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V Congreso Argentino de Administración Pública “Sociedad, Gobierno y

Administración”

Organizado por la Asociación Argentina de Estudios en Administración Pública, 27-29 de


mayo 2009, San Juan, Argentina. Disponible en:
http://www.congresoap.gov.ar/sitio/ponencias/C.html

Las políticas de empleo y su articulación territorial

María Eugenia Castelao Caruana


Centro de Estudios de Sociología del Trabajo
Facultad de Ciencias Económicas- UBA
Becaria CONICET
castelao@econ.uba.ar

Resumen
El factor determinante de la dinámica del mercado de trabajo a nivel nacional es el ritmo y
la modalidad de crecimiento económico, pero la estrategia de desarrollo y participación
que cada comunidad despliega para ser parte de este proceso define el nivel y la calidad
del empleo local. En este marco, diversos autores destacan la importancia de promover la
conformación de un mercado de trabajo local calificado y el rol que cumplen las políticas
de empleo descentralizadas para lograrlo al considerar las características particulares de
cada territorio. En el caso de los programas de empleo que promueven la conformación
de emprendimientos, su ejecución descentralizada permite una mayor coordinación con
las estrategias de desarrollo local, lo que es clave para el éxito de los proyectos
promovidos y el fortalecimiento del entramado productivo local. Sin embargo, frente a la
desigualdad económica territorial del país, la descentralización de las políticas debe ser
un proceso condicionado a los intereses y capacidades político-institucionales y
financieras de la localidad, en un marco de permanente cooperación e intercambio entre
los diferentes niveles de gobierno y actores nacionales, provinciales y municipales.
En este contexto, el trabajo se propone analizar el nivel de coordinación de los programas
de autoempleo nacionales ejecutados durante el periodo 2000-2007 con los intereses y
necesidades locales. Para tal fin, se tendrá en cuenta la dinámica administrativa y práctica
de los programas, el rol de los actores locales en las iniciativas, y las acciones destinadas
a fortalecer las instituciones locales.
El enfoque territorial de las políticas de empleo
Los principales enfoques macroeconómicos afirman que un factor decisivo del nivel de
empleo es el crecimiento económico (Monza 2002) y que, por lo tanto, las principales
políticas públicas deben estar orientadas a incrementar la productividad de los factores y
el crecimiento de la economía. La experiencia nacional e internacional, sin embargo, ha
demostrado que el crecimiento económico no es condición suficiente para lograr un
mercado de trabajo dinámico (PNUD 1996), como tampoco lo han sido las medidas de
flexibilización del mercado de trabajo, destinadas a incrementar la eficiencia del mercado
a pesar de sus efectos sobre la estructura del empleo y los niveles de desempleo
(Freyssinet 2006). La economía institucionalista amplía el análisis del mercado de trabajo
al considerar como dimensiones relevantes la configuración y el comportamiento de las
instituciones que acompañan el proceso de crecimiento económico. De esta forma, la
evolución del mercado de trabajo no dependería meramente del crecimiento del producto,
sino también de las características endógenas del régimen de crecimiento, del cambio
científico y tecnológico, y del conjunto de las formas institucionales que lo acompañan
(Neffa 2008). En este sentido, una de las principales formas institucionales que configuran
el desarrollo económico y social y, por lo tanto, la dinámica del empleo, es la forma de
organización y coordinación que adoptan los diferentes niveles de gobierno.
Desde hace más de dos décadas, se ha instalado en América Latina el debate en torno a
las formas centralizadas de organización del Estado, la deslocalización 1 del sistema
político-administrativo y la debilidad de las instituciones municipales para generar nuevas
formas de regulación local (Arocena 2001). En Argentina, a pesar del carácter federal del
Estado, prevaleció el centralismo y, durante muchos años, los niveles sub-nacionales
asumieron el papel de administradores carentes de capacidad de decisión política, lo que
produjo instituciones locales débiles, con modos de funcionamiento y gestión precarios,
carentes de información y recursos financieros, económicos y/o humanos (Arocena 2001,
García Delgado 1998). El predominio de las políticas centralistas de desarrollo, en un
primer momento, y las políticas orientadas al desarrollo regional interprovincial después,
reforzaron el rol pasivo de los gobiernos locales con respecto a la economía y a los
procesos de desarrollo urbano. Encasillados en esta posición, los gobiernos locales
tuvieron dificultades para percibir la oportunidad de ejercer un nuevo rol frente a los
desafíos de la globalización y el desarrollo local (Arocena 2001, García Delgado 1998).
Sin embargo, desde mediados de la década del 90, se han generado procesos de cambio
institucional a nivel local en toda la región (Arocena 2001), estimulados por el proceso de
consolidación democrática que reformó las instituciones e incorporó nuevas formas de
participación ciudadana y mecanismos de control (García Delgado 1998, Camejo y
Gallicchio 2005).
En la Argentina, esta transformación institucional estuvo también impulsada por los
efectos sociales y económicos que generó la reforma económica de los 90 y por la
profundización del proceso de transferencia de competencias en materia de política
social, desde el nivel nacional hacia las provincias y municipios y, en algunos casos, hacia
el sector privado. En este contexto, los gobiernos locales debieron gestionar las
consecuencias sociales de los problemas derivados de la crisis y de las políticas
económicas del Estado central, en muchos casos, sin las capacidades técnicas y de
gestión necesarias y sin mayores recursos (García Delgado 1998). El proceso de
descentralización estuvo signado por el avance del discurso y la dinámica de la
globalización, que modificó el patrón de localización del capital, incrementando la
1
La deslocalización del sistema político administrativo impide, según Arocena (2001), la incorporación de
especificidades locales a las normas y acciones aplicadas sobre el territorio. Por el contrario, las “redes
globales complejas y localizadas” permiten incorporar a las normas y acciones diversas visiones de la
realidad y formas de acción íntimamente relacionadas con el territorio.
competencia entre las regiones y ciudades y desestructurando el tejido productivo de
base fordista, y contribuyó al proceso de erosión del Estado nacional al promover la
participación de las empresas multinacionales y de los organismos internacionales en la
economía nacional y revalorizar lo local en desmedro de los Estados nacionales (Villar
2004).
No obstante la crisis de la matriz estado-centrista, el Estado nacional continua ocupando
un papel central en el complejo proceso que demanda el desarrollo local, debido a que
posee un rol dominante en la orientación de la sociedad, la política y la economía y
conserva la facultad de regular diversas dimensiones sociales. En materia de desarrollo
local, la articulación vertical entre las políticas nacionales, provinciales y municipales y la
articulación horizontal entre las distintas áreas de gobierno de cada nivel del Estado,
resultan particularmente importantes (Villar 2004). Motivados por esta noción y la
importancia que han mostrado tener las iniciativas de desarrollo local frente al impacto de
la globalización en las comunidades, los países de la OCDE han reorientado sus políticas
sobre el mercado de trabajo desde un enfoque nacional hacia un enfoque territorial. Esta
transformación ha ampliado el poder de los gobiernos regionales, ha aumentado las
responsabilidades económicas y sociales de las autoridades locales y ha otorgado mayor
libertad a quienes gestionan los servicios de empleo locales para el diseño e
implementación de los programas (OCDE 2000). Según esta organización, la
descentralización de las intervenciones sobre el empleo debe adaptarse a las
capacidades político-institucionales y financieras de las administraciones públicas locales
y regionales y considerar los intereses y singularidades del territorio. En este sentido, la
OCDE (2000) sugiere que el gobierno central debe aplicar una “descentralización
asimétrica” que considere la capacidad de gestión de cada administración local o regional
y sus preferencias, reconociendo que cada nivel de gobierno debe tener cierto grado de
participación y compromiso en relación a las políticas de empleo.
En Argentina, a pesar de la importancia que ha adquirido el desarrollo local en el discurso
político desde mediados de la década del 90, no parece que las políticas de empleo
nacionales hayan incorporado en su diseño un enfoque territorial que les permita
contribuir a este desarrollo. El presente trabajo se propone analizar este aspecto de los
programas de empleo nacionales, considerando su nivel de coordinación con los intereses
y necesidades locales, sus acciones de fortalecimiento institucional y las posibilidades de
participación que estos programas ofrecen a los actores locales. En particular, se
estudiará el enfoque territorial que adoptan los programas de empleo, vigentes durante el
periodo 2000-2007, dirigidos a generar y promover empleo auto-gestionado.

