Sobre "Modernizacin y autoritarismo" y el estancamiento inflacionario argentino
Author(s): Mario S. Brodersohn
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 13, No. 51 (Oct. - Dec., 1973), pp. 591-605 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3466136 . Accessed: 18/10/2014 14:11 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org. . Instituto de Desarrollo Econmico y Social is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Desarrollo Econmico. http://www.jstor.org This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions NOTAS Y COMENTARIOS SOBRE "MODERNIZACION Y AUTORITARISMO" Y EL ESTANCAMIENTO INFLACIONARIO ARGENTINO * MARIO S. BRODERSOHN * Para un lector avido siempre surge un libro cuya lectura provoca tal ansiedad que resulta frustante y odiosa su interrupcion. Pero en el riguroso y a veces arido campo de las ciencias sociales es dificil encontrar ejemplos similares de "alienaci6n gratificante". Aquellos que tuvieron la fortuna de leer el libro de Guillermo O'Donnell Modernizacion y autoritarismo1 han podido apreciar que reuine el raro privilegio de ubicarse en esa cate- goria. Su contribucion va mas alla de las ciencias politicas; debe necesa- riamente formar parte del material de consulta de todo economista que quiera interpretar la realidad argentina. Existe amplio consenso en que la evaluacion del fluctuante compor- tamiento economico argentino debe ser encarada con una perspectiva mIs amplia que la que ofrece el limitado instrumental econ6mico. Esta acuciante necesidad cobra mayor realidad cuando se trata de explicar el proceso inflacionario. En los iltimos afnos, como resultado del estancamiento infla- cionario de Estados Unidos e Inglaterra y de la explosi6n salarial en paises desarrollados a partir de la segunda mitad de la decada del 60, han perdido terreno las explicaciones monetaristas de la inflaci6n y cada vez cobra mas impulso la corriente que interrelaciona la concentraci6n del poder y la politica de ingresos en el proceso inflacionario. Es por este motivo que el libro de O'Donnell reuine no solo la reconocida calidad cientifica sino tam- bien el "timing" adecuado como para influir el pensamiento latinoameri- cano. Personalmente considero que todo analisis de la dinamica inflacio- naria argentina sera limitado en la medida en que no se lo ubique en el contexto de su "pretorianismo de masas" (lamentablemente su nombre no transmite con claridad lo que el autor engloba en ese concepto). No me parece posible llegar a conclusiones validas sobre el exito o fracaso de politicas de ingresos en la Argentina -instrumento basico en toda politica antiinflacionaria- a menos que se las integre dentro de ese pretorianismo, que puede caracterizar a sociedades pluralizadas politicamente. * Agradezco a mi hermano Victor sus valiosos comentarios y su paciencia para orientarme en el espinoso campo de la interrelaci6n de las variables politicas y econ6micas. * Centro de Investigaciones Econ6micas; Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires. 1 Editorial Paid6s, Buenos Aires, 1972. This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions MARIO S. BRODERSOHN Otro aspecto que me toco muy a fondo es su anilisis "sobre los roles tecnocraticos" en paises de alta modernizacion; no solo su interpretacion y exposicion es incisiva sino que debe ser tenido muy en cuenta por aque- llos que estuvimos inmersos en ese proceso y realizamos un "balance" de la experiencia vivida. Mas alla de este desahogo elogioso, quiero entrar a considerar dos aspectos que como economista considero importante dilucidar. El primero de ellos trata de salir al cruce a la difundida y aceptada hip6tesis entre sociologos y cientificos politicos de que durante el periodo de pretorianismo de masas la economia argentina sumo cero o se estanco en terminos de crecimiento del ingreso por habitante. El segundo tema se refiere a la in- terrelacion entre inflacion y la puja por la distribuci6n del ingreso tambien en condiciones de pretorianismo de masas. O'Donnell comienza por refutar el paradigma generalmente aceptado de que "cuanto mayor sea el desarrollo socioeconomico de un pais mayor es la probabilidad de democracia politica". En este sentido observa que al contrario de lo que sugiere dicho enfoque, el avance hacia pautas de alta modernizacion en paises como la Argentina consolido regimenes politicos autoritarios, mientras que en paises (ie menor moderizacion, como Chile, Colombia y Venezuela, predominan democracias politicas. Partiendo de esta realidad sudamericana O'Donnell rechaza las tradicionales explica- ciones de los casos de la Argentina y Brasil como desviaciones del paradig- ma anterior porque ello implicaria aceptar su vigencia descriptiva y pre- dictiva. El panorama politico latinoamericano, en cambio, sugiere sustituir dicho paradigma por el siguiente: mas desarrollo socioeconomico implica mas pluralizacion politica, lo cual no necesariamente implica mas demo- cracia politica. En consecuencia, para O'Donnell la explicacion de la paradoja entre niveles de alta modernizacion y menor democracia politica debe elaborarse en base a una distinta linea de causalidad. Este nuevo enfoque sostiene que el crecimiento socioeconomico indudablemente deriva en una mayor plura- lizacion politica, pero esta ultima no necesariamente conduce a una demo- cracia politica sino que puede