Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 9 (Oct. 1997). Caracas.

El Estado en Argentina. A propsito de cambios y paradigmas

*

Daniel Campione

Introduccin
El propsito de este trabajo es discutir, en un contexto econmico-social y poltico, las nociones
circulantes en torno a la instauracin de nuevos modelos de gestin pblica estatal, los cules seran
real o supuestamente ms acordes con los cambios de alcance estructural producidos en los ltimos
aos. Uno de los propsitos de emprender esta reflexin es intentar superar un modo de encarar esta
problemtica: se la discute (o ms bien se predica acerca de ella) desde una perspectiva ms bien
"administrativista", que da por supuesta la correccin, el acierto de la orientacin general del proceso, y
a partir de all hace una exposicin en apariencia "despolitizada" que expone en trminos de
"reinvencin", de "cambio de paradigma" o simplemente de "modernizacin", un conjunto de medios o
herramientas para alcanzar resultados cuya definicin est siempre reservada a otros niveles, pero que
revestiran la bondad intrnseca de superar el modelo tradicional de burocracia. Se corre as el riesgo de
re-introducir, de modo ms o menos subrepticio, uno de los mitos bsicos que legitiman el pensamiento
tradicional sobre la administracin; el de la separacin de lo administrativo (o tcnico) de lo poltico.
No pretendemos aqu otra cosa que hacer un ejercicio de reflexin al respecto que incorpore como
marco de referencia general la evolucin de la sociedad argentina en estos aos, y trate de ver qu
poltica hay detrs de algunos planteos "tcnicos".
Lo que se considera como el cambio de modos "tradicionales" de administracin a otros
"modernos", constituye un proceso que puede calificarse, con justicia, como de incompleto y
distorsionado. Lo primero porque no se llega a un punto de implantacin generalizada de los criterios
modernizadores, e incluso, en el propio avance de las reformas, se generan capas "atrasadas" del
aparato estatal, que promueven clientelismo y burocracias rgidas del tipo tradicional. La distorsin
consiste en que la maquinaria estatal no es dotada de un principio unificador, de un rumbo estratgico
asumido con decisin, y el proceso de reformas tiende a agotarse en el fiscalismo (ampliacin de
recursos y, sobre todo, reduccin de gastos -o mera pretensin de reducirlos- va privatizaciones,
disminucin de personal y supresin de organismos) y en el cortejo a los capitales de toda rama y
procedencia, sin criterios de selectividad, ni autonoma suficiente frente a los intereses de las empresas
portadoras de los mismos.
En el caso particular de Argentina el contenido realmente modernizador de las reformas
realizadas en el aparato del Estado ha estado ligado a receptar los cambios econmicos, polticos y
culturales que, producidos desde la dcada de los 70, convirtieron a nuestro pas en una sociedad muy
diferente a la que se haba conformado a partir de la dcada del cuarenta. El problema fundamental es
que las reformas estatales fueron efectuadas en el sentido de la acentuacin de las tendencias de cambio
de la estructura social, y no de su atenuacin o compensacin. La concentracin y centralizacin del
capital, la redistribucin regresiva del ingreso, la destruccin masiva de puestos de trabajo, la prdida
de poder e influencia de los sectores asalariados y populares en general, respondieron a procesos de
alcance mundial originados lejos del alcance del aparato estatal, pero fueron una "obra" completada y
acelerada desde el Estado, por una decisin consciente de los hombres que tuvieron responsabilidades
de gobierno, al menos desde 1989 en adelante.
Con base en esas orientaciones bsicas, el trabajo se inicia con un breve resumen de los rasgos
principales del proceso de reforma del aparato estatal desarrollado en Argentina en los ltimos aos.
Tras esa ubicacin de contexto, se procura ubicar algunos trminos de la discusin de los nuevos
paradigmas de gestin, seguida de un breve racconto de los intentos de implantacin de criterios

(
*
) Versin revisada del documento presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administracin Pblica, celebrado en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996.


Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 9 (Oct. 1997). Caracas.


modernos y gerenciales en el aparato del Estado nacional en Argentina. Cumplida esa breve mirada
retrospectiva, dirigimos la mirada a los efectivos resultados del proceso, en lo que hace a la
conformacin de nuevas lites poltico-tecnocrticas. Estos apuntes se cierran con un breve comentario
de las impresiones, forzosamente provisorias, que aquellos resultados nos inspiran.

El Estado argentino. Sus transformaciones
En los ltimos aos se ha producido un profundo y acelerado proceso de transformacin del
aparato estatal en Argentina. Este cambio estuvo precedido, y a la vez aceler y complet, una amplia
reformulacin de las relaciones Estado-sociedad civil que se vena produciendo desde los 70 (ver, entre
otros, Garca Delgado, 1994 y Palermo-Novaro, 1996). Desde 1989 a la fecha, se han impulsado con
decisin las medidas que desmontaron lo que se ha llamado "matriz estado-cntrica", caracterizada por
industrializacin sustitutiva, economa cerrada, regulacin estatal de los mercados y patrn de inflacin
moderada (Cavarozzi, 1991: 469), y en ese marco, fue privatizado el grueso de las empresas pblicas, y
suprimidas, o traspasadas a los estados locales, buena parte de las funciones a cargo del Estado
nacional.
Solamente desde una perspectiva ingenua o interesada, podra sostenerse que esta gigantesca
transformacin estuvo precedida de la confeccin de una agenda estratgica, que estableciera las
necesidades de transformacin, a partir de visualizar los grandes problemas de la sociedad argentina.
Por el contrario, los cambios (privatizaciones, desregulaciones, descentralizacin, apertura econmica,
supresin de organismos, reduccin de personal), fueron guiados por la combinacin de un criterio
estrechamente "fiscalista" de reduccin de gastos y aumento de ingresos en el sector pblico, con otro
de generacin de "oportunidades de negocios" para empresas y capitales locales e internacionales. Con
respecto a esto ltimo, se produjo una suerte de "trueque". Por un lado, se realiza el abandono por el
Estado de buena parte de las funciones de provisin de infraestructura, subsidios a la produccin
privada, generacin de un mercado "cautivo" en el sector pblico y proteccin frente a la competencia
externa, caractersticas del perodo abierto en la dcada del cuarenta, y que iban en el sentido de
favorecer la acumulacin de los empresarios locales. A cambio de esta "retirada" que afectaba de
diversas maneras a sectores empresarios concretos, el Estado genera, va privatizaciones, desregulacin
de diversos mercados, y "flexibilizacin" de las normas que regan la relacin capital-trabajo,
posibilidades de ganancias que compensaban con creces las resignadas por el "achicamiento" estatal.
Esto permiti, en un consenso favorecido por el agotamiento y crisis permanente del modelo anterior,
hacer que la clase dominante, como conjunto, saliera favorecida del proceso de reformas, con una
mayor ganancia relativa para los capitales ms grandes y diversificados, lo que vena operndose por
otras vas al menos desde los setenta (ver Aspiazu, et al., 1986)
1
.
Importante gravitacin tuvo tambin la voluntad de adaptarse a las "presiones hacia la
reestructuracin" que, fortalecidas, aunque no generadas, por el problema de la deuda externa,
indujeron a producir cambios rpidos y, en general, extremos
2
. Una peculiar coyuntura
socioeconmica, poltica e ideolgica
3
se conjug as con el agotamiento de la modalidad populista-
desarrollista de accin estatal que haba predominado en los lapsos de gobierno constitucional del pas
desde 1946, para dar como resultado el violento ajuste estructural implementado a partir de 1989,
completado y "ordenado" por un plan de estabilizacin a partir de 1991
4
.
Si pretendemos entender en qu marco conceptual oper el proceso de "Reforma del Estado", es
necesario remitirse a las condiciones del debate poltico sobre el Estado, una vez desatada la crisis de la
deuda que, en los primeros aos 80 fue el detonante de la promocin de polticas de ajuste que luego se
orientaron a un programa ms amplio de reformas estructurales expresado en el "Consenso de
Washington". En esas circunstancias, el pensamiento neoliberal, rotundamente antiestatista, percibi la
coyuntura como una oportunidad histrica de imponer sus ideas en toda la lnea, y desat una
arrolladora ofensiva tanto en el terreno acadmico como, sobre todo, en el de los mbitos decisorios del

