CEPAL Serie Gestin pblica N12

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III. Bienes pblicos: la
descentralizacin como solucin
En este captulo y el siguiente se intenta desarrollar un marco
terico y metodolgico sobre la base de algunos avances del autor
publicados anteriormente (1996 y 1998). Se comienza por hacer una
sucinta revisin de la teora de los bienes pblicos y de los problemas
de eficiencia que la provisin de estos bienes implica, para concluir
que, en principio, descentralizar polticamente su provisin y
econmicamente su produccin debera contribuir a aminorar los
problemas de eficiencia.
1. Bienes pblicos y bienes privados
Los bienes pblicos seran normas, servicios y bienes de los a
los que todos los ciudadanos de un territorio tienen igual derecho a
beneficiarse u obligacin de cumplir - y se pagan con sus impuestos.

22
En el otro extremo, bienes privados seran aquellos sobre los que se
adquiere un derecho exclusivo en el momento en que se paga el
respectivo precio.
La provisin de bienes en general depende primordialmente de
decisiones sobre:
Qu y cunto producir de cada bien.

22
Esta definicin se basa en la de Samuelson (1954), que resulta suficiente para el anlisis que sigue. El concepto de bienes pblicos
ha tenido una larga evolucin pero como bien seala Silverman (1992) no hay consensos al respecto. Para el lector interesado en
estos alcances ver Cornes (1986), Savas (1989), Musgrave y Musgrave (1989) y el mismo Silverman (1992).
Finot, I. (2001). Bienes pblicos: la descentralizacin como solucin. En Descentralizacin en Amrica
Latina:teora y prctica (pp.43-67)(133p.). Santiago de Chile : CEPAL(Gestin pblica,12). (C26440)
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica

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Cmo producir. Lo relevante desde un punto de vista econmico es cmo se decide qu y
cunto de factores (recursos naturales, recursos humanos, bienes de capital, tecnologa...)
e insumos aplicar para la produccin de cada bien.
En el caso de los bienes privados estas preguntas son respondidas automticamente a travs
del mercado, particularmente a travs del sistema de precios, mientras en el de los bienes sociales
las respuestas a la primera pregunta y buena parte de la segunda deben darse a travs de procesos
polticos. Antes de analizar los mecanismos de provisin de bienes pblicos ser conveniente
examinar cmo estas preguntas son respondidas en el caso de los bienes privados.
A. Asignacin privada
La cuestin sobre qu y cunto producir de bienes privados se resuelve a travs de la suma
de mltiples decisiones individuales, donde cada comprador escoge una canasta de bienes en
funcin de los respectivos precios, buscando maximizar su satisfaccin dado su nivel de ingresos,
proceso al que se denomina revelacin de preferencias . Las mltiples decisiones sobre cmo
producir, a su vez, son adoptadas por productores en competencia que eligen combinaciones de
factores de produccin e insumos tratando de minimizar sus costos. Estas decisiones configuran la
demanda tanto de factores como de insumos y las remuneraciones a los factores de produccin, a su
vez, determinan los ingresos de los poseedores de estos factores. Como es sabido, los precios, que
en este proceso aparecen como datos, son en realidad resultado de una interaccin entre oferta y
demanda en cada mercado. En el Ilustracin III-1 se muestra una sntesis del proceso.
Esta solucin resulta eficiente: mnimo costo y a cada uno segn su ingreso, si hay
competencia. Tan slo con esta ltima restriccin, la bsqueda del inters individual y el
intercambio permitiran llegar a una situacin en la que todos estaran en un mximo de bienestar
sobre la base de su dotacin inicial de factores (el ptimo de Pareto). Por supuesto, tal como lo
sealan los textos bsicos de economa, para que la competencia opere se requiere que se cumplan
al menos las siguientes condiciones: libre entrada y salida en los mercados, que ningn participante
pueda influir en la formacin de precios y que todos estn informados sobre calidad y precios de lo
que se transa en los mercados. Pero, como se demuestra en tales textos, tambin es una solucin no
equitativa: aun si hay competencia, el ingreso de cada uno depender de su dotacin inicial de
factores: tierra, bienes de capital, educacin, cultura, etc.
Ilustracin III-1
ASIGNACIN PRIVADA

Asignacin 1: QU Y CUNTO PRODUCIR: segn preferencias
individuales (dado el ingreso de cada uno)
DEMANDA DE BIENES
OFERTA DE BIENES
Asignacin 2: CMO PRODUCIR (combinacin de factores e
insumos): opcin tecnolgica para maximizar ganancias.
DEMANDA DE FACTORES
OFERTA DE FACTORES
PRECIOS
DE BIENES
PRECIOS
DE FACTORES
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B. Necesidad de instituciones
Para que los mercados funcionen eficientemente no basta el homo economicus: se requieren
acuerdos colectivos previos. Como lo muestra Mueller (1979), si cada uno tratara solamente de
maximizar sus beneficios o su utilidad individuales, lo que hara sera intentar apoderarse de los
bienes que producen otros sin dar nada a cambio. Pero si todos actuaran as, habra un gran
derroche de recursos: cada uno tendra que dedicar una gran parte de su tiempo a cuidar su
propiedad y as bajaran en vez de aumentar sus niveles de consumo. La necesidad de soluciones
cooperativas para que el comportamiento individualista propio del homo economicus sea
socialmente beneficioso ha sido ilustrada a travs de varias versiones del dilema del prisionero,
una de las cuales se muestra en la Ilustracin III-2. All se representa un mundo de slo dos
productores-consumidores: A y B. A produce maz y B, vacas. Por supuesto si intercambian entre
s ambos llegan a un mayor nivel de satisfaccin pero si, guiados exclusivamente por su inters
individual, optaran por intentar robarse entre s, la situacin final sera un equilibrio de Nash
23
, en
que ambos produciran y consumiran menos de su nico producto.

Ilustracin III-2
DILEMA DEL PRISIONERO

Esta situacin no es irreal: de hecho el botn de guerra fue la primera forma de redistribucin
del ingreso entre comunidades hasta que la humanidad se convenci de que econmicamente era
ms beneficioso intercambiar que asaltar. Los mercados son productos histricos, a los que se ha
llegado por prueba y error, y para que funcionen de una manera socialmente provechosa no basta el
inters exclusivamente individual, se requiere de soluciones cooperativas, establecer reglas del
juego, en el sentido de North (1990), es decir normas formales e informales y lograr que su
cumplimiento sea obligatorio.
La necesidad de una intervencin social para que el mercado funcione adecuadamente se
hace tanto ms evidente cuanto en la economa contempornea con frecuencia no se cumple un
supuesto microeconmico bsico de la economa neoclsica: que cuanto ms se use de un recurso
menor ser su productividad (los rendimientos decrecientes), lo cual hace que la competencia
siempre sea imperfecta.

23
John Nash, autor del concepto de equilibrio en soluciones no cooperativas. Ver un trabajo reciente sobre este concepto y sus
implicaciones en la Economa en Myerson (1999).


Intercambian
B: vacas
A: maz
Roban
(Equilibrio
de Nash)
(Mueller 1979)
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Otro caso al que se refiere la literatura, en el que un comportamiento individualista
conducira a reducir en vez de mejorar el bienestar colectivo, sera el de las externalidades: an en
condiciones ptimas de competencia, las decisiones privadas o colectivas sobre consumo o
produccin pueden reducir en vez de aumentar el bienestar general. El ejemplo ms corriente es la
contaminacin.
24
Otro tanto puede ocurrir en lo que se refiere al uso de recursos naturales,
particularmente de los no renovables: el comportamiento individualista llevara a que se agoten
recursos que sern necesarios para las generaciones futuras.
En suma, para asegurar que el comportamiento individualista propio de los mercados resulte
socialmente beneficioso resulta imprescindible llegar a acuerdos sobre condiciones para su
funcionamiento y medios para hacer cumplir esos acuerdos, si es necesario por la fuerza, que es lo
que North (1990), denomina instituciones.
2. Provisin de bienes pblicos
Bienes pblicos entonces seran bsicamente soluciones cooperativas de las que todos tienen
igual derecho a beneficiarse (ver una lista de bienes pblicos, a ttulo de ejemplo, en el Recuadro
III-1).

