LOS SOBRECOSTOS EN LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA

JHON JAIRO MONROY VELANDIA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA
PROGRAMA DE POSTGRADO EN FINANZAS PBLICAS
FACATATIV
2010
2
LOS SOBRECOSTOS EN LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA
CONTENIDO
Pg.
RESUMEN,
INTRODUCCIN, !
1. LOS PRECIOS DEL MERCADO EN LA CONTRATACIN
ADMINISTRATIVA Y LOS SOBRECOSTOS, "
2. LOS SOBRECOSTOS, GENERADORES DE CORRUPCIN, 1
3. SOBRECOSTOS POR FINANCIAMIENTO DE CAMPA#AS
POLITICAS POR PARTE DE LOS PARTICULARES, 16
4. LOS COSTOS DE TRANSACCION, 21
CONCLUSIONES, 22
BIBLIOGRAFIA

3
4
LOS SOBRECOSTOS EN LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA
RESUMEN
El tema del sobrecosto en las contrataciones del Estado va unido con el tema de la
corrupcin y del detrimento en el patrimonio del Estado, y cmo los particulares
irrumpen en tan sagrado privilegio del manejo de los recursos pblicos para sacar un
provecho propio. Se muestra entonces cmo de manera casi legal, se recae en vicios
de fondo al comprar bienes yo servicios a precios por encima de los del mercado de
manera dolosa, dejando notar la intencin del provecho propio o de un tercero! cmo
la cultura del soborno en los procesos contractuales es la manera m"s r"pida y
eficiente de adjudicarlos y cmo se comprometen los bienes del Estado desde las
campa#as pol$ticas.
%as palabras descritas a continuacin llaman a la refle&in, forjadas de la misma
e&periencia en los diferentes "mbitos pblicos, 'ue al final nos deber$a ense#ar 'ue
los recursos del Estado son sagrados desde el punto de vista moral, y 'ue 'uien no los
sepa distribuir eficientemente o acudiendo a fenmenos de corrupcin debe ser
ju(gado con todo el peso de la ley.
5
INTRODUCCIN
%a idea de dedicar unas palabras a la )ontratacin *dministrativa en )olombia
surge como consecuencia de la infinidad de normas y reglamentos 'ue la contienen,
pero tambi+n como consecuencia del pensamiento del legislador y del mismo
Ejecutivo 'uien, por su af"n de trancar la corrupcin en los procedimientos de la
misma, ha dejado en blanco el fin primordial de la ejecucin de los recursos 'ue en
ltimas seria la efica( y eficiente distribucin de los mismos a la sociedad
administrada! esto se reduce a la aplicacin de principios constitucionales como el de
la igualdad en cuanto al particular y a la *dministracin, as$ como al debido proceso
en cada una de las etapas de la )ontratacin *dministrativa.
,uchas veces se tacha a servidores pblicos de corruptos, de anti+ticos y
amorales, declar"ndolos responsables por detrimento al patrimonio del Estado y, en
la mayor$a de casos, sentenci"ndolos por delitos contra la *dministracin -blica
descritos en el )digo -enal, pero no ser" 'ue estas responsabilidades son causadas
por la misma aplicacin errnea de la ley., o por la falta de legislacin, capacitacin
yo argumentacin de cada una de las etapas de los distintos procesos., o por el acoso
intenso e insoportable de los entes de control y las mismas oficinas asesoras de los
diferentes poderes. /nterrogantes como estos se tratar"n y descifrar"n en el transcurso
de la lectura.
%os recursos pblicos, como pie(a fundamental en la ar'uitectura legislativa de la
contratacin administrativa, su ejecucin, su an"lisis, su desviacin, su sobrecosto o
d+ficit, son conceptos 'ue bien desarrollados har$an de la contratacin pblica un
estadio innovador y elocuente en cuanto a los fines primordiales del Estado, por lo
'ue es importante desarrollar conceptos t+cnicos 'ue mostrar"n, de una manera
did"ctica, cu"ndo opera el sobrecosto as$ como el precio artificialmente bajo. 0e
igual forma, se anali(ar" el Estudio de 1ecesidad, )onveniencia y 2portunidad, en lo
'ue respecta a los precios del mercado y al -resupuesto 2ficial, y se identificar" con
ejercicios sobre cmo llegar a un presupuesto real, pero al mismo tiempo como en la
6
actualidad se saltan los pasos para llegar a un presupuesto irreal o ficticio atentando
contra el patrimonio del Estado.
*hora bien, conviene hablar sobre cmo la corrupcin en la contratacin pblica
encarece los bienes y servicios necesarios para el cumplimiento de metas propuestas
dentro de los diferentes -lanes de 0esarrollo de los entes territoriales, como tambi+n
la compra anticipada de contratos desde las campa#as pol$ticas para cargos de
eleccin popular. ,"s 'ue un ensayo sobre la moralidad pblica, es una cr$tica a la
legislacin 'ue reglamenta los procesos contractuales, pero con conclusiones
retomadas de instituciones u organismos 'ue estudian el proceso contractual y sus
pecados normativos, +ticos y morales.
*l final seguramente se podr$a concluir 'ue el -oder Ejecutivo reglamenta lo
concerniente a los contratos reali(ados por el Estado, de acuerdo con situaciones
particulares en detrimento de toda una colectividad, con el fin de favorecer intereses
individuales de unos pocos, atentando contra la moralidad pblica y la justicia social.
1o obstante, pensar$a 'ue el Estado a trav+s del %egislativo, a iniciativa del
Ejecutivo, reglamente lo concerniente a los patrocinios electorales, donde el Estado
se encargar$a de anticipar el dinero necesario para unas justas pol$ticas trasparentes y
tambi+n donde los particulares o tambi+n llamados contratistas, no podr$an
patrocinar campa#as pol$ticas! esto unido a una real reforma al Estatuto de
)ontratacin *dministrativa, posiblemente se atacar$a el fenmeno de la corrupcin
en los procesos contractuales.
