Los Proyectos, la Racionalizacin de Inversiones y el Control de Gestin

I. LOS PROYECTOS, LA RACIONALIZACIN DE INVERSIONES Y

EL CONTROL DE GESTIN
A. Qu es un proye!o "e #n$ers#%n&
De manera general podemos decir que un proyecto de inversin es una propuesta
de accin que implica la utilizacin de un conjunto determinado de recursos
para el logro de unos resultados esperados.
Un proyecto se concibe para el logro de ciertos objetivos que se manifiestan en
beneficios para el grupo de personas afectadas positivamente (generalmente los
usuarios, o aquellos a quienes se destina la accin del proyecto). Para la
obtencin de los beneficios debe incurrirse en costos, configurados por el valor de
los recursos que deben ser asignados para el desempeo del proyecto. !i los
recursos son escasos el proyecto debe competir por ellos con otros proyectos.
"l balance entre costos y beneficios da una idea sobre la bondad o inconveniencia
de un proyecto de inversin, lo que se constituye en un aspecto de importancia
vital para su an#lisis previo a la decisin de ejecutarlo.
'. N(!ur()e*( "e )os proye!os "e #n$ers#%n
Un proyecto puede ser privado o p$blico.
%. Proyecto de inversin privada
"s acometido por un empresario particular para satisfacer sus propios objetivos.
&os beneficios que el agente econmico privado espera del proyecto son los
resultantes del valor de la venta de los productos (bienes o servicios) que
generar# el proyecto. &os costos estar#n dados por el valor pagado por el uso de
los recursos productivos que el empresario deber# asignar a su proyecto para
instalarlo y ponerlo en operacin.
"n un proyecto de confecciones, por ejemplo, los beneficios percibidos por el
empresario estar#n constituidos por el valor de venta de las camisas' y los costos,
por el valor de los diferentes recursos de inversin (planta, maquinaria) y de
operacin (mano de obra contratada, materias primas, energ(a).
"l proyecto interesar# al empresario en la medida en que mayor sea el balance a
su favor, es decir, por el grado en que los ingresos por venta de camisas
(beneficios) superen al valor total pagado por concepto de costos. "l empresario
generalmente tiene varias opciones de inversin, por lo que esperar# que el
capital colocado en el proyecto le ofrezca un rendimiento que sea superior ) o por
lo menos igual ) al que obtendr(a en las inversiones alternativas. Por eso se dice
que *ay un +costo de oportunidad del capital,, entendido como el rendimiento que
+
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alternativamente se sacrifica al colocar los recursos en el proyecto, en vez de
aplicarlos en otras oportunidades de inversin.
-. Proyecto de inversin p$blica
&os proyectos de inversin p$blica son un instrumento de intervencin del "stado
en aquellas #reas que corresponden a su misin y naturaleza. De manera
general, el "stado tiene funciones importantes que cumplir en #reas econmicas y
sociales, bien porque no sea atractiva la intervencin para el empresario privado, o
bien porque se trate de servicios sensibles de naturaleza indelegable. .qu(' se
incluyen los proyectos generadores de +bienes p$blicos,, como los que
contribuyen a fortalecer la seguridad nacional o la justicia, los proyectos de tipo
monoplico natural y de sectores considerados estrat/gicos por el "stado, o la
provisin de infraestructura de apoyo a la inversin productiva o la prestacin de
servicios sociales donde los precios de mercado no garantizan una intervencin
rentable para la iniciativa privada.
Para el cumplimiento de tales objetivos el "stado promueve, desarrolla o ejecuta
proyectos en sus diferentes niveles pol(ticos ) administrativos y territoriales. "n lo
que respecta a los proyectos de car#cter micro ) regional y local, los proyectos de
inversin p$blica est#n dirigidos a resolver problemas o satisfacer necesidades
sociales de las comunidades. "l objetivo principal es el de atender a una
poblacin carente de un determinado servicio (o conjunto de servicios) y los
beneficios regularmente se e0presan por el nivel efectivo de satisfaccin de la
necesidad por parte de los usuarios del proyecto, siempre y cuando el costo de
oportunidad social de los recursos lo justifique.
Para realizar el proyecto, la institucin p$blica debe disponer de recursos que de
otra forma ) de no *acer el proyecto ) bien podr(a destinarlos a otro tipo de
actividades (o de proyectos) con los cuales estar(a en condiciones de atender
otras necesidades de la sociedad. "l valor de los recursos asignados para
instalacin, operacin y mantenimiento, son los costos del proyecto.
"n materia de beneficios, el proyecto de inversin p$blica establece una diferencia
de objetivos respecto de la inversin privada. "l beneficio no se mide
necesariamente por el valor que retribuyan los usuarios a la entidad
gubernamental por los servicios prestados (aunque es deseable que el valor
pagado sea lo m#s pr0imo del valor de uso). &o que debe perseguir la institucin
p$blica ) como representante de los intereses de la sociedad ) es ma0imizar el
grado de satisfaccin de los ciudadanos por cada bol(var que invierta en el
proyecto.