Recuadro III-1
EJEMPLOS DE BIENES PBLICOS

Como en el caso de los bienes privados, la provisin de bienes pblicos consiste bsicamente
en decidir qu y cunto producir, y cmo producir lo que se va a proveer. Pero, a diferencia de los

24
Ver una sntesis del concepto de externalidad en Cornes (1986).
i) Sistemas bsicos:
jurdico y de justicia
de defensa
monetario
redistributivo
ii) Sistemas normativos y de control:
condiciones de competencia
pesos y medidas
sobre vialidad y sistemas de transporte
sobre telecomunicaciones
normas sanitarias
sobre servicios de salud
sobre servicios de educacin
sobre aprovechamiento de recursos naturales
sobre uso del suelo
iii) Provisin de servicios pblicos
bsicos:
Vialidad
Electricidad
Agua
Alcantarillado
Disposicin de desechos slidos
Promocin y apoyo a la produccin:
Informacin
Concertacin pblico-privada
Sociales:
Salud
educacin
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bienes privados estas decisiones no se dan a travs de un sistema de precios determinado por
mercados sino mediante decisiones polticas. Segn lo demuestra Paul Samuelson (1954), mientras
en el caso de los bienes privados es posible satisfacer individualmente las preferencias de cada uno,
en el de los bienes pblicos slo es posible responder, en el mejor de los casos, a la sumatoria de
las preferencias de los participantes, a ninguna individualmente. Para alcanzar ese mejor de los
casos todos los miembros de una comunidad deberan poder participar en las decisiones en
igualdad de condiciones. As como en el caso de los bienes privados la condicin para que la
provisin sea eficiente es mejorar la competencia econmica, en el de los bienes sociales esa
condicin es aumentar la gobernancia democrtica.
Por lo general en la literatura se denomina asignacin al proceso por el cual se decide
sobre qu, cunto y con qu recursos proveer (Richard y Peggy Musgrave, 1989) pero al aprobar un
presupuesto tambin se est decidiendo qu comprar y qu producir directamente y, adems, otro
tipo de asignacin: aquella, de carcter tcnico, que se refiere a qu combinacin de factores
producir en este ltimo caso. En el Cuadro III-1 se muestra un esquema del proceso de provisin
de bienes pblicos.

Cuadro III-1
TIPOS DE PROCESOS DE ASIGNACIN
Qu, cunto y con qu
parte del ingreso
Proceso poltico-
administrativo
Cmo producir:
Qu producir
directamente y qu
comprar
Proceso poltico-
administrativo
Produccin directa Proceso poltico-
administrativo
Compras A travs del mercado

Pese a que todas estas decisiones son adoptadas simultneamente cuando se aprueba un
presupuesto, para fines de anlisis se puede diferenciar entre demanda, como un proceso de
revelacin de preferencias sobre la base de unos precios dados y, oferta, como un proceso de
agregacin de costos de produccin de lo que se va a proveer. Sin embargo, en forma similar a lo
que ocurre con los bienes privados, el costo final de los bienes sociales tambin es un resultado de
todo el proceso, segn se ver en el punto siguiente.
A. Revelacin de preferencias
En la democracia directa la revelacin de preferencias puede ser individual y bien por bien,
determinando en cada caso cunto le tocara aportar a cada uno, y llegar a un resultado por
consenso. Cuando este proceso no es posible, la revelacin de preferencias se efecta a travs de
votaciones sobre programas alternativos. Para que estos procesos sean eficientes los votantes
deben conocer los costos que cada programa implicara para ellos (Musgrave y Musgrave, 1989),
actuales y futuros podramos aadir es decir, incluido el endeudamiento requerido.
En la democracia indirecta, como sera el caso de los bienes pblicos, la revelacin de
preferencias tambin se realiza a travs de votaciones sobre programas alternativos pero la
discusin y la aprobacin de presupuestos se hace efectiva a travs de representantes.
Transcurridas las elecciones, el candidato vencedor deber incorporar en su programa parte de las
propuestas de sus adversarios ya que deber presentar su proyecto de presupuesto a un rgano
deliberativo donde estn representados todos los ciudadanos del territorio concernido.
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En cuanto al proceso de produccin de los bienes a proveer, segn ya se mencion una parte
de stos puede ser comprada - y por tanto producida a travs de procesos de mercado - y otra
producida directamente pero incluso en este caso se comprar gran parte de los insumos. Sin
embargo, donde se fijar finalmente los precios a pagar por los bienes pblicos no ser en el
mercado sino en la sala en que los representantes de quienes los consumirn aprueben el
presupuesto correspondiente. Es decir, en ltima instancia los precios de los bienes pblicos son
definidos a travs de un proceso poltico-administrativo. Administrativo porque los presupuestos
deben ser preparados y ejecutados con el auxilio de administraciones.
B. Produccin
En el proceso de producir los bienes que sern provistos pblicamente participan tanto
administraciones pblicas como organizaciones econmicas. Incluso en los casos cuya produccin
final est a cargo de organizaciones estatales stas adquieren insumos que son producidos por
organizaciones econmicas. La decisin sobre qu bienes producir a travs de procesos poltico-
administrativos y qu bienes o insumos comprar es relevante desde el punto de vista de la
eficiencia, ya que en un caso el proceso de produccin se da a travs del mercado y en el segundo a
travs de procesos poltico-administrativos.
En principio podran ser comprados todos aquellos bienes y servicios (bienes finales o
insumos) que podran ser producidos privadamente en condiciones de eficiencia (el tema del
conocido libro de David Osborne y Ted Gaebler, 1992). Los nicos casos de bienes cuya
produccin final slo puede ser realizada eficientemente a travs de procesos poltico-
administrativos seran aquellos en que de lo contrario se llegara claramente a un equilibrio de Nash
(por ejemplo normas generales y control de su cumplimiento). Se podra entonces considerar este
criterio para diferenciar entre bienes pblicos y bienes privados. Sera un criterio normativo,
diferente al presentado al inicio de este captulo, que es eminentemente emprico.
Strictu sensu seran bienes pblicos slo aquellos cuya produccin final slo puede ser
realizada eficientemente a travs de procesos poltico-administrativos. y privados los dems. La
situacin resultante sera la que se muestra en el Cuadro III-2.
25

Cuadro III-2
BIENES PBLICOS Y BIENES PRIVADOS
Produccin
Pblica
Provisin
Privada
Bienes
Pblicos
Slo No
Bienes
Privados
Posible S

3. Problemas de eficiencia
La ineficiencia en los procesos de provisin de bienes pblicos se refiere, en trminos
generales, a la no correspondencia entre las preferencias de los ciudadanos y la provisin efectiva.
Se denomina ineficiencia asignativa a la diferencia entre lo que se provee y lo que los ciudadanos
deseara recibir a cambio de sus contribuciones. Un factor importante de la ineficiencia asignativa
puede ser la ineficiencia productiva, que sera el caso en que los costos de los bienes obtenidos a

25
En rigor, este cuadro, que aqu se refiere slo a los bienes pblicos con fines de docencia, corresponde a la clasificacin entre
bienes sociales y bienes privados, segn la definicin de bienes sociales que se presenta en el captulo V. Para representar
fidedignamente lo que all se propone habra que sustituir en el cuadro bienes pblicos por bienes sociales y produccin
pblica por produccin social.
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travs de asignaciones poltico-administrativas de factores e insumos resultan superiores a los
precios de una produccin similar en mercados competitivos. Ambos tipos de ineficiencia resultan
acrecentados cuando interviene la corrupcin.
A. Ineficiencia asignativa
a) Intermediacin poltica y administrativa
La intermediacin poltica se constituye en un factor de ineficiencia en la medida en que no
refleja con fidelidad las preferencias de los electores. De hecho, en la medida en que los
mecanismos de participacin se reduzcan a votar por alguien que represente a un grupo de
ciudadanos por un perodo determinado, se estar dejando amplio espacio para que los
representantes puedan aprovechar esta situacin para beneficio de intereses particulares. Tal
fidelidad depender principalmente de factores ticos e institucionales ya que, incluso
legtimamente, los polticos y sus partidos pueden preferir, a fin de ser reelectos, aprobar gastos de
alto impacto a corto plazo y cobrar un mnimo de impuestos. Es evidente que este comportamiento
puede tener efectos especialmente negativos cuando los gobiernos pueden recurrir fcilmente al
endeudamiento.
Los procesos administrativos, a su vez, constituyen una segunda intermediacin entre la
demanda y la oferta de bienes pblicos. Los presupuestos que son sometidos a aprobacin poltica
son elaborados y ejecutados con el auxilio de administraciones que tienen influencia y peso poltico
propios, que pueden ser aprovechados en beneficio de intereses particulares. Las distorsiones
ocasionadas por esta intermediacin han sido analizadas particularmente por algunos especialistas
de la llamada Escuela de Virginia (ver Buchanan y Tollison, Ed., 1984).
b) Agregacin de preferencias
Aun si todas las preferencias estuvieran adecuadamente representadas y se lograra una
provisin eficiente de bienes pblicos a travs de poltico-administrativos , es evidente que cuanto
ms diversas sean las preferencias individuales y colectivas existentes dentro de un territorio, la
provisin resultante reflejar en menor medida dichas preferencias.
B. Ineficiencia productiva
Un caso particular de ineficiencia asignativa es el que se refiere a posibles ineficiencias en la
produccin de bienes y servicios a travs de procedimientos poltico-administrativos: al no contarse
con los incentivos y disuasivos del mercado para optar por decisiones tcnicamente eficientes es
necesario introducir normas y mecanismos de control que aun si se cumplen estrictamente
contribuyen a encarecer la provisin de bienes pblicos.
C. Corrupcin
Los problemas de eficiencia se multiplican a travs de la corrupcin. sta puede referirse al
comportamiento de los ciudadanos "la evasin y la elusin" o al de los gobernantes y
administradores.
a) Evasin y elusin
Ya que todos tienen igual derecho a consumir bienes pblicos, individualmente se los puede
consumir sin pagar. Una vez ms: la sola bsqueda del inters individual conducira a evadir este
pago (los free riders). Los efectos son similares "y aun mayores" cuando los contribuyentes
encuentran mecanismos para aprovechar excepciones tributarias en un sentido que no corresponde
con la intencin de los legisladores. En ausencia del mecanismo econmico de la exclusin se hace
necesario, por un lado, incurrir en gastos dirigidos especficamente a reducir la evasin y la elusin
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica

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y, por otro lado, a aumentar los impuestos de los que s pagan, lo que evidentemente incrementa la
ineficiencia asignativa.
Los controles administrativos y judiciales por s solos no seran suficientes para asegurar la
reduccin de la evasin y la elusin. En estos casos lo decisivo es la tica y la internalizacin de las
normas, pero es evidente que la propensin individual y aun colectiva a evadir ser tanto mayor
cuanto ms perciban los ciudadanos que la provisin de bienes pblicos no corresponde a sus
preferencias (individuales o colectivas), situacin que se agrava particularmente cuando hay
presuncin de corrupcin poltica y/o administrativa.
b) Corrupcin poltica y administrativa
Segn una definicin generalmente aceptada, esta forma de corrupcin sera la venta de
propiedad del gobierno para beneficio privado (Schleifer y Vishny, 1993). Se suele distinguir
entre corrupcin poltica y corrupcin administrativa (Tanzi, 1997). La primera se dara cuando los
gobernantes y/o los representantes actan ilegtimamente en su propio provecho. La segunda
consistira en percibir cualquier beneficio de orden personal por discriminar en la prestacin de
servicios pblicos. Ambas formas de corrupcin encarecen el costo de los bienes pblicos para los
ciudadanos pero con la primera se distorsiona cualquier principio de eficiencia en las decisiones
sobre asignacin, ya que stas se realizan no en funcin de la solucin socialmente ms eficiente
sino de aquella que ofrece mayores beneficios a quin(es) tiene(n) el poder de decidir (ver Kurer,
1993, y Wei, 1999).
Las tres formas de corrupcin poltica con mayor incidencia negativa seran la compra de
votos, el clientelismo y el fraude. En los tres casos se altera el funcionamiento democrtico hacia
soluciones menos eficientes. La distorsin entre las preferencias ciudadanas y la provisin de
bienes pblicos que la compra de votos implica es evidente. Con el clientelismo los gobernantes
utilizan las compras estatales, los nombramientos de funcionarios y el gasto pblico para beneficiar
a sus partidarios. Pero donde se distorsiona completamente el proceso de asignacin es en el caso
del fraude (denominado simplemente robo "theft! en la literatura), situacin que se da cuando
los gobernantes adoptan decisiones sobre adquisiciones en funcin de aportes en dinero que los
contratistas les entregan. Fuera de que las compras as realizadas no corresponderan en absoluto a
las preferencias de los ciudadanos, este tipo de corrupcin suele aumentar los costos de los bienes
pblicos que tienen que pagar los ciudadanos en mayor proporcin que simplemente para cubrir el
sobreprecio. En efecto, el soborno puede permitir adems que las empresas participantes
aprovechen este hecho para acomodar el proceso de evaluacin a su conveniencia: reducir la
calidad del bien o servicio en cuestin y/o aumentar sus mrgenes de ganancia.
En el caso de la corrupcin administrativa, la ausencia, el exceso o lo inapropiado de las
normas representan otras tantas oportunidades de corrupcin. Los riesgos se acrecientan cuando no
existen o no se aplican normas sobre sistemas de reclutamiento y carrera funcionaria, ya que los
funcionarios tienden a aprovechar su momentnea posicin "generalmente resultado de una
decisin clientelista" para generarse un fondo de desempleo. En estos casos el riesgo de colusin
de los funcionarios con polticos corruptos, para aprovechar su momentnea situacin, es evidente.
Lo inadecuado de las normas y el problema de la corrupcin que ello suscita ha sido analizado
minuciosamente por Hernando de Soto (1987), quien seala que la corrupcin puede comenzar
desde el diseo de las normas administrativas, haciendo que stas est dirigidas precisamente a
facilitar el robo.
Parece evidente que la oportunidades de corrupcin se multiplican en la medida en que las
decisiones se centralizan, ya que la administracin se hace ms compleja y el control tambin. La
corrupcin poltica en Amrica Latina ha tenido graves consecuencias: gran parte del
endeudamiento caracterstico del centralismo, que despus fue pagado a travs del impuesto
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regresivo que constituye la inflacin, habra sido aplicado en esta forma ineficiente e injusta. La
crisis del centralismo no cambi significativamente esta situacin: los procesos iniciales de
privatizacin de empresas pblicas en Argentina, Brasil y Venezuela, que pudieron ser estudiados
gracias a sendos procesos contra los respectivos presidentes, dieron lugar a enormes prdidas
(Manzetti y Blake, 1996). Se habra cometido un grave error al suponer que la simple privatizacin
de empresas pblicas y la eliminacin de interferencias en la formacin de precios reduciran
automticamente la corrupcin. Los recientes descubrimientos en Per, de hechos de corrupcin
vinculados con privatizaciones, estaran demostrando una vez ms los elevados riesgos que en este
sentido implica el excesivo centralismo.
4. La descentralizacin como solucin
La descentralizacin de los procesos de asignacin se plantea como una manera ms
eficiente de proveer bienes pblicos que la provisin centralizada. La descentralizacin poltica
contribuira a reducir la ineficiencia asignativa y la econmica, la productiva.
A. Descentralizacin poltica
Las preferencias de los ciudadanos por bienes pblicos se refieren a distintos tipos de bienes:
en algunos casos las preferencias son uniformes, en otros, geogrficamente diferenciadas.
Descentralizar los procesos de asignacin poltico-administrativa a comunidades de menor
dimensin implicara, en principio, una solucin ms eficiente, ya que permitira una mejor
adecuacin a las preferencias particulares de los respectivos territorios, reducira la intermediacin
poltico-administrativa y facilitara el control ciudadano del gasto.
La transferencia de procesos de asignacin poltico-administrativa desde una comunidad
territorial superior a cualquier otra inferior es, fundamentalmente, una descentralizacin poltica,
pero la condicin bsica para que sta contribuya a la eficiencia dependera de la calidad de los
sistemas de participacin y representacin que se adopten para los procesos de provisin local, a
fin de que dichas preferencias estn adecuadamente expresadas.
B. Descentralizacin econmica
As como la descentralizacin poltica corresponde a procesos de provisin, en su sentido
ms amplio, la descentralizacin econmica se refiere exclusivamente a la produccin. Consistira
bsicamente en transferir el proceso de asignacin de factores e insumos desde instancias poltico-
administrativas hacia mecanismos de mercado. La condicin bsica para que esta segunda forma de
asignacin sea ms eficiente sera un desarrollo institucional que asegurara el funcionamiento
adecuado de la competencia econmica en los cuasimercados hacia los cuales seran trasladadas las
decisiones sobre asignacin de factores e insumos.
Obviamente no toda produccin de bienes pblicos puede ser descentralizada
econmicamente. Los bienes que quedaran excluidos seran aquellos que slo pueden ser
producidos eficientemente a travs de procesos poltico-administrativos: sera absurdo que se
pudiera escoger, por ejemplo, entre dos normas o que dos jueces pudieran juzgar y sentenciar
paralelamente sobre el mismo asunto.
La descentralizacin econmica debera reducir los costos de produccin y as contribuir a
aumentar la eficiencia de la provisin pblica, pero adems, al reducir el nmero de asuntos a ser
resueltos a travs de procedimientos poltico-administrativos podra contribuir, indirectamente, a
que estos procedimientos sean ms eficientes, al poder concentrarse en aquello que slo puede ser
resuelto a travs de estos medios.
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53
IV. Descentralizacin de la provisin
y de la produccin
En este captulo se comienza por examinar la descentralizacin
de procesos de provisin de bienes pblicos, lo que permite deducir
los conceptos de descentralizacin poltica y descentralizacin
operativa. Luego se estudian los sistemas de compensacin y se
encuentra que algunos de ellos dan lugar a una descentralizacin
poltica slo del gasto. En el punto siguiente se analiza la
descentralizacin de la produccin hacia mecanismos de mercado !es
decir la descentralizacin econmica! y el concepto de cuasimercado.
1. Descentralizacin poltica y
descentralizacin administrativa
A. Descentralizacin poltica
a) El concepto
En el captulo anterior se lleg a la conclusin de que, en el
caso de bienes pblicos cuyas demandas estn geogrficamente
diferenciadas, en principio sera ms eficiente proveerlos de una
manera descentralizada, es decir, transferir el proceso de decisin
desde el mbito nacional hacia los mbitos subnacionales que mejor
correspondan con esas demandas diferenciadas. Los procesos de
descentralizacin implican una transferencia desde un mbito ms
amplio hacia otros que hacen parte de ste, estableciendo una relacin
centrallocal. Por ello los bienes pblicos cuya provisin se transfiere
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica

54
son denominados bienes pblicos locales. Sin embargo por lo general la literatura se refiere a
bienes locales en oposicin a nacionales o generales.
Dos aspectos esenciales de la descentralizacin poltica son el empoderamiento
26
local y la
autonoma.
i) El empoderamiento local: la descentralizacin poltica implica en primer lugar reconocer a
comunidades territoriales subnacionales el derecho a conformar sus propias organizaciones
pblicas territoriales, a fin de poder proveerse de bienes locales sobre la base de votaciones y
aprobacin de presupuestos por representantes democrticamente electos. La distribucin de
atribuciones entre los representantes y el ejecutivo local, la forma de eleccin de ambos y los
mecanismos de participacin ciudadana, por un lado, y la obligacin de rendir cuentas por parte de
los elegidos, son cruciales para empoderar verdaderamente a las comunidades locales o crear un
centro similar al original.
ii) La autonoma: el otro aspecto esencial de la descentralizacin poltica es la autonoma,
particularmente, la financiera. Lo implica, por un lado, el reconocimiento del derecho de las
comunidades subnacionales a autoimponerse, y por otro, que incluso las ms pobres puedan
realizar autnomamente su respectiva provisin de bienes locales. Esto tiene que ver con los
sistemas de compensacin, tema que ser analizado ms adelante.
b) Bienes pblicos segn mbito
Conceptualmente la descentralizacin poltica es una transferencia de competencias de
provisin desde una comunidad ms amplia a otra(s) comprendida(s) dentro de ella que requiere de
una reforma de la estructura y funcionamiento del Estado donde la lgica territorial prime sobre la
sectorial. La centralizacin sera el proceso inverso, por ejemplo, la conformacin del gobierno
europeo. De hecho un Estado est integrado por varios niveles de organizaciones territoriales y los
procesos de integracin se dan a su vez conformando organizaciones supranacionales y hasta
planetarias. La reforma estructural del sector pblico puede plantearse entonces como un proceso
de transferencia de poder desde la nacin hacia organizaciones territoriales supra y subnacionales y
el sistema resultante podra configurarse como un conjunto articulado de organizaciones
territoriales, desde la Organizacin de las Naciones Unidas hasta un corregimiento municipal. En
la Ilustracin IV-1 se presenta esquemticamente esta situacin.
Esta transferencia de competencias a distintos mbitos est obviamente destinada a proveer
bienes pblicos de distinto mbito. De esta manera resulta pertinente referirse a bienes pblicos
mundiales, como sera la justicia administrada por los Tribunales de La Haya; regionales, que
seran los provistos por las organizaciones de integracin; nacionales, y locales, denominacin que
en general reciben los provistos subnacionalmente.
27
Cada ciudadano aportara, directa o
indirectamente, a la provisin de bienes de distinto nivel, a fin de financiar el respectivo gasto.








26
Empoderamiento: transferir poder. Traduccin libre de la expresin inglesa empowerment..
27
Sin embargo, el anlisis que sigue se referir a bienes locales en contraposicin a centrales.
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55
Ilustracin IV-1
DESCENTRALIZACIN - CENTRALIZACIN DE LA PROVISIN

En el Cuadro IV-1, a continuacin, se puede observar, por ejemplo, cmo se distribuye el
gasto estatal en el caso de Alemania.

Cuadro IV-1
ALEMANIA: GASTO ESTATAL POR NIVEL DE GOBIERNO, 1995
Niveles: Porcentaje (%)
Contribucin a la Unin Europea 3.0
Gobierno Federal 34.1
Gobiernos Intermedios (Lnders) 36.6
Gobiernos Municipales 26.3
TOTAL 100.0
Fuente: Spahn P. y Fttinger, W. (1997)

c) Bienes locales
Para plantear la descentralizacin de la provisin es necesario precisar primero que provisin
es descentralizable. El slo hecho de haber conformado una nacin implica consensos en reconocer
el derecho de todos a acceder uniformemente a ciertos bienes pblicos por encima de las
preferencias individuales y a pesar de las diferencias fsicas o culturales. El proceso de
diferenciacin de la demanda comienza por una decisin nacional sobre en qu casos es ms
conveniente para el inters general reconocer estas diferencias territoriales y en cules no.
Es evidente que la provisin de sistemas bsicos: jurdico, de defensa, monetario,
redistributivo no deben ser descentralizados. Algunos sistemas normativos, en cambio, si podran
ser descentralizados, parcialmente, a fin de adecuarse a particularidades territoriales y tambin
muchos mecanismos de informacin y control. Pero donde resulta ms conveniente adecuarse a
particularidades territoriales es donde ms incidencia tienen las diferenciaciones geogrficas: en la
adecuacin del territorio y la provisin de servicios bsicos. Siguiendo la relacin de bienes del
Recuadro III-1, por ejemplo, los sistemas bsicos no seran descentralizables; los sistemas

Procesos
Nacionales
Procesos democrticos
supranacionales
Procesos
subnacionales
intermedios Procesos
locales
Centralizacin
Descentralizacin
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica

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normativos lo seran parcialmente en casos como educacin, salud, aprovechamiento de recursos
naturales y uso del suelo; las comunidades subnacionales podran tener una participacin ms
amplia en los mecanismos de control, y, finalmente, la responsabilidad de organizar la provisin de
servicios es una responsabilidad tpicamente descentralizable.
Sin embargo, se insiste, la decisin final sobre: (i) cul provisin ser local y cul no; (ii)
qu mbitos subnacionales que contarn con organizaciones territoriales autnomas, y (iii) con qu
medios contarn estas organizaciones para financiar la provisin que les ser transferida, es una
decisin poltica de carcter nacional, ya que la descentralizacin es una transferencia de poder
desde la nacin hacia comunidades subnacionales. Pero criterios como los que siguen y estudios
realizados sobre esa base pueden ser tiles para adoptar las decisiones correctas.
d) Condiciones de eficiencia
Las condiciones fundamentales para que la descentralizacin poltica conduzca a la
eficiencia seran: (i) que se puedan configurar sistemas de provisin autnoma que se adecuen a
demandas geogrfica y funcionalmente diferenciadas; (ii) que las economas a generar sean iguales
o superiores a las economas de escala propias de la gestin centralizada; (iii) que la participacin
ciudadana sea al menos similar a la que se da en la provisin centralizada.
Sistemas de provisin autnoma
La provisin autnoma implica que las comunidades puedan decidir a travs de procesos
democrticos de qu, cunto y con qu parte de sus ingresos proveerse. Esto ltimo implica que
cuenten con el derecho de autoimponerse, lo que por lo general implica la transferencia de algunas
bases impositivas y, sobre todo, la facultad de decidir sobre las tasas de los impuestos que pagarn.
Cuanto ms se pueda facilitar el conocimiento de la relacin beneficio/costo de cada decisin,
mayores sern las posibilidades de incorporar la eficiencia a travs de la participacin. Esta
condicin resulta indispensable para que la participacin ciudadana introduzca mecanismos de
racionalidad econmica en los procesos de asignacin y de control del gasto.
En algunos pases las comunidades territoriales subnacionales pueden crear libremente sus
propios impuestos (por ejemplo en Brasil), en otros slo puede hacerlo el nivel central, pero lo
relevante es que dichas comunidades puedan modificar las tasas (porcentajes) de los impuestos
locales en funcin de sus decisiones sobre provisin (situacin que por lo general est contemplada
en todos los procesos de descentralizacin poltica).
Economas de escala
La segunda condicin para que la provisin descentralizada sea ms eficiente sera que las
ganancias en trminos adecuacin a la demanda sean iguales o superiores a las economas de escala
propias de la provisin centralizada.
Participacin ciudadana
La tercera condicin sera que los beneficios netos de la descentralizacin no fueran
anulados por una provisin menos democrtica que la provisin central. El mismo hecho de que los
procesos se generen a partir de las organizaciones ms prximas al ciudadano propicia una mayor
participacin pero sta no es automtica: para obtener los beneficios de la descentralizacin es
imprescindible que estas organizaciones est configuradas como rganos de autogobierno de las
comunidades. En principio cuanto mayor participacin en los procesos de decisin y control de la
provisin, mayor ser la eficiencia, siendo el lmite el costo de oportunidad de esta participacin.
e) Problemas y soluciones
La descentralizacin poltica implica al menos los siguientes problemas: (i) la no
correspondencia de la demanda con lmites poltico-administrativos; (ii) las externalidades
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negativas y positivas entre comunidades; (iii) las desigualdades territoriales, (iv) riesgos de guerra
fiscal y (v) la ausencia de cultura poltica y administrativa para responder al empoderamiento local.
No correspondencia de la demanda con lmites poltico-administrativos
La demanda de cada bien pblico local vara segn el bien de que se trate. Estas demandas
no tienen por qu coincidir con la organizacin poltico-administrativa del Estado. Sin embargo,
parece evidente que dichas demandas sern tanto ms parecidas cuanto ms homogneas sean las
caractersticas fsicas y culturales. La eficiencia resultar favorecida en la medida en que la
organizacin territorial del Estado corresponda a comunidades con caractersticas similares pero
stas pueden ir modificndose en el transcurso histrico. Por ello lo ms favorable a la eficiencia
ser que la divisin poltico-administrativa alcance hasta los niveles ms prximos al ciudadano y
que a partir de estos niveles los procesos de provisin se vayan configurando, por agregacin, en un
proceso de abajo hacia arriba. La adecuacin a la demanda a cada servicio se hara efectiva a travs
de asociaciones de organizaciones territoriales en cada nivel.
Externalidades negativas y positivas entre comunidades
Este problema se refiere a las externalidades "positivas y negativas" que genera una
comunidad respecto a otras (generalmente sus vecinas). Este tema ha sido bastante analizado por la
teora econmica (ver por ejemplo Pigou, 1946; Oates, 1972; Cornes, 1986). Las externalidades
interterritoriales suelen tener dos aspectos: uno positivo y otro negativo. Desde ya cuando alguien
adopta una decisin sobre consumo o produccin es porque as le conviene pero genera una
externalidad negativa cuando perjudica a otro. De manera similar, una comunidad territorial puede
beneficiarse del gasto financiado realizado por otra, pero para esta ltima tal hecho sera una
externalidad negativa. En principio la solucin sera evitar las externalidades negativas a costo del
que las genera - o en ltima instancia que el que ya las gener compense por ellas a los que las
padecieron - y reconocer los costos ajenos por las externalidades positivas.
Desigualdades territoriales
En la medida en que la descentralizacin poltica estimula la eficiencia, estimula tambin la
desigualdad territorial en trminos de ingreso. Para compensar las desigualdades territoriales, las
polticas de descentralizacin incluyen sistemas de redistribucin territorial pero stos pueden
desestimular la generacin de ingresos locales. El tema de los sistemas de compensacin ser
tratado ms adelante.
Guerra fiscal
Dejar en libertad a cada localidad para fijar las tasas de sus impuestos implica el riesgo de
llegar a un equilibrio de Nash a travs de la competencia entre ellas para atraer inversiones, lo que
requerira de una regulacin central. As lo demuestran evidencias empricas, algunas de las cuales
menciona Oates (1999). Este mismo autor sostiene, sin embargo, que la competencia entre
localidades siempre debera resultar en una provisin ms eficiente. Este problema no est resuelto
ya que, por un lado, fijar tasas impositivas uniformemente eliminara el principio de eficiencia que
es la autoimposicin pero la autonoma total para hacerlo encierra el riesgo mencionado.
Posiblemente la solucin est por el lado de establecer rangos de tasas impositivas, no permitir
excepciones puntuales y desincentivar a travs de los sistemas de compensacin las reducciones de
impuestos (a travs de sistemas de compensacin de Tipo 1, segn la clasificacin que se muestra
en la Ilustracin IV-3).
Cultura centralista
Finalmente, para que la descentralizacin poltica tenga xito es indispensable: (i) que todos
los sistemas de gestin pblica, antes centralizados, sean reformados para adecuarse a las nuevas
condiciones, y (ii) contar con polticos y funcionarios que comprendan que ha habido un cambio de
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principal, desde el gobierno central hacia la comunidad en general y el ciudadano en particular.
Particularmente en los pases con larga cultura centralista, se requiere de un esfuerzo prolongado de
educacin para que los polticos y sobre todo los funcionarios internalicen las nuevas reglas del
juego.
f) Conclusiones
Segn se plante en el captulo anterior, la descentralizacin poltica sera una manera de
responder a la ineficiencia asignativa caracterstica de la provisin de bienes pblicos:
frente al problema de agregacin de preferencias, permite aproximarse mejor a
preferencias diferenciadas;
distribuye el proceso de asignaciones poltico-administrativas, facilitando as la
participacin y reduciendo la intermediacin poltico-administrativa en todos los niveles;
en la medida en que abra espacios efectivos para la participacin ciudadana en los
procesos de asignacin aumenta la eficiencia, no solamente de la gestin pblica sino de
la inversin en general;
en la medida en que la gestin sea ms transparente y participativa y se establezca normas
de rendicin de cuentas se propiciar el control ciudadano para reducir la corrupcin.
Adems, propiciar una participacin ciudadana constructiva contribuye a lograr un
objetivo poltico en s y facilita la gobernancia democrtica.
Las condiciones enunciadas y la solucin de los problemas planteados, sin embargo, son de
difcil logro en trminos prcticos. En el plano tcnico lo decisivo sera identificar con precisin
los bienes pblicos que pueden ser objeto de descentralizacin poltica y disear un aparato de
gestin pblica orientado a la participacin. Pero las mayores dificultades se plantean en el plano
poltico: al requerir de una redistribucin territorial del poder hasta los niveles ms prximos al
ciudadano y un mayor empoderamiento de ste su realizacin prctica se enfrenta a poderes y a una
cultura centralista de larga data.
B. Descentralizacin administrativa
El proceso de provisin de bienes pblicos puede ser analizado segn la naturaleza de las
actividades comprendidas. Las de asignacin y control son responsabilidad directa de los
gobiernos y los representantes, mientras que tanto la preparacin de la informacin para la
adopcin y control de decisiones como la ejecucin de esas decisiones son tareas que generalmente
corresponden a administraciones. Estas tareas administrativas podran recibir la denominacin
genrica de operativas o administrativas respecto a las decisiones adoptadas polticamente.
Ahora bien: las decisiones fundamentales sobre provisin adoptadas por un nivel de gobierno
pueden ser operadas centralizada o descentralizadamente, tanto funcional como territorialmente.
En este ltimo caso puede crear sus propias agencias o bien utilizar las administraciones de
gobiernos de niveles inferiores, delegando a stos competencias operativas.
Siguiendo a Palma y Rufin (1989), descentralizacin administrativa sera entonces la
transferencia por norma legal de competencias decisorias desde una administracin central a otras
administraciones con autonoma de gestin, independientemente de que sus titulares sean electos o
no, ya que en este caso ellos deben responder de su gestin primordialmente al gobierno central
donde se toma las decisiones fundamentales sobre los bienes pblicos as provistos.
La descentralizacin administrativa de mayor relevancia es sin duda la delegacin a
gobiernos locales. Esta sera la solucin ms adecuada para ejecutar decisiones que es ms
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eficiente realizar centralmente pero que requieren de una operacin descentralizada: la
desconcentracin o la creacin de agencias locales sera una duplicacin respecto a las
administraciones locales. De hecho, segn lo observaran Campbell et al (1991), las
administraciones locales operan tanto decisiones adoptadas localmente en forma autnoma como
otras, que son decididas en niveles superiores. Las desventajas planteadas al aplicar el modelo
principal-agente a las relaciones intergubernamentales pueden reducirse e incluso transformarse en
ventajas si los procedimientos de asignacin y control estn claramente diferenciados y las
provisiones de bienes centrales y locales se refuerzan sinrgicamente.
Se requiere sin embargo, segn ya se anticip en el captulo II, de una clara diferenciacin
entre las actividades que las administraciones locales realizan en cumplimento de decisiones sobre
provisin adoptadas localmente y aquellas otras que los gobiernos locales hacen cumplir como
agentes de un gobierno central. Los principales son diferentes: en el primer caso lo es la
comunidad local y en el segundo el gobierno central que delega. El financiamiento y de la
rendicin de cuentas deberan corresponder con precisin a esa diferenciacin.
Las normas legales que se refieren a la descentralizacin administrativa, sin embargo, no
suelen hacer esa diferenciacin: slo habilitan a las administraciones para operar decisiones de
provisin y ello induce con frecuencia a suponer que el slo hecho de transferir funciones
administrativas a un gobierno local electo implica descentralizacin poltica. Para diferenciar
entonces entre descentralizacin poltica y descentralizacin meramente administrativa, parece
preferible denominar a esta ltima descentralizacin operativa.
28