7
1$ LOS PRECIOS DEL MERCADO EN LA CONTRATACIN
ADMINISTRATIVA Y LOS SOBRECOSTOS
Su fundamento se encuentra relacionado en el documento 'ue el legislador
denomin Estudios Previos,
1
'ue no es m"s 'ue parte de un estudio de planeacin e
inicio procedimental y, al mismo tiempo, sustancial del pensamiento de la
administracin para la consecucin de un proyecto. Su desarrollo normativo se
encuentra plasmado en el Estatuto 3eneral de )ontratacin *dministrativa, %ey 45
de 1667, art$culo 75 numerales 8 y 12, 0ecreto 2989 de 2554 *rt. 7, siendo el soporte
jur$dico, t+cnico, operativo, econmico y financiero del -liego de )ondiciones, este
ltimo como base sustancial para la evaluacin de la propuestas.
El 0ecreto 1:15 de 2517
2
por el cual se reglamenta el sistema de compras y
contratacin publica, establece en su art$culo 25 los elementos m$nimos 'ue deben
contener los estudios y documentos previos, los cuales son el soporte para elaborar
el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato estatal en si, y se
detallan a continuacin;
1. La descripcin de la necesidad que la Entidad Estatal pretende satisfacer
con el Proceso de Contratacin.
. El ob!eto a contratar, con sus especificaciones, las autori"aciones,
permisos y licencias requeridos para su e!ecucin, y cuando el contrato
incluye dise#o y construccin, los documentos t$cnicos para el desarrollo del
proyecto.
3. La modalidad de seleccin del contratista y su !ustificacin, incluyendo los
fundamentos !ur%dicos.
4. El valor estimado del contrato y la !ustificacin del mismo. Cuando el valor
del contrato est$ determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe
incluir la forma como los calcul y soportar sus c&lculos de presupuesto en la
estimacin de aquellos. La Entidad Estatal no debe publicar las variables
1
CITA
2
Colombia. Congreso de la 'ep(blica. )ecreto 4*+ de ,,+. ------------------ p.----
8
utili"adas para calcular el valor estimado del contrato cuando la modalidad
de seleccin del contratista sea en concurso de m$ritos. .i el contrato es de
concesin, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo financiero utili"ado
en su estructuracin.
/. Los criterios para seleccionar la oferta m&s favorable.
0. El an&lisis de riesgo y la forma de mitigarlo.
*. Las garant%as que la Entidad Estatal contempla e1igir en el Proceso de
Contratacin.
+. La indicacin de si el Proceso de Contratacin est& cobi!ado por un
2cuerdo Comercial.

)entrados en los numerales 2 y 9 del art$culo 25 del 0ecreto 1:15 del 2517,
pilares de una buena contratacin, para su desarrollo se hace necesario ilustrar con
casos de la vida real ya ju(gados, para logar un mejor entendimiento sobre lo terico.
%a 3obernacin del 0epartamento de )rdoba, por ejemplo, en cumplimiento de
su -lan 0epartamental de 0esarrollo, cre la necesidad de ad'uirir <Kits
Estudiantiles, con el fin de darlos a los estudiantes de las diferentes /nstituciones de
su departamento.
7
-ara llevar a buen t+rmino este acto de gobernabilidad, se
iniciaron estudios econmicos pertinentes en cumplimiento de la %ey, llegando a un
resultado esperado para algunos e inesperado para los beneficiarios de esta ayuda! los
estudiantes terminaron recibiendo elementos de muy baja calidad, a precios con los
cuales se hubiesen podido ad'uirir tiles mucho m"s finos y de mejores
caracter$sticas y, lo 'ue es peor, con este dinero se hubiesen podido comprar muchos
m"s de los actualmente ad'uiridos! as$ el 3obernador podr$a haber dado un parte
mejor en cuanto a la cobertura, cosa 'ue nunca sucedi. -ero 'u+ paso. %os estudios,
'ue desde su inicio contaban con la proteccin de la legalidad, conten$an datos falsos,
coti(aciones arregladas, incluso precios por encima de los de referencia estipulados
por el S/)E, muy por encima de los reales del mercado.
3
345E'62C746 )E C8')452. 9a#o:. Plan )epartamental de )esarrollo. 9incluya aqu%
el art%culo, par&grafo, numeral, literal o donde mencionan los ;its. P&gina.
9
0e acuerdo con lo anterior y en desarrollo del numeral 2 del art$culo 25 del
0ecreto 1:15 de 2517, se e&plica lo 'ue se debi hacer en este caso pr"ctico; la
dependencia solicitante, responsable del proceso preparatorio para la ad'uisicin del
bien, describe el objeto a contratar de tal manera 'ue no se presenten dudas por parte
de los oferentes a la hora de participar, las caracter$sticas t+cnicas 'ue ser"n m$nimas
o, si as$ lo prefiere la entidad, podr" optar por caracter$sticas t+cnicas uniformes y de
comn utili(acin.
9
En cuanto al ejemplo, se observa;
OBJETO: SUMINISTO !E KITS ESTU!I"NTI#ES $ON !ESTINO " #"S
!I%EENTES INSTITU$IONES P&B#I$"S !E# !EP"T"MENTO !E
$'!OB".
!ES$IP$I(N !E# OBJETO " $ONT"T": $on sus )ara)ter*sti)as t+)ni)as o
,ien sean uni-or.es o generales/ en )ual0uiera de las dos )laras 1 e23editas.
Ite. !es)ri3)i4n $antidad Und. Medida
5 Kits estudiantiles 0ue )onstan de 6 )uadernos
)uadri)ulados 3e0ue7os de 588 9o:as
re)o)idos 1 3lasti-i)ados/ un l3i; negro/ un
l3i; ro:o/ un es-ero negro/ un es-ero ro:o/ un
,orrador de .iga de 3an/ un ta:al3i; )on
3orta residuos/ una regla 3lsti)a de 68 )./
un ,olso o .aleta 3e0ue7a en lona .orral.
$ada uno de los ele.entos de .ar)as
9o.ologadas.
