En la ciudad de La Plata, a los

veinticuatro das del mes de octubre

del ao dos mil seis, reunida la Cmara de Apelacin en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, en Acuerdo Ordinario, para pronunciar resolucin en la causa FER A !E" A #$AL !O%# &O C' (O ORA$LE )R#$* AL !E C*E )A+ +' PRE)E +#O A *LA)OR#A ,O)RO+ -*#C#O+ 6 ,/90:,2, con ./0123, en trmite ante el -u45ado de Primera #nstancia en lo Contencioso Administrativo n6 / del !epartamento -udicial La Plata .e7pte8 arre5lo al sorteo de le;, deber observarse el si5uiente orden de votacin< +eores -ueces !res8 &ustavo -uan !e +antis, &ustavo !aniel +pacarotel ; Claudia A8 %8 %ilanta8 El )ribunal resolvi plantear la si5uiente< C*E+)#= !eclarado incompetente el -ue4 de Primera #nstancia8 >?u@ pronunciamiento correspondeA BO)AC#= A la cuestin planteada el !r8 !e +antis diCo< :8 Bienen los autos a esta instancia de al4ada con motivo de la declaracin de incompetencia Due, pronunciada a EoCas FF por el -ue4 de Primera #nstancia a car5o del -u45ado en lo Contencioso Administrativo n6 / de este !epartamento -udicial, encuentra Eundamento en la aplicacin de la modiEicacin al artculo G6 de la le; :G8H01 incorporada por el artculo F6 de la le; :/81HF8 Por este Iltimo ; novel te7to normativo .pub8 $8O8 /H8:G8HF2, cuestionado en su armona constitucional por el presentante de EoCas /0'F1, se atribu;e Curisdiccin ori5inaria en Cuicio pleno, a las Cmaras de Apelacin del Fuero, para el conocimiento ; decisin de las demandas promovidas contra las resoluciones del )ribunal de Cuentas de la Provincia ; las sentencias del )ribunal Fiscal de Apelacin8 La materia trada, comprendida en el primer caso, inEorma la cuestin de competencia Due, el Cue4 de 5rado decide a Eavor del eDuilibrio constitucional del precepto Due se obCeta a EoCas /0'F1 .art8 F6 le; :/81HF28

Cabe entonces, decidir ese preliminar planteo para despeCar el curso procesal deEinitivo Due deba asi5narse al trmite de la causa8 En el conElu;en circunstancias adCetivas Due comprometen 5arantas constitucionales ; Due resultan suEicientes para convertir a la cuestin de competencia suscitada en esencial ; previa pues, penetran en los principios de la tutela Cudicial eEectiva ; el acceso a la Curisdiccin8 Ello as, e7i5e primordial tratamiento, aIn sin sustanciacin, no slo por las implicancias de orden pIblico, de esa misma cuestin, sino, a la ve4, por Due en su decisin van en Cue5o los contornos del proceso, como ritual conducente al Cu45amiento de decisiones del poder pIblico Erente a la invocacin de derecJos personales8 Presenta el caso, en este aspecto, ribetes Due lo Jacen susceptible a la doctrina sentada por este )ribunal, en causa pret@rita, Due cabe aplicar para decidir el tratamiento de la cuestin constitucional, con rumbo en la elucidacin del marco aplicable a la declaracin Due lo transEiere a esta instancia .causa &ianinno3, CCALP n6 :/KG, res8 del GL8K8HF28 Esa tarea Jabr@ de abordar8 G8 El Euero contencioso administrativo Due Jabilita la clusula constitucional del artculo :KK Iltimo prraEo de la Constitucin de la Provincia, deEiniendo la materia Due lo comprende ,con una precisin sustantiva Due no reproduce para las dems competencias Cudiciales .art8 :KK, :6 ; 16 prr82, reconoce, entre otras, en la le; :G8H01 el deslinde or5nico para el conocimiento ; decisin de esa misma especie8 Esa puntualidad es completada por las disposiciones de la le; :G8HHL ; sus modiEicatorias, en cuanto, re5ulando el proceso para las pretensiones administrativas, dedica captulo sin5ular al sistema recursivo en se5unda instancia .conE8 arts8 FF a F9 M te78 se58 le;es :G8/:H ; :/8:H:,28 As tallado, el trnsito ritual Eor4oso para llevar a Cuicio las conductas provenientes del eCercicio de Eunciones administrativas re5istra, a la doble instancia, con perEil deEinitorio, en salva5uarda del inter@s de los liti5antes8 !e ese modo se conecta, ineDuvocamente, a un modelo de or5ani4acin comIn, uniEorme e i5ualitario8

Causa

!entro de ese marco, el suceso Cudicial revela un primer aspecto, con impacto bastante ; 5ravitacin decisiva para apreciar la incon5ruencia constitucional denunciadaN a saber8 En este Euero, como en cualDuier otro or5ani4ado en base a la doble instancia, toda e7cepcin, respecto de ella, supone un deseDuilibrio procesal desventaCoso para Duien impulsa ; reclama la intervencin Cudicial8 %ucJo ms, s, como lo e7Jibe la pretensin Due se encamina al control de le5itimidad de las resoluciones del )ribunal de Cuentas, tiene por Jori4onte la Euncin revisora8 AJora bien, en cuanto a dos variantes de las pretensiones administrativas ordinarias se les Duite una de las instancias de trmite contempladas en el conCunto del sistema, para conservarla, no obstante, respecto de las otras comprendidas en la misma materia, no Jace ms Due consa5rarse una discriminacin inaceptable desde el n5ulo de la i5ualdad constitucional .art8 :K C ; arts8 :: ; :F CP$A28 Pues, no escapa Due la situacin incide en las posibilidades de acceso a una sentencia deEinitiva Due recono4ca, sin e7cepciones, la Eactibilidad de las secuencias instrumentales Due son comunes a la especie, a la mano de los liti5antes8 Al privarse a al5una pretensin, dentro de las previstas, de la contin5encia de e7amen en se5unda instancia se abrevia, sin ra4n obCetiva, el camino Jacia el resultado de la Curisdiccin ;, lo peor, se desnaturali4a una Euncin Due, para los modelos de or5ani4acin como el Due deEine al Euero, reserva la Constitucin Provincial a las Cmaras de Apelacin .conE8 art8 :KH CP$A28 Para ms, con Inico sost@n en los suCetos estatales llevados a Cuicio, como si se reconociera en ellos una sin5ularidad Euncional u or5nica Due, en puridad, no poseen8 %s adelante, Jabr@ de dedicarme a ampliar estas Iltimas apreciaciones8 Por otra parte, dar paso a la t@cnica de enCuiciamiento de la le; :/81HF supone admitir la posibilidad de reducir a instancia Inica, de la misma Eorma Due @sta lo Jace con las dos pretensiones Due enumera, a todas las dems contempladas Jo; en el cdi5o especEico .le; :G8HHL28
/

Ello as, de se5uirse un ra4onamiento prspero a la modiEicacin le5al, para los casos Due inclu;e, no Jabra motivo Due autori4ara a contenciosa8 Pues, de ella, todos participan .le; :G8HHL28 !esde ese andarivel se lle5ara al absurdo de desnaturali4ar el mbito de competencia material ; el mismo Cdi5o Procesal Administrativo, alterando las bases del artculo :KK de la Constitucin Provincial ;, resi5nando a una Curisdiccin residual a los Cueces de primera instancia8 $ien entendido Due, la e7i5encia constitucional no impedira or5ani4ar la Curisdiccin administrativa sin contemplar la doble instancia, ms, lo Due no puede Jacerse es construirla con ese orden sucesivo de conocimiento, para despu@s detraerlo en al5unas de sus Jerramientas procesales, con la t@cnica de e7cluir, slo para @stas, la primera instancia8 La sistemati4acin del Euero es Inica e imperativa para todas las pretensiones a ventilar en @l8 La doble instancia preside un r@5imen Due e7Jibe ese ras5o deEinitorio ; Due es comprensivo de todas las acciones Due re5ula8 )ambi@n inclu;e a la totalidad de sus procesos, sean @stos abreviados u ordinarios, cuanto menos, al momento del desenlace de la sentencia de m@rito8 As, el principio de i5ualdad, traducido con toda claridad en el proceso en re5las de eDuilibrio, impide la discriminacin especial Due se inEiere del te7to le5al .art8 F6 le; :/81HF28 Los actos suCetos a revisin, en tanto provienen de la Euncin administrativa ;, por ello, con ori5en en decisiones de poder del estado, reconocen id@ntico cartabn de Cu45amiento baCo un sistema de or5ani4acin al Due no le cabe la especial detraccin Due arrima la le;8 Pues, de otro modo, se producira un Duiebre en el trato i5ualitario ; comIn Due cabe oErecer a los liti5antes Due accedan a @l8 )ampoco, la naturale4a de las atribuciones Due eCerce el or5anismo de control llevado a Cuicio .()C2, CustiEican un trato distintivo pues, no slo Eorma parte del r5ano eCecutivo .seccin B, captulo B## CP$A2, sino, lo Due es ms, la sustancia de su cometido resulta tpicamente administrativa8 ne5ar la transEerencia de esa t@cnica para otros comprendidos en la misma sustancia