Políticas promotoras de empleo autogestionado


A partir de las fuentes de información disponibles 2 , se identificaron los programas de
empleo nacionales entre cuyos objetivos se encuentra la generación de emprendimientos
productivos asociativos, como herramientas de inserción sustentable de los trabajadores
en el proceso productivo. Como resultado de este proceso, se registraron ocho programas
de empleo autogestionado:

2
Entre las fuentes de información se encuentran las Memorias del Estado de la Nación del Ministerio de
Desarrollo Social y del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de los años 2000 al 2008, páginas
web oficiales y documentos realizados por organismos públicos y privados, todos los cuales se encuentran
citados en la bibliografía.
Cuadro I: Programas nacionales promotores de empleo autogestionado
Área de Periodo de Denominación de los programas de empleo
Gobierno vigencia autogestionados
1996-2002 Programa Regional de Emprendimientos Sociales
Ministerio de
Desarrollo Social Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la
2003- 2009
Obra”
Sub-programa Empleo Productivo Local del programa
2000-2002 Emergencia Laboral
Línea de autoempleo del programa Crear Trabajo
Ministerio de
Trabajo, Empleo 1991- 2009 Modalidad de Pago Único del Seguro por Desempleo
y Seguridad
Social Emergencia Habitacional

2004- 2009 Herramientas por Trabajo


Línea Promoción del Autoempleo del programa de
Inserción Laboral
Fuente: Elaboración propia en base a Memoria del Estado de la Nación de los años 2000 a 2008.

A continuación se describe la dinámica administrativa y práctica de cada uno de estos


programas, el papel que asignan a los actores locales, las acciones que contemplan para
fortalecer las instituciones locales y su articulación con los gobiernos provinciales y
municipales. Para su elaboración se tomaron en cuenta las regulaciones político-
administrativas relativas a dichos programas y se realizaron entrevistas abiertas
estandarizadas en profundidad a funcionarios e informantes claves. Posteriormente, se
presenta un resumen comparativo de las dimensiones analizadas y se proponen algunas
modificaciones para profundizar la vinculación de los programas con el territorio y la
descentralización de sus acciones.
Programa Regional de Emprendimientos Sociales (REDES)
El objetivo principal de este programa era promover el apoyo, creación y fortalecimiento
de emprendimientos productivos y sociales que contribuyeran a generar empleo, mejorar
el ingreso de los hogares y “…remover los obstáculos que dificultan la inserción social de
los sujetos con problemas ocupacionales” (Oficina Nacional de Presupuesto 2002:22). Los
proyectos eran concebidos en un contexto de promoción del “…desarrollo comunitario y
productivo en el marco de estrategias locales y regionales sustentadas por la conjunción
de acciones del estado, empresas sociales y organizaciones de la sociedad civil…” y
“...procesos asociativos regionales, institucionales y productivos, en tanto los mismos
constituyen mecanismos de multiplicación del impacto de las políticas sociales y de
potenciación de la eficiencia en el uso de los recursos” (Jefatura de Gabinete de Ministros
2002:8).
Este programa se instrumentó a través de la constitución de fondos de financiamiento
conformadas por el aporte del Ministerio y una contraparte Municipal, destinados a otorgar
micro-créditos y asistencia técnica a los emprendimientos. En cada municipio el programa
estaba a cargo de un Promotor de Desarrollo de carácter local, quien debía realizar un
diagnóstico socioeconómico territorial para identificar los principales ejes de intervención
productiva y social que guiarían la selección de proyectos. Para fortalecer la capacidad de
los municipios de gestionar esta política y otros proyectos de desarrollo, el programa
promovía la conformación de Consejos Sociales Locales, los que debían actuar como
espacios de concertación entre los representantes del gobierno local y los diferentes
actores sociales, con el fin de estimular estrategias locales o regionales de desarrollo.
Asimismo, promovía la creación de Servicios Ocupacionales Comunitarios para que
brindaran información, vinculación, formación y asesoramiento con relación a la
generación de empleo o autoempleo.
El perfil productivo territorial, definido por el Promotor de Desarrollo, en algunos casos, en
concertación con los actores locales, condicionaba la actividad de los emprendimientos
financiados, pero los bajos montos de los créditos determinaban también el tamaño de los
proyectos. Debido a esto, los emprendimientos eran, por lo general, unipersonales o
familiares y estaban estrechamente relacionados con actividades tradicionales como la
producción hortícola, el desarrollo textil, la avicultura, la cría de animales y la elaboración
de alimentos.
Rol de los actores locales. El principal agente de intervención era el municipio a través del
agente Promotor de Desarrollo a cargo del programa. El municipio participaba en la
constitución de los Fondos de Desarrollo, estaba a cargo de la aplicación de medidas que
promovieran el desarrollo territorial y, junto con las Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC), promovía la conformación y fortalecimiento de los emprendimientos productivos.
El Ministerio asistía al municipio en la elaboración de diagnósticos participativos, el diseño
de redes de comercialización, y la evaluación de proyectos viables e iniciativas
asociativas.
Fortalecimiento de las instituciones locales. Para que los actores locales, municipios y
OSC, pudieran cumplir su función el programa preveía la instalación de Servicios
Ocupacionales Comunitarios, acciones de asistencia técnica a los municipios y diferentes
instancias de capacitación y asesoramiento para los Promotores de Desarrollo. Los
Promotores, autoridades locales, expertos y directivos tenían la posibilidad de acceder al
programa DelNet3, un curso on-line que brindaba materiales de formación, sistemas de
información y asistencia técnica sobre desarrollo local. Aunque el programa promovía la
generación de estrategias locales de desarrollo por parte de los municipios, se limitaba a
ofrecer lineamientos o sugerencias basadas en la creación de Consejos Sociales Locales,
la realización de una Planificación Estratégica, y la generación de asociaciones
microregionales de municipios.
Articulación entre diferentes niveles de gobierno, desde el nivel nacional se promocionaba
la generación de instrumentos a nivel municipal que permitieran incentivar el desarrollo
local y la asociatividad entre los municipios. A nivel provincial no se contemplaba ningún
tipo de participación en la implementación del programa.
Muchas de las acciones que promovía el programa, como aquellas destinadas a mejorar
el entorno territorial, estaban a cargo de los municipios y, por lo tanto, supeditadas a sus
condiciones financieras y políticas. El programa tampoco preveía la generación de
canales de comercialización que facilitaran la sustentabilidad de los emprendimientos y la
devolución del crédito otorgado, sino que la generación de estos mecanismos dependía
de los recursos y la inventiva de los municipios. El municipio de Pergamino, por ejemplo,
utilizaba las ferias organizadas por el gobierno de la provincia de Buenos Aires, como
mecanismos alternativo de comercialización y/o apoyo a los emprendimientos locales. Por
otro lado, escasas son las referencias que realizan los informes respecto a la participación
de las organizaciones del sector privado, aún en relación a los espacios de concertación y
diálogo. La articulación intermunicipal también era incentivada por el propio programa,
pero las acciones realizadas en este sentido parecen haber sido escasas.
Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO)
El PMO promueve “…la constitución de un sistema de promoción, organización y apoyo al
desarrollo local y a la economía social, generando estrategias de desarrollo social

