Pobreza Estado y Desarrollo Humano

Del asistencialismo a la participacin ciudadana, la experiencia de Costa Rica
Pobreza, Estado y desarrollo humano
Del asistencialismo asistencialismo a a la la participacin participacin Del
La obra parte de una descripcin de las tendencias que acusan nuestras sociedades en el contexto actual; en particular, a partir de la aplicacin de polticas macroeconmicas orientadas hacia la liberalizacin de las economas de los pases latinoamericanos y del impacto de estas polticas en las poblaciones vulnerables. De una manera crtica, se reconoce la poca efectividad de las nuevas polticas para resolver los problemas sociales que intentaron atacar. Al contrario, se demuestra cmo esas polticas han generado una mayor exclusin, afectando profundamente los grados de progreso alcanzado y comprometiendo las oportunidades reales de desarrollo humano, en su dimensin social, ambiental, econmica y cultural. La propuesta que en este momento est en sus manos, busca ofrecer una descripcin de cmo las personas, las comunidades y las instituciones del Estado, apostando a la organizacin y a la participacin ciudadana, asumen el proceso de superar las condiciones generadoras de pobreza, con una visin basada en las nociones de desarrollo humano y local. La obra tiene el mrito de describir y sistematizar la experiencia de Costa Rica, un pequeo pas latinoamericano, con importantes xitos en las reas sociales, el cual se toma como marco de referencia.
El surgimiento de la sociedad global y la consolidacin del llamado cuarto mundo, mejor identificado por los agujeros negros de pobreza en las sociedades desarrolladas, tender a afectar ms significativamente a las poblaciones histricamente vulnerables. No obstante los vertiginosos avances de las nuevas tecnologas de las telecomunicaciones, de la informtica, la electrnica y la venida de la sociedad del conocimiento, la exclusin social contina inexorablemente su expansin, dentro de un paradjico contexto prometedor de riqueza y de abundancia. Desde esta perspectiva, las sociedades en vas de desarrollo, y en particular las latinoamericanas y caribeas, se ven dramticamente afectadas, en tanto arrastran un dficit social histrico insuperable, de acuerdo con los esquemas de desarrollo importados o recreados en dicha regin.
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ciudadana, la la experiencia experiencia de de Costa Costa Rica Rica ciudadana,

Rose Marie Ruiz Bravo Fabio Rojas Carballo
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ciudadana, la la experiencia experiencia de de Costa Costa Rica Ric ciudadana,

Mara Eugenia Prez Bonilla RoseMario Marie Mora Ruiz Bravo Quirs
Fabio Rojas Carballo Mario Mora Quirs
Mara Eugenia Prez Bonilla
Telefax (506) 262-8758 E-mail: rmruiz@racsa.co.cr P.O. Box 1946-1100 Costa Rica
Fundacin ILIDES
Rose Marie Ruiz Bravo Fabio Rojas Carballo Mara Eugenia Prez Bonilla Mario Mora Quirs
339.46 R934p Ruiz Bravo, Rose Marie Pobreza, estado y desarrollo humano : Del asistencialismo a la participacin ciudadana, la experiencia de Costa Rica/ Rose Marie Ruiz Bravo; Fabio Rojas Carballo; Mara Eugenia Prez Bonilla; Mario Mora Quirs . 1 ed.-- San Jos, Costa Rica : Editorial del Norte, 2002 323 p. : ils. ; 15 cm x 22, 6 cm Incluye fotografas en blanco y negro ISBN 9968 - 831 11 - 5 1. Pobreza. 2. El Estado. 3. Desarrollo humano. 4. Participacin social. I. Rojas Carballo, Fabio. II. Prez Bonilla, Mara Eugenia. III. Mora Quirs, Mario. IV. Ttulo
Fundacin Instituto Internacional de Liderazgo en Desarrollo Local Fundacin ILIDES Telefax: 262-8758 E-mail: rmruiz@racsa.co.cr Autores (en orden alfabtico) Mario Mora Quirs Mara Eugenia Prez Bonilla Fabio Rojas Carballo Rose Marie Ruiz Bravo, Coordinadora Comisin editorial Fabio Rojas Carballo, Coordinador Rodolfo Meoo Soto Gerardo Morales Daniel Rueda Araya Lectores y revisores (participantes en el Taller realizado el 3 de noviembre del 2000 para analizar y discutir la primera versin del libro; realizado en el Hotel Radisson Zurqu; organizado por la Fundacin ILIDES y con financiamiento del proyecto homnimo, financiado por la Fundacin W.K. Kellogg. Se mencionan en orden alfabtico) Luis Fernando Campos, Ex Director del rea de Trabajo del IMAS, Ingeniero Agrnomo, especialista en ideas productivas y desarrollo rural, actualmente es profesional del IMAS. Maximiliano Campos, Director del Programa Regional de Recursos Hdricos. Experto internacional en cambio climtico y en el impacto en las regiones y poblaciones vulnerables.
Fernando Marn, Ex Viceministro de Salud, Administracin Figueres Olsen. Experto internacional en reforma del sector salud y en participacin ciudadana en materia de salud. Guillermo Monge, Ex Asesor del Ministerio de Planificacin, consultor y experto internacional en materia econmica y social y procesos del desarrollo. Acadmico de la Universidad de Costa Rica. Gerardo Morales, Historiador y escritor. Ex miembro del Consejo Editorial de la Universidad Nacional. Miembro del Consejo Universitario de la Universidad Nacional. Brind un especial aporte en la revisin y articulacin del libro en discusin, adems colabor con la Comisin Editora. Carlos Murillo, Ex Viceministro de Comercio Exterior, Administracin Figueres Olsen. Economista del Desarrollo, experto internacional en comercio y ambiente. Acadmico de la Universidad Nacional de Costa Rica. Luis Ovares, Acadmico de la Maestra Regional en Desarrollo Rural, Universidad Nacional de Costa Rica - Universidad Austral de Chile, e investigador del Instituto Internacional del Ocano IOI-UNA. Socilogo. Experto en desarrollo rural. Jorge Rossi, Ex Vicepresidente de la Repblica, Administracin Figueres Ferrer. Abogado y empresario. Blas Santos, Director para Amrica Central y el Caribe de la Fundacin W.K. Kellogg. Luis Fernando Fernndez, acadmico de la Universidad Nacional, quien no pudo asistir al taller, pero envio sus observaciones. Primer edicin: Enero del 2002 Coleccin Desarrollo Humano Fotografas: Luis Fernando Campos y Fabio Rojas Diseo y diagramacin : Esteban Ocampo
NDICE
CAPTULO I: POBREZA, ESTADO Y DESARROLLO HUMANO EN AMRICALATINAYELCARIBE 21 1. LOS INDICADORESACTUALES DELAPOBREZAEN AMRICA LATINAYEL CARIBE . . . . . . 23 Enfoques para la medicin de la pobreza ................................................ 24 2 LOS ROSTROS DELAPOBREZAENLAERADE LAGLOBALIZACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 El proceso de apertura y liberalizacin: Quines se beneficiaron del proceso? .................................................. 37 Cmo financiar el desarrollo humano? ................................................. 38 Ajuste con rostro humano? .............................................................. 40 La ingobernabilidad como consecuencia de la inanicin ............................... 45 Qu aprendimos del pasado reciente? .................................................. 47 3. DIAGNSTICO SITUACIONAL DELESTADO LATINOAMERICANOY CARIBEO EN LASUPERACIN DE LAPOBREZAY ELDESARROLLOHUMANO .......................... 49 Competitividad o empobrecimiento? ................................................... 49 Competitividad y desarrollo humano .................................................... 51 Desarrollo humano en Amrica Latina y el Caribe ..................................... 52 CAPTULO II: LOS FUNDAMENTOS PARAUN NUEVO PARADIGMAEN DESARROLLO HUMANO 1. LASOSTENIBILIDAD COMO REFERENE TERICO DELNUEVO PARADIGMA ............... Qu es el desarrollo sostenible? ......................................................... Dimensiones del desarrollo sostenible ................................................... Modernizacin de la institucionalidad ................................................... Hacia un Estado moderno y estratgico ................................................. 2. LADECLARACIN DE COPENHAGUE: REFERENTE POLTICO DELNUEVO PARADIGMADEDESARROLLO SOCIAL ...............................
