REVISTA DE SOC!

OWGfA
N 18-2004
Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de Chile
(p. 149-157)
Sobre poltica exterior iniciando el siglo XXP
CRISTIN PARKER GUMUCI0
2
La poltica exterior es un campo de accin en el plano de la sociedad internacional
que ha ganado cada vez ms relevancia para los estados-nacionales actuales y sus
consecuencias para los ciudadanos son crecientemente influyentes en el marco de
los cambios que se estn observando en las sociedades en proceso de globalizacin,
iniciando el nuevo siglo. El presente trabajo busca reflexionar, desde una perspec-
tiva sociolgica, y tomando en cuenta la experiencia chilena y latinoamericana de
los ltimos aos, sobre poltica exterior en el contexto de los cambios que vivimos.
La poltica exterior puede ser definida como una poltica de Estado que define las relacio-
nes y acciones que dicho Estado se propone desarrollar en el plano de sus relaciones interestatales
e internacionales. Ella es una poltica pblica de primer orden, tanto ms primordial y pre-
eminente cuanto mayor sea la influencia y la hegemona del estado en la esfera internacional.
Para las grandes potencias la poltica exterior define cuestiones sustanciales de la poltica
gubernamental: para los estados pequeos su poltica exterior es slo una preocupacin
relativa a las buenas relaciones diplomticas que debe desarrollar con los estados centrales de
los cuales depende y con los cuales interacta primordialmente.
Toda poltica exterior se desarrolla en forma prioritaria por medio de la activi-
dad diplomtica. Ella no es la nica actividad que sirve a la poltica exterior y en la
trama compleja de interacciones en la sociedad internacional de hoy ello es ms
evidente, pero nadie puede desconocer que la diplomacia sigue siendo un medio
privilegiado de desarrollo de la accin del estado en el plano internacional en sus
diversos mbitos, bilaterales, multilaterales, regionales, hemisfricos y globales.
Tanta mayor la importancia de la formacin de los diplomticos de hoy cuanto
mayor la exigencia y los desafos de una sociedad cuyo proceso de globalizacin
Versin levemente modificada de la Clase Magistral dictada en la Inauguracin del Magster en
Poltica Exterior, Programa desarrollado por la Universidad de Santiago de Chile en convenio con la
Academia Diplomtica de Chile, "Andrs Bello", CENI, Santiago, 19 de mayo de 2004.
2 Socilogo, Doctor en Sociologa, Profesor Titular, Universidad de Santiago de Chile, Investigador Titular,
Instituto de Estudios Avanzados, USACH, Director del Programa de Magster en Poltica Exterior.
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transforma cuestiones que histricamente y estructuralmente se daban por sentadas
hasta no hace dos dcadas en la poca de la post guerra y de la guerra-fra. El recluta-
miento y la formacin profesional, as como el perfeccionamiento y especializacin de
los diplomticos tiene su correlato en servicios exteriores cuya institucionalizacin y
profesionalizacin es cada da ms exigente en el mundo actual.
En efecto, la actividad diplomtica ha sido desde los inicios del Renacimiento- con
las ciudades estado italianas- una actividad cada vez ms especializada. En la medida en
que los estados necesitan representantes permanentes de sus gobiernos en los estados e
instituciones internacionales con los cuales ha entablado relaciones o pretende llevarlas
a cabo, se requiere personal del llamado "servicio exterior". Este incluye a las personas
que son de la carrera diplomtica, incluyendo a embajadores, enviados y funcionarios
asignados en el extranjero. Aun cando sabemos que los gobiernos tambin nombran
embajadores de su confianza que no son de carrera diplomtica.
Por ello, cuando hablamos de la actividad diplomtica estamos hablando siem-
pre de actividades oficiales de un Estado. En el contexto de las relaciones interna-
cionales hacia fines del siglo XX- tendencia acentuada durante esta ltima dcada
-la actividad diplomtica de los estados y de los organismos internacionales ha sido
crecientemente acompaada de la actividad "paradiplomtica" de entidades para-
estatales, o subnacionales (regionales o locales), o simplemente por representantes
de organismos no estatales (como empresas multinacionales, organismos no guber-
namentales internacionales, etc.)