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establishment. Por el otro lado, los sectores ligados al desarrollo de polticas populistas y desarrollistas,
quedaron virtualmente paralizados, sin respuestas novedosas que fueran ms all de una vacilante y
poco fundamentada defensa del rol de un modelo de Estado ya en evidente quiebra
5
, lo que en buena
parte de los casos, fue seguido por una adhesin acomodaticia o una aceptacin resignada de las
reformas en curso. Estas condiciones se dieron en Argentina en una versin extrema, en donde ms que
un debate, lo que existi fue una abrumadora campaa de "instalacin" de las ideas de privatizacin,
liberalizacin de la economa y achicamiento de un Estado erigido en ese discurso en la fuente de todos
los males histricos del pas.
Con un aparato estatal reducido a un Estado "gelatinoso", donde la confusin e indefinicin de
estructura y funciones haban alcanzado grados alarmantes, llevndolo a perder toda capacidad de
gestin y a poner en tela de juicio su autoridad; y una sociedad civil originalmente poderosa, pero an
no recuperada de impactos traumticos sufridos primero durante la dictadura y despus en la crisis
hiperinflacionaria de 1989-90, la disputa poltica en torno a la transformacin estatal adquiri el
aspecto de una blitzkrieg slo matizada por combates de retaguardia en los que la ofensiva neoliberal
resultaba a la postre invariablemente triunfante
6
. Por aadidura, y sobre todo a partir de la asuncin de
la presidencia por el Dr. Menem, buena parte de los antiguos defensores de un Estado fuerte y
expansivo, concluyeron por pasar con armas y bagajes al campo de la "retirada estatal", al amparo del
viraje en redondo de un gobierno identificado con el Partido Justicialista, el defensor por excelencia de
las concepciones "estado-cntricas" a lo largo de dcadas
7
.
A partir de all, todo lo que fuera reforma del Estado apareci teido por la temtica de la
"retirada" del mismo, en tanto que privatizacin y transferencia de actividades, reduccin de
estructuras y personal, y supresin de actividades reguladoras. La estructura y rol del Estado pos-
reforma recibi una atencin considerablemente menor, no ms all de una vaga nocin de
reconstruccin del Estado-gendarme, al que se sumaran funciones, ms de financiacin, planificacin
y control que de prestacin directa, en el campo de la salud y la educacin.
La carencia de orientaciones que provinieran de una definicin de mediano y largo plazo sobre el
tipo de desarrollo conveniente para el pas, acerca del diagnstico y perspectiva de solucin de sus
problemas de pobreza, empleo, dficits en la calidad de vida y el nivel de educacin, dejaron a las
reformas sin definicin sobre sus objetivos de fondo, de carcter estratgico. En ese cuadro, la
reformulacin de las funciones a cumplir por el Estado, y la consiguiente adecuacin de las prcticas a
su interior, el modo de relacionarse con la sociedad, la readecuacin con sentido estratgico de sus
estructuras organizativas y su dotacin de recursos humanos, se tornaba difcil no ya de instrumentar,
sino aun de debatir para arribar a la estructuracin de propuestas integrales y coherentes. El "debate"
(en realidad, la gradual imposicin de un nico pensamiento oficial) en torno al sentido y finalidad de
las reformas, se dio en un campo conceptual plagado de prejuicios, generalidades no susceptibles de
operacionalizarse, y soluciones de manual, cuya precariedad se agravaba al sacrselas del contexto
geogrfico o de actividad en que inicialmente fueron formuladas
8
.
De hecho, lo que tendi a predominar, fue un enfoque "fiscalista" de aumento de ingresos y
reduccin de gastos, donde la maquinaria estatal no se preguntaba a s misma (ni lo haca la sociedad
por fuera de ella) acerca de qu hacer y cmo hacerlo, sino que la preocupacin central era dnde y
cmo "achicar" el Estado. Privatizar aquellas actividades susceptibles de ser subsumidas en un enfoque
empresarial, de obtencin de rentabilidad
9
, descentralizar las que se segua reconociendo
sustantivamente estatales, transfiriendo as la responsabilidad a unidades estatales menores, y
generando el "alivio" del Estado nacional en cuestiones como la prestacin de servicios de salud y
educacin. Como marco y complemento del "achicamiento" del Estado, se produjo la desregulacin de
los ms variados campos de actividad, desde el comercio exterior a las relaciones laborales.
El resultado ha sido un Estado nacional dedicado a dictado de normas, planificacin y ejercicio
de supervisin y control sobre actividades ejecutadas en otros mbitos, y slo en menor medida

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involucrado en la produccin directa de bienes y servicios de carcter pblico. Ahora bien, este cambio
de fisonoma estatal aparece como un resultado de hecho, y no como una bsqueda explcita que haya
presidido el proceso de reforma y le haya dado sentido. Y si bien, visto desde la poltica global, puede
reconocerse a esta transformacin una lgica general, la falta de previsin profunda sobre lo suprstite
en el Estado, hacen que el "Estado restante" aparezca como un resultado "fortuito", como un efecto casi
colateral de los cambios operados.
En el discurso oficial, las referencias a la transformacin del Estado, aparecen muy a menudo
teidas por la lgica de la "retirada" estatal, con una presencia mucho menor de los temas del "da
despus", sobre definicin y cumplimiento de nuevas funciones (cf. Blutman, 1994)
10
. Esto se ve
realimentado porque la lgica de generacin de oportunidades de negocios a travs del Estado, se
"reinventa" constantemente, descubriendo nuevas y nuevas reas susceptibles de privatizacin o
disolucin
11
. De esta manera, la esperada y anunciada "segunda etapa" de las transformaciones, la que
pondra las bases del nuevo rol del Estado, nunca bien definido, termina hasta ahora sepultada por la
implementacin de renovadas instancias de "traspaso" de las responsabilidades estatales al mercado, o
bien del fortalecimiento selectivo de sectores del aparato estatal, con un criterio preeminentemente
fiscalista (La Direccin General Impositiva y Administracin de Aduanas, los organismos bsicos de
recaudacin tributaria, han salido fortalecidos del proceso de reformas, a travs del aumento de sus
recursos tecnolgicos, materiales y humanos). Incluso, cuando han aparecido iniciativas que buscaron
combinar criterios "refuncionalizadores" con los de ajuste fiscal predominante (por ej. los decretos 435
y 2476/90) estos ltimos contenidos tendieron a diluirse
12
. Actualmente se encuentra en curso un
nuevo intento de combinar ambos principios, expresado en la llamada Segunda Reforma del Estado (la
ley que le sirve de marco se aprob en febrero de 1996), cuyo resultado an est en cierne.
Por aadidura, existe un factor relativamente nuevo que se suma a los desequilibrios ya
tradicionales. Estamos ante una situacin en que el Estado nacional tiene una soberana
13
ms limitada
que la que tradicionalmente tuvo. Tras el derrumbe de la situacin de "aislamiento relativo" de los
mercados nacionales y sus estados correspondientes, que se haba sancionado a nivel mundial con los
acuerdos de Bretton Woods y haba dado lugar a las polticas desarrollistas y redistributivas, los
estados se encuentran cada vez ms comprometidos en reciclar la insercin de sus pases en el mercado
mundial
14
y, por lo tanto, en generar condiciones financieras, de circulacin, laborales, jurdicas, etc.
que conviertan a sus pases en una escala atractiva para capitales en permanente circulacin, a la vez
que en remover todos aquellas instituciones y regulaciones que, concebidas originalmente como
estmulos a la acumulacin capitalista, en esta nueva fase histrica se han convertido en trabas para la
misma
15
. Esto condiciona las orientaciones generales de polticas, el propio diseo del aparato estatal,
y las pericias y comportamientos buscados en sus directivos por parte de los estados nacionales. De tal
forma, es como si todo el proceso de reestructuracin estatal estuviera orientado desde afuera de la
sociedad a la que ese Estado aspira a regir
16
.
A esta lgica global se le superpone, presionando en el mismo sentido, la emanada del poder
creciente de instituciones de alcance internacional que actan como factores de limitacin de
autonoma de las iniciativas estatales. El FMI, el Banco Mundial y el BID (entre otras instancias
internacionales, gubernamentales o no) ingresan como controles directos y activos de las tareas del
Estado nacional, por medio de prstamos que van atados a un "monitoreo" de las polticas que se
realizan. Esta reforzada injerencia, en el marco conocido como "Consenso de Washington" (acuerdo
alcanzado como conjunto de respuestas al "problema de la deuda" formalizado en torno a 1988), ha
inspirado polticas incluso "de detalle" para las diversas reas estatales, con sus propios prstamos,
controles, y funcionarios contratados con esos fondos
17
. Entre sus diversos componentes (dirigidos por
la lgica del ajuste) han introducido propuestas de cambio en las pautas de gestin y en las
caractersticas de reclutamiento, capacitacin y relaciones laborales para el personal estatal.