Causa

E7presa

la

Euncin

de

control

Due

identiEica

una

de

las

maniEestaciones re5ulares de esa actividad .administrativa2, sin connotar caracteres inJerentes a incumbencias propias de otras, tambi@n estatales8 !esde la Jermen@utica sostenida en esos principios, cabe desaloCar el intento de discriminacin Due propone el te7to le5al8 %s aIn, el entendimiento se Eortalece a poco de reparar en Due, de otra Eorma, carecera de CustiEicacin la incorporacin al Euero de las contiendas suscitadas con motivo de la revisin de Curidicidad de las decisiones emanadas de aDu@l r5ano de control, inclusin @sta Due revela con contundencia esa misma naturale4a ; la satisEaccin de la e7i5encia constitucional consecuente .conE8 doc8 art8 :H9 C 28 En la misma lnea de entendimiento puede aEirmarse Due, el control Cudicial suEiciente, siempre reclamado desde la doctrina Cudicial a partir de la citada e7i5encia constitucional .conE8 causa &iannino3 cit8 ; C+Fernnde4 Arias, Elena ; otros c8 Po55io, -os@3, Fallos Fallos< G10<K1K, sent8 del :9898KH2 slo se consuma, en el sistema provincial, con el respeto sin cortapisas de su or5ani4acin en doble instancia8 )oda e7cepcin resi5na, sin vacilacin, el cumplimiento de aDu@lla 5aranta esencial .art8 :H9 C cit828 En el reprocJe de le5itimidad diri5ido al alcance particular de la resolucin del or5anismo de inspeccin .()C2, Due intenta por medio de la pretensin administrativa el aEectado, no cabe instancia ori5inaria Due no sea la prevista, en 5eneral, ; de manera uniEorme para todo el Euero, por el cdi5o de la materia .le; :G8HHL28 )oda alteracin sin5ular supone una ruptura de la re5la i5ualitaria de acceso, Due bien censura el demandante8 La Euncin administrativa del )ribunal de Cuentas carece de la Euer4a de verdad Curdica deEinitiva Due es propia de la Curisdiccin ;, tiene previsto, por eso mismo, un mecanismo de Cu45amiento Due es comIn a toda la actividad estatal de esa misma estirpe8 !esaloCar de ese ritual, a la instancia de apelacin, implica un tratamiento desi5ual para Duienes intentan la ruta Curisdiccional, con relacin a

otros para Duienes, en cambio, se mantiene, pese a Due todos in5resan a un mismo Euero Cudicial8 La re5la le5al se e7Jibe, as, en deseDuilibrio constitucional al introducir una discriminacin sobre pretensiones Due inte5ran, no obstante, el mismo carril adCetivo .le;es :G8HHL ; :G8H0128 Podr decirse Due la 5aranta Dueda a cubierto en la medida Due, todos Duienes lle5uen a la va de composicin para cuestionar actos del )ribunal de Cuentas o del )ribunal Fiscal, deben transitar el mismo rumbo pretensional8 o obstante, conEorme lo ven5o desarrollando, no radica all la aEectacin del te7to le5al, sino, en la diEerencia Due introduce Erente a un universo de pretensiones de trmite Inico, valorado desde un Euero creado ; or5ani4ado en base a una t@cnica 5eneral, Due nie5a, para dos Jiptesis, la le; :/81HF .art8 F628 El distin5o, sin ms ra4n Due la Euente or5nica de la decisin administrativa, en base a situaciones Due, sin embar5o, no escapan a la re5la 5eneral, ni al denominador comIn constituido por una materia compartida con las pretensiones administrativas, es lo Due ediEica el reprocJe constitucional8 Ciertamente, nada impide Due coe7istan, dentro del mismo sistema, procesos distintos, pretensiones diEerentes, trmites, en suma, dismiles, conEorme sea la naturale4a de Eacto del caso Custiciable8 Lo Due no resulta aceptable es Due, dentro de un mismo espacio de Cu45amiento a unos se les recono4ca la secuencia de revisin por recurso de apelacin, mientras Due a otros se les nie5ue8 %enos, baCo el prete7to de una Curisdiccin ori5inaria slo abastecida en el carcter eDuvoco Due se inEiere atribuido a una de las partes, como si no se tratara tambi@n de un r5ano del Estado Provincial, o no eCerciera la misma Euncin administrativa Due es inJerente a los cuadros de la administracin pIblica, naturale4a Due no compromete, en lo ms mnimo, su locali4acin en el control del maneCo de la Jacienda pIblica8 Antes bien, la ratiEica8 +obre bases de entendimiento semeCantes, esta misma Cmara Ja podido construir una e7@5esis inte5radora del cuerpo le5al adCetivo .le; :G8HHL2, al precisar, para el supuesto del artculo 0K del CCA, la ineDuvoca presencia de la doble instancia, all donde la literalidad de la Ermula oEreca

Causa

oscuridad .causas &allo3 CCALP n6 :K, res8 del :H8HL8H1 ; !omn5ue43 CCALP n6 1K, sent8 del /:8HL8H128 A partir de lo e7puesto, la adecuacin constitucional del artculo F6 de la le; :/81HF, no puede sostenerse8 o obstante, abundar@ en otros tpicos en el mismo sentido8 /8 En eEecto, sobre la base de la deEinicin le5al previa de un sistema procesal con instancias sucesivas, caben los si5uientes reparos al nuevo te7to le5al .art8 F6 le; cit828 Para esa or5ani4acin .doble instancia2 el r@5imen constitucional reserva, a las Cmaras de Apelacin, una Curisdiccin Due slo abre el e7amen de lo decidido en la anterior, sin Due resulte posible asi5narle ,dentro del mismo marco de Cu45amiento eri5ido para el Euero, instancias de conocimiento ; decisin e7traas al recurso8 Pues, en ese diseo, @l constitu;e la condicin de posibilidad de su intervencin .art8 :KH CP$A28 As, el reDuisito constitucional de Jabilitacin para el )ribunal de Al4ada, dentro del sistema establecido, lo constitu;e, sin e7cepcin posible, el recurso mismo8 #d@ntica respuesta ne5ativa podra recibir un intento similar del le5islador comIn Due tendiera a ampliar las atribuciones ori5inarias de la +uprema Corte de la Provincia8 En ambos casos, debe entenderse como ta7ativa la Jabilitacin constitucional directa8 Para las Cmaras de Apelacin, su carcter de al4ada, despu@s de deEinido el sistema adCetivo Due la inclu;a como tal, no admite otras atribuciones Curisdiccionales Due no resulten del recurso mismo8 As, el propsito le5islativo, Due no aporta modiEicacin a la or5ani4acin del Euero como sistema de Cu45amiento, implica, sin ms, una alteracin al modelo constitucional del propio poder Cudicial, cuando se Ja adoptado un r@5imen con instancia doble Due presupuesta la intervencin sucesiva de cada uno de sus r5anos, se5In sea el pro5reso de la litis8 El intento normativo Jalla impedimento constitucional por una doble va8 La 5aranta de i5ualdad Due pesa a Eavor de parte interesada, de un lado, ;, del otro, el Duiebre de una Euncin de control Cudicial deEinida desde la accin
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contencioso administrativa, ante la cual no caben privile5ios, ni distin5os del calibre del Due Ja sido obCeto de anlisis8 %s, cuando no se advierten ra4ones atendibles Due, a contrario, ponderadas por el propio Poder ECecutivo en ocasin de eCercer su potestad co,le5islativa, para la oportunidad Due se arrima a EoCas 1H .ap8 /8:82, supo valorar en 5rave compromiso al principio constitucional de la tutela Cudicial eEectiva la voluntad le5islativa, aJora renovada, en el mismo sentido ; sin nuevos motivos .v@ase decreto de veto cit8 a Es8 1H28 A ma;or abundamiento puede pensarse Due, los cuadros completos del r5ano eCecutivo se encontraran en desi5ual posicin Erente al de control, pese a Jallarse, @ste, inordinado en su estructura Euncional8 Para unos, la pretensin sin bices ;, para el otro, con la Inica instancia ori5inaria Due se ensa;a8 Las ra4ones e7puestas me llevan a concluir en la presencia de causas suEicientes para abastecer la declaracin de inconstitucionalidad del artculo F6 de la le; :/81HF, dado su impacto directo en el proceso por el Due se Euer4a transitar al tercero imparcial, Duien, a sabiendas de ese compromiso, enErenta una tarea con reparo 5rave de incon5ruencia8 Esa declaracin, impre5nada de la 5ravedad e7trema Due supone para la Curisdiccin, no encuentra otra posibilidad de e7@5esis, pese a todo esEuer4o de armona8 El caso, similar en este punto al antecedente &ianinno3, oErece la misma resolucin8 Por todo ello es Due propicio< :8 !eclarar inconstitucional el artculo F6 de la le; :/81HF e inaplicable al caso suscitado, por trans5redir los artculos :K de la Constitucin :F ; :KH de la Constitucin de la Provincia .conE8 art8 F0 CP$A28 G8 Remitir al curso de las pretensiones del Cdi5o Contencioso Administrativo .le; :G8HHL2, el trmite de la impu5nacin deducida en la causa .conE8 arts8 :, G inc8 :, :G, :/, :1,:K, :L ; concs8 del CCA28 /8 !eclarar, a ese Ein, la competencia en primera instancia del -u45ado Due previno, deCando sin eEecto la declaracin de incompetencia de EoCas FF .conE8 art8 0 inc8 : del CCA28 18 !evolver los autos al r5ano Curisdiccional de ori5en8 acional, ::,