El presente libro puede ser fcilmente adquirido en la Fundacin ILIDES Telefax: 262-8758 e-mail: rmruiz@racsa.co.cr e-mail: frojas@inbio.ac.cr Apartado postal 1946-1100 Tibs, Costa Rica) Por este motivo se prohbe su reproduccin total o parcial sin el consentimiento por escrito de la Fundacin ILIDES. Esta es una produccin de la Fundacin ILIDES, con el apoyo financiero de la W.K. Kellogg Foundation. No obstante la Fundacin ILIDES y los autores son responsables por el contenido de la obra y libran expresamente de cualquier tipo de responsabilidad a la Fundacin W.K. Kellogg.
55 58 59 62 64 65 68
ndice
Cules son los logros y desafos de Amrica Latina y el Caribe despus de la Cumbre Mundial de Copenhague? .......................... 70 CAPTULO III CAPITALHUMANO YSOCIALEN LASUPERACIN DE LAPOBREZA: LOGROS YDESAFOS EN ELMODELO COSTARRICENSE 77 1. POR QU ESTUDIAR LAEXPERIENCIACOSTARRICENSE ? ................................ 79 Qu podemos aprender del desarrollo social costarricense? .......................... 87 2. LACONSTRUCCIN DELCAPITALHUMANO YSOCIAL EN COSTA RICA .................. 88 Estabilizacin y ajuste estructural en los ochenta ....................................... 92 Apertura externa y liberalizacin en los noventa ....................................... 3. EL DISEO DE UNNUEVO PARADIGMAEN DESARROLLO HUMANO ...................... 95 97
ndice
Seguridad ciudadana ..................................................................... 133
Estrategia de desarrollo sostenible: 19941998 ...................................... 97 4. EL PLAN NACIONAL DE COMBATEALA POBREZA .................................... 104 a. Elementos centrales del diagnstico que orientaron la generacin de los principios, estrategias y programas del plan .................... 106 b. Principios orientadores en el combate a la obreza y el desarrollo humano y local sostenible ...................................... 107 c. Las polticas sociales .................................................................. 108 Polticas fundamentales .................................................................. 109 d. Las estrategias ......................................................................... 109 5. LOS PRINCIPIOS DELMODELO COSTARRICENSE DESUPERACIN ...................... a. El ser humano como objeto del desarrollo ..........................................
DE POBREZAENEL CONTEXTO DEL DESARROLLO COSTARRICENSE
116 116
b. La integralidad ......................................................................... 117 c. La educacin y la participacin para el desarrollo humano y local sostenible ... 118 Principios generales ...................................................................... 119 6. LOS DESAFIOS DELSECTOR SOCIALYELPAPELDELESTADO COSTARRICENSE ........ 120 La institucionalidad estatal en el rea social: funcionamiento y debilidades ....... 121 La reforma institucional en el rea social .............................................. 122 El deterioro de la salud de los costarricenses ........................................... 125 Demanda habitacional y polticas de viviendas ........................................ 127 Empobrecimiento y fragmentacin de la cultura ...................................... 129 Seguridad social .......................................................................... 131 Familia, mujer e infancia ................................................................ 132
CAPTULO IV LAIMPLANTACIN DE UN NUEVO PARADIGMAEN SUPERACIN DE LAPOBREZA 139 1. ELMARCO INSTITUCIONALPARALAINTERVENCIN COPARTICIPATIVA ................. 143 2. UNAEXPERIENCIADEGESTIN COMUNITARIA ......................................... 145 3. UN COMPONENTE CENTRALDELMODELO : LAS IDEAS FUERZA ...................... 149 Primer idea fuerza: Fortalecimiento del desarrollo integral de la persona ........ 151 Segunda idea fuerza: Fortalecimiento del desarrollo local ........................... 153 Tercera idea fuerza: Potenciacin de la capacidad productiva de las personas y contribucin en el mejoramiento de la economa familiar y local ...... 154 4. INTEGRACIN LOCALYDESARROLLO COMUNAL ...................................... 155 5. ELTRABAJO CON LAS COMUNIDADES: LAMETODOLOGADE INTERVENCIN SOCIAL ............................................. 161 INCLAUDICABLESEN ELABORDAJE DE 162 LAPOBREZAYELTRABAJO CON LACOMUNIDAD ......................................... LOS CONSEJOS LOCALES DE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE ...................... 163 PRINCIPALES FUNCIONES DE LOS CONSEJOS LOCALES DE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE ...................................... 165 ARTICULACIN INTERINSTITUCIONAL ..................................................... 166 6. REASYPROGRAMAS ESTRATGICOS .................................................. 166 7. REAINFANCIAY JUVENTUD ........................................................... 167 8. REAMUJERYFAMILIA ................................................................. 170 9. REASOLIDARIDAD .................................................................... 175 10. READESARROLLO LOCAL ........................................................... 176 11. REATRABAJO ........................................................................ 182 CAPTULO VTRABAJO E IDEAS PRODUCTIVAS: UNAPROPUESTAMETODOLGICA 189 1. LACAPACITACIN : EJE CENTRALDELDESARROLLO LOCAL .......................... 192 2. LAS ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN SOCIAL ......................................... 197 3. LAS MODALIDADES DEINTERVENCIN SOCIAL ......................................... 198 4. LAPARTICIPACINDE ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTABLES ................... 200 5. LAS REDESDE SOLIDARIDAD LOCAL ................................................... 202 6. LAS REDESDE COMERCIALIZACIN .................................................... 203 7. LAS POLTICAS DE FINANCIAMIENTO .................................................. 204
ndice
8. LAAUDITORACOMUNITARIA ........................................................... 205 Requerimientos para desarrollar las auditorias comunitarias . . . . . . . .. . . . . . . . . ........ 207 Qu se requiere para tornar operativo el concepto de Auditora Comunitaria? . . . . . . .. . . . ...................................... 207 9. TIPOS DE ORGANIZACIONESINVOLUCRADAS ENEL PROGRAMA IDEAS PRODUCTIVAS ................................................... 208 10. LAORGANIZACIN DE LOS PRODUCTORES ............................................ 208 11. LAS ESTRATEGIAS DEEVALUACIN DEL PROGRAMA IDEAS PRODUCTIVAS .......... 209 12. IMPACTOYEFECTOS ENLAPOBLACIN .............................................. 210 13. LAINTEGRACIN DELAACCININSTITUCIONAL EN LOS MBITOS LOCAL, REGIONALYNACIONAL ........................................ 210 14. LAESTRATEGIADELDESARROLLOHUMANO SOSTENIBLE EN LAIMPLEMENTACIN DELAS IDEAS PRODUCTIVAS ...................... 211 15. ELROLDE LAENTIDAD PBLICARECTORA EN ELDESARROLLO DE LAS IDEAS PRODUCTIVAS ......................................... 212 16. EL CAMPODEACCIN DELAS IDEASPRODUCTIVAS ................................. 213 EL PROGRAMA IDEAS PRODUCTIVAS, CENTRASU TRABAJO ENLASIGUIENTE CONCEPCIN ..................................... 215 17. QU SONLAS IDEASPRODUCTIVAS ? ................................................. 216 18. A MANERADE GLOSARIO DELCAPTULOV ........................................... 220 CAPTULO VI GESTIN LOCALYDESCENTRALIZACIN: UN ESQUEMADE TRABAJO 223 1. LAESTRATEGIADE LAGESTINLOCAL ................................................ 232 El voluntariado ......................................................................... 237 Los profesionales (con su lgica de actuacin) ...................................... 239 La pequea empresa .................................................................... 240 El liderazgo poltico local .............................................................. 242 El sector institucional .................................................................. 243 El papel de los gobiernos locales ...................................................... 245 256 2. LACOMUNIDAD DE CHNGUENA: UNAEXPERIENCIACONCRETA ................... La planificacin local de Chnguena ................................................... 258 La visin compartida de desarrollo en Chnguena .................................... 258 Autoanlisis de la realidad local: el ambiente interno y el ambiente externo ...... 260 Cmo atender los asuntos estratgicos con acciones concretas? .................... 266
ndice
3. EL LIDERAZGODELOS GOBIERNOS LOCALES: CUATRO CAMBIOS PROPUESTOS ............................................................ 269 Primer cambio: Los gobiernos locales asumen un compromiso integral con el desarrollo de sus localidades ........................ 271 Segundo cambio: Las municipalidades cuentan con personal capacitado para trabajar en programas sociales ............................. 274 Tercer cambio: Los gobiernos locales mantienen un dilogo constructivo con los actores claves del desarrollo local ............................... 275 Cuarto cambio: El liderazgo local representa efectivamente los intereses ciudadano .................................................. 278 4. DESCENTRALIZACIN YDESCONCENTRACIN EN LAGESTIN COMUNAL ............. 279 5. CUL ESLAESTRATEGIAMSGENERAL DELDESARROLLONACIONAL QUE DEBENASUMIR LOS PASESPARA ENFRENTAR LAPOBREZA ? ........................ 288 CAPTULO VII LAACCIN DE LAS COMUNIDADES: TRES EXPERIENCIAS 293 a. ELDIAGNSTICO PARTICIPATIVO ........................................................ 295 b. La formulacin de planes estratgicos y de proyectos comunales ................ 296 c. Afirmacin de las personas y de sus organizaciones ............................... 296 1. LOS VECINOS DE LAS CAVERNAS DE BARRAHONDA .................................. 297 2. LOS PESCADORESARTESANALES DE LAS ISLAS DE CHIRA, VENADOY CABALLO .............................................. 298 3. LARESERVAFORESTALDE MONTE ALTO .............................................. 301 AMODO DE CONCLUSIN GLOSARIO ................................................................................. BIBLIOGRAFA ............................................................................. 305 308 313
INTRODUCCIN
El desarrollo humano sostenible, como aspiracin social, constituye el motor para la superacin de la pobreza y la desigualdad. Para ello, la generacin de oportunidades duraderas, la atencin integral de los ciudadanos en sus comunidades, su participacin decisiva (o protagnica) y el aprovechamiento racional del patrimonio cultural, histrico, natural y geogrfico deben consolidarse como elementos dinamizadores de la poltica social y de las estrategias diseadas para erradicar la pobreza. Desde la perspectiva de los grandes desafos, los pases en el mundo deben trabajar fuertemente para lograr un desarrollo humano sostenible que posibilite a las generaciones actuales y futuras una vida digna. En este sentido, es fundamental la accin en el corto y largo plazo, enfatizando en la superacin de la pobreza, la produccin eficiente, la generacin de empleos e ingresos, el manejo de los recursos naturales, y el desarrollo integral de los individuos y las comunidades. Sociedades en donde todas las personas tengan acceso oportuno a la educacin y puedan lograr el pleno desarrollo de sus potencialidades. Sociedades que garanticen que el derecho a la salud fsica y mental de sus integrantes y al mejoramiento permanente de la calidad de vida de las poblaciones de menores ingresos sea una meta de todos los integrantes de esas sociedades. Sociedades en donde los individuos cuenten con ingresos y recursos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas de manera digna y permanente. En este proceso, casi todos los pases se han comprometido para librar una lucha y alcanzar esos fines.