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En ese cuadro de situacin, las perspectivas de transformar el modelo de gestin estatal, de
orientarlo a objetivos y no a normas, de acercarlo a la ciudadana (a menudo redefinida y sectorizada
como "cliente"), de llevarlo a confiar en la negociacin y el manejo de las relaciones interpersonales,
ms que en la informacin cuantitativa y las reglas preestablecidas, adolece de cierta carencia, o al
menos de insuficiente definicin, en cunto a sus contenidos reales. La instalacin efectiva de una
racionalidad sustantiva que reemplace a los criterios "formalistas", el acusar recibo efectivamente de
las transformaciones en el contexto mundial, son cuestiones que se tornan bastante abstractas si no hay
una "orientacin a la sociedad" de esos cambios, sin la instalacin de una "visin del mundo" ms
compleja que el equilibrio fiscal y la "captacin" de capitales que la presida.
En el cuadro que venimos describiendo, el planteo acerca de la implantacin de nuevas formas de
direccin, del paso desde la organizacin burocrtica tradicional a algn nuevo estadio superador,
aparece en buena medida vaciado de contenido.

El modelo gerencial-tecnocrtico. Las caractersticas de la discusin
Los planteos modernizadores encuentran uno de sus puntos de sntesis en el trazado de una nueva
"gerencia pblica" o, de modo ms personalizado, "un nuevo gerente pblico": Se tratara de una
novedosa modalidad de accin, que estara encarnada en determinados sujetos, portadores de una
cultura renovada que reemplazara definitivamente a la vieja, en nuestro caso encarnada en una mezcla
de burocracia tradicional y clientelismo, que sera propia del Estado populista-desarrollista.
Resulta fcil coincidir en una valoracin positiva de los rasgos que se presentan como
constitutivos de una "gerencia pblica" deseable: atencin y capacidad de respuesta orientadas a los
cambios en el contexto, de aptitud para, en ese contexto de cambios, diferenciar lo principal de lo
accesorio y tambin lo urgente de lo postergable. Una gerencia dotada de aptitud para seleccionar lo
realmente relevante dentro de un flujo de informacin superabundante, orientada a la negociacin y en
general al cultivo de las relaciones interpersonales, ms que a la aplicacin inflexible de normas y
principios, que por lo tanto dirige a "puertas abiertas" con vnculos inmediatos con la gente. A esto se
agrega la disposicin crtica para reconocer los propios errores y la actitud consecuente de batallar
para corregirlos.
Lo que ocurre es que, si no incluimos en el debate el tipo de resultados sustanciales a obtener por
esos gerentes, as como los objetivos a nivel de la sociedad en su conjunto que deberan guiarlos, no
habremos hecho otra cosa que "mapear" cualidades de reflexin y liderazgo, que con leves
modificaciones podran ser aplicadas a la direccin de las organizaciones ms dismiles, desde una
corporacin multinacional a un partido poltico, pasando por casi cualquier organizacin estatal en
gobiernos de las ms dismiles orientaciones. Sin una mirada preponderante a las necesidades de la
sociedad, la figura del "gerente moderno", tiende a confundirse con la de un tecncrata, que se ilusiona
desvinculado de las necesidades y presiones del universo poltico y social
18
. Diseada con esa carga
tecnocrtica, la transicin del paradigma burocrtico al gerencial, corre el riesgo de entroncar
claramente con el enfoque neo-conservador de la crisis del Estado, que plantea como solucin a la
"sobrecarga" de demandas experimentada por los aparatos del Estado de Bienestar, la disminucin de
los "requerimientos de legitimacin" para los regmenes democrticos.
El convertir los asuntos de gobierno y administracin en cuestiones de "expertos",
circunscribiendo paralelamente el componente democrtico del funcionamiento estatal a la peridica
eleccin de las cpulas decisorias de las instituciones representativas, es el nada apoltico programa
que se esconde tras un avance tecnoburocrtico indiscriminado en la gestin estatal, por ms que lo
cubra un velo de "modernizacin" a la que se presenta como neutral en lo ideolgico y unilateralmente
beneficiosa en trminos de gestin.

Un breve racconto de las gerencias estatales en Argentina

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En realidad, los intentos de introducir lo que hoy definiramos como "perfiles gerenciales" en la
Administracin Pblica argentina, concebidos como una lucha simultnea con la burocracia tradicional
y con el clientelismo de raz oligrquica, pueden rastrearse en el Estado argentino al menos hasta la
dcada del treinta del presente siglo.
En efecto, las acciones destinadas a introducir profesionales dotados de orientacin gerencial, y
"neutralidad" poltica, con reclutamiento desde el sector privado, formacin econmica y
administrativa y no jurdica, se remontan al conjunto de funcionarios conocido como grupo Pinedo-
Prebisch
19
. Esa experiencia fue impulsada por gente orientada tempranamente al sector pblico, y como
reflejo de necesidades de ajuste de las polticas macroeconmicas del Estado nacional, en el marco de
una situacin crtica global generada a partir de 1930. A la vez, constituy una interesante experiencia
de "cooptacin" de sectores sociales nuevos al interior de una lite tradicional que presentaba serios
sntomas de agotamiento
20
. Con todo, ya pueden observarse en ese entonces, las dificultades para
introducir un grupo tecnoburocrtico, en el mar de una administracin que se divida entre el crudo
clientelismo, y la formacin burocrtica tradicional, y por lo tanto estaba tomada por la conflictiva
coexistencia entre tipos organizacionales completamente distintos
21
.
La superposicin de racionalidades profundamente diferentes, que en los enfoques de la
"modernizacin" corresponderan incluso a etapas histricas distintas, fue algo destinado a mantenerse
en el tiempo en nuestro pas, a la vez que un rasgo comn a los estados perifricos en general y
latinoamericanos en particular
22
. Clausurada la experiencia inicial bajo regmenes conservadores, la
modalidad estatal surgida en Argentina con el peronismo, ira apuntando, de modo discontinuo y no del
todo consecuente, a las nuevas empresas estatales como el espacio de experimentacin de la
modernidad administrativa y de instauracin de "roles tecnocrticos". Pero el desequilibrio y la
descoordinacin entre reas estatales sigui siendo la regla y no una simple "disfuncin" a resolver, y
los mecanismos de tipo clientelista continuaron neutralizando las frecuentes tentativas de
"profesionalizacin" de la Administracin Pblica
23
. Posteriormente, durante el rgimen resultante del
golpe de estado de 1966, los enfoques tecnocrticos y el personal con esa formacin, fueron propuestos
como reemplazo liso y llano de las instancias vistas como "polticas", esto en un contexto poltico-
cultural (el de la dictadura ultraconservadora y clerical de Ongana) que pareca diseado a propsito
para mostrar las inextricables combinaciones de "modernidad" y "tradicin" que nuestra realidad
puede llegar a ofrecer.
Con todo, esas experiencias partan al menos de la aceptacin (cuando no la profunda y
entusiasta conviccin) de que un aparato estatal expandido y plurifuncional, formaba parte de la
naturaleza de las cosas, al menos por un plazo prolongado.
Las dirigencias tecnocrticas gustaban imaginarse a s mismas como librando una dura lucha
contra la "resistencia al cambio" de niveles inferiores de la administracin pblica, rutinizados,
anticuados, "burocrticos" hasta la mdula en el sentido peyorativo de la palabra, a los que
estigmatizaban generando as un estereotipo destinado a gozar de prolongada eficacia. Pero rescataban
en bloque el protagonismo estatal en la economa, y la idea de fortalecer y mejorar la administracin
pblica, nunca de retirarla a un rol aproximado al tradicional "Estado-gendarme".
Esto cambi a partir de la segunda mitad de la dcada del 70`, cuando posiciones de un crudo
antiestatismo comenzaron a ocupar puestos directivos en el aparato del Estado. Disminuir el "peso" del
aparato estatal fue convirtindose en la consigna dominante
24
, con una forma de entenderla en que la
preocupacin por el mejoramiento del funcionamiento estatal apareca como un obstculo a la
transformacin ms que un resultado a obtener. La problemtica de la gerencia pblica tenda a quedar
relegada a un segundo plano, frente a la primaca de la urgencia por "privatizar" lo pblico, de privar
de sus bases mismas al Estado expansionista del perodo anterior, al que, en ltima instancia, se le
consideraba responsable de los fenmenos de "subversin" y "corrupcin" que la dictadura militar se
consideraba llamada a extirpar.