58.888 UNI!"!
-erfeccionado el objeto con su identificacin, la dependencia responsable del
proceso iniciar" la aplicabilidad al numeral 9 del art$culo 25 del 0ecreto 1:15 de
2517. )omo re'uisito previo a este numeral, cada entidad en el interior de su
administracin, cada a#o, elaborar" un -lan de 1ecesidades, para ser aplicado en el
a#o siguiente, ya no como plan de necesidades, sino como -lan de )ompras. El
procedimiento para la elaboracin de un plan de necesidades se simplifica en recoger
en cada una de las dependencias de la administracin, como su nombre lo dice, unas
necesidades prioritarias ya sea de car"cter funcional o de funcionamiento y otras de
car"cter de inversin, con el fin de 'ue sean elevadas a un plan de necesidades y
posteriormente a un plan de compras de obligatoria ejecucin. )ada una de las
4
Cita
10
dependencias competentes o la oficina encargada de tal tarea, reali(ar" un estudio de
precios del mercado =E-,>, cuyo concepto se describe como una actividad
comparativa del comportamiento tanto de la oferta como de la demanda de la
comerciali(acin del bien o servicio a ad'uirir, con un ingrediente econmico 'ue
varia el resultado ya 'ue este plan de necesidades se ejecutara un a#o despu+s. Esta
variante en el resultado, es el porcentaje anual del ?ndice de -recios al )onsumidor
'ue deber" ser anali(ado y proyectado de acuerdo a los resultados de los dos o cinco
a#os anteriores. En desarrollo de lo anterior tenemos 'ue;
PM< $5 = $> = n
N
PO< PM = IP$ ?3ro1e))i4n 3osterior@
PM -recios del mercado
C )oti(acin
PO -resupuesto 2ficial.

%os planes de necesidades deben ser el resultado de un an"lisis prioritario de
bienes o servicios a ad'uirir en una vigencia futura y, para obtener +&ito en la
ejecucin de los mismos, es necesario 'ue cada uno de los funcionarios encargados
de construirlos lo realicen con profesionalismo y no por salir del paso, ya 'ue esto
ocasionar$a dos problemas hacia el futuro; el primero, un sobrecosto en los precios
del mercado y como resultado un detrimento en el patrimonio del Estado o en su
defecto obras o proyectos inconclusos y lo m"s delicado, una base falsa de un plan de
compras de cual'uier entidad.
%a costumbre en las instituciones del Estado es reali(ar estudios de precios del
mercado con una sola persona o entidad, es decir, una sola persona es la 'ue se
encarga e&ternamente de reali(ar los estudios del mercado a su propia conveniencia
en beneficio, 'ui("s, de un tercero 'ue casi siempre ostenta el t$tulo de servidor
pblico, tal y como sucedi en nuestro ejemplo.
11
)uando el plan de necesidades se consolida, este se convierte en el llamado -lan
de )ompras, dolor de cabe(a de las instituciones para la ejecucin de los recursos
destinados para su funcionamiento. El -lan de )ompras
:
es @@@@@@@@@@@@@@@@@@.
Ana ve( creado este es'uema de ejecucin las dependencias encargadas de la etapa
preparatoria de la contratacin administrativa, e&piden un estudio jur$dico, t+cnico,
operativo, econmico y financiero, donde e&ponen la necesidad, la conveniencia y la
oportunidad de ejecutar un proyecto, como parte integral del documento y, 'ui("s
uno de los m"s importantes es el factor econmico o llamado tambi+n presupuesto
oficial. Este presupuesto oficial es el l$mite m"&imo 'ue tiene una institucin para
poder invertir en proyectos en la ad'uisicin de bienes y servicios.
-ara evitar un sobrecosto en la ejecucin de los recursos es necesario 'ue se
construya un an"lisis de precios del mercado y as$ lograr un e'uilibrio entre la oferta
y la demanda, lo 'ue significa tener aterri(ado un presupuesto oficial para las
posturas econmicas de los participantes en un proceso de seleccin.
%os factores 'ue se deben tener en cuenta en un an"lisis de precios del mercado
6
son;
1. El comportamiento de los precios del mercado del bien o servicio a ad'uirir por la
institucin!
2. %os antecedentes administrativos del proceso y,
7. %os precios de referencia =S/)E>.
-ara desarrollar cada uno tenemos 'ue;
%4r.ula:
PM< $5=$>=$n
5
cita
6
cita
12
N
PM; -recios del mercado
$5/ $>/ $n: )oti(aciones
N; 1umero de coti(aciones
AB; *ntecedentes administrativos del proceso o valor histrico del bien o servicio.
=Si anteriormente la institucin ad'uiri un bien o servicio con las mismas
caracter$sticas del 'ue se planea ad'uirir actualmente. Se debe acudir al archivo de
los dos ltimos a#os>
P =S/)E> -recios de referencia. Este resultado lo arroja el 'uinto nivel de
desagregacin del sistema de informacin para la contratacin del Estado.
PO< -resupuesto 2ficial 'ue es el resultado de desarrollar cada uno de los
presupuestos anteriores.
Brmula;
PO< PM=AB=P
N
-uede suceder 'ue no se encuentre valor histrico dentro de los archivos y tampoco
e&istan precios de referencia; el presupuesto oficial ser" el resultado del desarrollo de
la formula para determinar el comportamiento de los precios del mercado del bien o
servicio a ad'uirir.
CEn donde 'ueda el plan de compras. Este es una referencia para la organi(acin y
planeacin de la ejecucin de los recursos! primero, nos da un margen m"&imo en
cuanto al presupuesto oficial y de otro lado nos indica la cantidad 'ue planeamos
contratar. En algunos casos el resultado del presupuesto oficial esta por encima del
proyectado en el plan de compras, lo 'ue significa una modificacin al mismo en
cuanto al presupuesto como tal o a las cantidades a contratar. En otro estadio puede
suceder 'ue el presupuesto oficial es m"s bajo 'ue el proyectado en el plan de
compras, lo cual no es problema ya 'ue el sobrante, o se adiciona o se destina para
otra necesidad.