Causa

As lo voto8 A la cuestin planteada, el !r8 +pacarotel diCo< #8 Coincido con los Eundamentos, ; solucin asi5nada a la cuestin en ciernes por mi cole5a preopinante8 ##8 En eEecto, conEorme lo sostuviera en el precedente recado en CA*+A 6 :/KG CCALP &8, !8 P8 C' COLE&#O !E A$O&A!O+ !E LA A *LA)OR#A, sent8 del PROB# C#A !E $*E O+ A#RE+ +' PRE)E +#=

GL8HK8HF, la decisin del -ue4 de instancia, Due al propio tiempo Due aborda ; desestima ,superEicialmente, el planteo de inconstitucionalidad promovido por el actor, se declara incompetente para intervenir en autos, remitiendo las actuaciones al )ribunal, en el marco del artculo G de la le; :G8H01, te7to conEorme su modiEicacin operada por el artculo F de la le; :/81HF .$8O8 /H8:G8HF2, es claro Due involucra la competencia material del )ribunal para resolver el obCeto liti5ioso, en el marco del artculo :KK6 de la Constitucin de la Provincia de $uenos Aires, ; artculos :6 ; G6 inciso : de la Le; :G8HHL28, ###8 El mencionado precepto le5al compromete la competencia material del )ribunal de Al4ada, asi5nndole el conocimiento directo de una cuestin materialmente administrativa .art8 :KK de la Constitucin Provincial2, ; por ende corresponde aEirmar Due las le;es sobre competencia son de orden pIblico8 Con este concepto primi5enio, la Eorma o manera de determinar ; EiCar la competencia o la capacidad del Cue4 o tribunal para conocer de un determinado liti5io, es materia de Eundamental importancia para la correcta instruccin ; decisin ; tiene races constitucionales8 #B8 Ello as corresponde, en Eorma liminar, abordar el tratamiento del planteo de inconstitucionalidad propiciado por el actor en el apartado ### de su libelo introductorio, ; en tal caso Eormular el contraste de constitucionalidad con los principios constitucionales concebidos en los arts8 :K, :L, GL de la Const8 acional, ; arts8 ::, :F, :KK de la Const8 Pcial8 En eEecto, el te7to en estudio re4a< OLe; :/81HF8 Art8 FP , %odiEcase el artculo GP de la Le; :G8H01 .te7to se5In Le; :G8/:H2, del si5uiente modo< "Cranse en el Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires, las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, con competencia para entender como Tribunal de alzada en las causas previstas en el artculo 166,
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ltimo

prra!o, de la Constituci"n de la Provincia, con el alcance establecido en el C"di#o Procesal Contencioso Administrativo $%e& 1'())*+ & en las e,ecuciones de crditos !iscales de naturaleza tributaria- en instancia originaria y juicio pleno, en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia & sentencias de!initivas del Tribunal .iscal de Apelaci"n, con aplicaci"n de las re#las del ,uicio ordinario, establecido en el Ttulo /, artculos 10 a 66 del C"di#o Procesal Contencioso Administrativo(" B8 Al respecto se advierte Due la impronta le5islativa se inspira en un pro;ecto Due intenta establecer o bien Eormular cambios estructurales en cuanto a los procedimientos tributarios de la Provincia8 En esa t@lesis, el mensaCe de elevacin del Poder ECecutivo, destaca como Eundamento del cambio normativo una breve consideracin, slo en relacin a la modiEicacin competencial para reEormular el sistema de control Cudicial del )ribunal Fiscal de Apelacin, e7poniendo Due< O888 Asimismo, teniendo en cuenta Due, conEorme lo e7presado, el )ribunal Fiscal es un r5ano Curisdiccional imparcial dentro del mbito de la Administracin, se prev@ la revisin de las decisiones deEinitivas del Cuerpo mediante la interposicin de demanda contenciosa, por ante la Cmara en lo Contencioso Administrativo con competencia, en instancia ori5inaria, modiEicndose a tal eEecto el artculo G de la Le; :G8H01 .te7to se5In Le; :G8/:H28 !e esta manera la cuestin ser debatida en dicJa instancia mediante la amplitud propia de un Cuicio pleno ; con las re5las del proceso ordinario8 +e trata de armoni4ar el principio de economa procesal, al evitarse el e7tenso proceso Due resulta de recurrir la sentencia dictada por el )ribunal Fiscal, en primer lu5ar, a primera instancia en lo Contencioso Administrativo ; lue5o reci@n a la cmara de apelaciones, con las caractersticas propias del contencioso provincial, permitiendo en la etapa de revisin Cudicial un anlisis nte5ro de la cuestin debatida8O .%ensaCe de Elevacin del Poder ECecutivo del :/ de diciembre de GHHF28 Como se advertir nada menciona para Custipreciar la Einalidad del cambio normativo Due Jubo de inspirar la detraccin de las decisiones del

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Causa

(8)ribunal de Cuentas al r@5imen de contralor Cudicial per5eado por el artculo :KK de la Constitucin Provincial, ; la le; :G8HHL8 B#8 Planteada as la cuestin, Jabr pues de anali4arse si la supresin de una instancia Cudicial para resolver las contiendas Due se susciten entre los particulares ; el (8 )ribunal de Cuentas de la Provincia, respeta el sistema de Cu45amiento per5eado por el artculo :KK6 de la Provincia de $uenos Aires, ; su re5ulacin por las le;es :G8HHL, :G8/:H ; :G8H018 En eEecto, el sistema de enCuiciamiento delineado por el constitu;ente provincial a la lu4 del artculo :KK de la Constitucin Provincial, se eri5e en una Jerramienta bsica del estado de derecJo, en tanto dispone en el prr8 /6 Due< Q888R O%os casos ori#inados por la actuaci"n u omisi"n de la provincia, los municipios, los entes descentralizados & otras personas, en el e,ercicio de !unciones administrativas sern ,uz#ados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos 1ue determina la le&, la 1ue establecer los supuestos en 1ue resulte obli#atorio a#otar la va administrativaO8 !e este modo, se Ja puesto Ein a la denominada concepcin restrin5ida del proceso contencioso administrativo, dero5ndose el anti5uo art8 :19 inc8 / de la Constitucin de :9/1, ; en esa direccin se establece una etapa novel del control Cudicial, de consuno con los nuevos preceptos Due 5aranti4an el acceso irrestricto a la Custicia, ; por ende un Cuicio pleno de control del obrar administrativo8 Ello as, la +C$A sostuvo Due O888 )eniendo en cuenta el carcter de Cuicio pleno en Due se desenvuelve la accin contencioso administrativa ; Due la posibilidad de probar los JecJos CustiEicativos de la pretensin es particularmente amplia, siendo admisible todos los medios probatorios previstos por la le; ritualO8 .+C$A, causas $ 19809/, sent8 :/,:H, :9L0N $ FK8:GG, sent8 GH,:H,:99LN $ F08L:9, sent8 GG,:H,GHH/N $ F989LK, sent8 :K,G,GHHF28 Con5ruentemente se establecieron, ,en lo Due al caso respecta,, los nuevos contornos del control Cudicial administrativo, a saber< .a2 la eliminacin de la competencia de la +uprema Corte provincial para entender en Curisdiccin ori5inaria ; e7clusiva en este tipo de causasN