3
El programa era aplicado conjuntamente por el programa REDES y el Centro Internacional de formación
de la OIT.
mediante la promoción de emprendimientos socio-productivos cuya actividad permita
recuperar las capacidades de trabajo de las personas y la obtención de ingresos para la
satisfacción de las necesidades de sus hogares, en el marco de un proceso integral de
vinculación sinérgica entre los actores e instituciones del territorio.” (Resolución 192/04:5).
De lo anterior, y del análisis de la política, se identifican tres objetivos centrales: mejorar el
ingreso de la población en situación de vulnerabilidad social mediante el trabajo, promover
la consolidación del sector de la economía social, y promover procesos de desarrollo local
con la participación de organizaciones públicas y privadas.
El Plan se dirige a grupos de individuos que se encuentran en una situación de
vulnerabilidad social, generalmente asociada a la pobreza y la falta de trabajo,
organizados en emprendimientos productivos de carácter autogestivo o de cooperación
comunitaria y solidaria con la intención de generar su propio empleo. Los
emprendimientos pueden orientarse a la producción de bienes o servicios para su
intercambio en el mercado o para el autoconsumo de la familia y la transferencia no
mercantil hacia organizaciones comunitarias. Los destinatarios de este plan también son
los Consejos Consultivos de Políticas Sociales, las OSC y las áreas de las
administraciones municipales que brindan apoyo a los emprendedores y tienen ingerencia
sobre las políticas de promoción del desarrollo económico y social local.
Los programas que conforman el Plan cruzan transversalmente diferentes áreas y
organismos descentralizados del MDS, pero sus principales instrumentos de acción
pueden agruparse en tres áreas principales, una dirigida a financiar la generación de
emprendimientos (analizada en este trabajo), otra destinada a subsidiar proyectos
integrales de carácter productivo cuyo principal objetivo es fortalecer la capacidad
productiva y comercial de los emprendimientos y, por último, un área destinada a
fomentar la constitución de fondos de microcréditos (Cuadro II).
Rol de los actores locales. Aunque tanto el municipio como las OSC pueden actuar como
organizaciones administradoras de los subsidios y proyectos que financia el Plan, los
municipios tienen un papel central como instancias de intermediación entre el MDS y el
territorio y como coordinadores de las iniciativas públicas y privadas. Durante la primera
etapa del Plan (agosto de 2003 a junio de 2004), los gobiernos municipales y provinciales
facilitaron la detección de actividades productivas relevantes para el perfil local y la
organización de los grupos asociativos beneficiarios. Estos actores reforzaron su
participación mediante la creación de estructuras organizativas ad hoc y/o la asignación
de recursos financieros y personal para atender las demandas de los emprendedores.
A comienzos del año 2005, el PMO crea Unidades de Evaluación Provinciales y
Municipales integradas por representantes técnicos del MDS y de los organismos
provinciales y locales, a cargo de pre-evaluar en conjunto los proyectos productivos que
luego serán examinados por el propio MDS, y monitorear las propuestas implementadas.
Fortalecimiento de las instituciones locales. Con el fin de construir y fortalecer el
entramado sociopolítico y económico local para motorizar el desarrollo (MDS 2007rojo), el
PMO otorga subsidios y asistencia técnica a las Organizaciones Administradoras y a los
espacios multiactorales territoriales, como los Consejos Consultivos Locales, para que
amplíen su alcance y mejoren su gestión territorial.
Articulación entre los diferentes niveles de gobierno. En su diseño, el Plan plantea la
necesidad de responder a las necesidades y particularidades socioproductivas de cada
región, para lo cual el MDS intenta articular sus acciones con los actores locales y
provinciales que inciden en la configuración y consolidación del Plan en el territorio. Las
Unidades de Evaluación, en algunos casos, favorecen esta coordinación al incentivar la
constitución de equipos formados por funcionarios del MDS y de lo gobiernos provinciales
para la evaluación de los proyectos productivos (Ministerio de Desarrollo Social 2007).
Cuadro II: Principales líneas de acción del Plan “Manos a la Obra”
Destinatarios Modalidad de Financiamiento
Subsidios destinados a financiar emprendimientos individuales o asociativos,
Emprendimientos organizados de forma autogestiva y solidaria, dedicados a la producción de bienes
Productivos y/o servicios con potencialidad de comercialización. Su principal factor productivo es
el trabajo.
Emprendimientos integrados por un
emprendedor o unidad familiar, que Apoyo financiero para la adquisición de
Unipersonales y requieren pequeñas inversiones que insumos, materiales y/o bienes de capital,
familiares complementen su equipamiento y/o por un monto de 10 salarios mínimo vital
capital de trabajo para mejorar los y móvil por emprendimiento.
ingresos familiares.
Emprendimientos formados por 3 o más
Apoyo económico para la adquisición en
integrantes, con experiencia o potencia-
insumos, materiales y/o bienes de capital,
Asociativos lidad asociativa, que requieren de inver-
hasta un monto de diez salarios mínimos,
Comerciales siones para su desarrollo productivo y
vital y móvil por persona asociada al
para mejorar la comercialización de sus
emprendimiento productivo.
productos.
Encadenamientos El conjunto de unidades socioproduc- Subsidios en equipamiento, insumos,
productivos y tivas que intervienen en el proceso de materiales y/o bienes de capital, con
Servicios de apoyo conformación del entramado productivo contraparte institucional debidamente
a la producción y comercial, horizontal o vertical. fundamentada.
Financiamiento a programas de fortale-
cimiento organizativo que contribuyan a
la consolidación de emprendimientos
Fortalecimiento socioproductivos y espacios de concer- Subsidio monetario no reintegrable a la
tación multiactorales. Se contemplan organización administradora, con
de actores de la
acciones de capacitación, asistencia téc- contraparte institucional sujeta a
Economía Social nica, relevamientos socioproductivos, convenio.
certificados de calidad y/o de origen,
habilitaciones, registro de productos,
equipamiento de gestión colectiva, etc.
Fondos para el Promueve la constitución de fondos destinados a fortalecer actividades desarrolla-
Financiamiento das en el marco de la Economía Social, a través proyectos integrales presentados
de la Economía por instituciones sin fines de lucro dedicadas al microfinanciamiento de emprendi-
Social mientos productivos y/o de servicios individuales y/o asociativos comerciales.
Apoyo económico para organizaciones
Cooperación y asistencia técnica en la
Apoyo a la red de que constituyen fondos de financiamien-
formulación de Proyectos Integrales y
to destinados a fortalecer las capacida-
financiamiento de asistencia financiera para la incorporación
des y recursos de las organizaciones lo-
la Economía de tecnología y equipamiento para
cales, con el fin de que estos garanticen
Social brindar asistencia técnica y financiera a
la continuidad de la asistencia técnica y
los emprendimientos financiados
financiera de los emprendimientos.
Subsidio monetario no reintegrable para
la organización que constituye el fondo.
Los microcréditos deben destinarse a
Constitución de Fondos de microcrédito emprendimientos productivos o de servi-
Fondos de destinados a financiar inversiones de cio en base a la conformación de grupos
Microcréditos unidades productivas/ de servicios, con garantías solidarias, y ser utilizados
individuales o familiares. para la adquisición de capital de trabajo,
activos patrimoniales, refacciones, insu-
mos, u otro destino de carácter produc-
tivo y/o de servicios con sustentabilidad.
Fuente: Elaboración propia en base al Anexo I de la Resolución 192, disponible en
www.desarrollosocial.gov.ar/Planes/DLES/normativa/Res192.pdf
Programa de Emergencia Laboral 4
El programa fue creado en 1999 con el objetivo de “…afrontar situaciones locales
transitorias de emergencia ocupacional.” (Res. MTEFRH 23/99) y su implementación
dependía de diferentes niveles de gobierno u OSC. Lo conformaban dos subprogramas,
uno llamado “Desarrollo Comunitario” que otorgaba una suma fija a los beneficiarios
empleados en obras o servicios comunitarios locales, y otro denominado “Empleo
Productivo Local”. Este último impulsaba la creación de empleo mediante dos líneas de
acción: “Consorcios Productivos Locales”, promovía la implementación de nuevas
actividades productivas a nivel local a partir de su articulación con programas de
desarrollo regional, y “Autoempleo Productivo”, dirigido a promover el empleo en
microempresas personales, familiares o comunitarias. Los beneficiarios percibían ayudas
de $200 y $160 respectivamente y el criterio de selección era, por lo general, el mismo
para todas las líneas del programa: desocupados con baja calificación laboral,
preferentemente jefes/as de hogar que hubieran recibido otra prestación desde el MTESS,
pertenecientes a hogares de bajos recursos.
Los proyectos eran presentados en las Unidades de Aprobación regionales por las
organizaciones encargadas de apadrinar los emprendimientos, para su evaluación y pre-
aprobación, y luego eran remitidos a la Secretaria de Empleo para su aprobación
definitiva. La intención de este circuito era que los organismos locales controlaran la
ejecución de los planes. Sin embargo, el sub-programa Empleo Productivo Local no
alcanzó un amplio impacto, siendo el subprograma Desarrollo Comunitario el de mayor
envergadura.
Debido a la escasa información referida a la implementación del componente Autoempleo
Productivo del programa, no es posible ampliar respecto al rol que tuvieron los actores
locales en su implementación, las acciones destinadas a fortalecer las instituciones
locales y la articulación entre los diferentes niveles de gobierno.
Programa Crear Trabajo5
A fines del año 2000 se origina el programa Crear Trabajo bajo la afirmación de “Que el
fomento al autoempleo y el desarrollo de micro y pequeñas empresas o cooperativas a
nivel regional constituyen estrategias viables y efectivas de lucha contra el desempleo y la
pobreza.” (Res. MTEFRH 521/00). El objetivo general del programa era brindar ocupación
y capacitación laboral a trabajadores desempleados mediante el desarrollo de proyectos
tendientes a crear o apoyar la generación de empleo productivo dentro de la actividad
extractiva, manufacturera, agropecuaria, de servicios turísticos y otros, tanto del sector
urbano como rural. El programa establecía diferentes modalidades de ejecución, los
“Consorcios Productivos Locales”, los proyectos vinculados con el “Autoempleo
Productivo” y los proyectos de “Pequeñas Empresas para la Reconversión Estructural o
Tecnológica”.
La línea “Autoempleo Productivo” promovía la generación, fortalecimiento y/o
reconversión de actividades económicas de producción de bienes o servicios mediante el
fomento directo a micro-emprendimientos unipersonales y/o familiares y cooperativas. La
reglamentación establecía que las unidades económicas debían disponer de capital de
trabajo propio (instalaciones, instrumental y/o maquinarias) y el beneficio del programa
consistía en la transferencia mensual fija de una suma no remunerativa menor a los $200,
por un plazo de 3 a 6 meses, por cada trabajador involucrado en el proyecto o que se
incorpore como consecuencia de este beneficio. El programa fue discontinuado a fines del
año 2001.
4
En base a Resoluciones del MTEyFRH n° 23/99, 437/01 y 555/02, Resoluciones de la Secretaría de
Empleo n° 66/00, 120/00, 142/00, y Declaración sociolaboral del MERCOSUR.
5
Resolución del MTEyFRH n° 521/00 y Resoluciones de la Secretaría de Empleo n° 205/00, 5/01, 114/01,
437/01 y 839/01.
Rol de los actores locales, tanto los organismos públicos de índole nacional, provincial o
municipal como las Asociaciones Profesionales de Trabajadores, Cámaras Empresariales
y ONG, con incumbencia en la localidad o región de intervención, estaban habilitadas
para presentar proyectos con impacto en el territorio, bajo el carácter de Entidades
Auspiciantes. Estos organismos estaban a cargo de la organización y capacitación de los
beneficiarios, y aquellos de carácter público podían participar en la difusión del programa.
Dado que el programa no contemplaba la provisión de capital de trabajo, en algunos
casos las organizaciones respaldaban los proyectos facilitándoles el acceso a insumos o
maquinarias. De ellas también dependía la generación de un entorno favorable que
propiciara el desarrollo de los emprendimientos, lo que no siempre ocurría.
Por otro lado, la evaluación y aprobación de los proyectos, así como la ejecución,
supervisión y seguimiento de los proyectos, y la determinación de los montos, condiciones,
alcance y tope del beneficio, estaban a cargo de la Secretaria de Empleo del Ministerio de
Trabajo de la Nación.
Fortalecimiento de las instituciones locales: no se manifiestan acciones en este sentido.
Articulación entre diferentes niveles de gobierno: el programa consideraba la posibilidad
de emprender acciones de política de forma articulada con organismos públicos u otros
programas o planes nacionales, provinciales o municipales de promoción del desarrollo
económico o social, pero no fue posible encontrar información al respecto.
Seguro por Desempleo- Modalidad de Pago Único (de base contributiva)
La ley de empleo 24.013 de 1991 promueve el fomento del empleo mediante, entre otras
cosas, la generación y fortalecimiento de pequeñas empresas, microemprendimientos,
modalidades asociativas -como cooperativas de trabajo-, programas de propiedad
participada, empresas juveniles y sociedades de propiedad de los trabajadores. Entre los
mecanismos de acción contempla el acceso a la modalidad de Pago Único del Seguro por
Desempleo. El seguro transfiere una suma mensual, decreciente y escalonada6, por un
máximo de 12 meses, a todos los trabajadores asalariados desocupados, por motivos
ajenos a su persona, que tuvieran una cantidad mínima de aportes patronales al Sistema
de Seguridad Social – Fondo Nacional de Desempleo durante los 36 meses previos al
cese de actividad. La modalidad de Pago Único brinda la posibilidad de recibir en un solo
pago el monto total de las cuotas del seguro que le corresponden a cada beneficiario para
constituir una empresa unipersonal o formar parte de una sociedad de hecho de hasta 5
personas (u otra empresa asociativa) o de un emprendimiento productivo capitalizado
bajo esta modalidad.
En el año 2002, esta línea de autoempleo es reformulada (Res. MTESS 857/02 y 859/02)
y el incentivo del programa se duplica, otorgando a cada beneficiario una suma de dinero
equivalente al doble de la totalidad de las cuotas del seguro que le restan por cobrar
incluyendo aguinaldos. Actualmente, los emprendimientos son evaluados por la Secretaria
de Empleo y, desde el 2008, son asistidos técnicamente por organismos públicos o
privados que poseen convenios con el MTESS, tal es el caso del INTI, la Facultad
regional de Tucumán de la UTN y otras instituciones locales. La capacitación que ofrecen
se ajusta a las necesidades y requerimientos de los beneficiarios, por tratarse de una
población sumamente heterogénea que incluye desde trabajadores no calificados que
necesitan comprar herramientas hasta trabajadores profesionales que quieren comprar
una computadora. Los organismos, por lo general, brindan orientación en relación al
esquema de negocios de un micro-emprendimientos y asistencia técnica para la
elaboración y formulación de los proyectos.
A diferencia de otras líneas programáticas, el acceso al Pago Único no esta condicionado
por el carácter asociativo del proyecto, por el contrario, la mayoría de los proyectos