13
Dodo el problema se configura cuando las coti(aciones, 'ue soportan los estudios del
mercado, son manipuladas por una persona con el fin de poner en evidencia una
similitud entre el plan de compras y el presupuesto oficial! es en este caso cuando la
funcin administrativa, respecto a los precios de la contratacin del Estado, tienen
bases falsas 'ue atentan contra el patrimonio de todos los contribuyentes.
2$ LOS SOBRECOSTOS, GENERADORES DE CORRUPCIN
%os sobrecostos
8
son @@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@
Son contados los autores 'ue se atreven a escribir sobre los errores y pecados 'ue se
cometen en la contratacin administrativa! revisando te&tos se encuentran dos autores
de obras relacionadas con los procesos contractuales, y llama la atencin algunos de
sus apartes especiales para compartir con los lectores, 'ue tiene 'ue ver con la
realidad contractual y moral en la construccin de procesos de seleccin. S"nche(
)ern =2558> en su obra
4
, trata el tema de los sobrecostos en la contratacin
administrativa, relacion"ndolo con el fenmeno de las comisiones oscuras dentro de
los procesos de seleccin y al pie de la letra e&presa;
<Nuestra -un)i4n 3C,li)a es e2)elente/ es la .e:or. #o anterior no es una .entira
sueltaD solo es ne)esario .irar las evalua)iones de dese.3e7o de los -un)ionarios
3C,li)os 3ara )orro,orarlo: la gran .a1or*a estn )ali-i)ados )on los .s altos
3ro.edios/ as* la entidad este a 3unto de de li0uidarse.
!esde a0u* e.3ie;an a e23onerse una serie de in)o9eren)ias 0ue -un)ionan )o.o
naturales/ 0ue se e23onen en distintos .,itos 1 0ue nadie se atreve a 3lantear en
sus verdaderos t+r.inos.
Tene.os entidades )on -un)ionarios 3C,li)os e2)elentes/ 3ero ta)9adas en su gran
.a1or*a de )orru3tas/ ine-i)ientes/ ,uro)rti)as/ 3oliti;adas 1 antit+)ni)as/ 3or otras
entidades/ esas si e-i)ientes/ t+)ni)as/ no 3oliti;adas 1 anti,uro)rti)as.
7
cita
8
.&nc<e" C., 2le!andro =elipe. 9,,*:. Cmo violar las 6ormas de Contratacin
2dministrativa. Pa%s, Ciudad> Editorial. ----p.
14
!e igual .anera/ 3ara nadie es un se)reto 0ue los 3ro,le.as .s serios en la
ad.inistra)i4n 3C,li)a/ se )entran en el te.a de la )ontrata)i4n estatal/ lo )ual otra
ve; no es )o9erente/ si son 3re)isa.ente esos -un)ionarios e2)elentes los 0ue tienen
la res3onsa,ilidad de reali;ar los 3ro)esos )ontra)tuales.
E de los 3ro,le.as en )ontrata)i4n/ 9a1 dos 0ue )on)entran en esen)ia la aten)i4n:
el del F$AE 1 el del in)u.3li.iento de las nor.as 0ue regulan el tra.ite
)ontra)tual. =p. @@@@>.
-ienso 'ue, en relacin con las comisiones clandestinas e ilegales, estas son la causal
primaria del sobrecosto en la contratacin! miremos un contrato 'ue, de acuerdo a los
estudios econmicos serios, arroja un presupuesto oficial de E155F555.555 a todo
costo, donde toca repartir una comisin de un 15G! pueden suceder dos cosas; 1.H
Iue el contratista la asuma dentro del presupuesto oficial, bajando cantidades o
suministrando materiales de baja calidad. 2.H Iue la administracin se preste para
incrementar este 15G o m"s al valor real presupuestado, lo 'ue ocasionar$a un
sobrecosto en los precios del contrato.
El doctor /smael Barrando =2552>, en su libro; <%os )ontratos *dministrativosJ2,
dedica unos manuscritos al tema de la corrupcin en la contratacin del Estado y, en
su prologo, eleva a la misma d"ndole el estatus de )/E1)/* 0E %* )210A)D*.
,"s adelante muestra un contenido donde hace refle&ionar respecto a lo 'ue
heredaremos a nuestros nietos, y e&presa lo siguiente; <Bo1 nos to)a )o.o 3a*s/ 1 en
)ada 3rovin)ia se re3ite una 9istoria 3are)ida/ re)ono)er 0ue )on el uso del siste.a
de )ontrata)iones ad.inistrativas en el Parla.ento 1 la "d.inistra)i4n 1 )on el
si.ultaneo 1 ulterior des)ontrol so)ial 1 :udi)ial/ lega.os a nuestros nietos una
deuda irres3onsa,le.ente a)u.ulada 3or nuestros )olegas 1 )ono)idos/ a trav+s de
li)ita)iones 1 )ontrata)iones es3urias. GHu+ 9e.os 9e)9o 3ara i.3edirloI G$4.o
rendire.os )uentas a nuestros nietos de la 9eren)ia 3avorosa 0ue en esta 3ro-esi4n
1 en este te.a les de:a.osI El dere)9o se )on)i,e 3ara 3rodu)ir resultados valiosos/
no disvaliosos 1 )uando a resultas de la 3retendida a3li)a)i4n de 3ro)edi.ientos
0ue se di)en Fdel dere)9o lo Cni)o 0ue se logra es el dis3endio 3u,li)o/ o,vio es
15
0ue se 9a a3li)ado .al/ en )ontraven)i4n )o.o .*ni.o a la $onven)i4n
Intera.eri)ana )ontra la )orru3)i4n
En relacin con el tema de la corrupcin en la contratacin administrativa, la
transparencia, la moral y el accionar de los funcionarios pblicos es una
preocupacin constante del legislador 'ue muchas veces legisla para evitar la
corrupcin y deja de lado la efectividad en los procesos de seleccin. %os autores del
libro <)21DK*D2S *0,/1/SDK*D/L2SJ, se centran en la +tica, 'ue las
regulaciones normativas procuran ahora preservar, a trav+s de la e'uidad, eficacia y
eficiencia de la decisin. Ana decisin ineficiente es casi siempre sospechosa,
m"&ime si es por alto monto. Iuien compra caro y por mucho dinero no puede
escudarse en las bases y los procedimientos de contratacin! 'uien contrata
cantidades ingentes de lo 'ue no hace falta, concede enormes privilegios sin
adecuada contraprestacin y control. 0e tal modo contribuye a la ruina del Estado y
de la Sociedad 'ue mal puede invocar esta parte del derecho administrativo en su
favor.