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.b2 la superacin del carcter revisor Due se atribua a la Curisdiccin contencioso administrativa, cu;o proceso no se concibe ;a como un proceso al acto, sino vinculado a casos ori5inados por la actuacin de la provincia, sus entes pIblicos ; personas asimiladas a ellos, como una instancia pretensional de pleno debate ; prueba8 .c2 la instalacin de un Euero en dos instancias Cudiciales para resolver las pretensiones Due se promueven en el marco de los arts8 :,G ; :G del C8C8A8 B#8:88 En este sentido, el abandono del carcter revisor se pro;ecta, ,como derivacin del principio de tutela Cudicial eEectiva,, en una serie de instituciones procesales< :62 en materia del reDuisito Due impona a5otar la va administrativa, el cual aparece relativi4ado en el artculo :1 de la le; :G8HHLN G62 en el abandono de la Oprevia dene5acin o retardacin de derecJosO Due la Constitucin dero5ada en :991 e7i5a como recaudo para Jabilitar la CurisdiccinN /62 en la ampliacin de las pretensiones procesales, antes circunscriptas a las pretensiones anulatoriasN ; 162 en la ine7i5ibilidad del reDuisito estricto de con5ruencia procesal Due permite invocar nuevos ar5umentos o ra4ones no planteadas en sede administrativa, aun cuando siempre se reDuiera mantener la con5ruencia de la pretensin en s misma, en aDuellos casos en Due resulta necesario a5otar la va administrativa para acceder a la Custicia8 FS2 en la instalacin de sus dos instancias para llevar a cabo el Cuicio pleno8 El mencionado carcter revisor Jubo Duedado e7presamente desvinculado del enCuiciamiento de los casos en los cuales interviene el )ribunal de Cuentas en el precedente de la +C$A ,causa $8 K:8L:0, O&me4, RaIl %ario contra Provincia de $uenos Aires .)ribunal de Cuentas 28 !emanda contencioso administrativaO, en el Due se sostuvo Due "((( 2 es 1ue, e3istiendo con#ruencia entre lo peticionado ante la Administraci"n & lo reclamado en esta sede, valerse del carcter "revisor" 1ue, en el marco del proceso re#ulado por el C"di#o 4arela, se atribua a la competencia de este Tribunal para oponerse al tratamiento de los ar#umentos sostenidos por el interesado implica un e3cesivo ri#or !ormal, inconciliable con un adecuado servicio de ,usticia $doct( causa B( 5*(561, sent( del 714')))+(Por lo dems, tal cualidad &a no es predicable, sin ms, para el r#imen de en,uiciamiento de los casos

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Causa

administrativos, a tenor de lo dispuesto por la clusula constitucional en la materia $art( 166, prra!o !inal de la Constituci"n provincial- doct( causa B( 58(96*, sent( del '6:'))7+(" B#8G8 $aCo estos lineamientos 5enerales, Due inspiran el derrotero procesal Due como un sistema inte5ral, ; sin distinciones, Jabr de servir de base para canali4ar las OpretensionesO de los particulares contra el Estado, ; otros suCetos en eCercicio de la Euncin administrativa, se advierte Due el le5islador, en Eorma disEuncional, decide detraer del Iltimo prraEo del artculo :KKS de la Const8 Pcial, a las resoluciones dictadas por el (8 )ribunal de Cuentas de la Provincia888, para Due proceda entender la Cmara Contencioso Administrativa en Oinstancia ori5inaria ; Cuicio plenoO8 B#8/8 En ese conte7to, corresponde anali4ar la naturale4a Curdica de las resoluciones del )ribunal de Cuentas de la Provincia, ; en tal caso Custipreciar el Eundamento ; las ra4ones tenidas en cuenta por el le5islador para abordar el curso de accin en Cu45amiento8 En eEecto, Ja de recordarse Due la +C$A, tuvo oportunidad de e7presar, con meridiana claridad Due "(((%as resoluciones del Tribunal de Cuentas no son asimilables a las sentencias de los tribunales de ,usticia mencionados en el ;e3< art 196 inc 9 de la Constituci"n provincial, raz"n por la cual no corresponde atribur naturaleza ,urdica de recurso e3traordinario a la demanda de nulidad por el art '6 de la le& 9787( .Causa $8 198:HG s8GL8:H8LK, OPi44a5alli Eduardo Elmo c' Provincia de $uenos Aires s' !emanda contencioso administrativaO8 )ambi@n ; en cuanto a la naturale4a Curdica del )ribunal de Cuentas sostuvo Due "(((%a menci"n del Tribunal de Cuentas en la Constituci"n provincial no lo eleva a la ,erar1ua de "r#ano constitucional, &a 1ue !uera de las tres !unciones esenciales del =stado no e3iste nin# n otro poder 1ue e,erza en !orma inmediata su potestad de #obierno( " .sent8 cit28 En esa sintona Ja sido diEano nuestro %7imo )ribunal Provincial, al consa5rar Due las decisiones del )ribunal no constitu;en Euncin Curisdiccional, sosteniendo Due "(((=l Tribunal de Cuentas constitu&e un "r#ano estatal cu&a competencia & or#anizaci"n se encuentran atribudas por le&, a partir de pautas !i,adas por la Constituci"n, & atento su inclusi"n constitucional en la
:/

secci"n cuarta re!erida al Poder =,ecutivo de la Pcia de Bs As, resulta de aplicaci"n a sus decisiones la doctrina ,urisprudencial 1ue atribu&e a la sentencia dictada por Tribunales administrativos, carcter de resoluci"n de!initiva e1uivalente a un decreto del Poder =,ecutivo en cuanto a su recurribilidad ante la Corte por demanda contencioso administrativa( "( )ambi@n se sostuvo Due "((( el or#anismo en cuesti"n $art( 156, Constituci"n de la Provincia+ no inte#ra el Poder Judicial ni cumple cometidos ,urisdiccionales sino 1ue desplie#a !unciones de ndole administrativa $art( 166 in !ine, Constituci"n provincial+ & teniendo en cuenta 1ue esta Corte >a se?alado recientemente 1ue la citada clusula del art( 166 de la Constituci"n resulta plenamente operativa en todo lo atinente a la de!inici"n material del contencioso administrativo & sus contenidos estructurales $causa B( 69(895, "Consorcio de @esti"n del Puerto de Ba>a Blanda", res( del '7A:A'))'+, cabe concluir 1ue la va de impu#naci"n de los actos de!initivos emanados del Tribunal de Cuentas provincial es la acci"n contencioso administrativa( Conclusi"n 1ue implica establecer 1ue transitoriamente $c!r( art( '15, Const( prov(+- causa B( 69(989, "Cole#io de Abo#ados de la Provincia de Buenos Aires", sent( del 16A///A'))7+ esta Buprema Corte, en su condici"n de Tribunal de lo contencioso administrativo, es el "r#ano ,urisdiccional competente para entender en las causas ori#inadas por la actuaci"n del citado "r#ano de control"(A $votos Boria, Concoroni & De#ri, Ac( *6(166 "Eunicipalidad de Fuilmes( Bervicios Banitarios( =,erc( 1667( e3ped( nG )655*H67( Cec( e3traord( de inaplicabilidad de le&" 7(1'()7+8 !e lo Jasta aDu e7puesto, sur5e palmaria la incon5ruencia Due Duiebra la sistemtica per5eada por el Cdi5o Contencioso Administrativo, en el Due por derivacin de la clusula :KK6 de la Constitucin Provincial, se estableci un proceso contencioso administrativo para controlar el eCercicio de la Euncin administrativa, ,en la especie desarrollada por un )ribunal Administrativo,, con pluralidad de pretensiones, en sus dos instancias a trav@s del la le; :G8HHL, :G8H01, :G8/:H ; :/8::L8 B#8F8 En la decisin le5islativa se advierte una alteracin del r@5imen de Cu45amiento de los actos administrativos, consa5rando una e7cepcin a Eavor