En este marco, las relaciones internacionales cubren ese amplio campo de las
relaciones en la sociedad internacional que ya no se restringen a las relaciones bila-
terales o multilaterales entre estados e incorpora a un sinnmero de actores de la
sociedad internacional creciente.
Si las relaciones internacionales concebidas bajo su clsica definicin de "diplo-
macia'' (comprendidas desde la historia diplomtica y el derecho internacional) hace
ya mucho tiempo que dej de tener pertinencia, la propia actividad diplomtica de
inicios del siglo XXI ya no es la misma de antes, dadas las nuevas exigencia y desa-
fos de los nuevos escenarios internacionales.
Es en este marco de transformacin de la funcin diplomtica que debemos
reconceptualizar la poltica exterior. Es claro que poltica exterior no es sinnimo de
funcin diplomtica y mucho menos de "relaciones internacionales". Dado que
este ltimo trmino refiere a un amplio campo de actividades en la sociedad inter-
nacional y no se restringe a las relaciones entre estados. Muchas veces incluso se
habla del ejercicio de una "funcin pblica internacional" materializada en organis-
mos internacionales, ONG 's e instituciones financieras multilaterales; profesiona-
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les y funcionarios que ejercen tareas o funciones relacionadas con la actividad inter-
nacional, ya sea desde entornos pblicos o privados.
Es decir, si las relaciones internacionales abarcan una amplia gama de activida-
des, la actividad diplomtica que est referida a la accin de los funcionarios del
servicio exterior, si bien se ejerce en los ms variados campos y temas, no es sino una
actividad de funcin pblica internacional especfica: referida al Estado y a la pol-
tica exterior de los Estados. Por ello el concepto de poltica exterior est estrecha-
mente vinculado al concepto de funcin diplomtica, y, aun cuando la realizacin
de la poltica exterior de un Estado se da en el plano de las relaciones internaciona-
les, y por medio del ejercicio de la funcin diplomtica, nunca debiera llegar a
confundirse estos tres trminos.
La ciencia social que aborda a las relaciones internacionales lo hace desde una
postura positiva. Este mismo enfoque es admisible respecto a la poltica exterior, a
condicin de no olvidar que la naturaleza de sta ltima es de tipo normativo. Esto
es, a las consideraciones ms menos neutras- desde la objetividad metodolgica de
la ciencia social- que hacemos acerca de las relaciones internacionales, debe sumar-
se un doble ejercicio terico, reflexivo y metdico: no puede abordarse cientfica y
acadmicamente a la poltica exterior sino a condicin de la extrema rigurosidad
explicativa y metodolgica, pero tampoco puede comprenderse significativamente
a la poltica exterior sino en el marco de las definiciones programticas de dicha
poltica que se enmarcan en determinados principios y valores y que por ende,
deben ser interpretados y analizados a la luz del paradigma que informa dichas
polticas de Estado. Por cierto, estamos hablando del anlisis poltico y no de las
opciones de polticas en materia contingente que no caben en el rea del trabajo
acadmico que analizamos.
Es claro entonces que estamos ante una materia en proceso de cambio. No slo
es el contenido de la poltica exterior de los Estados el que se ha visto modificado a
raz de esos dos acontecimientos que han marcado los ltimos quince aos a la
sociedad internacional: a saber la cada del Muro de Berln (1989) y los ataques del
11 de septiembre de 200 l. Es tambin la propia naturaleza y estructura de las
relaciones internacionales o, dicho de otro modo, son las profundas mutaciones de
la sociedad del siglo XXI lo que modifica las condiciones de posibilidad del ejercicio
de polticas en el plano exterior para los estados.