En este orden de ideas y faltando poco tiempo para 'ue el partido se termine, tocare a
continuacin un tema 'ue, para muchos organismos del Estado y para algunos
particulares, es muy espinoso y es 'ui("s el nacimiento de la corrupcin en materia
de sobrecostos, en la contratacin pblica; el financiamiento de las campa#as
pol$ticas.
I$ SOBRECOSTOS POR FINANCIAMIENTO DE CAMPA#AS
POLITICAS POR PARTE DE LOS PARTICULARES
*ntes de entrar en el tema veamos parte de un estudio 'ue reali( la )orporacin
Drasparencia por )olombia y la Aniversidad E&ternado de )olombia, el cual se
denomino la <-rimera 3ran Encuesta 1acional Sobre -racticas contra el Soborno en
Empresas )olombianas =2554>, en relacin con la corrupcin en la contratacin
pblica. -ara Dransparencia /nternacional la corrupcin en la contratacin pblica es
16
reconocida actualmente como el factor principal de desperdicio e ineficiencia en el
manejo de los recursos en la regin. Se estima 'ue, en promedio, el 12.61G del gasto
en contrataciones pblicas se desperdicia en corrupcin y soborno.
Segn estudios de la ,isin 0e )ontratacin del 2552, la contratacin pblica en
)olombia es una de las actividades econmicas m"s importantes del pa$s. 0esde la
d+cada de los 65, el sistema de contratacin estatal en )olombia ha tenido
modificaciones con miras a lograr una gestin pblica m"s moderna, eficiente y
transparente.
Sin embargo, segn la En)uesta de Pro,idad 2556, reali(ada por <Dransparencia -or
)olombiaJ, el 49,9G de los empresarios se abstiene de participar en procesos de
contratacin con el Estado, por'ue considera 'ue la competencia no es justa, ya 'ue
hay politi(acin en el proceso de contratacin y pagos no oficiales. %a encuesta
tambi+n revela 'ue un 71,89G de los empresarios afirma 'ue en un proceso de
contratacin con el Estado, los sobornos son solicitados por los funcionarios pblicos
y un 16,62G considera 'ue el empresario interesado es 'uien los ofrece. *s$ pues, la
encuesta devela la influencia del soborno en procesos de contratacin y la falta de
denuncia de los mismos. Segn dice, el 24,9G de los empresarios colombianos fue
v$ctima de algn tipo de solicitud de dinero, favores o regalos, a cambio de algn
servicio por parte de un funcionario del Estado y tan solo un 4,:2G, denunci
efectivamente el caso.
6
En comparacin con lo anterior, la Encuesta 1acional Sobre -r"cticas contra el
Soborno en Empresas )olombianas =2554>
15
reali(ada por %a Aniversidad E&ternado
de )olombia y Dransparencia por )olombia, muestra 'ue un 61G de los empresarios
de nuestro pa$s piensa 'ue en el giro de sus negocios se ofrecen sobornos! 'ue los
sobornos m"s utili(ados se manifiestan en; 1.H -agos para facilitar tramites 87G,
contribuciones -olicitas un :7G, y un :1G para regalos. Ma en el sector pblico
9
Cita bibliogr&fica
10
7ncluya cita bibliogr&fica y p&sela tal cual a 575L743'2=72?
17
espec$ficamente un 62G piensa 'ue los tramites y procedimientos permiten el auge
de la corrupcin y el soborno. En financiacin de campa#as pol$ticas un :2G de los
empresarios piensa 'ue una de las maneras m"s comunes de sobornar.
El Nar *nticorrupcin, nombres y apellidos, en declaraciones dadas al 0iario <El
-a$sJ de )ali, el 6 de septiembre de 2556, manifiesta 'ue <O si de a)uerdo )on la
en)uesta reali;ada 3or la Universidad E2ternado de $olo.,ia :unto )on la
$or3ora)i4n Trans3aren)ia 3or $olo.,ia en el >88J/ el 5>.KL del 3resu3uesto
ter.ina en .anos de los )orru3tos/ enton)es 3ara el a7o >88K si el 3resu3uesto de
inversi4n as)iende a M68 .il ,illones/ la )orru3)i4n al)an;ar*a unos M6/K ,illones de
3esos.
En relacin con las cifras e&puestas anteriormente y 'ue vienen de un estudio serio
reali(ado por la )orporacin Dransparencia por )olombia en el 2556, despu+s por
una Encuesta reali(ada por la Aniversidad E&ternado de )olombia junto con la
)orporacin y las declaraciones del Nar *nticorrupcin, +stas confirman 'ue el tema
de la ejecucin de los recursos pblicos es atractivo para unos pocos, ya 'ue para el
'ue no colabore es mejor 'ue siga contratando con el sector privado.