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Introduccin Conforme avanza el nuevo milenio, se descubren las oportunidades y los riesgos que implica la globalizacin, como consecuencia de una mayor interdependencia entre las regiones y los pases. Por ello, la promocin del desarrollo humano sostenible supone el desafo de trabajar regionalmente para el desarrollo de los diferentes pases, pero respetando la diversidad cultural de los pueblos que comparten realidades geogrficas, sociales, econmicas y polticas. La interdependencia entre las naciones se profundiza y, en la solucin de los problemas compartidos, la cooperacin regional surge como una condicin necesaria para la construccin de un modelo desarrollo regional sostenible y financieramente viable. El xito o el fracaso de un pas vecino, en el manejo de su propia poltica econmica, social y ambiental, tiene impactos positivos o negativos que trascienden sus propias fronteras. El aparente aislamiento de los pases ha quedado en el pasado. El xito de una nacin en el perfeccionamiento de su sistema de salud o en la proteccin del medio ambiente, por ejemplo, puede erosionarse y convertirse en un fracaso, dependiendo de las polticas de salud y de medio ambiente que apliquen los pases vecinos. A lo largo y ancho de Amrica Latina y el Caribe, la reaparicin de enfermedades infecto contagiosas prevenibles por vacunacin, la destruccin de las cuencas hidrogrficas compartidas, la deforestacin acelerada, la migracin forzosa provocada por la miseria, el desempleo y la guerra, son fenmenos que, cada vez con ms intensidad, advierten el significado de la interdependencia en un mundo globalizado. Conforme aumenta el flujo comercial, de capital y de personas, y las tecnologas de la informacin muestran realidades que antes pasaban desapercibidas, las sociedades toman conciencia de las grandes diferencias que existen entre un mundo desarrollado de oportunidades y un mundo en vas de desarrollo de negacin de oportunidades. Al mismo tiempo, al interior de los pases desarrollados y en vas de desarrollo, los ciudadanos tambin toman conciencia de las brechas crecientes entre ricos y pobres, entre las zonas urbanas y rurales, y entre los sectores impulsados por las oportunidades y los sectores atados al atraso. Por ahora, el desarrollo humano sostenible en el mbito mundial es una hiptesis, un intento de moldear un nuevo paradigma que concilie posiciones contrapuestas entre desarrollo econmico, desarrollo social,
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Introduccin calidad de vida, conservacin y ambiente, impacto en el presente y posibilidades para el futuro. Si se orienta por este nuevo paradigma en proceso de construccin, se debe partir de principios diferentes que trascienden a la solucin inmediata de los agudos problemas que enfrentan los sectores y las comunidades pobres. Es necesario retomar el futuro y trabajar con una visin de largo plazo, respetando a las generaciones futuras y a todas las otras formas de vida. Una de las caractersticas fundamentales de la sostenibilidad, como nuevo paradigma del desarrollo, es que se trata de un proceso integrador y multidimensional que incorpora el mbito econmico, social y ambiental, estableciendo un balance dinmico entre ellos y definiendo las prioridades que sern abordadas por las sociedades. En este sentido, desde una perspectiva amplia, la riqueza de las naciones para potenciar la sostenibilidad de su desarrollo, depende en realidad de varias formas de capital: Capital normal, constituido por los activos producidos. Capital humano, los recursos humanos, la educacin, la salud, las destrezas adquiridas por las personas. Capital social, que incorpora la institucionalidad, la organizacin social y la participacin ciudadana, factores fundamentales para definir el xito conque las sociedades pueden utilizar sus recursos disponibles. Capital natural, es fundamental como la base de la riqueza de un pas y la sobrevivencia del planeta.
El desarrollo sostenible depender, consecuentemente, de la capacidad real que tenga cada pas para potenciar simultneamente la acumulacin de estos capitales y de las estrategias utilizadas para promover una mejor distribucin de la riqueza que garantice la construccin de sociedades ms justas y equitativas. En cada pas de Amrica Latina y del Caribe, se deben contestar una serie de preguntas que permitan dibujar una ruta y un horizonte para transitar la senda que conduce a la superacin de la pobreza, sustentada en el desarrollo presente con visin de futuro:
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Introduccin Cmo avanzar hacia un enfoque integral de polticas que permita vincular los aspectos econmicos, sociales, polticos y ambientales que determinan el desarrollo integral y sostenible de las personas, las comunidades y las naciones? Qu polticas y estrategias en la accin, en el mbito nacional, debemos impulsar para lograr equidad en las oportunidades y el desarrollo integral de las personas en situacin de pobreza con el fin de incorporarlos a la corriente del desarrollo? Cmo garantizar que en la aplicacin de las estrategias de superacin de la pobreza logremos trabajar simultneamente por el desarrollo integral de las comunidades? Cmo lograr decisiones consensuales y acciones integrales en el presente que, mejorando la calidad de vida de las generaciones actuales, garanticen la riqueza y los recursos naturales para las generaciones del futuro? Qu estrategias y acciones debemos impulsar para formar los recursos humanos y potenciar las comunidades para que participen activamente en los procesos de gestin local? Cmo potenciar a las personas y a las comunidades en la generacin de proyectos productivos, aprovechando las oportunidades que la misma comunidad o regin ofrece? Cmo integrar en un solo esfuerzo Instituciones del Estado, las organizaciones base, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los Gobiernos Locales para potenciar los recursos humanos y avanzar en el desarrollo econmico y social de las comunidades ms pobres?