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Con el regreso a la democracia en la dcada del 80`, y despus de un lapso bastante breve en que
se intent volver a operar sobre las funciones y sobre la forma
25
del Estado en relacin con ellas, ms
que sobre el tamao del mismo, entendido como volumen de los recursos de todo tipo que utiliza, las
posiciones centradas en el "achicamiento" volvieron a imperar
26
. Finalmente, el predominio
antiestatista logr plasmarse en accin, a travs del gigantesco proceso de retirada del Estado que,
iniciado con anterioridad, alcanz niveles masivos a partir de 1989, en medio de una crisis econmica
sin precedentes y que super todas las previsiones iniciales
27
, incluso las de sus impulsores ms
entusiastas.
Hoy la problemtica de la forma del Estado, de la implantacin de modos de mejoramiento de la
gestin estatal, reaparecen entre los entresijos dejados por una cabalgata de "achicamiento" que
contina, con cierta tendencia a la auto-reproduccin, pese a que el final de esa etapa ha sido
reiteradamente anunciado
28
.
Las presiones "fiscalistas" continan prevaleciendo sobre las tentativas de "refuncionalizacin"
una de cuyas principales deficiencias radica en la insuficiente claridad sobre cmo encarar las
actividades que le han restado al Estado. Y esa insuficiencia parte de que, al no haberse aplicado una
mirada de conjunto al Estado suprstite despus de las reformas, ste sigue siendo, conceptualmente y
en la prctica, un remanente no articulado de las estructuras estatales anteriores, en el que subsisten
desequilibrios de todo tipo. En ese cuadro, y al reproducirse coyunturas econmicas crticas, la lgica
del ajuste fiscal vuelve a cubrir el panorama, con una lgica de "caja" que slo se detiene,
eventualmente, ante presiones polticas en contrario, pero nunca se subordina a una planeacin
consecuente de una fisonoma para el Estado basada en orientaciones estratgicas.
No puede negarse, con todo, que han existido esfuerzos para instalar pautas de ordenamiento y
modernizacin, en puntos tan importantes como la seleccin de recursos humanos y su rgimen, o en el
cambio de raz de la contabilidad pblica y los organismos de control. Pero los efectos de estas
acciones chocan a poco andar con las carencias estratgicas, y la colisin de polticas provenientes de
diferentes sectores, total o parcialmente incompatibles
29
. Adems, las medidas de mejoramiento y
racionalizacin funcional, suelen darse en contextos de debilitamiento institucional, restriccin
presupuestaria creciente, y reducciones de recursos humanos en los organismos, lo que no constituye el
marco ms adecuado para su aplicacin, cuando no tienden directamente a esterilizarlas. Con
frecuencia, tienen mayor xito en los organismos "privilegiados" en trminos relativos, con lo que las
desigualdades existentes al interior del aparato estatal se reproducen
30
.
Quizs, el componente central del discurso de reforma estatal de los ltimos aos (si excluimos el
omnipresente planteo de la "retirada"), ha sido la pretensin de implantar una racionalidad sustantiva, y
con ella la posibilidad de instaurar estructuras organizativas y diseos de relaciones interpersonales
ms flexibles, ms orientados a los resultados: desde la contabilidad hasta la mediatizacin de las
tareas de apoyo y la concentracin en las sustantivas, pasando por el rgimen de empleo pblico, el
cambio de los sistemas de control, la perspectiva de planificacin en sentido moderno, las nuevas
tcnicas presupuestarias. Todos esos instrumentos tienen como rasgo en comn la pretensin de
superar los corsets legales y reglamentarios, para "leer" las actividades estatales en clave de objetivos
fijados y de resultados obtenidos. Inclusive los modos de estudiar la actividad estatal se han
modificado en ese sentido, por ejemplo a travs de la reciente incorporacin del estudio de polticas
pblicas como disciplina autnoma, que ingresa con fuerza en posgrados, cursos de capacitacin e
incluso en algunas carreras de grado. Con todo, la tecnocratizacin avanza a tientas y de modo
contradictorio. Muchas veces los organismos de reforma slo consiguen colocar nuevas trabas, las
racionalizaciones no son consecuentes y permiten la prdida de los saberes y tcnicas adquiridos.

Cmo han sido los gerentes del proceso de cambio?

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Quizs resulte til hacer un breve repaso de qu actores concretos se desempearon al frente del
aparato del Estado en estos ltimos siete aos. De un modo aun impresionista, se puede establecer un
grupo de conductas tpicas, que han incidido de diversos modos en los cargos de direccin, y que, por
diferentes caminos han procurado acercarse a la difusa nocin de "gerencia moderna", dentro de un
clima cultural que idolatra la modernizacin acelerada y el acercamiento real o supuesto a los modos de
vida y pensamiento de los pases capitalistas avanzados. A falta del reclutamiento consciente y
consensuado de una nueva dirigencia estatal, se fueron produciendo "floraciones" de dirigentes
estatales ms o menos espontneas, con resultados dismiles.
En 1989 aflor con fuerza una tendencia. El poder estatal pareca al borde de la disolucin, con la
virtual desaparicin de la moneda y la prdida de toda capacidad de disciplinamiento por parte del
Estado de una clase empresarial que apareca cada vez ms como el nico actor con capacidad efectiva
de decisin. De all parti la decisin de ocupar los cargos decisivos del aparato estatal por
empresarios, que asuman explcitamente esa representacin, a partir de la asuncin de un plan
econmico diseado por un nico holding empresario, si bien de enormes dimensiones. La idea era
simple y seductora: Los mejores gerentes privados sern los mejores gerentes pblicos, los hacedores
de una empresa exitosa pueden lograr un pas exitoso. Esta experiencia slo dur unos meses, no sin
antes demostrar la fragilidad de simplificaciones que pretenden trasladar mecnicamente el xito
empresarial al terreno pblico.
Un "tipo humano" ms persistente, caracterstico del perodo democrtico que vivimos en
Argentina, es una suerte de poltico-gerente
31
. Poco afecto a cualquier postura o discusin que suene a
"ideolgica", identificado con el funcionariado estatal y no con un "trabajo militante" al que considera
superado por la historia, sus mritos pasan ms por los aceitados vnculos con reales o supuestos
factores de poder (siempre hacia "arriba), y por la habilidad para construir cierta imagen positiva en los
medios masivos de comunicacin. En sus representantes ms rudimentarios (pero quizs tambin ms
numerosos), estos polticos-gerentes se distinguen por una conducta imitativa de lo que consideran un
gerente moderno, donde el consumismo tecnolgico, el manejo de una jerga tomada a medias del
lenguaje informtico-comunicacional y del financiero, y la adopcin, como si fuera un rasgo positivo,
de un alejamiento olmpico de la problemtica del hombre comn (superada a su juicio por un mundo
en cambio y los requerimientos de un sedicente realismo identificado con frecuencia con la satisfaccin
de las demandas de los sectores sociales ms poderosos), conforman una figura ms bien
despreocupada de la fijacin y cumplimiento de cualquier objetivo de fondo. Lo que s parece comn a
todos ellos, es una concepcin elitista del manejo del Estado, basada en negociaciones y contactos
"reservados", donde la militancia es reemplazada por el funcionariado, dentro del que ocupan el lugar
destacado los cargos polticos de mayor nivel.
Pero a la vez, el Estado en reforma ha requerido otro tipo de personal, a partir del contenido que
fue asumiendo la transformacin: la bsqueda de "adelgazamiento" de la estructura estatal, para que
no trabe el proceso de acumulacin
32
, a los fines de que abandone funciones que pueden ser
fcilmente rentables en manos particulares, y asimismo, buscando que promueva respuestas ms
rpidas a los requerimientos de la acumulacin del gran capital, y encuentre las formas ms eficaces de
debilitar la capacidad de resistencia de los sectores sociales afectados por los cambios en las polticas
pblicas. En esta etapa de acelerado movimiento de los capitales, la generacin de "atracciones" para
que los capitales fluyan hacia o permanezcan en el mercado nacional, es una preocupacin fundamental
de los estados nacionales (cf. Holloway, 1995). Esa orientacin ha generado nuevas actividades, y ha
modificado otras tradicionales, de acuerdo a las nuevas finalidades establecidas: estmulo al comercio
exterior, desregulacin, disminucin de los costos de la fuerza de trabajo, marcos jurdicos ms
favorables para la instalacin de empresas, fortalecimiento de un mercado de capitales en crecimiento
para atraer inversiones de cartera o institucionales (esto cobra altsima importancia por la tendencia del
capital a permanecer en la forma ms lquida posible, sea como acciones, bonos, seguros, jubilacin

