administrativa sino de naturaleza sustantiva y por consiguiente debe
regirse por las garantas procesales apropiadas. A su juicio, si bien el derecho
de asilo consagrado en la Declaracin no implica que el mismo ser otorgado,
necesariamente exige que el peticionario sea odo al presentar su solicitud. Asimismo, la CIDH seala que el derecho de buscar asilo necesariamente requiere
que los solicitantes tengan la oportunidad de presentar su solicitud ecazmente
ante una instancia competente, independiente e imparcial para tomar decisiones; de contar con la asistencia de un abogado; y al acceso de varios niveles de
revisin, inclusive judiciales.
En cuanto el perodo de espera de los refugiados indocumentados para la
determinacin de su estatus, la CIDH expres al Gobierno su preocupacin por
los efectos nocivos de dicha espera prolongada sobre el derecho a la familia de
los refugiados. El Gobierno canadiense en respuesta de las recomendaciones de
la CIDH tendientes a la proteccin de la unidad familiar redujo el plazo de 5 a
3 aos.
iv. Informes temticos
En cumplimiento de su mandato de emitir recomendaciones a los Estados la
CIDH ha realizado estudios especiales en los que se ha referido directamente a
la situacin de los refugiados y a los derechos que les asisten:

202

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

a. Informe sobre la Situacin de los Refugiados Polticos en las Amricas de 1965


En este estudio la CIDH explic que hasta el ao de 1960 los exiliados polticos se trasladaban con facilidad por pases vecinos que normalmente les daban
asilo debido, entre otros factores, a la larga tradicin de exiliados por motivos
polticos en la regin; el idioma, la cultura y las tradiciones compartidas; y al
status social de los exiliados, que generalmente provenan de las clases altas y
contaban con estudios superiores, lo que los haca especialmente atractivos para
las economas de los pases receptores.37 Sin embargo, la Comisin explica que
la situacin de los refugiados en las Amricas, la naturaleza de sus problemas,
cambi radicalmente con el xodo de los cubanos a partir de 1959, que desa
las premisas existentes.
La CIDH explic que a partir del 60 el fenmeno de los refugiados fue el
resultado, ya no de una persecucin poltica selectiva, sino de la falta de estabilidad democrtica, de la precariedad econmica de muchos de los pases de la
regin que llev al movimiento masivo de personas. En el informe se reere a la
situacin de los cubanos y a los exiliados de Hait, Paraguay, Bolivia, Repblica
Dominicana, Nicaragua y Honduras, entre otros.
En este informe la CIDH identic los siguientes problemas que empezaron
a afectar a los refugiados desde 1960: 1) la falta de legislacin interna que reconozca y dena adecuadamente la situacin de los refugiados; 2) la inexistencia
de una convencin americana que contemple los derechos de los refugiados;
3) la falta de un organismo dentro del Sistema Interamericano que asista a los
refugiados; y 4) los problemas econmicos agravados por la prohibicin de trabajar.
Posteriormente la Comisin se reri al tema de los refugiados en los siguientes informes:
b. Informe Anual de los aos 1980 1981
En un apartado dedicado el fenmeno de los refugiados, en este informe
anual la CIDH retoma la discusin planteada en el informe temtico de 1965
sobre la necesidad de establecer mecanismos adecuados para que los rganos de
la OEA, en particular la misma Comisin, formulen medidas adecuadas para la
asistencia y proteccin de refugiados.
c. Informe Anual de los aos 1981 - 1982
En este informe la CIDH analiza los factores que durante la dcada de los
setenta e inicios de los ochenta determinaron una modicacin en la antigua
37

CIDH, La Situacin de los Refugiados en Amrica, 2 de noviembre de 1995.

ESTUDIOS

203

tradicin del otorgamiento del asilo poltico. Entre tales factores mencion los
siguientes: 1) el nmero varias veces mayor de las personas que necesitan asilo;
2) el cambio de sectores sociales que requieren asilo de dirigentes polticos a
grandes grupos vulnerables debido a la condiciones de violencia, as como a la
militancia en sectores polticos y a la falta de educacin y entrenamiento laboral; 3) la falta de legislacin interna adecuada; 4) las condiciones de pobreza
de los pases receptores; y 5) el temor de los pases receptores por razones de
seguridad nacional.
Entre las recomendaciones formuladas por la CIDH, en este informe, a la
Asamblea General de la OEA se destacan: 1) que la OEA rearme la obligacin
de los Estados de reconocer y respetar el principio de no-devolucin; 2) rearmar el carcter humanitario, apoltico, de la concesin del asilo; 3) raticar los
instrumentos internacionales de proteccin; 4) ampliar la denicin de refugiado; y 5) cooperar con el ACNUR.
d. Informe Anual de los aos 1984 - 1985
En este informe anual la CIDH se reri al problema de los desplazamientos humanos en la regin y a la proteccin de los refugiados. La Comisin insisti en que los instrumentos existentes no eran adecuados, esto es, la Convencin
sobre Asilo (1928), la Convencin sobre Asilo Poltico (1933), la Convencin
sobre Asilo Diplomtico y la Convencin sobre Asilo Territorial (1954).
La CIDH insisti que la OEA tiene la obligacin de contribuir en la bsqueda de soluciones de los refugiados en consideracin de las nuevas realidades. Lo
anterior, con el agravante de que no todos los Estados miembros de la organizacin hacen parte de la Convencin Americana que reconoce el asilo territorial y
el principio de no-devolucin, y que por lo tanto no es un mecanismo uniforme
de proteccin.
Asimismo, la CIDH se reri a la Declaracin de Cartagena, de la que trascribi 17 puntos e hizo nfasis en los relativos a la necesidad de promover la
adopcin de legislacin interna adecuada, a propiciar la adopcin de instrumentos internacionales, a reiterar la importancia del principio de no devolucin que
debe reconocerse y respetarse como principio de ius cogens, esto es, de obligatorio cumplimiento. La Comisin hizo un llamado para extender el mbito
de proteccin de dicho principio e incluir a personas que huyen de situaciones
generalizadas de violencia.
e. Segundo informe de progreso de la Relatora de Trabajadores Migratorios
En el informe del Relator de los Trabajadores Migratorios y Miembros de
sus familias de 2000 fueron establecidos ciertos parmetros mnimos para la

204

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

determinacin del status de refugiado.38 En particular, el Relator expres que


el derecho internacional de los derechos humanos no limita las atribuciones
soberanas de los Estados para determinar su poltica migratoria ni control de
fronteras y seal como las nicas limitaciones jurdicas a dicha soberana, el
derecho de circulacin, de entrada y salida, de los propios ciudadanos; y el derecho de no-devolucin.
En relacin con las garantas del debido proceso en los procedimientos de
exclusin y deportacin, el Relator indic que los Estados estn obligados a
ofrecer, por lo menos, una oportunidad razonable a las personas que demuestran
su condicin de refugiados o para formular una peticin de asilo. Por otra parte,
el Relator expres su preocupacin por las prcticas restrictivas en materia de
interdiccin en alta mar y tambin por la legislacin existente en algunos Estados receptores tendiente a limitar severamente la oportunidad en que se puede
peticionar el asilo.
En cuanto a la prohibicin de deportaciones colectivas prevista en el artculo 22(9) de la Convencin Americana, la Relatora dio un paso adelante al
denirlas como aquellas hechas sin determinar a individuos, aunque en cada
caso el grupo al que se aplican puede no ser numeroso. A juicio del Relator, el
Estado est obligado a hacer determinaciones individuales sobre expulsiones y
deportaciones, y en consecuencia advierte que no es valido burlar la prohibicin de deportar un alto nmero de personas en un solo acto, repitiendo muchas
veces la expulsin de varias personas a la vez a lo largo de un perodo ms o
menos corto.
En dicho informe especial el Relator incluy, asimismo, una seccin sobre
los avances jurisprudenciales en materia de trabajadores migratorios, de refugiados, solicitantes de asilo y extranjeros indocumentados.
f. Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos
Este informe fue elaborado por la CIDH con el objetivo de ayudar a los
Estados miembros de la OEA a asegurar que la iniciativas contra el terrorismo
se cian elmente a los derechos y libertades fundamentales de la persona humana. En materia de asilo, este informe consagra las reglas jurdicas elaboradas
por la CIDH como producto de su evolucin jurisprudencial en la aplicacin e
interpretacin de los instrumentos internacionales.39 Entre dichas reglas, son de
destacar las siguientes:

38
39

CIDH, Informe Anual 2000, Captulo VI.


CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, Capitulo III. H.

205

ESTUDIOS

En cuanto al derecho a la libertad y la seguridad personales:

En el caso de las personas que buscan asilo en particular, la Comisin


observa que la detencin u otras restricciones al movimiento de dichas
personas slo se permiten como excepciones en el contexto de la legislacin de refugiados y de derechos humanos aplicable y slo de acuerdo
con la ley y con sujecin a las protecciones del debido proceso.
El derecho a la noticacin consular ha sido reconocido tambin como
sustancial para el debido proceso y para otros derechos de los detenidos al otorgar, por ejemplo, posible asistencia con diversas medidas
de defensa tales como la representacin de abogado, la recoleccin de
pruebas en el pas de origen, la comprobacin de las condiciones en que
se brinda la asistencia legal y la observacin de las condiciones en que
se mantiene al inculpado bajo detencin.

En cuanto al derecho a un trato humano:

El derecho a un trato humano determina y protege debidamente el status de las personas que buscan asilo y de los refugiados.
Las personas respecto a las cuales existen serias razones para considerar que han cometido un delito contra la paz, un crimen de guerra o un
crimen de lesa humanidad, un delito grave no poltico fuera del pas de
refugio antes de la admisin, o actos contrarios a los propsitos y principios de la ONU, pueden ser excluidas del status de refugiado.
La obligacin de no devolucin establecida en esta disposicin y en el
artculo 22(8) de la Convencin Americana es absoluta y no depende de
la condicin del reclamante como refugiado.
En los procedimientos de expulsin del territorio se debe tener en cuenta debidamente el principio de non-refoulement.
El Estado que expulsa, devuelve o extradita a una persona a otro Estado donde existen fundamentos sustanciales para creer que esta persona
correr peligro de ser sometida a torturas, ser considerado responsable
de la violacin del derecho de esa persona a la seguridad o a un trato
humano

En cuanto al derecho al debido proceso y a un juicio justo:

La Convencin Americana y el Declaracin Americana establecen la


referencia del debido proceso al que todos los no ciudadanos, independientemente de su status jurdico pueden acceder.

206

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Los procedimientos que comportan la detencin, status o devolucin de


extranjeros del territorio de un Estado por exclusin, expulsin o extradicin exigen una evaluacin individualizada y detenida y deben estar
sujetos a las mismas protecciones procesales bsicas y no derogables
que se aplican en los procedimientos de carcter penal.
En procedimientos de carcter penal o de otra naturaleza, debe considerarse plenamente aplicable a personas que se encuentran en el territorio
de un Estado del que no son nacionales, en tiempos de paz, en estados
de emergencia y en conictos armados.
En los procedimientos que involucran ciudadanos extranjeros se ilustra
la necesidad de proveer protecciones procesales adicionales, tales como
traduccin y explicacin de todos los conceptos jurdicos en el idioma
del inculpado.

En cuanto a la obligacin de respetar y garantizar la no discriminacin


y el derecho a la proteccin judicial:
Dado que los que buscan asilo y otros extranjeros son especialmente vulnerables a la discriminacin en situaciones de emergencia resultantes de la violencia terrorista, la CIDH y los Estados deben mantenerse vigilantes para asegurar
que sus leyes y polticas no se formulen o apliquen de manera que estimulen o
den lugar a discriminacin.
v. Audiencias ante la CIDH
Las audiencias ante la Comisin se conceden bsicamente en dos situaciones: para la recoleccin de informacin y evidencias en el trmite de un caso o
de medidas cautelares; o para llamar la atencin e informar a la Comisin acerca
de un tema en particular o la situacin de derechos humanos de un pas.
No. 30/03
118 Perodo Ordinario de Sesiones, 2003: Situacin de refugiados en Venezuela
No. 44/02.
116 Perodo Ordinario de Sesiones, 2002: Situacin de refugiados y otras
personas que requieren de proteccin en el hemisferio, en particular sobre los
pases de Venezuela, Colombia, Panam, Per y Ecuador.

ESTUDIOS

207

No.12/02
114 Perodo Ordinario de Sesiones, 2002: Situacin de los derechos de los
refugiados en las Amricas.
No. 29/01
113 Perodo Ordinario de Sesiones, 2001: Situacin de los derechos de los
refugiados en las Amricas
No. 2/00
106 Perodo Ordinario de Sesiones, 2000: Informe sobre la situacin de los
derechos humanos de los solicitantes de asilo dentro del sistema de determinacin de la condicin de refugiado en Canad
No. 6/93
83 Perodo Ordinario de Sesiones, 1993: Audiencia sobre situacin de los
derechos humanos de refugiados y solicitantes de asilo

208

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

IV. Conclusin
Mediante la suscripcin y raticacin de instrumentos de derechos humanos, los Estados adquieren obligaciones internacionales que comprometen la
gestin de todas las ramas del Poder Pblico. Si bien, por lo general, es el Ejecutivo el encargado de manejar las relaciones internacionales de los pases, est
obligado a respetar, garantizar y proteger los derechos humanos consagrados
en los tratados internacionales el Estado todo entero. La CIDH est facultada a
emitir recomendaciones a los Estados para promover el respeto y la proteccin
de los derechos fundamentales a favor de los ciudadanos de las Amricas, pero
para que esa proteccin sea efectiva se requiere que tales recomendaciones sean
adoptadas de buena fe por los Estados.
Si bien los Estados son entes jurdicos abstractos, el aparato estatal est
compuesto por funcionarios que hacen parte del Sistema Interamericano de proteccin de derechos humanos, en la medida que depende de su actuacin el
cumplimiento de las recomendaciones y decisiones emanadas de sus rganos.
Como hemos visto, la CIDH, como rgano principal de derechos humanos
en el hemisferio, ha recibido a lo largo de su existencia innumerables peticiones,
solicitudes de medidas cautelares e informacin sobre violaciones a los derechos humanos de solicitantes de asilo, solicitantes de la condicin de refugiado,
refugiados y aptridas. Los problemas del hemisferio han variado, como reejo
de las diversas etapas polticas de las Amricas y los desafos son innumerables.
La base sobre la cual tendrn que enfrentarse estos mltiples desafos sin duda
contemplar las contribuciones jurisprudenciales y medidas urgentes adoptadas
por este rgano de supervisin en sus ms de 40 aos de trabajo, aqu reseadas.

La Comisin Interamericana de Derechos Humanos y


sus mecanismos de proteccin aplicados a la situacin
de los refugiados, aptridas y solicitantes de asilo.

MARA CLAUDIA PULIDO


MARISOL BLANCHARD*
Parte I. El Sistema Interamericano
El Sistema Interamericano se ha desarrollado en el marco de la Organizacin de los Estados Americanos1 en la segunda mitad del siglo XX, a la par de
los sistemas a nivel universal y europeo de proteccin de derechos humanos. El
sistema se basa en la labor de dos rganos: la Comisin y la Corte Interamericanas.
La Comisin Interamericana fue creada en 1959, en la Quinta Reunin de
Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, celebrada en Santiago de Chile. Por su parte, la Corte Interamericana fue creada, en 1969, por la Convencin
Americana2.
La Comisin y la Corte estn compuestas por siete expertos/as cada una,
que actan a ttulo personal. La Comisin y la Corte actan de acuerdo con las
facultades otorgadas por distintos instrumentos internacionales. En efecto, la
Comisin y la Corte desarrollan sus funciones bajo el marco normativo compuesto por el siguiente conjunto de tratados interamericanos:
Carta de la Organizacin de Estados Americanos;
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
Convencin Americana sobre Derechos Humanos;
Protocolo Adicional a la Convencin Americana en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, o Protocolo de San Salvador;
Protocolo a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolicin de la Pena de Muerte;
Mara Claudia Pulido y Marisol Blanchard son especialistas en derechos humanos de la Secretara Ejecutiva
de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Las opiniones expresadas en esta publicacin son de la
exclusiva responsabilidad de sus autoras y no representan la posicin de la institucin a la cual pertenecen, ni de los
rganos o directivas de la misma.
1
En adelante, la Organizacin o la OEA.
2
La Convencin Americana -tambin conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica- fue suscrita en San Jos
de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969.

186

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura;


Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas;
Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer, o Convencin de Belm do Par;
Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las formas de
Discriminacin contra las Personas con Discapacidad;
Estatuto de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos;
Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos;
Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos;
Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos;

Esta presentacin desarrollar las diversas actividades y jurisprudencia de


la Comisin Interamericana, tanto en sus funciones de promocin como de proteccin a los derechos humanos.
La Comisin acta en virtud de las facultades que le otorgan tanto la Carta
de la OEA3 como sus propios Estatuto y Reglamento, que le atribuyen jurisdiccin sobre todos los Estados miembros de la Organizacin, a los cuales supervisa en virtud de la Declaracin Americana. Tambin acta de acuerdo con las
facultades especcas que le otorga la Convencin Americana respeto de los
Estados partes de dicho tratado4.
La Convencin Americana otorga tanto a la Comisin como a la Corte la
atribucin de supervisar las obligaciones que dicho instrumento impone a los
Estados, en virtud de la cual la Comisin, entre otras, puede publicar informes,
realizar visitas in loco o emitir comunicados de prensa. La Comisin puede
asimismo, tramitar y resolver casos individuales de violacin de derechos humanos y, en caso de incumplimiento de sus recomendaciones por parte de los
Estados, puede decidir llevar el caso a la Corte. Adicionalmente, en ejercicio
de este mandato, la Comisin puede ordenar la adopcin de medidas cautelares
(urgentes) o solicitar a la Corte la adopcin de medidas provisionales; tambin
puede celebrar audiencias sobre diferentes aspectos relacionados con el trmite
de los casos o sobre situaciones generales o especcas.

3
Cfr., artculo 112 de la Carta de la OEA. La Comisin es uno de los rganos principales de la OEA, incorporado
a la estructura bsica de sta a travs de su inclusin en la Carta de la OEA; a diferencia de la Corte, que fue creada
por la Convencin Americana como uno de los rganos de supervisin de las obligaciones contradas por los
Estados.
4
Cfr., artculos 41 y siguientes de la Convencin.

ESTUDIOS

187

Parte II. Mecanismos de promocin y proteccin utilizados por la


CIDH en materia de refugiados y solicitantes de asilo y jurisprudencia
En virtud de su competencia como rgano principal de la Organizacin de
los Estados Americanos a cargo de proteger y promover los derechos humanos
en Amrica, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha dado seguimiento desde su creacin a la situacin de los derechos humanos de los refugiados, aptridas y solicitantes de asilo en las Amricas. En efecto, desde inicios
de los sesenta, la CIDH ha utilizado los diferentes mecanismos que tiene a su
disposicin para promover el respeto y la proteccin de los derechos de estos
grupos humanos particularmente vulnerables.

A. Marco sustantivo
Como marco sustantivo relativo a la proteccin de los refugiados, aptridas
y solicitantes de asilo, los instrumentos aplicables por los rganos del sistema
son, como se ha establecido anteriormente:
La Carta de la OEA, la Declaracin Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y todos
aquellos tratados enumerados en el artculo 23 del Reglamento de la Comisin.5
Sin embargo, en adicin a estos, al interpretar y aplicar las disposiciones de los
instrumentos interamericanos de derechos humanos, con base en los principios
de mayor proteccin, de interrelacin y de interpretacin evolutiva de los derechos establecidos en la Convencin Americana, en la jurisprudencia del Sistema
Interamericano y en diversos otros instrumentos internacionales, es necesario
incorporar otros tratados para jar el contenido y alcance de los derechos humanos reconocidos en estos tratados.6 En esta materia en particular, se deben
5
El Artculo 23 del Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos establece: Presentacin
de peticiones. Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o
ms Estados miembros de la OEA puede presentar a la Comisin peticiones en su propio nombre o en el de terceras
personas, referentes a la presunta violacin de alguno de los derechos humanos reconocidos, segn el caso, en la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
Pacto de San Jos de Costa Rica, el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en
Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador, el Protocolo a la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolicin de la Pena de Muerte, la Convencin Interamericana
para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas y
la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conforme a sus
respectivas disposiciones, el Estatuto de la Comisin y el presente Reglamento. El peticionario podr designar en
la propia peticin, o en otro escrito, a un abogado u otra persona para representarlo ante la Comisin.
6
El Artculo 29 de la Convencin Americana establece los principios de interrelacin y de mayor proteccin
al sealar: Ninguna disposicin de la presente Convencin puede ser interpretada en el sentido de: a. permitir a
alguno de permitir a alguno de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en la Convencin o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b. limitar el goce y

188

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

considerar, entre otros, la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Estatuto


de los Refugiados y su Protocolo Adicional, la Convencin de Viena sobre Relaciones Consulares, la Declaracin de Cartagena de 1984, y los Convenios de
Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977.
En el caso de los pases que no han raticado la Convencin Americana
u otros tratados, se les aplica la Carta de la OEA y la Declaracin Americana,
como instrumento de interpretacin de la Carta.7
Con respecto a la Carta de la OEA, en virtud del articulo 3 (1), los Estados
Americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana, sin
hacer distincin de raza, nacionalidad, credo o sexo.
De conformidad con la Declaracin, en particular, el Estado debe respetar
los derechos fundamentales del individuo, como son el derecho a la vida, la
libertad, y la integridad personal. 8 Especcamente en el tema de refugiados, el
artculo XXVII de la Declaracin Americana dispone que:
ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los
Estados partes o de acuerdo con otra convencin en que sea parte uno de dichos Estados; c. excluir otros derechos
y garantas que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno,
y d. excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre
y otros actos internacionales de la misma naturaleza.
Por su parte, la Corte Interamericana estableci que una interpretacin evolutiva de los derechos humanos
es consecuente con las reglas generales de interpretacin de los tratados y que los tratados de derechos humanos
son instrumentos vivos, cuya interpretacin tiene que acompaar la evolucin de los derechos humanos como
instrumentos vivos. (Serie A No. 1.Corte I.D.H., Otros Tratados Objeto de la Funcin Consultiva de la Corte
(art. 64 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de
1982.) Asimismo, se ha establecido que al aplicar e interpretar las disposiciones de los instrumentos interamericanos
de derechos humanos es apropiado y necesario tener en cuenta las obligaciones de los Estados miembros en virtud
de otros tratados de derechos humanos y del derecho internacional humanitario, que en su conjunto crean un
rgimen interrelacionado y que se refuerza mutuamente de protecciones de los derechos humanos. Ver por ejemplo
el Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos de la CIDH (OEA/Ser.L/V/II.116) y la Sentencia de la Corte
Interamericana sobre Villagrn Morales y otros v. Guatemala (Corte I.D.H., Caso de los Nios de la Calle
(Villagrn Morales y otros). Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63).
7
En este sentido la Corte Interamericana ha especicado que :los Estados miembros han entendido que la
Declaracin contiene y dene aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se reere, de manera que no
se puede interpretar y aplicar la Carta de la Organizacin en materia de derechos humanos sin integrar las normas
pertinentes de ella con las correspondientes disposiciones de la Declaracin. () las funciones de la Comisin en
la interpretacin y aplicacin de la Declaracin, estn descritas ms detalladamente en su Estatuto, que es aprobado
por la Asamblea General de la OEA y en su Reglamento, que es aprobado por la propia Comision. En virtud del
Estatuto, le corresponde a la Comisin, en relacin con los Estados que no son signatarios de la Convencin
Americana, prestar particular atencin al cumplimiento de los derechos fundamentales contemplados en los
Artculos I,II,III,IV,XVIII,XV y XXVI de la Declaracin Americana. (Serie A No. 10. Corte I.D.H., Interpretacin
de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el Marco del Artculo 64 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989).
8
Otros artculos relevantes de la Declaracin reconocen el derecho a la vida, la libertad y seguridad de la
persona, (I) igualdad ante la ley, y a tener los derechos y deberes consagrados en esta Declaracin, sin distincin
de raza, sexo, idioma, credo o de otra ndole (II) la proteccin de la ley contra los ataques a.... su vida privada y
familiar (VI)de proteccin especial en el caso de nios y mujeres en estado de gravidez y lactancia (VII) a constituir
una familia y a recibir proteccin especial para ella (VI), ser reconocido en cualquier parte como sujeto de derechos
y obligaciones y gozar de los derechos civiles fundamentales (XVII), recurrir a los tribunales para hacer valer sus
derechos legales (XVIII) a mantener su libertad, excepto en los casos y segn los procedimientos establecidos por
la ley...(XXV)

ESTUDIOS

189

Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero,


en caso de persecucin que no sea motivada por delitos de derecho comn y de
acuerdo con la legislacin de cada pas y con Convenios Internacionales.

En relacin con la Convencin Americana el artculo 22, establece que el


derecho de circulacin y residencia, resulta crucial en la proteccin de los refugiados y solicitantes de asilo al establecer tanto el derecho al asilo como el
principio de no-devolucin:
Artculo 22(7) Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucin por delitos polticos o comunes conexos con los polticos y de acuerdo con la legislacin de cada Estado y los
convenios internacionales. (8) En ningn caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro pas, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a
la libertad personal est en riesgo de violacin a causa de raza, nacionalidad,
religin, condicin social o de sus opiniones polticas.

Otros derechos consagrados por la Convencin que resultan trascendentales


para proteger los derechos de los refugiados, de los aptridas y de los solicitantes de asilo, en razn de las situaciones que se ven enfrentados a sufrir por su
particular vulnerabilidad, son principalmente el derecho a la personalidad jurdica (artculo 3), derecho a la vida (artculo 4), derecho a la integridad personal
(artculo 5), derecho a la libertad personal (artculo 7), derecho a las garantas
judiciales (artculo 8), derecho a la proteccin a la familia (artculo 17), derecho
a la nacionalidad (20), derecho a la propiedad privada (artculo 21), derecho a la
igualdad ante la ley (artculo 24) y derecho a la tutela judicial efectiva (artculo
25), todos los cuales se enmarcan dentro de la obligacin general de los Estados
de proteger y garantizar los derechos humanos y de adoptar disposiciones legislativas o de otro carcter para hacer efectivos tales derechos y libertades como
lo establecen los Artculos 1.1 y 2 de la Convencin Americana.
Dentro de este marco normativo, la CIDH ha utilizado los diversos mecanismos con que est dotada para proteger efectivamente los derechos de los
refugiados y refugiadas, solicitantes de asilo y aptridas. A continuacin se
desarrolla la jurisprudencia y doctrina de la CIDH plasmada en decisiones e
informes adoptados en los procedimientos de medidas cautelares y peticiones
individuales; en los estudios realizados sobre la situacin de derechos humanos
de los pases y temas especcos; as como en declaraciones especiales.

190

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

B. Jurisprudencia
i.

Medidas cautelares

Las medidas cautelares establecen un procedimiento de accin urgente que


se utiliza para salvaguardar los derechos fundamentales de aquellas personas
que se encuentran frente a un riesgo inminente de sufrir un dao irreparable. A
travs de las medidas urgentes, los rganos del sistema tienen la oportunidad
de conocer y responder de manera gil a situaciones crticas. La efectividad
de dicho recurso, sin embargo, depende de la presentacin oportuna de una
solicitud que relate la informacin requerida y del adecuado seguimiento de las
recomendaciones.
Este mecanismo especial de proteccin est consagrado en el artculo 25 del
reglamento de la CIDH, del que se desprenden los siguientes requisitos para su
otorgamiento: 1) que exista una situacin de gravedad y urgencia; 2) que dicha
situacin pueda ocasionar un dao irreparable a los derechos fundamentales de
una persona reconocidos en la Convencin Americana y/o en la Declaracin
Americana; y 3) que las alegaciones sean verosmiles. Se debe tratar entonces,
de una situacin en que los graves sucesos sean inmediatos o inminentes, que
estn dirigidos contra derechos fundamentales y que se puedan evaluar como
reales dichas amenazas u hostigamientos.
El inciso 3 del articulo 25 del reglamento establece que la Comisin podr
solicitar informacin a las partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado
con la adopcin y vigencia de las medidas cautelares.
En materia de asilo y proteccin de refugiados, la CIDH ha solicitado, entre
otras las siguientes medidas cautelares o informacin a los Estados:
1. La suspensin de la deportacin de Canad a Sri Lanka del Sr. Manickavasgam Suresh, quien en 1991 haba sido reconocido como refugiado por la
Junta para la Migracin y los Refugiados de Canad. El 16 de enero de 1998
la CIDH otorg medidas cautelares y solicit al Gobierno que suspendiera la
deportacin pendiente del Sr. Suresh hasta que la CIDH pudiera investigar las
denuncias planteadas en la peticin. El Gobierno inform que la deportacin
haba sido suspendida.9
2. La revisin de la prctica de detencin de haitianos en alta mar por los
Estados Unidos. En marzo de 1993, la CIDH emiti medidas cautelares e hizo
un llamado al Gobierno de Estados Unidos para que i) revisara, con carcter
urgente, su prctica de detener en alta mar navos que se dirigieren a los EEUU
en los que viajan haitianos y de hacerlos regresar a Hait sin concederles la
posibilidad de demostrar que tienen derecho a ser calicados como refugiados
9

CIDH, Informe Anual 1997, Captulo III.2.a.