desembocar en un juego politico denominado por O'Donnell "pretorianismo de masas", que a su vez puede dar lugar a la emergencia de gobiernos burocraticos autoritarios una vez que todos o casi todos los participantes del "juego pretoriano" coinciden en las ven- tajas de su terminacion. "Por supuesto, el <<consenso de terminaci6n>> queda estrictamente limitado a este aspecto. Los actores se hallan en profundo desacuerdo, tanto acerca de cual debe ser el contenido de las futuras reglas como de quienes participan en el nuevo juego" (pag. 161). ,Qu6 factores contribuyen en sociedades pluralizadas a la gestaci6n y vigencia del pretorianismo de masas y cuales son sus efectos? La secuencia hacia niveles mas altos de modernizacion que caracterizo el periodo peronista condujo a diferenciar su estructura social (cuya expre- si6n politica es la pluralizaci6n) y a intensificar el nivel de demandas politicas resultado de la creciente activacion politica del sector populax. Simultaneamente con este proceso comenzaron a aflorar los estrangula- mientos de desarrollo resultantes de las "rigideces implicadas por la depen- 592 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions "MODERNIZACION Y AUTORITARISMO" Y ESTANCAMIENTO dencia y por una desigualitaria distribucion de recursos de todo tipo", que disminuyeron las posibilidades de que la integracion social y el desempeno del regimen politico marchen al mismo ritmo que la diferenciacion y las demandas piblicas. En consecuencia, por un lado, la alta modernizacion empujaba la formulacion de demandas y, por el otro, los estrangulamientos resentian las posibilidades de resolverlas. El resultado de esa dinamica fue un acrecentamiento de las dos brechas mencionadas, que a su vez inten- sificaba aun mas la activaci6n politica popular. Este proceso llev6 a "buena parte de los sectores mas establecidos... a percibir las demandas del sector popular como una seria amenaza para la supervivencia de aspectos basicos del orden social existente", lo cual a su vez condujo a estos sectores a "aceptar alguna solucion politica que, mediante la exclusion politica del sector popular, supuestamente eliminaria los riesgos percibidos" (pag. 81). Comienza, entonces, un doble proceso. Por una parte, se inicia la etapa de los regimenes politicos excluyentes y, por la otra, los sectores populares ante esta falta de acceso aumentan su activacion politica. Los regimenes politicos que se sucedieron a partir de 1955 se sienten "atacados" por el sector popular al mismo tiempo que reciben un apoyo, del resto de los sectores, condicionado a su improbable capacidad de mantener "la ley y el orden". "La activaci6n politica del sector popular y la rigidez de los sectores mas establecidos se refuerzan una a otra, contribuyendo a crear enormes dificultades para resolver la constelacion de problemas de la alta modernizaci6n" (pag. 216). El periodo que sigue, y que finaliza con la emergencia de un gobierno burocratico autoritario en junio de 1966, es descripto por O'Donnell como pretorianismo de masas, durante cuya vigen- cia "los altos niveles de conflicto con pocas restricciones efectivas, las profundas diferencias en el contenido de las demandas formuladas por diferentes sectores y la debilidad de los gobiernos tienden a impedir la deci- si6n e implementaci6n consistentes de cualquier politica pfiblica. Esta inca- pacidad a su vez empeora la situaci6n social, incluso la de buena parte de los sectores politicamente activados que formulan las demandas. Ese empeoramiento, a su vez, alimenta un mayor pretorianismo. Por parte de los gobiernos operantes en este tipo de situacion, con pocas posibilidades de accion autonoma y efectiva, la permanencia en el poder formal tiende a convertirse en la preocupaci6n dominante. Esta preocupacion l1eva a la adopcion de secuencias de politicas publicas cuyo proposito es calmar a los actores que en cada momento aparecen como mas amenazantes, con escasas o nulas posibilidades de encarar la solucion de problemas sociales desde una perspectiva de mas largo plazo. Estos procesos producen una fuerte tendencia hacia la ruptura del regimen politico existente. Los problemas sociales salientes siguen sin solucion, la competencia es crecientemente suma cero, los beneficios obtenidos por los sectores son precarios y el pretoria- nismo mina aun mas las posibilidades de acci6n efectiva por parte de las instituciones existentes... la emergencia de las brechas ya mencionadas y la pretorizacion de la vida politica ejercen una fuerte presi6n hacia la inau- guracion de un regimen politico autoritario" (pag. 87-8), que en paises de alta modernizacion como la Argentina el autor denomina "burocratico- autoritarios". A traves de esta dinamica es que paises de alta modernizacion 593 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions MARIO S. BRODERSOHN en lugar de marchar hacia la "democracia politica", tal como lo sugiere el paradigma basico, exhiben una fuerte tendencia hacia la implantaci6n de regimenes autoritarios. 