6
Escalonada de acuerdo al número de meses aportados a la Seguridad Social en los últimos 3 años.
financiados son unipersonales. Según el director del programa7, esto se debe a que la
mayoría de los despidos son también unipersonales, no pertenecen a un colectivo de
trabajadores despedidos por un motivo en común y, por lo tanto, las respuestas al
desempleo también tienden a ser individuales. Sin embargo, el programa ha tenido
también un amplio alcance entre los trabajadores de las empresas recuperadas –
caracterizadas por la cesantía colectiva-, quienes han accedido al Pago Único con el
objetivo de reinvertir en sus cooperativas de trabajo. Esta dinámica se observa
principalmente entre aquellas empresas vinculadas al movimiento de empresas
recuperadas, probablemente debido a la limitada difusión de este aspecto del programa.
Rol de los actores locales. Las Oficinas de Empleo 8 actúan, en algunos casos, como
intermediarias entre los beneficiarios y la Secretaria de Empleo al recibir los proyectos
productivos y realizar una pre-evaluación de los mismos, pero, por lo general, su papel y
el de los municipios en el programa es muy limitado. La mayoría de las instancias del
programa como la difusión, implementación y fiscalización de los proyectos están a cargo
de la Secretaría de Empleo. Según el director del programa, las Oficinas de Empleo aún
no están suficientemente fortalecidas, no tienen la capacidad técnica necesaria, para
participar activamente en el programa.
Fortalecimiento de las instituciones locales. La Secretaria de Empleo brinda asistencia
técnica a las Oficinas de Empleo locales para mejorar su capacidad de recibir y orientar a
los beneficiarios9 del programa.
Articulación entre diferentes niveles de gobierno. Los principales canales de vinculación
con el territorio que posee el MTESS son las Oficinas de Empleo y las Gerencias de
Empleo y Capacitación Laboral (GECAL), entidades de carácter regional dependientes del
MTESS, las que pueden transformarse en espacios de diálogo del MTESS con los
gobiernos provinciales y municipales.
Programa de Inserción laboral- Línea Promoción del Autoempleo
En el año 2004, el gobierno establece la necesidad de adecuar el Programa Jefes de
Hogar Desocupados (PJHD) con el fin de incentivar “una verdadera cultura del trabajo
entre aquellos beneficiarios con condiciones de empleabilidad promoviendo su inserción o
reinserción laboral” 10 y disminuir la vulnerabilidad de las familias en condiciones
estructuralmente desventajosas. Con estos objetivos en mente, y como parte del Plan
Integral para la Promoción del Empleo, se crea en el año 2006 el Seguro de Capacitación
y Empleo (SCyE)11 destinado a trabajadores desocupados beneficiarios de los programas
Jefes de Hogar, Empleo Comunitario y programas por el que los beneficiarios percibieran
una ayuda económica mensual, no remunerativa, a cargo del MTESS. En el marco de
este programa, que brinda capacitación y asistencia en la búsqueda laboral a cambio de
una transferencia mensual de $225 durante los primeros 18 meses y de $200 en el último
semestre, se crea el Programa de Inserción Laboral (PIL).
El PIL esta formado por dos líneas de acción, la línea “Promoción del Empleo Asalariado”,
que fomenta la inserción laboral de los beneficiarios bajo distintas modalidades de
contratación - de acuerdo a las normativas laborales vigentes12- en el sector público o