8


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privada), han pasado a ocupar el centro de la escena. Estas actividades requieren el manejo de
herramientas tcnicas, y el conocimiento de un mercado sumamente mundializado, por lo que es un
espacio para nuevos tecncratas estatales.
En consecuencia con ello, a partir de 1991, buena parte de los cargos de cpula de la
Administracin Nacional fueron ocupados por hombres de fuerte perfil tecnocrtico, no atados a
lealtades partidarias, que combinaban slidos lazos con el poder econmico nacional e internacional,
con una fuerte competencia tcnica. Los cuadros provenientes de la Fundacin Mediterrnea fueron
paradigmticos en este sentido. Conformaban un equipo de alta capacitacin tcnica, con fuertes
ligazones con el empresariado y los organismos internacionales (aunque en un vnculo no instrumental,
que les permita reservarse autonoma), dotado de elevada cohesin interna, bajo un liderazgo fuerte y
poseedor de objetivos estratgicos claros.
Ellos fueron los encargados de encarar una cierta recuperacin de la capacidad autnoma del
Estado en la toma de decisiones, acompaada por la posesin de habilidades tcnicas de gestin para su
puesta en prctica. Pero esto a partir de tomar como datos de la realidad, y no como una situacin a
cuestionar, la correlacin de fuerzas econmicas y polticas emanadas de los procesos de concentracin
y ajuste iniciados ya en 1975
33
.
Al volverse permanente la lgica del ajuste y la reduccin, se ha constituido una verdadera
profesionalidad del ajuste, que tiende a realizar permanentemente estudios y evaluaciones sobre la
mejor manera de reducir gastos, personal, mejorar los sistemas de gestin y privatizar los aparatos
empresarios en manos del Estado. La privatizacin tomada en un sentido amplio, y no solamente de
transferencia de bienes estatales a manos privadas, es el trmino clave para describir el proceso. Se
comienza a exigir al Estado que funcione con criterios propios de la empresa capitalista, con
administradores tomados de la misma, y con sta como ejemplo al que se supone eficiente, bien
orientado, con personal directivo y cuadros de mejor calidad
34
. El problema es que todo lo que no es
actuacin en esferas mercantilizadas de la economa y la sociedad pasa a ser residual, carente de una
valoracin social positiva. La produccin de bienes y servicios que adquieran la forma mercanca se
convierte en la nica actividad que aparece como digna de las organizaciones y de las personas.
Esto da como resultado el afianzamiento de lo que parece ser un sector socioprofesional
multiforme, que "habita" dentro y fuera del Estado, que aspira a una modernidad radical, que busca
incluso internacionalizarse en medida creciente, y termina generando un modo de gestin estatal
crecientemente tecnocrtico, donde se encuentran, e incluso se combinan y circulan de un mbito a
otro, tecnocracias empresarias con otras de origen estatal. Queda poco lugar tanto para las
asociaciones voluntarias de fines pblicos, como para los aparatos polticos y sindicales de carcter
tradicional. Beneficiados y cautivados a la vez, por los avances de la tecnologa, "atados" al delirio por
la informtica y las comunicaciones que se ha denominado "consumismo tecnolgico" (Kliksberg,
1995) (el telfono celular es uno de sus smbolos mximos), es un sector sociocultural que atraviesa el
mbito estatal y el privado, e incluso se mueve con comodidad entre ambos. Sus calificaciones
profesionales son decisivas, y en general estn ligadas a la administracin y al management: Abogados
y contadores han perdido lugar, o bien lo mantienen cuando su espectro de calificaciones es ms
amplio. En general, adhieren a un estilo signado por la elaboracin tcnica, con fuertes componentes
cuantitativos mezclados con las modernas disciplinas de "management". Estas han invadido la gestin
pblica y privada, sus programas de capacitacin, la lectura habitual de los aspirantes a gerentes
modernos, y se suceden unas a otras ("planeamiento estratgico", "calidad total", "reingeniera", etc.),
con una rapidez que recuerda inoportunamente a la "obsolescencia planificada" de ciertos bienes de
consumo masivo. En nuestro pas, en estas "disciplinas" predominan los "repetidores", de formacin
poco profunda en materias de por s bastante superficiales y endebles en sus bases "epistemolgicas".
Un complemento de los "nuevos tecncratas" es un sector de fluido enlace pblico-privado,
tambin estructurado con base en roles tecnocrticos: el de las consultoras, que trabajan con el sector

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pblico y el privado, dan empleo a ex-funcionarios, captan a figuras destacadas dentro de la funcin
pblica, albergan tambin a "managers" retirados de empresas. De ellas van y vienen funcionarios
pblicos, tanto "polticos" como de carrera, que incluso en ocasiones trabajan "en paralelo" entre la
consultora privada y el puesto estatal. La insercin ms directa posible en el aparato estatal, es a su vez
para las consultoras un "crdito" muy importante a la hora de conseguir clientes entre las grandes
empresas a la bsqueda de negocios que se originan en el mbito del sector pblico.
Se dan cruces entre todos estos sectores, pero en general el protagonismo recae cada vez ms en
profesionales jvenes, muy calificados, en muchos casos catedrticos universitarios, bastante
internacionalizados (estudio, trabajo, radicacin en el exterior es una calificacin muy comn en sus
"historias de vida"). Tienen poca identificacin con el Estado en s, ostentan una cultura individualista
y una postura que se pretende desideologizada y pragmtica. El sector pblico les confa
responsabilidades crecientes, muchas veces sin necesidad de implicarlos en una relacin de "empleo
pblico" tradicional. El culto indiscriminado de la tecnologa y la "modernidad" encaja bien con una
administracin autorreferenciada, que se relaciona cada vez menos con la ciudadana de carne y hueso,
y se vincula, en sus estratos superiores, a una dirigencia poltica que vive en un "equilibrio inestable"
entre un enfoque tecnocrtico y meditico de la poltica, y prcticas clientelistas bastante tradicionales
35
.
Junto con las privatizaciones y el "achicamiento" de diversas reas, se produjo el fortalecimiento
de reas de predominio "gerencial", ligadas a actividades donde prevalece la informacin y la
tecnologa, y en las que actan los detentadores del poder econmico: los "entes reguladores" (una
creacin a partir de la reforma del Estado), las reas de economa ms ligadas a las finanzas pblicas y
a la planificacin, los organismos de recaudacin y los de produccin de informacin, as como los
especficamente encargados de la desregulacin, las privatizaciones y otras reformas. Todo esos
sectores fueron fortalecidos en recursos humanos, tecnolgicos, edilicios, y fueron puestos bajo la
direccin de personal bien remunerado, muchas veces fuera del rgimen oficial, por algn mecanismo
paralelo de contratacin y financiamiento, contribuyendo a fortalecer esta generacin de "gerentes
modernos" que ocupa parte de los puestos directivos del Estado.
El proceso de tecnocratizacin no es novedoso, ya que se lo encuentra en la mdula misma del
Estado de Bienestar, que contaba con funcionarios especializados en convertir en "administrativos" los
problemas polticos, y en trasmutar los reclamos de poder provenientes de la sociedad civil, en
"derechos" a aplicar desde el mismo Estado
36
. La novedad relativa es que la crisis de ese modelo
estatal, manifiesta a partir de los aos setenta, termin resolvindose claramente en favor de los
sectores ms poderosos, de quienes criticaban a ese Estado desde perspectivas ms liberales y elitistas.
En consecuencia, el grado de tecnocratizacin no disminuye, sino que modifica su signo, en funcin de
una ligazn ms directa y rpida entre el funcionariado y los intereses del gran capital. El ingreso
masivo de las condiciones de "eficiencia" como medida de los mritos de la funcin pblica, la
aplicacin de criterios de rentabilidad aun en las reas ms "sociales", impuso cierta privatizacin
"interna" en el aparato estatal (la de los objetivos y modos de gestin de lo que permanece en el
Estado), mientras la privatizacin "externa"
37
produca un gigantesco flujo de riqueza, y lo que es tanto
o ms importante, de capacidad de control y organizacin de la sociedad, en direccin al gran capital
local y transnacional. Ahora, que las privatizaciones fundamentales se han realizado, en profundidad y
alcance nunca antes pensado, y que las "desregulaciones" y "descentralizaciones" ms reclamadas estn
efectuadas
38
, nos encontramos ante un aparato estatal an importante, en cuanto a los recursos de todo
tipo que absorbe, y cuyas funciones y composicin sigue en cuestin, por las imposibilidades para
financiar esos gastos con sus recursos. El nivel de vinculacin de la Administracin Pblica con la
sociedad civil contina siendo deficitario, y los reclamos sin solucin se acumulan sobre ella. Algunos
son ya de vieja data (el descalabro del sistema de seguridad social estatal, agravado por la implantacin
en paralelo del privado, es un ejemplo entre tantos), otros son generados por los mismos cambios (los