.s(, en el caso de un proyecto de alcantarillado interesa a la empresa municipal
solucionar el problema de un grupo de *abitantes que est#n sufriendo unos
efectos negativos por la ausencia del servicio (malos olores, contaminacin
ambiental, difusin de enfermedades). "n funcin de este propsito, los
beneficios podr#n ser e0presados por la erradicacin o disminucin de los
,
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aspectos negativos que agobiaban a la comunidad antes del proyecto. 1odos
esos beneficios aportados por el proyecto pueden ser e0presados, por ejemplo, en
el mayor valor que los moradores dar#n a sus viviendas en la nueva situacin (con
proyecto), respecto de la anterior (sin proyecto). 2bs/rvese, pues, que en cierta
forma los beneficios de los proyectos de inversin p$blica tienden a medirse 3por
fuera del proyecto3, por el impacto que genera en un ambiente concreto, por los
efectos que ocasiona en una comunidad determinada.
"sta $ltima consideracin nos conduce a otro aspecto que distingue los proyectos
de inversin p$blica, de los privados. 4ientras los privados miden la rentabilidad
interna del proyecto sin considerar los efectos e0ternos ) o no darles la importancia
que se merecen ) los proyectos p$blicos se preocupan por analizar su impacto en
la sociedad y en la econom(a en su conjunto. Para ello deben e0aminar los
beneficios y los costos 3sociales3, que no siempre son coincidentes con los
intereses procurados por los proyectos privados.
&a presente gu(a metodolgica se referir# a los proyectos de inversin p$blica, de
naturaleza regional y local especialmente a los de pequeo y mediano porte ) y de
manera especial a los calificables para cofinanciamiento por el P5267!2&.
C. E) proye!o y e) o-.e!#$o "e r(#on()#*(#%n "e )( #n$ers#%n p/-)#(
"l proyecto de inversin p$blica busca primariamente satisfacer necesidades de
las comunidades. Pero simult#neamente cumple el objetivo de contribuir a *acer
m#s racional el uso de los fondos p$blicos.
"l bienestar de la poblacin depende de la cantidad y calidad de los bienes y
servicios disponibles. &os bienes y servicios de *oy son el resultado de las
inversiones pasadas. &a mayor inversin de *oy posibilitar# el aumento de
bienestar maana, con mayor fuerza si los recursos son escasos. !e avanzar#
*acia este objetivo en el tiempo en la medida en que el presupuesto p$blico se
destine en mayor proporcin a inversin sobre los gastos de funcionamiento del
"stado. 8 los proyectos de inversin p$blica se convierten en un instrumento de
gran potencial para este propsito.
9uando la asignacin de los recursos para un proyecto se *ace sobre el criterio de
ma0imizar beneficios sobre costos (o de lograr determinados niveles de beneficio
social con costo m(nimo) ello significa que se est# procurando la aplicacin
eficiente de los recursos destinados a ese proyecto. .*ora bien: si la asignacin
de los recursos p$blicos del pa(s se *ace con base en proyectos, con el criterio
generalizado de privilegiar los que garanticen el mayor rendimiento de beneficios
por cada bol(var de presupuesto de inversin que se asigne, el resultado deber#
ser un incremento en la eficiencia global de los recursos gubernamentales.
0
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7ormalmente se presenta una relacin positiva entre inversin y crecimiento
econmico: a mayor inversin, mayor crecimiento. 8 esta relacin debe darse
tambi/n con la inversin p$blica: la rentabilidad de las inversiones impulsa en
mayor medida el crecimiento, por lo que debe ser un elemento que forme parte de
los modelos de crecimiento que se diseen. "ntonces, si los proyectos se
convierten en un medio e0pedito para viabilizar la inversin p$blica y si adem#s
/sta se canaliza a trav/s de los proyectos econmicamente m#s eficientes, de
este proceso deber# esperarse una contribucin positiva al crecimiento global.
&o anterior refuerza la importancia de establecer un 3!istema de 6nversin P$blica3
que coordine la accin de las distintas instituciones, que induzca el cambio de los
criterios en la asignacin de recursos y permita, ante limitaciones de
financiamiento, priorizar los proyectos por lo menos sectorialmente.
De a*( la importancia de 3proyectizar3 los presupuestos de inversin p$blica,
queriendo con este t/rmino referirnos a la conveniencia de incorporar las t/cnicas
de evaluacin de proyectos a los procesos de formulacin del presupuesto. Debe
ir cediendo terreno la modalidad tradicional de asignacin de recursos
institucionales con base en partidas presupuestarias globales, indefinidas o para
programas abiertos. "n contraposicin, este terreno deber(a irse 6lenando por la
pr#ctica de autorizacin de recursos a solicitudes de inversin apoyadas en
proyectos cada vez mejor identificados, elaborados y evaluados.