7
Entrevista realizada al Lic. Ernesto Philip, Director del programa Seguro por Desempleo y de la Línea de
Promoción del Autoempleo del Programa de Inserción Laboral, el día 2 de febrero de 2009.
8
Las Oficinas de Empleo están a cargo del municipio, ya que de este depende la infraestructura y gran
parte del personal, pero el MTESS es quien establece los parámetros técnicos que la Oficina debe cumplir
para ser parte de la Red de Servicios de Empleo.
9
Entre los planes del programa se contempla el traspaso de la tarea de fiscalización hacia las Oficinas de
Empleo para su mayor participación en el programa.
10
Decreto 1506 del 28 de octubre de 2004.
11
Decreto 336 del 31 de marzo de 2006.
12
Esto excluye los contratos de trabajo eventual y establece ciertos requisitos y consideraciones para la
contratación bajo contratos de trabajo a tiempo parcial, a plazo fijo o por temporada.
privado, y la línea “Promoción del Autoempleo” cuyo objetivo es promover el desempeño
en oficios o el desarrollo de emprendimientos de carácter individual o asociativo. Los
beneficiarios del PJHD que opten por realizar iniciativas de autoempleo y vivan en una
zona donde haya Oficinas de Empleo 13 y el municipio haya aceptado el convenio de
implementación del programa, pueden recibir en forma anticipada y en un solo pago el
monto total o parcial de las cuotas del SCyE que les resta cobrar. La evaluación de la
viabilidad económica del proyecto es realizada por la Gerencia de Empleo y Capacitación
Laboral y la Secretaria de Empleo monitorea estas evaluaciones.
A diferencia del resto de los programas del MTESS, el PIL se crea bajo una nueva lógica
de funcionamiento que estimula la descentralización hacia las GECAL y su fortalecimiento.
Como corolario, el MTESS traspasó hacia las Gerencias funciones no sólo administrativas
sino también técnicas y, entre ellas, la función de decidir respecto a la viabilidad de los
proyectos. Esto permitiría evaluar los proyectos considerando las necesidades, intereses
y especificidades del tejido productivo regional. Sin embargo, no todas las GECAL
cuentan con los recursos humanos, físicos y/o financieros para tomar a su cargo estas
funciones. En este contexto, la evaluación de los proyectos podría tender a ser menos
estricta.
Los beneficiarios del PIL, a diferencia de quienes son beneficiarios del Pago Único, eligen
el monto que desean cobrar por adelantado y continúan percibiendo el resto de su
asignación en cuotas mensuales. De esta manera, la inversión inicial no necesita ser
acorde al monto que les resta percibir y permite que las personas involucradas en
emprendimientos con un periodo de crecimiento inicial muy lento perciban, al menos
durante los primeros meses, un nivel de ingreso mínimo.
Rol actores locales. Las instituciones de capacitación y asistencia técnica cumplen un
papel clave en el desarrollo del proyecto. Los municipios no tienen un rol establecido en el
programa, más que el que implica el funcionamiento de las Oficinas de Empleo a su cargo.
Fortalecimiento de las instituciones locales. El programa no contempla la promoción de
iniciativas que motiven la generación de redes locales, la asociatividad entre
emprendimientos de un mismo territorio, etcétera. El apoyo que recibe el municipio desde
el programa se limita a la capacitación técnica necesaria para cumplir con la etapa de
formulación y presentación de los proyectos al programa. La GECAL, por su parte, recibe
apoyo desde el MTESS pero su vinculación con el territorio es también limitada y se
encuentra condicionada al diálogo que mantenga con el gobierno provincial y/o los
gobiernos municipales.
Articulación entre los diferentes niveles de gobierno. Nuevamente los principales canales
de comunicación entre el MTESS y los gobiernos provinciales y municipales son las
Oficinas de Empleo y, con una participación más activa en la implementación de este
programa, las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral.
Herramientas por Trabajo
El programa surge en el año 2004 y, hasta el 2007, su implementación dependía de la
articulación entre el MDS, que lo había diseñado, y el MTESS, que lo financiaba y
ejecutaba como componente del PJHD. Durante los primeros años, el objetivo del
programa era promover la inclusión social -brindar un mecanismo para que las personas
pudieran generar ingresos para sus familias-, pero con su incorporación a la esfera
exclusiva del MTESS el énfasis del programa vira hacia la dimensión laboral de los
proyectos. El programa brinda financiamiento y asistencia técnica a los emprendimientos
productivos de carácter asociativo, donde participen, al menos, dos beneficiarios del