Introduccin solidaridad, equidad e igualdad. De ah el inters, que reviste en la presente obra, el examen de la experiencia costarricense; en particular en lo concerniente al empleo de su capital humano y social en la lucha por la superacin de la pobreza, pero en el contexto especfico del desarrollo sostenible como compromiso estratgico nacional. En el nuevo milenio, con el conocimiento acumulado y la disposicin de tecnologa suficiente para erradicar la pobreza en el mundo, la calidad de vida de las poblaciones latinoamericanas no puede estar determinada por el azar sino ms bien por la capacidad real para saber a dnde estamos y a dnde queremos llegar. En consecuencia, en las agendas de los pases y de los organismos internacionales, el tema de la pobreza es uno de los ms sensibles. Tal y como se analiza en esta obra, a pesar de los esfuerzos realizados por los gobiernos en la lucha contra la pobreza, las acciones y los resultados son todava insuficientes como para hacer referencia a pases socialmente integrados. Las estadsticas nacionales de cada pas muestran cmo un significativo nmero de familias, ubicadas en todos los grupos de edad, vive hoy da por debajo de la lnea de la pobreza, afectando la nocin misma de desarrollo humano y de sostenibilidad. Durante los decenios de los ochenta y noventa, esta situacin conserv una posicin crtica y, con toda probabilidad, ser aun ms dramtica en las primeras dcadas del siglo que recen iniciamos. Sin lugar a dudas, el surgimiento de la sociedad global y la consolidacin del llamado cuarto mundo, mejor identificado por los agujeros negros de pobreza en las sociedades desarrolladas, tender a afectar ms significativamente a las poblaciones histricamente vulnerables. No obstante, los vertiginosos avances de las nuevas tecnologas de las telecomunicaciones, de la informtica, la electrnica y el surgimiento de la sociedad del conocimiento, la exclusin social contina inexorablemente su expansin, dentro de un paradjico contexto prometedor de riqueza y de abundancia. Desde esta perspectiva, las sociedades en vas de desarrollo, y en particular las latinoamericanas y caribeas, se ven dramticamente afectadas, en tanto arrastran un dficit social histrico insuperable, de acuerdo con los esquemas de desarrollo importados o recreados en esta regin.
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La bsqueda de respuestas a esas y otras interrogantes, se constituye en la clave para dibujar una ruta segura que conduzca a la superacin de la pobreza y la desigualdad social. El anlisis permanente de las experiencias internacionales, tanto de los xitos como de los fracasos, constituye tambin un insumo para alimentar el proceso de toma de decisiones y la formulacin de polticas pblicas que sean consistentes con las aspiraciones sociales de
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Introduccin Por otra parte, las polticas macroeconmicas definidas a partir de los planteamientos tericos que privilegian el mercado, han impactado la participacin del Estado como actor social. De esta manera, se propone una abrupta redefinicin del Estado como un ente ms articulador y menos ejecutor de programas sociales orientados a revertir la condicin de vulnerabilidad de los sectores empobrecidos de las sociedades latinoamericanas. Aun cuando se pueden sealar profundas debilidades e ineficacias, se debe reconocer al Estado de Bienestar el logro de un conjunto de condiciones propicias para el desarrollo humano. Por el contrario, las polticas econmicas fundadas en la competencia y en el libre mercado, no han podido resolver los agudos problemas sociales de muchos pases de la regin. Se impone as, cada vez ms, la necesidad de aprobar y fortalecer polticas sociales ms orientadas a las poblaciones vulnerables, haciendo frente a sus condiciones sociales y econmicas y a la generacin de opciones realmente ecolgicas, con la garanta de alcanzar, en el mediano y largo plazo, un desarrollo humano realmente sostenible. De lo contrario, sociedades como las latinoamericanas y caribeas podran implosionar en los prximos aos, con consecuencias sociales incalculables. En consecuencia, la obra parte de una descripcin de las tendencias que acusan nuestras sociedades en el contexto actual; en particular, a partir de la aplicacin de polticas macroeconmicas orientadas hacia la liberalizacin de las economas de los pases latinoamericanos y del impacto de estas polticas en las poblaciones vulnerables. De una manera crtica, se reconoce la poca efectividad de las nuevas polticas para resolver los problemas sociales que intentaron atacar. Al contrario, se demuestra cmo estas polticas han generado una mayor exclusin, afectando profundamente los niveles de progreso alcanzado y comprometiendo las oportunidades reales de desarrollo humano, en su dimensin social, ambiental, econmica y cultural. El corolario obligado remite a la incorporacin urgente, en las nuevas polticas, de aquello olvidado por las vigentes: el desarrollo pleno del ser humano, como persona, como agrupacin familiar y como comunidad. Se trata de un enfoque mucho ms cualitativo e integral para la atencin de las dimensiones humanas fundamentales, como el gnero, la infancia, la
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Introduccin discapacidad y los adultos mayores, entre otras. Con el propsito de revertir enfoques reduccionistas, es urgente retomar la discusin de qu tipo de sociedad se quiere y cul sera entonces el tipo de Estado y sus roles, hacia dnde se deben orientar las instituciones estatales y cul es el mbito de accin de la sociedad civil en el proceso de integrar a las poblaciones ms vulnerables de los pases. Como respuesta a las circunstancias anteriormente planteadas, en esta obra se intenta ofrecer un enfoque integral y una metodologa para afrontar el reto de cmo superar la pobreza en nuestras sociedades latinoamericanas y caribeas; partiendo de cmo hacer partcipes a diferentes actores y, en particular, de cmo integrar la accin local con la accin estratgica de las instituciones del Estado. Obviamente, no puede tratarse de una receta. Ms bien, se constituye en una propuesta de discusin con vida propia, en la medida en que permite su enriquecimiento con las especificidades de cada situacin local, nacional o regional. La obra tiene el mrito de describir y sistematizar la experiencia de Costa Rica, un pequeo pas latinoamericano, con importantes xitos en las reas sociales, el cual hemos tomado como marco de referencia. De esa forma, a continuacin se presenta una descripcin de cmo las personas, las comunidades y las instituciones del Estado, apostando a la organizacin y a la participacin ciudadana, asumen el proceso de superar las condiciones generadoras de pobreza, con una visin basada en las nociones de desarrollo humano y de sostenibilidad. La propuesta que en este momento est en sus manos, busca ofrecer una opcin histricamente validada frente a la preocupacin fundada de muchos organismos internacionales relativa a la predominancia de los programas asistencialistas en la lucha contra la pobreza. Si bien necesario, el asistencialismo ha sido harto insuficiente para afrontar incluso una situacin inmediata; y, por lo general, no incorpora la poltica de promover, con urgencia, la capacitacin continua y el aprendizaje en el trabajo, con el propsito de crear competencias organizacionales y empresariales para la superacin de los crculos perversos de la pobreza.
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CAPTULO I
POBREZA, ESTADO Y DESARROLLO HUMANO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Para los pases en vas de desarrollo, el fin de la guerra fra marc el inicio de un perodo caracterizado por profundas transformaciones que permitieron la redefinicin unilateral de sus relaciones econmicas y polticas con el mundo desarrollado. Una de las manifestaciones ms preocupantes del nuevo orden econmico global, como lo indica el Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se origina en cmo se ha profundizado la desigualdad y la marginalizacin de los pases pobres y de la gente pobre.
1.
LOS INDICADORES ACTUALES DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
El ndice de Desarrollo Humano (IDH), es un indicador medio para reconstruir una imagen aproximada de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Aunque se trata de una medicin puntual, basada en indicadores promedio que no reflejan necesariamente la incidencia de la pobreza sobre los distintos sectores sociales, permite conocer que tan lejos se encuentran las regiones y los pases de alcanzar niveles superiores de desarrollo humano. Al mismo tiempo, advierte sobre las brechas que existen entre el mundo desarrollado y el mundo en vas desarrollo, y las marcadas diferencias entre las regiones integrantes del tercer mundo.
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Pobreza, Estado y desarrollo humano en Amrica Latina y el Caribe
ENFOQUES PARA LA MEDICIN DE LA POBREZA

El ndice de Desarrollo Humano incorpora distintos enfoques que han sido utilizados para medir la pobreza. Destacan en este sentido tres enfoques alternativos: Desde la perspectiva del ingreso: Una persona es pobre solo cuando su nivel de ingreso es inferior a la lnea de pobreza predefinida, utilizando como referencia un nivel de ingreso que sea suficiente para comprar una cantidad determinada de alimentos. Sin duda, este mtodo es sumamente restrictivo, pues reduce la pobreza a la simple disponibilidad de ingresos para satisfacer las necesidades alimenticias; an cuando ese ingreso sea insuficiente para satisfacer el resto de sus necesidades humanas: vestuario, vivienda, educacin, salud, recreacin y seguridad, entre otros. Desde la perspectiva de las necesidades bsicas: En este caso, la pobreza es entendida como la privacin de los medios materiales necesarios para satisfacer, en un mnimo aceptable, las necesidades bsicas, incluida la alimentacin. Este concepto es ms amplio, pues permite medir la pobreza contemplando la privacin en el acceso a servicios bsicos de salud, educacin y otros servicios esenciales. Desde la perspectiva de la capacidad: La pobreza refleja la ausencia de ciertas capacidades bsicas para funcionar. De manera que, una persona es pobre si carece de oportunidades para lograr algunos niveles mnimos aceptables para esos funcionamientos. Los funcionamientos pertinentes pueden variar desde los fsicos, como estar bien nutrido, vestido y vivir en forma adecuada, evitando la morbilidad prevenible; hasta logros ms complejos, como la participacin en la vida de la comunidad. Este criterio de capacidad concilia los conceptos de pobreza absoluta y relativa. En alguna medida, el IDH advierte sobre el potencial de las distintas regiones para enfrentar un proceso de globalizacin dominado por una creciente y acelerada interdependencia entre las naciones. En ltima instancia, esta interdependencia conformada por aspectos de orden econmico, social, cultural, ambiental y poltico, determinar a los ganadores y perdedores del proceso de globalizacin.