ESTUDIOS

191

conforme al Protocolo referente a la situacin de los refugiados, o como solicitantes de asilo en el marco de la Declaracin Americana; y, ii) tomara las medidas necesarias para que los haitianos que ya se encuentran en Estados Unidos no
sean devueltos a Hait sin que se establezca si tienen derecho a ser calicados
como refugiados conforme al Protocolo referente a la situacin de los refugiados, o como asilados en el marco de la Declaracin Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre.10
3. La suspensin de la deportacin de 120 cubanos detenidos en Bahamas, quienes haban solicitado el status de refugiados e iban a ser deportados
a Cuba. El 14 de agosto de 1998, la CIDH otorg medidas cautelares y solicit
al Gobierno de Bahamas que no deportara a dichas personas hasta que la CIDH
pudiera estudiar las denuncias planteadas en la peticin.11
4. La solicitud de informacin al Estado venezolano sobre la situacin
de un grupo de aproximadamente mil colombianos provenientes de la regin
del Catatumbo, Norte de Santander, Colombia. El 30 de junio de 1999 mas de
mil colombianos se desplazaron a un lugar conocido como La Vaquera, Estado
Zulia, Venezuela, para proteger su vida e integridad personal de las acciones de
grupos paramilitares. Dada la falta de precisin de la informacin, en particular
en cuanto a la ubicacin, nmero e identidad de los posibles beneciarios, la
CIDH solicit informacin al Estado venezolano sobre dicha situacin a n de
establecer la procedencia de las medidas, las cuales nalmente no fueron otorgadas.12
5. La no expulsin y el derecho a recibir educacin de las nias Dilcia
Yean y Violeta Bsica. A stas nias nacidas en territorio dominicano les fue
negada su nacionalidad dominicana con lo cual estaban expuestas al peligro
inminente de ser arbitrariamente expulsadas de su pas natal. El 27 de agosto de
1999 la Comisin otorg medidas cautelares y requiri al Estado la adopcin
de las medidas necesarias, a n de evitar de que fueran expulsadas del territorio
de la Repblica Dominicana y que Violeta Bsica no fuera privada del derecho
de asistir a clases y de recibir la educacin que se brinda a los dems nios de
nacionalidad dominicana. Posteriormente, el Estado inform que las medidas
solicitadas por la CIDH estaban siendo cumplidas.13
6. La no expulsin y la garanta del derecho a solicitar y recibir asilo de un
grupo de 800 ciudadanos colombianos provenientes del departamento de Santander, Colombia, que entre el 25 y 27 de enero de 2001 huyeron por razones
de seguridad y se refugiaron en Venezuela en la zona de Ro de Oro, Estado de
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Hait, 1 de febrero de 1994, prr. 305.
CIDH, Informe Anual 1998, Captulo III.1.a., prr 7.
12
Solicitud de informacin, Colombianos Desplazados de La Vaquera, Venezuela.
13
CIDH, Informe Anual de 1999, Captulo III, C.1.q., prr. 52.
10
11

192

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Zulia. El 5 de marzo de 2001 la CIDH solicit informacin al Estado venezolano. El 12 de marzo de 2001, la CIDH otorg medidas cautelares para preservar
la vida e integridad personal de dichos refugiados colombianos en Venezuela y
solicit al Estado adoptar las medidas necesarias para que las personas identicadas en la peticin no fueran expulsadas del territorio venezolano, ni obligadas
a repatriarse mediante medios coercitivos o sin las debidas garantas. Asimismo,
la CIDH solicit que a los beneciarios se les garantizara su derecho a buscar
y recibir asilo, y en consecuencia, que el Estado les diera el acceso al procedimiento de elegibilidad para otorgamiento de condicin de refugiado, con las
garantas del debido proceso y al pleno acceso a los representantes de ACNUR.
Tambin solicit que se otorgara atencin mdica y asistencia alimentara. Para
esta decisin, la CIDH tuvo en cuenta tanto la informacin presentada por los
peticionarios como por el ACNUR.14
7. La garanta del derecho de no devolucin de los ciudadanos colombianos que se encontraban en las comunidades de Boca de Cupe, Jaque, Puerto
Obaladia y Punusa, ubicadas en la zona del Darin panameo que habran sido
objeto de operaciones de repatriacin por parte del Gobierno panameo. La
Comisin recibi una solicitud de medidas cautelares en relacin con dichos
ciudadanos colombianos y en particular, sobre seis personas que se encontraban en territorio panameo bajo el control de las autoridades, entre quienes se
encontraban 3 menores de edad, los que habran sido separados de sus padres
cuando stos fueron expulsados a Colombia. El 25 de abril de 2003 la CIDH
otorg medidas cautelares a favor de estas seis personas, y solicit al Estado panameo establecer el paradero de Magdalena Medrano y Juan Berrio y adoptar
medidas para salvaguardar su integridad, establecer el paradero de las tres nias,
proteger su seguridad y salud, y asegurar la reunicacin con sus padres, y garantizar el derecho de no-devolucin del que gozan las personas de nacionalidad
colombiana en las comunidades mencionadas.15
El 20 de octubre de 2003 los peticionarios solicitaron ampliacin de las medidas por seis meses mas en lo concerniente con la situacin extrema gravedad
y urgencia de los colombianos que viven en el Darin panameo, en particular
por operaciones de repatriacin que realizara el Gobierno panameo durante los meses de noviembre y diciembre de 2003. Entre el grupo vulnerable se
encontraran tanto refugiados como personas que se acogieron a la gura de la
proteccin humanitaria temporal e inmigrantes indocumentados.
La Comisin tom en cuenta el compromiso que hizo el Estado panameo
de implementar un proceso para asegurar que las repatriaciones fueran realiza-

14
15

CIDH, Informe Anual de 2000, Captulo III, C.1.u., prr. 58.


Medidas Cautelares, Nacionales Colombianos en Panam, abril 25 de 2003.

ESTUDIOS

193

das de acuerdo a la voluntad claramente expresada por las personas interesadas.


En tal virtud la Comisin concluy que no corresponde mantener la vigencia de
las medidas cautelares otorgadas el 25 de abril. Dicha decisin fue comunicada
al Estado mediante nota del 30 de octubre de 2003, en la que adicionalmente le
indic que continuar monitoreando las operaciones de repatriacin programadas para noviembre y diciembre de ese ao.
ii. Peticiones individuales
Los requisitos bsicos para la presentacin de una peticin individuales estn establecidos en los artculos 44, 45, 46 y 47 de la Convencin Americana, y
28, 31, 32, 33 y 34 del Reglamento de la Comisin Interamericana.
Estos requisitos bsicamente son: 1) que los hechos caractericen una violacin a la Convencin Americana; 2) que se hayan interpuesto y agotado los
recursos de jurisdiccin interna; 3) que la solicitud sea presentada dentro del
plazo de seis meses, a partir de la fecha en que se haya noticado la decisin
denitiva; y 4) que la materia no este pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional.
El procedimiento de una peticin individual ante la Comisin est compuesto por cuatro etapas: una etapa previa de estudio sobre la tramitabilidad de la
peticin, la etapa de admisibilidad, la etapa de fondo y la etapa de seguimiento
del cumplimiento de las recomendaciones o, en caso de que se enve el caso a la
Corte, de litigio ante este tribunal. Dictado un informe de fondo conforme al artculo 50 de la Convencin, la Comisin debe noticar a los peticionarios sobre
su emisin y solicitarles su opinin acerca de presentar o no el caso a la Corte.
El actual Reglamento de la CIDH consagra la presuncin de que todos los casos
deben ser remitidos a la Corte, salvo de decisin motivada en contrario.
Entre los informes dictados por la CIDH sobre casos individuales relacionados con el tema de asilo y proteccin de refugiados, se encuentran:
1. El Informe No. 5-87 referente a 77 refugiados salvadoreos en la zona
de Colomoncagua que fueron atacados por el Ejrcito hondureo el 29 de agosto de 1985. En dicho informe la CIDH consider que las autoridades hondureas eran responsables de la situacin, seguridad e integridad de los refugiados
asilados en su territorio y encontr responsable al Estado de Honduras de las
violaciones de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la integridad
personal y a las garantas judiciales consagradas en la Convencin Americana
en perjuicio.16
16

1987.

CIDH, Informe de Fondo No. 5/87, Caso No. 9619, Honduras, 28 de marzo de 1987, Informe Anual 1986-

194

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

2. El Informe No. 27-91 por medio del cual la CIDH encontr responsable
al Estado guatemalteco de violar el derecho a la libertad personal consagrada en
el artculo 7 de la Convencin, en perjuicio de Germn Ventura Hernndez, refugiado guatemalteco en Mxico, quien el 27 de octubre de 1987 fue capturado
por autoridades migratorias en el puesto fronterizo de Talismn y posteriormente desaparecido.17
3. El informe No. 28-93 por medio del cual la CIDH declar admisible
una peticin contra el Gobierno de los Estados Unidos referente a la prctica
de interdiccin y repatriacin de ciudadanos haitianos que huyen en frgiles navos, son interceptados en el mar por autoridades norteamericanas y regresados
a su pas.18
4. El Informe No. 27-93 por medio del cual la CIDH declar admisible
una peticin presentada por la seora Cerryl M. Joseph en contra del Gobierno
del Canad en relacin con su procedimiento de inmigracin de solicitud de la
condicin de refugiado.19
5. Informe No. 51-96 por medio del cual la CIDH se pronunci sobre los
mritos del caso sobre la interdiccin de haitianos. En este informe la Comisin
encontr que Estados Unidos actu en contravencin del derecho de no-devolucin y lo declar responsable por la violacin del derecho a la vida, el derecho
a la libertad y seguridad de la persona, el derecho de igualdad de la persona, el derecho a recurrir a los tribunales y el derecho a buscar y recibir asilo. La Comisin
recomend al Estado proveer indemnizacin apropiada para las vctimas por las
anteriores violaciones.20
6. El Informe 20/98 por el cual la Comisin declar admisible una peticin
presentada a favor del seor Baruch Ivcher Brostein, un empresario peruano, accionista mayoritario de la empresa de televisin Frecuencia Latina-Canal 2,
quien en 1984 adquiri la nacionalidad peruana por Decreto Supremo conforme a
la ley vigente. El 11 de julio de 1997 el Estado peruano dej sin efecto legal el titulo de nacionalidad del seor Ivcher Brostein sin un procedimiento administrativo previo, como una maniobra para despojarlo del control del canal de televisin.
Es de destacar que la legislacin peruana prev que ningn extranjero puede ser
dueo de un canal de radio o televisin en Per.21

CIDH, Informe de Fondo No. 27/91, Caso No. 10.120, Guatemala, Informe Anual de 1991.
CIDH, Informe de Admisibilidad No. 28/93, Caso No. 10.675, Estados Unidos, 13 de octubre de 1993,
Informe Anual de 1993.
19
CIDH, Informe de Admisibilidad No. 27/93, Caso No. 11.092, Canad, 6 de octubre de 1993, Informe Anual
de 1993.
20
CIDH, Informe de Fondo No. 51/96, Caso No. 10.675, Estados Unidos, 13 de marzo de 1997, Informe Anual
de 1996.
21
CIDH, Informe de Admisibilidad No. 20/98, Caso No. 11.762, Baruch Ivcher Brostein, Per, 3 de marzo de
1998.
17
18

ESTUDIOS

195

7. El Informe No. 94-98 en el que la Comisin resolvi sobre el fondo del


caso Baruch Ivcher Brostein, inmigrante de origen israel a quien el Gobierno
del Per le revoc la nacionalidad peruana. La Comisin encontr que el Estado
peruano priv arbitrariamente al seor Ivcher de su nacionalidad peruana, como
un medio de suprimirle la libertad de expresin, y vulner tambin su derecho
de propiedad, y sus derechos al debido proceso y a un recurso sencillo y rpido
ante un juez o tribunal competente.22
Una vez vencido el plazo de tres meses para dar cumplimiento a las recomendaciones formuladas por la Comisin, sin que a su criterio el Estado peruano les hubiera dado cumplimiento, el 31 de marzo de 1999 present la demanda
correspondiente ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Tras escuchar los testigos as como los argumentos de las partes en audiencia pblica, y
deliverar sobre las posiciones vertidas por stas en las diferentes etapas procesales, en sentencia del 6 de febrero de 2001 la Corte Interamericana declar que
el Estado peruano viol, entre otros, el derecho a la nacionalidad y el derecho a
las garantias del debido proceso del seor Ivcher Brostein. La Corte parti por
considerar la nacionalidad como un estado natural del ser humano, e indic que
el derecho a tener una nacionalidad signica dotar al individuo de un mnimo
de amparo jurdico en las relaciones internacionales, al establecer a travs de su
nacionalidad su vinculacin con un Estado determinado.23 Derecho que debe
se protegido contra la privacin en forma arbitraria, porque de lo contrario se le
estara privando a la persona de la totalidad de sus derechos polticos y de los
derechos civiles que se sustentan en la nacionalidad.
8. El Informe No. 28-01 en el cual la Comisin declar admisible la peticin presentada en nombre de las nias Dilcia Yean y Violeta Bsica, hijas de
madres dominicanas de ascendencia haitiana, a quienes se les neg el registro
de nacimiento y en consecuencia la nacionalidad dominicana a pesar de haber
nacido en territorio dominicano, cuya Constitucin recoge el principio de ius
solis.24
9. Informe No. 51-01 por medio del cual la CIDH declar la admisibilidad
de la peticin presentada en nombre de los ciudadanos cubanos que formaban
parte de la Flotilla Libertad del Mariel que se dirigi a los Estados Unidos en
1980, de los cuales alrededor de 3.000 haban sido detenidos por las autoridades
norteamericanas por su ingreso irregular a dicho pas. En el mismo informe, luego de analizar los mritos del caso la CIDH lleg a la conclusin de que Estados

22

1998.

CIDH, Informe de Fondo No. 94/98, Caso No. 11.762, Baruch Ivcher Borstein, Per, 9 de diciembre de

Corte IDH, Caso Ivcher Brostein, sentencia de fondo del 6 de febrero de 2001, prrs. 86 y 87.
CIDH, Informe de admisibilidad No. 28/01, Caso No. 12.189, Dilcia Yean y Violeta Bosica, Repblica
Dominicana, 22 de febrero de 2001, Informe Anual de 2000.
23
24

196

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Unidos era responsable de la violacin de los derechos a la libertad personal,


seguridad e integridad de la persona, al derecho a la igualdad ante la ley, al reconocimiento de la personalidad jurdica, al derecho a la justicia y al derecho de
proteccin contra la detencin arbitraria consagrados en la Declaracin Americana. La Comisin encontr que ninguna de las tres ramas del Poder Pblico ha
reconocido el derecho a la libertad de los peticionarios que han permanecido en
un limbo legal en razn de su condicin de extranjeros excluibles, en el que no
estn sujetos a proteccin alguna y en detencin administrativa por ms de 20
aos de manera arbitraria.25
10. El Informe N 30/03 en el cual la Comisin resolvi sobre los mritos
del caso de Dilcia Yean y Violeta Bosica. Las nias Dilcia Yean y Violeta Bosico
nacieron en Sabana Grande de Boy, en el Distrito de Monte Plata de la Repblica Dominicana; ambas son hijas de madres dominicanas. Dilcia naci el 15
de abril de 1996; su madre, Leonidas Yean, y su abuela materna, son ciudadanas
dominicanas. Violeta Bosico Co naci el 13 de marzo de 1985; su madre,
Tiramen Bosico Co, al igual que su abuelo materno, son dominicanos. Los padres de las nias son haitianos y las nias no han tenido contacto con ellos. Tras
analizar los mritos del caso, la Comisin concluy que el Estado dominicano
era responsable por la violacin del derecho a la nacionalidad, el derecho de
igualdad ante la ley y no-discriminacin, los derechos a las garantas judiciales
y a la proteccin judicial, los derechos del nio y del derecho al reconocimiento
de la personalidad jurdica en perjuicio de Dilcia Yean y Violeta Bosico.26
Dado que a juicio de la Comisin la Repblica Dominicana no cumpli las
recomendaciones formuladas en el anterior informe de fondo dentro del plazo
de tres meses establecidos por la Convencin Americana, el 11 de julio de 2003
la Comisin someti el caso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lo anterior, a n de que dicho Tribunal se pronuncie respecto de la responsabilidad internacional del Estado de la Repblica Dominicana en virtud de que
las autoridades dominicanas negaron a las nias27 Dilcia Yean y Violeta Bsico
Co la nacionalidad dominicana a pesar de haber nacido en territorio dominicano y de que la Constitucin de dicho pas establece el principio de jus soli.28
25
CIDH, Informe No. 51/01, Caso No. 9903, Rafael Ferrer-Mazorra y otros, Estados Unidos, 4 de abril de
2001, Informe Anual de 2000.
26
CIDH, Informe 30/01, Caso 12.189, Dilcia Yean y Violeta Bosica, Repblica Dominicana.
27
De conformidad con la Convencin sobre los Derechos del Nio de la Organizacin de Naciones Unidas
(1989), nio es todo ser humano menor de 18 aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que sea aplicable, haya
alcanzado antes la mayora de edad. Ver: certicados de nacimiento de Dilcia Yean y Violeta Bosico Co, Anexo
9 (34).
28
El artculo 11 de la Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana establece que son dominicanos: Todas
las personas que nacieren en el territorio de la Repblica con excepcin de los hijos legtimos de los extranjeros
residentes en el pas en representacin diplomtica o los que estn de trnsito en l. En este sentido, cabe mencionar
que el 5 de marzo de 1997, el ocial encargado del Registro Civil se neg a registrar a las nias argumentando que

ESTUDIOS

197

iii. Informes de pases


De conformidad con su mandato, denido detalladamente en su Estatuto
y Reglamento, la Comisin da seguimiento a la evolucin de los derechos humanos en cada Estado miembro de la OEA y peridicamente considera til informar sobre los resultados de su estudio de un pas en particular, formulando
las correspondientes recomendaciones destinadas a asistir a ese Estado en su
empeo de garantizar el goce pleno de los derechos y libertades protegidos por
parte de todas las personas sujetas a su jurisdiccin.
En los siguientes informes de pas la CIDH se ha referido a situaciones relativas a los temas de asilo y proteccin de refugiados:
a. Informe sobre la situacin de derechos humanos en Cuba de 1983
En un captulo dedicado al derecho de residencia y trnsito,29 la Comisin
dio cuenta sobre el exilio masivo de cubanos a partir de la cada de Batista en
1959, cuando se calcula que el 10% de la poblacin sali del pas, as como del
plan elaborado en 1978 para poner en libertad a presos polticos y del puente
martimo del Mariel. En relacin con este ltimo aspecto, la CIDH inform que
como resultado de la solicitud masiva de asilos polticos ante la Embajada del
Per entre los das 18 y 21 de abril de 1980, se cre inicialmente un puente
areo va San Jos de Costa Rica y posteriormente, dado el nmero creciente de
personas que buscaban abandonar la isla, quienes haban sido catalogadas por
el Gobierno como criminales comunes y lumpen, la integracin de la conocida
como Flotilla Libertad por la que salieron alrededor de 20.000 cubanos desde
el puerto de Mariel.
En el informe del 83, la CIDH indica que en tanto Gobierno de los Estados
Unidos acusaba al Gobierno cubano de no permitir el retorno de los ciudadanos
cubanos que ingresaron a su territorio por el puente martimo del Mariel, que
los mismos se trataban de personas liberadas de las crceles cubanas y enfermos
mentales y que muchas personas fueron colocadas en los botes por autoridades
cubanas contra su voluntad; las vctimas de la situacin fueron el gran nmero
de cubanos que habiendo obtenido autorizacin para salir de Cuba, no recibieron permiso de ingreso a los Estados Unidos. En cuanto a la situacin de los
Marielitos, como se conoce a las personas que ingresaron a los Estados Unidos a travs de la Flotilla Libertad, el informe indica que pasaron de una crcel a
otra, que en su gran mayora no pudieron regresar a Cuba y que los que lograron
regresar fueron detenidos.
haba recibido rdenes de no registrar a nios de origen haitiano y dado que las nias tenan nombres y apellidos
extranjeros no podan ser registradas, ya que sus padres eran haitianos y por lo tanto ellas tambin eran haitianas.
Ver infra prrs. 54, as como 30-32.
29
CIDH, Situacin de los derechos humanos en Cuba, Sptimo Informe, Captulo VIII, 4 de octubre de 1983.

198

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

b. Informe sobre la situacin de los derechos humanos de un sector de


la poblacin nicaragense de origen Miskito de 1984
En el captulo dedicado al derecho de residencia y transito,30 la CIDH se
reri en este informe, aprobado el 16 de mayo de 1984, al traslado forzoso de
miskitos de sus comunidades ubicadas en las cercanas del Ro Coco a zonas de
los departamentos de Zelaya y Jinotega, as como a la repatriacin de los miskitos nicaragense que se encontraban en Honduras.
La Comisin seal en este informe que debera facilitarse la repatriacin
voluntaria de los miskitos nicaragenses que se encontraban refugiados en Mocorn y que para tal efecto, era deseable contar con la ayuda del Gobierno de
Honduras y del ACNUR, la cual haba sido oportunamente solicitada a ambos.
La CIDH explic que a pesar de que el Gobierno de Nicaragua siempre manifest su conformidad para que ese traslado se llevase a cabo, debido a las
detenciones arbitrarias de los miskitos, la destruccin de sus propiedades y la
falta de un tratamiento adecuado por parte del Gobierno Sandinista, exista una
profunda desconanza de los miskitos refugiados en Honduras hacia el Gobierno nicaragense.
La Comisin, indic con base en las entrevistas sostenidas con los refugiados nicaragenses de origen miskito que se encuentran en Mocorn y otros
campamentos del Departamento Gracias a Dios de Honduras, lleg al convencimiento de que, para la poca de emisin de dicho informe, no existan las
condiciones que permiten lograr el traslado, dada la resistencia de la gran mayora de ellos a regresar a Nicaragua. No obstante lo anterior, la CIDH recalc
la importancia de que a travs del ACNUR y con la cooperacin del Gobierno
de Honduras, pudieran hacerse esfuerzos que, en ciertos casos, permitieran la
reunicacin de algunas familias miskitas.
c. Informe sobre la situacin de derechos humanos en Guatemala de
1993
En este informe la CIDH dedic un captulo al tema de la situacin de los
refugiados y desplazados en Guatemala y sus derechos humanos.31 Como datos
de contexto en este informe se indica que durante el conicto armado interno
Guatemala gener 45.000 refugiados en Mxico bajo registro y amparo de ACNUR, a los que se suman de cuarenta a cincuenta mil refugiados no reconocidos internacionalmente. En el informe se indica que debido a sus condiciones,
los refugiados no podan gozar, principalmente, de sus derechos a la integridad

30
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos de un sector de la poblacin nicaragense de
origen Miskito, 16 de mayo de 1984.
31
CIDH, Informe sobre los derechos humanos en Guatemala, 1993, Captulo VI.

ESTUDIOS

199

personal, a la libertad personal, a las garantas judiciales, a la circulacin y residencia y a la propiedad, as como a sus derechos polticos.
En un apartado especial sobre la situacin de los refugiados en la que los
deni a partir de seis categoras,32 la CIDH se enfoc en el proceso y resultados
de la negociacin para el retorno y repatriacin. En cuanto al primer aspecto, la
CIDH consign en su informe la lista de condiciones para el retorno en seguridad y dignidad, presentada al Gobierno por la Comisin Permanente de Representante de Refugiados Guatemaltecos en Mxico (CCPP).
En relacin con el segundo, la CIDH se reri a la rma de los acuerdos
entre el Gobierno y la CCPP el 8 de octubre de 1992, los que consider como un
paso de trascendental importancia en la bsqueda de una solucin real al grave
problema de las poblaciones refugiadas. Entre los siete puntos que constan en
los acuerdos y que fueron detallados por la CIDH, se destacan los referentes a
la necesidad de que el retorno se realizara como resultado de la voluntad expresada individualmente por los refugiados con la vericacin de ACNUR, y que
se llevara a cabo de una manera colectiva y organizada, en condiciones de seguridad y dignidad; el reconocimiento de la libertad de asociacin y organizacin
de los refugiados; la excepcin del deber de asistir al servicio militar hasta por
tres aos para quienes retornaban al pas; y el reconocimiento de estudios en el
exterior. La CIDH remarc los esfuerzos realizados por las partes, as como la
importancia del cumplimiento serio de los acuerdos para ayudar a garantizar los
derechos humanos de los refugiados.
En el informe se plantean dos grandes temas como problemas especcos
derivados de la situacin de las personas refugiadas y desplazadas: por un lado
la necesidad de crear las condiciones que permitieran el retorno; y por otra, la
cuestin de la asignacin de las tierras. Finalmente, entre otras recomendaciones, la CIDH llam la atencin del Estado sobre la necesidad de que se les proveyera a los refugiados de la documentacin de identidad, as como del registro
y certicacin como nacionales de sus hijos nacidos durante su estada en el
pas de refugio.
d. Informes sobre la situacin de derechos humanos en Hait publicados en los aos 1993, 1994 y 1995
En relacin de los llamados refugiados del mar, en el informe del 93 la CIDH
record que desde el 29 de septiembre de 1991 miles de haitianos huyeron del

32
A n de presentar una descripcin adecuada de la situacin y de precisar los trminos, los grupos de desplazados
fueron denidos por la CIDH segn las siguientes categoras: 1) desplazado interno disperso; 2) desplazado interno
en la montaa; 3) refugiados reconocidos; 4) refugiados no reconocidos; 5) desplazado interno reconocido; y 6)
repatriado.