Hasta la dcada de los 70 los temas vinculados con la seguridad internacional
dominaron los estudios, desde esa fecha el peso de la economa en las relaciones
internacionales creci y con ella el inters por su estudio. En efecto, la poltica
exterior ya no estuvo dominada por el tema militar y de la paz, sino que por el
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comercio internacional, la cooperacin y el rol de los organismos internacionales en
se mbito, tales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En la actualidad muchos fundamentos del sistema interestatal estn siendo
tensionados y los organismos internacionales- que sugieran en la post guerra, como
el sistema de NNUU - sufren una crisis endmica a pesar de los avances de los
procesos de integracin en diversas regiones. El avance de las tecnologas de la
comunicacin y de la informacin, las nuevas formas de produccin, comercio,
finanzas y circulacin, las nuevas formas de organizaciones legtimas (organismos
internacionales, empresas transnacionales) e ilegitimas (como el narcotrfico y los
grupos paramilitares y terroristas) y las transformaciones en las normas internacio-
nales, parecen estar afectando la idea de la integridad territorial y la soberana
nacional (esto es, la autoridad absoluta de los gobiernos sobre los asuntos naciona-
les). Los medios audiovisuales (televisin, radio y telefona) e informticos (Internet)
parecen borrar los lmites entre los estados, generando nuevos espacios de fronteras
donde nuevas convivencias ciudadanas se comienzan a gestar: ya no atadas a la
territorialidad, mezclando culturas y extendiendo las relaciones internacionales. Los
medios de comunicacin llaman la atencin de cuestiones y acontecimientos leja-
nos que ahora se hacen presente en vivo y en directo en el living de la casa. Temas
que ayer afectaban solamente a la opinin pblica de un pas y sus vecinos ahora se
convierten en controversia mundial: violacin de derechos humanos, trata de per-
sonas y especialmente de mujeres y nios, crmenes contra la humanidad, graves
acontecimientos que agreden al medio ambiente, situaciones polticas que atentan
contra principios democrticos, etc. Muchas fronteras y territorios han cambiado o
estn cambiando. Algunos pases se integran a unidades mayores como en la Unin
Europea y otros se han desmembrado como la ex Unin Sovitica.
Los cambios estn alimentando un debate entre los especialistas acerca del pro-
pio sistema interestatal. Est en crisis el Estado-nacin? Sobrevivir el sistema
internacional basado en l? Hay voces que afirman que los Estados con identidad
cultural distintiva, sus fronteras y sus gobiernos han pasado a ser una reliquia que
pronto perecer. La economa internacional estara socavndola. Ella sera la que
definira las relaciones internacionales, lo cual exige replantearse las antiguas fronte-
ras y repensar los lmites que surgieron con la modernidad, dando pie a una mayor
colaboracin.
Las urgencias del presente que requieren de la cooperacin, y ms todava, las
exigencias y prerrequisitos de las nuevas tecnologas de la comunicacin y de la
informacin, parecen estar borrando las antiguas fronteras. Pero la persistencia de
los estados-naciones y el reclamo de muchos pueblos y naciones por alcanzar dicho
status en el concierto de las naciones, as como la persistencia de los aparatos bu-
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rocrticos y militares, no auguran la desaparicin del estado corno soaran los utopistas
desde el comunismo hasta el liberalismo anarquista. El sistema interestatal est en una
profunda mutacin pero no parece haber llegado el momento de su transformacin
radical, lo que asegura, ciertamente, por un largo perodo todava, la vigencia de la
poltica exterior y de la funcin diplomtica tal corno la conocernos en el inicio del siglo.
Lo que no est en duda es que la poltica exterior ha estado sufriendo profundas
modificaciones.
Principales cambios en las lineas de fuerza del estudio de la politica exterior
Entre las grandes lneas de fuerza de los cambios suscitados en estos ltimos
decenios en cuanto a los principios que guan a la poltica exterior de los esta-
dos se cuenta: el paso de una poltica exterior guiada explicita o implcitamente
por la geopoltica a una poltica guiada explcitamente por lo que podramos
llamar una "demo-poltica". Dinmica acompaada en paralelo, (articulada o
en forma contradictoria) por el trnsito de una poltica exterior estatocntrica
a una poltica exterior eco-poltica.