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Causa

de un )ribunal administrativo provincial, cu;a decisin no puede ser eDuiparada a la de un -ue4 de primera instancia8 .conE8 +C$A, Causa $8 198:HG s8GL8:H8LK, OPi44a5alliO28 El )ribunal de Cuentas, por ser un r5ano de control administrativo Due Eunciona en el marco de atribuciones del artculo :F9 de la Constitucin Provincial , como encar5ado de e7aminar las cuentas de percepcin e inversin de las rentas pIblicas, tanto provinciales como municipales, no posee un ma;or OstatusO Due el resto de la or5ani4acin administrativa8 *n temperamento distinto, Due 5enere una e7cepcin al curso ordinario del e7amen Cudicial de la Euncin administrativa, en el marco de las pretensiones per5eadas por la le; :G8HHL, con el slo Eundamentado en alcan4ar una Oma;or celeridadO, en la tramitacin de las causas, no resulta ra4n suEiciente para CustiEicar un trmite sin5ular ; privile5iado Due escape a las re5las 5enerales de enCuiciamiento de la administracin pIblica central o descentrali4ada, sin Due ello impliDue un severo Duiebre de la 5aranta de la i5ualdad , conErontado con el resto de los r5anos de la administracin pIblica provincial ; municipal, en sus relaciones con los administrados8 .art8 :K de la Const8 acional ; :: de la Const8 Pcial828 Anali4ando entonces los Eines se5uidos por el le5islador para sustraer del r@5imen de control 5eneral a las decisiones del )ribunal de Cuentas de la Provincia, se advierte Due, en lo atinente al mencionado or5anismo no e7isti una Einalidad e7presa para adoptar semeCante cambio normativo, ; slo en relacin al )ribunal Fiscal de Apelacin, se veriEica Due el sustento ele5ido Ja sido el de Oma;or celeridadO, por cierto, ; mutatis mutandi, al ponderarse en el planteo de autos, ostenta escasa vala Curdica, ; en tal caso con ese ar5umento balad, no e7istira bice para Due diversos r5anos de la administracin pIblica, o entidades descentrali4adas, con al5In 5rado de especialidad .v5r8 #O%A, #P+2, pretendan tambi@n abordar el contralor de sus actos a trav@s de un recurso directo ante la Al4ada, sustra;endo el Cuicio de instancia, ; en tal caso desvirtuando, Einalmente el sistema de Cu45amiento previsto por el artculo :KK de la Constitucin Provincial8 B#8K Es evidente Due la norma en e7@5esis, carece de ra4onabilidad .art8 GL de la Const8 acional2, ello as toda ve4 Due el le5islador no Ja
:F

motivado las ra4ones Due Jubieron de inspirar la necesidad de suprimir una instancia de control Cudicial8 o se trata, por cierto de imponer una doble instancia como condicin necesaria para el Ocontrol Cudicial suEicienteO de la actividad administrativa Curisdiccional, empero de lo Due se trata es de reconocer Due, una ve4 instalado el Euncionamiento de control Cudicial en sus dos instancias, Jabr pues de respetarse el mismo, so pena de establecer disvaliosas e inCustiEicadas diEerencias, en las Due anidan diversos intereses, aCenos, por cierto, al Ein previsto por el le5islador al establecer r@5imen de Custicia contencioso administrativa Jomo5@neo ; sistemtico, como 5aranta del estado de derecJo8 Las disposiciones restrictivas impuestas por la le; :/81HF deben 5uardar adecuada relacin con los bienes Curdicos Due se pretende prote5er .arts8 ::,:F ; :KK de la Const8 Pical2, por lo tanto, deben conEormarse a los propsitos ; Eines Due impone el reEerido r@5imen le5al de e7cepcin , ; le corresponde de modo ine7cusable a la Custicia controlar la ra4onabilidad de su eCercicio ; establecer si en su aplicacin se Jan e7cedido o no los lmites de su e7tensin, sin Due ello si5niEiDue sustitur las atribuciones Due la Constitucin conEiere a los dems Poderes del Estado8 +e entiende por ra4onabilidad de las le;es la relacin se5In la cual deben conEormar medios aptos para el cumplimiento de los Eines estipulados por la Constitucin8 +i ellas carecen de aptitud para lo5rar el Ein Due se propuso esta Iltima, pueden ser descaliEicadas por carentes de ra4onabilidad8 Lo ra4onable en sentido Curdicopoltico supone eDuilibrio, moderacin, armona8 .+C$A, L8L:8G:K8 +8 GG8:H8H/ 8-ue4 !e L44ari28 *na norma le5al puede ser inconstitucional por incompatibilidad l5ica con el te7to supremo o por colisionar con sus principios bsicos, ; en tal sentido la tarea le5islativa debe tener presente Due, para establecer distin5os, la 5aranta de la i5ualdad e7i5e Due concurran OobCetivas ra4onesO de diEerenciacin Due no mere4can la tacJa de irra4onabilidad8 Ello implica la e7istencia de al5una base l5ica ; vlida para la clasiEicacin, distincin o cate5ora adoptada, lo Due si5niEica Due debe Jaber al5In motivo sustancial para Due las propiedades u r5anos sean catalo5ados en 5rupos distintos, considerando tal aDuel conducente a los Eines Due imponen su adopcin e

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Causa

invlido el Due se apo;a en un criterio de distincin arbitrario, es decir, Due no obedece a Eines propios de la competencia del Con5reso, o si la potestad le5islativa no Ja sido eCercida de modo conducente al obCeto perse5uido8 o Ja; Due olvidarse Due en el marco de un proceso contencioso administrativo se conCu5an ; ponderan una serie de 5arantas Due se traducen en distintos aspectos de la proteccin Curisdiccional de las personas, ; Due se e7tienden a todos los tipos de procesos Cudiciales ; administrativos, Due encuentran armoniosamente su correlato con el Constitucin prembulo de nuestra acional en tanto dispone, como obCetivo de nuestra or5ani4acin

poltica "a!ianzar la ,usticiaO tanto como con el art8 :L de la Constitucin acional Due establece la proteccin del Odebido proceso adCetivoO ; del OderecJo a la deEensa en CuicioO8 En este conte7to constitucional no e7isten ra4ones atendibles Due CustiEiDuen el despla4amiento de la competencia Cudicial de primera instancia adoptado por el le5islador, para encau4ar las contiendas en las Due interviene el (8 )ribunal de cuentas, a trav@s de una instancia ori5inaria ante el )ribunal de Al4ada, sin Due ello conspire contra la eEectiva 5aranta de i5ualdad ; ra4onabilidad precedentemente e7puestas .arts8:K ; GL de la Const8 ::,:F ; :KK de la Const8 Pcial828 Ello as, Ja de recordarse Due O888 las le;es ; dems normas respectivas son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irra4onables o sea, cuando los medios Due arbitran no se adecuan a los Eines cu;a reali4acin procuran o cuando consa5ran una maniEiesta iniDuidad, ; el principio de ra4onabilidad debe cuidar especialmente Due las normas le5ales manten5an coJerencia con las re5las constitucionales durante el lapso Due dure su vi5encia en el tiempo, de suerte Due su aplicacin concreta no resulte contradictoria con lo establecido en la Le; FundamentalO8 .Fallos< /H0<9HKN G1/<FH1N G1/< 10HN G99<1GLN /:H<GL1FN /::</91N /:G<1/FN /:F<:1G ; GLH1N /:9<G:F: ; GG:F28 B##808 Abona la tacJa de irra4onabilidad de la norma en estudio, el temperamento errtico ; ambivalente oportunamente adoptado por el Poder ECecutivo Due a la postre sirve como pauta inEormativa de la incon5ruencia del le5islador, ; del Poder ECecutivo Due promul5 el precepto en anlisis, cuando
:0

acional,

oportunamente, el propio Poder ECecutivo, por decreto

6 G/GK del GL

noviembre GHH/, Jubo de vetar parcialmente la le; :/8::L Due recreaba un sistema recursivo respecto de las resoluciones deEinitivas del )ribunal de Cuentas, propicindose el despla4amiento de la competencia de los -u45ados Contencioso Administrativo en Eavor de las Cmaras de Apelaciones de dicJo Euero, como asimismo, la aplicacin de las re5las del proceso sumario de ile5itimidad en desmedro de las correspondientes al proceso ordinario8 En dicJa ocasin se sostuvo Due Q888R el r@5imen establecido por la Le; :/:H: se compadece con la reEorma inte5ral, al procedimiento contencioso administrativo Due la misma contempla, no advirti@ndose ra4n Curdica al5una para eliminar la doble instancia Cudicial establecida para todos los actos administrativos, de carcter 5eneral o particular, producidos por cualDuier tribunal de la Administracin8 A5re5ndose Due Q888R tampoco puede compartirse el criterio sustentado de limitar, por va del procedimiento aplicable, las deEensas ; pruebas a articular u oErecer por el impu5nante, especialmente si se considera Due dicJos decisorios ; su proceso recursivo administrativo se a5ota en el mbito de competencia del mismo )ribunal, sin intervencin de r5anos de control aCenos a @ste8 Para Einalmente concluir Due Q888R a tenor de lo e7puesto, nin5una duda cabe Due las modiEicaciones aludidas restrin5en seriamente el principio de tutela Cudicial eEectiva, e7presamente consa5rada por nuestra Le; Fundamental, lo cual amerita su Eormal observacin8 B##8L8 La incon5ruencia le5islativa se pone una ve4 ms de maniEiesto cuando consi5na la competencia ori5inaria del )ribunal, para entender Oen instancia ori5inaria ; Cuicio plenoO, estableciendo la aplicacin del OCuicio ordinario establecido en el )tulo #, artculos : a KK del Cdi5o Procesal Contencioso AdministrativoO8 Es claro Due la norma no Ja sido motivo de un estudio meduloso respecto del proceso ordinario establecido en el )tulo #, del CCA8 En eEecto resultar, por cierto, de imposible aplicacin el captulo T .de los recursos2, ; ms especEicamente, los artculos FF a F9 del mismo te7to le5al, al previsionar el recurso de apelacin, ; Jaber omitido Due contra las