1. Pretorianismo de masas y estancamiento economico ,Que periodo de la vida politica argentina esta asociado con el preto- rianismo de masas descripto mas arriba? De acuerdo con O'Donnell (pa- gina 142) el fin del populismo (comienzos de la decada del 50) marca la emergencia del pretorianismo que se desenvuelve dentro de "rigidos terminos de suma cero, agravados por la inflaci6n (pag. 159). Esta ultima asocia- cion entre suma cero y pretorianismo de masas se encuentra presente en innumerables partes del texto y no queda claro si constituye una condicion necesaria pero no suficiente para la gestacion y vigencia del pretorianismo o si simplemente refuerza la tesis central, pero no la condiciona. La hipotesis de O'Donnell de suma cero se basa en que en el periodo 1925-29/1961-65 la tasa de crecimiento del ingreso per capita ha sido ape- nas 0,8 por ciento anual (pag. 145) 2. Para el periodo especifico de vigencia del pretorianismo sostiene que "el ingreso per capita de 1947 no fue igua- lado hasta 1965" (pag. 146). En realidad, de acuerdo con la nueva serie estadistica del BCRA, el ingreso per capita de 1958 iguala al de 1947. CUADRO 1 Argentina. Tasas de crecimiento anual del PBI por habitante (Precios de mercado y de 1960) Periodos Tasas de crecimiento anual 1935-36/1944-45 1,6 1950(-51/1969-70 1,9 1950-51/1964-65 1,5 1956-57/1969-70 2,1 1950-51/1969-70 1,9 1960-61/1969-70 2,7 1945-1955 1,3 1955-1965 1,9 Fuente: Para el periodo 1950-70: BCRA: Origen del producto y distribuci6n del ingreso. Afnos 1950-69, Suplemento del Boletin Estadistico N9 1, enero 1971. La serie 1950-70 del BCRA fue empalmada con la de 1935-50 (ambas ajustadas a precios de 1960) por Carlos Diaz Alejandro: Essays on the Economic History of the Argentine Republic, Yale University Press, 1970. El cuadro 1 presenta las tasas de crecimiento del PBI per capita. Dado que dichas tasas se calcularon en funci6n de puntos extremos del periodo 2 Tomando en cuenta las nuevas estadisticas del BCRA para el periodo 1950-69 dicho ritmo mejora levemente al 1 por ciento anual. Sin embargo, para las comparaciones con el periodo previo a 1950 los calculos deben ser considerados teniendo en cuenta la seria limitaci6n de que estan expresados a precios de 1950. 594 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions "MODERNIZACION Y AUTORITARISMO" Y ESTANCAMIENTO elegido (no pesan en ellas los anos intermedios), estos puntos fueron selec- cionados en forma tal de relacionar coyunturas productivas con parecidas posiciones ciclicas; es decir, se evito incurrir en el error de comparar un ano inicial recesivo con otro final de plena expansion para no sobreestimar la tasa de crecimiento y asi "cargar los dados" en una direccion prefijada. Si bien resulta altamente subjetivo definir d6nde trazar la linea divisoria para determinar dentro de que margenes podemos considerar que la economia suma cero (descartando por evidente un nivel exacto de cero), resulta claro que ritmos de crecimiento per capita entre el 1,5 y 1,9 por ciento no pueden encuadrarse dentro de esa definicion. En este sen- tido se aprecia que la tasa de crecimiento del PBI por habitante en el perio- do prepopulista (1935-36/1944-45) del 1,6 por ciento es inferior a la del 2,1 en el pospopulismo (1956-57/1969-70). La tasa del 2,7 por ciento anual vigente durante la decada del 60 sin duda escapa al concepto de suma cero. Aun cuando no todo este ultimo periodo corresponde al pretorianismo de masas, el promedio toma como afnos terminales 1969-70, que de por si mar- can con el "Cordobazo" de mayo de 1969 la reiniciacion del pretorianismo de masas. Un criterio que nos puede ayudar a esclarecer si la economia argen- tina suma cero es a traves de la comparacion de los resultados anteriores con los de otros paises. En el periodo 1960-69 la tasa de crecimiento del PBI por habitante de la Argentina (2,6 por ciento) es la mas alta de Ame- rica Latina, con la sola excepci6n de Mexico (3,4) y de algunos paises de America Central y Antillas. Claramente es la mas alta de los paises sudame- ricanos que integran el espectro de paises elegidos por O'Donnell: Brasil (1,4 por ciento), Chile (1,7), Colombia (1,5), Uruguay (-0,8), Venezuela (2,5), Peru (1,4), Ecuador (1,2), Bolivia (2,4) y Paraguay (1,0). Ade- mas, la tasa del 2,6 por ciento para la Argentina no se aleja significativa- mente de la registrada en paises como los Estados Unidos (3,2), Canada (2,9), Alemania Occidental (3,7), Belgica (3,2), Suecia (3,4), Suiza (2,6), Dinamarca (3,7) 3. En sintesis, surge del cuadro 1 y de las comparaciones internacionales que no podemos definir a la economia argentina como estancada durante el periodo de vigencia del pretorianismo. Las cifras estadisticas rechazan tecnicamente la hipotesis de estancamiento. Muestran en cambio un mode- rado aumento anual del PBI per capita. En este punto quiero ser preciso y explicito para evitar interpretaciones equivocadas por cuanto rechazar es- tancamiento no implica aceptar desarrollo economico, con todas las conno- taciones economicas y sociales que engloba esta ultima palabra. Entre ambos extremos existe una franja que incluye un ritmo irregular y fluctuante, pero moderadamente ascendente, como el que caracteriz6 al pais. Partir de esta realidad estadistica, alejada del dramatico recurso de justificar situaciones sociales-politicas basadas en el estancamiento, permite puntualizar los aspec- tos ciertamente relevantes del comportamiento argentino. Esos aspectos, tal como veremos mas adelante, se centran en el plano politico en la exclusi6n 3 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL: Finanzas y DesarroUo, NQ 1, 1972. 