Establecer hasta qu punto un proceso es de descentralizacin poltica y hasta donde es
meramente operativa dependera de conocer en qu casos las administraciones locales estn
operando decisiones tomadas autnomamente por el respectivo gobierno local y en qu otros estn
operando decisiones centrales. Para determinar su profundidad habra que establecer el grado de
involucramiento ciudadano en las decisiones sobre asignacin.
En la Ilustracin IV-2 se muestra esquemticamente los procesos de descentralizacin
poltica y descentralizacin operativa.

Ilustracin IV-2
DESCENTRALIZACIN POLTICA Y DESCENTRALIZACIN OPERATIVA












28
En las publicaciones anteriores ya mencionadas (Finot 1996, 1998) no se hace estas precisiones, razn por la cual en ellas an se
denomina descentralizacin administrativa a lo que, con mayor rigor, aqu preferimos llamar descentralizacin operativa o
meramente administrativa.

Gobierno central
Administracin
central
Gobierno local
Administracin
local
Descentralizacin
Operativa:
Operacin
Descentralizacin
Poltica:
Decisin
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica

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C. Sistemas de compensacin
Los procesos de descentralizacin se realizan a partir de diferencias territoriales iniciales,
tanto en trminos de recursos y producto como de provisin de bienes pblicos. Estas diferencias
de deben primordialmente a las diferentes dotaciones de recursos (desde naturales hasta
institucionales) y grados de desarrollo en que se encuentran los distintos territorios. Adems con
frecuencia el centralismo tendi a reforzar estas diferencias.
Uno de los objetivos de la descentralizacin es reducir la desigualdad territorial pero, segn
ya se ha mencionado, la descentralizacin poltica por s sola, al incentivar la eficiencia, propicia,
en vez de reducir, la diferenciacin y la desigualdad. Con la finalidad de hacer a la
descentralizacin funcional respecto a objetivos de equidad se requiere que sta est acompaada
de sistemas redistributivos dirigidos a reducir tanto las diferencias en trminos de dotaciones
iniciales como aquellas que suscitar la propia descentralizacin.
A continuacin se har una revisin de los sistemas de compensacin y su relacionamiento
con las formas de descentralizacin analizadas.
a) Tipos de sistemas de compensacin
Los sistemas de compensacin pueden ser clasificados en bsicos y complementarios. Los
bsicos seran los que acompaan directamente al proceso de descentralizacin y por tanto son de
carcter fundamentalmente territorial. Los complementarios seran aquellos que estn dirigidos a
implementar polticas sectoriales del gobierno central pero que tambin son aplicados con criterios
de redistribucin territorial.
Los sistemas bsicos de compensacin se fundan en impuestos del nivel superior y/o
impuestos coparticipados, donde una parte corresponde al nivel central y otra(s) al (a los) local(es).
De la parte que pertenece a cada nivel local, un porcentaje queda en los territorios donde los
impuestos son generados y la otra (a veces la totalidad) es destinada a la distribucin.
La distribucin de los recursos destinados a los sistemas bsicos de compensacin puede
hacerse a travs de acuerdos polticos ad hoc (por ejemplo, el de Argentina) o de frmulas (los
casos de Colombia y Chile). Los criterios de distribucin suelen ser: (i) poblacin, (ii) niveles de
pobreza y (iii) extensin territorial (ver ejemplos en el Cuadro VI-4). La diferencia entre lo que
cada territorio recauda y lo que recibe a travs de los sistemas de compensacin, son transferencias,
entre territorios de un mismo nivel en la medida en que los impuestos pertenezcan a dicho nivel o
sean coparticipados.
Tambin son transferencias, pero en este caso nacionales, las provenientes de fondos o
programas nacionales con destino sectorial especfico.
Por lo general incluso los sistemas bsicos de compensacin suelen tener algn grado de
condicionalidad, ms an los complementarios. Para fines de anlisis puede resultar til distinguir
entre dos clases de condiciones: por aporte local o por uso. En la Ilustracin IV-3 se muestra una
clasificacin de sistemas de compensacin segn ambas formas de condicionalidad.










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Ilustracin IV-3
SISTEMAS DE COMPENSACIN SEGN CONDICIONAMIENTO
Fuente: Finot (1998)

El sistema de compensacin que sera ms adecuado para estimular la participacin y la
eficiencia sera aquel que fuera estrictamente subsidiario respecto al proceso local de asignacin, es
decir uno en el que los montos sean proporcionales al aporte local pero de libre disponibilidad (de
tipo 1 en la ilustracin). Para cumplir el objetivo de reducir desigualdades, esta proporcionalidad
debera variar en forma inversa respecto al nivel de ingreso de cada territorio.
No obstante lo anterior, los sistemas bsicos de compensacin ms frecuentes se sitan entre
uno de tipo 2, donde las remesas no tienen ninguna condicionalidad sobre uso, hasta uno de tipo 3,
donde su uso est predeterminado, pero en todo caso sin condicionalidad directa respecto a al
aporte local.
Finalmente la situacin de mayor condicionamiento sera el sistema de tipo 4, donde las
transferencias estn condicionadas tanto por destino como al aporte local. Este sera el caso de
fondos especializados y otros recursos sectoriales en que las asignaciones se deciden de acuerdo a
prioridades establecidas centralmente y los desembolsos estn condicionados al aporte local.
b) Descentralizacin poltica del gasto
El caso de los sistemas de compensacin de tipo 2 crea una situacin en la que los gobiernos
locales deciden autnomamente slo sobre gasto. En tal caso se est transfiriendo a mecanismos
locales de asignacin poltico-administrativa tan slo una parte del proceso de asignacin: la que
corresponde al gasto, mientras lo que se refiere al ingreso se define centralmente.
La principal consecuencia de esta fractura en el proceso de asignacin es que ella desactiva
los mecanismos econmicos que inducen a la eficiencia y a la participacin, ya que, segn se ha
visto, el fundamento de esos mecanismos es que los ciudadanos seleccionen los bienes pblicos de
que se dotarn en funcin de la incidencia que esta provisin tendr sobre su ingreso.
D. Relacin entre tipos de compensacin y tipos de descentralizacin
La relacin entre los tipos de compensacin mostrados en el Cuadro IV-2 y las distintas
formas de descentralizacin analizadas en este punto sera la siguiente:


Transferencias:
Condicionadas?
No S
No 2 3
S 1 4

Aporte:
Uso:
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica

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Cuadro IV-2
SISTEMAS DE COMPENSACIN Y TIPOS DE DESCENTRALIZACIN
Sistema de
compensacin
Tipo de descentralizacin
Tipo 1 Descentralizacin Poltica
Tipo 2 Descentralizacin Poltica del Gasto
Tipo 3
Descentralizacin Poltica del Gasto
Descentralizacin Operativa
Tipo 4
Descentralizacin Operativa
> Descentralizacin Poltica
Fuente: Finot (1998).