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Como se aprecia en el grfico 1, Amrica Latina y el Caribe se ubican dentro de las regiones que han alcanzado un nivel de desarrollo humano medio, que de acuerdo con la metodologa del IDH implica que el valor del ndice es superior al 0,5 e inferior al 0,8(1). El Informe sobre Desarrollo Humano 2001 ubica a Amrica Latina y el Caribe en una tercera posicin (0,760), detrs de los pases industrializados (0,928), y Europa Oriental y la Comunidad Econmica Independiente (0,777).
Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2001.
1.
De acuerdo con la metodologa del IDH, el nivel de desarrollo humano se aumenta confor -
me se acerca a 1 (valor mximo) y se reduce conforme se acerca a 0 (valor mnimo).
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Al desagregar el IDH, llama la atencin el hecho de que, en la mayora de las regiones, el grado de desarrollo humano alcanzado no guarda relacin con su propia capacidad econmica, medida en este caso por el PIB real per capita. Solamente los pases industrializados muestran un PIB real per capita alto con un ndice de desarrollo humano igualmente alto. En lo que respecta a la capacidad econmica, como observa en el grfico 2, existe una diferencia abismal entre el PIB real per capita de Amrica Latina y el Caribe (US$6.880) y el de los pases industrializados (US$26.050).
Para los pases en vas de desarrollo, reducir la brecha entre su capacidad econmica y el grado de desarrollo humano, ser determinante para promover un proceso de inversin endgena y financieramente sostenible, que conduzca a la superacin de la pobreza y la exclusin social. De no ser as, el bienestar en los pases del tercer mundo continuar mostrando una tendencia zigzagueante, con retrocesos y avances determinados por factores externos que estn fuera de su control. Hoy da, el ahorro interno constituye la clave para evitar el deterioro social y para alcanzar grados superiores en desarrollo humano. Al considerar el ndice de desarrollo humano de cada uno de los pases en el 2001 (ver cuadro 1), se encuentran diferencias significativas entre ellos. Solamente seis naciones, en el orden que se detalla a continuacin, registran un ndice de desarrollo humano alto: Barbados, Argentina, Chile, Costa Rica, Bahamas y Uruguay. El resto de los pases presenta un ndice de desarrollo humano medio, excepto Hait que se encuentra dentro de los pases ms pobres en desarrollo humano.
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CUADRO 1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE NDICE DE DESARROLLO HUMANO. 1999

Pas IDH Posicin en la regin, segn IDH 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24.
Pases con alto desarrollo humano Barbados 0.864 Argentina 0.842 Chile 0.825 Costa Rica 0.821 Bahamas 0.820 Uruguay 0.820 Pases con desarrollo humano medio Trinidad y Tobago 0.798 Mxico 0.790 Panam 0.784 Belice 0.776 Venezuela 0.765 Colombia 0.765 Brasil 0.750 Per 0.743 Paraguay 0.738 Jamaica 0.738 Ecuador 0.726 Repblica Dominicana 0.722 El Salvador 0.701 Bolivia 0.648 Nicaragua 0.635 Honduras 0.634 Guatemala 0.626 Pases con desarrollo humano bajo Hait 0.467
Al tomar en cuenta el PIB real per capita, tambin se encuentran marcadas diferencias entre los pases de Amrica Latina y el Caribe. Ninguno de los pases de la regin, incluso aquellos que presentan un ndice de desarrollo humano alto, se acerca al PIB real per capita de los pases ms desarrollados, como se presenta en el cuadro 2. En el caso de Bahamas, que registra el PIB real per capita ms alto de la regin (US$15.258), ste representa apenas el 60% del promedio en los pases con alto desarrollo humano (US$26.050). En trminos de su capacidad econmica, los seis pases de Amrica Latina y el Caribe, que muestran un ndice de desarrollo humano alto, se ubican en el grupo de naciones de ingreso medio. Las diferencias entre los pases son realimente significativas. El PIB real per capita de Bahamas es 10,4 veces superior al de Hait, pas que se encuentra en la ltima posicin. Se destaca que, los pases de Amrica Latina y el Caribe con un ndice de desarrollo humano alto, son precisamente aquellos que ocupan las primeras posiciones en trminos del PIB real per capita. Adems, coincide que los pases con los ndices de desarrollo humano ms bajos presentan, tambin, el PIB real per capita ms bajo (ver cuadro 2). Lo anterior confirma que, en trminos de superacin de la pobreza, el crecimiento econmico es fundamental. Pero, qu otros aspectos complementan y determinan en forma simultnea los avances que un pas puede registrar en trminos de desarrollo humano? La existencia de mecanismos para promover la redistribucin de la riqueza, la naturaleza de las polticas sociales aplicadas; as como, la capacidad local para convertir el progreso econmico en desarrollo humano, entre otros, se constituyen en factores fundamentales. En este sentido, por ejemplo, aunque en las ltimas dos dcadas Chile acumula el mejor desempeo econmico de toda la regin, no logra escalar al primer lugar en trminos de desarrollo humano. Al considerar la esperanza de vida al nacer, Amrica Latina y el Caribe tambin muestra una posicin ventajosa respecto a otras regiones del ter cer mundo, con un promedio de 69,6 aos; pero muy por debajo de los 77,3 aos promedio de los pases con desarrollo humano alto (ver grfico 3). An as, como regin, se ubica en una segunda posicin, detrs de los pases industrializados.
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CUADRO 2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE PIB REAL PER CAPITA. 1998

Pas Pases con ingreso alto (promedio) 1. Bahamas 2. Barbados 3. Argentina 4. Uruguay 5. Costa Rica 6. Chile 7. Mxico 8. Trinidad y Tobago 9. Brasil 10. Panam 11. Colombia 12. Repblica Dominicana 13. Venezuela 14. Belice 15. Paraguay 16. Per 17. El Salvador 18. Guatemala 19. Jamaica 20. Ecuador 21. Bolivia 22. Nicaragua 23. Honduras 24. Hait IDH Posicin en la regin, segn IDH
26.050 15.258 14.353 12.277 8.879 8.860 8.652 8.297 8.176 7.037 5.875 5.749 5.507 5.495 4.959 4.384 4.282 4.344 3.674 3.561 3.003 2.355 2.340 2.279 1.464
5 1 2 6 4 3 8 7 13 9 12 18 11 10 15 14 19 23 16 17 20 21 22 24
El indicador esperanza de vida al nacer, resume el grado de avance de las sociedades en el campo de la salud, en tanto refleja los esfuerzos realizados en el mejoramiento de las condiciones que permiten una vida larga, tales como la reduccin de la mortalidad infantil, la mortalidad general y el saneamiento bsico, entre otros. En el cuadro 3 se presenta la situacin de cada uno de los pases, resultados que a la vez reflejan amplias diferencias. Los tres pases que ms se acercan al promedio de esperanza de vida de los pases de alto ingreso son: Barbados, Costa Rica y Chile. La diferencia entre estos pases que marchan a la vanguardia en Amrica Latina y el Caribe es de casi 12 aos respecto a los que ocupan las ltimas posiciones: Honduras, Guatemala y Bolivia. Hait ocupa la ltima posicin y la diferencia es de 22 aos.
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CUADRO 3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE ESPERANZA DE VIDAAL NACER (EVN). 1999

Pas
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. Barbados Costa Rica Chile Jamaica Uruguay Trinidad y Tobago Panam Argentina Belice Venezuela Mxico Colombia Paraguay Ecuador El Salvador Bahamas Per Nicaragua Brasil Repblica Dominicana Honduras Guatemala Bolivia Hait
Aos
76,6 76,2 75,2 75,1 74,2 74,1 73,9 73,2 73,0 72,7 72,4 70,9 69,9 69,8 69,5 69,2 68,5 68,1 67,5 67,2 65,7 64,5 62,0 52,4
Finalmente, al considerar el acceso a la educacin, el indicador incorporado dentro del IDH, ubica al tercer mundo en una posicin de desventaja con respecto al promedio de los pases industrializados, como se puede observar en el grfico 4. En relacin con la tasa bruta de matrcula (primaria, secundaria y terciaria combinadas), el promedio de los pases ms desarrollados se ubica en 94% mientras Amrica Latina y el Caribe muestran 20 puntos porcentuales por debajo, alcanzando una cobertura de solo el 74% de la poblacin general.