595 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions MARIO S. BRODERSOHN de los sectores populares y en el piano economico en la insatisfaccion deri- vada de un permanente estado de subocupacion de la capacidad productiva instalada, distribucion regresiva del ingreso y el "pare-siga" que se reflejo en amplias e intensas fluctuaciones de la actividad economica. Este espectro de problemas que tuvieron como telon de fondo un moderado crecimiento pesaron negativamente en la evaluacion, por la mayoria de los sectores socia- les, del desenvolvimiento economico. CUADRO 2 Argentina. Golpes de estado y nivel de actividcad econ6mica Aio en que se produce Aumento porcentual del PBI el golpe de estado (a) en el aio anterior 1955 7,2 (b) 1962 7,1 1966 9,2 1970 8,5 (a) Excluimos el golpe de 1971 porque no signific6 un cambio importante en las pautas eco- n6micas y politicas. De todas maneras el afio anterior el PBI creci6 en 3,9 por ciento. (b) Dado que el golpe se produce a fines de setiembre hemos tornado la variaci6n porcen- tual de ese afio. Pero antes de desarrollar mas in extenso estos puntos, otro aspecto estrechamente vinculado con el tema merece ser destacado. Me refiero a que precisamente los anfos previos a los golpes de estado se caracterizan por un fuerte crecimiento ciclico de la actividad econ6mica. El cuadro 2 per- mite apreciar que en esos anos previos el aumento del PBI supera con holgu- ra las tendencias historicas y alcanza niveles que varian entre el 7,1 y 9,2 por ciento 4. Los dos anios previos al advenimiento del regimen burocra- tico-autoritario de 1966 muestran un aumento del 21 por ciento en el PBI, cifras nunca igualadas en la economia argentina. 5 4 En este punto Hector Dieguez me acot6 que esas tasas de crecimiento pre- golpe no eran percibidas estadisticamente por los sectores iniciales. En esos pe- riodos previos ,el nivel de informaci6n existente posibilitaba estimaciones del PBI bastante por debajo de las que surgian luego al ser revisados los c6lculos por el BCRA. Por ello, el nivel de discusi6n en torno al grado de "6xito" de los gobiernos antes del golpe se desenvolvian en base a cifras subvaluadas que no reflejaban el comportamiento real de la economia. Es decir, la tesis de estancamiento podia ser fundamentada estadisticamente aun cuando esos calculos no reflejasen la realidad. El "milagro Fracchia", que llevo estadisticamente al pais de un total estancamiento a otro de moderado crecimiento en las decadas del 50 y 60, llev6 tambien a cam- biar los capitulos de varios textos economicos que fundamentaban dicho estan- camiento. 5 Parte de este aumento es explicable por recuperacion ciclica luego de la necesion de 1962-63. Sin embargo, debemos destacar que aun cuando la recesi6n 596 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions 597 "MODERNIZACION Y AUTORITARISMO" Y ESTANCAMIENTO Ademas, casi todos estos periodos previos exhiben tambien un aumento en la participacion de los asalariados en el ingreso nacionaL En 1961 (anio anterior al golpe de 1962) la participacion subio al 39,1 por ciento en rela- cion al 35,3 del aino anterior; en 1965 (previo al golpe de 1966), con el 38,1 por ciento supera el bajo nivel del 36,5 de 1964 y solamente en 1969 -anterior al golpe de 1970- cae levemente al 40 por ciento luego de alcan- zar el 41 en 1968. No resulta simple explicar esta paradoja de fuerte reactivaci6n econo- mica y mejora en la distribuci6n del ingreso en los momentos previos en cada uno de los sucesivos golpes de estado. O'Donnell lamentablemente no incursiona en este tema, aun cuando podriamos extender a este caso su hipo- tesis de que el nivel de satisfaccion que se deriva del nivel de ingreso real esta fuertemente afectado por el grado de incertidumbre acerca de su posi- cion futura (pag. 160-61). En la medida en que la posicion actual esta asociada a una elevada incertidumbre en cuanto al mantenimiento de las condiciones en el futuro cercano es de esperar un cierto grado de descon- tento, a pesar de los elevados niveles logrados hasta ese momento. Eviden- temente, en cada uno de esos aiios previos era de esperar una revisi6n de la tendencia ascendente como resultado de estrangulamientos en el sector ex- terno, aun cuando debemos reconocer que parte de la intensidad de la caida en el ritmo puede ser atribuida al cambio institucional. Asi, observamos que en 1956 el ritmo de crecimiento se reduce al 2,8 por ciento, en 1962 cae el nivel absoluto en 1,7, en 1966 solo aumenta en 0,7 y en 1971 en 3,7 por ciento. Retomando la conclusion anterior, no quiero que se extraiga la erronea impresion de que considero satisfactorio el crecimiento econ6mico argentino o que existia un "consenso de aceptacion" en torno del mismo. Mi proposito ha sido poner en tela de juicio la opini6n generalizada en varios circulos academicos, en particular sociologos y politicologos, de que el pais en los iltimos afnos se ha "desenvuelto dentro de rigidos terminos de suma cero". Considero que esta hip6tesis, tal como lo indican las cifras estadisticas, no refleja la realidad argentina. Por esta raz6n, la explicacion de la gestion y vigencia del pretorianismo debe partir de una realidad que rechace la afir- macion de que los grupos sociales se disputaban una parte de una torta que nunca crecia. Pero debe quedar en claro que su rechazo no implica de ninguna manera que no se acepte la vigencia del pretorianismo de masas. Por supuesto, la hip6tesis de suma cero hubiese