"s necesario, adem#s, que la priorizacin de las asignaciones presupuestarias,
las pautas de financiamiento y el seguimiento sobre la aplicacin de los recursos
verifiquen que las inversiones se cristalicen en beneficios, que los proyectos se
realicen de manera completa, como requisito para su contribucin efectiva al
crecimiento econmico y al bienestar social: 6nversin iniciada que se concluya'
instalacin concluida que se opere' operacin iniciada que garantice su
funcionamiento, mantenimiento y reposicin en el tiempo.
D. Reper!or#o "e o-.e!#$os "e un proye!o
Paralelamente al papel determinante que juegan los proyectos p$blicos como
instrumento de racionalizacin de la inversin, *ay una gama adicional de
objetivos importantes que merece ser destacada:
%. "l proyecto como medio para solucin de problemas
"n realidad esta es la razn de ser de un proyecto de inversin p$blica,
especialmente cuando *acemos referencia a los de tamao pequeo y mediano
que se realizan en los escenarios locales y micro ) regionales. !u objetivo
fundamental es el de atender poblaciones que son afectadas por problemas
determinados, o el de cubrir d/ficits e0istentes en determinados servicios.
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-. "l proyecto como mecanismo de concertacin y gestin de recursos
; Propicia la co*erencia en la programacin y ejecucin de los
presupuestos de la administracin p$blica en sus diferentes niveles de
inversin, y act$a como instrumento de complementacin de recursos
multi ) institucionales.
; 6nduce la convergencia de los recursos p$blicos, privados y comunitarios
en la solucin de los problemas locales.
<. 4ecanismo para la coordinacin interinstitucional
&a interdependencia en el flujo de los proyectos demanda la creacin de espacios
para la concertacin y la coordinacin interinstitucional entre las entidades
sectoriales del orden nacional y los organismos territoriales para la identificacin y
realizacin de proyectos de inter/s com$n. .s( mismo, en el seno de los
organismos nacionales, se requiere un eficiente flujo de comunicacin bilateral
entre la direccin nacional y las unidades regionales o seccionales.
=. 6nstrumento de control de gestin
2rienta la toma de decisiones y los procesos de planificacin y presupuesto de las
entidades p$blicas en el cumplimiento de sus misiones institucionales. &os
proyectos ponen en evidencia la necesidad de establecer sistemas de seguimiento
y evaluacin para:
; informar oportunamente sobre los desembolsos y la aplicacin de los fondos'
; controlar el cumplimiento de objetivos de ejecucin de los proyectos'
; facilitar las acciones correctivas durante las fases de implantacin y operacin,
y
; verificar la eficacia social del proyecto como solucin al problema que le dio
origen y en t/rminos de los impactos generados en su ambiente.
E. T#po)o23(s "e proye!os "e #n$ers#%n p/-)#(
Por la caracter(stica de los productos que entreguen o de los beneficios que
aporten, los proyectos de inversin p$blica pueden ser clasificados en varias
tipolog(as:
%. Proyectos productivos
6ncluimos en esta categor(a los proyectos que tienen como fin instalar una
capacidad transformadora de insumos para producir bienes destinados a
satisfacer necesidades de consumo.
4
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"jemplos: proyectos de produccin agropecuaria, de e0plotacin minera o de
transformacin industrial.
Debe sealarse que a la luz de la tendencia moderna de la b$squeda de eficiencia
en las intervenciones gubernamentales, de la desburocratizacin y
descongestionamiento de la administracin p$blica y de la transferencia al sector
privado de las actividades productivas, esta tipolog(a de proyectos va perdiendo
espacio dentro de los organismos estatales. !in embargo, puede mantener cierta
vigencia por el objetivo gubernamental de promover y apoyar diversas formas de
organizacin de la iniciativa privada y comunitaria.
-. Proyectos de infraestructura
Ubicamos en esta categor(a a los proyectos que tienen como propsito
fundamental generar condiciones facilitadoras, inductoras, o impulsoras de
desarrollo econmico. Por ello tambi/n se les 6lama, m#s espec(ficamente,
3proyectos de infraestructura econmica3.
"l producto que entrega el proyecto sirve de instrumento o de palanca para que un
conjunto de usuarios desencadene actividades productivas que mejoren sus
niveles de ingresos y, de manera derivada, propicien otros efectos econmicos y
sociales en otros agentes o grupos de poblacin.
"jemplos: desarrollo vial, electrificacin, riego.
<. Proyectos sociales
1ambi/n llamados 3proyectos de beneficio (o infraestructura) social3. 9omo su
nombre lo sugiere, son aquellos destinados principalmente a satisfacer
necesidades sociales en una comunidad de usuarios mediante el
aprovec*amiento inmediato de los servicios producidos.