En el perodo de la post-guerra fra estarnos presenciando no slo un cambio de
escenario. El 11 de septiembre del2001 no confirma una nueva coyuntura interna-
cional sino que es, en realidad, el reflejo de nuevas estructuras y relaciones que estn
naciendo en la sociedad global que emerge en este siglo. A las dinmicas interestatales
e internacionales se suman ahora de manera decisiva y cada vez ms relevantes las
dinmicas post-nacionales (de las cuales nos hablaba Habermas) y las dinmicas
subnacionales (de regiones internas, locales, tnicas, religiosas, nacionales no estatales,
etc). Y las contradicciones de la sociedad internacional- que no pueden ya ser inter-
pretadas de manera tan esquemtica a la Huntington como choque de civilizaciones -
ya no se reflejan exclusivamente en el plano inter - nacional sino que repercuten
dialcticarnente a nivel global y local con esas rplicas insospechadas que tienen los
terremotos geo-culturales del presente. No de otra manera puede comprenderse el
efecto boomerang que tiene el abuso de los prisioneros iraques por parte de las tropas
norteamericanas en la poltica interna de los Estados Unidos; o la inmediata repercu-
sin del atentado en Madrid sobre el cambio de gobierno en Espaa.
En realidad se ha pasado- si me permiten emplear esa tipologa- de una poltica
exterior guiada por los cdigos de la geopoltica hacia una poltica exterior guiada
por los cdigos de la demo-poltica. Ya Aran nos remarcaba que todava en la poca
de la guerra fra y hasta bien avanzado el siglo XX el terna de la guerra y la paz era el
que dominaba las relaciones internacionales. Las diversas polticas seguidas por las
potencias en el mundo bipolar se enmarcaban, en realidad, por principios derivados
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de los hegemonismos que no eran slo ni primariamente ideolgicos (capitalismo
contra comunismo) sino, en el fondo, geopolticos (hegemonia norteamericana vs
hegemona rusa). Con el derrumbe de la URSS y la cada del muro de Berln, una
nueva sociedad internacional emerge. No ms estable como se haba esperado y
haban soado los que ansiaban la cada del comunismo, sino una sociedad mucho
ms inestable e insegura donde los conflictos locales y regionales, las guerras locales
y los grupos paramilitares y caudillos, narcotraficantes, y grupos mafiosos, la co-
rrupcin nacional e internacional, etc. amenazan la seguridad de los pueblos.
Es efectivo que el ideal democrtico es un principio que ahora gua la poltica exte-
rior, luego del derrumbe sovitico y del fin de los regmenes militares autoritarios en
Amrica Latina. Y por lo mismo, es cierto que las acciones de mantenimiento o imposi-
cin de paz, estn, desde 1992 guiadas por la bsqueda del restablecimiento de regimenes
que respeten los derechos humanos, que restituyan los Estados de Derecho y que avan-
cen en el establecimiento de democracias. La nocin de "construccin nacional" en
estos contextos puede ser riesgosa si con ello se vuelve a aplicar el viejo principio del
perimido modelo del Estado- nacin moderno, hegemnico y monocultural.
Pero una de las cuestiones de mayor relevancia que tiene este giro, a mi parecer,
es que el principio estructurante del pensamiento geopoltico, a saber la Seguridad
del Estado en el marco de una soberana que privilegia el principio territorial, se
est avanzando hacia el reconocimiento ms decisivo de un pensamiento fundante
de la demo-poltica a saber, la soberana popular como fundante del Estado. Cuan-
do se privilegia la soberana territorial se acenta el principio de la fuerza y de los
lmites espaciales de dicha fuerza; cuando se privilegia la soberana popular se acen-
ta el principio de ciudadana y de las condiciones de participacin que respeten a
las personas y sus derechos, en el marco de un sistema normativo que tiene que
compatibilizar la juridicidad nacional con el consenso de una juridicidad interna-
cional en formacin y que, en todo caso, debe guiarse por slidos principios ticos.