reforzado las condiciones e intensidad de esa realidad politica, pero no la condicion6. Reconocer esa realidad economica nos permite poner enfasis en otros factores explicativos vinculados no solo con las reglas de juego politico sino tambien con el mismo comportamiento de las variables econ6micas. Nos permite llevar a un pri- mer piano indiscutido, tal como lo indica O'Donnell, el aspecto mas saliente de los regimenes politicos posteriores al populismo, y que radica en la de 1959 (-6,6 por ci-ento) fue mas intensa que la suma de 1962-63 (-4,3), la recuperaci6n de 1960-61 (15,5) permaneci6 bastante por debajo de la de 1964-65. O'Donnell sostiene equivocadamente que la economia permaneci6 estancada en los afios previos al golpe de 1966 (pAg. 76). This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions MARIO S. BRODERSOHN CUADRO 3 Grado de 'tiliysrci6n de la capacidad productiva potencial para el total de la economia (a) (Por cientos) Relaci6n entre el PBI real y el PBI potencial Afio 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 97,3 98,0 89,4 92,0 93,5 97,3 96,4 98,2 100,0 92,4 95,3 97,3 92,1 85,2 89,6 93,6 90,9 89,6 (a) La medici6n cuantitativa del PBI potencial no incluye los efectos directos e in- directos que se hubiesen generado si se destina el todo o parte de la brecha entre potencial y real a inversion. Por esta raz6n, es probable que una expresi6n mas adecuada que potencial seria la de PBI de pleno empleo. Fuente: Mario S. Brodersohn: Utilizacin de la capacidad productiva en la industria argen- tina, UNIDO, ID/WG.29/9, febrero 1969. exclusion del "escenario politico nacional del sector popular urbano (clase obrera y segmentos de la baja clase media) que ya esta politicamente acti- vado"; exclusion que se manifiesta en la no aplicacion de politicas compa- tibles con las aspiraciones de dicho sector y en la imposibilidad de acceder a posiciones de poder politico 6. Esta marginacion y la falta de legitimacion ideologica cobran preeminencia sobre los moderados logros econ6micos. Dentro de un plano global de realizaci6n gubernamental estos iltimos no necesariamente compensaron los efectos negativos de los primeros. Nada 6 Las caracteristicas particulares de la sindicalizaci6n argentina impidieron que el intento de exclusi6n diese como resultado la desactivaci6n del sector popu- lar. En esta forma O'Donnell explica el distinto grado de exito de los regimenes burocraticos-autoritarios de la Argentina y Brasil. 598 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions "MODERNIZACION Y AUTORITARISMO" Y ESTANCAMIENTO mas claro para sintetizar la opcion que la tradicional afirmacion de que "nadie da la vida por un aumento del PBI" 7. Pero volviendo a los aspectos econ6micos, al descartar la hip6tesis de estancamiento, con ello no quiero que se infiera que su crecimiento fue satisfactorio. Naturalmente no existen tecnicas adecuadas para medir ex- post el grado de insatisfaccion y descontento que el comportamiento econo- mico efectivamente logrado puede haber generado en los distintos actores politicos. Entiendo eso si que los intentos de explicacion no deben centrarse en la hipotesis de estancamiento sino en otros elementos de juicio. En primer lugar, los niveles reales de produccion y ocupacion estuvieron en el periodo 1950-67 siempre por debajo de lo que la economia potencialmente podria producir si hubiese aprovechado plenamente su capacidad productiva ins- talada. El cuadro 3 permite apreciar que salvo en 1958, el pais opero en un permanente estado de subocupacion. Esta brecha entre produccion real y potencial naturalmente genera descontento ya que es percibida como tal por los sectores productivos. Los empresarios podian apreciar que sus equi- pos y maquinarias no eran utilizados al maximo de su capacidad productiva y los obreros que existian persistentes margenes de desocupacion laboral. Lo que caracteriza la economia argentina han sido las dificultades que ha hallado para encontrar un adecuado balance entre expansi6n economica, distribucion del ingreso y equilibrio del sector externo. La restriccion a un crecimiento sostenido no se debe a insuficiencia de recursos productivos (capital y mano de obra) sino a la limitada capacidad para importar 8. En segundo lugar, la insatisfaccion puede estar asociada no tanto con el ritmo de crecimiento, cuando este no es muy intenso, sino con la distri- buci6n de ese crecimiento. En otros terminos, el grado de insatisfaccion puede deberse fundamentalmente al descenso relativo en la escala a pesar de que dicho nivel supere o por lo menos iguale al registrado en el pasado. En este sentido es evidente que durante el periodo de vigencia del pretoria- nismo de masas se han producido grandes alteraciones en la distribuci6n del ingreso. Mientras en 1950-54 la participaci6n de los asalariados en el ingreso nacional era del 49,5 por ciento, en 1960-64 se reduce drasticamente al 39,3, al mismo tiempo que el ingreso bruto nacional por obrero remune- 7 La necesidad de poner enfasis en la hip6tesis de "exclusion" y falta de legi- timaci6n politica en relacion a la de un supuesto deterioro econ6mico tambi6n debe ser recalcada en la evaluaci6n de los dos primeros afios del regimen autori- tario-burocratico. O'Donnell sostiene que en esos dos primeros afios posteriores a la inauguraci6n die dicho regimen (1966), las politicas economicas aplicadas pro- dujeron "una caida *en el valor real de los salarios y jornales, asi como en su participaci6n en el PBI" (pag. 108). En realidad, dicha participacion aument6 del 40,7 por ciento en 1965 al 43,7 (1966), 45,5 (1967) y 44,4 (1968). Ademas el PBI creci6 un 2,5 por ciento en 1967, 4,6 en 1968 y 8,5 en 1969. El nivel de ocupaci6n laboral tambien mejor6 en esos anos. 8 Existe una larga lista de trabajos que pone de relieve lel sector externo como limitante del crecimiento. Este tema es elaborado mas in extenso por el autor en "Politica econ6mica de corto plazo y ciclos de crecimiento e inflaci6n, 1950-72" (mimeog,), CIE, ITDT, 1973. 