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reclamos frente a la "pasividad" o "ineficacia" de algunos entes reguladores en el control de las
empresas de servicios privatizadas). No parece que nos hallemos ni ante un Estado ms "barato", ni
tampoco en un Estado dotado de alta eficacia en el cumplimiento de las funciones que se le siguen
reconociendo como propias (justicia, seguridad, defensa, educacin, salud pblica y polticas sociales
en general).

A modo de provisoria conclusin
En suma, el clientelismo tradicional, la burocracia que sigue bsicamente en una matriz de tipo
weberiana, y los estamentos tecnoburocrticos que pretenden asumir un liderazgo de tipo gerencial,
siguen conviviendo, ms conflictiva que pacficamente, en el Estado argentino. Esa convivencia
conflictiva se complica porque ese Estado ha sido privado de una racionalidad "pblica" especfica,
para navegar en una imitacin de los modelos de administracin privada, que no da un lugar claro a las
finalidades sociales subsistentes en el aparato estatal, y facilitan su utilizacin al servicio del "negocio"
particular, mecanismo distorsionante que ha cambiado modalidades pero no ha disminuido su
incidencia.
Los nuevos instrumentos "tcnicos" (cmo ocurre habitualmente) no han garantizado un
mejoramiento en cunto a honestidad, autonoma y niveles de eficiencia en la direccin del Estado, que
facilitaran un comportamiento realmente gerencial. La racionalidad estrechamente "fiscalista" ha
seguido predominando sobre las tentativas de "refuncionalizacin", pese a que stas ltimas han
ganado en frecuencia y envergadura. Y en cunto a la refuncionalizacin, sta atiende con consecuente
regularidad a facilitar la capacidad de respuesta del aparato estatal frente a las necesidades del gran
capital, quedando siempre a mitad de camino la generacin de una verdadera capacidad de gestin
autnoma, con potencialidad para contemplar intereses sociales ms amplios.
Quizs sea hora de pensar un poco menos en trminos de "gerenciamiento" desde el Estado de
proyectos que interesan a la sociedad (o a un sector numricamente reducido y econmica y
culturalmente privilegiado de ella), y hacerlo en trminos de gestin desde la sociedad civil, voluntaria,
comprometida con la problemtica social y nacional, ajena en sus motivaciones y caractersticas a un
modelo "funcionarial", profesionalmente motivado, y ligado a ciertas formas de aparente
"despolitizacin" del Estado, que derivan ms o menos perceptiblemente a una "repolitizacin" de
sustancia nada democrtica
39
. Est all, probablemente, en un "mbito pblico no estatal de actividad
social, realizada por agentes voluntarios organizados" (Capella, 1993) la mayor esperanza de revertir
las tendencias a la tecnoburocratizacin (ms o menos moderna, ms o menos racional) que atraviesan
toda la sociedad (no slo ni principalmente al Estado), con la comn proyeccin a alejar la toma
efectiva de decisiones del campo de accin (y en gran medida hasta del de visin e informacin) de la
mayora de la poblacin. La falta de identificacin de esas mayoras con las instituciones estatales y los
canales tradicionales de representacin, parece potenciar poco a poco a las organizaciones sociales
autnomas, que se mueven en variados espacios, estatales y no estatales, para procurar soluciones, a
veces muy especficas, otras bastante ms globales, a los problemas que los afectan.
Una tarea fundamental, creemos, que espera a los dirigentes estatales con sentido social, no
orientados exclusivamente a la acumulacin de poder, es interrogarse sobre el sentido de su accionar y
actuar en direccin a facilitar el acceso al aparato estatal (y el xito en sus demandas) a los sectores
sociales organizados, participando desde su ubicacin en el aparato estatal, con el nivel de modestia y
tolerancia necesario, en la articulacin y consecucin de sus objetivos. Eso exige un profundo cambio
de modo de pensar y comportamientos, una revisin de la "agenda" en el ms amplio sentido del
trmino, desde el nivel de la toma de decisiones estratgicas, hasta el reparto del tiempo entre diversos
interlocutores. Revertir el hbito intelectual de visualizar el poder como situado siempre en las
"cspides" (empresariales, polticas, administrativas), y ver que, en una sociedad cada vez ms
compleja y diversa, el poder se distribuye, y aun se genera, en los ms variados niveles y mbitos. Ni la

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pretensin de omnipotencia administrativa del Estado de bienestar, ni el ausentismo solo aparente de
un Estado de orientacin neo-liberal que esconde sus drsticas decisiones tras el manto de una
recuperacin de los mecanismos de ajuste automtico de que dispone el mercado, han aumentado el
componente efectivamente democrtico de las tareas de gobierno y administracin, ms bien todo lo
contrario. En nuestro continente, ni siquiera han logrado sentar bases materiales slidas para un
conformismo social ms o menos pacfico y generalizado, al modo de las democracias occidentales
ms prsperas y estables. Algn autor ha caracterizado el proceso de "achicamiento" estatal como una
suerte de "devolucin de poderes" a la sociedad. Al menos en nuestras sociedades, esos poderes
devueltos han ido a parar hasta ahora a mbitos concentrados, monoplicos, exentos de controles
efectivos, inaccesibles por definicin al "ciudadano comn". No parece ser la gerencia o la
administracin, sino la poltica (entendida en un sentido "agonal" y no gestionario), el terreno principal
por el que se puede transitar a una nueva "devolucin de poderes" en sentido ahora sustancialmente
democrtico.