200

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

pas en pequeas embarcaciones, debido a la represin y a la degradacin de la


situacin poltica y econmica, con destino a la Repblica Dominicana, Belice,
Cuba, Honduras, y especialmente, Estados Unidos.33 En cumplimiento de un
acuerdo entre los Gobiernos de Hait y Estados Unidos, las autoridades de este
ltimo pas ejecutaron una poltica de interceptacin en el mar, en virtud de la
cual del 81 al 91 fueron interceptados 20.000 haitianos aproximadamente y
desde el 91 a la fecha del primer informe de la CIDH sobre este tema, ms de
40.000, del total de los cuales 30.000 fueron devueltos a Hait. Conforme al
informe de la CIDH, ms de 500 personas presentaron solicitudes de asilo ante
las autoridades norteamericanas, de las cuales slo un 33% obtuvo el status
de refugiado. Si bien en este informe la Comisin no hizo recomendaciones
especcas, hizo un llamado al Estado haitiano a que cesaran las sistemticas
violaciones de derechos humanos.
En el informe del 94, la CIDH se reri a la situacin de los haitianos detenidos en la base naval norteamericana de Guantnamo y critic la prctica
de interdiccin y repatriacin aplicada por los Estados Unidos en relacin con
los haitianos que huyen por el mar.34 En esa oportunidad, la Comisin hizo un
llamado a los Estados miembros de la OEA para que cumplieran con las obligaciones contradas en los instrumentos internacionales, en particular mediante
la Declaracin Americana, para asegurar a las personas que huyan de sus pases
por razones de persecucin poltica, se les otorgue el derecho a ser odo para
determinar sus demandas de asilo o status de refugiado.
El informe de 1995 recoge,35 una vez ms, las criticas al Gobierno de los
Estados Unidos por la prctica de interceptacin y retorno de los haitianos conocidos como los boat people; y recuerda la obligacin de los pases de afrontar
conjuntamente los problemas que resulten de las crisis de gran magnitud como
la haitiana.
e. Informe sobre la situacin de los derechos humanos de los solicitantes de asilo en Canad de 2000
Este informe de la CIDH es considerado como la primera articulacin de las
reglas y principios que deben ser seguidos en materia de migraciones, en particular en la proteccin de los derechos de los refugiados y solicitantes de asilo.36
Este informe fue producto de una visita que la Comisin hizo a Canad en 1999,
se reere a la situacin de los ms de 20.000 refugiados aceptados por el Canad

CIDH, Informe sobre la situacin de derechos humanos en Hait, 1993, Captulo III.
CIDH, Informe sobre la situacin de derechos humanos en Hait, 1994, Captulo V.
35
CIDH, Informe sobre la situacin de Derechos humanos en Hait, 1995, Captulo IV, 5.
36
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos de los solicitantes de asilo en el marco del sistema
canadiense de determinacin de la condicin de refugiado, 2000.
33
34

ESTUDIOS

201

cada ao y a la situacin de sus derechos fundamentales en la determinacin de


su estatus. En el informe la CIDH se reere a la proteccin que otorga la Declaracin a los derechos de los refugiados, y constituye un signicativo avance en
la determinacin de parmetros de determinacin del status y su compatibilidad
con el sistema interamericano de proteccin a los derechos humanos.
En cuanto a la cuestin del acceso al proceso de determinacin de la condicin de refugiado, la Comisin centr su atencin en tres temas especcos:
Primero, el relativo a los procedimientos mediante los cuales se puede negar a
los solicitantes la admisibilidad para iniciar el proceso sobre la base de razones
para la exclusin; segundo, el tema est relacionado con la incapacidad de los
peticionarios rechazados de solicitar la reapertura del proceso de determinacin
para presentar nuevos hechos o pruebas; y tercero referente a la situacin especca de una pequea subcategora de personas aceptadas como refugiados
que no tienen la documentacin requerida para vericar su identidad y el efecto
de los actuales procedimientos sobre su posibilidad de reunirse con familiares
inmediatos en Canad.
En su informe la CIDH considera que la determinacin del status de refugiado no es administrativa sino de naturaleza sustantiva y por consiguiente debe
regirse por las garantas procesales apropiadas. A su juicio, si bien el derecho
de asilo consagrado en la Declaracin no implica que el mismo ser otorgado,
necesariamente exige que el peticionario sea odo al presentar su solicitud. Asimismo, la CIDH seala que el derecho de buscar asilo necesariamente requiere
que los solicitantes tengan la oportunidad de presentar su solicitud ecazmente
ante una instancia competente, independiente e imparcial para tomar decisiones; de contar con la asistencia de un abogado; y al acceso de varios niveles de
revisin, inclusive judiciales.
En cuanto el perodo de espera de los refugiados indocumentados para la
determinacin de su estatus, la CIDH expres al Gobierno su preocupacin por
los efectos nocivos de dicha espera prolongada sobre el derecho a la familia de
los refugiados. El Gobierno canadiense en respuesta de las recomendaciones de
la CIDH tendientes a la proteccin de la unidad familiar redujo el plazo de 5 a
3 aos.
iv. Informes temticos
En cumplimiento de su mandato de emitir recomendaciones a los Estados la
CIDH ha realizado estudios especiales en los que se ha referido directamente a
la situacin de los refugiados y a los derechos que les asisten:

202

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

a. Informe sobre la Situacin de los Refugiados Polticos en las Amricas de 1965


En este estudio la CIDH explic que hasta el ao de 1960 los exiliados polticos se trasladaban con facilidad por pases vecinos que normalmente les daban
asilo debido, entre otros factores, a la larga tradicin de exiliados por motivos
polticos en la regin; el idioma, la cultura y las tradiciones compartidas; y al
status social de los exiliados, que generalmente provenan de las clases altas y
contaban con estudios superiores, lo que los haca especialmente atractivos para
las economas de los pases receptores.37 Sin embargo, la Comisin explica que
la situacin de los refugiados en las Amricas, la naturaleza de sus problemas,
cambi radicalmente con el xodo de los cubanos a partir de 1959, que desa
las premisas existentes.
La CIDH explic que a partir del 60 el fenmeno de los refugiados fue el
resultado, ya no de una persecucin poltica selectiva, sino de la falta de estabilidad democrtica, de la precariedad econmica de muchos de los pases de la
regin que llev al movimiento masivo de personas. En el informe se reere a la
situacin de los cubanos y a los exiliados de Hait, Paraguay, Bolivia, Repblica
Dominicana, Nicaragua y Honduras, entre otros.
En este informe la CIDH identic los siguientes problemas que empezaron
a afectar a los refugiados desde 1960: 1) la falta de legislacin interna que reconozca y dena adecuadamente la situacin de los refugiados; 2) la inexistencia
de una convencin americana que contemple los derechos de los refugiados;
3) la falta de un organismo dentro del Sistema Interamericano que asista a los
refugiados; y 4) los problemas econmicos agravados por la prohibicin de trabajar.
Posteriormente la Comisin se reri al tema de los refugiados en los siguientes informes:
b. Informe Anual de los aos 1980 1981
En un apartado dedicado el fenmeno de los refugiados, en este informe
anual la CIDH retoma la discusin planteada en el informe temtico de 1965
sobre la necesidad de establecer mecanismos adecuados para que los rganos de
la OEA, en particular la misma Comisin, formulen medidas adecuadas para la
asistencia y proteccin de refugiados.
c. Informe Anual de los aos 1981 - 1982
En este informe la CIDH analiza los factores que durante la dcada de los
setenta e inicios de los ochenta determinaron una modicacin en la antigua
37

CIDH, La Situacin de los Refugiados en Amrica, 2 de noviembre de 1995.

ESTUDIOS

203

tradicin del otorgamiento del asilo poltico. Entre tales factores mencion los
siguientes: 1) el nmero varias veces mayor de las personas que necesitan asilo;
2) el cambio de sectores sociales que requieren asilo de dirigentes polticos a
grandes grupos vulnerables debido a la condiciones de violencia, as como a la
militancia en sectores polticos y a la falta de educacin y entrenamiento laboral; 3) la falta de legislacin interna adecuada; 4) las condiciones de pobreza
de los pases receptores; y 5) el temor de los pases receptores por razones de
seguridad nacional.
Entre las recomendaciones formuladas por la CIDH, en este informe, a la
Asamblea General de la OEA se destacan: 1) que la OEA rearme la obligacin
de los Estados de reconocer y respetar el principio de no-devolucin; 2) rearmar el carcter humanitario, apoltico, de la concesin del asilo; 3) raticar los
instrumentos internacionales de proteccin; 4) ampliar la denicin de refugiado; y 5) cooperar con el ACNUR.
d. Informe Anual de los aos 1984 - 1985
En este informe anual la CIDH se reri al problema de los desplazamientos humanos en la regin y a la proteccin de los refugiados. La Comisin insisti en que los instrumentos existentes no eran adecuados, esto es, la Convencin
sobre Asilo (1928), la Convencin sobre Asilo Poltico (1933), la Convencin
sobre Asilo Diplomtico y la Convencin sobre Asilo Territorial (1954).
La CIDH insisti que la OEA tiene la obligacin de contribuir en la bsqueda de soluciones de los refugiados en consideracin de las nuevas realidades. Lo
anterior, con el agravante de que no todos los Estados miembros de la organizacin hacen parte de la Convencin Americana que reconoce el asilo territorial y
el principio de no-devolucin, y que por lo tanto no es un mecanismo uniforme
de proteccin.
Asimismo, la CIDH se reri a la Declaracin de Cartagena, de la que trascribi 17 puntos e hizo nfasis en los relativos a la necesidad de promover la
adopcin de legislacin interna adecuada, a propiciar la adopcin de instrumentos internacionales, a reiterar la importancia del principio de no devolucin que
debe reconocerse y respetarse como principio de ius cogens, esto es, de obligatorio cumplimiento. La Comisin hizo un llamado para extender el mbito
de proteccin de dicho principio e incluir a personas que huyen de situaciones
generalizadas de violencia.
e. Segundo informe de progreso de la Relatora de Trabajadores Migratorios
En el informe del Relator de los Trabajadores Migratorios y Miembros de
sus familias de 2000 fueron establecidos ciertos parmetros mnimos para la

204

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

determinacin del status de refugiado.38 En particular, el Relator expres que


el derecho internacional de los derechos humanos no limita las atribuciones
soberanas de los Estados para determinar su poltica migratoria ni control de
fronteras y seal como las nicas limitaciones jurdicas a dicha soberana, el
derecho de circulacin, de entrada y salida, de los propios ciudadanos; y el derecho de no-devolucin.
En relacin con las garantas del debido proceso en los procedimientos de
exclusin y deportacin, el Relator indic que los Estados estn obligados a
ofrecer, por lo menos, una oportunidad razonable a las personas que demuestran
su condicin de refugiados o para formular una peticin de asilo. Por otra parte,
el Relator expres su preocupacin por las prcticas restrictivas en materia de
interdiccin en alta mar y tambin por la legislacin existente en algunos Estados receptores tendiente a limitar severamente la oportunidad en que se puede
peticionar el asilo.
En cuanto a la prohibicin de deportaciones colectivas prevista en el artculo 22(9) de la Convencin Americana, la Relatora dio un paso adelante al
denirlas como aquellas hechas sin determinar a individuos, aunque en cada
caso el grupo al que se aplican puede no ser numeroso. A juicio del Relator, el
Estado est obligado a hacer determinaciones individuales sobre expulsiones y
deportaciones, y en consecuencia advierte que no es valido burlar la prohibicin de deportar un alto nmero de personas en un solo acto, repitiendo muchas
veces la expulsin de varias personas a la vez a lo largo de un perodo ms o
menos corto.
En dicho informe especial el Relator incluy, asimismo, una seccin sobre
los avances jurisprudenciales en materia de trabajadores migratorios, de refugiados, solicitantes de asilo y extranjeros indocumentados.
f. Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos
Este informe fue elaborado por la CIDH con el objetivo de ayudar a los
Estados miembros de la OEA a asegurar que la iniciativas contra el terrorismo
se cian elmente a los derechos y libertades fundamentales de la persona humana. En materia de asilo, este informe consagra las reglas jurdicas elaboradas
por la CIDH como producto de su evolucin jurisprudencial en la aplicacin e
interpretacin de los instrumentos internacionales.39 Entre dichas reglas, son de
destacar las siguientes:

38
39

CIDH, Informe Anual 2000, Captulo VI.


CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, Capitulo III. H.

205

ESTUDIOS

En cuanto al derecho a la libertad y la seguridad personales:

En el caso de las personas que buscan asilo en particular, la Comisin


observa que la detencin u otras restricciones al movimiento de dichas
personas slo se permiten como excepciones en el contexto de la legislacin de refugiados y de derechos humanos aplicable y slo de acuerdo
con la ley y con sujecin a las protecciones del debido proceso.
El derecho a la noticacin consular ha sido reconocido tambin como
sustancial para el debido proceso y para otros derechos de los detenidos al otorgar, por ejemplo, posible asistencia con diversas medidas
de defensa tales como la representacin de abogado, la recoleccin de
pruebas en el pas de origen, la comprobacin de las condiciones en que
se brinda la asistencia legal y la observacin de las condiciones en que
se mantiene al inculpado bajo detencin.

En cuanto al derecho a un trato humano:

El derecho a un trato humano determina y protege debidamente el status de las personas que buscan asilo y de los refugiados.
Las personas respecto a las cuales existen serias razones para considerar que han cometido un delito contra la paz, un crimen de guerra o un
crimen de lesa humanidad, un delito grave no poltico fuera del pas de
refugio antes de la admisin, o actos contrarios a los propsitos y principios de la ONU, pueden ser excluidas del status de refugiado.
La obligacin de no devolucin establecida en esta disposicin y en el
artculo 22(8) de la Convencin Americana es absoluta y no depende de
la condicin del reclamante como refugiado.
En los procedimientos de expulsin del territorio se debe tener en cuenta debidamente el principio de non-refoulement.
El Estado que expulsa, devuelve o extradita a una persona a otro Estado donde existen fundamentos sustanciales para creer que esta persona
correr peligro de ser sometida a torturas, ser considerado responsable
de la violacin del derecho de esa persona a la seguridad o a un trato
humano

En cuanto al derecho al debido proceso y a un juicio justo:

La Convencin Americana y el Declaracin Americana establecen la


referencia del debido proceso al que todos los no ciudadanos, independientemente de su status jurdico pueden acceder.

206

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Los procedimientos que comportan la detencin, status o devolucin de


extranjeros del territorio de un Estado por exclusin, expulsin o extradicin exigen una evaluacin individualizada y detenida y deben estar
sujetos a las mismas protecciones procesales bsicas y no derogables
que se aplican en los procedimientos de carcter penal.
En procedimientos de carcter penal o de otra naturaleza, debe considerarse plenamente aplicable a personas que se encuentran en el territorio
de un Estado del que no son nacionales, en tiempos de paz, en estados
de emergencia y en conictos armados.
En los procedimientos que involucran ciudadanos extranjeros se ilustra
la necesidad de proveer protecciones procesales adicionales, tales como
traduccin y explicacin de todos los conceptos jurdicos en el idioma
del inculpado.

En cuanto a la obligacin de respetar y garantizar la no discriminacin


y el derecho a la proteccin judicial:
Dado que los que buscan asilo y otros extranjeros son especialmente vulnerables a la discriminacin en situaciones de emergencia resultantes de la violencia terrorista, la CIDH y los Estados deben mantenerse vigilantes para asegurar
que sus leyes y polticas no se formulen o apliquen de manera que estimulen o
den lugar a discriminacin.
v. Audiencias ante la CIDH
Las audiencias ante la Comisin se conceden bsicamente en dos situaciones: para la recoleccin de informacin y evidencias en el trmite de un caso o
de medidas cautelares; o para llamar la atencin e informar a la Comisin acerca
de un tema en particular o la situacin de derechos humanos de un pas.
No. 30/03
118 Perodo Ordinario de Sesiones, 2003: Situacin de refugiados en Venezuela
No. 44/02.
116 Perodo Ordinario de Sesiones, 2002: Situacin de refugiados y otras
personas que requieren de proteccin en el hemisferio, en particular sobre los
pases de Venezuela, Colombia, Panam, Per y Ecuador.

ESTUDIOS

207

No.12/02
114 Perodo Ordinario de Sesiones, 2002: Situacin de los derechos de los
refugiados en las Amricas.
No. 29/01
113 Perodo Ordinario de Sesiones, 2001: Situacin de los derechos de los
refugiados en las Amricas
No. 2/00
106 Perodo Ordinario de Sesiones, 2000: Informe sobre la situacin de los
derechos humanos de los solicitantes de asilo dentro del sistema de determinacin de la condicin de refugiado en Canad
No. 6/93
83 Perodo Ordinario de Sesiones, 1993: Audiencia sobre situacin de los
derechos humanos de refugiados y solicitantes de asilo

208

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

IV. Conclusin
Mediante la suscripcin y raticacin de instrumentos de derechos humanos, los Estados adquieren obligaciones internacionales que comprometen la
gestin de todas las ramas del Poder Pblico. Si bien, por lo general, es el Ejecutivo el encargado de manejar las relaciones internacionales de los pases, est
obligado a respetar, garantizar y proteger los derechos humanos consagrados
en los tratados internacionales el Estado todo entero. La CIDH est facultada a
emitir recomendaciones a los Estados para promover el respeto y la proteccin
de los derechos fundamentales a favor de los ciudadanos de las Amricas, pero
para que esa proteccin sea efectiva se requiere que tales recomendaciones sean
adoptadas de buena fe por los Estados.
Si bien los Estados son entes jurdicos abstractos, el aparato estatal est
compuesto por funcionarios que hacen parte del Sistema Interamericano de proteccin de derechos humanos, en la medida que depende de su actuacin el
cumplimiento de las recomendaciones y decisiones emanadas de sus rganos.
Como hemos visto, la CIDH, como rgano principal de derechos humanos
en el hemisferio, ha recibido a lo largo de su existencia innumerables peticiones,
solicitudes de medidas cautelares e informacin sobre violaciones a los derechos humanos de solicitantes de asilo, solicitantes de la condicin de refugiado,
refugiados y aptridas. Los problemas del hemisferio han variado, como reejo
de las diversas etapas polticas de las Amricas y los desafos son innumerables.
La base sobre la cual tendrn que enfrentarse estos mltiples desafos sin duda
contemplar las contribuciones jurisprudenciales y medidas urgentes adoptadas
por este rgano de supervisin en sus ms de 40 aos de trabajo, aqu reseadas.

El asilo y su relacin con los crmenes internacionales.


La posicin de la Comisin Interamericana
de Derechos Humanos
JUAN ALEJANDRO KAWABATA1
I. La posicin de la Comisin Interamericana
de Derechos Humanos (cidh)
1. Con fecha 20 de octubre la CIDH en ejercicio de las atribuciones que le
conere el Artculo 41 (b) de la Convencin Americana de Derechos Humanos, recomend a los Estados miembros de la O.E.A. (...) que se abstengan de otorgar asilo a presuntos autores materiales o intelectuales de
crmenes internacionales.2
2. La CIDH funda su recomendacin en las siguientes lneas argumentales:
a) En primer lugar adopta como denicin de asilo la siguiente: es una institucin en virtud de la cual se protege individuos cuya vida o libertad se encuentran amenazadas o en peligro, por actos de persecucin o violencia derivados
de acciones u omisiones de un Estado. Dentro de dicha denicin hace referencia al Asilo Poltico (que ha sido especialmente desarrollado en Amrica
Latina).
b) Maniesta que los Estados han aceptado que existen limitaciones al asilo,
conforme a las cuales dicha proteccin no puede ser concedida a personas
respecto de las cuales haya serios indicios para considerar que han cometido
crmenes internacionales, tales como crmenes de lesa humanidad (concepto
que incluye la desaparicin forzada de personas, torturas y ejecuciones sumarias), crmenes de guerra y crmenes contra la paz.
c) Recuerda conforme lo expresara en la Recomendacin sobre Jurisdiccin
Universal y Corte Penal Internacional3 anexa a su Informe Anual de 1998
(Captulo VII) que (...) la evolucin normativa del derecho internacional p-

Buenos Aires, 9 de enero de 2001


CIDH, El Asilo y su relacin con los crmenes internacionales (20 de octubre de 2000), OEA/Ser./L/V/
II.111, Doc. 20 Rev., en Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2000, Washington,
OEA, 16 abril 2001, Captulo VI Estudios Especiales. Ver en Anexo al nal de este documento la trascripcin del
texto completo.
3
CIDH, Recomendacin sobre Jurisdiccin Universal y Corte Penal Internacional, OEA/Ser.L/V/II.102, Doc.
6 rev. en Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 1998, Washington, OEA, 16 abril
1999, Capitulo VII Recomendaciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos N 21. Ver en Anexo
al nal de este documento la trascripcin del texto completo.
1
2

210

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

blico ha consolidado la jurisdiccin universal, en virtud de la cual, cuando los


rganos de la jurisdiccin penal nacional no quieran o no puedan cumplir con
la funcin de investigar y sancionar dichos crmenes internacionales, cualquier Estado tiene autoridad para perseguir, procesar y sancionar a quienes
aparezcan como responsables de dichos crmenes internacionales, an aquellos cometidos fuera de su jurisdiccin territorial o que no guarden relacin
con la nacionalidad del acusado o de las vctimas, puesto que tales crmenes
afectan a la humanidad entera y quebrantan el orden pblico de la comunidad
mundial.
d) Recuerda, asimismo, que la Convencin Interamericana para Prevenir y
Sancionar la Tortura y la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas prevn que los Estados parte de ellas debern tomar las medidas necesarias para establecer su jurisdiccin sobre los delitos previstos en
dichos instrumentos, cuando el presunto delincuente se encuentre en el mbito
de su jurisdiccin, y no proceda su extradicin.
e) Por ltimo, arma que otorgar asilo a personas que abandonen su pas para
eludir la determinacin de su responsabilidad como autores materiales o intelectuales de crmenes internacionales constituye una total desnaturalizacin
de dicha institucin.

II. Breve anlisis del documento


3. En primer lugar, y con relacin a la denicin de asilo que adopta la
CIDH, comparto la idea de entenderlo como una categora general comprensiva
de subespecies. En ese sentido me parece muy adecuado entender al asilo (en su
acepcin omnicomprensiva) como la proteccin dada por un Estado a personas
cuya vida y libertad se encuentran amenazadas o en peligro por actos de persecucin o violencia; dicha categora abarcara las siguientes guras:
a) la proteccin que se da a los refugiados conforme a lo dispuesto por la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo sobre el
Estatuto de los Refugiados de 1967
b) el Asilo Latinoamericano (conforme a lo dispuesto, entre otros instrumentos, por la Convencin sobre Asilo Poltico de 1933 y la Convencin sobre
Asilo Diplomtico de 1954)

4. Ahora bien, no restringira el alcance de dicha proteccin slo a los casos


en que la misma sea producto de acciones u omisiones del Estado ya que ello
constituye una importante restriccin que ante situaciones que encuentran su
razn de ser en realidades culturales, sociolgicas, geogrcas, polticas, dejando librada a su suerte la vida y libertad de personas que se ven afectadas por el
accionar de grupos no estatales que violentan toda nocin de humanidad y de
cuya ocurrencia da cuenta la realidad mundial de una manera recurrente.

ESTUDIOS

211

5. A ello debe adicionarse que dicha restriccin a la proteccin no est contemplada ni en la Convencin de 1951 ni en el Protocolo de 1967.
6. El documento en anlisis no especica en su recomendacin nal a cual
de todas las guras del asilo hace referencia y bien podra entenderse que lo
hace genricamente, aunque la mencin en el prrafo inicial del texto al asilo
poltico podra querer restringir la recomendacin al Asilo Latinoamericano.
Pareciera esta ltima la ms adecuada al documento. Sin embargo creo que la
mejor interpretacin estar dada por la que reere a la gura omnicomprensiva.
7. Con relacin a la restriccin recomendada a los Estados miembros de la
O.E.A. en cuanto a que no otorguen asilo a autores de crmenes internacionales,
cabe mencionar:
a) que la Declaracin Universal de Derechos Humanos en su Artculo 14 establece que el derecho a buscar asilo y disfrutar de l (...) no podr ser invocado
contra una accin judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propsitos y principios de las Naciones Unidas (Art. 14.2)
y que la Declaracin de las Naciones Unidas sobre el Asilo Territorial de 1967
(Resolucin 2312 de la Asamblea General) que reere expresamente a la citada
Declaracin Universal, establece en su Artculo 1.2 que no podr invocar el
derecho de buscar asilo, o de disfrutar de ste, ninguna persona respecto de
la cual existan motivos fundados para considerar que ha cometido un delito
contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los denidos en instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones
respecto de tales delitos.
b) que la Convencin de 1951 en su Artculo 1.F.a) incluye como causal de
exclusin de la proteccin en ella establecida cuando existan fundadas razones
para considerar que la persona en cuestin () ha cometido un delito contra
la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los denidos
en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones
respecto de tales delitos.
c) que en el mbito americano, la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre en su Artculo XXVII y la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos en su Artculo 22.7 establecen que Toda persona tiene
derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero () de acuerdo (...)
con los convenios internacionales.

8. Que en virtud de ello, podemos entender que la limitacin al otorgamiento del asilo a que reere la Recomendacin de la CIDH, an en el entendimiento
de que dichas causas deben ser siempre interpretadas en forma restrictiva, ya
estaba expresamente consagrada en los instrumentos universales y que de una
lectura armonizante de ellos con los instrumentos regionales se desprende claramente la posicin adoptada.

212

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

9. No obstante ello, parece importante adoptar posiciones que jen criterios


interpretativos con el n de evitar interpretaciones tendenciosas.
10. Sin dudas el documento, constituye una buena prctica de la CIDH que
fortalece el camino ya decididamente marcado en lo referente a la convergencia del Derecho Internacional de los Refugiados, del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Estamos ante
un umbral que nos permita borrar las fronteras existentes entre las tres ramas
de manera de fortalecer la proteccin que debe garantizarse a toda persona.
En denitiva, lo importante no es la fuente de la proteccin sino la proteccin
misma.

Anexo Complementario

1. Recomendacin sobre jurisdiccin universal y Corte Penal Internacional, CIDH,


Informe Anual 1998
Al celebrarse este ao los cincuenta aos de la promulgacin de la Declaracin
Americana de Derechos y Deberes del Hombre y de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) registra
como uno de los ms importantes avances del derecho internacional pblico contemporneo el establecimiento del principio de la responsabilidad penal del individuo en el
orden internacional. Como resultado de los llamados Principios de Nremberg, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1946, y de las Resoluciones
de creacin de los Tribunales Penales Internacionales para la antigua Yugoslavia y para
Ruanda, expedidas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 1993 y en
1994, la reciente Conferencia Diplomtica de Roma aprob el 17 de julio de 1998 el
Estatuto de la Corte Penal Internacional de carcter permanente. Los artculos 1 y 25
de dicho Estatuto consagran la responsabilidad penal de toda persona acusada de la
comisin de un delito contra el derecho internacional en una de las tres categoras siguientes: genocidio, crmenes de guerra y crmenes de lesa humanidad (tales como la
desaparicin forzada de personas, la tortura y las violaciones graves o sistemticas de
los derechos humanos); y permiten su persecucin y juzgamiento por la nueva jurisdiccin penal internacional cuando la respectiva jurisdiccin penal nacional no quiera o no
pueda cumplir esta funcin.
Esta evolucin normativa ha permitido que se consolide an ms la jurisdiccin
universal, en virtud de la cual cualquier Estado tiene autoridad para perseguir, procesar
y sancionar a quienes aparezcan como responsables de dichos crmenes internacionales,
an aquellos cometidos fuera de su jurisdiccin territorial o que no guarden relacin
con la nacionalidad del acusado o de las vctimas, puesto que tales crmenes afectan a la
humanidad entera y quebrantan el orden pblico de la comunidad mundial.

ESTUDIOS

213

Como rgano principal del sistema interamericano, la CIDH tiene la misin de


promover la observancia y la defensa de los derechos humanos en el hemisferio, respecto de los pases miembros de la OEA. Por ello, considera que la consagracin denitiva del principio de responsabilidad penal individual en el orden internacional y su
complemento, el principio de jurisdiccin universal, contribuyen de manera notable al
fortalecimiento de los sistemas internacionales de proteccin de los derechos humanos
y, lo que es ms signicativo an, a la consolidacin del imperio del derecho y de las
libertades fundamentales de la persona humana en la comunidad mundial. En tal virtud, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en ejercicio de las facultades
previstas en el artculo 41(b) de la Convencin Americana de Derechos Humanos, en el
artculo 18(b) de su Estatuto y en el artculo 63(f) de su Reglamento, decide:
Recomendar a los Estados miembros de la Organizacin de los Estados Americanos que adopten las medidas legislativas y de otra naturaleza que sean necesarias para
invocar y ejercer la jurisdiccin universal frente a los individuos en materia de genocidio, crmenes de lesa humanidad y crmenes de guerra.
Recomendar a los Estados miembros de la Organizacin de los Estados Americanos
que no lo han hecho an que suscriban y ratiquen el Estatuto de la Corte Penal Internacional, aprobado por la Conferencia Diplomtica de Roma el 17 de julio de 1998.