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Causa

sentencias del )ribunal de Apelacin slo procede el recurso e7traordinario previsto en el artculo KH del CCA8 As tambi@n se produce un severo d@Eicit del debido proceso adCetivo ; la 5aranta de deEensa en Cuicio, ello as, Erente a las eventuales providencias simples o interlocutorias, Due pudiera emitir el )ribunal, .v5r8 audiencias, pruebas dene5adas etc82, las Due no tendran carril recursivo posible, en tanto la disposicin atacada no reIna las condiciones de sentencia deEinitiva susceptible de recurso e7traordinario8 +e advierte, de esta manera, Due la decisin del )ribunal de Cuentas no estar sometida a un e7amen Due permita un control amplio ; de suEiciente debate ; prueba, B##898 En sntesis, no escapa a mi conocimiento Due en el trasEondo de la decisin le5islativa plasmada en el artculo F de la le; :/81HF, se reinstala el eCe de una discusin Due estriba en determinar >cIal es el sistema de control constitucional de la actividad administrativaA, ; en tal caso determinar la asi5nacin de competencia para dirimir controversias, a Cueces independientes, como re5la 5eneral, especiali4ados en el Euero, lo Due desvirtIa el ar5umento de la especialidad para admitir la presunta Curisdiccin administrativa del )ribunal de Cuentas, Due otrora Jubo de CustiEicarse, cuando no e7ista un Euero especiali4ado, empero en el presente estadio es el Euero contencioso en sus dos instancias el carril procesal idneo para el contralor de una Euncin administrativa8 Es precisamente a partir del reciente caso de la C+- , OUn5el Estrada ; Ca8 +8A8 v8 +ecretara de Ener5a ; PuertosO, F'1'GHHF, -A GHHF,###, nImero especial OEl caso VUn5el Estrada O, del /:'L'GHHF, p8 01 ; ssO en el Due se Jubo de reivindicar la instalacin de nuestro sistema Cudicialista, inspirado en el modelo rector Due intenta interdictar las Eunciones Cudiciales de la acional28 administracin .art8 :H9 de la Const8

En el mencionado precedente .OUn5el EstradaO2, se dispuso Due la atribucin de Eunciones Curisdiccionales a r5anos de la Administracin para resolver conElictos entre particulares slo es constitucional cuando se cumplan estas condiciones, a saber< a2 Due los respectivos r5anos de la Administracin
:9

Ja;an sido creados por le;N b2 Due su independencia e imparcialidad se encuentren ase5uradasN c2 Due el obCetivo poltico ; econmico Due preside su creacin Ja;a sido ra4onableN ; d2 Due sus decisiones est@n suCetas a control Cudicial amplio ; suEiciente .ConE8 consid8 :G del voto de la ma;ora82 As tambi@n, en el precedente citado, la C+- , e7i5e Due la Euncin detrada a conocimiento Cudicial sea CustiEicada, destacando la necesidad de superar el e7amen de ra4onabilidad al sostener Due "(((no cual1uier controversia puede ser vlidamente de!erida al conocimiento de "r#anos administrativos con la mera condici"n de 1ue sus decisiones 1ueden su,etas a un ulterior control ,udicial su!iciente( %os motivos tenidos en cuenta por el le#islador para sustraer la materia de 1ue se trate de la ,urisdicci"n de los ,ueces ordinarios deben estar razonablemente ,usti!icados, pues de lo contrario la ,urisdicci"n administrativa as creada carecera de sustento constitucional e importara un avance indebido sobre las atribuciones 1ue el art( 116 CD( de!ine como propias & e3clusivas del Poder Judicial de la Daci"n( Admitir 1ue el Con#reso pudiera dele#ar en los "r#anos de la Administraci"n !acultades ,udiciales sin limitaci"n material de nin#una especie sera tan impensable como permitir 1ue el le#islador dele#ara la sustancia de sus propias !unciones le#islativas, lo cual est e3presamente vedado en el art( 86 salvedades e3presas(" $ver cons( 19+( Lo e7puesto, permite comprender Due, sin perCuicio de no encontrarse en tela de Cuicio las Eunciones propias del )ribunal de Cuentas de la Provincia, al amparo del artculo :F9 de la Const8 Pcial8 en modo al5uno de dicJo eCercicio Euncional, se podra e7traer Due sus decisiones puedan eDuipararse a las sentencias de los tribunales de primera instancia, para apartar la contienda de su conocimiento ; decisin8 Por lo dems leCos est de asimilarse el trmite administrativo per5eado por la le; :H8LK9 ; sus modiEicatorias al Cuicio pleno estatuido para el proceso contencioso administrativo de primera ; ulterior instancia8 .art8 :KK Const8 Pcial8 ; le; :G8HHL 2 Oportunamente tuvo ocasin de e7pedirse el maestro -or5e )8 $oscJ, e7presando al respecto Due OPor otro lado, si la institucin de tribunales administrativos no Ja sido sino el resultado de una Ealsa interpretacin de la doctrina de la separacin de los poderes ; de un Cuicio eDuivocado acerca de lo CD(, con

20

Causa

Due podra llamarse sistema de contralor Curisdiccional del anti5uo r@5imen, >Du@ ar5umento puede darse en la actualidad para Due sean tribunales administrativos ; no tribunales Cudiciales los Due actIen como Cueces de la AdministracinAO .conE8 $oscJ, -or5e )8, O>)ribunales Cudiciales o tribunales administrativos para Cu45ar a la Administracin PIblicaAO, :9F:, Ed8 Bctor P8 "avala, p8 GL/8 Ber tambi@n Cassa5ne, -uan C8, O!erecJo AdministrativoO, t8 # , GHHG, Ed8 Le7is e7is, p8 9/ ; ssN ; OProblemas Due plantea la creacin de tribunales administrativos ; el reconocimiento de Eunciones Curisdiccionales a los entes re5uladores, +-A 98::8HF828 B##8:H8 Los ar5umentos e7puestos, resultan suEicientes para advertir el contraste constitucional e7istente entre la norma aplicativa al caso, esto es el art8 F8 de la le; :/81HF, Constitucin ProvincialN Ello as, la creacin de una instancia de conocimiento Due se proclama Oori5inaria ; plenaO, tampoco en el terreno de lo posible permite amparar baCo el ttulo # del CCA, ante el )ribunal de Al4ada, la correcta revisin de la decisin administrativa adoptada8 )ampoco la decisin le5islativa se muestra con5ruentemente CustiEicada por ra4ones de especialidad o de Euncionamiento tendientes a superar el e7amen de ra4onabilidad previsto en el artculo GL de la Const8 acional, ; tampoco satisEace el principio de tutela Cudicial continua ; eEectiva, ni el acceso irrestricto a la Custicia, .art8 lF de la Const8 Pcial82N ; menos aIn en el marco del sistema procesal de control amplio ; Cuicio pleno determinado por el constitu;ente para enCuiciar la Euncin administrativa, per5eado por la clusula constitucional del artculo :KK6 de la Const8 Pcial8, lo Due 5enera una violacin de tal entidad, Due CustiEica la abro5acin de la normaN por cuanto, la incon5ruencia, deviene maniEiesta e indubitable, ; sur5e del propio te7to le5al el limitado conocimiento asi5nado a un proceso ordinario en instancia ori5inaria de la al4ada, donde se limita toda tarea recursiva, ; revisora8 En tal situacin, la incompatibilidad del r@5imen le5al deviene inconciliable con los principios constitucionales previstos en las aludidas clusulas, ; en tal inteli5encia no resulta posible una solucin adecuada del
G:

con respecto a las clusulas contenidas en los acional ; los arts8 ::, :F ; :KK de la