13
En la actualidad hay 263 Oficinas de Empleo distribuidas a lo largo del país que cubren los municipios con
mayor densidad de población.
PJHD como responsables del proyecto. El financiamiento14 esta destinado a la compra de
insumos, herramientas y/o materiales que el proyecto productivo justifique, y la asistencia
técnica pretende mejorar la capacidad productiva, de gestión y comercialización de los
trabajadores. Para participar en el programa, el proyecto debe contar con el aval
institucional del municipio, quien se encarga de observar la concordancia de la actividad
económica que propone el proyecto con su entorno local, y la aprobación de la Secretaria
de Empleo. Esta última evaluación considera los aspectos económicos y financieros del
proyecto, su sustentabilidad y adecuación al mercado local, y las características
socioproductiva de quienes lo conforman (capacidades productivas, experiencia laboral,
etcétera). Una vez aprobado el proyecto, el Ministerio transfiere el dinero pautado al
municipio para que este se encargue de comprar y entregar los bienes establecidos.
Frente a la vulnerabilidad de los beneficiarios, el programa ofrece asistencia técnica a los
emprendimientos mediante tutores -pertenecientes a instituciones locales con las que el
programa tiene convenios- que acompañan al proyecto durante su primer año de vida.
Este método permite seguir de cerca la evolución del proyecto y detectar aquellos
aspectos sociales o productivos que los emprendedores no logran resolver y que, por lo
tanto, requieren de una mayor capacitación o guía (desde la cohesión grupal hasta la
actualización de las capacidades tecnológicas de los beneficiaros).
Rol de los actores locales. Los tutores e instituciones técnicas tienen un papel clave en el
programa, ya que de su desempeño depende el desenvolvimiento de los
emprendimientos. El municipio es el principal nexo entre los beneficiarios y el Ministerio,
dado que avala los proyectos presentados y recibe la transferencia monetaria para
comprar los insumos y/o equipos solicitados por los emprendimientos. En su diseño, el
programa supone una participación activa de los municipios, asesorando a los
beneficiarios sobre la conformación de los grupos asociativos y la formulación de sus
proyectos y motivando la integración de estos proyectos al mercado y al territorio
mediante políticas de carácter local que complementen y apoyen la función de los tutores.
Por diversas razones, el municipio no siempre cumple estas funciones y son los tutores o
el propio Ministerio, a través de las GECAL, quienes intentan saldar estas deficiencias.
Fortalecimiento de las instituciones locales. Como se expresó en el párrafo anterior, es el
municipio el principal encargado de promover la conformación de redes locales y
fortalecer su desenvolvimiento. El programa en su diseño no prevé este tipo de iniciativas,
aunque en algunos casos realiza acciones para vincular a los emprendimientos y
organizaciones que los nuclean. En cuanto al apoyo que recibe el municipio desde el
programa, este se limita a la capacitación técnica necesaria para cumplir con la etapa de
formulación y presentación de los proyectos.
Articulación entre diferentes niveles de gobierno. El programa prevé cierto grado de
compromiso y participación de parte de los gobiernos municipales que, según la directora
del programa15, raramente ha podido concretarse. El programa estipula que los municipios
complementen y articulen sus acciones con la de los tutores, para acompañar y fortalecer
a los emprendimientos. Sin embargo, la articulación del programa con los municipios es
endeble, ya que no ningún canal formal de comunicación o acción compartida.
Programa Federal de Emergencia Habitacional
En el año 2004, el MTESS crea el componente Cooperativas de Trabajo de Construcción
como parte del PJHD, el que luego mediante la concertación del Ministerio de
Planificación (MP), el MDS y el MTESS, deriva en el Programa Federal de Emergencia
Habitacional (PFEH) y en el Plan Agua + Trabajo. El primero está dirigido a mejorar las