2. El asilo y su relacin con crmenes internacionales, CIDH, Informe Anual


2000
El asilo es una institucin en virtud de la cual se protege a individuos cuya vida
o libertad se encuentran amenazadas o en peligro, por actos de persecucin o violencia
derivados de acciones u omisiones de un Estado. Uno de los supuestos de tal gura es
el asilo poltico, que ha sido especialmente desarrollado en Amrica Latina. Los Estados han aceptado, a travs de diversas fuentes del derecho internacional, que existen
limitaciones al asilo, conforme a las cuales dicha proteccin no puede ser concedida a
personas respecto de las cuales hayan serios indicios para considerar que han cometido
crmenes internacionales, tales como crmenes de lesa humanidad (concepto que incluye la desaparicin forzada de personas, torturas y ejecuciones sumarias), crmenes de
guerra y crmenes contra la paz.
Conforme al artculo 1(1) de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
los Estados tienen la obligacin de prevenir, investigar y sancionar toda violacin de los
derechos reconocidos por la Convencin. La CIDH ya ha manifestado que la evolucin
normativa del derecho internacional pblico ha consolidado la jurisdiccin universal,
en virtud de la cual, cuando los rganos de la jurisdiccin penal nacional no quieran
o no puedan cumplir con la funcin de investigar y sancionar dichos crmenes internacionales, cualquier Estado tiene autoridad para perseguir, procesar y sancionar a
quienes aparezcan como responsables de dichos crmenes internacionales, an aquellos
cometidos fuera de su jurisdiccin territorial o que no guarden relacin con la nacionalidad del acusado o de las vctimas, puesto que tales crmenes afectan a la humanidad

214

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

entera y quebrantan el orden pblico de la comunidad mundial.[1] La Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, y la Convencin Interamericana sobre
Desaparicin Forzada de Personas, contemplan expresamente que los Estados parte de
dichas Convenciones debern tomar las medidas necesarias para establecer su jurisdiccin sobre los delitos previstos en dichos instrumentos, cuando el presunto delincuente
se encuentre en el mbito de su jurisdiccin, y no proceda su extradicin.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Comisin Interamericana debe
sealar que constituye una total desnaturalizacin de la institucin del asilo el otorgar
tal proteccin a personas que abandonen su pas para eludir la determinacin de su
responsabilidad como autores materiales o intelectuales de crmenes internacionales.
La institucin del asilo supone que la persona que pide proteccin es perseguida en su
Estado de origen, y no que es apoyada por ste en su solicitud.
En tal virtud, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en ejercicio de la
atribucin que le conere el artculo 41(b) de la Convencin Americana, recomienda a
los Estados miembros de la OEA que se abstengan de otorgar asilo a presuntos autores
materiales o intelectuales de crmenes internacionales.

[1]

VII.

CIDH, Recomendacin sobre Jurisdiccin Universal y Corte Penal Internacional, Informe Anual 1998, Cap.

Anlisis de legislacin comparada


CSAR SAN JUAN
I.Introduccin.
1. Tal como se arma en el documento principal de este libro, en la dcada de
1980, Amrica Latina dio a luz a una elaboracin doctrinaria que mostr gran
ecacia para resolver interrogantes jurdicos que obstaculizaban la accin de los
Estados y para encaminar acciones idneas de proteccin y asistencia. Esta doctrina se construy a lo largo de los diferentes coloquios celebrados con motivo
de la crisis de refugiados y desplazados que tuvo lugar en Amrica Central por
esos aos1 y se logr mediante la convergencia de los aportes normativos que
los diferentes regmenes vigentes podan realizar2, salvndose los obstculos
representados por el sentido resultante de la expresin literal de los textos y a
travs del anlisis sistemtico del orden jurdico aplicable y la interpretacin
teleolgica que resulta como exigencia para la interpretacin del derecho internacional3.
2. Entre las recomendaciones que coronaron las opiniones convergentes
de aquellos coloquios, se hacan votos para que los Estados raticaran o se
adhiriesen a los instrumentos convencionales del derecho internacional de los
refugiados. Tambin se propici que estos dictaran legislacin interna destinada
a regular el procedimiento para determinar la condicin de refugiado y todo lo
que concierne a la organizacin de las prestaciones necesarias para dar a los
refugiados la proteccin y asistencia que les corresponde, pronuncindose por
que dicha legislacin siguiera los postulados de la Convencin de 1951 sobre el
Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967, as como los estndares del
derecho internacional en materia de proteccin de los derechos humanos y del
derecho humanitario.
3. Adems, fue asumido que los aportes que pudieran recibirse del sistema
latinoamericano de asilo diplomtico y territorial, estaban constituidos por algo
ms que la expresin positiva de las disposiciones que lucen en los tratados y

1
Coloquio de Mxico de 1981, Coloquio de Cartagena de Indias de 1984 y Conferencia Internacional sobre
Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), de 1989.
2
El llamado rgimen latinoamericano de asilo diplomtico y territorial, el rgimen de proteccin de los
refugiados de Naciones Unidas, el rgimen de proteccin internacional de los derechos humanos y el rgimen del
derecho internacional humanitario.
3
Conf. Convencin de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, artculo 31.

216

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

convenciones adoptadas entre 1889 y 1954. En tal sentido el aporte principal


de este sistema, desde la perspectiva que analizamos, estaba conformado por
la tradicin de estos Estados de brindar un trato humanitario a quien solicita
proteccin y amparo y se entendi que all es donde anida la esencia del asilo en Amrica Latina, existiendo consenso respecto de que los instrumentos
convencionales sealados slo vinieron a reglamentar y condicionar la prctica
del asilo y que, por supuesto, al hacer tal cosa, vinieron tambin a conrmar la
existencia de la misma como costumbre regional.
4. El espritu que subyace a dicha tradicin fue considerado como antecedente de los esfuerzos que culminaron con la adopcin del sistema universal de
proteccin de los refugiados, cuyos exponentes ms visibles son la Convencin
de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967. En cuanto
a la Declaracin de Cartagena de 1984, se arm que la misma vino a revitalizar
la tradicin de asilo en Amrica Latina, lo que signica sostener que este instrumento expresa el contenido de aquella tradicin, aunque adecuada al contexto
social y poltico de la sociedad actual. Se rearm adems, que la proteccin de
los refugiados formaba parte de los esfuerzos por la proteccin internacional de
los derechos humanos.
5. Pese a lo que se acaba de exponer, con posterioridad a la crisis de Amrica Central esta doctrina fue abandonada, otorgndose preferencia por otras formas de abordaje jurdico, nutridas de anlisis exegticos y cuyas proposiciones
normativas resultantes no van mucho ms all de lo que permite proyectar el
sentido literal que surge de los instrumentos internacionales. Todo ello condujo
a marcar una diferenciacin entre las guras consagradas en momentos histricos diferentes, perdindose en consecuencia aquello que tienen en comn y que
permite su convergencia.
6. El efecto disgregador que tal enfoque ha causado, determin que se conformase un escenario jurdico conformado por guras diversas. En ese contexto,
no debe llamar la atencin que se terminase por concluir que el asilo es la gura
identicada con los tratados y convenciones latinoamericanas sobre asilo diplomtico y territorial y que la proteccin que se brinda por aplicacin de los instrumentos del sistema universal de proteccin de los refugiados es algo distinto
a lo que se ha llamado refugio.
7. La confusin terminolgica que existe acerca del signicado que debe
darse a ambos trminos en Amrica Latina4, es uno de los sntomas preocupantes que ofrece el panorama actual, en tanto reeja un estado de deterioro en el
marco terico disponible para hacer frente a la proteccin de los refugiados,

4
Ver en este volumen el documento El asilo y la proteccin internacional de los refugiados en Amrica Latina:
Anlisis critico del dualismo asilo-refugio a la luz del derecho internacional de los derechos humanos.

ESTUDIOS

217

en un contexto que adems presenta, por un lado, al sistema latinoamericano


de asilo que, en s mismo y desconectado de la evolucin jurdica posterior, se
maniesta como un mecanismo obsoleto e inecaz para atender al problema
de los refugiados y, por el otro lado, al sistema universal de refugiados que,
en igual condicin de aislamiento respecto de la tradicin que le precede y de
las corrientes evolutivas posteriores del derecho internacional, en particular del
derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos
humanos, se ve expuesto a interpretaciones restrictivas que limitan los alcances
de las obligaciones estatales.
8. Aunque no existen bases jurdicas para armar tal cosa, la proteccin de
los refugiados podra considerarse limitada, y de hecho ello ocurre con frecuencia, a contenidos mnimos de proteccin que excluyan toda referencia al asilo
cuando se trata de aplicar el sistema universal. A su vez, la nocin de asilo,
que es la proteccin por excelencia que se otorga a personas perseguidas y que
contempla la integracin de las mismas en una comunidad que los ha acogido,
corre el riesgo de seguir la suerte del sistema latinoamericano clsico que se
encuentra en decadencia y con el que ha sido vinculado tan estrechamente.
9. En tal sentido, adems de lo que surge del anlisis normativo que se realiza a continuacin, constituye una elocuente conrmacin de lo que se acaba
de mencionar, la posicin armada por el gobierno de Venezuela en su escrito
del 27 de marzo de 2001 sobre medidas cautelares a favor de un grupo de ciudadanos colombianos5. En tal sentido, el escrito de defensa del gobierno expresa
que el gobierno no ha violado, tal como se lo acusa, el derecho a buscar y recibir
asilo contemplado en el Art. 22.7 de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos. Para fundamentar su posicin, el escrito del gobierno enfticamente
solicita que se reconozca y distinga correctamente entre asilo y refugio pues,
arma, los casos que motivan la denuncia realizada, en tanto constituyen solicitudes de reconocimiento de la condicin de refugiado, no podran ser base para
examinar su conducta con miras a determinar si cumpli o no su obligacin
de respetar el derecho a buscar y recibir asilo del Art. 22.7 de la Convencin
Americana.
10. Fuertemente armado en el criterio dualista que hemos mencionado, el
Estado destac que siempre haba otorgado asilo poltico a quien corresponde y
refugio a quien tambin es acreedor de l.
11. En esta lnea de argumentacin se expres lo siguiente: El Estado venezolano reconoce el derecho que tiene toda persona a buscar y recibir asilo
de acuerdo a lo establecido en la Convencin Americana en su Art. 22.7, as
como reconoce y distingue perfectamente quienes son refugiados, de acuerdo a
5
Caso de medidas cautelares a favor de Jess Pinilla Camacho y otros; escrito fechado el 27 de marzo de
2001.

218

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

lo dispuesto en la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los


Refugiados de 1951 y de su Protocolo de 1967. Igualmente, conoce y aplica la
ampliacin que ha hecho del concepto de refugiado la Declaracin de Cartagena
sobre los Refugiados de 1984. Consecuentemente, el Estado solicita a los peticionarios que distingan correctamente entre la persona que busca asilo de la que
busca refugio. En el caso que nos ocupa, de los desplazados colombianos que
huyen de su pas porque su vida, su seguridad o libertad han sido amenazadas
por la violencia generalizada y por los conictos internos seran, en todo caso,
personas que buscan refugio a la luz de las convenciones invocadas en la solicitud de medidas cautelares y en la Declaracin de Cartagena.6
12. Es posible armar que no hubo con posterioridad a la Declaracin de
Cartagena de 1984, otro instrumento innovador sobre la proteccin internacional de los refugiados. Sin embargo, el mayor inters despertado en Amrica
Latina por el sistema de Naciones Unidas con motivo de los hechos posteriores
a los aos setenta en el cono sur, requiri la adopcin de mecanismos internos
destinados a organizar las tareas que a cada Estado parte toca en la implementacin de las disposiciones de la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967.
De manera que la legislacin interna de los Estados ha continuado el desarrollo
normativo que en el nivel internacional, al menos en lo que se reere al derecho
internacional de los refugiados, se encuentra aletargado.
13. En el contexto indicado, la observacin de las legislaciones locales asume inters para conocer qu direccin ha tomado la evolucin normativa de
los Estados de la regin, si es que puede concluirse que existen determinadas
tendencias en este sentido. Por otra parte, habida cuenta del recrudecimiento
experimentado en la situacin de los refugiados a nivel mundial, que ha llevado
a que los pases de otras regiones, como es el caso del continente europeo, adoptasen leyes de claro contenido restrictivo de la proteccin internacional, tambin
interesa conocer en qu medida tales antecedentes pueden estar inuyendo en
la regin.
14. A tal n se examina el uso que se da en la legislacin a los trminos
asilo y refugio y el tratamiento que las normas nacionales dan a cada uno; la
denicin de refugiado empleada por dichas normas; la introduccin de guras
de proteccin subsidiaria a la de refugiado; el trato dado a las clusulas de cesacin y exclusin y la revocacin de la condicin de refugiado y el tratamiento
del solicitante y, en particular, los criterios de aplicacin del principio de no
devolucin.

El subrayado no es del original.

ESTUDIOS

219

II. Anlisis de la legislacin


1. Uso de los trminos asilo y refugio y tratamiento dado a los mismos por
las normas analizadas.
15. Podemos aseverar luego del anlisis de las normas, que stas, en general, establecen una distincin conceptual clara entre asilo y refugio, a los que
atribuyen una signicacin diferente. En el primer caso, el trmino asilo, est
referida al derecho que el Estado concede a los extranjeros perseguidos por razones polticas o por delitos polticos o conexos, segn el caso. En el segundo
caso, con el trmino refugio o refugiado, se reeren al estatuto que se reconoce
al extranjero por aplicacin del sistema basado en la Convencin de 1951 y el
Protocolo de 1967.
16. Esta distincin se basa en la separacin clara que se establece en general
en el tratamiento de ambos como institutos separados, aunque por razones de
anidad su regulacin puede hacerlos aparecer compartiendo el mismo texto
legal. Tal es el caso de la legislacin de Costa Rica que establece en el Art. 2 del
Decreto N 19.010-G7 hace referencia a las guras de asilado poltico y refugiado, las que se aplicarn a los que tuviesen tal condicin de conformidad con
las convenciones internacionales vigentes.
17. En el Proyecto de Ley del 12 de febrero de 20018 de ese mismo pas, la
exposicin de motivos se expresa en ese sentido con ms claridad an, al sealar
que el Proyecto regula, por un lado, los supuestos bajo los cuales se puede brindar al extranjero el derecho al refugio debido a persecuciones por motivos de
raza, gnero, religin, lo mismo que por motivos de violacin de derechos humanos; y separadamente dice que igualmente, se establecen los supuestos legales bajo los cuales se puede dar asilo diplomtico y territorial para salvaguardar
la vida, la integridad personal o la libertad de conformidad con la Constitucin
Poltica de Costa Rica y los instrumentos internacionales aprobados.
18. Luego de ello, ya en el articulado del Proyecto, se observa que el Art. 98
dene el trmino refugiado (utilizando los conceptos de Ginebra y Cartagena)
y que luego el Art. 111 dene lo que debe entenderse por asilo, calicndolo
como proteccin que se otorga a los extranjeros para salvaguardar la vida, libertad o integridad personal. El Art. 112 indica los dos tipos de asilo que pueden
concederse, a saber: el asilo diplomtico y el territorial, a los cuales dene.

7
Decreto N 19.010-G, del 11 de mayo de 1989, Reglamento de la Ley General de Migracin y Extranjera,
Gaceta N 103, de 31 de mayo de 1989. Ver, en esta obra, GIANELLI DUBLANC, Mara Laura, Estudio comparativo
de las legislaciones nacionales, tabla II. Denicin de refugiado/asilado.
8
Proyecto del Poder Ejecutivo del 12 de febrero de 2001, Proyecto de ley, expediente 14.269, sobre Ley General
de Migracin y Extranjera. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., Ibdem.

220

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

19. La diferencia de trato se aprecia tambin en el diferente uso de los verbos utilizados para sealar cmo accede el extranjero a cada una de estas guras. En el caso del refugiado, la norma prevista en el Proyecto, seala a quin se
aplicar el trmino refugiado, lo cual es coincidente con la idea sustentada por
ACNUR y generalmente aceptada por la doctrina y la prctica de los Estados,
conforme a la cual, la resolucin que dicta el Estado tiene efectos declarativos
del estatuto de refugiado y no constitutivos. En el caso del asilo, por el contrario,
el ya citado Art. 111 dice que el asilo se otorga, y el Art. 112, que se concede.
20. La Constitucin Poltica de Costa Rica9 reconoce el asilo en estos trminos: El territorio de Costa Rica ser asilo para todo perseguido por razones
polticas. (Art. 31)
21. En el caso de Ecuador el asilo se reconoce en el Art. 29 de la Constitucin Poltica10 del Estado a los ecuatorianos perseguidos por delitos polticos y
a los extranjeros. La legislacin interna constituida por el Decreto N 3301 de
199211, slo regula en su Art. 1 la aplicacin en el Ecuador de las normas contenidas en la Convencin de Ginebra de 1951 y en su Protocolo de 1967.
22. En el caso de Guatemala, el derecho de asilo est reconocido tambin
en el Art. 27 de la Constitucin Poltica.12 En cuanto a la legislacin infraconstitucional, presenta al Acuerdo Gubernativo N 383-200113 que tiene por objeto
la aplicacin de las disposiciones de la Convencin de 1951 sobre el Estatuto
de los Refugiados y su Protocolo de 1967, as como cualquier otra normativa
relacionada al reconocimiento, proteccin y asistencia de los refugiados (Art.
2) estableciendo las disposiciones reglamentarias para regular el procedimiento
para determinar la condicin de refugiado en el territorio de Guatemala. Los
considerandos de esta norma expresan un criterio de convergencia normativa
entre los instrumentos universales del derecho de refugiados, que se han mencionado, y diversos instrumentos del derecho internacional de los derechos hu-

9
Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, del 7 de noviembre de 1949, con reformas de 1995. Ver
GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla I. El derecho de asilo en las Constituciones.
10
Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente en
Riobamba, el 5 de junio de 1998. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit.
11
Decreto N 3.301, del 6 de mayo de 1992, Reglamento para la Aplicacin en el Ecuador de las Normas
Contenidas en la Convencin de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y en su Protocolo de 1967.
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla II. Denicin de refugiado/asilado.
12
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, 1985 con reformas de 1993, reformada por acuerdo
legislativo N 18-93, del 17 de noviembre de 1993. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla I. El derecho de
asilo en las Constituciones.
13
Acuerdo gubernativo N 383-2001, del 14 de septiembre de 2001, Reglamento para la proteccin y
determinacin del Estatuto de Refugiado en el territorio del Estado de Guatemala, publicado en el Diario de Centro
Amrica N 59, el 2 de octubre de 2001. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla II. Denicin de refugiado/
asilado.

ESTUDIOS

221

manos14. Adems, cita al derecho de asilo que la Constitucin Poltica de la


Repblica reconoce. Pese al criterio expuesto, el asilo, aparece luego regulado
de breve manera dentro de la normativa estrictamente migratoria15, donde se
expresa en el Art. 23 que son asilados los extranjeros a quienes Guatemala reconoce el derecho de asilo, el cual se otorga a los perseguidos polticos que a l
se acojan de acuerdo con la ley, las convenciones y prcticas internacionales.
Asimismo, aclara que en lo relacionado con los asilados, su condicin migratoria ser competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, dejando en claro
de esta manera que la concesin del asilo es una cuestin reservada a la rbita
de las relaciones exteriores del Estado, razn por la cual se la sustrae de la competencia del rgano estatal vinculado al control de poblacin.
23. La brevedad que se ha destacado como caracterstica de la regulacin
interna del asilo, permite tambin identicarla como expresin de una gura
concebida bajo los cnones de un derecho internacional clsico, en que la titularidad del derecho reside en el Estado y no del individuo, conforme a la forma en
que el mismo fue entendido histricamente en el sistema interamericano hasta
su consagracin como derecho humano a partir de 1948. Con tal espritu, las
legislaciones que participan de esta modalidad de entender al derecho de asilo,
se limitan en general a establecer qu rgano tiene a su cargo la determinacin
de otorgarlo y, en ocasiones, se extienden sobre los derechos y las obligaciones
aplicables a los asilados, pero no consagran normas de procedimientos como las
que sera necesario dictar para consagrar reglas de trato igualitario para quienes
soliciten este tipo de proteccin, tal como s ocurre con el procedimiento para
determinar la condicin de refugiado.
24. Mxico es otro caso que presenta normas distintivas de uno y otro instituto. El Reglamento de la Ley General de Poblacin16 los dene de manera
separada, identicando bajo la gura del asilo territorial y diplomtico a los
extranjeros que lleguen al territorio nacional y a los que lo soliciten en las embajadas, respectivamente, huyendo de persecuciones polticas. La denicin de
refugiado que adopta, en un Art. diferente, se identica con las causales previstas en la Declaracin de Cartagena de 1984.

14
Los considerandos de la norma citan expresamente a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la
Convencin sobre los Derechos del Nio, la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin contra la Mujer y la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer (Convencin de Belem do Par). Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla VII. Positivizacin
de fuentes.
15
Decreto N 95-98, del 26 de noviembre de 1998, Ley de Migracin. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit.,
tabla II. Denicin de refugiado/asilado.
16
Reglamento del 31 de agosto de 1992, Reglamento de la Ley General de Poblacin, Diario Ocial de la
Federacin del 31 de agosto de 1992. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit.

222

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

25. Panam dedica por entero su Decreto Ejecutivo N 23 de 199817 a regular el procedimiento para determinar la condicin de refugiado sin que se
verique en la misma ninguna mencin al asilo. Su captulo II del Ttulo I, est
dedicado a las deniciones entre las que se encuentra, claro est, la denicin
de refugiado, pero ninguna referencia se hace all al asilo. La regulacin de este
ltimo se encuentra en el Art. 42 del Decreto Ley N 16 de Migracin de 196018
el cual se reere a los asilados polticos como aquellos que, por razones de
ndole poltica, racial, social, religiosa o cualquier otra semejante, as como sus
familiares, se vean obligadas a buscar su seguridad personal abandonando su
propio pas, o cualquier otro en que se hallaren, debiendo los solicitantes acudir
ante el Ministerio de Gobierno y Justicia el cual autorizar el ingreso al territorio nacional si logran comprobar su condicin de asilados.
26. La Constitucin de Per19, en su Art. 36, reconoce expresamente el asilo poltico. El pas ha dictado dos normas muy recientes. La Ley N 27.840,
denominada Ley de Asilo, sancionada el 10 de octubre de 2002 y la Ley N
27.891, de fecha 20 de diciembre de 2002, denominada Ley del Refugiado.
De acuerdo con la primera, se reglamenta el tratamiento del asilo, tanto diplomtico como territorial y declara que dicha ley se sustenta en lo que disponen
la Convencin de La Habana de 1938, la Convencin de Montevideo de 1933
y la Convencin de Caracas de 1954 sobre Asilo (no aclara si se reere a la
Convencin sobre asilo territorial o a la Convencin sobre asilo Diplomtico),
adems de la Constitucin Poltica del Per. La norma establece que el territorio peruano constituye un espacio inviolable para todas las personas a quienes
se conceda asilo y gocen de la proteccin del Estado y dene al asilo como la
proteccin que el Estado otorga en su territorio al extranjero considerado perseguido por motivos o delitos polticos y cuya libertad o vida se encuentre en peligro. Establece la diferencia que existe entre el asilo diplomtico y el territorial
y garantiza que la persona gozar de tal proteccin de manera provisional hasta
que se decida la situacin del solicitante (Art. 4). El otorgamiento corresponde
al Ministerio de Relaciones Exteriores, cuyas autoridades debern calicar los
hechos que lo motiven. 20
27. En cuanto a la Ley del Refugiado, se establece que tiene por nalidad
regular el ingreso, el reconocimiento y las relaciones jurdicas del Estado perua17
Decreto ejecutivo N 23, del 10 de febrero de 1998, Se desarrolla la ley N 5, del 26 de octubre de 1977, que
aprueba la Convencin de 1951 y Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de Refugiados; se derogan el decreto N 100,
del 6 de julio de 1981, y la resolucin ejecutiva N 461, del 9 de octubre de 1984, y se dictan nuevas disposiciones
en materia de proteccin temporal por razones humanitarias. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit.
18
Decreto-ley N 16, del 30 de junio de 1960, Migracin. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit.
19
Constitucin Poltica del Per, 1993, aprobada por Congreso Constituyente Democrtico. Ver GIANELLI
DUBLANC, op. cit., tabla I. El derecho de asilo en las Constituciones.
20
Ley N 27.840, del 10 de octubre de 2002, Ley de Asilo, publicada el 12 de octubre de 2002. Ver GIANELLI
DUBLANC, op. cit., tabla II. Denicin de refugiado/asilado.

ESTUDIOS

223

no con el refugiado de conformidad con los instrumentos internacionales de los


que Per forma parte, sin especicarlos, y las leyes internas sobre la materia. El
Art. 6 establece que el Ministerio de Relaciones Exteriores es el sector encargado de velar por el debido cumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por el Estado en relacin con el derecho internacional de los refugiados
y las leyes internas sobre la materia. 21
28. Colombia dict el Decreto N 2.450 de 200222 por el que se otorga
competencia al Viceministro de Asuntos Multilaterales para recibir, tramitar y
estudiar las solicitudes de reconocimiento de la condicin de refugiado presentadas por los extranjeros que se encuentren dentro de los supuestos de los Arts
1 de la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los
Refugiados.
29. El moderno texto constitucional de Venezuela de 199923 reconoce y
garantiza en el Art. 69 el derecho de asilo y refugio. Asimismo prev en la
Disposicin Transitoria Cuarta Inciso 2 que durante el primer ao contado a
partir de la instalacin, la Asamblea Nacional aprobar una ley orgnica sobre
refugiados/as y asilados/as acorde con los trminos de la Constitucin y los
tratados internacionales. En cumplimiento del mandato constitucional referido,
Venezuela sancion la Ley N 34 de 200124. Se declara expresamente en su Art.
1 que la ley tiene por objeto regular la materia sobre refugio y asilo de acuerdo
a los trminos consagrados en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela y en los instrumentos internacionales sobre refugio, asilo y derechos
humanos raticados por la Repblica y determinar el procedimiento a seguir
por los rganos y funcionarios de los Poderes Pblicos Nacionales encargados
de su cumplimiento.25 En lo que respecta al refugio, la ley expresa que puede
solicitarlo toda persona que invoque fundados temores de ser perseguido por los
motivos y condiciones establecidos en el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de
los Refugiados. Por otra parte, establece que toda persona puede solicitar asilo,
en la Repblica de Venezuela o bien, en sus misiones diplomticas, navos de
guerra y aeronaves militares en el exterior, cuando sea perseguida por motivos
o delitos polticos en las condiciones establecidas en la ley.26
Ley N 27.891, del 20 de diciembre de 2002, Ley del Refugiado. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit.
Decreto N 2.450, del 30 de octubre de 2002, Se establece el procedimiento para la determinacin de la
condicin de refugiado; se dictan normas sobre la Comisin Asesora para la determinacin de la condicin de
refugiado y se adoptan otras disposiciones, publicado en el Diario Ocial N 44.982. Ver GIANELLI DUBLANC,
op. cit.
23
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 1999, dada en Caracas el 17 de noviembre de 1999.
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla I. El derecho de asilo en las Constituciones.
24
Ley N 34, Ley Orgnica de Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas, del 13 de septiembre de 2001,
publicada en La Gaceta Ocial N 37.296, del 3 de octubre de 2001.
25
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla VII. Positivizacin de fuentes.
26
Ibdem, tabla II. Denicin de refugiado/asilado.
21
22

224

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

30. En el caso de Argentina, tambin se verica una distincin entre el asilo


y el refugio. En el caso de este ltimo, el Decreto N 464 del 198527 del Poder
Ejecutivo Nacional regula muy brevemente el procedimiento para determinar la
condicin de refugiado, el cual estar a cargo del Comit de Elegibilidad para
los Refugiados, un comit interministerial integrado por tres funcionarios de la
Direccin Nacional de Migraciones (uno de ellos es el propio Director Nacional), uno por la Cancillera y la participacin de ACNUR con voz y sin voto. El
asilo se encuentra regulado en la legislacin migratoria y su determinacin no
se sigue por el trmite referido, sino por otro menos pblico.28
31. El Art. 28 de la Constitucin de El Salvador de 198229 determina que
este pas concede asilo al extranjero que quiera residir en su territorio, excepto
en los casos previstos por las leyes y el derecho internacional.
32. Con respecto a los refugiados, El Salvador ha dictado el Decreto N 918
de 200230. Dicha ley tiene por objeto normar la determinacin de la condicin
de refugiado y garantizar el derecho de toda persona natural de origen extranjero a buscar y recibir refugio en el territorio nacional en salvaguarda de su vida,
integridad personal, libertad, seguridad y dignidad (Art. 1). La norma dispone
que la interpretacin y aplicacin de sus disposiciones deber hacerse en armona con los principios de no discriminacin, no devolucin, reunin familiar,
repatriacin voluntaria y en la forma que mejor garantice la ecacia de los derechos humanos y garantas fundamentales establecidas en la Constitucin de la
Repblica y en los tratados internacionales raticados por el Estado.31
33. Paraguay reconoce el derecho de asilo territorial y diplomtico en el
Art. 43 de su Constitucin32 a toda persona perseguida por motivos o delitos
polticos o por delitos comunes conexos, as como por sus opiniones o por sus
creencias. La constitucin consagra el principio de non refoulement para los
asilados ya que determina que ningn asilado poltico ser trasladado compulsivamente al pas cuyas autoridades lo persigan. Asimismo obliga a las autoridades a otorgar de inmediato documentacin personal y el correspondiente salvo
conducto.33
27
Decreto N 464, del 11 de marzo de 1985, Crase en su mbito un Comit de Elegibilidad para Refugiados.
Funciones, publicado en el Boletn Ocial el 14 de marzo de 1985.
28
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tablas VII. Positivizacin de fuentes y IX. Instituciones competentes
para la aplicacin de la norma.
29
Constitucin Poltica de la Repblica de El Salvador, 1983, decreto N 38, publicada en Diario Ocial,
tomo 281, del 16 de diciembre de 1983. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla I. El derecho de asilo en las
Constituciones.
30
Decreto N 918, del 18 de julio de 2002, Ley para la determinacin dela condicin de personas refugiadas,
publicada en Diario Ocial N 148, tomo 356, el 14 de agosto de 2002.
31
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tablas VII. Positivizacin de fuentes y VIII. Normas de
interpretacin.
32
Constitucin de la Repblica del Paraguay, 1992, aprobada por Convencin Nacional Constituyente, en
Asuncin, el 20 de junio de 1992.
33
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla I. El derecho de asilo en las Constituciones.