artculos :K, :L,GL, ; :H9 de la Const8

problema planteado por otras vas, Due acudir a la Iltima OratioO Due implica restablecer el imperio de la constitucin .art8 /: de la Const8 acional, ; art8/ :6 parte de la Const8 Pcial82, en tanto un temperamento contrario irro5ara un perCuicio de entidad ablatoria para la actora en su esEera vital de derecJos, de insusceptible reparacin ulterior8 !esde otro n5ulo, el eCercicio de la atribucin constitucional Due emana del art8 /: de la Constitucin acional, al constituir una cuestin de derecJo ; no de JecJo, no produce el Duiebre de la i5ualdad de las partes en el proceso, ni aEecta la 5aranta de la deEensa en Cuicio, la Due no podr, eventualmente, ser ar5umentada Erente al derecJo aplicable para resolver la contienda8 Lo e7puesto, tampoco implica en modo al5uno admitir la declaracin en abstracto de la inconstitucionalidad, sino, antes bien, en autos se debate una causa concreta, en cu;o seno se invoca la violacin del principio del Cue4 natural, la ine7istencia de deEensa oEicial, lo Due denota el carcter incidental de este tipo de decisionesN o sea, Due slo se eCerce para remover un obstculo Due se interpone entre la decisin de la causa ; la aplicacin directa de la Constitucin Provincial8 Por otra parte, la declaracin de inconstitucionalidad no va ms all de lo estrictamente necesario para resolver el caso, ello as baCo las pautas procesales contenidas, para un proceso pleno ; Custo, del Cdi5o Contencioso Administrativo, conEorme la Le; :G8HHL, ; :/8:H:8 B###8 Por las ra4ones e7puestas, propicio la declaracin de inconstitucionalidad del artculo F de la le; :/81HF, por contravenir los artculos ::, :F ; :KK de la Constitucin de la Provincia, ; :K, GL, /: ; :H9 de la Const8 acional, declarando su inaplicabilidad al caso .art8 F0 de la Const8 cit2, debi@ndose reenviar las actuaciones al -u45ado de ori5en para tramitar la pretensin procesal, en los t@rminos del C8C8A8 te7to conEorme le; :G8HHL ; su similar :/8:H:8 As lo voto8 A la cuestin planteada, la !ra8 %ilanta diCo< Coincido con la solucin propuesta en los votos anteriores, por las ra4ones Due si5uen8

22

Causa

:8

En

cuanto

al

bice

constitucional

planteado,

preliminar

incidentalmente, en relacin a la modiEicacin le5al Due restrin5e a una Inica instancia Cudicial ,ante la Cmara de Apelacin, la impu5nacin de los actos del )ribunal de Cuentas .art8 F de la le; :/81HF ; G de la le; :G8H012, su tratamiento se Jalla e7pedito8 Ello por cuanto se controvierte la valide4 de la norma le5al con ar5umentos Due obli5an a considerar si tal disposicin se compadece con las bases constitucionales de la Custicia administrativa de cu;a or5ani4acin este )ribunal Eorma parte, de donde resulta Due la aplicacin de aDu@lla puede apareCar una 5rave aEectacin a los principios, derecJos ; 5arantas Eundamentales .arts8 :F, :KK ; concs8, Const8 Prov8N :L, Const8 ac82, consumndose as los a5ravios Due invoca la parte actora8 Procede entender in lmine en esta cuestin, a Ein de evitar la implcita convalidacin de tal precepto, en res5uardo de la supremaca de la Constitucin .arts8 /:, Cons8 ac8 ; F0, Const8 Prov82 ; en tanto no se est abordando el aspecto sustancial de la contienda sino ;, precisamente, para preservar, en todo caso, su debido Cu45amiento, lo reEerente al nuevo instrumento le5al ; procesal8 Por lo tanto, corresponde anali4ar si, eEectivamente, la norma le5al se Jalla en pu5na con la le; suprema .en sent8 conc8 doctr8 de esta Cmara, causas P :/KG, &iannino3 ; P :1L: Ribelli3, ambas res8 de EecJa GL,B#,HF28 G8 El )ribunal de Cuentas de la Provincia, autoridad enclavada dentro de la Administracin PIblica .art8 :F9 de la Constitucin Provincial, ubicado dentro de la +eccin ?uinta Poder ECecutivo3, Captulo B##, de l a carta local2, no es, por ende, un tribunal de Custicia .arts8 :KH, :K:, :KK, :KL ; concs8, de la misma Constitucin de la +eccin +e7ta Poder -udicial3, de la misma ConstitucinN art8 G:F, de las disposiciones transitorias2, ni las Eunciones Due tiene encomendadas ,en lo especEico, de control pIblico, revisten otra ndole Due administrativa .art8 :F9 citado28 /8 a2 El sistema ar5entino de Cu45amiento de la administracin es Cudicialista, pues corresponde al Poder -udicial, con e7clusividad, el conocimiento ; decisi"n de todos los casos, causas o controversias .arts8 :, :L, G9, /:, :HL, :H9, ::K ; concs8, Constitucin
G/

acional28

La inveterada Curisprudencia de la Corte +uprema de -usticia se Ja encar5ado de 5aranti4ar la vi5encia de aDu@l, reservando el eCercicio de tal Euncin a los tribunales Cudiciales ; destacando invariablemente el ineludible reDuerimiento del control ,udicial amplio & su!iciente como estndar mnimo de observancia de la supremaca constitucional .cEr8 doctr8 Fernnde4 Arias c'Po55io3, Fallos< G10<K1K ; OUn5el Estrada ; Ca8 +8A8O sent8 del F,1,HF, considerando :G2, con la consi5uiente derivacin del postulado de la plena Custiciabilidad de los actos pIblicos .cEr8 +8C8$8A, doctr8 causa L98:K9, res8 /, T##,H/28 b2 En la Provincia de $uenos Aires, adems, las bases constitucionales de la Custicia administrativa consa5ran la plenitud del ,uz#amiento de la administraci"n p blica por tribunales con competencia en la materia, Due inte5ran el Euero contencioso administrativo de ran5o constitucional .arts8 :F, :KK, Iltimo apartado, ; G:F, C8P8N conc8, doctr8 +8C8$8A8 causas $,K1801F, Consorcio de &esin del Puerto de $aJa $lanca3 res8 del G/,T,HG, $,018101, Cole5io de Abo5ados de la Provincia de $uenos Aires3, sent8 del :9,###,H/, entre otrasN CCA, causas &iannino3 ; Ribelli3, citadas, entre otras28 Ello, sobre el cimiento estructural del derec>o a la ,urisdicci"n .art8 :F, citado2, esto es el acceso irrestricto a la Custicia, la inviolabilidad de la deEensa en Cuicio, la tutela Cudicial continua ; eEectiva e inte5ral Cu45amiento de las controversias, Due la le; Eundamental manda ase5urar8 Cabe aadir Due la t@lesis del orden Curdico superior ,Due Elu;e armnicamente de las clusulas de los arts8 :F, :KK ; G:F, impone una or5ani4acin del Euero contencioso administrativo eEectivamente descentrali4ada la Due, de acuerdo a los contenidos de las le;es re5lamentarias, Due Eorman parte de los cometidos constitucionales, se estructura en un modelo de doble instancia ordinaria para cumplir con ellos .le;es :G8HHL ; :G8H01 ; sus reEormas28 c2 En suma, entre los principios cardinales Due abastecen este modelo de -usticia Administrativa se cuentan< el acceso irrestricto a la Custicia descentrali4ada ; especiali4ada para el Cu45amiento de los casos administrativos ; la tutela Cudicial continua ; eEectivaN la plena Custiciabilidad de la administracin pIblica, entendida como Euncin material, en sus diEerentes