Notas
1.
Subrayamos que se trata de la clase como conjunto porque forzosamente, en un proceso de cambio
muy amplio y drstico, hubo ganadores y perdedores tambin al interior del empresariado, ya sea en el
nivel de los capitales individuales o de determinadas ramas como un todo.
2.
Como se percibe con facilidad, slo analticamente pueden distinguirse estos tres "criterios" obrantes,
y es de su inextricable combinacin que proviene la fisonoma de la reforma del Estado instaurada en
Argentina a partir del ao 1989, con la asuncin del presidente Menem.
3.
Ya hemos efectuado con anterioridad la caracterizacin de la compleja coyuntura del 89 y de las
causantes del "viraje" poltico-ideolgico que se verific en buena parte de la sociedad y la dirigencia
argentina en torno a esa poca (cf. Estado y sociedad. De Alfonsn a Menem; Letra Buena, 1994). Slo
remarcaremos aqu el inmenso cataclismo desatado por los dos picos hiperinflacionarios del lapso
1989-90, que dio un trmino prctico al debate poltico sostenido a medias hasta entonces.
4.
La drstica disminucin de la inflacin, el aumento consiguiente del consumo masivo, la vuelta
despus de varios aos a cifras importantes de crecimiento del PBI proporcionaron un clima de
consenso social que, aunque signado por cierta pasividad y conformismo, entre 1991 y 1995. sirvi de
efectivo sustento al proceso de reformas.
5.
En el caso particular de Argentina, incluso las corrientes con origen de izquierda, haban abandonado
la menor distancia crtica frente a la expansin de las actividades y el aparato del Estado, pese a
sustentar tericamente el carcter de clase del mismo. Frente a la crisis y la acelerada imposicin de los
cambios, ni siquiera las corrientes de origen socialista (y por lo tanto con cierta vocacin antiestatal en
sus orgenes) pudieron abandonar un deslucido "estatismo" destinado a ser derrotado sin pena ni gloria.
6.
Nos referimos a que buena parte de las privatizaciones y desregulaciones se efectuaron sin
resistencias eficaces, o directamente sin ninguna oposicin activa. Junto a ejemplos de huelgas y
conflictos importantes como los que rodearon las primeras privatizaciones (ENTEL, Ferrocarriles,
Aerolneas), la privatizacin de otras importantes empresas estatales, la disolucin de instituciones
regulatorias, y masivos retiros de personal en la Administracin Central, se produjeron sin conflictos
serios. Utilizamos el trmino de combates de retaguardia en el sentido de que la resistencia era
puramente defensiva, sin presentacin de alternativas o enfoques novedosos al impulso de la "retirada".
El trauma producido por la represin y el miedo desatados previamente por la dictadura del Proceso de
Reorganizacin Nacional, tuvo sin duda un papel en la escasez de conflictividad, aunque quizs en un
sitio secundario frente al inmenso desprestigio de la gestin estatal anterior.
7.
Uno de los campos centrales de ese cambio de alineacin fue el de buena parte de la dirigencia
sindical peronista, que a partir de 1989, y va participacin en las privatizaciones (los sindicatos de Luz
y Fuerza, la Unin Ferroviaria, entre otros), en los programas de propiedad participada (el sindicato

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telefnico, el de Obras Sanitarias) y en variados espacios de poder y negocios, se convirtieron en
valedores del programa de reforma estatal.
8.
Nos referimos aqu a que las teoras de management se han originado y desarrollado en los pases
capitalistas ms avanzados (encabezados de lejos por EE.UU.), y sus elaboraciones prestan atencin
casi excluyente a la empresa comercial privada, y quedan marcadas por la racionalidad de sta cuando
hacen referencia al sector pblico.
9.
Esta rentabilidad potencial fue apreciada muchas veces con un criterio sumamente amplio, que llev
en ocasiones a generar privatizaciones con disminucin del riesgo empresario va subsidio estatal (por
ej. en la privatizacin del servicio de transporte ferroviario de pasajeros).
10.
Podra argumentarse que la ahora planteada "Segunda Reforma del Estado" aparece orientada en esa
direccin , pero nuevamente el paisaje de la discusin pblica, y de las propias decisiones estatales,
aparece dominado por las cuestiones fiscales y de completamiento de la "retirada" estatal, ms que por
un verdadero reordenamiento de las funciones pblicas.
11.
Hoy, junto con la implementacin de la anunciada "Segunda Reforma" aparecen en el debate pblico
(y gradualmente en la agenda estatal), nuevas privatizaciones como la del sistema bancario oficial
(cuya reestructuracin ya se efectu en su momento y se la supona "definitiva"), o la perspectiva de
disolver o fusionar algunos de los organismos de investigacin cientfica a cargo del Estado. Otra
prctica cada vez ms fuerte es lo que podramos llamar "invencin de negocios" donde el Estado
aparece auspiciando el traspaso a gestin privada de actividades nuevas o que nunca revistieron forma
empresaria (la aerosla o la concesin de servicios carcelarios son ejemplos quizs extremos). Algunas
de las propuestas tienen escasos antecedentes de manejo privado a nivel mundial, como es la de la
administracin de las crceles y, muy recientemente, la posibilidad de privatizar los controles
aduaneros.
12.
El decreto 2476/90 contena los rasgos de un plan general de "refuncionalizacin" estatal, dentro de
un horizonte presidido por la "retirada". Junto con una drstica reduccin de personal (33%) y de
unidades administrativas, propugna el fortalecimiento selectivo de algunas unidades (DGI y Aduanas,
principalmente), y la promocin de mecanismos de captacin de personal altamente capacitado (el
rgimen de cargos con "funciones ejecutivas", la creacin de una Escuela de Gobierno y otras medidas
de capacitacin.) Tambin plantea la concentracin de las estructuras y personal en actividades
sustantivas y el mejoramiento de la atencin al pblico
13.
Utilizamos aqu el trmino soberana en un sentido fctico, de independencia efectiva frente a
poderes externos de cualquier tipo, polticos, econmicos o ideolgicos, formalizados o no.
14.
John Holloway destaca que las decisiones polticas tomadas por el Estado nacional estn "ahora ms
integradas en el movimiento global del capital" (Holloway, 1995: 90) en funcin de la necesidad de
colocar al espacio nacional en la "ruta" de los capitales internacionales.
15.
En su reciente obra de conjunto sobre la Historia del Siglo XX, el historiador britnico Eric J.
Hobsbawn (1995), pone sto en blanco sobre negro: de ser la escala y el espacio institucional adecuado
para el desarrollo capitalista hasta los primeros aos 70`, los estados nacionales se han convertido a
posteriori en un obstculo para ese desarrollo.
16.
Seala esa racionalidad "externa" a la sociedad en la reformulacin del Estado, Brian Thompson
(1994: 136 y ss.), quien considera que se ha conformado un nuevo Estado en Amrica Latina,
estructurado para resolver problemas situados fuera de su sociedad.
17.
En algunas coyunturas de agudizacin extrema de la inestabilidad e "ingobernabilidad" del sistema,
los organismos internacionales han llegado a actuar supliendo directamente las capacidades estatales
notoriamente ausentes. Esto ocurri en Argentina despus del segundo brote hiperinflacionario, en
1990 (cf. Novaro-Palermo, pp. 165 y ss.)
18.
"Tecnocracia" es un trmino ambiguo, pero indudablemente relacionado a la elevacin de las
pericias tcnicas y cientficas a la gua para una racionalidad sustantiva, que atiende a los efectos de las