)omo se dec$a en p"rrafos anteriores, el financiamiento de las campa#as pol$ticas
para la eleccin de nuestros representantes, es el abrebocas para una pol$tica de
corrupcin posterior, en el tema de la contratacin pblica aterri(ada en los
sobrecostos de la misma! por ejemplo, cuando los particulares o el sector privado
deciden apoyar a un candidato para ocupar un cargo de eleccin popular, y este
apoyo se ve reflejado no en votos sino en dinero, +ste no lo hace con la intencin
ideolgica de llevar a la cspide las pol$ticas del partido pol$tico, no. En la mayor$a
de casos se firma un pacto maldito e impuro por parte de las partes, en este caso el
candidato, y por otro lado el particular o representante de algn sector privado, con el
fin de llevar a cabo planes macabros, como por ejemplo;
FMi e.3resa es una )onstru)tora/ -uturo "l)alde/ nuestra )ola,ora)i4n es de M588
.illones de 3esos 3ara 0ue usted se 3ueda .over tran0uilo 1 9a)er su )a.3a7a sin
18
a-n/ 3ero eso s* )uando usted llegue al 3oder 0uere.os 0ue estos M588 .illones de
3esos 0ue le a3orta.os 9o1 en e-e)tivo se .ulti3li0uen en su No,ierno en -avor de
nosotros. G$4.oI Mediante ad:udi)a)iones de 3ro)esos de sele))i4n )u1o o,:eto
sea la o,ra 3C,li)a/ o si ve 0ue no es 3osi,le enton)es d+:enos .ane:ar la )artera de
la Se)retar*a de O,ras/ o la geren)ia de la E.3resa de ")uedu)to .e:or di)9o
algo donde tenga.os .ane:o.
Es la realidad, sin contar 'ue muchos de los empresarios del sector privado
descaradamente, en complicidad con el servidor pblico de eleccin popular de turno,
ambientalmente dejan en ruinas al territorio 'ue est"n representando! esto sucede
cuando lo 'ue se negocia dentro de una campa#a son los cambios de usos del suelo.
2tro ejemplo; F$andidato/ .i )ola,ora)i4n es de O88 .illones de 3esos/ 3ero se
)o.3ro.ete a )a.,iar el uso del suelo de un lote de terreno 0ue tengo a las a-ueras
del .uni)i3io/ 0ue en este .o.ento se en)uentra )o.o rural 1 1o lo ne)esito
industrialD estos e:e.3los son 3o)os en )o.3ara)i4n )on la )antidad de a)uerdos
.a)a,ros 0ue giran alrededor de un -inan)ia.iento de una )a.3a7a 3ol*ti)a/ 3or
3arte de 3arti)ulares/ 1 .u)9as ve)es de los .is.os -un)ionarios 0ue se en)uentran
de turno 1 listos 3ara entregar las ar)as de los entes territoriales e institu)iones del
Estado a sus .s )er)anos aliados.
%a ,isin de 2bservacin Electoral =,2E> present un escrito serio de lo 'ue
significa el financiamiento de las campa#as electorales en )olombia, y 'ui("s lo m"s
importante de su te&to era lo concerniente a los topes electorales y a los recursos
otorgados por el Estado! en este escrito dijo lo siguiente;
F#as )i-ras 0ue el Estado $olo.,iano 9a destinado a la -inan)ia)i4n de la 3ol*ti)a
son tan elevadas )o.o ne)esarias. Tan s4lo en >88J el $onse:o Na)ional Ele)toral
orden4 0ue las organi;a)iones 3ol*ti)as/ )on 3ersoner*a :ur*di)a vigente/ re)i,ieran
3ara su -un)iona.iento una )i-ra su3erior a los veintitr+s .il .illones de 3esos
?M>6.888.888.888@/ 3rovenientes del 3resu3uesto na)ional. " 3esar de ser una )i-ra
,astante elevada/ no es la Cni)a -inan)ia)i4n estatal esta,le)ida en el ordena.iento
:ur*di)o )olo.,iano.
55
11
Cita bibliogr&fica 9datos de donde e1tra!o esto:@ luego p&sela a 575L743'2=72
19
*dem"s del financiamiento del funcionamiento de las organi(aciones pol$ticas, el
Estado tambi+n concurre en el financiamiento de las campa#as, de conformidad con
lo establecido por la )onstitucin -ol$tica.
Sin duda alguna, la financiacin de las campa#as pol$ticas en )olombia es un
tema espinoso. 1o han sido pocos los esc"ndalos 'ue se han originado respecto de la
financiacin de las campa#as electorales, entre los 'ue se resaltan las supuestas
infiltraciones de dineros del narcotr"fico, en la campa#a presidencial de 1669, y la
supuesta destinacin de dineros de captadoras ilegales de dineros en las elecciones de
autoridades locales de 2558.
%a financiacin es un aspecto fundamental de todo proceso electoral, ya 'ue el
votante debe tener la posibilidad de conocer cmo se ha financiado el candidato y
particularmente 'ui+nes, adem"s del Estado, financian las campa#as pol$ticas.
El ordenamiento jur$dico colombiano busca garanti(ar 'ue el Estado disponga los
recursos pblicos suficientes, tanto para el funcionamiento de las organi(aciones
pol$ticas como para las campa#as 'ue +stas desplieguen en el marco de las contiendas
electorales. 1o obstante, tambi+n es claro 'ue el Estado concurre en la financiacin
de la pol$tica! esto 'uiere decir, 'ue se establece un sistema de financiamiento mi&to,
en el cual, el Estado y los particulares contribuyen en el financiamiento de la
organi(acin pol$tica y de las campa#as electorales 'ue esta efecte.
0e otra parte, el ordenamiento tambi+n establece la competencia del Estado para
establecer l$mites, tanto a los gastos 'ue las organi(aciones reali(an en desarrollo de
sus campa#as, como a los aportes y contribuciones 'ue los particulares destinen para
tal fin. -reviendo 'ue en a'uellos casos en los 'ue sea debidamente comprobada la
omisin de los topes y montos m"&imos, los candidatos 'ue hayan resultado electos
ser"n sancionados con la p+rdida de su investidura o cargo.
20
$ LOS COSTOS DE TRANSACCION
)onocidos los )ostos de transa))i4n como a'uellos costos derivados de la
bs'ueda de informacin, de la negociacin, la vigilancia y la ejecucin del
intercambio
12
. 0e acuerdo con el concepto sobre )ostos de transa))i4n en materia
de contratacin pblica, se refleja en la operatividad y efectividad y la ejecucin de
los recursos, a pesar de desde la econom$a pol$tica los costos reflejan al(as
considerables 'ue encarecen los derechos de propiedad de los participantes en la
contratacin! claro ejemplo de altos costos de transaccin pol$ticos es el de los
mercados del voto. El an"lisis tradicional emplea los modelos de eleccin social y es
uno de los cap$tulos m"s brillantes de la teor$a de la eleccin pblica. El nuevo
enfo'ue aporta an"lisis muy notables de los problemas 'ue est"n detr"s de los altos
costos con los 'ue operan esos mercados. En esencia, los mercados electorales
consisten en el intercambio de votos por promesas de actuacin pol$tica.