599 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions 600 MARIO S. BRODERSOHN rado muestra un cierto crecimiento (grafico 1). Evidentemente, una quita de esa magnitud en el ingreso unida a la exclusion del sector laboral urbano politicamente activado, tiene que intensificar los niveles de conflicto social. En tercer lugar, el descontento puede estar asociado, como lo indica O'Donnell, con las continuas y agudas ftuctuaciones en el ingreso. Estos frecuentes "stop-go" transforman en transitoria e incierta la posicion que se obtiene en cada punto del tiempo. Las fases ascendentes del ciclo generan nuevas expectativas y demandas publicas, que se ven frustradas al rever- tirse la tendencia ciclica. Ademas la economia se caracterizo no solo por pasar en muy corto tiempo de una fase a la otra del ciclo sino tambien por la fuerte intensidad de las desviaciones (grafico 2). La Argentina no se desenvolvi6 a traves de suaves y pequenias oscilaciones alrededor de una tendencia de crecimiento lenta, pero ascendente al fin. Estas fluctuaciones, que fueron amplias y coincidentes con intensos procesos de redistribucion de ingresos, deben necesariamente generar rechazo de todos los participantes en el proceso. En sintesis, considero que la hip6tesis de suma cero no refleja la reali- dad estadistica del pais, pero su rechazo no implica descartar la gestacion y vigencia del pretorianismo de masas. Esta iultima dinamica politica surge fundamentalmente de la exclusion de sectores laborales ya activados y de un comportamiento economico que tambien genero descontento. Pero este GRAFICO 1 Pcrticipaci6n de loe sueldos y salarios en el ingreso bruto interno (a) Partictpacidn 381_ 36 35 i I i i I I t I I iJ I 1950 51 52 53 54 55 56 57 58 59 190 61 62 63 64 65 6 67 68 69 t97- (a) Incluye el aporte patronal jubilatorio. This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions "MODERNIZACION Y AUTORITARISMO" Y ESTANCAMIENTO GRAFICO 2 Desviaciones porcentuales anuales del'PBI con respecto a la tendencia del periodo 1950-72 (3,8 %) Tras do (*) PI = 1051 (i .03?5)t iultimo grado de insatisfaccion no debe fundamentarse en el estancamiento economico, que en realidad no fue tal, sino en un permanente estado de subocupacion productiva, cambios en la distribucion del ingreso y en los "stop-go" que caracterizaron el pais en los iltimos 20 ainos. 2. Pretorianismo de masas e inflacion O'Donnell sostiene en cuanto al origen de la inflacion: "La amplia coalicion que Peron habia logrado formar empezo a desintegrarse alrededor de 1950... No pudiendo o no queriendo atacar los intereses agrarios hasta el punto de cambiar los patrones existentes de tenencia de la tierra, no que- riendo tampoco hacer pagar la crisis (de 1951-52) a la industria, el gobier- no de Peron tampoco podia reducir demasiado los niveles de ingreso ya logrados por el sector popular en el que tenia sus mas firmes defensores. De esta situacion resulto el comienzo de la inflacion" (pag. 142). 601 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions MARIO S. BRODERSOHN El pairrafo anterior me lleva a formular tres comentarios: a) En primer lugar no es cierto que el proceso inflacionario comience con la desintegra- ci6n del populismo. Los datos estadisticos contradicen la afirmacion de O'Donnell dado que la inflaci6n se inicia en la primera etapa del gobierno con la estrategia redistributiva dirigida a cementar la coalicion que lo llevo al poder. En cambio, cuando comienza a resquebrajarse el bloque policla- sista mayoritario se desacelera el proceso inflacionario (1953-55). Los pre- cios mayoristas se aceleran a partir de 1948 y alcanzan un pico del 49 por ciento en 1951; a partir de entonces descienden al 11,6 (1953), 3,2 (1954) y 8,9 (1955). Varios factores son "culpables" del puntapie inicial de la carrera inflacionaria, pero indudablemente una parte importante del "me- rito" debe ser atribuido a la drastica y rapida distribucion del ingreso a favor de los asalariados. Es evidente que un cambio distributivo de la mag- nitud y rapidez como el operado en 1948-49 (la participacion de los asa- lariados en el ingreso pas6 del 39,5 por ciento en 1947 al 49 en 1949)9 tiene que afectar el nivel general de precios operando a traves de los costos y del cambio en la estructura de la demanda. b) En segundo lugar, la afirmacion de O'Donnell parece sugerir una asociaci6n entre inflacion e indefinici6n gubernamental en la puja sectorial por la distribuci6n del ingreso. Tal como indicamos mas arriba la accion estatal no fue indecisa ya que la inflacion tiene su origen en los cambios drasticos en dicha distribuci6n. Por otra parte, la redefinicion del gobierno de los objetivos distributivos en la primera mitad de la decada del 50 