14
Los montos financiados varían según el número de integrantes beneficiarios del PJHD, alcanzando los
$19.000 cuando el proyecto cuenta con tres integrantes y los $13.000, si cuenta con dos.
15
Entrevista realizada a la Lic. Cecilia Delpech, Directora del programa Herramientas por Trabajo el día 29
de enero de 2009.
condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura básica de hogares vulnerables, y el
segundo destinado a ampliar la cobertura del servicio de agua potable por red. Ambos
programas buscan solucionar problemas habitacionales a nivel nacional y brindar empleo
a los beneficiarios del PJHD y a trabajadores desocupados organizados en Cooperativas
de Trabajo. El programa exige que las cooperativas estén formadas por beneficiarios del
PJHD y trabajadores desocupados no alcanzados por dicho subsidio. Con la primera
contratación las cooperativas reciben un subsidio no reintegrable, por única vez, de
$6.000 para su equipamiento. El programa también brinda a los beneficiarios formación
técnica y operativa y la contraprestación por la construcción de las obras que, en el caso
del PFEH oscila entre los $300 y $500 mensuales por la ejecución de cuatro viviendas.
El programa se orienta a que las cooperativas tengan continuidad laboral, cuando esto no
ocurre el PFEH plantea diferentes opciones transitorias como la participación en el
subprograma Mejoramiento del Habitat Urbano, Infraestructura y Obras Complementarias,
el programa Federal de Mejoramiento de Viviendas “Mejor Vivir” o la construcción de los
Centros Integradores Comunitarios. En la actualidad el Plan Agua + Trabajo es dirigido
por la empresa pública AySA y los trabajadores que constituyen las cooperativas son
capacitados técnica y operativamente por el Instituto de Capacitación y Formación de su
Sindicato (SGBATOS).
Rol de los actores locales. En el caso del PFEH, el gobierno provincial es el encargado de
administrar los recursos transferidos por el gobierno nacional y adjudicar las viviendas,
mientras que el municipio, como ejecutor del programa, debe elaborar el proyecto
urbanístico y de vivienda, contratar a las cooperativas y capacitar a los beneficiarios. En
cuanto al Plan Agua + Trabajo, el MP es el ente que coordina e implementa el programa y
el municipio, nuevamente, es el actor territorial encargado de su ejecución, de identificar y
priorizar las áreas de localización de los proyectos, gestionar los recursos del Plan y
asesorar a las cooperativas, junto con el INAES, respecto a su formación, constitución e
inscripción. En ambos programas los municipios deben aprobar regímenes de excepción
de tasas, sellados e impuestos para la actividad de las cooperativas y la realización de las
obras, y preparar el terreno para la construcción y apertura de calles.
Fortalecimiento de las instituciones locales. No parece haber medidas en este sentido.
Articulación con otros niveles de gobierno. Para su funcionamiento, ambos programas
requieren, por un lado, la articulación horizontal entre los Ministerios de Trabajo, de
Planificación y de Desarrollo Social para la coordinación de los recursos monetarios, los
trabajadores y la constitución y reglamentación de las cooperativas de trabajo y, por otro
lado, la articulación vertical entre el MP y los gobiernos provinciales y municipales.