Slo un sistema de compensacin de tipo 1 sera funcional respecto a procesos en los que
los ciudadanos hacen una seleccin de bienes pblicos en funcin de lo que cada alternativa
incidir en sus ingresos. Adems de apoyar este funcionamiento favorable a la eficiencia, la
ventaja de este sistema es que cuenta con un lmite econmico a la demanda de recursos: la parte de
sus ingresos que los ciudadanos estn dispuestos a dedicar para proveerse de bienes pblicos
locales. Slo quedara por explorar en qu medida podra hacerse compatible un sistema como ste
con el objetivo de equidad.
Con el sistema de compensacin de tipo 2 puede esperarse una mejor adecuacin de la oferta
de bienes pblicos a la demanda de stos pero esta adecuacin sera menor que en el caso anterior
ya que se reducira el estmulo a la participacin que implica poder incidir en el propio ingreso
disponible. Por otro lado, mediante este sistema se puede viabilizar objetivos de equidad
interterritorial pero depende de cada gobierno local incorporar criterios de equidad social en el
gasto de estas recursos.
En cambio en el caso del sistema de tipo 3, sera ms funcional respecto a objetivos de
equidad propios de los gobiernos centrales. Por otro lado los condicionamientos siempre dejan un
margen importante dentro de los cuales los gobiernos locales pueden decidir libremente.
Finalmente es posible introducir, entre los condicionamientos, normas y control administrativos
dirigidos a buscar la eficiencia por esta va.
En el sistema de tipo 4 predominan las decisiones centrales pero generalmente se deja la
iniciativa a los locales. La lgica sectorial suele sobreponerse a la territorial y es un instrumento
adecuado para implementar polticas centrales. Su ventaja en relacin a los otros sistemas sera
que s se cuenta con el lmite econmico a la demanda de recursos a la que ya se hizo referencia
2. Descentralizacin Econmica
A. Concepto
En el captulo III ya se ha analizado cmo en el proceso de provisin de bienes pblicos se
adopta una triple decisin: (i) qu, cunto y con qu parte del ingreso territorial proveerlos, (ii) qu
bienes y servicios sern adquiridos en el mercado, y qu otros sern producidos por la
administracin y (iii) cul ser la combinacin de factores e insumos para este ltimo proceso de
produccin.
La descentralizacin econmica consiste bsicamente en trasladar las decisiones sobre
asignacin de factores de produccin desde mecanismos poltico-administrativos hacia la
competencia econmica. Las ventajas de la descentralizacin econmica en trminos de eficiencia
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seran dobles: (i) reducir la ineficiencia tcnica y, al disminuir el nmero de asignaciones que
deben ser objeto de decisiones poltico-administrativas, (ii) facilitar la eficiencia asignativa y (iii)
la participacin ciudadana.
La descentralizacin econmica es posible, en principio, cuando algn bien o servicio que
las administraciones generan podra ser producido privadamente. Su ventaja sera que de esta
manera se reduciran los riesgos de ineficiencia (y por tanto los costos) propios de la asignacin
poltico-administrativa. Sin embargo, la condicin, que no es menor, para que la descentralizacin
econmica sea eficiente, sera que se contara con la institucionalidad necesaria para asegurar las
condiciones de competencia, ms complejas en este caso que la simple provisin privada, ya que en
este caso la demanda se configura a travs de decisiones no econmicas sino polticas
(cuasimercados).
Pero si bien en principio es descentralizable toda produccin que se podra realizar
privadamente, la privatizacin no es indispensable "y a veces ni siquiera recomendable" para
que la produccin sea ms eficiente. El objetivo es asegurar la competencia, abrir los monopolios
estatales, no necesariamente cambiar la propiedad.
B. Cuasimercados
Mientras en el caso de la provisin privada, segn se vio, tanto la demanda como la oferta se
configuran automticamente a travs de mltiples decisiones individuales, la descentralizacin
econmica configura cuasimercados, en que la demanda es definida polticamente pero la
produccin para atender esta demanda se genera a travs de mercados y los precios de los bienes
son determinados por una oferta y una demanda as configurados.
Los cuasimercados pueden ser clasificados segn: (i) tipo de bienes; (ii) caractersticas de la
produccin, y (iii) forma de seleccin de proveedores.
(i) Segn tipo de bienes:
Insumos (servicios y bienes), equipo e infraestructura para la produccin de servicios
administrativos.
Insumos, equipo e infraestructura para servicios pblicos y sociales.
Servicios y bienes finales (servicios pblicos y sociales)
(ii) Segn caractersticas de la produccin:
Monopolios naturales: vas, puertos, redes (de agua, de alcantarillas, de electricidad, de
telfonos, etc.).
Oligopolios naturales: agua, electricidad, disposicin de deshechos slidos.
Oferta competitiva: insumos, equipo e infraestructura para servicios; telefona local,
telecomunicaciones; servicios sociales.
(iii) Segn forma de seleccin de ofertantes:
Colectiva (poltico-administrativa), que sera el caso de los insumos administrativos, y de los
monopolios y oligopolios naturales.
Individual (econmica), cuando los consumidores finales pueden escoger entre ofertantes
competitivos.
En el Cuadro IV-3 se muestran algunos ejemplos de cuasimercados.
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica

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Los primeros y casi nicos cuasimercados durante el centralismo fueron los que se
configuraron para la adquisicin de infraestructura, equipo e insumos para la produccin
administrativa y de servicios pblicos y sociales. Contemporneamente se est avanzando tanto
hacia la descentralizacin de monopolios y oligopolios naturales, como a la de servicios pblicos y
sociales con oferta competitiva.
Por supuesto la regulacin requerida es muy distinta segn los distintos tipos de
cuasimercados y de sus posibles combinaciones. Desde ya en el caso de los monopolios naturales
slo sera recomendable la concesin; en el de los oligopolios se podra optar entre la concesin o
hacer la oferta competitiva a travs de la regulacin. En el caso de oferta competitiva (el tercer tipo
de cuasimercado) lo ms importante sera que los consumidores pudieran optar entre varios
proveedores que compitan en igualdad de condiciones. Alejandro Medina (1998) ha estudiado los
riesgos y potencialidades de la descentralizacin econmica en el caso de la gestin social.

Cuadro IV-3
CUASIMERCADOS: EJEMPLOS
Tipos de bienes:
Tipo de produccin:
Monopolios
Oferta
competitiva
Insumos Redes
Consultora,
equipos
Produccin directa Agua
Salud personal y
educacin

En la Ilustracin IV-4 se muestra esquemticamente las tres formas de descentralizacin.