coin- cide con la desintegraci6n de la coalicion popular. Producido el salto inicial en la participaci6n de los asalariados el gobierno procura y consigue man- tener ese nuevo umbral, pero mientras en la primera presidencia de Per6n el peso cae sobre el sector agropecuario en beneficio de los empresarios urbanos, a partir de 1952 se revierte el proceso distributivo: el sector agro- pecuario en 1953-54 aumenta en 4 puntos su participacion a costa de los sectores empresarios urbanos (industria, comercio y construcci6n). A partir de entonces comienza a gravitar un conflicto que cobra intensidad en los 20 anfos siguientes. La estrategia de favorecer la rentabilidad agropecuaria a fin de aumentar la oferta de divisas es conflictiva con el objetivo de me- jorar la distribucion de ingresos de los grupos urbanos. Surge, en consecuencia, en todo el periodo peronista un gobierno con capacidad y deseos para mediar en la lucha por la distribuci6n de ingresos. En cambio, la imagen de un gobierno definido en sus objetivos distributi- vos cambia a partir de la caida de Peron y con ello la dinamica inflacionaria. c) En tercer lugar, la afirmacion de O'Donnell ya sea deja de lado el rol de la politica monetaria y fiscal en cuanto al origen y dinamica infla- cionaria, o considera que ambos instrumentos cumplen un rol pasivo en la determinaci6n del nivel de precios. El supuesto implicito en el analisis es que la expansion monetaria a lo largo del periodo ratifica el aumento de precios originado en otros factores aut6nomos. Es decir, cuando la politica 9 NACIONES UNIDAS: El desarrollo economico y la distribucion del ingreso en la Argentina, Nueva York, 1968, pag. 163. 602 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions "MODERNIZACION Y AUTORITARISMO" Y ESTANCAMIENTO monetaria se desenvuelve dentro de margenes restrictivos a fin de contener el alza de precios el resultado es una caida o desaceleracion en el ritmo de crecimiento mas que una atenuacion en el ritmo inflacionario. Los comentarios anteriores de ninguna manera le quitan relevancia al modelo de O'Donnell, que constituye un paso significativo en el esfuerzo de integrar en el analisis de la dinamica inflacionaria las variables econo- micas y politicas. Este aporte cubre un area poco desarrollada en el pais. El proceso inflacionario tal como lo enfoca O'Donnell implica, siguien- do a Cardoso, definir el concepto de mercado en t6rminos econ6micos y politicos; es decir, el mercado debe ser concebido no solo como "la red de relaciones de cambio que se establece en funcion de determinado modo de produccion... sino tambien... como expresion de dominacion"10. De acuerdo con este enfoque, por debajo de la inflacion subyace la lucha por la participacion en el ingreso y por debajo de esta la estructura de poder, lo cual indica que los mecanismos necesarios para actuar sobre la inflacion, previo transito deliberado sobre las pautas de distribucion de ingreso, son de naturaleza no solo economica sino tambien politica, dado que "el punto de convergencia estructural entre el ingreso y el poder social se encuentra en la organizacion de las fuerzas productivas" 1. Esta linea de razonamiento ya ha sido inteligentemente expuesta por Aujac en 1950 al sostener que el analisis de la inflacion debe centrarse en el comportamiento de grupos sociales en relaci6n al conjunto de variables economicas y rechaza la dicotomia entre las dimensiones economicas y po- liticas-sociales de la inflaci6n ya que ambas deben ser vistas conjuntamen- te 12. En esta forma, la existencia de inflaci6n con desocupacion productiva es el resultado de grandes concentraciones de poder economico privado de forma tal que varios de los mercados de bienes y factores productivos en buena medida se han insulado de las influencias que resultan de la politica monetaria y fiscal 3. Dadas esas concentraciones de poder, es crucial el rol que cumple el aparato estatal. El periodo populista se caracteriza por un gobierno definido en cuanto a su objetivo de asegurar la permanencia del nuevo umbral alcanzado por los asalariados en la distribuci6n del ingreso, luego del salto de los afnos 1948-49. En este periodo se aprecia "una institucion -el estado- ganando relativa autonomia en el juego politico, transform.andose en un casi grupo, constituido por la burocracia, por segmentos militares y por el aparato sin- dical" 14 El periodo que le sigue (1955-66), caracterizado por el pretorianismo 10 FERNANDO H. CARDOSO: Ideologias de la burguesia industrial en sociedades dependientes (Argentina y Brasil), Siglo XXI, Editores S. A., 1971, pag. 61. 11 JORGE GRACIARENA: "Estructura de poder y distribuci6n del ingreso en America Latina", Revista Latinoamericana de Ciencia Politica, FLACSO, vol. I, No 2, agosto 1971, pag. 173. 12 HENRY AUJAC: Inflation as the Monetary Consequence of the Behavior of Social Groups: A Working Hypothesis, International Economic Papers, NQ 4, 1954. 13 MURRAY L. WEIDENBAUM: "New Initiatives in National Wage and Price Policy", en Review of Economics and Statistics, agosto 1972. 14 F. H. CARDOSO, ob. cit., pag. 106/7. 