Algunos aspectos claves de la implementación territorial de los programas


Hasta el año 2002, a pesar de reconocer la importancia de las micro y pequeñas
empresas, las cooperativas de trabajo y los proyectos de autoempleo como estrategias
viables y efectivas para generar empleo, el MTESS concentró la mayoría de sus
esfuerzos en la promoción del empleo asalariado y la generación de empleo temporal.
Sólo luego del 2002, como mecanismo capaz de insertar a los desocupados estructurales
en el mercado de trabajo, en particular a los beneficiarios del PJHD, el MTESS incluyó
entre las prioridades de su agenda la promoción y fortalecimiento de proyectos
productivos autogestivos. En este contexto, modificó la reglamentación de la línea de
Pago único del Seguro por Desempleo (2002) y generó, en base al PJHD y en articulación
con otros ministerios, los programas Herramientas por Trabajo, Agua + Trabajo,
Emergencia Habitacional y la línea de Autoempleo del programa de Inserción Laboral
(2004). El programa Crear Trabajo, en su línea de autoempleo, fue un antecedente clave
de estos programas, a pesar de su escasa participación en los recursos del MTESS.
En el caso del MDS, el PMO aparece como un programa más completo e integral de lo
que pudo ser el programa REDES hasta el año 2002, debido a que contempla la
participación de una multiplicidad de actores locales y brinda financiamiento no sólo a los
emprendimientos sino también a las instituciones locales que los acompañan, para
facilitar la asistencia y capacitación de los beneficiarios. Ambos programas han basado
sus acciones en la noción de desarrollo local, pero mientras el programa REDES se
focalizó en la dimensión productiva del proceso, el PMO intentó impulsar una concepción
socioproductiva del desarrollo, basada en la valorización de los recursos endógenos de
cada territorio.
A diferencia de lo que ocurre con los programas del MTESS, el programa REDES y el
Plan Manos a la Obra suponen un alto grado de descentralización, particularmente en la
etapa posterior al financiamiento de los proyectos, cuando necesitan una asistencia
técnica y seguimiento que apoye su crecimiento. Con este fin, el MDS brinda a los
municipios y organizaciones administradoras asistencia técnica, capacitación y la
posibilidad de obtener financiamiento para la consolidación de sus equipos técnicos
locales. Los programas del MTESS, por otro lado, no desarrollan acciones destinadas a
fortalecer las instituciones locales, dado que la mayor parte de las etapas de
implementación de los programas están centralizas en la Secretaría de Empleo o en sus
sedes regionales (GECAL). Una política del MTESS que ha intentado fortalecer la
respuesta de los municipios a la demanda de empleo local, fue la creación de las Oficinas
de Empleo en el año 200516. Estas entidades municipales dependen técnicamente del
MTESS y su principal función es la intermediación y colocación laboral. Sin embargo, aún
no se encuentran lo suficientemente fortalecidas con respecto a sus recursos, como para
ampliar sus funciones y participar en la evaluación de los proyectos, en los procesos de
tutoría de los emprendimientos o en su control y fiscalización.
En la mayoría de los programas el municipio es el principal, y a veces único, agente local
que intercede en la implementación de los programas. Su papel oscila desde
intermediario del Ministerio y los beneficiarios (Pago Único e Inserción Laboral) hasta
ejecutor de todos los componentes y aspectos programáticos (REDES). En el primer
caso, las acciones del municipio están claramente asociadas a las funciones de
orientación y pre-evaluación de los proyectos, ya sea mediante las Oficinas de Empleo o
direcciones municipales relacionadas. Por otro lado, como principal ejecutor del programa,
el nivel de compromiso y acción del municipio depende de sus capacidades técnicas,
financieras, de su voluntad política y de su compromiso con el empleo y el desarrollo. El
programa Herramientas por Trabajo, por ejemplo, contempla la participación de los
municipios y su articulación con los tutores en el proceso de asistencia de los
emprendimientos, pero esta intención no siempre es reflejada por la realidad. En algunos
casos, esta tensión surge porque las OSC reciben una retribución monetaria por los
servicios de capacitación y tutoría que brindan a los emprendimientos, mientras que los
municipios que ofrecen este mismo servicio sólo reciben una mayor carga de trabajo o un
mayor costo en personal, lo que motiva el rechazo de estas funciones por parte de los
gobiernos locales. Otro rol que pueden asumir las OSC en los programas, aparte de la
capacitación y las tutorías, es la función de organizaciones administradoras (PMO) o
entidades auspiciantes (Crear Trabajo). Durante los 90 gran parte de las políticas sociales
y de empleo contaban con las OSC como principales ejecutores de los programas en el
territorio.
Aunque la articulación entre los diferentes niveles de gobierno y de estos con los actores
de la sociedad civil sigue siendo una materia pendiente para la mayoría de los programas
nacionales de autoempleo, existen dos instancias de comunicación cuya profundización
permitiría lograr una descentralización asimétrica de los programas, en la que cada nivel
de gobierno posea un grado adecuado de participación y compromiso. Uno de ellos son
las Unidades de Evaluación Provinciales y Municipales creadas por el PMO, que

16
Resolución 176/05 del MTESS).
fomentan el trabajo en equipo de los diferentes niveles de gobierno, favoreciendo la
adaptación y respuesta de los programas a las particularidades productivas y laborales de
cada territorio. Otro mecanismo lo constituyen las Gerencias de Empleo y Capacitación
Laboral dependientes de la Dirección Nacional del Servicio Federal de Empleo del
MTESS. El desenvolvimiento de la actividad de las GECAL depende no sólo de las líneas
y prioridades de acción definidas por la Dirección que las dirige, sino también de factores
tales como la evaluación que realice el director de la Gerencia sobre la realidad local y
sobre el impacto de cada una de las líneas programáticas en la provincia a su cargo, y el
nivel de comunicación existente entre estas entidades y los gobiernos provinciales y
municipales. Aunque la participación de las Gerencias en el proceso de implementación
de los programas es limitada, algunas adaptan su actividad a las demandas regionales al
definir el alcance, participación y orientación de las líneas programáticas del MTESS en el
territorio. Si bien las GECAL no son un espacio de diálogo formal entre el MTESS y otros
niveles de gobierno, son uno de los principales canales de contacto y respuesta del
gobierno nacional a las necesidades e intereses de los gobiernos provinciales y
municipales en materia de empleo y desarrollo local y regional.

A modo de conclusión
La descripción realizada de los programas nacionales de autoempleo permite identificar
dos modalidades de implementación de las acciones programáticas en el territorio,
claramente relacionadas con la naturaleza social o netamente productiva de sus objetivos.
Por un lado, los programas que consideran la dimensión social y económica del empleo
autogestivo, desarrollan sus acciones con un nivel relativamente alto de descentralización,
que, en algunos casos, resulta incluso excesivo frente a los escasos recursos humanos y
económicos de algunos gobiernos locales. Por otro lado, no todos los componentes de
estos programas pueden ser efectivamente aplicados desde el nivel local, algunos deben
ser aplicados desde ámbitos provinciales o incluso regionales para potenciar su impacto
en el territorio, tal podría ser el caso de los proyectos de comercialización y ampliación de
los mercados.
En oposición, los programas del MTESS, orientados esencialmente a la dimensión
productiva del autoempleo, mantienen una lógica de acción más centralizada. Algunos
programas han contemplado instancias de participación de los municipios que estos no
siempre han logrado aprovechar, pero que, por lo general, tampoco han estado
acompañadas por acciones que fortalezcan la capacidad de respuesta de estas
instituciones o de otras entidades asociadas. La descentralización que propone el MTESS,
a través de las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral, es esencialmente vertical,
en el sentido de que permite un mayor contacto del Ministerio con el territorio, pero no
contempla una gestión parcialmente descentralizada de los programas, que logre articular
los intereses y acciones de los diferentes actores del sector público y privado. Las GECAL
brindan un importante canal de comunicación, sin embargo, no existen espacios formales,
a nivel regional, para el diálogo y la concertación entre los diferentes actores del sector
público y de estos con la sociedad civil. Esta situación debilita la participación y
compromiso de los gobiernos provinciales y municipales frente a las políticas nacionales
de autoempleo.
Es necesario destacar, sin embargo, que tanto las Unidades de Evaluación Provinciales y
Municipales como las GECAL, o en su defecto las Oficinas de Empleo municipales, son
instancias que, fortalecidas y consolidadas, permitirían generar una gestión
asimétricamente descentralizada de los programas de autoempleo, una gestión
estrechamente vinculada a las particularidades y necesidades de cada territorio y
consensuada por todos los niveles de gobierno.
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