(*) Incluye: primaria, secundaria y terciaria combinada. Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2001.
Al considerar la situacin de cada uno de los pases, el mejor desempeo lo presentan Argentina, Per, Brasil, Uruguay y Chile. No obstante, los rezagos en este campo adquieren especial importancia, precisamente porque la calificacin y la formacin de los recursos humanos constituye un aspecto fundamental para la competitividad (cuadro 4).
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CUADRO 4 AMRICA LATINAY EL CARIBE: TASA DE ALFABETIZACIN DE ADULTOS Y TASA BRUTA DE MATRICULACIN. 1999
Pas Pases con alto ingreso (promedio) 1. Argentina 2. Per 3. Brasil 4. Uruguay 5. Chile 6. Barbados 7. Ecuador 8. Bahamas 9. Panam 10. Belice 11. Colombia 12. Repblica Dominicana 13. Bolivia 14. Costa Rica 15. Trinidad y Tobago 16. Venezuela 17. Paraguay 18. El Salvador 19. Nicaragua 20. Mxico 21. Jamaica 22. Honduras 23. Guatemala 24. Hait Tasa bruta de matriculacin %(1) 92 83 80 80 79 78 77 77 74 74 73 73 72 70 67 65 65 64 63 63 62 62 61 49 45 Tasa de alfabetizacin %(2) 98,6 96,7 89,2 84,5 97,6 95,4 97,0 90,6 95,5 91,4 92,7 91,2 82,8 84,4 95,3 93,4 92,0 92,8 77,8 67,9 90,8 86,0 73,4 67,3 47,8
Aunque la mayora de los pases de la regin muestran tasas de alfabetismo en adultos relativamente altas, ntese que la tasa bruta de matrcula no supera el 84%, evidenciando la debilidad generalizada de los sistemas educativos, lo cual es evidente en el caso de Costa Rica, donde la tasa bruta de matrcula es de apenas un 67%, representando una brecha de 25 puntos con respecto al promedio de los pases con alto ingreso.
LOS ROSTROS DE LA POBREZA EN

LA ERA DE LA GLOBALIZACIN
1. Incluye primaria, secundaria y terciaria combinadas 2. Poblacin de 15 aos y ms

Mientras contina ensanchndose la brecha entre pases ricos y pases pobres, al interior de cada pas tambin se est ampliando la brecha social entre los individuos, las familias, las comunidades y las regiones, ricas y pobres. La fragmentacin de los aparatos productivos; as como, el debilitamiento de las redes de solidaridad, en las cuales se sustenta el bien comn y la equidad, han propiciado un proceso polarizacin social como consecuencia de un modelo de desarrollo basado en unas pocas actividades, en donde el crecimiento econmico tiende a la concentracin y, por tanto, la riqueza generada se queda en pocas manos. Las desigualdades de ingreso a escala mundial aumentaron en el siglo XX en rdenes de magnitud sin proporcin con nada de lo anteriormente experimentado. La diferencia entre el ingreso de los pases ms ricos y el de los pases ms pobres era alrededor de tres a uno en 1820, de 35 a 1 en 1950, de 44 a 1 en 1973 y de 72 a 1 en 1992 (PNUD, 2000, 6). Al iniciarse el siglo XXI, Amrica Latina y el Caribe se muestran ante el mundo como una regin comn que comparte oportunidades y contradicciones. La mayora de los pases no han escapado de esta tendencia concentradora, de sus impactos ni de sus consecuencias. La realidad social de millones de latinoamericanos no se puede ocultar y es evidente que, a pesar del esfuerzo realizado por todos los gobiernos, por los organismos financieros internacionales, las agencias de cooperacin, las organizaciones no gubernamentales, el sector privado y otras organizaciones sociales,
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generaciones completas de latinoamericanos se reproducen, viven y mueren atados a la pobreza y la exclusin social. El debilitamiento de la institucionalidad democrtica, unido al repliegue social asumido por el Estado, ha erosionado la capacidad real de las sociedades para combatir decididamente la pobreza y la desigualdad. Paradjicamente, esta tendencia concentradora que erosiona las posibilidades de promover el desarrollo humano, contradice los progresos registrados en la regin y en el mundo, en materia de derechos humanos. El retorno a la vida democrtica y a la paz social no ha significado, para las grandes mayoras latinoamericanas, una mejora en la calidad de vida. En el siglo XXI, el gran desafo regional consistir en promover la integracin de los derechos civiles y polticos con los derechos econmicos, sociales y culturales, como condicin necesaria para construir sociedades integradas por las oportunidades. Entender la calidad de vida como un derecho y no como un simple resultado del desarrollo, constituye la clave para superar los problemas estructurales que legitiman el subdesarrollo. Reconocer que la erradicacin de la pobreza no es solamente una meta del desarrollo, sino ms bien una tarea central de los derechos humanos, constituye un primer paso para avanzar en la direccin correcta. El gran reto para Amrica Latina y el Caribe, al igual que para resto del tercer mun do, exige pasar del discurso a la accin. Como bien ha sealado Naciones Unidas, la pobreza no debe ser sufrida en silencio por los pobres, ni debe ser tolerada por quienes estn en situacin de cambiarla. El problema consiste ahora en movilizar la accin, Estado por Estado, organizacin por organizacin, individuo por individuo (PNUD, 1997, iii). Aunque las sociedades cuentan con recursos y conocimientos, en el corto plazo existen grupos de inters econmico que se benefician de la inanicin. Histricamente, en los pases en desarrollo la competitividad de amplios sectores empresariales se ha sustentado en el deterioro de la clase trabajadora, en la marginalidad de los grupos sociales ms vulnerables y en el uso irracional de los recursos productivos. El trabajo infantil, la explotacin de la juventud, la discriminacin salarial de las mujeres, la violacin a los derechos laborales, la discriminacin tnica, as como el uso irracional de los recursos naturales y la destruccin de medio ambiente,
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constituyen tan solo una muestra de los grandes desafos que enfrenta el desarrollo humano sostenible en Amrica Latina y el Caribe. Tampoco se puede ocultar que la inversin extranjera se moviliza en busca de mano de obra barata, y muchas veces poco calificada, tendencia que tambin confirma la presencia de un modelo global perverso, en donde el atraso educativo del tercer mundo est potenciando el bienestar social y el xito de las economas ms desarrolladas. Aprender del pasado reciente para rectificar el rumbo, constituye la clave para asegurar que el desarrollo humano se consolide como el motor para la superacin de la pobreza. Ignorar la realidad es un error. El primer paso para combatir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, implica reconocer que las polticas y estrategias aplicadas han sido insuficientes y que el crecimiento econmico, como un fin en s mismo, no conduce automticamente al bienestar social.
EL PROCESO DE APERTURAY LIBERALIZACIN: QUINES SE BENEFICIARON DEL PROCESO?