!on ejemplos de este grupo: proyectos de salud, saneamiento b#sico, educacin,
recreacin.
=. Proyectos ) programa y estudios b#sicos
!e trata de proyectos cuyo objetivo b#sico es apoyar a los proyectos de las
tipolog(as anteriores. !on dimensionados para el logro de unas metas
determinadas en un tiempo definido. Por tanto, no consisten en la constitucin de
una capacidad instalada con operacin posterior para generar productos que
brinden beneficios directos.
; &os denominados 3proyectos)programa3 cumplen una funcin de
fortalecimiento o recuperacin de la capacidad generadora de beneficios
directos por otros proyectos. "jemplos: capacitacin, alfabetizacin,
vacunacin, campaas de educacin ciudadana.
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; &os 6lamados 3estudios b#sicos3 son proyectos que no generan beneficios
directos pero permiten identificar futuros proyectos. .qu( se contemplan, por
ejemplo, los proyectos de investigacin.
&a consideracin de los proyectos seg$n las anteriores tipolog(as permite
tratamientos diferenciados en el an#lisis, especialmente en materia de
identificacin de beneficios, distincin entre las fases de inversin y de operacin,
y aplicacin de m/todos de evaluacin.
6. E) proye!o "e #n$ers#%n p/-)#( en un proeso "e "esen!r()#*(#%n y
p(r!##p(#%n
9omplementariamente a su contribucin a la eficiencia econmica, los proyectos
de inversin p$blica est#n 6lamados a desempear una funcin dinamizadora de
las relaciones institucionales: a) entre los diferentes organismos gubernamentales
que participan en el ciclo de los proyectos, y b) entre las instituciones p$blicas y
las comunidades.
"s importante 6lamar la atencin sobre tres #mbitos del marco pol(tico)institucional
que condicionan estas relaciones: la participacin, la articulacin y la
descentralizacin.
%. &a participacin
!i la razn de ser de los proyectos es solucionar problemas de las comunidades,
es apenas natural que las propias comunidades participen en las diferentes fases
de desarrollo de los proyectos, comenzando desde la misma definicin del
problema. 7o *acerlo as( desnaturaliza el proyecto y da cabida a riesgos
diversos, como concebir soluciones impuestas, con tecnolog(as no apropiadas, de
est#ndares inadecuados o que no consulten determinados patrones culturales.
.dem#s de viabilizar la adecuacin de la solucin al problema, la participacin
comunitaria en el desarrollo y ejecucin de los proyectos locales conlleva un
importante contenido de autoformacin ciudadana y activa cambios de actitudes
en las relaciones "stado)sociedad, de manera que las intervenciones
gubernamentales superen esquemas paternalistas y las comunidades sean cada
vez menos dependientes y m#s protagonistas en la construccin de su propio
desarrollo.
-. &a descentralizacin
&a presencia del "stado frente a las necesidades sociales se *ace m#s e0pedita
cuando la capacidad de generacin de soluciones se apro0ima al lugar de la
e0presin de los problemas. "sto es parte de la esencia de un proceso de
descentralizacin. 8 tambi/n corresponde a la naturaleza de los proyectos de
inversin p$blica. Por ello proyecto y descentralizacin deben ir de la mano:
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; "l avance de la descentralizacin, a medida que toma fuerza, consolida un
escenario de accin propicio al desenvolvimiento de los proyectos regionales,
estatales y locales.
; &os proyectos, en la realizacin de sus objetivos, operan como factor de
arrastre de las medidas y acciones descentralizadoras.
&a din#mica proyecto)descentralizacin debe activar un proceso irreversible donde
la delegacin creciente de competencias est/ soportada correspondientemente
con los recursos y la capacidad institucional para ejercerla.
<. &a articulacin institucional
"l ciclo de los proyectos de inversin p$blica se cumple dentro de un conte0to de
interdependencias institucionales en el que intervienen organismos de los
diferentes niveles: nacional, regional, estatal, municipal. Para que los proyectos
puedan prepararse y evaluarse de manera e0pedita, recibir suficiente y
oportunamente los recursos, ejecutarse sin contratiempos y en consonancia con el
desarrollo de las actividades de apoyo y de otras acciones complementarias, se
requieren procedimientos #giles y sistemas institucionales articulados y
debidamente coordinados.
&os proyectos se apoyan en decisiones interinstitucionales muc*as veces
compartidas, en cofinanciamiento de recursos de diferentes niveles, en
complementacin de acciones y en esfuerzos de cooperacin. "stos
requerimientos son m#s evidentes mientras se fortalece el proceso de
descentralizacin. .s( mismo, el grado de fluidez interinstitucional de los
proyectos es un buen medidor del nivel de articulacin del sistema administrativo
p$blico.
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