ESTUDIOS

225

34. En cuanto a los refugiados, Paraguay ha dictado la Ley N 1.938 de


200234, la cual declara que se aplicar a los solicitantes de refugio y refugiados a
quienes se les conceder igual trato que el concedido en las mismas circunstancias a los extranjeros. Asimismo, dispone que en caso de duda sobre la interpretacin, aplicacin de normas o sobre el alcance de la ley, se har prevalecer el
espritu de solidaridad internacional y, por tanto, no se exigir el cumplimiento
de aquellos requisitos que, con motivo de las situaciones a que se reere el Art.
1 no pueda cumplir el solicitante de refugio o el refugiado.35
35. La Repblica del Uruguay cuenta con un Decreto de 195636 sobre refugiados polticos extranjeros que establece en su Art. 1 que se considerar como
refugiado poltico a todo extranjero residente a cualquier ttulo en la Repblica,
por motivos derivados de persecucin poltica presumiblemente cierta.
36. Respecto a Bolivia, el Decreto N 19.640 de 198337 seala en sus Considerandos que entre el 19 y el 22 de abril ltimo se celebr el I Seminario sobre
Asilo Poltico y Situacin del Refugiado, organizado por el Gobierno Constitucional en colaboracin con la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, habiendo emanado de dicho cnclave valiosas
recomendaciones que es conveniente poner en prctica y expresa que que el
Estado Boliviano ha cumplido con adherirse a la Convencin de 1951 y al Protocolo 1967 depositando el instrumento correspondiente en Secretara General
de la ONU el 15 de febrero de 1982; que es necesario sentar las bases para que
Bolivia mantenga su tradicin de asilo en favor de los perseguidos polticos y
de toda persona susceptible de persecucin por sus actividades paccas a favor
de la Democracia; que es decisin impostergable del Gobierno Constitucional
el poner en prctica las medidas de orden legal y administrativo que se crean
necesarias para dar cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos
por el Estado Boliviano en materia de Asilo y Refugio, sin perjuicio de la legislacin sustantiva que en el futuro apruebe el Honorable Congreso Nacional;
que resulta conveniente enmarcar dichas medidas dentro de los instrumentos
internacionales existentes en el campo del asilo y refugio y en el mbito de los
derechos humanos, en especial de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos (Pacto de San Jos), destacando la naturaleza pacca, humanitaria

34
Ley N 1.938, General sobre Refugiados, Congreso de la Nacin Paraguaya, 2 de julio de 2002, publicada en
la Gaceta Ocial de la Repblica del Paraguay N 130 (bis), Asuncin, 9 de julio de 2002.
35
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tablas II. Denicin de refugiado/asilado, VII. Positivizacin de
fuentes y VIII. Normas de interpretacin.
36
Decreto del 5 de julio de 1956, Refugiados polticos extranjeros: se reglamenta su estada en el pas. Ver
GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla II. Denicin de refugiado/asilado.
37
Decreto supremo N 19.640, Denicin de refugiado y organismo competente, del 4 de julio de 1983.

226

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

y apoltica del reconocimiento de la condicin re refugiado y del otorgamiento


del asilo.38
37. Brasil, en su Ley N 9.474 de 199739 dene los mecanimos para la
implementacin de la Convencin de 1951, estableciendo que los efectos de la
condicin de refugiados sern extensivos al cnyuge, a los ascendientes y descendientes, as como a los dems miembros del grupo familiar que del refugiado
dependan econmicamente, desde que se encuentren en el territorio nacional.
Asimismo establece que los preceptos de esta Ley debern ser interpretados en
armona con la Declaracin Universal de Derechos del Hombre de 1948, con la
Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, con el Protocolo sobre
el Estatuto de los Refugiados de 1967 y con toda otra disposicin contenida en
instrumentos internacionales de proteccin de derechos humanos con la cuales
el Gobierno Brasileo estuviere comprometido.40
38. En el caso de Chile, el Decreto Ley N 1.094 de 197541, dentro del
Titulo I llamado De los extranjeros y como categora de residentes ociales,
dedica el Apartado V a los Asilados polticos y refugiados, disponiendo que se
podr conceder visacin de residente con asilo poltico: a) a los extranjeros que
en resguardo de su seguridad personal y en razn de las circunstancias polticas predominantes en el pas de su residencia, se vean forzados a recurrir ante
alguna misin diplomtica chilena solicitando asilo; b) a quien se encuentre en
alguna de las situaciones previstas en las Convenciones internacionales vigentes en Chile; c) a los extranjeros que, por las mismas situaciones expresadas
anteriormente, se vean forzados a abandonar su pas de residencia e ingresen al
territorio nacional irregularmente y d) los que se encuentren en el territorio nacional en calidad de turistas, residentes o residentes ociales y que, por motivos
polticos debidamente calicados que hayan surgido en su pas de origen o en el
de su residencia habitual, se vean impedidos de regresar a ellos.42 Por su parte
el Reglamento de Extranjera, Decreto N 597 de 198443, establece que el Jefe
de la misin diplomtica podr conceder asilo a la persona que lo requiera, en

38
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tablas II. Denicin de refugiado/asilado y VII. Positivizacin de
fuentes.
39
Ley N 9.474, del 22 de julio de 1997, Dene mecanismos para la implementacin del Estatuto de los
Refugiados de 1951 y determina otras disposiciones, publicada en Diario Ocial da Unio N 139, seo I, pp.
15.822 15.824, 23 de julho de 1997.
40
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tablas II. Denicin de refugiado/asilado, VII. Positivizacin de
fuentes y VIII. Normas de interpretacin.
41
Decreto ley N 1.094 del 14 de julio de 1975, Normas sobre extranjeros en Chile, publicado en el Diario
Ocial N 29.208, de 19 de julio de 1975. ltima modicacin: ley N 19.806, del 31 de mayo de 2002.
42
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla II. Denicin de refugiado/asilado.
43
Decreto supremo N 597, del 14 de junio de 1984, Nuevo Reglamento de Extranjera, publicado en el Diario
Ocial el 24 de noviembre de 1984. Iltima modicacin: decreto N 2.910, del 23 de mayo de 2000.

ESTUDIOS

227

razn del resguardo de su seguridad personal, cuando se encuentre en peligro de


ser privado de su vida o de su libertad, por razones de persecucin poltica y no
pueda, sin riesgo inminente, ponerse a salvo de otra manera. En todo caso este
asilo tendr el carcter de provisorio. Para los efectos del otorgamiento de esta
visacin a los refugiados, se entender que tienen esta condicin las personas
que se encuentren en algunas de las situaciones previstas en las Convenciones
Internacionales suscritas por el Gobierno de Chile.44
39. En Nicaragua, el Art.42 de su Constitucin Poltica45, reconoce y garantiza el derecho del refugio y el asilo, los cuales amparan nicamente a los perseguidos por luchar en pro de la democracia, la paz, la justicia, y los derechos
humanos, expresando que la ley determinar la condicin de aislado o refugiado
poltico de acuerdo con los convenios internacionales raticados por Nicaragua.
En caso se resolviera la expulsin de un asilado, nunca podr envirsele al pas
donde fuese perseguido.
40. Repblica Dominicana, en los Considerandos del Decreto N 1569 de
198346 expresa que es signataria de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados del ao 1951 y del Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados del ao
1967 y que para la puesta en ejecucin de los mencionados acuerdos internacionales, se hace necesaria la creacin de un mecanismo institucional, que permita
a los interesados solicitar la proteccin prevista en ellos, deniendo en el Art.
6 del Decreto N 2.330 de 198447 como refugiado a toda persona que debido a
fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad,
opiniones polticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentre fuera
del pas de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores, no quiera
acogerse a la proteccin de tal pas; o, que careciendo de nacionalidad y hallndose a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviere
residencia habitual no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a
l.48

44
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tablas II. Denicin de refugiado/asilado y VII. Positivizacin de
fuentes.
45
Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua, 1987, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente
el 9 de enero de 1987. Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla I. El derecho de asilo en las Constituciones.
46
Decreto N 1.569, del 15 de noviembre de 1983, Crea e integra la Comisin Nacional para los Refugiados.
47
Decreto N 2.330, del 10 de septiembre de 1984, Reglamento de la Comisin Nacional para los Refugiados.
48
Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tablas II. Denicin de refugiado/asilado y VII. Positivizacin de
fuentes.

228

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

2. Alcance de la proteccin brindada por la legislacin.


41. Tal como se dijo ms arriba, en la legislacin analizada se destaca una
mayor atencin al procedimiento para determinar la condicin de refugiado,
que a la regulacin interna del asilo, el cual casi no es considerado ms all de
la denicin que sobre el mismo se aporta en trminos que, por otra parte, cabe
calicar como vagos e imprecisos. Por tal motivo la cuestin tratada en este
punto versar casi exclusivamente con respecto a la regulacin interna de las relaciones entre los Estados y los refugiados. Por lo dicho, no tiene mayor entidad
tratar el alcance dado a la proteccin de los asilados segn el concepto emanado
del derecho internacional americano, porque an cuando se pueda discutir su
carcter de derecho subjetivo o no, la regulacin dada a ese instituto por las
legislaciones internas es en general limitado a determinar cul es el organismo
competente para otorgarlo.

2.1 Denicin de refugiado adoptada por las normas.49


42. La determinacin del alcance dado a la proteccin de los refugiados se
dene en primer lugar por la delimitacin del concepto que la norma va a aplicar
para efectuar el reconocimiento de esta calidad. La denicin bsica de refugiado que los Estados adoptan es la consagrada en conjunto por la Convencin de
1951 y el Protocolo de 1967 a la que todos adscriben.
43. Sin embargo, existen algunos puntos que son susceptibles de interpretacin (aquellos ubicados en el segundo de los centros concntricos que ACNUR
ha tomado como marco terico para su ronda de consultas), respecto de los
cuales podemos encontrar algunas diferencias de tratamiento. Bsicamente, la
cuestin radica en la determinacin del agente y las causales de persecucin
que se vaya a aplicar para operar en la denicin basada en el plexo normativo
mencionado en el prrafo anterior.
44. Sobre el particular, encontramos legislaciones que adhieren por referencia directa a la denicin que suministran la Convencin de 1951 y el Protocolo
de 1967 sin pronunciarse sobre el punto, como es el caso de Argentina, que no
adopta denicin alguna de refugiado en el decreto 464/85 PEN, Costa Rica
que si bien adopta una denicin de refugiado no se aparta de los trminos de
la Convencin de Ginebra y Guatemala, que en su Ley de Migracin de 1998
se remite a los Convenios internacionales de los que Guatemala sea parte (Art.
19).
49

Ibdem, tabla II. Denicin de refugiado/asilado.

ESTUDIOS

229

45. Esta postura no es la que prevalece no obstante, sino que la mayora de


las legislaciones se pronuncian por ampliar el criterio de la Convencin de 1951
y el Protocolo de 1967 con la denicin adoptada en la Declaracin de Cartagena. As lo hacen las siguientes legislaciones: Brasil (Art. 1 de la Ley N 9.474),
Ecuador, (Art. 2 del Decreto N 3.301), Mxico (Art. 89 del Reglamento de la
Ley General de Poblacin) y Panam (Art. 5.3 del Decreto Ejecutivo N 23).
46. A su vez, esta postura se arma como tendencia dominante si completa
el cuadro con los proyectos y anteproyectos analizados. As ocurre en el caso de
Costa Rica (Art. 98.b del Proyecto de Ley de 2001). En el caso de Argentina,
aunque no se ha plasmado an en un texto normativo la denicin ampliada, los
borradores de proyectos que circulan la incluyen en su totalidad y es sabido que,
adems, recibe aplicacin pacca en la prctica aunque no se haga referencia
a ese documento.
47. Otro criterio inclusivo que ha extendido la denicin de refugiado plasmada en las normas estatales, es la consagracin del principio de unidad de la
familia por medio del cual se reconoce a los miembros del ncleo familiar de la
persona refugiada. Generalmente dicho grupo est integrado por el cnyuge o
compaero de vida, los hijos menores y padres respecto de los que son su nico
sustento. Este principio ha sido recogido expresamente por la legislacin de los
siguientes pases: Brasil, Colombia, El Salvador, Costa Rica, Mxico, Panam
y Per. Lo contempla tambin el Proyecto de Ley de Costa Rica.
48. El principio de unidad de la familia se encuentra slidamente aanzado
al menos en el plano conceptual. Sabemos que no est contemplado de manera
positiva por la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967, y que slo aparece
como una recomendacin formulada a los gobiernos en el Acta Final de la Conferencia de Plenipotenciarios que aprob el texto de la Convencin de 1951,
para que adopten medidas con el objeto de asegurar su vigencia. Sin embargo,
este principio no slo apoya su vigencia a travs de principios constitucionales
de los Estados, sino que tambin ha sido uno de los temas, vinculados al derecho de los refugiados que recibi la atencin de los rganos de aplicacin del
derecho internacional de los derechos humanos. En particular, el Comit de
Derechos Humanos y la Corte Europea de Derechos Humanos se han ocupado
extensamente de su proteccin.
49. En el caso del Acuerdo Gubernativo N 383/2001 de Guatemala, el trmino refugiado se aplica a toda personas que, debido a fundados temores de
ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentra en el pas y no pueda
o a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la proteccin del pas de su
nacionalidad. La denicin comprende tambin a quien, careciendo de nacionalidad se halla en la misma situacin y se encuentre fuera del pas donde tuviera
su residencia habitual y a aquellas personas que han huido de su pas porque su

230

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la


agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de los derechos
humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico, con lo que se incorpora a la denicin ampliada de la conclusin tercera de la
Declaracin de Cartagena. La denicin tambin incluye como supuesto para el
reconocimiento de la condicin de refugiado a quien sufra persecucin a travs
de violencia sexual u otras formas de persecucin de gnero basada en violaciones de derechos humanos consagrados en instrumentos internacionales.

2.2 Las categoras subsidiarias de proteccin y la situacin de las auencias


masivas.50
50. La previsin de categoras de proteccin diferenciadas de la gura del
refugiado pertenece a una concepcin propia de algunas normas dictadas a la
luz de la experiencia centroamericana de la dcada del ochenta y es de creciente
inters en las ms recientes normas sancionadas por los Estados en la regulacin
de la determinacin de la condicin de refugiado.
51. Con toda seguridad es aqu donde se ubica la cuestin ms delicada
dentro de los diferentes aspectos que pueden suscitar inters para el anlisis
normativo, habida cuenta del propsito que nos gua en la presente investigacin. Al mismo tiempo, la adopcin de este tipo de guras puede ser un hecho
revelador de las consecuencias que pueden seguirse por el debilitamiento del
vigor conceptual del derecho de los refugiados, cuyo acaecimiento se teme que
venga de la mano, entre otras causas, de la confusin terminolgica y conceptual existente.
52. En el sentido indicado, el material normativo observado permite advertir, no slo que se trata de un tem ineludible para las ms recientes legislaciones
dictadas en Amrica Latina, sino tambin que las auencias masivas de refugiados constituye una situacin que ha puesto en extrema tensin a los conceptos
hasta entonces utilizados a favor de la proteccin internacional.
53. La situacin de auencias masivas de refugiados se presenta en las siguientes legislaciones observadas.
54. El Decreto Ejecutivo N 14.845-G de 198351 de Costa Rica, cuyo Art.
19 dice:
En caso de ujos masivos en que el procedimiento de calicacin individual
establecido en el presente decreto no se pueda llevar a cabo, la Direccin
Ibdem, tabla VI. Categoras subsidiarias de proteccin.
Decreto ejecutivo N 14.845-G, del 20 de septiembre de 1983, Procedimiento para la calicacin de la
condicin de refugiado, publicado en La Gaceta, Diario Ocial N 194, 29 de septiembre de 1983.
50
51

ESTUDIOS

231

general de Migracin har una determinacin de grupo, segn la cual se presume que los integrantes del grupo son refugiados. Para la ubicacin de los
refugiados, ayuda de regencia, etc. se acatarn las polticas y directrices trazadas por CONAPARE en esta materia.

55. El Decreto Ejecutivo N 23 de 1998 de Panam, tiene una regulacin


mucho ms minuciosa del tema. En primer lugar, crea una gura especial separada del refugiado, llamada Estatuto Humanitario Provisional de Proteccin
al que separa netamente de la solicitud de status de refugiado. El citado decreto
presenta tres ttulos, dedicando los dos primeros a los refugiados y a los necesitados de proteccin temporal, respectivamente, y el tercero a disposiciones
nales.
56. Para el caso de los necesitados de proteccin temporal, dice que tal
proteccin ser concedida temporalmente y con fundamento en un Estatuto
Humanitario Provisional de Proteccin. Segn el rgimen creado, los titulares
de dicho estatuto no gozarn de los mismos derechos y benecios legales y
sociales de aquellas personas reconocidas formalmente como refugiados con
fundamento en la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967.
57. No obstante garantiza los principios de no devolucin, no rechazo en
la frontera y no sancin por ingreso ilegal o irregular, pero deja aclarado que la
admisin en tales condiciones no comprometer al Estado panameo a proporcionarles asentamiento permanente en su territorio.
58. El reconocimiento de dicho estatuto dar tambin derecho a sus titulares
de recibir asistencia humanitaria de emergencia, mantener la unidad de su ncleo familiar bsico y contar con la asistencia necesaria del Estado para retornar
a su pas de origen o bien para reasentarse en un tercer pas.
59. Las disposiciones adoptadas respecto de este Estatuto Humanitario
Provisional de Proteccin identican slo las opciones de: retornar a su pas de
origen o reasentarse en terceros Estados como solucin nal posible a adoptar a
su respecto y no contempla, a diferencia de lo que hace el Proyecto de Venezuela (que se menciona ms adelante), la posibilidad de solicitar su reconocimiento
como refugiado.
60. En el caso de la Ley N 27.891 del Refugiado, de Per, se contempla
que el ingreso masivo de personas de manera ilegal o irregular al territorio de
la Repblica en busca de proteccin, ser concedido un Estatuto de Proteccin
Temporal por un perodo de tres meses renovables (Art. 35). La Ley establece
que dicha proteccin est destinada, principalmente, a atender las necesidades
vitales y a mantener el ncleo familiar bsico a cuyo n deber coordinarse la
ayuda que brinda el ACNUR y los dems organismos internacionales competentes, remitiendo luego al reglamento de la ley a los nes de la regulacin del
procedimiento y alcances del Estatuto de Proteccin Temporal.

232

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

61. Decreto N 918 de 2002 de El Salvador regula entre sus disposiciones


nales del Ttulo XII, la aplicacin de la determinacin prima facie para el caso
de movimientos masivos de personas, pero no establece categoras subsidiarias
de proteccin. En tales supuestos, establece que la CODER determinar la condicin del grupo segn la cual se presumir que los integrantes del grupo son
refugiados.
62. La Ley Orgnica de Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas de
la Repblica Bolivariana de Venezuela N 34, declara que deber entenderse
por auencia masiva a la llegada al territorio nacional de grupos de personas
necesitadas de proteccin que huyen de un mismo pas, dicultndose la determinacin momentnea de las causas que motivaron su movilizacin.
63. Para estos casos el proyecto prev la garanta de admisin en el territorio nacional, el respeto por el principio de no devolucin y la proteccin y
asistencia humanitaria necesaria, planteando para ello tres escenarios posibles
con diferentes consecuencias.
64. El primer nivel estara integrado por personas que utilizan el territorio
nacional como corredor humanitario, en tales casos se prev levantar un acta debidamente rmada por los interesados (con participacin de ACNUR) en la que
se har constar que voluntariamente regresan a su pas. El segundo nivel est
compuesto por personas que desean permanecer temporalmente en Venezuela,
en cuyo caso se prev garantizarles ciertos derechos bsicos y ayuda para favorecer la bsqueda de soluciones duraderas, en particular la repatriacin voluntaria. El tercer nivel est integrado por personas que desean solicitar refugio en
Venezuela, en cuyo caso se aplicar el procedimiento habitual para peticiones
individuales. Las personas que decidan solicitar el reconocimiento de la condicin de refugiado debern seguir el procedimiento previsto para tal n.
65. El Anteproyecto de Ley sobre el Estatuto del Refugiado de noviembre
de 200052 de Bolivia, en las Disposiciones Finales del Ttulo V dispone, en su
Art. 49 que en caso de ingreso masivo, o riesgo inminente de ingreso masivo al
pas de personas necesitadas de proteccin internacional, la CONARE, con la
asesora del ACNUR, establecer las provisiones necesarias para garantizar su
proteccin.
66. Por su parte, el Art. 20 del Decreto N 2.330 de 1984 de Repblica
Dominicana expresa que ninguna disposicin del presente reglamento impedir
que, en tiempo de guerra o en otras circunstancias graves y excepcionales, la
Comisin Nacional para Refugiados adopte provisionalmente, respecto a determinada persona o grupos de personas las medidas indispensables para la segu-

52
Anteproyecto de Ley sobre el Estatuto del Refugiado, noviembre de 2000, Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos.

ESTUDIOS

233

ridad nacional hasta tanto se determine que tal persona o grupo de personas son
realmente refugiados.

2.3 Las clusulas de cesacin y exclusin y la revocacin de la condicin de


refugiado.
67. Un adecuado recorte de la gura conceptual de refugiado, basada en las
clusulas inclusivas, necesita del complemento que proporcionan las clusulas
de exclusin y de cesacin, que establecen respectivamente, el lmite conceptual y temporal a la determinacin de la condicin de refugiado. Con respecto
a la revocacin de dicha condicin, debe aclararse que, conforme a la postura
adoptada en la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 de no adoptar provisiones referidas al procedimiento, la revocacin de la condicin de refugiado
no se encuentra prevista en estos instrumentos. En realidad, la revocacin es la
implementacin procedimental de las clusulas de cesacin, aunque algunas
legislaciones establecen causales diferentes, tendientes en general a sancionar
posibles deslealtades del solicitante durante el trmite de reconocimiento.
68. En lneas generales, la legislacin de los Estados asumen las mismas
causales de cesacin53 contenidas en el Art. 1 C de la Convencin de 1951, tal
como puede observarse en Brasil, Colombia (que remite directamente al Art. 1
C de la Convencin de 1951), Ecuador, Guatemala, Mxico (cuando desaparezcan las condiciones que motivaron el reconocimiento del refugiado), Panam y
el Proyecto de Venezuela.
69. Tambin Costa Rica asume el criterio del Art. 1 C de la Convencin de
1951 para determinar las causas de cesacin. El Proyecto de Ley de 2001 reitera
ese criterio, adicionando como causal, la circunstancia de viajar el extranjero de
manera peridica o ms de dos veces por ao al pas donde se origin la persecucin en su contra, salvo casos de fuerza mayor debidamente comprobados.
70. Las clusulas de exclusin54 pueden dividirse, tal como lo hace el Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condicin de Refugiados
de ACNUR, en causales vinculadas a personas no necesitadas de proteccin
(contempladas en el Art. 1.D y 1.E de la Convencin de 1951), por un lado, y
causales vinculadas a personas no merecedoras de proteccin (Art. 1.F de la
Convencin de 1951).

53
54

Ver GIANELLI DUBLANC, op. cit., tabla III. Causales de cesacin.


Ibdem, tabla IV. Causales de exclusin.

234

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

71. En cuanto a las primeras, son adoptadas de manera expresa por parte de
algunos Estados como Brasil y Panam, remitindose tcita o expresamente al
texto de la Convencin de 1951 para tal n el resto de las legislaciones.
72. Las clusulas de exclusin adoptadas bajo el criterio de persona no
merecedora de proteccin que la Convencin de 1951 enuncia en su Art. 1.F,
reconocen mayor innovacin por parte de los Estados.
73. En el caso de Brasil, el Art. 3 de la Ley N 9.474, ubica en esta categora a quienes hubieran cometido un crimen contra la paz, de guerra, contra la
humanidad o un grave delito comn (inciso III). Aqu se aparta del texto de la
Convencin de 1951 e incorpora tambin a quienes hubieran participado en actos terroristas y en trco de drogas (inciso III). Tambin incluye a quienes
sean considerados culpables de actos contrarios a los nes y principios de las
Naciones Unidas (Art. IV).
74. Otra particularidad del texto mencionado es que la exclusin est dirigida a quienes hayan cometido los delitos que menciona, a diferencia de la
Convencin de 1951 que hace aplicable la clusula ante la mera existencia de
motivos fundados para considerar que ha cometido tales crmenes.
75. Costa Rica hace referencia directa al Art. 1.F de la Convencin de 1951
(Art. 8 del Decreto Ejecutivo N 14.845-G). El proyecto de ley reproduce el
citado Art. 1.F pero reemplaza, la referencia a la causal de grave delito comn
por la de delito doloso penado con prisin igual o mayor de tres aos (Art. 99
del Proyecto de Ley de 2001).
76. El Art. 14 del Decreto N 3.301 de 1992 de Ecuador se reere a las causales del Art. 1.F de la Convencin de 1951 al que reproduce luego, pero omitiendo la primera parte donde se adopta por la Convencin la frmula existan
motivos fundados para considerar, por lo que la lectura literal del texto lleva
a asumir que la clusula slo operara en los supuestos en que la persona ha
cometido alguno de tales delitos, lo que prima facie debera interpretarse como
exigencia de sentencia condenatoria pasada en autoridad de cosa juzgada, algo
que la Convencin de 1951 ha querido evitar, habida cuenta de que los crmenes
internacionales a los que alude suelen conllevar implcita la impunidad de sus
autores atento a que son cometidos por altos funcionarios gubernamentales o
por otras personas pero en el marco de polticas orquestadas por los primeros.
77. Mxico ha raticado recientemente la Convencin de 1951 y el Estatuto
de 1967 (el 7 de junio de 2000). Las disposiciones que analizamos son las que
provienen del Reglamento de la Ley General de Poblacin de 1992 que slo
contempla el rechazo, tanto del refugiado como del asilado, cuando provengan
de un pas distinto de aqul en se haya ejercido la persecucin (asilo) o de aqul
en que haya tenido lugar la amenaza a su vida, libertad o seguridad (refugio), y
salvo que se pruebe que se hallaba all como transmigrante.