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decisiones, y no slo a la previsibilidad legal. (Therborn, 1988: 55). A menudo se produce un
deslizamiento de ese trmino, en cunto a una concepcin que pretende el reemplazo de la legitimidad
democrtica de los funcionarios, por otra basada en la competencia tcnica, basada en saberes que
escaparan a las "presiones" de la opinin pblica y a la "negociacin" entre distintos actores. A ese
ltimo significado nos referimos aqu con el calificativo "tecncrata"
19.
Hemos efectuado un estudio de la insercin y desarrollo dentro del aparato estatal del grupo
Prebisch, la trayectoria de sus principales integrantes, su apogeo y declinacin, en nuestro trabajo
"Prolegmenos del Peronismo. Transformaciones del aparato estatal 1943-1946", realizado para el
Instituto de Altos Estudios Universitarios Patricios en 1996, mmeo. El referido grupo estaba
encarnado en unas dos decenas de funcionarios, liderados por Prebisch, que controlaron el Ministerio
de Hacienda, y algunas reas de Agricultura, entre 1930 y 1943. Con posterioridad a esa fecha, algunos
de los jvenes discpulos de ese grupo (Alfredo Gmez Morales, Miguel Revestido, etc.) ocuparon
lugares prominentes en las administraciones peronistas.
20.
En esos aos se produce, en los puestos de responsabilidad, una interesante mixtura entre hombres
de origen patricio y otros descendientes de inmigrantes recientes, captados a travs de su brillante
desempeo como estudiantes de Ciencias Econmicas.
21.
Por esos aos coexistan en el aparato estatal los "jvenes brillantes" de la direccin del Banco
Central y la secretara de Hacienda, con bolsones de clientelismo indiscriminado, como los mticos
"langosteros" del Ministerio de Agricultura, personal sin calificacin que no cumpla en absoluto su
funcin especfica.
22.
Tilman Evers (1989: 169) destaca tanto la asimetra de recursos entre diferentes sectores del aparato
estatal, segn la temtica a la que se dediquen (ubica a los organismos ligados a la gestin econmico-
financiera en una punta del desarrollo, y a las cajas de jubilaciones, entre otros, en el extremo de la
carencia de recursos y el atraso tecnolgico).
23.
Avanzado el perodo de las presidencias de Pern, muchos elencos tcnicos ascendidos con el propio
gobierno fueron desmantelados o recluidos a posiciones subalternas, y la afiliacin al partido oficialista
se convirti en un frecuente requisito para el ingreso a empleos pblicos. Todo esto en flagrante
contradiccin con un gobierno, y un presidente, que hacan de la "organizacin" entendida en un
sentido amplio que comprenda la racionalizacin y la profesionalizacin de las funciones estatales,
una divisa fundamental. La heterogeneidad de conductas y comportamientos estatales segua
campeando por sus fueros.
24.
El antiestatismo de las pocas del llamado Proceso de Reorganizacin Nacional, fue producto de un
diagnstico de nuestra sociedad, que identificaba a las unidades econmicas y a los grupos sociales
surgidos al amparo del Estado, con las fuentes ltimas de la "subversin", supuesto enemigo mximo a
combatir. En las industrias protegidas y en las empresas del Estado, haban crecido los trabajadores y
las organizaciones gremiales que haban generado las tendencias al "caos" reinante en la sociedad
argentina (cf. Adolfo Gilly, 1988).
25.
Con el trmino "forma" aludimos a la configuracin del Estado, no slo en sentido estructural, sino
de la distribucin de recursos financieros a su interior as como de la disponibilidad de recursos
humanos y la adecuacin de las calificaciones de los mismos. A partir de 1986-87, las presiones al
ajuste que planteaban el problema del aparato estatal centralmente como "cuestin de tamao",
predominaron crecientemente sobre cualquier otra consideracin. Nos hemos referido a algunas de
estas cuestiones en "La reforma del Estado. 10 aos y sus resultados", ponencia presentada al l
Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Crdoba, 1994.
26.
Nos referimos al giro que fue experimentando la orientacin de gobierno durante la presidencia de
Alfonsn, relacionada con la implantacin del Plan Austral y con las gestiones de los ministros de
Obras Pblicas a partir de 1986, sobre todo Rodolfo Terragno, el primero que llev adelante proyectos
de privatizacin de empresas pblicas en el pas.

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27.
El plan de privatizaciones que trazaba la conocida como Ley de Reforma del Estado, de 1989, con
ser muy amplio, no alcanzaba a muchos de los sectores en definitiva privatizados (como YPF), y
prevea formas de cooperativizacin y emprendimientos mixtos que luego desaparecieron en la
vorgine del privatismo "puro y duro" que se impuso con rapidez.
28.
Trasladada ahora sobre todo a los organismos descentralizados, y a las administraciones
provinciales, la llamada II Reforma del Estado sigue, en los hechos, manifestndose como una fase ms
del "ajuste" interminable cuya manifestacin ms ostensible es el despido masivo de empleados.
29.
El grueso de estas iniciativas (al menos hasta la instauracin de la Jefatura de Gabinete, ya en el
segundo gobierno de Menem) tena dos "polos" de promocin y ejecucin: el muy poderoso Ministerio
de Economa y Obras y Servicios Pblicos, y la mucho menos gravitante Secretara de la Funcin
Pblica. Esto se dio en trminos no de colaboracin sino de "competencia" entre organismos y de
tentativas de absorcin (de Funcin Pblica por Economa). La "duplicacin" de iniciativas, muchas
veces con resultado de esterilizacin mutua, fue moneda corriente.
30.
Con todo, la unificacin escalafonaria y de carrera administrativa impuesta mediante el SINAPA
(Sistema Nacional de la Profesin Administrativa), y la reforma contable y presupuestaria impuesta por
la Ley de Administracin Financiera, han tenido una implantacin generalizada al mbito de la
Administracin Central.
31.
Estos polticos-gerentes hicieron su aparicin poco despus del retorno a la democracia en
Argentina, en 1983. Los medios de comunicacin (con el consentimiento de ellos mismos), les
asignaron la denominacin de "operadores", nombre tomado del mbito burstil, que se diriga a
acentuar su carcter de hombres que "operaban" en crculos restringidos e informales , donde se supone
que se hallaba el "nuevo poder".
32.
En la interpretacin de Claus Offe (1988), uno de los factores fundamentales de puesta en crisis del
Estado de Bienestar Keynesiano, es la "invasin" de las funciones de "acumulacin" del Estado por las
de "legitimacin", y la consecuente generacin de espacios "desmercantilizados" cada vez ms
amplios.
33.
Nos resulta aqu interesante recordar reflexiones producidas a partir de otro proceso de
"resurgimiento" de un aparato estatal despus de una crisis terminal: el de la Italia de los primeros aos
veinte. A partir de los anlisis de Gramsci en su etapa de L`Ordine Nuovo, Christine Buci-Gluksmann
(1975: 190), caracteriza aquel proceso como la implantacin del dominio de una fraccin plutocrtica,
que se apoya en una capa burocrtico-funcionarial, que se va generando a partir de un reclutamiento
renovado de funcionarios. El proceso argentino puede interpretarse como el avance, muchas veces a
tientas, contradictorio, hacia la conformacin de un estrato funcionarial que sirviera de sustento a un
predominio "plutocrtico" fortalecido por el propio carcter extremo de la crisis.
34.
Esta pretensin de que el Estado adopte una racionalidad similar a la de la empresa privada es
analizada en Unzu (1996).
35.
Un artculo de Dora Orlansky (1994), analiza los efectos de prcticas clientelsticas en lo que llama
las "reas polticas" del Estado (Presidencia, Ministerio del Interior, etc.),en las que, en un contexto de
reduccin de personal, aumentaron las dotaciones, de resultas de nombramientos orientados
polticamente por los niveles superiores de las mismas.
36.
Esta idea de la transformacin de los reclamos en derechos, y la consiguiente neutralizacin en
trminos polticos que ello produce, la tomamos de Capella (1993).
37.
Llamamos privatizacin "externa" al proceso que comnmente se denomina como de
"privatizaciones", traspaso de empresas y organismos pblicos a manos privadas. Denominamos en
cambio privatizacin "interna" a la penetracin del Estado por intereses capitalistas privados, hasta un
lmite en que rebasa claramente la accin de lobby, y termina por anular un mnimo de autonoma
estatal en la toma de decisiones. Organismos que siguen formalmente siendo "Estado", no actan como
tal, sino con una racionalidad "privada" importada a su interior por intereses capitalistas.

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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 9 (Oct. 1997). Caracas.


38.
La "desregulacin" es un trmino algo impreciso, que no tiene las fronteras relativamente claras de
la "privatizacin". Si tomamos el concepto como supresin (o atenuacin en grado importante) de
controles estatales sobre el funcionamiento de los mercados y de la actividad privada en general, una
gran gama de medidas queda comprendida en el concepto. El decreto 2284/91, dictado a fines de ese
ao con Cavallo ya como ministro, es una disposicin central en cunto marca una "arquitectura" del
proceso de desregulacin, en campos que van desde el comercio exterior a las relaciones laborales,
pasando por el mercado de capitales y la seguridad social.
39.
En este juego de los trminos "despolitizacin" y "repolitizacin", aludo a la racionalidad
tecnocrtica que se presenta como superadora de las visiones "ideologizadas" provenientes de la
poltica, y en realidad suele ocultar apenas un proyecto poltico radical, presentado como
"fundamentalismo de mercado".

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