0esde hace d+cadas, los modelos de econom$a pol$tica suponen 'ue el acto de
votar racionalmente incorpora un elevado costo de informacin. El *-)D, un
=def$nalo>, enfati(a este factor y lo relaciona con la disposicin perversa de los
incentivos 'ue encaran los sujetos pol$ticos elegibles.
En los mercados electorales se presentan con particular intensidad los problemas
de ejecucin de los acuerdos. )omo no e&iste un mecanismo efectivo 'ue haga
cumplir las promesas electorales, el incentivo para incumplirlas puede ser grande.
*dem"s, tambi+n e&iste un grave problema de <costos irrecuperablesJ, asociado a la
inversin irreversible 'ue el votante hace en una apuesta pol$tica, 'ue considera la
'ue mejor se ajusta a su funcin individual de preferencias, pero sobre la cual no
tiene ningn control una ve( ha cumplido su parte del contrato. Este ejemplo
evidencia 'ue la dificultad de medir lo 'ue se intercambia en los mercados pol$ticos y
de hacer cumplir los acuerdos, eleva sustancialmente los costos de esas transacciones.
Si adem"s incorporamos la idea de 1orth de 'ue la agenda de asuntos 'ue incorporan
mayores costos de transaccin se tiende a trasvasar, desde el "mbito de las relaciones
12
Cita bibliogr&fica
21
econmicas privadas al sector pblico, es f"cil concluir 'ue una caracter$stica de los
mercados pol$ticos es su tendencia a la ineficiencia, as$ como la relevancia de las
instituciones pol$ticas para hacer frente a estos altos costos. Ma en su obra
fundamental, 1orth sosten$a 'ue los mercados eficientes, bastante escasos en el
"mbito de lo econmico, lo son <incluso m"s en el mundo pol$ticoJ.
CONCLUSIONES
-osiblemente, no tengamos como tema prioritario el cambiar la cultura del
soborno, de la comisin, del regalo, de la atencin, con el fin de favorecer nuestros
intereses propios, pero lo 'ue s$ es cierto, es 'ue el Estado a trav+s de sus poderes en
especial el Ejecutivo y el %egislativo tienen la obligacin de una ve( por todas, de
compilar y crear un Estatuto de )ontratacin *dministrativa serio y program"tico,
fundamentado en el derecho comparado y en ejemplos claros y propios, donde no
tengamos 'ue llegar a normas anteriores o 'ue se encuentran en otros te&tos
normativos para poder aplicarlas, donde se clarifi'ue las modalidades de contratacin
'ue se pueden utili(ar y no estar pendientes de los fallos del )oncejo de Estado de si
suspendi o no alguno de los articulados. ,e parece 'ue el tema es crucial para
facilitar la tarea ardua del 'ue administra y reinvertir$amos el sobrecosto en
programas sociales o en seguridad, esto de acuerdo a cada pensamiento.
22
0esde la creacin de la %ey 11:5 de 2558 y su primer 0ecreto Keglamentario
566 de 2554, me pareci una buena forma de enfrentar el sobrecosto cuando a trav+s
de la seleccin abreviada se ad'uir$an bienes en grandes almacenes, lo 'ue
significaba no reali(ar estudio de precios del mercado, si no se aplicaba la presuncin
de estos cuando se acud$a a esta forma de seleccin! vale recordar 'ue su
reglamentacin se encontraba en el art$culo 96 del citado 0ecreto, derogado por el
art$culo 62 del 0ecreto 2989 de 2554, 'ue retoma esta idea en su art$culo 96 y se
ratifica en el art$culo 7 del 0ecreto 252: de 2556. -osteriormente, el art$culo 96 del
0ecreto 2989 de 2554 es declarado nulo por el )onsejo de Estado, mediante
Sentencia del 19 de abril de 2515 con numero de radicado 11551H57H26H555H2554H
55151H55=765:9>P y la posibilidad de contratar con grandes almacenes aplicando la
presuncin en cuanto al estudio de precios del mercado desaparece. %uego el
3obierno 1acional e&pide el 0ecreto 7:86 de 2515, con el fin de poner en orden la
contratacin mediante la modalidad de seleccin abreviada en procesos inferiores al
15G de la menor cuant$a, y en su desarrollo dej por fuera la posibilidad de contratar
de manera preferencial y con la presuncin de precios del mercado con los llamados
<Nrandes "l.a)enes! en la actualidad se suspendi provisionalmente el art$culo 2
del 0ecreto 7:86 de 2515 mediante -rovidencia del 14 de mar(o de 2515 KadH 2556H
5516 55 =78.84:>.
-ienso 'ue se podr$a implementar nuevamente esta clase de compras en los
llamados <grandes al.a)enes, con el fin de reducir costos y sobrecostos en los
bienes y servicios de caracter$sticas t+cnicas uniformes yo de comn utili(acin 'ue
re'uieren las /nstituciones del Estado.
2tra manera de combatir el sobrecosto en la contratacin administrativa del Estado
es creando pol$ticas claras de control y obligar a cada una de las instituciones a
reportar internamente sus compras a un departamento interno 'ue se encargar$a de
verificar los precios y anali(ar los mercados dentro de la misma institucin, con el fin
de hacer preventivo el riesgo y no caer en un control posterior 'ue acarrear$a
sanciones de tipo Biscal, 0isciplinario y -enal.
23

En cuanto a los sobrecostos por financiamiento de campa#as pol$ticas estoy de
acuerdo con la )orporacin Dransparencia por )olombia en cuanto a las siguientes
recomendaciones;
L%& %'()*+,%,-& -.-/()*%.-& -01+,%2 ,- 3%2-*% )1)*('2% .%
*-4.%3-2(%/+52 sobre la rendicin de cuentas de campa#as electorales, de forma
'ue partidos y candidatos puedan adoptar los procedimientos necesarios para
cumplirla.