ESTUDIOS

235

78. Panam recoge las causales de exclusin en el Art. 71 de su Decreto Ejecutivo N 23 reproduciendo tambin las contenidas en el Art. 1.F de la
Convencin de 1951 y reemplazando la frmula motivos fundados para considerar por la siguiente Que no se consideran merecedoras de la proteccin
internacional por considerar (inciso c del Art. 71).
79. Respecto de la Revocacin o Prdida de la condicin de refugiado, la
legislacin de los Estados asumen, en lneas generales las mismas causales:55
a) Realizacin de actividades o actos que pongan en peligro el orden, la
paz o la seguridad pblica o que puedan afectar las relaciones exteriores del
pas; ejercicio de actividades contrarias a la seguridad nacional o al orden pblico; participacin en actividades polticas (Argentina; Brasil; Chile; Costa Rica,
Mxico, Nicaragua)
b) Abandono del pas sin comunicar a la autoridad competente o sin la autorizacin expresa de sta (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Mxico, Nicaragua, Panam, Per)
c) Retorno voluntario al pas de origen; establecimiento voluntariamente en
un pas donde no son perseguidos (Bolivia, Chile, Nicaragua, Panam)
d) Renuncia (Brasil, Costa Rica, Venezuela)
e) Prueba de falsedad en los fundamentos invocados para el reconocimiento
de la condicin de refugiado, identidad del peticionario no acreditada sucientemente, existencia de hechos que, si se hubieran conocido durante el otorgamiento del reconocimiento, traeran aparejada una decisin negativa (Brasil, Chile,
Panam, Paraguay, Per, Venezuela)

2.4 Tratamiento del solicitante y aplicacin del principio de no devolucin.56


80. La Ley N 9.474 de Brasil expresamente determina que el extranjero
que llegue al territorio nacional y exprese su voluntad de ser reconocido como
refugiado, la autoridad migratoria deber proporcionarles la informacin necesaria acerca del procedimiento. La ley prev que no se sancionar al extranjero
en esa situacin con motivo de su ingreso ilegal al territorio del pas.
81. El ingreso del solicitante al pas importar la emisin de un protocolo
a favor del solicitante y de su grupo familiar que se encuentre en el territorio
nacional. Este protocolo autorizar la estada hasta la decisin nal del proceso
y, a la vez, permitir al Ministerio de Trabajo expedir un documento de trabajo
provisorio para el ejercicio de actividades remuneradas.
Ibdem, tabla V. Causales de revocacin o prdida.
Ibdem, tabla XI. Tratamiento de la no devolucin, ingreso ilegal, refugiado sur place, derechos del
solicitante de asilo.
55
56

236

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

82. El principio de no devolucin cuenta con una vigorosa regulacin que


lo hace expresamente aplicable al momento de la entrada por la autoridad migratoria y tambin al momento en que el extranjero quede sujeto a las leyes de
migracin con motivo del rechazo de su solicitud.
83. En el caso de Colombia, el Decreto N 2.450 prev la disposicin de un
traductor y el acceso al asesoramiento de ACNUR a requerimiento del solicitante, as como que se le otorgar un permiso de residencia por tres meses mientras
se resuelve su solicitud. La norma establece una serie de derechos de que gozar
el refugiado luego de efectuado su reconocimiento de conformidad con lo que
dispone la Convencin de 1951 a la que cita a estos efectos de manera expresa,
pero nada dice acerca de la persona mientras permanece en la categora de solicitante. Consagra el principio de no devolucin con base en lo que dispone el
Art. 31 de la Constitucin de Colombia.
84. En Costa Rica, la Constitucin contempla el principio de no devolucin
respecto del pas donde su vida o libertad estn en peligro por causa de persecucin. El Decreto Ejecutivo N 14.845-G establece que no ser sancionado el ingreso ilegal con el n de solicitar refugio, pero establece que deber presentarse
en un plazo de quince das ante las autoridades. En cuanto al perodo en que se
encuentre como solicitante, slo se prev la entrega de documentos destinados
a hacer que esa permanencia sea regular.
85. Ecuador dispone que ninguna persona ser rechazada en la frontera,
devuelta, expulsada, extraditada o sujeta a medida alguna que le obligue a retornar al territorio donde su integridad fsica o su libertad personal est en riesgo
(Decreto N 3.301, Art. 13).
86. Con respecto a la situacin del solicitante, este Decreto N 3.301 establece que se dar un permiso de residencia mientras dure la tramitacin del
procedimiento y con ello se expedir un carn ocupacional por el Ministerio de
Trabajo y Recursos Humanos.
87. El Anteproyecto de Reglamento de Guatemala regula el otorgamiento
de un permiso de permanencia temporal mientras dure el procedimiento. Nada
dice acerca de la posibilidad de trabajar para el solicitante.
88. Mxico adopta expresamente el principio de no devolucin y de no sancin por ingreso ilegal para quien es solicitante de refugio. Tales disposiciones
se encuentran en el Reglamento de la Ley General de Poblacin de 1992. Esta
regulacin es importante debido a que Mxico se hizo Estado parte en la Convencin de 1951 y en el Protocolo de 1967 recin el ao pasado.
89. Panam reconoce expresamente los principios de no rechazo en la frontera, no devolucin y no sancin por ingreso ilegal, tanto para los solicitantes
como para los refugiados (Arts. 28 y 53 del Decreto Ejecutivo N 23). Iguales
derechos consagra a favor de los necesitados de proteccin temporal (Art. 83
de la misma norma).

ESTUDIOS

237

90. La legislacin de Per establece que en caso de rechazo de la solicitud


de reconocimiento el extranjero quedar sometido a la normativa migratoria,
pero dispone a la vez que se evitar su devolucin al pas en que su vida, libertad
e integridad personal se encuentran seriamente amenazadas (Art. 54 del Decreto
Supremo N 001/RE).
91. El Proyecto de Venezuela contempla tambin el principio de no devolucin y de no sancin por ingreso ilegal a condicin de que, luego de efectuado
dicho ingreso, se presenten sin demora a las autoridades y aleguen causa justicada de su entrada o presencia ilegales (Art. 3 del Proyecto).

III. Conclusiones
92. Del anlisis realizado se pueden extraer las siguientes conclusiones:
1) La legislacin de Amrica Latina observa de manera uniforme la perspectiva dualista segn la cual postula que existen en la regin dos guras diferentes
de proteccin: el asilo, al que se identica con el sistema latinoamericano de
asilo y el refugio, que reere al sistema universal de proteccin de los refugiados, sin que se reconozcan puntos de contacto entre ambos regmenes en la
formulacin de las proposiciones jurdicas que se aplican a la realidad.

93. La totalidad de las legislaciones analizadas dedica una regulacin separada para el asilo, al que se identica exclusivamente con el conjunto de las
convenciones y tratados latinoamericanos sobre asilo diplomtico y territorial y
al refugio, al que se identica exclusivamente con el sistema universal de proteccin de los refugiados basado en la Convencin de 1951 sobre el Estatuto de
los Refugiados. En las legislaciones ms recientes se verica una tendencia a
dictar leyes sobre refugiados que conforman un cuerpo sistematizado. Respecto
del asilo, salvo excepcin, su regulacin se encuentra dentro de las normas migratorias y presentan escasas regulaciones. No obstante, en ocasiones la regulacin jurdica de una y otra gura pueden aparecer compartiendo el mismo texto
legal por razones de anidad temtica.
94. Adems, las normas dedicadas a los refugiados presentan las siguientes
caractersticas. Las que se han dictado ms recientemente contemplan una estructura ms completa que incluye la determinacin de un rgano competente
para entender en la determinacin de la condicin de refugiado y en la conformacin y aplicacin de polticas en la materia, denicin de refugiado, criterios de interpretacin a los que han de ajustarse las autoridades de aplicacin
y un rgimen de recursos, entre otras previsiones; en cambio, las que han sido

238

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

dictadas hasta aproximadamente nes de la dcada de 1980 contienen escasas


disposiciones y estn menos sistematizadas.
95. Tal como se dijo, las normas que regulan el asilo contienen una reglamentacin muy breve, no contemplan un procedimiento sino que, antes bien,
se limitan a identicar al rgano encargado de efectuar las tramitaciones y, en
general, la eleccin recae en los ministerios encargados de las relaciones exteriores.
2) La denicin de refugiado ha experimentado ciertos cambios respecto de
la prevista originalmente en el juego conjunto de la Convencin de 1951 y el
Protocolo de 1967. En unos casos, tales cambios reejan una evolucin positiva, como es la incorporacin de la denicin ampliada de la Declaracin de
Cartagena de 1984 y del principio de unidad de la familia que se halla bastante
extendida en las legislaciones nacionales.

96. En general las leyes nacionales siguen la denicin de refugiado que


surge de la combinacin de la Convencin de 1951 sobre el Estatuto de los
Refugiados y su Protocolo de 1967, empleando la primera sin la limitacin geogrca.
97. El principio pro homine que la Convencin de 1951 contempla en el
Art. 5, permite la extensin de la denicin de refugiado en sentido tal que
contemple nuevas situaciones de personas a las que se considera necesitadas de
proteccin internacional, como es el caso de la denicin ampliada de refugiado
que describe la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados de 1984. Tal
es el caso de un grupo importante de normas nacionales que hacen expresa la
voluntad de incluir dentro de la denicin de refugiado a aquellas personas que
respondan a la denicin de dicha Declaracin. Lo mismo ocurre con la incorporacin del principio de unidad familiar, no contemplado expresamente en la
Convencin de 1951 ni el Protocolo de 1967, aunque su aplicacin s aparece
como recomendacin realizada en el Acta Final de la Conferencia de Plenipotenciarios que adopt la Convencin de 1951.
98. Ambas formas de extensin deben considerarse como seales positivas
de la evolucin legislativa.
3) En otros casos, la denicin sufre restricciones, sea por va de la ampliacin
de las causales de exclusin, por la restriccin de la modalidad de aplicacin
de las mismas o bien por va de la consagracin de guras subsidiarias que
comprenden estndares de proteccin inferiores para sus beneciarios respecto
de la proteccin que se otorga a los refugiados bajo la Convencin de 1951 y
el Protocolo de 1967.

ESTUDIOS

239

99. En algunos casos el texto de la norma nacional se remite directamente


al de aquellos instrumentos, criterio ste que consideramos de mejor tcnica
legislativa que aqul otro que tambin emplean buena parte de las leyes analizadas y que consiste en reproducir la denicin dentro de la norma nacional. A
nuestro juicio, esta opcin introduce el riesgo de que se deslicen diferencias de
redaccin que puedan dar lugar a divergencias entre el texto internacional que
la ley interna debe aplicar y aqul que sta contemple.
100. De hecho, este problema se hace presente con bastante frecuencia,
como son, por ejemplo, los arriba citados casos de la legislacin brasilea y
ecuatoriana, que introducen breves modicaciones al texto internacional pero
con graves consecuencias, como es la consagrar limitaciones al efecto de las
clusulas de exclusin, algo en lo que la legislacin nacional no debera avanzar
a menos que oportunamente se hubieran hecho reservas al tratado. Ello no obstante, en lo que respecta a la posibilidad de limitar el efecto de las clusulas de
exclusin, cabra albergar dudas acerca de que unas reservas de ese tipo pudieran considerarse compatibles con el objeto y n del tratado de que hablamos.
101. Otra de las diferencias halladas entre la denicin de refugiado adoptada en los instrumentos convencionales del derecho internacional y la legislacin
interna de los Estados tambin tiene lugar en la regulacin de las clusulas de
exclusin, que en ciertos casos aparecen ampliadas, supuesto que tambin se
hace presente en la ley de Brasil. En este caso, la lista de causales de exclusin
se extiende a otros casos no contemplados en la Seccin F del Art. 1 de la
Convencin de 1951, lo que permite armar que tal modicacin importa hacer
ms estrecha la denicin de refugiado que emana del tratado internacional lo
que podra considerarse como una violacin a la obligacin de respetar los instrumentos recin mencionados y en la medida en que tal restriccin no hubiera
sido objeto de oportuna reserva por parte del Estado.
102. A este respecto, tal como se ha dicho ms arriba, el Art. 5 de la Convencin de 1951 consagra el principio pro homine conforme al cual ninguna
disposicin de la misma podr invocarse en menoscabo de otros derechos y benecios independientemente de los que otorga esa convencin y que puedan ser
otorgados a los refugiados por los Estados contratantes. En esta consideracin
se fundamenta la apreciacin crtica realizada con respecto a las modicaciones
recin comentadas, pues constituyen restricciones en perjuicio de la persona,
establecidas ms all de lo que dispone el derecho internacional que los Estados deben acatar: la primera, al debilitar un recaudo establecido con el objeto
de evitar que la proteccin internacional coadyuve a consagrar la impunidad
de crmenes internacionales, la segunda, al agregar ms causales de exclusin
que las previstas en el tratado que se va a aplicar, en contravencin al carcter
restrictivo que tienen las mismas.

240

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

4) El tratamiento de la situacin de las auencias masivas avanza en dos direcciones: una de estas consiste en disponer que en tales casos debe procederse a
la determinacin por grupo y la restante, consiste en establecer la existencia de
categoras subsidiarias de proteccin. Esta ltima opcin puede cuestionarse
por cuanto consagra, en contra de lo que exige el derecho internacional en el
sentido de otorgar a los refugiados un trato determinado, formas de proteccin
inferior para los refugiados bajo el argumento de que no lo son.

103. En general, el tratamiento de las auencias masivas corresponde a


aquellas legislaciones dictadas con posterioridad a la crisis de Amrica Central.
Uno de los criterios empleados en el tratamiento de esta eventualidad consiste
en prever que si se produce un hecho de esta naturaleza habr de procederse a la
determinacin por grupo, esto es, a considerar que los integrantes del grupo de
que se trate son refugiados por tal hecho.
104. El otro criterio que muestran las legislaciones nacionales es el de consagrar guras subsidiarias de proteccin. Aqu se nota la inuencia del modelo
empleado en varias legislaciones europeas, como por ejemplo Blgica, Dinamarca, Holanda, Suecia y Portugal57. Lpez Garrido llama a estas guras, estatuto B y arma que mediante tales se otorgan derechos por tiempo determinado y de menor extensin que los que corresponden bajo el estatuto de refugiado
de la Convencin de 1951 y su Protocolo de 196758.
105. Merece sealarse que los estatutos B o guras subsidiarias de proteccin constituyen un retroceso en la proteccin internacional por cuanto consagran un trato inferior en cuanto a proteccin y asistencia que aqul que se
dispensa al refugiado cuyo caso cae bajo la denicin de la Convencin de 1951
y el Protocolo de 1967. Sin embargo, ello carece de un fundamento razonable si
se repara en que las necesidades de tales personas, objetivamente consideradas,
no presentan diferencias sustantivas que justiquen un trato tan dispar.
106. Cuando el problema de las auencias masivas se present durante la
crisis de refugiados de Amrica Central, la respuesta instrumentada consisti
en ampliar la denicin de refugiado a travs de la Declaracin de Cartagena
sobre los Refugiados de 1984, permitiendo que ms personas se incluyan dentro de este tipo de proteccin y no creando categoras subsidiarias. Lo mismo
ocurri en frica durante el perodo de la descolonizacin, cuando se adopt la
Convencin de la Organizacin de la Unidad Africana sobre los Refugiados de
1969.

57
58

LPEZ GARRIDO, Diego, El derecho de asilo, Trotta, Madrid, 1991, pg. 123.
Ibidem.

ESTUDIOS

241

107. El ejemplo ms claro de esta tendencia restrictiva que presenta la legislacin comparada de Amrica Latina, est constituido por la legislacin de
Panam, que contempla la gura del necesitado de proteccin temporal. El
carcter regresivo de esta norma avanza an ms al denir los criterios de interpretacin que han de guiar la aplicacin de la gura del refugiado, pues determina que slo podr acceder a tal calicacin aqul cuyo temor est referido a una
persecucin individualizada, esto es, dirigida hacia el mismo de modo directo
y que adems se lleve a cabo por las autoridades de su pas de origen o de residencia habitual. De ese modo, empleando criterios que no son compartidos
por la doctrina dominante59, se ha restringido an ms la denicin de refugiado
con el resultado de que un nmero mayor de personas queden bajo la proteccin
inferior que se otorga por medio de estas guras subsidiarias.
5) Se reconoce ampliamente el principio de no devolucin.

108. El principio de no devolucin se halla ampliamente reconocido en todas las legislaciones consideradas y no es objeto de discusin.

59
Ver al respecto lo que expresa el Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condicin de
Refugiado, prrafo N 66, donde se expresa que la nocin de persecucin no debera quedar limitada a aquella
que es realizada por agentes del Estado. Los criterios para determinar la condicin de refugiado que obran en el
Manual del ACNUR fueron elaborados sobre la base de informacin reunida por la Ocina del ACNUR durante
un perodo de 25 aos aproximadamente y proveniente de la prctica de los Estados relativa a la determinacin de
la condicin de refugiado, los cambios de impresiones entre la Ocina del ACNUR y rganos competentes de los
Estados contratantes y las publicaciones dedicadas a este tema. El Manual del ACNUR goza de gran aceptacin y
aplicacin por los Estados.

*El asilo y la proteccin de los refugiados


en Amrica Latina.
Estudio comparativo
de las legislaciones nacionales.1
MARA LAURA GIANELLI DUBLANC

I. El derecho de asilo en las Constituciones latinoamericanas


ARGENTINA
Constitucin de la Nacin Argentina, 1853 con Reforma de 1994

Artculo 75 Inciso 22.- (...) los tratados y concordatos tiene jerarqua superior a las leyes.
La Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de
Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; (...) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo; (...); en las condiciones
de su vigencia, tienen jerarqua constitucional, no derogan artculo alguno de la primera
parte de esta Constitucin y deben entenderse complementarios de los derechos y garantas
por ella reconocidos. (...).

BOLIVIA
Constitucin Poltica de Bolivia, 1967, con Reforma de 1994
__________________________________________________________________
BRASIL
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988, con Emenda Constitucional N
31 de 2000
Artigo 4 Inciso X).- A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: (...) concesso de asilo poltico.
Constitucin de la Repblica Federativa del Brasil, 1988, con Modicacin Constitucional N 31 de 2000
* Ver el anexo nal de esta publicacin para obtener la informacin sobre la legislacin adoptada en la regin
a 10 de octubre de 2004.
1
En el presente estudio comparativo slo se analizaron las Legislaciones de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paragua, Per,
Repblica Dominicana, Venezuela y Uruguay. Los textos ociales que se utilizaron fueron los de mayor actualidad
y en su idioma original. En el nico caso no redactado en espaol (Brasil) se proporcion adems una traduccin
libre de los textos legales examinados.

ESTUDIOS

243

Artculo 4 Inciso X).- La Repblica Federativa de Brasil se rige en sus relaciones internacionales por los siguientes principios: (...) concesin de asilo poltico

CHILE
Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, 1980 con Reforma de 1997
__________________________________________________________________

COLOMBIA
Constitucin Poltica de Colombia, 1991 con Reforma de 1997

Artculo 36.- Se reconoce el derecho de asilo en los trminos previstos en la ley.

COSTA RICA
Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, 1949 con Reforma de 1995

Artculo 31.- El territorio de Costa Rica ser asilo para todo perseguido por razones polticas. Si por imperativo legal se decretare su expulsin, nunca podr envirsele al pas donde
fuere perseguido.
La extradicin ser regulada por la ley o por los tratados internacionales y nunca proceder
en casos de delitos polticos o conexos con ellos, segn la calicacin costarricense

CUBA
Constitucin de la Repblica de Cuba, 1976 con Reforma de 1992

Artculo 13.- La Repblica de Cuba concede asilo a los perseguidos por sus ideales o luchas
por los derechos democrticos, contra el imperialismo, el fascismo, el colonialismo y el
neocolonialismo; contra la discriminacin y el racismo; por la liberacin nacional; por los
derechos y reivindicaciones de los trabajadores, campesinos y estudiantes; por sus actividades polticas, cientcas, artsticas y literarias progresistas, por el socialismo y la paz.

ECUADOR
Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, 1998

Artculo 29.- Los ecuatorianos perseguidos por delitos polticos tendrn derecho a solicitar
asilo y lo ejercern de conformidad con la ley y los convenios internacionales. El Ecuador
reconoce a los extranjeros el derecho de asilo.

EL SALVADOR
Constitucin Poltica de la Repblica de El Salvador, 1983

Artculo 28.- El Salvador concede asilo al extranjero que quiera residir en su territorio, excepto en los casos previstos por las leyes y el Derecho Internacional. No podr incluirse en
los casos de excepcin a quien sea perseguido solamente por razones polticas.
La extradicin no podr estipularse respecto de nacionales en ningn caso, ni respecto de

244

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

extranjeros por delitos polticos, aunque por consecuencia de estos, resultaren delitos comunes.

GUATEMALA
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, 1985 con Reforma de
1993

Articulo 27.- Derecho de Asilo.


Guatemala reconoce el derecho de asilo y lo otorga de acuerdo con las prcticas internacionales.
La extradicin se rige por lo dispuesto en tratados internacionales.
Por delitos polticos no se intentar la extradicin de guatemaltecos, quienes en ningn caso
sern entregados a gobierno extranjero, salvo lo dispuesto en tratados y convenciones con
respecto a los delitos de lesa humanidad o contra el derecho internacional.
No se acordar la expulsin del territorio nacional de un refugiado poltico, con destino al
pas que lo persigue.

HONDURAS
Constitucin de la Repblica de Honduras, 1982

Articulo 101.- Honduras reconoce el derecho de asilo en la forma y condiciones que establece la Ley.
Cuando procediere de conformidad con la Ley revocar o no otorgar el asilo, en ningn caso se
expulsar al perseguido poltico o al asilado, al territorio del Estado que pueda reclamarlo.
El Estado no autorizar la extradicin de reos por delitos polticos y comunes conexos.

MXICO
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1917 con Reforma del
2000
__________________________________________________________________
NICARAGUA
Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua, 1987
Artculo 42.- En Nicaragua se reconoce y garantiza el derecho del refugio y el asilo. El
refugio y el asilo amparan nicamente a los perseguidos por luchar en pro de la democracia,
la paz, la justicia, y los derechos humanos.
La ley determinar la condicin de aislado o refugiado poltico de acuerdo con los convenios
internacionales raticados por Nicaragua. En caso se resolviera la expulsin de un asilado,
nunca podr envirsele al pas donde fuese perseguido.
PANAMA
Constitucin Poltica de la Repblica de Panam, 1972 con Reforma de 1994

__________________________________________________________________

ESTUDIOS

245

PARAGUAY
Constitucin de la Repblica del Paraguay, 1992

Artculo 43.- Del Derecho de Asilo


El Paraguay reconoce el derecho de asilo territorial y diplomtico a toda persona perseguida
por motivos o delitos polticos o por delitos comunes conexos, as como por sus opiniones o
por sus creencias. Las autoridades debern otorgar de inmediato la documentacin personal
y el correspondiente salvo conducto.
Ningn asilado poltico ser trasladado compulsivamente al pas cuyas autoridades lo persigan.

PERU
Constitucin Poltica del Per, 1993

Artculo 36.- El Estado reconoce el asilo poltico. Acepta la calicacin del asilado que otorga el gobierno asilante. En caso de expulsin, no se entrega al asilado al pas cuyo gobierno
lo persigue.

REPUBLICA DOMINICANA
Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana, 1994
__________________________________________________________________
URUGUAY
Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay, 1997
__________________________________________________________________
VENEZUELA
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 1999

Artculo 69.- La Repblica Bolivariana de Venezuela reconoce y garantiza el derecho de


asilo y refugio. Se prohbe la extradicin de venezolanos y venezolanas.
Disposicin Transitoria Cuarta Inciso 2 - Dentro del primer ao, contado a partir de su
instalacin, la Asamblea Nacional aprobar: (...) Una ley orgnica sobre refugiados o refugiadas y asilados o asiladas, acorde con los trminos de esta Constitucin y los tratados
internacionales raticados por Venezuela sobre la materia.

II. Denicin de refugiado/asilado


ARGENTINA
Decreto N 1.023 del 29 de junio de 1994 Reglamento de Migracin
TITULO XII DEL ASILO POLTICO TERRITORIAL

Artculo 160 Se considerar asilado poltico territorial, a todo extranjero que solicite y

246

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Artculo 160 Se considerar asilado poltico territorial, a todo extranjero que solicite y
obtenga una admisin en el pas en tal carcter. La concesin de asilo diplomtico por autoridad argentina en el exterior no implicar el otorgamiento del asilo poltico territorial.

BOLIVIA
Decreto Supremo N 19.640 del 4 de julio de 1983 - Denicin de refugiado y
organismo competente

Artculo 1 Se considera como refugiado bajo los trminos del presente Decreto a cualquier
persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas se encuentre fuera
de su pas de nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a
la proteccin de tal pas; o que careciendo de nacionalidad y hallndose a consecuencia de
tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviere su residencia habitual, no pueda, o
a causa de dichos temores, no quiera regresar a l.
Artculo 2 Se considerar tambin refugiado por razones humanitarias a todas aquellas
personas que se hayan visto forzadas a huir de su pas a causa de conictos armados internos;
agresin, ocupacin o dominacin extranjeras, violacin masiva de los derechos humanos; o
en razn de acontecimientos de naturaleza poltica que alteren gravemente el orden pblico
en el pas de origen o procedencia.

Anteproyecto de Ley sobre el Estatuto del Refugiado de noviembre de 2000


TITULO II

CAPITULO PRIMERO DETERMINACION DE LA CONDICION DE REFUGIADO


Artculo 6 Denicin de refugiado
A los efectos de esta ley, el trmino refugiado se aplicar a toda persona que:
a) Debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad,
gnero, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentre fuera del
pas de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la proteccin de tal pas; o que careciendo de nacionalidad y hallndose, a consecuencia de tales
acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviera residencia habitual, no pueda o, a causa
de dichos temores, no quiera regresar a l,
b) Ha huido de su pas de nacionalidad o, careciendo de nacionalidad, ha huido de su pas de
residencia habitual porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia
generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico.
Artculo 7 Extensin de la condicin de refugiado
La unidad de la familia, es un derecho esencial del refugiado, en virtud del cual la condicin
de refugiado le ser tambin reconocida al cnyuge, los hijos que formen parte del ncleo
familiar.

ESTUDIOS

247

BRASIL
Lei N 9.474 de 22 de julho de 1997 - Dene mecanismos para a implementao do
Estatuto dos Refugiados de 1951 e determina outras providencias

TTULO I - DOS ASPECTOS CARACTERIZADORES


CAPTULO I - DO CONCEITO, DA EXTENSO E DA EXCLUSO
SEO I - DO CONCEITO
Artigo 1 - Ser reconhecido como refugiado todo indivduo que:
I - devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade,
grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de nacionalidade e no possa
ou no queira acolher-se proteo de tal pas;
II - no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitua,
no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas no inciso
anterior;
III - devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas
de nacionalidade para buscar refgio em outro pas
Artigo 2 - Os efeitos da condio dos refugiados sero extensivos ao cnjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente, desde que se encontrem em territrio nacional. (Ver resoluo
normativa 004)

Resoluo Normativa N 004, de 01 de dezembro de 1998 Extenso da Condio de Refugiado a ttulo de reunio familiar

Artigo 1 - Podero ser estendidos os efeitos da condio de refugiado, a ttulo de reunio


familiar, ao cnjuge, ascendente ou descendente, assim como aos demais integrantes do
grupo familiar que dependam economicamente do refugiado, desde que se encontrem em
territrio nacional.
Artigo 2 - Para efeito do disposto nesta Resoluo, consideram-se dependentes:
I - .o cnjuge;
II lhos (as) solteiros (as), menores de 21 anos, naturais ou adotivos, ou maiores quando
no puderem prover o prprio sustento;
III ascendentes; e
IV irmos, netos, bisnetos ou sobrinhos, se rfos, solteiros e menores de 21 anos, ou de
qualquer idade quando no puderem prover o prprio sustento;
1o Considera-se equiparado ao rfo o menor cujos pais encontrem-se presos ou desaparecidos.
2o A avaliao da situao a que se refere os incisos II e IV deste artigo atender a critrios
de ordem fsica e mental e dever ser declarada por mdico.
Artigo 3 - As situaes no previstas nesta Resoluo podero ser objeto de apreciao pelo
CONARE.