Ilustracin IV-4
GESTIN DESCENTRALIZADA



Gobierno Central
Productores externos
Administracin
Central
Gobierno local Descentralizacin
Econmica
Produccin
Descentralizacin
Poltica
Decisin
Descentr.
Operativa
Operacin
Administracin
local
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C. Subsidios al consumo
Generalmente se distingue a dos sistemas de redistribucin del ingreso: uno entre territorios
(sistema territorial) y otro entre personas (sistema personal). Este segundo se puede operar a travs
de subvencionar a los productores de ciertos servicios para que los entreguen muy baratos o
gratuitamente, o subsidiando directamente a los consumidores de esos servicios en funcin de la
capacidad de pago de cada uno.
Tpicamente durante el centralismo se practic el sistema de entregar servicios gratuitos o a
bajos precios a travs de empresas o establecimientos ampliamente subvencionados, a fin de llegar
a las personas cuyos ingresos no les hubieran permitido acceder a estos servicios.
Ya se ha mencionado que durante el centralismo en algunos pases hubo importantes avances
en materia de cobertura de servicios de educacin, salud y saneamiento, pero en todo caso los
sistemas de subvenciones a servicios como los de salud y de educacin universitaria resultaron
excluyendo a los ms pobres.
Las crticas que en general se ha hecho a esta forma de subsidiar "a travs de la oferta"
son las siguientes:
Cantidad: se tiende a llegar no a los ms pobres sino a quienes tienen ms poder.
Calidad: ante la ausencia de mecanismos de eficiencia y la escasez de recursos pblicos con
frecuencia los servicios provistos son de mala calidad.
La alternativa a esta forma de redistribucin sera el subsidio a la demanda, mediante el cual
se establece el costo de los servicios o bienes que se desea proveer y se subsidia ya no a los
establecimientos productores sino directamente a quienes demandan esos servicios, en funcin de
sus niveles de ingreso.
Sin embargo con los subsidios a la demanda tampoco se lograra llegar a los ms pobres: hay
servicios que no deben ser prestados exclusivamente en funcin de la demanda individual, que son
los bienes meritorios. Lo adecuado para subsidiar tambin esos bienes sera el subsidio al consumo,
cuyo monto dependera no solamente de la posible demanda de dichos bienes sino de poder lograr
un nivel mnimo de consumo individual o familiar de esos bienes, en razn de las externalidades
que genera este consumo. Este sera el caso, por ejemplo, de cierto nivel de consumo de agua
potable, por razones de higiene, o de la educacin escolar, en situaciones en que las familias
preferiran que los nios colaboraran en el cultivo de las parcelas familiares.
Las ventajas del subsidio al consumo parecen evidentes, tanto en trminos de equidad como
de mayor disponibilidad de recursos para mejorar la produccin en calidad y en cantidad. Este
sistema de subsidios ha sido adoptado durante el siglo XX en los pases desarrollados y en algunos
pases de la regin ha sido introducido para focalizar en los ms pobres. Sin embargo este
sistema requiere de una adecuada regulacin, de contar con administraciones en todo el territorio
nacional a travs de las cuales evaluar y clasificar a cada familia, y de los correspondientes
mecanismos de control, todo lo cual tiene un costo. Por ello esta no es siempre la solucin ms
adecuada: con frecuencia cuando la poblacin que se desea atender es homognea puede resultar
ms conveniente el subsidio a la oferta aunque dejando, en lo posible, alternativas de eleccin entre
proveedores.
En la regin, Chile cuenta con la mayor experiencia en este tipo de subsidios, que es operado
a travs de las municipalidades (lo que tambin constituye un claro ejemplo de descentralizacin
operativa). Un solo sistema de clasificacin de familias segn ingreso se utiliza para mltiples
propsitos (ver Recuadro IV-1). Tambin en Colombia y Argentina se ha empezado a aplicar este
sistema para proveer servicios de atencin en salud.
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica

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Recuadro IV-1
SISTEMA DE SUBSIDIOS EN CHILE

D. Capacidades requeridas
La descentralizacin econmica requiere, por un lado, de adecuadas regulaciones que en lo
fundamental deben ser definidas centralmente y, por otro lado, del desarrollo de capacidades
institucionales en los niveles subnacionales para aplicar entregar retornos a dicha regulacin. Tales
regulaciones deben contemplar tanto el proceso de demanda como condiciones para la oferta e
Dentro de la regin latinoamericana, el sistema de prestaciones sociales en Chile es
nico. Hace ms de dos dcadas el pas inici una profunda transformacin de sus
polticas y programas sociales, as como del sistema de prestacin de los beneficios
establecidos en la red social.
En el sector de la educacin, la administracin de los establecimientos fiscales se
traslad a los municipios, establecindose un sistema de financiamiento basado en un
subsidio a la demanda por nio que efectivamente asiste a clases. Por esta va se incentiv
la participacin del sector privado en la educacin, que lleg a representar ms de un 30
por ciento de la matrcula total de la enseanza bsica y media financiada por el Estado.
En salud, se descentraliz el antiguo Servicio Nacional de Salud, crendose 27
servicios autnomos. Se separ la funcin de financiamiento de la prestacin de atencin
mdica y se estableci un sistema de pago por atencin prestada. Los establecimientos del
nivel de atencin primaria fueron trasladados a los municipios. Se crearon asimismo las
instituciones de salud previsional (ISAPRES), entes privados encargados de administrar las
cotizaciones previsionales de los afiliados a este subsistema y de proveer atencin de
medicina preventiva y curativa a sus beneficiarios.
En el sector vivienda, se estableci un sistema unificado de subsidios a la demanda,
que consiste en un certificado que permite cancelar parte del valor de una vivienda con el
ahorro previo del postulante y, con el endeudamiento a largo plazo por el saldo. Para los
ms pobres se estableci el programa de casetas sanitarias, que consiste en lots con
servicios sanitarios bsicos. El Estado provee como subsidio un 75 por ciento del valor de
esta solucin, que se aplic a aquellos casos de marginalidad urbana en que era factible
radicar a las familias en el sitio que ocupaban. Para los casos en que era necesario
erradicarlos, se estableci el programa de viviendas bsicas, que consiste en una vivienda
completa que se entrega con un subsidio del 75 por ciento del valor de la misma, debiendo
las familias contraer una deuda con los servicios regionales de vivienda por el saldo no
financiado.
Extrado de Teresa Infante, Patricia Matte y Antonio Sancho La Reforma de los
Sistemas de Prestacin de Servicios Sociales en Amrica Latina. BID, Washington D.C.,
octubre de 1992.
Los subsidios a la demanda son definidos por el nivel nacional pero las municipalidades
son las encargadas de operarlo. Personal especializado tiene a su cargo la clasificacin
socio-econmica de los postulantes sobre la bases de la ficha CAS-2. Los subsidios
acordados mediante este procedimiento son de la ms diversa ndole: principalmente
aquellos que se refieren a seguro y servicios de salud (FONASA) y a vivienda. Sin
embargo, para aquellos que no estn asegurados, la ficha CAS-2 se utiliza para discernir el
Subsidio Unico Familiar, que se entrega a las familias sin recursos por nio controlado por
el sistema de salud y asistiendo a la escuela; el Subsidio Maternal, dirigido a las mujeres
embarazadas; el Subsidio al Recin Nacido.
Otros subsidios son: el Subsidio a la Madre sin recursos econmicos; el Subsidio a
Hogares Estudiantiles del Sector Rural; la Pensin Asistencial de Invalidez, y Asistencia
J udicial Gratuita.
Tomado de Chile, Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo. Gua de
Prestaciones Sociales en Municipalidades. Santiago de Chile, enero de 1993.
CEPAL Serie Gestin pblica N12

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incluir mecanismos de fiscalizacin obligatorios por parte de los representantes de la ciudadana y
facultativos por cualquier ciudadano.
Estas capacidades se refieren concretamente a:
Asegurar la competencia, elaborar contratos y asegurar cumplimiento en:
Adquisiciones de insumos
Adjudicacin de concesiones
Provisin de servicios pblicos
Asegurar equidad, eficacia y eficiencia en la asignacin de subsidios.
Asegurar mecanismos de control !incluido particularmente el control que puedan ejercer
directamente los ciudadanos! ya que con la descentralizacin econmica se pueden multiplicar las
oportunidades de corrupcin.
La descentralizacin econmica !transferencia de la produccin a la competencia
econmica! se completa con los subsidios al consumo, particularmente en los casos en que cada
consumidor puede elegir entre varios proveedores. Al Estado le corresponde asegurar que exista
una oferta suficiente de los servicios que subsidia, controlar su calidad y mantener informados a los
consumidores.
La participacin ciudadana tiene tambin en este caso un amplio espacio para desarrollarse,
particularmente en lo que se refiere a control de la calidad de los servicios y de la asignacin de
subsidios.
Por otro lado, la instalacin de estas competencias debera estar en correspondencia con la
cobertura de los servicios a prestar y buscando economas de escala. Ello requiere de una poltica
explcita que favorezca y estimule el asociativismo entre comunidades de niveles similares,
manteniendo el nivel superior slo como alternativa para ocuparse de tales funciones.
E. Conclusiones sobre descentralizacin econmica
La descentralizacin econmica se puede contribuir decisivamente a la eficiencia en la
provisin de bienes pblicos, tanto al concitar una mayor eficiencia en la produccin (eficiencia
tcnica) como al propiciar una mayor eficiencia en las asignaciones para la provisin de bienes
pblicos (eficiencia asignativa) al reducir el nmero de asignaciones a travs de procesos
poltico-administrativos. As como la eficiencia asignativa depende de la participacin ciudadana,
la eficiencia tcnica depende a su vez de la mayor participacin econmica posible, al menos por el
lado de la oferta y, cuando es posible, por el lado de la demanda. De manera similar al caso de la
descentralizacin poltica, la descentralizacin econmica tambin requiere de nueva regulacin y
de un cambio cultural en el relacionamiento Estado Sociedad donde contar con la administracin
adecuada (en trminos de organizacin y personal) es un aspecto decisivo. Como todo cambio
institucional, suscita resistencias en los intereses particulares que resultan afectados con el cambio
de reglas del juego.