L% /+',%,%26% -3+(% '2 7)() 38& +29)*3%,), responsable y consciente, con
base en criterios objetivos como el respaldo a la propuesta del candidato yo
partido, y el conocimiento acerca de sus fuentes de financiacin.
L% *-2,+/+52 ,- /'-2(%& ,- /%31%:% &-% %2(-& ; ,-&1'<& ,- .%& -.-//+)2-&.
,ayores niveles de transparencia en la financiacin de la pol$tica slo ser"n
posibles si la ciudadan$a conoce, de manera anticipada a las elecciones, las
fuentes de ingresos de sus candidatos y partidos. %a rendicin de cuentas sobre
los ingresos de las campa#as nicamente despu+s de las elecciones no contribuye
a hacer m"s transparente la financiacin de la pol$tica y abre las puertas a la
posibilidad de captura del Estado.
L)& 1%*(+,)& ; 3)7+3+-2()& 1).6(+/)& %&'3%2 3%;)*-& 2+7-.-& ,-
*-&1)2&%=+.+,%, frente a las fuentes de financiacin de las campa#as de sus
candidatos y estable(can los mecanismos necesarios para este fin. An
compromiso firme y decidido de los partidos y movimientos pol$ticos para
controlar el dinero de las campa#as, para visibili(ar a la ciudadan$a los donantes
de las mismas, y para responsabili(arse de las cuentas de sus listas, contribuye a
la transparencia en la financiacin de las campa#as.
S- +2/*-3-2(- .% 1'=.+/+,%, ,-. 9+2%2/+%3+-2() tanto de campa#as como de
partidos. %os beneficios de esto son mltiples; mejora la calidad de la
informacin para el elector! facilita la identificacin de vinculaciones entre
pol$ticos y sectores de inter+s! genera incentivos para evitar conductas corruptas y
aumenta sus costos! permite la verificacin del cumplimiento de las normas sobre
24
financiamiento! pone obst"culos a la desviacin de fondos pblicos a favor del
partido de gobierno! genera incentivos para el control rec$proco de los partidos
pol$ticos y brinda insumos y par"metros para la evaluacin de las decisiones de
los funcionarios electos. -ero adicionalmente, dota de mayor legitimidad a
partidos y a candidatos, 'uienes se har"n acreedores de la confian(a ciudadana al
visibili(ar sus fuentes de financiacin.
E. &-/()* 1*+7%,) &- +27).'/*- -2 -. 9)*(%.-/+3+-2() ,- .% ,-3)/*%/+% a trav+s
del impulso de procesos electorales m"s transparentes, enmarcando sus aportes a
las campa#as dentro de patrones +ticos de responsabilidad social y visibili(ando,
ante la opinin pblica, las campa#as o partidos 'ue ser"n objeto de financiacin.
En cuanto a esto, es dif$cil estar de acuerdo en 'ue el sector privado siga
financiando campa#as, ya 'ue tenemos la conviccin de 'ue el Estado ser" el nico
ente 'ue financie las campa#as electorales y 'ue a los particulares se les conmine
para 'ue se abstengan de patrocinar o, mejor llamarlo, invertir en el negocio de la
ejecucin de los recursos del Estado.
S- 9)*(%.->/% .% /%1%/+,%, ,- .%& %'()*+,%,-& -.-/()*%.-& para controlar las
cuentas de los partidos antes y despu+s de las elecciones, y para 'ue se garantice
la visibilidad de los informes 'ue rinden los partidos sobre el origen, monto y
gasto de los recursos para su funcionamiento ordinario y para el desarrollo de las
campa#as electorales.
S- .)4*- '2 -&?'-3% ,- 9+2%2/+%3+-2() ,- -.-//+)2-& 'ue no arriesgue los
valores b"sicos de la democracia; la igualdad de los ciudadanos, la libertad de los
electores y, sobre todo, la autonom$a ,- .)& -.-4+,)&. *un'ue el dinero sea
necesario e inherente a la accin pol$tica, no puede ser la ra(n determinante de
las decisiones de 'uienes resultan electos.
S- 9)*(%.->/%2 (),)& .)& 1%*(+,)& ; 3)7+3+-2()& 1).6(+/)& y su capacidad para
administrar bajo su responsabilidad las cuentas ordinarias y de elecciones.
S- %7%2/- -2 -. 1.-2) /'31.+3+-2() ,- .% L-; ,- B%2/%,%&
25
S- ,-&%**)..-2 3-/%2+&3)& ,- *-4'.%/+52 ,- .% %/(+7+,%, ,-. /%=+.,-) 'ue
contribuyan a transparentar los intereses de 'uienes lo ejercen.
%os sobrecostos en la contratacin pblica son un problema +tico Q moral y
jur$dico Q pol$tico, el cual no podemos dejar mutar o desarrollarse, ya 'ue
correr$amos el riesgo de convertirnos en una sociedad permisiva y llenar$amos el ego
de los 'ue predican 'ue el Estado, prestador de servicios, es mejor acabarlo por'ue
ya no sirve, por'ue est" lleno de corrupcin o peor an por 'ue ya no es capa( de
prestar los servicios encomendados y suplir las necesidades primarias de sus
administrados.
El Estado )olombiano seguir" siendo una democracia participativa donde se
salvaguardar"n los derechos de los ciudadanos, se respete la propiedad privada y la
libertad de comercio! inaceptable s$ es 'ue por causas e&genas a la ideolog$a
democr"tica, el Estado entregue su poder a los particulares.
)ierto es 'ue los costos tienen 'ue e&istir en cual'uier tipo de transaccin, pero
entre m"s altos estos sean, m"s cara ser" la forma de vivir de los asociados.
JHON JAIRO MONROY VELANDIA
). ). 11.992.8:: de BacatativR
Especiali(acin de Binan(as -blicas
Escuela Superior de *dministracin -ublica
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