Ley N 9.474 del 22 de julio de 1997 - Dene mecanismos para la implementacin del
Estatuto de los Refugiados de 1951 y determina otras disposiciones

TITULO I DE LOS ASPECTOS CARACTERIZADORES


CAPITULO I DEL CONCEPTO, DE LA EXTENSIN Y DE LA EXCLUSIN
SECCION I DEL CONCEPTO

248

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Artculo 1 Ser reconocido como refugiado todo individuo que:


I. debido a fundados temores de persecucin por motivos de raza, religin, nacionalidad,
grupo social u opiniones polticas se encuentre fuera del pas de su nacionalidad, y no pueda
o no quiera acogerse a la proteccin de tal pas
II. no teniendo nacionalidad y hallndose fuera del pas donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o no quiera regresar a ella, en funcin de las circunstancias descriptas en
el inciso anterior
III. debido a la grave y generalizada violacin de derechos humanos, es obligado a dejar su
pas de nacionalidad para buscar refugio en otro pas
Artculo 2 Los efectos de la condicin de refugiados sern extensivos al cnyuge, a los
ascendientes y descendientes, as como a los dems miembros del grupo familiar que del
refugiado dependan econmicamente, desde que se encuentren en el territorio nacional (Ver
Resolucin Normativa N 004)

Resolucin Normativa N 004 del 01 de diciembre de 1998


Extensin de la Condicin de Refugiado a ttulo de reunicacin familiar

Artculo 1 Los efectos de la condicin refugiado podrn ser extensivos, a ttulo de reunicacin familiar, al cnyuge, ascendientes y descendientes, as como a los dems integrantes
del grupo familiar que dependan econmicamente del refugiado, desde que se encuentren en
el territorio nacional
Artculo 2 Para efectos de lo dispuesto en esta Resolucin, se consideran dependientes:
I - .el cnyuge;
II hijos (as) solteros (as), menores de 21 aos, naturales o adoptivos, o mayores cuando no
pudieren proveerse su propio sustento;
III ascendientes; e
IV hermanos, nietos, bisnietos o sobrinos, hurfanos, solteros o menores de 21 aos, o de
cualquier edad cuando no pudieren proveerse su propio sustento;
1o Se considerada equiparado al hurfano al menor en cuyo pas se encuentren presos o
desaparecidos.
2o La calicacin de la situacin a que se reeren los incisos II y IV de este artculo considerar criterios de orden fsica y mental y deber ser declarada por mdico.
Artculo 3 - Las situaciones no previstas en esta Resolucin podrn ser objeto de apreciacin
por el CONARE.

CHILE
Decreto Ley N 1.094 de 19 de Julio de 1975 - Normas sobre extranjeros en
Chile

TITULO I - DE LOS EXTRANJEROS


PRRAFO 4 - DE LOS RESIDENTES OFICIALES Y DEMS RESIDENTES
V - DE LOS ASILADOS POLTICOS Y REFUGIADOS
Artculo 34 - Se podr conceder visacin de residente con asilo poltico a los extranjeros
que, en resguardo de su seguridad personal y en razn de las circunstancias polticas predominantes en el pas de su residencia, se vean forzados a recurrir ante alguna misin diplomtica chilena solicitando asilo. (...)

ESTUDIOS

249

Artculo 34 bis - Se considerar como refugiado a quien se encuentre en alguna de las situaciones previstas en las Convenciones internacionales vigentes en Chile.
Artculo 35 - Se podr conceder, asimismo, visacin de residente con asilo poltico, a los extranjeros que, por las mismas situaciones expresadas en el artculo anterior, se vean forzados
a abandonar su pas de residencia e ingresen al territorio nacional irregularmente. (...)
Artculo 36 - Podrn tambin solicitar esta visacin los extranjeros que se encuentren en el
territorio nacional en calidad de turistas, residentes o residentes ociales y que, por motivos
polticos debidamente calicados que hayan surgido en su pas de origen o en el de su residencia habitual, se vean impedidos de regresar a ellos.

Decreto N 597 del 24 de noviembre de 1984 Nuevo Reglamento de


Extranjera

TITULO II - DE LOS RESIDENTES


PRRAFO 5 - DE LOS ASILADOS POLTICOS O REFUGIADOS
Artculo 53 - Se podr conceder visacin de residente con asilo poltico a los extranjeros
que, en resguardo de su seguridad personal y en razn de las circunstancias polticas predominantes en el pas de su residencia, tenga que salir necesaria y forzosamente de l y se vean
obligados a recurrir ante una misin diplomtica chilena, solicitando asilo.
Artculo 54 - El Jefe de la misin diplomtica podr conceder asilo a la persona que lo requiera, en razn del resguardo de su seguridad personal, cuando se encuentre en peligro de
ser privado de su vida o de su libertad, por razones de persecucin poltica y no pueda, sin
riesgo inminente, ponerse a salvo de otra manera. En todo caso este asilo tendr el carcter
de provisorio.
Artculo 57 - Se podr conceder visacin de residente con asilo poltico a los extranjeros
que, por las mismas situaciones expresadas en el artculo 53, se vean forzados a abandonar
su pas de residencia e ingresar al territorio nacional irregularmente, sea que provengan directamente de l o en trnsito por otro pas.
Artculo 60 - Se podr tambin otorgar esta visacin a los extranjeros que se encuentren en
el territorio nacional y que por motivos polticos surgidos en su pas de origen o de residencia
habitual, que calicar debidamente el Ministerio del Interior, se vean impedidos de regresar
a ellos.

COLOMBIA
Decreto N 1.598 del 22 de septiembre de 1995 - Se establece el Estatuto para
la Determinacin de la Condicin de Refugiado (Derogado por Decreto N
2.450/02)

Artculo 2 De acuerdo con los instrumentos internacionales sealados en los considerandos, el trmino refugiado se aplicar a toda persona:
1. Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los arreglos del 12 de mayo de
1926 y del 30 de junio de 1928, o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933, del 10
de febrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucin de la
Organizacin Internacional de Refugiados;
2. Que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones poltica, se encuentra fuera del
pas de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la

250

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

proteccin de tal pas; o que, careciendo de nacionalidad y hallndose, a consecuencia de


tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda, o
a causa de dichos temores no quiera regresar a l.
3. Que haya huido de su pas por que su vida, seguridad, o libertad, se vean amenazadas por
la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva
de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden
pblico.
Artculo 15 (...) La condicin de refugiado cobija al cnyuge o compaero (a) permanente
y a los hijos menores (...)

Decreto N 2.450 del 30 de octubre de 2002 Se establece el procedimiento


para la Determinacin de la Condicin de Refugiado

Artculo 2 De acuerdo con los instrumentos internacionales sealados en los considerandos, el trmino refugiado se aplicar a toda persona:
1. Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los arreglos del 12 de mayo de
1926 y el 30 de junio de 1928, o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933, del 10 de
febrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucin de la Organizacin Internacional de Refugiados;
2. Que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentre fuera del
pas de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la
proteccin de tal pas; o que, careciendo de nacionalidad y hallndose, a consecuencia de
tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o,
a causa de dichos temores, no quiera regresar a l.
Artculo 17 (...) La condicin de refugiado cobija al cnyuge o compaero (a) permanente
y a los hijos menores o dependientes econmicamente (...)

COSTA RICA
Decreto Ejecutivo N 14.845-G del 29 de agosto de 1983 - Procedimiento para
la Calicacin de la Condicin de Refugiado

Artculo 1 Se considerar refugiado a toda persona que debido a fundados temores de ser
perseguido por motivos de raza, religin, nacionalidad, se encuentra fuera del pas de su
nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la proteccin de
tal pas; o que, careciendo de nacionalidad, y hallndose fuera del pas donde antes tuviera
su residencia habitual, no pueda, o, a causa de dichos temores no quiera regresar a l, segn
lo estipulado por el artculo 1 a) de la Convencin de 1951.
Artculo 14 La condicin de refugiado se reconocer por extensin a los menores de edad,
dependientes del refugiado hasta el segundo grado por consanguinidad o anidad y al cnyuge o compaero a quienes se le otorgarn los documentos establecidos en el artculo 13.

Decreto N 19.010-G del 11 de mayo de 1989 - Reglamento de la Ley General


de Migracin y Extranjera
TITULO I DISPOSICIONES GENERALES

ESTUDIOS

251

CAPITULO I
Artculo 2 Para los efectos del presente reglamento se entender por (...) ASILADO POLTICO Y REFUGIADO: Los extranjeros quienes tuviesen tal condicin de conformidad con
las convenciones internacionales vigentes.

Proyecto de Ley del 12 de febrero del 2001 - Ley General de Migracin y


Extranjera
EXPOSICIN DE MOTIVOS

(...) En apego a principios del derecho constitucional e internacional, el proyecto regula


asimismo los supuestos legales bajo los cuales se le puede brindar al extranjero el derecho al
refugio debido a persecuciones por motivos de raza, gnero, religin, nacionalidad o grupo
social, lo mismo que por motivos de violacin de derechos humanos. Igualmente se establecen los supuestos legales bajo los cuales se puede dar asilo diplomtico o territorial para
salvaguardar la vida, la integridad personal o la vida, de conformidad con lo que establece
nuestra Constitucin Poltica y los instrumentos jurdicos internacionales aprobados por
Costa Rica.
CAPITULO IX EL REFUGIO Y EL ASILO
SECCION I REFUGIO
Artculo 98 - A los efectos de la presente Ley, el trmino refugiado se aplicar a todo extranjero que:
a) Debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, gnero, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentre fuera
del pas de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a
la proteccin de tal pas; o que, careciendo de nacionalidad y hallndose, a consecuencia de
tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviera residencia habitual, no pueda o no
quiera regresar a l, a causa de dichos temores.
b) Ha huido de su pas de nacionalidad o, careciendo de nacionalidad, ha huido de su pas de
residencia habitual porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia
generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico.
CAPITULO IX EL REFUGIO Y EL ASILO
SECCION II ASILO
Artculo 111 - Se entender por asilo la proteccin que se otorga a los extranjeros en el territorio de Costa Rica, con base en los principios establecidos en el artculo anterior y podr
ser concedido con el n de salvaguardar la vida, la libertad o la integridad personal.
Artculo 112 - Podrn concederse dos tipos de asilo:
a) Asilo diplomtico: Es el otorgado en las misiones diplomticas ordinarias de la Repblica de Costa Rica, los navos ociales o las aeronaves ociales, a personas perseguidas por
motivos o delitos polticos.
b) Asilo territorial: Es el otorgado en el territorio nacional a personas perseguidas por motivos o delitos polticos.
Artculo 113 - La condicin de asilado solo podr ser decretada por el Poder Ejecutivo. Al
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto le corresponder realizar una investigacin de
cada solicitud de asilo, que permita determinar las circunstancias que motivan el asilo, y vericar que estas se apeguen a las condiciones contenidas en los instrumentos internacionales

252

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

que rigen la materia, debidamente aprobados por Costa Rica. Concluida la investigacin, la
Cancillera recomendar al Poder Ejecutivo lo correspondiente.

ECUADOR
Decreto N 3.301 del 6 de mayo de 1992 - Reglamento para la Aplicacin de
las Normas Contenidas
en la Convencin de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados

CAPITULO I DE LA CONDICION DE REFUGIADO


Artculo 1 Con sujecin al presente Reglamento, ser reconocido como Refugiado en
el Ecuador toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de
raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas,
se encuentre fuera del pas de su nacionalidad y no pueda, o a causa de dichos temores no
quiera, acogerse a la proteccin de tal pas o que, careciendo de nacionalidad y hallndose,
a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a l.
Artculo 2 Igualmente, sern considerados refugiados en el Ecuador las personas que han
huido de su pas porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia
generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violencia masiva de los derechos humanos y otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico.

EL SALVADOR
Decreto N 918 del 14 de agosto de 2002 Ley para la determinacin de la
condicin de personas refugiadas

TTULO I
CAPTULO NICO - DEL OBJETO, MBITO DE APLICACIN Y DEL CONCEPTO DE REFUGIADO
Artculo 4 - Para los efectos de aplicacin de la presente Ley, se considera refugiado:
a) A toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
etnia, gnero, religin o creencia, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u
opiniones polticas, se encuentre fuera del pas de su nacionalidad, y no pueda, a causa de
dichos temores, o no quiera acogerse a la proteccin de tal pas;
b) Que careciendo de nacionalidad y hallndose fuera del pas de su residencia habitual, por
fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, etnia, gnero, religin o creencia,
pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, no pueda o, a causa de dichos
temores no quiera regresar a l; y,
c) Al que ha huido de su pas de origen porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico.
Artculo 37 (...) Para los efectos de la presente Ley, se entender por ncleo familiar bsico al cnyuge o compaero de vida, los hijos menores de dieciocho aos, padres adultos
mayores dependientes.

ESTUDIOS

253

Los familiares de su ncleo familiar bsico, tendrn la misma condicin jurdica (...) del
miembro de la familia reconocido ocialmente como persona refugiada.
Artculo 56 Las condiciones de personas refugiadas declaradas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, se equiparn en sus efectos a lo contemplado en la presente Ley.

GUATEMALA
Decreto N 95-98 del 26 de noviembre de 1998 - Ley de Migracin

TITULO III DE LAS CATEGORAS MIGRATORIAS


CAPITULO III DE LOS RESIDENTES TEMPORALES
Artculo 19 - Se consideran refugiados a los extranjeros a quienes las autoridades competentes les coneren esa condicin, de conformidad con los Convenios internacionales de los que
Guatemala sea parte. El reglamento respectivo determinar el procedimiento de elegibilidad
en esta materia.
Artculo 20 - Son aptridas las personas que no son consideradas como nacionales suyos,
por ningn Estado conforme a su legislacin. Todo lo relacionado con la naturalizacin del
aptrida, se har de conformidad con la Ley de Nacionalidad.
TITULO III DE LAS CATEGORAS MIGRATORIAS
CAPITULO IV DE LOS RESIDENTES PERMANENTES
Artculo 23 - Son asilados, los extranjeros a quienes Guatemala reconoce el derecho de asilo
y lo otorga a los perseguidos polticos que se acojan a su proteccin, de acuerdo con la ley,
las convenciones internacionales y prcticas internacionales sobre la materia. Lo relacionado
con los asilados, fuera de su condicin migratoria ser competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Anteproyecto Reglamento para la Determinacin del Estatuto de Refugiado


(sin fecha)

CAPITULO II PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR EL ESTATUTO DE REFUGIADO


Artculo 7 Para los efectos de este Reglamento, se considera Refugiado:
1) A toda persona que debido a fundados temores de persecucin por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentra fuera del pas de su nacionalidad y no pueda, o a causa de dichos temores, no quiera
acogerse a la proteccin de tal pas.
2) Al que careciendo de nacionalidad y hallndose, por fundados temores de ser perseguida
a consecuencia de motivaciones de raza, religin, pertenencia a determinado grupo social u
opiniones polticas, fuera del pas donde tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa
de dichos temores, no quiera regresar a l.
Artculo 8 Tambin se otorgar el estatuto de refugiado a la persona o personas que han
huido de sus pases porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico.

254

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Artculo 9 Igualmente se reconoce la persecucin con base en gnero como uno de los
motivos para acogerse a la proteccin internacional y por tanto, como fundamento para el
reconocimiento de la condicin de refugiado.
Artculo 12 Para los efectos de este Reglamento el trmino refugiado se aplica tanto a
hombres como a mujeres, nios y nias. Asimismo los derechos y deberes estipulados en
este Reglamento se aplicarn sin discriminacin alguna por motivos de raza, religin, nacionalidad, sexo, pertenencia a determinado grupo social u opinin poltica. Los derechos y
obligaciones que asisten a los refugiados sern extensivos a su cnyuge o compaero (a) al
igual que a sus dependientes.

Acuerdo Gubernativo N 383-2001 del 14 de septiembre de 2001 - Reglamento


para la proteccin y determinacin del Estatuto de Refugiado

CAPITULO III DE LOS REFUGIADOS


Artculo 10 Aplicacin
Para los efectos de este reglamento el trmino refugiado se aplica tanto a hombres como
mujeres, nios y nias.
Artculo 11 Refugiados
Tendrn derecho a que les sea otorgado el Estatuto de Refugiado, de conformidad con lo
establecido en el presente Reglamento:
a) A toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentra en el pas y no pueda o a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la proteccin
del pas de su nacionalidad
b) Al que careciendo de nacionalidad y hallndose, por fundados temores a ser perseguido
a consecuencia de motivaciones de raza, religin, pertenencia a determinado grupo social u
opiniones polticas, fuera del pas donde tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa
de dichos temores, no quiera regresar a l
c) Al que ha huido de su pas porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por
la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva
de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden
pblico
d) Al que sufra persecucin a travs de violencia sexual u otras formas de persecucin de
gnero basada en violaciones de derechos humanos consagrados en instrumentos internacionales.

HONDURAS
_________________________________________________________________________

MXICO
Ley General de Poblacin con modicaciones del 04 de enero de 1999

CAPITULO III INMIGRACIN


Artculo 35 - Los extranjeros que sufran persecuciones polticas o que huyan de su pas de
origen, en los supuestos previstos en la fraccin VI del art. 42, sern admitidos provisio-

ESTUDIOS

255

nalmente por las autoridades de Migracin, mientras la Secretara de Gobernacin resuelve


cada caso, lo que har del modo ms expedito
Artculo 42 - No Inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretara de Gobernacin se interna en el pas temporalmente, dentro de alguna de las siguientes caractersticas:
(...)
V. ASILADO POLITICO. Para proteger su libertad o su vida de persecuciones polticas en
su pas de origen, autorizado por el tiempo que la Secretara de Gobernacin juzgue conveniente, atendiendo a las circunstancias que en cada caso concurran (...)
VI REFUGIADO. Para proteger su vida, seguridad o libertad, cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada, agresin extranjera, conictos internos, violacin masiva de
derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico
en su pas de origen, que lo hayan obligado a huir a otro pas. No quedan comprendidos en
la presente caracterstica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucin poltica
prevista en la fraccin anterior. (...)

Reglamento de la Ley General de Poblacin del 12 de abril de 2000

CAPITULO SPTIMO NO INMIGRANTES


Artculo 88 Asilados polticos
La admisin de los No Inmigrantes a las que se reeren los artculos 35 y 42 fraccin V de
la Ley, se sujetar a las siguientes reglas:
I. Los extranjeros que lleguen a territorio nacional huyendo de persecuciones polticas, sern
admitidos provisionalmente por las Ocinas de Migracin (....)
VII. Todos los extranjeros admitidos en el pas como asilados, quedarn sujetos a las siguientes condiciones: (...)
b) El asilado poltico podr traer a Mxico a su esposa e hijos para vivir bajo su dependencia
econmica, quienes tendrn la misma calidad y caracterstica migratoria.
Los padres sern admitidos en la misma calidad y caracterstica migratoria si la Secretara
lo estima pertinente.
CAPITULO SPTIMO NO INMIGRANTES
Artculo 89 Refugiado
La admisin de los No Inmigrantes a las que se reeren los artculos 35 y 42 fraccin VI de
la Ley, se sujetar a las siguientes reglas:
I. Los extranjeros que lleguen a territorio nacional huyendo de su pas de origen, para proteger su vida, seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada,
la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos
u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico, sern admitidos
provisionalmente por las Ocinas de Migracin (...)
V. Todos los extranjeros admitidos en el pas como refugiados, quedarn sujetos a las siguientes condiciones: (...)
b) Los refugiados podrn solicitar la internacin a Mxico de su esposa e hijos menores e
incapaces, para que vivan bajo su dependencia econmica, a quienes se les podr otorgar
la misma caracterstica migratoria. Tambin podr ser otorgada a los padres del refugiado
cuando se estime conveniente.

256

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

NICARAGUA

_________________________________________________________________________

PANAMA
Decreto Ley N 16 del 30 de junio de 1960 - Migracin

CAPITULO VIII ASILADOS POLTICOS


Artculo 42 - Las personas que, por razones de ndole poltica, racial, social, religiosa o
cualquier otra semejante, as como sus familiares, se vean obligadas a buscar su seguridad
personal abandonando su propio pas, o cualquier otro en que se hallaren, podrn, a juicio
del Ministerio de Gobierno y Justicia, ingresar al territorio nacional exentos provisionalmente del pago de depsito de repatriacin a que se reere el aparte i) del Artculo 26 de este
Decreto Ley, siempre que comprueben, a satisfaccin de dicho Ministerio, su condicin de
asilados y obtengan el asilo del Gobierno de la Repblica. (...)

Decreto Ejecutivo N 23 del 10 de febrero de 1998 - Se desarrolla la Ley N 5 de


1977 que aprueba la Convencin de 1951 y Protocolo de 1967 sobre el Estatuto
de Refugiados

TITULO I DE LOS REFUGIADOS


CAPITULO II DEFINICIONES
Artculo 5 Para los efectos de aplicacin y puesta en prctica de la Ley N 5 del 26 de
octubre de 1977, se considera Refugiado:
1) Toda persona que, debido a fundados temores de persecucin individualizada por las autoridades de su pas de origen o de residencia habitual, por motivos de raza, gnero, religin,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentre fuera del pas de su nacionalidad, y no pueda o no quiera acogerse a la proteccin de tal pas
2) Quien careciendo de nacionalidad y hallndose fuera del pas donde tuviera su residencia
habitual, debido a fundados temores de persecucin individualizada por las autoridades de
su pas de origen o de residencia habitual, por motivos de su raza, gnero, religin, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, no pueda, o a causas de dichos temores,
no quiera regresar a ese pas
3) Todo extranjero que, habiendo ingresado al pas y encontrndose legalmente en el territorio de la Repblica, debido a causas sobrevenientes que surjan en su pas de origen o residencia habitual, le motivan un fundado temor de persecucin por motivo de su raza, gnero,
religin, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas
La calidad de refugiado es una situacin migratoria excepcional y temporal
Artculo 7 (...) El trmino Refugiado podr ser aplicable, excepcionalmente, a aquellos
casos de aptridas cuya situacin personal amerite proteccin con fundamento en la Convencin de 1951 y Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y dems instrumentos
legales internacionales adoptados informalmente por la Repblica de Panam.
Artculo 10 Se denomina Refugiado bajo mandato a toda persona as declarada por el
ACNUR, independientemente de que el pas de acogida le haya reconocido o no la calidad
de Refugiado.

ESTUDIOS

257

PARAGUAY
Ley N 1.938 del 2 de julio de 2002 General sobre Refugiados

TITULO I - DISPOSICIONES GENERALES


CAPITULO I - DE LOS SUJETOS DE LA LEY
Artculo 1 - A los efectos de la presente ley, el trmino refugiado se aplicar a toda persona
que:
a) se encuentre fuera del pas de su nacionalidad, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, sexo, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social
u opiniones polticas, y que, a causa de dichos temores, no pueda o no quiera acogerse a la
proteccin de tal pas; o que, careciendo de su nacionalidad y hallndose como consecuencia
de tales acontecimientos fuera del pas donde tuviera su residencia habitual, no pueda o, a
causa de dichos temores, no quiera regresar a l; y
b) se hubiera visto obligada a salir de su pas porque su vida, seguridad o libertad han sido
amenazadas por violencia generalizada, agresin extranjera, conictos internos, violacin
masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente al
orden pblico.
Artculo 2 - A n de asegurar que mantenga la unidad familiar, los efectos de la concesin
de la condicin de refugiado se aplicarn, por extensin, a su cnyuge o a la persona con la
cual estuviera unido de hecho, descendientes y ascendientes en primer grado.

PER
Decreto Supremo N 001 / RE del 5 de julio de 1985 - Sobre la Situacin
Jurdica de los Refugiados y Asilados Polticos en el Per

CAPITULO II DE LOS REFUGIADOS Y DE LOS ASILADOS POLTICOS


Artculo 7 Podr otorgarse el refugio, de conformidad con la Convencin y Protocolo
sobre el Estatuto de los Refugiados, a los extranjeros que lo soliciten porque en su pas de
origen o en el de su ltima residencia, estn expuestos a serios y graves perjuicios o temen a
justo ttulo serlo en razn de su raza, religin, nacionalidad, su pertenencia a un grupo social
determinado o en razn de sus opiniones polticas.
Artculo 8 La calicacin de refugiados, reunidas cualesquiera de las causares sealadas
en el artculo anterior, se fundamenta nicamente en las razones de carcter humanitario
establecidas en la Convencin de Ginebra de 1951.
Artculo 9 Podr otorgarse la calidad de asilado poltico a los extranjeros que siendo
perseguidos por razones polticas o de otra ndole en su pas de origen o en el de su ltima
residencia, fueran acogidos por el Estado directamente en su territorio, en sus misiones diplomticas u otra sede en que ejerza soberana, sustrayndolos a la competencia del Gobierno que los persigue.
Artculo 10 En la concesin del asilo las causales de carcter poltico tienen especial
prevalencia, siendo consideraciones humanitarias las que en todo caso justicar su otorgamiento.
Artculo 11- Para los efectos dispuestos en el Artculo 7 se considera particularmente como
serios perjuicios el hallarse en peligro la vida, la integridad fsica o la libertad personal, al
igual que las medidas que acarrean una presin psquica intolerable.

258

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Artculo 12 Podr igualmente otorgarse refugio, a menos que circunstancias especiales


se opongan, a los cnyuges de los refugiados y a sus hijos menores de edad. Los padres
tambin podrn ser admitidos como tales siempre que se demuestre en forma fehaciente su
estado de ancianidad en abandono y sin recursos o su impedimento fsico en abandono que
los imposibilite a subvenir a su sostenimiento. La reunicacin familiar podr ser tambin
solicitada por el asilado.
Artculo 13 El benecio otorgado a las personas comprendidas en el artculo precedente
slo proceder si la familia ha estado separada por la huida y esperar reunirse en el Per y
para el caso de los padres, adems de esta circunstancia, si el refugiado o asilado fuera su
nica fuente de sustento.
Artculo 16 Los extranjeros a quienes el Ministerio de Relaciones Exteriores haya otorgado el refugio o asilo antes de la vigencia del presente Reglamento sern reconocidos en lo
sucesivo como tales y por lo tanto les corresponder ser titulares de los mismos derechos y
obligaciones contenidos en sus disposiciones.
CAPITULO III DEL OTORGAMIENTO DEL REFUGIO Y DEL ASILO TERRITORIAL: SU PROCEDIMIENTO
Artculo 24 El extranjero al que el Estado haya otorgado refugio, deber ser considerado
por las autoridades polticas y administrativas del pas como refugiado en los trminos de
la Convencin de Ginebra de 1951 relativa a los Refugiados, del Protocolo de 1967 que la
actualiza, de cualquier otro tratado que sobre la materia entre en vigencia para el Per y de
conformidad con el presente Reglamento.

Ley N 27.840 del 12 de octubre de 2002 Ley de Asilo

TITULO II - DEL ASILO


CAPITULO I - DEFINICIN Y FACULTADES DEL ESTADO
Artculo 4 - Denicin
El Asilo es la proteccin que el Estado otorga en su territorio al extranjero considerado
perseguido por motivos o delitos polticos y cuya libertad o vida se encuentre en peligro. El
Asilo concedido dentro de las fronteras del Estado se denomina Territorial y el concedido
en la sede de las Misiones Diplomticas, incluyendo las residencias de los Jefes de Misin,
y en naves, aeronaves o campamentos militares del pas en el exterior, se considera Diplomtico. En tanto se decida la situacin del solicitante, ste gozar, de manera provisional, de
la proteccin del Estado.