El impacto socioeconmico de la crisis vivida a principios de la dcada de los ochenta, unido a los cambios experimentados en el funcionamiento del sistema monetario y financiero internacional, situaron a los pases de Amrica Latina y el Caribe ante el desafo de replantear sus modelos de desarrollo. De esta manera, se inicia una nueva etapa del desarrollo regional, caracterizada desde entonces por la apertura externa, la liberalizacin de los mercados internos, el desmonte de las polticas proteccionistas, el redimensionamiento del rol del Estado en tamao y en funciones y la preponderancia de la iniciativa privada. Aunque las decisiones tomadas han sido consistentes con las exigencias de la economa mundial, la mayora de los pases aplicaron programas de apertura sin contar con estrategias concretas para orientar la transformacin de sus economas en el mediano y largo plazo. En este sentido, por ejemplo, mientras que la reforma del Estado centr su atencin en la privatizacin y en la reduccin del empleo pblico, sin la idea clara del Estado estratgico y renovado, que demandaran las sociedades, las polticas ma37
croeconmicas no estuvieron acompaadas de polticas microeconmicas que propiciaran la modernizacin integral de las estructuras productivas. Al contrario, las polticas de estabilizacin y de ajuste estructural recomendadas por los organismos multilaterales, y aceptadas complacientemente por los gobiernos latinoamericanos, provocaron una mayor fragmentacin de los aparatos productivos. Las medidas adoptadas favorecieron la modernizacin de las empresas vinculadas al comercio exterior, en detrimento de las actividades ms rezagadas y generadoras de empleo, afectando de manera especial a los pequeos y medianos productores del sector agropecuario. A pesar de los avances registrados en materia de estabilizacin, en particular lo referido al control de la inflacin y de los desequilibrios fiscales, la capacidad econmica de la regin latinoamericana contina siendo limitada. El crecimiento econmico basado en la apertura externa y en la liberalizacin, contrario a las expectativas generadas con la transformacin, result ser lento, desigual y concentrador. CMO FINANCIAR EL DESARROLLO HUMANO? En su gran mayora, los pases latinoamericanos continan sin consolidar un esquema viable de financiamiento para el desarrollo del mediano y largo plazo. Lo anterior constituye un riesgo para el cumplimiento de las metas y compromisos internacionales, en lo que respecta al combate de la pobreza. Adems, debilita la capacidad real de las sociedades y de sus gobiernos para garantizar la sostenibilidad de los logros del pasado. La crisis de la deuda externa ya haba dejado al descubierto la presencia de un modelo de desarrollo regional financieramente inviable, cuya prolongacin en el tiempo fue posible gracias a la disponibilidad de ahorro externo. Para la regin en su conjunto, el acceso casi ilimitado y en algunos casos irresponsable al endeudamiento externo, permiti financiar los recurrentes desequilibrios fiscales y externos, mientras que las polticas proteccionistas, en principio de aplicacin temporal, fueron moldeando una estructura productiva poco competitiva y dinmica. Al mismo tiempo, con38
tribuy a ocultar las ineficiencias en el uso de los recursos, los menores niveles de productividad, las bajas tasas de ahorro interno y, de manera especial, la ausencia de una estructura tributaria capaz de generar los recursos para financiar las aspiraciones sociales de las sociedades latinoamericanas. La dependencia excesiva del ahorro externo fue gestando, en forma silenciosa, el detonador que desencadenara la ruptura definitiva y abrupta del esquema de financiamiento del desarrollo latinoamericano. Del ahorro externo dependa parte importante de la inversin social, la construccin de la infraestructura productiva, el desarrollo de la industria y de la clase empresarial, la capacidad interventora de los gobiernos, el surgimiento del Estado empresario y el financiamiento de las polticas proteccionistas aplicadas por varias dcadas. En buena medida, la crisis de los ochenta refle j una crisis de la concepcin del Estado como actor del proceso de desarrollo. En consecuencia, la reorientacin del desarrollo regional ha girado en torno a la revisin del rol asignado al Estado, configurando un cambio permanente de rgimen fiscal (Ocampo, 1999, 18). Sin embargo, an bajo estas circunstancias, sera absurdo ignorar que fue la intervencin directa del Estado la que propici en Amrica Latina y el Caribe, un proceso de movilizacin social sin precedentes. Al margen de los errores cometidos, el intervencionismo estatal y las polticas proteccionistas, percibidas en la actualidad como estrategias que atentan contra el mercado y la competencia, crearon las condiciones para promover la integracin social. Lo anteriormente mencionado, es coincidente con lo que el Informe sobre Desarrollo Humano de 1997 define como el Segundo Gran Ascenso en la superacin de la pobreza, que se inicia en la dcada de los cincuenta. Para Amrica Latina y el Caribe, la evolucin y la tendencia que mostraron los principales indicadores sociales, tales como la esperanza de vida al nacer, la tasa de mortalidad infantil y la tasa de alfabetizacin, confirman los esfuerzos realizados en este campo. Como era de esperar, mientras se registraba una mejora generalizada en la calidad de vida de la poblacin latinoamericana, los distintos pases se fueron diferenciando entre s, y no todos lograron un proceso de cambio
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sistemtico y sostenido. Al inicio del nuevo milenio, de acuerdo con el Informe sobre el Desarrollo Humano del 2000, solo seis pases de Amrica Latina y el Caribe lograron ubicarse en la categora de naciones con alto desarrollo humano: Barbados, Bahamas, Argentina, Antigua y Bermuda, Chile y Uruguay. El resto se ubica en la categora de pases con desarrollo humano medio, con excepcin de Hait que forma parte del grupo de las naciones ms pobres del planeta. Hoy da, en trminos generales, los pases de Amrica Latina y el Caribe muestran ndices de desarrollo humano relativamente altos, que no son consistentes con su capacidad econmica. Sin embargo, en ausencia de la capacidad de ahorro externo, preocupa que la mayora de los pases no cuenten con un esquema de financiamiento alternativo para garantizar la sostenibilidad del nivel de bienestar alcanzado. AJUSTE CON ROSTRO HUMANO? Mientras la crisis de la deuda externa era internalizada por cada uno de los pases de manera distinta, los gobiernos adoptaron polticas y acciones correctivas para estabilizar las economas, reactivar la produccin, as como revertir el deterioro social y la profundizacin de la pobreza. Algunas de estas polticas, interpretadas inicialmente como de carcter temporal, se convirtieron en la base de los programas de estabilizacin macroeconmica y de ajuste estructural. Es decir, ya no haba marcha atrs. Un nuevo orden econmico global, basado en la apertura externa y la liberacin, se encontraba en pleno proceso de expansin. Los organismos financieros multilaterales se convirtieron en los voceros del modelo, condicionando la asistencia tcnica y financiera a la adopcin de programas de estabilizacin y de ajuste consistentes con las exigencias de la economa global. Para los pases latinoamericanos, la renegociacin de la deuda externa se convirti en una condicin necesaria para acceder a recursos frescos (prstamos y donaciones), esenciales para financiar la reactivacin de sus economas y para mitigar el impacto social provocado por la crisis. De esta manera, la renegociacin de la deuda, y en muchos casos el restable40
cimiento de las relaciones con el mundo financiero internacional, qued sujeta a la suscripcin de programas de estabilizacin econmica (stand-by) con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y de ajuste estructural con el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF o Banco Mundial), bajo un esquema de condicionalidad cruzada con la participacin de otras agencias multilaterales y bilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID-EUA). En este escenario restrictivo, la dcada de los ochenta estuvo acompaada de cambios radicales en la poltica econmica y social, con el objetivo de reorientar el modelo de desarrollo regional. Se inicia un perodo de cambio sustentado en reformas orientadas a redefinir el rol del Estado y la desarticulacin de las polticas proteccionistas, con el fin de abrir paso al mercado y a la iniciativa privada. Entre las reformas aplicadas destacan la apertura comercial y la integracin econmica; la liberalizacin de los mercados internos, la eliminacin de subsidios a la produccin, la liberalizacin de los precios, la apertura a la inversin extranjera directa, la desregulacin de los mercados financieros y de capitales, la privatizacin de empresas y servicios pblicos, la ruptura de monopolios estatales, una mayor flexibilizacin de los mercados laborales, as como cambios sustantivos y restrictivos en el financiamiento de los programas sociales. Al finalizar la dcada de los ochenta, la regin en su conjunto haba logrado avanzar satisfactoriamente en el manejo de los desequilibrios macroeconmicos, principalmente en lo que respecta a la reduccin de la inflacin y la mejora relativa en las finanzas pblicas. Desdichadamente, las polticas recomendadas dieron lugar a un proceso de ajuste recesivo, caracterizado por bajos niveles de crecimiento econmico, mayor desempleo y una muy lenta recuperacin de los salarios reales. Lo anterior, unido a la cada que experiment la inversin social per capita y al deterioro en la cobertura, la calidad y el acceso a los servicios bsicos, profundiz an ms las brechas geogrficas, la pobreza y la exclusin social. En trminos de crecimiento econmico, los resultados obtenidos fueron insuficientes para promover un mejoramiento sostenido en la calidad de vida de las sociedades latinoamericanas. De acuerdo con datos de la Co41