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Causa

maniEestaciones .actuaciones ; omisiones, Eormales o materiales2, cualDuiera Euere el r5ano, estatal o no estatal,, ente o persona Due la eCerciteN el conocimiento, ale5acin, prueba ; debate de los JecJos ; del derecJo, de todo caso Due responda a la aludida conEi5uracin, ; su resolucin Cudicial inte5ral ; plena8 18 En relacin a la impu5nacin de los actos emanados del )ribunal de Cuentas, la +uprema Corte de -usticia super a partir del caso Pi44a5alli3 .ao :9L/2, las restricciones al Cu45amiento de casos en esa materia .cEr8 doctr8 causa $8G/8K19, $onora3 de EecJa /,0,:9/K2, eEectuando en todo tiempo desde entonces una e7@5esis coJerente con la naturale4a contencioso, administrativa del conElicto ; el Cuicio pleno constitucionalmente impuesto para su decisin, ; 4anCando la diEerencia de trato proveniente de ciertas normas ,v5r8 art8 GK, le; 1/0/N art8 /:, le; :H8LK9, .causas $8 198:HG, Pi44a5alli, E8 de E8 contra Provincia de $uenos Aires8 !CA3, sentencias del GK,#B,:9L/ ; del GL, T,:9LKN $8 198HK0, %a5nanini3, res8 ::,#T,L1N $8 F18GHH, &on4le4, RaIl ; otra contra Provincia de $uenos Aires8 !CA3, sent8 del GL,###,:99FN $8 F18G:K, )ellecJea, %abel contra Provincia de $uenos Aires !CA3, sen8 !el F,B##,9K N Ac8 108HF1, !e $onis3, res8 G:,B,:99:N Ac8 198HG1, %unicipalidad de +an icols3, res8 GG,T,:99:N Ac8 KK8F90, %unicipalidad de &on4le4 CJves3, res8 :6,#B,:990N Ac8 L98:K9 %unicipalidad de ?uilmes, +ervicios +anitarios888R#LO, res8 del /,:G,H/28 A partir de la reEorma de la Constitucin de :991, el caso continIa siendo un tpico asunto contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto por el art8 :KK ,Iltimo prraEo, de la Constitucin de :991 ; por su le; re5lamentaria .arts8 :, G incs8 : ; concs8, le; :G8HHL, te7to se5In le; :/8:H:N art8 G:F, Const8 Prov82, ; su conocimiento ; decisin corresponde, naturalmente, al Euero contencioso administrativo .art8 G, le; :G8H0128 F8 AJora bien, la norma cuestionada por el actor .art8 F de la le; :/81HF2 establece una e7cepcin a la doble instancia Cudicial en la Due se or5ani4a el Fuero Contencioso Administrativo, e7clu;endo as del modelo implantado para todos los asuntos de su competencia, un caso puntual8 Wste, no revela al5una nota distintiva con los restantes Due conEorman la materia ori5inada en el eCercicio de Eunciones administrativas pIblicas ; de cu;o carcter comIn a ella
GF

da muestra la doctrina del m7imo tribunal antes comentada, como los antecedentes a los Due se Ja JecJo reEerencia8 La particular inte5racin del or5anismo cole5iado no CustiEicara el distin5o, a Cu45ar tan slo por su empla4amiento constitucional entre otras autoridades pIblicas del Poder ECecutivo Due, en al5unos supuestos, presentan notas similares a Ein de 5aranti4ar cierta independencia Euncional, Due no altera la ndole or5nica ; material administrativa Due le es inJerente .cEr8 +eccin ?uinta de la Constitucin, citada28 !e lo e7puesto se si5ue Due, baCo la mira de la e7presa inclusin en el art8 G inc8 : del Cdi5o Procesal Administrativo, la impu5nacin Cudicial de las resoluciones del or5anismo constitu;e una controversia Due se suscita a partir de la impu5nacin de los actos administrativos ; no presenta distin5o en relacin a las restantes Due apreJende la clusula superior ; su le; re5lamentaria8 La e7clusin de la misma amplitud de Cu45amiento Due oErece la doble instancia ordinaria, comIn para cualDuier controversia, en vista de la estructura actual del Euero, no se observa Due e7Jiba al5una CustiEicacin Due prima !acie pueda demostrar la ra4onabilidad de la solucin le5al, ausencia Due la torna en una discriminacin incompatible con los principios superiores .arts8 :K ; GL, Const8 acionalN arts8 ::, :F, F0 ; concs8 Const8 Prov828 K8 !e lo e7puesto Jasta aDu resulta Due el problema central, amen del acceso a la Custicia, se Jalla en la alteracin del sistema de Cu45amiento de casos en materia administrativa, para un supuesto particular .arts8 :F ; :KK, C8P82 en el Due Dueda despla4ada, sin CustiEicacin, la competencia de los -u45ados de Primera #nstancia del Fuero Contencioso Administrativo8 !e este modo, se Jace e7cepcin al principio de doble instancia ordinaria Due ri5e en la materia .cEr8 le; :G8H01 ; sus reEormasN conc8, le; :G8HHL2, re5la Due aunDue no conEorma un reDuisito de valide4 constitucional en este mbito Curisdiccional .art8 G:F, Const8 Prov8N doctr8 art8 L inc8 G, J3, C8A8!8(8, art8 0F inc8 GG, C8 82, Jallndose establecida no puede ser motivo de salvedades irra4onables .arts8 :F, Const8 Prov8 ; :L ; GL, Const8 nac8N cEr8 mi voto en las causas Ribelli3 ; &iannino3, cits828

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Causa

En sentido concordante lo Ja sealado el +r8 &obernador, baCo el prisma del mismo cimiento constitucional, al vetar la le; Due modiEicaba el r@5imen procesal de las controversias suscitadas con motivo de la impu5nacin de los actos dictados por el )ribunal de Cuentas8 En esa oportunidad se consider Due la re!orma pretendida(((conlleva, en relaci"n al sistema recursivo respecto de las resoluciones de!initivas del Tribunal de Cuentas, el desplazamiento de la competencia de los Juz#ados Contencioso Administrativos en !avor de las Cmaras de Apelaciones de dic>o !uero, ((( al respecto, debe decirse 1ue el r#imen establecido por la le& 17(1)1 se compadece con la re!orma inte#ral al procedimiento contencioso administrativo 1ue la misma contempla, no advirtindose raz"n ,urdica al#una para eliminar la doble instancia ,udicial establecida para todos los actos administrativos, de carcter #eneral o particular, producidos por cual1uier tribunal de la Administraci"n, circunstancia Due en el marco de la apuntada reEorma ; se5In se interpret aEecta seriamente el principio de tutela ,udicial e!ectiva, e3presamente consa#rado por nuestra %e& !undamental no comparti@ndose entonces el criterio sustentado de limitar, por va del procedimiento aplicable, las de!ensas & pruebas a articular u o!recer por el impu#nante , entre otras consideraciones.motivacin del !ecreto G8/GK'H/ ,$8O8 :L,:G,H/, por medio del cual se observ, entre otros, el art8 : de la le; :/8:LL28 08 )ales ra4ones ; las concordantes Due e7ponen los votos de los Cueces Due me preceden, animan la ntima conviccin Due no se encuentra a salvo el test de ra4onabilidad de la norma, pues @sta discrimina ; restrin5e sin CustiEicacin suEiciente ni aparente, el eCercicio pleno de la Curisdiccin, situacin Due opera en desmedro de los derecJos ; 5arantas de la parte actora, al obli5arla a un acceso a la va Cudicial per saltum de los -u45ados del Euero contencioso administrativa, esto es en Eorma directa ante las Cmaras de Apelacin con privacin de la misma amplitud de Cu45amiento Due el resto de los casos en la materia8 En tales condiciones, tal limitacin al acceso a la Custicia ,mediante la eliminacin del modelo de doble instancia implantado para el conocimiento ; decisin de los casos ori5inados en la impu5nacin de las resoluciones del

G0

)ribunal de Cuentas, importa una solucin Due constrie los derecJos de rai5ambre constitucional invocados .arts8 ::, :F, :KK, G:F ; concs8, cit828 -u45o Due corresponde declarar inaplicable al caso, por su pu5na constitucional, la modiEicacin le5al implantada por el art8 F de la le; :/81HF ;, consecuentemente, dar a la causa el curso procesal Due se indica en los votos anteriores .arts8 ::, :F, F0, :KK, G:F ; concs8 Const8 Prov8N arts8 :K, :L, GL ; concs8, Const8 ac828 As lo voto8 !e conEormidad a los votos precedentes, la Cmara de Apelacin en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, dicta la si5uiente RE+OL*C#= :8 !eclarar inconstitucional el artculo F6 de la le; :/81HF e inaplicable al caso suscitado, por trans5redir los artculos :K de la Constitucin acional, ::, :F, :KH ; :KK de la Constitucin de la Provincia .conE8 art8 F0 CP$A28 G8 Remitir al curso de las pretensiones del Cdi5o Contencioso Administrativo .le; :G8HHL2, el trmite de la impu5nacin deducida en la causa .conE8 arts8 :, G inc8 :, :G, :/, :1,:K, :L ; concs8 del CCA28 /8 !eclarar, a ese Ein, la competencia en primera instancia del -u45ado Due previno, deCando sin eEecto la declaracin de incompetencia de EoCas FF .conE8 art8 0 inc8 : del CCA28 18 !evolver los autos al r5ano Curisdiccional de ori5en8 Re5strese ; notiEDuese, oEicindose por +ecretara8 Firmado< &ustavo !aniel +pacarotel8 -ue48 &ustavo -uan !e +antis8 -ue48 Claudia A8%8 %ilanta8 -ue48 &riselda +8 Picone8 +ecretaria8 Re5istrado baCo el n6 0H1 .#2

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