Es decir, y lo hemos presenciado muy claramente en nuestro pas, el trnsito del
principio de la Seguridad del Estado al principio del imperio del Estado de Derecho
ha modificado de manera sustancial la definicin y la proyeccin de la poltica
exterior. Y conste que esto no slo ha sucedido en nuestro pas: ello es un fenmeno
que se puede observar en el terreno internacional con la diversidad de matices en las
diversas realidades y que admite una visin global.
Este giro en la poltica exterior "postnacional" en una sociedad en la cual todava
el estado-nacin, a pesar de sus cuestionamiento y sus crisis, sigue siendo la realidad
preeminente en las relaciones internacionales, no est exento de complejidades y
contradicciones que no vienen al caso detallar pero que requeriran un anlisis por
cierto muy amplio y pormenorizado.
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No es solo el trnsito de la geopoltica hacia la demo-poltica lo que marca el inicio
del siglo XXI. (Y en realidad estamos hablando de acentos ya que los principios
geopolticos no han dejado de operar)- es, por otra parte, el trnsito del predominio
del Estado hacia el predominio del mercado en el pensamiento poltico programtico
lo que tambin est afectando y, de manera ms relevante todava, incidiendo directa-
mente en la poltica exterior de los estados. Para seguir con mi tipologa neolgica: se
ha pasado de la estato-poltica a la eco-poltica (como veremos esta ltima como nomos
(eco-nomos) en un extremo o como logos (eco-logos) en el otro).
En la medida en que dejamos atrs a las formas sociales propias de la sociedad
industrial moderna y entramos e la sociedad post-industrial, o sociedad de la infor-
macin y del conocimiento ("sociedad red" analizada por Castells), estamos aban-
donando el estatocentrismo del modo de produccin: capitalista o socialista, de los
pases centrales o perifricos: no es slo el Estado centralizado que se derrumb con
el Muro de Berln: tambin lo hizo el Estado de Bienestar capitalista y el Estado de
Compromiso en los pases latinoamericanos. El tan comentado neoliberalismo -
como quiere que se evale y se aprecien sus modalidades - tuvo el impacto de
reivindicar al mercado como principio regulador de la economa y de paso desplaz
al estado - con mayor o menor intensidad- de dicha funcin.
Ahora bien, el Estado no ha desaparecido. Para nada. Y precisamente lo que se
discute es cmo su permanencia - ms all de los procesos de descentralizacin y
regionalizacin sub nacional y/ o de integracin supraestatal- reside precisamente en tres
funciones: defensa, exterior e impuestos. La poltica exterior es prerrogativa del estado
nacional pero y qu sucede cuando las regiones pasan a definir un campo muy amplio
de relaciones internacionales? Bueno, es que dependiendo del grado de descentraliza-
cin y de regionalizacin dichas entidades subnacionales tambin forman pare del Esta-
do. Entonces la poltica exterior ya no es funcin exclusiva del Estado central? Estas
interrogantes se tornan ms acuciosas en la medida en que la agenda de las polticas
exteriores estn dominadas cada vez ms por temas del campo econmico: negociacio-
nes comerciales, tratados de libre comercio, integracin a mercado regionales, etc. y
menos por temticas propiamente polticas o clsicamente diplomticas.
Lo cierto es que durante el predominio del principio estatal de regulacin, inclu-
so los temas econmicos estaban bajo las definiciones de la poltica pblica (incluso
en regmenes capitalistas avanzados) lo cual- bajo el influjo de la dinmica propia
del Estado de Bienestar- aseguraba que los temas de poltica interna predominaran
por sobre la poltica exterior en la agenda pblica nacional. Con la apertura comer-
cial y la disminucin de los proteccionismos, la poltica exterior se vuelve hacia la
economa internacional, y con la mayor interdependencia econmica, financiera y
comercial las repercusiones de la dinmica internacional en la sociedad nacional (y
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lo vemos hoy con el precio del petrleo y del gas) se hacen ms evidente, haciendo
ms visible y relevante la poltica exterior para el ciudadano medio.