Ley N 27.891 del 20 de diciembre de 2002 Ley del Refugiado

CAPITULO I DISPOSICIONES GENERALES


Artculo 2 Reconocimiento del Estatuto de los Refugiados
El Estado reconoce los derechos y obligaciones propios del Estatuto de los Refugiados, de
conformidad con los instrumentos Internacionales que ha raticado, a las personas a quienes
se le otorgue tal calidad, y mantiene una posicin humanitaria para con los que gocen de la
proteccin del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
Puede reconocerse el Estatuto de Refugiado al menor no acompaado.
CAPITULO II - DEL REFUGIADO
Artculo 3 - Denicin de Refugiado
Se considera como refugiado:

ESTUDIOS

259

a) A la persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones polticas, se
encuentre fuera del pas de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no
quiera acogerse a la proteccin de tal pas; o que careciendo de nacionalidad y hallndose,
a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a l.
b) A la persona que se ha visto obligada a huir de su pas de nacionalidad o de residencia
habitual por causa de la violacin masiva de los derechos humanos, agresin extranjera,
conicto interno, ocupacin o dominacin extranjera; o en razn de acontecimientos que
perturben gravemente el orden pblico.
c) A la persona que encontrndose legalmente en el territorio de la Repblica, debido a causas sobrevinientes surgidas en su pas de nacionalidad o de residencia, no puede o no quiere
volver a dicho pas debido al temor de sufrir persecucin de acuerdo al inciso a) del presente
artculo.
CAPITULO V - DE LOS DERECHOS Y RESTRICCIONES DEL ESTATUTO DEL
REFUGIADO
Artculo 25 - Reunicacin Familiar
La calidad de Refugiado podr hacerse extensiva al cnyuge del refugiado, o a la persona
con la que mantiene una unin de hecho estable, a sus hijos o a otras personas dependientes
econmicamente del mismo, cuando ello haya sido requerido y debidamente acreditado.

REPUBLICA DOMINICANA
Decreto N 2.330 del 10 de septiembre de 1984 Reglamento de la Comisin
Nacional para los Refugiados

CAPITULO II - DE LA CONDICION DE REFUGIADO


Artculo 6 - Se considerar refugiado, para los nes de la aplicacin de este reglamento, a
toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin,
nacionalidad, opiniones polticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentre
fuera del pas de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores, no quiera acogerse
a la proteccin de tal pas; o, que careciendo de nacionalidad y hallndose a consecuencia
de tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviere residencia habitual no pueda o,
a causa de dichos temores, no quiera regresar a l.

URUGUAY
Decreto del 05 de julio de 1956 - Refugiados polticos extranjeros

Artculo 1 - Se considerar refugiado poltico a todo extranjero residente a cualquier ttulo en


la Repblica, por motivos derivados de una persecucin poltica presumiblemente cierta.

260

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

VENEZUELA
Propuesta del ACNUR (sin fecha) - Ley Orgnica para la Determinacin de la
Condicin de Refugiado / a

CAPITULO I DE LA CONDICION DE REFUGIADO / A


Artculo 1 En virtud de la presente ley Orgnica, ser reconocido / a como refugiado / a en
la Repblica Bolivariana de Venezuela toda persona que debido a fundados temores de ser
perseguida por motivos de raza, gnero, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social u opiniones polticas, se encuentre fuera del pas de su nacionalidad y no pueda,
o a causa de dichos temores no quiera, acogerse a la proteccin de tal pas o que, careciendo
de nacionalidad y hallndose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del pas donde
antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a l.
Artculo 2 Igualmente sern consideradas como refugiados / as en la Repblica Bolivariana de Venezuela las personas que han huido de su pas porque su vida, seguridad o libertad
han sido amenazadas por la violencia generalizada, agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico.

Ley N 34 del 13 de septiembre de 2001 - Ley Orgnica de Refugiados o


Refugiadas y Asilados o Asiladas

TTULO I - DISPOSICIONES GENERALES


Artculo 2 - Principios fundamentales
La Repblica Bolivariana de Venezuela reconoce y garantiza el derecho de asilo y refugio,
de conformidad con los siguientes principios:
1. Toda persona puede solicitar refugio en la Repblica Bolivariana de Venezuela, debido a
fundados temores de ser perseguido por los motivos y condiciones establecidos en el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados.
2. Toda persona puede solicitar asilo en la Repblica Bolivariana de Venezuela, as como en
sus misiones diplomticas, navos de guerra y aeronaves militares en el exterior, cuando sea
perseguida por motivos o delitos polticos en las condiciones establecidas en esta Ley.
TTULO II - DEL DERECHO AL REFUGIO
CAPTULO I - DE LA CONDICIN DE REFUGIADO O REFUGIADA
Artculo 5 - Condicin de refugiado o refugiada
El Estado venezolano considerar como refugiado o refugiada a toda persona a quien la
autoridad competente le reconozca tal condicin, en virtud de haber ingresado al territorio
nacional debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, sexo, religin,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinin poltica, y se encuentre fuera
del pas de su nacionalidad y no pueda o no quiera acogerse a la proteccin de tal pas; o
que, careciendo de nacionalidad, no pueda o no quiera regresar al pas donde antes tuviera
su residencia habitual.
TTULO III - DEL DERECHO AL ASILO
Artculo 38 - Condicin de Asilado (a).
Ser reconocido como asilado o asilada todo extranjero (a) al (a la) cual el Estado otorgue
tal condicin por considerar que es perseguido (a) por sus creencias, opiniones o aliacin

ESTUDIOS

261

poltica, por actos que puedan ser considerados como delitos polticos, o por delitos comunes
cometidos con nes polticos.
Artculo 39 - El Estado venezolano, en ejercicio de su soberana y de conformidad con los
tratados, convenios y acuerdos internacionales raticados por la Repblica, podr otorgar
asilo dentro de su territorio a la persona perseguida por motivos o delitos polticos sealados
en el Artculo 38, una vez calicada la naturaleza de los mismos.
Artculo 40 - Tambin podr otorgarse asilo a la persona que lo solicite ante misiones diplomticas, navos de guerra y aeronaves militares venezolanas, de conformidad con los
tratados y acuerdos internacionales sobre la materia de los cuales Venezuela forma parte.

III. Causales de cesacin


ARGENTINA

_________________________________________________________________________

BOLIVIA
Anteproyecto de Ley sobre el Estatuto del Refugiado de noviembre de 2000

TITULO II
CAPITULO SEGUNDO CESACIN DE LA CONDICION DE REFUGIADO
Artculo 10 De la cesacin de la condicin de refugiado
La condicin de refugiado cesar de ser aplicable a toda persona que:
1) Se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la proteccin del pas de su nacionalidad; o
2) Habiendo perdido su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente; o
3) Ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la proteccin del pas de su nueva
nacionalidad; o
4) Se ha establecido voluntariamente en el pas que haba abandonado o fuera del cual haba
permanecido por temor de ser perseguido; o
5) No puede continuar negndose a acogerse a la proteccin del pas de su nacionalidad, por haber
desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada; o
6) Si se trata de una persona que no tiene nacionalidad y, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada, est en condiciones de
regresar al pas donde antes tena su residencia habitual.
Artculo 11 Excepcin
No cesar la condicin de refugiado de aquella persona que comprendida en los supuestos
5 y 6 pueda invocar razones imperiosos derivadas de la persecucin particularmente grave
por la que originalmente dej su pas de nacionalidad o residencia habitual o que, en su caso
particular y a pesar del cambio de circunstancias en general, mantenga un fundado temor de
persecucin por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo
social u opiniones polticas.
Artculo 12 Procedimiento

262

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

La Comisin Nacional del Refugiados (CONARE) decidir, mediante resolucin motivada,


sobre la aplicacin de las clusulas de cesacin en primera instancia, la cual ser susceptible de apelacin ante el Ministro de Justicia y Derechos Humanos dentro de un plazo de
quince das laborables desde la fecha de noticacin a la persona cesada en su condicin de
refugiado, a quien se le conceder un plazo razonable para dejar el pas o, en su caso, para
permanecer en el mismo bajo el estatuto legal que, bajo la normativa legal vigente, le pueda
ser conferido en atencin al grado de integracin de l y su familia en Bolivia y los derechos
adquiridos durante su permanencia en el pas.

BRASIL
Lei N 9.474 de 22 de julho de 1997 - Dene mecanismos para a
implementao do Estatuto dos Refugiados de 1951 e determina outras
providencias

TTULO VI DA CESSAO E DA PERDA DA CONDIO DE REFUGIADO


CAPTULO I DA CESSAO DA CONDIO DE REFUGIADO
Artigo 38 - Cessar a condio de refugiado nas hipteses em que o estrangeiro:
I - voltar a valer-se da proteo do pas de que nacional;
II - recuperar voluntariamente a nacionalidade outrora perdida;
III - adquirir nova nacionalidade e gozar da proteo do pas cuja nacionalidade adquiriu;
IV - estabelecer-se novamente, de maneira voluntria, no pas que abandonou ou fora do
qual permaneceu por medo de ser perseguido;
V - no puder mais continuar a recusar a proteo do pas de que nacional por terem deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais foi reconhecido como refugiado;
VI - sendo aptrida, estiver em condies de voltar ao pas no qual tinha sua residncia habitual, uma vez que tenham deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais
foi reconhecido como refugiado.

Ley N 9.474 del 22 de julio de 1997 - Dene mecanismos para la


implementacin del Estatuto de los Refugiados de 1951 y determina otras
disposiciones

TITULO VI DE LA CESACIN Y PERDIDA DE LA CONDICION DE REFUGIADO


CAPITULO I DE LA CESACIN DE LA CONDICION DE REFUGIADO
Artculo 38 Cesar la condicin de refugiado en las hiptesis en que un extranjero:
I. Volver a valerse de la proteccin del pas del que es nacional;
II. Recuperar voluntariamente la nacionalidad anteriormente perdida;
III. Adquirir nueva nacionalidad y gozar de la proteccin del pas cuya nacionalidad adquiri;
IV. Establecerse nuevamente, de manera voluntaria, en el pas que abandon o fuera del cual
permaneci por miedo de ser perseguido;
V. No poder continuar recusando ms la proteccin del pas del que es nacional por haber
dejado de existir las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocido como refugiado
VI. Siendo aptrida, estar en condiciones de volver a su pas donde antes tena su residencia
habitual, una vez que hayan dejado de existir las circunstancias en virtud de las cuales fue
reconocido como refugiado

ESTUDIOS

263

CHILE

_________________________________________________________________________

COLOMBIA
Decreto N 1.598 del 22 de septiembre de 1995 - Se establece el Estatuto para la
Determinacin de la Condicin de Refugiado (Derogado por Decreto N 2.450/02)

Artculo 19 El Ministerio de Relaciones Exteriores podr decidir la suspensin o cesacin


de la condicin de refugiado, y cuando fuere el caso, la consecuente expulsin por medio del
DAS, entidad que controla la salida del pas de los extranjeros.

Decreto N 2.450 del 30 de octubre de 2002 Se establece el procedimiento


para la Determinacin de la Condicin de Refugiado

Artculo 19 El Ministerio de Relaciones Exteriores podr decidir, mediante resolucin,


la suspensin o cesacin de la condicin de refugiado. Corresponde a la Comisin Asesora
para la determinacin de la Condicin de Refugiado revisar los casos y emitir un concepto,
con sujecin a las causales establecidas en la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados
suscrita en Ginebra en 1951 y teniendo en cuenta las Resoluciones expedidas por el Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas y el Manual de procedimientos para determinar la
Condicin de Refugiado, elaborado por la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados, ACNUR.

COSTA RICA
Decreto Ejecutivo N 14.845-G del 29 de agosto de 1983 - Procedimiento para
la Calicacin de la Condicin de Refugiado

Artculo 8 El Director de Migracin decidir sobre la cesacin y exclusin de la condicin


de refugiado, segn los trminos de los prrafos C y F del artculo 1 de la Convencin de
1951 respectivamente..

Proyecto de Ley del 12 de febrero del 2001 - Ley General de Migracin y


Extranjera

CAPITULO IX EL REFUGIO Y EL ASILO


SECCION I REFUGIO
Artculo 100 - La condicin de refugiado cesar de ser aplicable a toda persona que:
a) Se haya acogido de nuevo, voluntariamente, a la proteccin del pas de su nacionalidad
b) Habiendo perdido su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente
c) Ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la proteccin del pas de su nueva
nacionalidad
d) Se ha establecido voluntariamente en el pas que haba abandonado o fuera del cual haba
permanecido por temor de ser perseguida
e) No puede continuar negndose a acogerse a la proteccin del pas de su nacionalidad, por
haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada
f) Si se trata de una persona que no tiene nacionalidad y, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada, est en condiciones de
regresar al pas donde antes tena su residencia habitual.

264

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

g) Que viaje de manera peridica o ms de dos veces por ao al pas donde se origin la
persecucin en su contra, salvo casos de fuerza mayor debidamente comprobados.

ECUADOR
Decreto N 3.301 del 6 de mayo de 1992 - Reglamento para la Aplicacin de las
Normas Contenidas en la Convencin de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de
los Refugiados

CAPITULO XI CLAUSULA DE CESACION


Artculo 33 Corresponde a la Comisin decidir sobre la cesacin de la condicin de refugiado. La persona cesa de ser refugiado cuando le sea aplicable una de las causas contempladas en la seccin C) del Artculo 1 de la Convencin de 1951:
1- Si se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la proteccin del pas de su nacionalidad; o,
2- Si habiendo perdido su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente; o,
3- Si ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la proteccin del pas de su nueva
nacionalidad; o,
4- Si voluntariamente se ha establecido de nuevo en el pas que haba abandonado o fuera del
cual haba permanecido por temor de ser perseguida; o,
5- Si, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como
refugiada, no puede continuar negndose a acogerse a la proteccin del pas de su nacionalidad
6- Si se trata de una persona que no tiene nacionalidad y, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada, est en condiciones de
regresar al pas donde antes tena su residencia habitual.

Acuerdo Ministerial N 3 del 11 de abril de 1991 - Sobre Clusulas de


Cesacin

Artculo 1 Adoptar el presente procedimiento en torno a la revocatoria de la condicin de


refugiado, de conformidad con las siguientes clusulas:
Primera: El Ministerio de Relaciones Exteriores, a travs de la Comisin para determinar la
Condicin de Refugiados, creada por Decreto Ejecutivo 3293, de 29 de septiembre de 1987,
por iniciativa en los prrafos 1 al 6 de la Seccin 6, del Artculo 1 de la Convencin sobre el
Estatuto de los Refugiados de 1951, y en mrito a lo establecido en el prrafo 2 del Artculo
6, del Captulo II, del Reglamento de 1987 para la Aplicacin en el Ecuador de las normas
contenidas en la Convencin, proceder a revocar, conforme a las disposiciones legales que
rigen la materia y, luego del correspondiente anlisis, caso por caso, la condicin de refugiado, habida cuenta de que no cabe seguir otorgando proteccin internacional cuando sta no
sea necesaria o justicable.
Segunda: El refugiado que manifestare voluntariamente, tras haber desaparecido los motivos
que originaron la proteccin, el deseo de retornar al pas de su nacionalidad o de dirigirse
hacia un tercer Estado, podr permanecer en territorio ecuatoriano por un perodo adicional
no mayor a un ao, manteniendo su condicin de refugiado, con similar amparo a favor de
los actuales dependientes de ste si los tuviere en el Ecuador.
Tercera: Si la Comisin mencionada en la clusula primera, al promover la evaluacin del
estatus de algn refugiado, ste manifestare tener fundados temores respecto a su integridad

ESTUDIOS

265

fsica o libertad personal en el pas de su nacionalidad, no obstante los cambios polticos


fundamentales ocurridos en aqul, podr mantener su condicin de refugiado con sujecin a
lo dispuesto en la Convencin y en el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, siempre
que as se pronuncie la indicada Comisin, luego del correspondiente estudio. Similar amparo otorgar a los dependientes de ste si los tuviere en el Ecuador.
Cuarta: Desaparecidos los motivos que dieren origen a la determinacin de la condicin de
refugiado, y siempre que ste hubiere permanecido en el Ecuador por lo menos tres aos
consecutivos amparado en la visa 12-IV, el peticionario podr solicitar, a travs del Ministerio de Relaciones Exteriores, la modicacin de la condicin migratoria, a cuyo efecto
presentar la siguiente documentacin: (...)
Quinta: El ex refugiado que hubiese obtenido el amparo de este Acuerdo Interministerial la
nueva condicin migratoria, como la de inmigrante, es decir, para residir indenidamente
en el Ecuador y ejercer la profesin, empleo o negocio que habra venido desarrollando en
el Pas, quedar sometido a todas las disposiciones constitucionales y legales y legales que
rigen en el Ecuador en torno a los extranjeros que ingresan legal e indenidamente.
Artculo 2 El Ministerio de Relaciones Exteriores, a travs de la Comisin creada por Decreto Ejecutivo 3293, recibir las correspondientes solicitudes directamente de los peticionarios o por conducto del ACNUR, y proceder a la revocatoria de la condicin de refugiado,
en cada caso, con sujecin a los criterios establecidos en la clusula primera del Artculo
anterior y cancelar la visa 12-IV
Artculo 8 El procedimiento establecido en el presente Acuerdo Interministerial, rige exclusivamente para la situacin del refugio, derivada de la aplicacin de la Convencin y del
Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados.

Decreto Ejecutivo N 1.991 del 30 de junio de 1986 - Reglamento a la Ley de


Extranjera

CAPITULO V REGLAS PARA LAS CATEGORAS DE VISAS DE NO INMIGRANTE


Artculo 42 Las personas que invocaren las situaciones previstas en la categora IV del
artculo doce de la Ley, se sujetarn a las siguientes reglas: (...)
VIII. Tratndose de extranjeros admitidos conforme a los numerales anteriores o mediante
la aplicacin de tratados sobre asilo diplomtico, se observarn adems las siguientes reglas:
(...)
d) Al desaparecer los hechos que justicaron la concesin de asilo, salvo el caso de modicacin de la categora o calidad migratorias de acuerdo con la Ley y este Reglamento, deber
abandonar el pas junto con los familiares que lo acompaen en la misma categora, previa
cancelacin de sus documentos migratorios, dentro de los noventa das siguientes a la noticacin del Ministerio de Relaciones Exteriores. Cualquier solicitud de cambio de condicin
migratoria, se noticar previamente al Ministerio de Relaciones Exteriores.
En caso de violacin de las condiciones de su admisin y de sus obligaciones de asilado o
refugiado poltico, quedar sujeto a las acciones de exclusin o deportacin de acuerdo con
la Ley de Migracin.

266

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

EL SALVADOR
Decreto N 918 del 14 de agosto de 2002 Ley para la determinacin de la
condicin de personas refugiadas

TTULO VII
CAPTULO NICO - DE LA CESACIN DE LA CONDICIN DE PERSONA REFUGIADA
Artculo 40 - La Comisin decidir sobre la cesacin de la condicin de persona refugiada,
cuando le sea aplicable uno de los casos enumerados en la Seccin C del artculo 1 de la
Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, que dice:
a) Si se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la proteccin del pas de su nacionalidad;
b) Si habiendo perdido su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente;
c) Si se ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la proteccin del pas de su nueva
nacionalidad;
d) Si voluntariamente se ha establecido de nuevo en el pas que haba abandonado o fuera del
cual haba permanecido por temor de ser perseguida;
e) Si por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como
refugiada, no puede continuar negndose a acogerse a la proteccin del pas de su nacionalidad; queda entendido, sin embargo, que las disposiciones del presente prrafo no se
aplicarn a los refugiados comprendidos en el prrafo 1 de la seccin A del artculo 1,
de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, que puedan invocar, para negarse a
acogerse a la proteccin del pas de su nacionalidad, razones imperiosas derivadas de persecuciones anteriores; o
f) Si se trata de una persona que no tiene nacionalidad y, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada, est en condiciones de
regresar al pas donde antes tena su residencia habitual; queda entendido, sin embargo, que
las disposiciones del presente prrafo no se aplicarn a los refugiados comprendidos en el
prrafo 1 de la seccin A del artculo 1, de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados que puedan invocar, para negarse a acogerse a la proteccin del pas de su nacionalidad,
razones imperiosas derivadas de persecuciones anteriores.
La Comisin emitir una resolucin de Cesacin de la condicin de Persona Refugiada,
sobre la base de lo dispuesto en el presente Ttulo.

GUATEMALA
Anteproyecto Reglamento para la Determinacin del Estatuto de Refugiado
(sin fecha)

CAPITULO X DE LA CESACIN DEL ESTATUTO DE REFUGIADO


Artculo 34 La Comisin Nacional para Refugiados declarar la cesacin del estatuto de
refugiado, si al mismo le fuera aplicable alguna de las situaciones previstas en la seccin C
del artculo 1 de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951:
1) Si se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la proteccin del pas de su nacionalidad;
2) Si, habiendo perdido su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente;
3) Si ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la proteccin del pas de su nueva
nacionalidad;
4) Si voluntariamente se ha establecido de nuevo en el pas que haba abandonado o fuera del
cual haba permanecido por temor de ser perseguida;

ESTUDIOS

267

5) Si, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como
refugiada, no puede continuar negndose a acogerse a la proteccin del pas de su nacionalidad; y
6) Si se trata de una persona que no tiene nacionalidad y, por haber desparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada, est en condiciones de regresar al pas donde antes tena su residencia habitual.

Acuerdo Gubernativo N 383-2001 del 14 de septiembre de 2001 - Reglamento


para la proteccin y determinacin del Estatuto de Refugiado

CAPITULO VI DEL PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DEL ESTATUTO DE REFUGIADO


Articulo 39- Cesacin del estatuto de refugiado
La Comisin declarar la cesacin del estatuto de refugiado, si la persona se encuentra en
alguna de las situaciones siguientes:
a)Si se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la proteccin del pas de su nacionalidad
b) Si habiendo perdido su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente
c) Si ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la proteccin del pas de su nueva
nacionalidad
d) Si voluntariamente se ha establecido de nuevo en el pas que haba abandonado o fuera del
cual haba permanecido por temor de ser perseguida
e) Si por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocido como
refugiada, no puede continuar negndose a acogerse a la proteccin del pas de su nacionalidad, y
f) Si se trata de una persona que no tiene nacionalidad y, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada, est en condiciones de
regresar al pas donde antes tena su residencia habitual.
En el caso de los incisos c) y f) del presente artculo la Comisin, previo a emitir la resolucin deber correr audiencia por cinco das al interesado. Con su contestacin o sin ella, la
Comisin resolver sobre la procedencia o no de la cesacin del estatuto de refugiado.
La resolucin que acuerde la cesacin del estatuto de refugiado podr ser impugnada de
conformidad con lo previsto en la Ley de lo Contencioso Administrativo.
Articulo 40- Opcin a la residencia
La persona a la que se reeren los incisos c) y f) del artculo 39 de este reglamento, podr solicitar la residencia permanente de conformidad con lo establecido en la Ley de Migracin.

HONDURAS

_________________________________________________________________________

MXICO
Reglamento de la Ley General de Poblacin del 12 de abril de 2000
CAPITULO SPTIMO NO INMIGRANTES
Artculo 88 Asilados polticos

268

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

La admisin de los No Inmigrantes a las que se reeren los artculos 35 y 42 fraccin V de


la Ley, se sujetar a las siguientes reglas:
VII. Todos los extranjeros admitidos en el pas como asilados, quedarn sujetos a las siguientes condiciones: (...)
f) Al momento que hayan desaparecido las circunstancias que motivaron el asilo poltico, el
asilado, dentro de los treinta das siguientes, abandonar el pas con sus familiares que tengan la misma caracterstica migratoria, o bien, podr acogerse a lo establecido por el artculo
59 de la Ley, previa renuncia expresa a su condicin de asilado.
CAPITULO SPTIMO NO INMIGRANTES
Artculo 89 Refugiado
La admisin de los No Inmigrantes a las que se reeren los artculos 35 y 42 fraccin VI de
la Ley, se sujetar a las siguientes reglas:
V. Todos los extranjeros admitidos en el pas como refugiados, quedarn sujetos a las siguientes condiciones: (...)
i) Cuando a juicio de la Secretarla desaparezcan las circunstancias que motivaron el refugio,
el interesado deber abandonar el pas con sus familiares que tengan la misma caracterstica
migratoria dentro de los treinta das siguientes, o bien, podr acogerse a lo establecido por
el artculo 59 de la Ley.

NICARAGUA
Reglamento de Ley creadora de la Ocina Nacional para Refugiados del 08 de
marzo de 1984

Artculo 13 - El reconocimiento de refugiado de una persona cesar cuando el refugiado:


a) Se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la proteccin de su pas de nacionalidad.
b) Se ha establecido, o visite voluntariamente, el pas donde tena el temor de ser perseguido.
c) Se demuestre que ha suministrado informacin falsa o se ha valido de medios fraudulentos.
d) Cuando hayan desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocido
como refugiado.

PANAM
Decreto Ejecutivo N 23 del 10 de febrero de 1998 - Se desarrolla la Ley N 5 de 1977
que aprueba la Convencin de 1951 y Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de
Refugiados

TITULO I DE LOS REFUGIADOS


CAPITULO XVII CESACIN DE LA CONDICION DE REFUGIADO
Artculo 67 La Comisin decidir sobre la cesacin de la condicin de Refugiado cuando
a los nacionales de un pas les sean aplicables una de las causales enumeradas en el Artculo
N 1 C de la Convencin de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados.
Con fundamento en el Artculo 35 de la Convencin de 1951, se reconoce al ACNUR como
un colaborador en la aplicacin de las clusulas de cesacin.
Artculo 68 La proteccin del Estado panameo al Refugiado es estrictamente territorial.
En consecuencia, le sern aplicables las disposiciones pertinentes a la cesacin de la con-

ESTUDIOS

269

dicin de Refugiado a quien en forma voluntaria viaje al pas del que sali por fundados
temores de persecucin.
En casos de urgencia comprobada, ONPAR, previa consulta con ACNUR, podr autorizar
la visita del Refugiado al pas del cual sali por fundado temor de persecucin, informando
posteriormente a la Comisin.
En este caso, el Refugiado mantendr su condicin y la proteccin del Estado una vez retorne al pas.

PARAGUAY
Ley N 1.938 del 2 de julio de 2002 General sobre Refugiados

TITULO III - DE LAS CLUSULAS DE CESACIN Y REVOCACIN


CAPITULO I - DE LAS CLAUSULAS DE CESACIN
Artculo 11 - Los derechos y benecios reconocidos en la presente ley cesarn para toda
persona que se encuentre comprendida en los siguientes casos:
a) si se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la proteccin del pas de su nacionalidad;
b) si, habiendo renunciado a su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente;
c) si ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la proteccin del pas de su nueva
nacionalidad;
d) si voluntariamente se ha establecido de nuevo en el pas que haba abandonado por temor
a ser perseguida; y
e) por haber desaparecido la circunstancias en virtud de la cuales fue reconocida como refugiada.

PER
Ley N 27.840 del 12 de octubre de 2002 Ley de Asilo

TITULO II - DEL ASILO


CAPITULO I - DEFINICIN Y FACULTADES DEL ESTADO
Artculo 9 Fin del asilo
Finaliza la calidad de asilado o termina el trmite para su concesin, y con ste los benecios
del Asilo, cuando:
a) Llega a su trmino la situacin que lo produjo,
b) El asilado retorna a su pas de origen,
c) El asilado se naturaliza peruano, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 26 de la presente
Ley,
d) El asilado adquiere por cualquier medio la nacionalidad de un tercer Estado,
e) El asilado abandona sin autorizacin o de manera denitiva el territorio nacional,
f) El asilado realiza actos que de acuerdo a la presente Ley o su reglamento, implican la
prdida de la condicin de asilado,
g) Cuando los convenios o la costumbre internacional dispongan que termina el Asilo.

270

EL ASILO Y LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN AMRICA LATINA

Ley N 27.891 del 20 de diciembre de 2002 Ley del Refugiado

CAPITULO VII DE LA CESACION DEL REFUGIADO


Artculo 33 Causales de cesacin de la condicin de Refugiado
La Comisin Especial para los Refugiados determina la cesacin de la condicin de refugiado cuando al as reconocido le sea aplicable por lo menos una de las siguientes causales:
a) Si han desaparecido las circunstancias sealadas en el artculo 34 de la presente Ley por
las que fue reconocido como refugiado;
b) Si se ha acogido de nuevo voluntariamente a la proteccin del pas de su nacionalidad;
c) Si habiendo perdido su nacionalidad la ha recobrado voluntariamente;
d) Si ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la proteccin del pas de su nueva
nacionalidad;
e) Si voluntariamente se ha establecido en el pas que haba abandonado o fuera del cual
haba permanecido por el temor de persecucin;
f) Si se comprobara con posterioridad al reconocimiento de refugio que el as reconocido se
encuentra incurso en cualquiera de las causales establecidas en el artculo 44 de la presente
Ley;
g) Por renuncia