603 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions MARIO S. BRODERSOHN de masas, muestra por el contrario que "el pobre desempenio gubernamental y la disminucion de sus recursos implicaron una <desacumulaci6n de poder? que afect6 seriamente las posibilidades de contribuci6n gubernamental a la solucion de la constelacion de problemas del periodo" (pag. 154). En con- secuencia, un aspecto que se destaca en el pretorianismo es el vacio que ori- gina la perdida del poder estatal, vacio que tiende a ser cubierto por las fuerzas del mercado; tienden a prevalecer en el supuesto "libre juego" aque- llos sectores que tienen poder dominante sobre el mercado. Coincidentemente con la sustitucion de un gobierno con poder por las fuerzas del mercado el pais entra en una nueva estrategia de desarrollo economico intensiva en capital, y con tamainos minimos que exceden la dimensi6n del mercado inter- no, cuyo resultado evidente es ahondar mas las desparejas fuerzas del mer- cado. La interrelacion entre gobiernos tambaleantes y una estrategia diri- gida a aumentar la concentracion oligopolica implica cargar los dados para favorecer una solucion determinada en la distribucion del ingreso. "El poder de ciertos grupos para influir arbitrariamente sobre la distribucion del in- greso constituye el trasfondo de la inflaci6n latinoamericana" 15. El nuevo modelo de industrializacion sustitutiva de importaciones pro- duce, como lo indica O'Donnell (pag. 154-56), un corte no solo dentro del sector empresario urbano sino tambien dentro del sector laboral. Por un lado estan las empresas y su proletariado con alta productividad, mayor rentabilidad, que pagan salarios mas altos y con un poder oligopolico sobre el mercado. Por el otro subsiste un sector tradicional con menor dinamismo y menor poder dominante. En el primer subgrupo predominan las em- presas grandes extranjeras y estatales y en el segundo las vinculadas con el modelo industrial anterior. Este proceso al darse juntamente con gobier- nos debiles, faltos de legitimacion politica, sin capacidad para aceptar la presencia y las reivindicaciones de los sectores asalariados y que postulan la supuesta igualdad de oportunidad dada por el juego de las fuerzas del mercado, lleva a que en la espiral inflacionaria surjan como ganadores netos aquellos sectores dominantes sobre el mercado, es decir, "con capacidad or- ganizativa y ubicacion estrategica en los procesos productivos" (pag. 154). Lo desarrollado hasta aqui ha sido expuesto con mayor claridad, elegancia y profundidad por O'Donnell. Su limitacion es la falta de elementos estadis- ticos adecuados que contribuyan a confirmar las hipotesis anteriores. Por esta razon es de desear que se profundicen las investigaciones sobre este importante tema. La dinamica inflacionaria del periodo 1955-66 tiene como telon de fondo esas realidades institucionales. La significativa contribucion del mo- delo de O'Donnell es que al poner de relieve el pretorianismo de masas que caracterizo dicho periodo permite integrar el comportamiento economico y politico. Surgen asi claramente las limitaciones y las pocas probabilidades de exito de los esquemas antiinflacionarios de regimenes politicos basados en la exclusi6n de sectores populares ya activados politicamente. Una estra- 15 RAUL PREBISCH: Hacia una dindnica del desarrollo latinoamericano, Fondo de Cultura Econ6mica, Mexico, 1963, pag. 59. 604 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions '"MODERNIZACION Y AUTORlTABISMO" Y ESTANCAMIENTO tegia antiinflacionaria coherente debe explicitar su politica de ingresos, lo cual leva a tomar partido en la puja por la distribucion de ingresos. Cuando se define una estrategia estabilizadora de precios no es posible escapar a preguntas relacionadas con la distribucion del ingreso en salarios, beneficios, ingresos agropecuarios, etcetera. El estado es el que debe fijar esas pautas definiendo su posici6n de arbitro. Pero es precisamente durante el pretorianismo, que se caracteriza por gobiernos debiles y tambaleantes, que se esta en las peores condiciones para concretar esos objetivos distributivos como parte integrante de un esquema estabilizador. Partiendo de esa realidad politica se aprecia el redu- cido margen de maniobra y las pocas probabilidades de exito de un rigido esquema antiinflacionario. El final del libro de O'Donnell trasunta honda preocupacion, provoca congoja evaluar subjetivamente las probabilidades de exito de un modelo alternativo al "burocratico-autoritario" asociado a un pais de alta moder- nizacion como la Argentina. Pero en este sentido nada mas claro que las propias palabras del autor: "Las conclusiones de este libro no son optimistas. Afirma la existen- cia, con una indeterminada pero fuerte probabilidad, de tendencias hacia formas burocraticas-autoritarias y hacia la agravacion de rigi- deces y desigualdades que... solo cabe considerar desgraciadas. Pero si realmente tiene sentido tratar de detectar esas tendencias, formular- las te6ricamente y descomponerlas por tipos de proceso -en una pala- bra, conocerlas mejor- es porque se parte de la base de que es posible que la accion humana logre superarlas y, al hacerlo, logre conducir la realidad social hacia opciones mejores... Que lo improbable no sea imposible es el gran espacio librado a la esperanza y a la decisi6n humanas, y es tambien la razon por la cual el conocimiento de lo social puede ser un siempre fascinante recomenzar" (pag. 216 y 218). 605 This content downloaded from 146.145.85.3 on Sat, 18 Oct 2014 14:11:26 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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