En sntesis, el resultado de esta profunda transformacin nos permite afirmar
que con predominio del Estado tenemos mayor relevancia de la poltica interna; en
cambio, con predominio de la economa internacional globalizada tenemos mayor
relevancia de la poltica exterior. Por ende, no es extrao que las funciones del di-
plomtico de hoy ya no sean las de antao. Ahora el diplomtico debe actuar en un
campo de mltiples desafos: las principales acciones diplomticas residen en las
negociaciones relativas al comercio y al libre mercado internacional.
Pero, como hemos afirmado, las exigencias de la demo-poltica impiden que la
eco-poltica dominada por la eco-noma monopolicen las polticas exteriores y las
funciones diplomticas del presente. De aqu una natural tensin observada hoy en
las definiciones de la poltica exterior, entre los nfasis en las relaciones econmicas
internacionales que arrastran pragmticamente a la poltica, y la exigencia de consi-
deracin de cuestiones propiamente polticas cuyo olvido puede ser muy negativo
para el Estado y sus interacciones en el plano global.
Hay todava otra eco-poltica que contribuye a morigerar el monopolio de la
economa en las relaciones internacionales de hoy. Nos referimos a la eco-logia. Se
trata de recordar aqu el paso progresivo que presenciamos desde una economa
clsica centrada en la produccin (el industrialismo) a una economa ecolgica cen-
trada en la conservacin y la sustentatabilidad (energa limpia y renovable, produc-
cin no contaminante, sustentabilidad ambiental).
En efecto, a la lgica productivista y, en ocasiones, depredadora de la economa
contempornea le sale al paso un principio de limitacin que proviene de la lgica
interna de los ecosistemas. Al eco-nomos, es decir, al principio de regulacin nor-
mativo del oikos contemporneo, se le opone un eco-logos, es decir un principio de
autorregulacin de los biosistemas. La preocupacin por el medio ambiente, y la
biodiversidad ha dejado de ser un tema romntico y se est planteando ahora como
una condicin de posibilidad del desarrollo futuro, es decir, la sustentabilidad am-
biental es condicin indispensable para la sustentabilidad del desarrollo y ello, por
cierto, no puede ni debe descuidarse en la poltica exterior de los estados.
Pero la eco-logos, no slo puede interpretarse desde el punto de vista de los
ecosistemas naturales: la diversidad cultural del planeta es una de sus riquezas hu-
manas ms relevantes y forman parte de su biodiversidad. De aqu que la
sustentabilidad cultural de la humanidad requiere de respeto a las identidades tnicas,
religiosas y nacionales y a la promocin de una convivencia inter y multicultural
donde la cultura de la paz se logre mediante la constante negociacin pacifica y
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eficaz de conflictos (reconociendo que muchos de ellos son de naturaleza com-
pleja e inevitables).
Estas son algunas de las cuestiones que conforman, a nuestro entender, un mar-
co conceptual y analtico que posibilita la comprensin del proceso de cambios,
orientaciones y tensiones que vive hoy la poltica exterior en Chile y los pases
latinoamericanos. Se trata, por cierto de un anlisis tipolgico - ni histrico ni
socio poltico- que repara mucho ms en la lgica o lneas de fuerza que orientan el
conjunto de acciones sociales que conocemos como "poltica exterior" de los esta-
dos en el contexto de la globalizacin actual.
Depender de la estructura sociopoltica, tradicin histrico-poltica, campo
poltico y partidos polticos predominantes y coyuntura poltica especfica, el nfa-
sis que se otorgar a cada orientacin: o bien lo central de la poltica exterior estar
constituido por lo eco-nmico o bien por lo cierno-poltico, pero dos cuestiones son
decisivas: a) las motivaciones geopolticas orientadas por la Seguridad del Estado-
tal como eran entendidas bajo la guerra fra- ya no estn vigentes; y b) las nuevas
estructuras de la sociedad capitalista global emergente en los inicios del siglo XXI, si
bien atravesadas por factores vinculados la informacin y comunicacin, establecen
como prerrequisito la atencin de lo econmico-financiero-comercial. El anlisis
de la poltica exterior de cada estado en cada momento histrico nos revelar en
forma especfica cual o cuales sern los principios orientadores que estarn guiando
las decisiones fundamentales de poltica.