misin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), an cuando uno de los principales propsitos de las reformas fue mejorar el entorno dentro del cual se desempean las actividades productivas y establecer bases slidas para un mayor crecimiento econmico, los resultados fueron pobres y desalentadores. En la dcada de los ochenta, el crecimiento anual promedio fue tan solo del 1,2%, mientras que en el perodo 1990-99 se produjo un aumento leve al 3,5%; en ambos casos, muy por debajo del promedio de 5,5% registrado en la regin durante el perodo 1950-1980. Adems, esta desaceleracin en el nivel de actividad econmica regional estuvo acompaada de un proceso de concentracin de la riqueza. El Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD, publicado en 1990, marc el inicio de un perodo de reflexin que condujo al cuestionamiento de las polticas y estrategias adoptadas por muchos pases en desarrollo, precisamente por las limitaciones del nuevo modelo econmico para potenciar el bienestar social de las grandes mayoras. En los informes del PNUD se han venido presentado un conjunto de propuestas y recomendaciones tendientes a promover un nuevo paradigma basado en el desarrollo humano sostenible. Es decir, un orden econmico con rostro humano, en donde las personas sus necesidades, sus aspiraciones y sus capacidades constituyan el centro del proceso de desarrollo. Como se indica en el primer informe, este nuevo paradigma reconoce que la verdadera riqueza de una nacin est en su gente. El objetivo bsico del desarrollo propone crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa. Pareciera ser una verdad obvia, aunque con frecuencia se olvida debido a la preocupacin inmediata de acumular bienes de consumo y riqueza financiera. Asimismo, el paradigma ensea sobre la necesidad de impulsar polticas sociales renovadas, que garanticen la atencin integral de grupos especficos que sufren con mayor intensidad el impacto de la pobreza, como es el caso de los nios, las mujeres, los indgenas, los campesinos y las personas mayores. Sin embargo, en el marco del proceso de globalizacin, la preocupacin por la pobreza trasciende las inquietudes que amenazan el progreso econmico y social del tercer mundo. Durante la dcada de los noventa,
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tambin los pases desarrollados comienzan a mostrar retrocesos significativos y manifestaciones de deterioro social que debilitan las posibilidades de su desarrollo futuro. En muchos pases industrializados aumenta el de sempleo y la proteccin tradicional contra la pobreza se ve socavada por presiones sobre el gasto pblico y el Estado providente. En algunos pa ses industrializados como Estados Unidos y el Reino Unido, la pobreza ha aumentado en medida considerable (PNUD, 1997, 5). De manera gradual, los gobiernos de la regin y los organismos financieros multilaterales han reconocido que el crecimiento econmico no conduce automticamente al bienestar social y la equidad. Es por ello que, durante la dcada de los noventa, se ven obligados a replantear su propio marco conceptual de desarrollo. En este sentido, sobresale la propuesta sobre Pobreza y Capital Humano formulada por el Banco Mundial y el enfoque sobre Desarrollo Econmico y Social adoptado por el BID. Tambin el planteamiento de Ajuste con Rostro Humano del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, la Educacin y la Familia (UNICEF); la Transformacin Productiva con Equidad de la CEPAL; y, el Desarrollo Humano Sostenible del PNUD. Todas estas iniciativas buscan reposicionar al ser humano como el centro del accionar del Estado y objetivo del desarrollo, enfatizando en la calidad de vida de los individuos y sus comunidades, la superacin de la pobreza, la generacin de oportunidades duraderas, el desarrollo de capacidades y la integracin y la movilizacin social. Como bien seala las Naciones Unidas: el decenio de 1990 se inici con una oleada de esperanza. Terminada la guerra fra, el mundo poda destinar sus enormes recursos al desarrollo y la prosperidad (PNUD, 1997). La agenda poltica mundial se transforma en un terreno frtil para el anlisis de estrategias alternativas y genera alianzas para comprometer a los gobiernos en la lucha contra la pobreza. En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague en 1995, alrededor de 185 pases y un nmero amplio de agencias financieras se comprometieron a luchar por la erradicacin de la pobreza, como un imperativo tico, social, poltico y moral de la humanidad, y re43
conocieron que el desarrollo centrado en la gente era la clave para lograr ese objetivo. Este acuerdo internacional, aunque constituye tan solo un primer paso en lo que podemos llamar la humanizacin del proceso de globalizacin, significa el reconocimiento de que los principios de igualdad, solidaridad y equidad social no pueden dejarse en manos de las fuerzas del mercado y de la competencia indiscriminada. En consecuencia, las posiciones extremas tienden a flexibilizarse en la segunda mitad de la dcada de los noventa, ante la evidencia de que los mercados competitivos y la liberalizacin podran ser garanta de eficiencia, pero no de equidad ni de solidaridad como aspiraciones sociales. La construccin de sociedades ms justas, integradas por la generacin de oportunidades y la potenciacin de las capacidades de los individuos y las comunidades, supone la presencia de un Estado redimensionado, estratgico y concertador, capaz de mantener la visin de conjunto y de largo plazo del pas, sirviendo de balance entre los fuertes y los dbiles y garantizando que los intereses de la colectividad estn siempre por encima de los intereses de grupos especficos. Al analizar la evolucin histrica de los pases industrializados, se debe reconocer que el desarrollo humano acumulado por varias dcadas no ha sido producto ni del azar ni de la improvisacin. Al contrario, la mejora continua en el nivel de bienestar de la poblacin se ha sustentado en la presencia de un Estado fuerte y estratgico que, al margen de su tamao y de sus funciones, ha sido capaz de consolidar una estructura econmica que genera empleo e ingresos, a la par de polticas sociales de largo plazo que han permitido generar oportunidades duraderas para las grandes mayoras. La forma en que los gobiernos de los pases industrializados protegen en la actualidad a los sectores agrcolas, recurriendo a subsidios y barreras no arancelarias, contrasta con la apertura indiscriminada aplicada como receta para los pases en vas de desarrollo. Si somos capaces de interpretar la historia, ni el mercado, ni el Estado, en forma aislada y absoluta, han sido capaces de construir el desarrollo humano, el progreso acelerado de la reduccin de la pobreza en el siglo XX se inici en Europa y Amrica del Norte en el siglo XIX, en lo que ahora pue 44
de considerarse como el Primer Gran Ascenso para salir de la pobreza y la privacin humana. El ascenso se inici en los albores de la revolucin in dustrial, con ingresos en aumento, mejoramiento de la salud pblica y la edu cacin y, finalmente, con programas de seguridad social (PNUD, 1997, 29). Detrs de este hecho histrico, se descubre que la capacidad de las economas para generar empleo e ingreso constituye una condicin esencial para la superacin de la pobreza, siempre y cuando sea suficiente para asegurar la satisfaccin integral de las necesidades humanas. En este proceso de crear oportunidades duraderas, la educacin y la salud constituyen la clave para promover el ascenso y la integracin social. Por otra parte, mientras los pases industrializados han enfrentado la globalizacin con base en estrategias de largo plazo, redimensionado el rol del Estado pero sin renunciar al desarrollo humano, las economas en vas de desarrollo aplican con frecuencia recetas que son contradictorias no solo con las aspiraciones sociales, sino tambin con las estrategias adoptadas por los pases que han logrado enfrentar con xito la globalizacin. En tanto los pases industrializados crearon primero una plataforma institucional slida para impulsar el proceso de apertura, incluyendo la transformacin del Estado, las economas en vas de desarrollo impulsaron una apertura indiscriminada, sin adelantar las transformaciones requeridas para maximizar y distribuir los beneficios esperados. Consecuentemente, en el caso de Amrica Latina y del Caribe, y despus de dos dcadas de apertura y liberalizacin, la mayora de los pases continan mostrando aparatos pblicos burocrticos e ineficientes, sin sentido estratgico y sin direccin.
LA INGOBERNABILIDAD COMO CONSECUENCIA DE LA INANICIN

En buena medida, las preocupaciones por el desarrollo humano y la superacin de la pobreza adquieren relevancia dentro de la agenda poltica regional, como respuesta a la prdida de credibilidad y legitimidad de los gobiernos y de los partidos polticos. Los gobiernos han justificado su inanicin, argumentando la existencia de una crisis de gobernabilidad, como consecuencia, entre otros factores, de la resistencia al cambio, la incapacidad de los agentes tomadores de decisin
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para comprender las implicaciones de la globalizacin, as como la desactualizacin del marco legal e institucional que determina el proceso de la toma de decisiones, ya sean pblicas o privadas, individuales o colectivas. Sin embargo, esta crisis de gobernabilidad se origina en el corazn mismo de la democracia latinoamericana. De hecho, la crisis de ingobernabilidad ha estado alimentada por el desgaste sistemtico y la obsolescencia de los partidos polticos, la ausencia de un liderazgo renovado e inteligente, la incapacidad de los gobiernos electos para gobernar en funcin de las grandes mayoras, la manifestacin de actos crecientes de corrupcin en el manejo de los recursos pblicos, el manejo poco transparente y en algunos casos hasta escandaloso de las privatizaciones, los recortes indiscriminados de la inversin social; as como, la consolidacin del clientelismo poltico como bandera electoral. Sin ninguna duda, estos elementos han erosionado la confianza de los pueblos en sus polticos y gobernantes. En general, los gobiernos de la regin han sido incapaces de concretar acuerdos polticos de largo plazo, como punto de partida para legitimar y hacer viables las reformas requeridas para el cambio. La pobreza, la exclusin y el deterioro social, constituyen en realidad las manifestaciones de una crisis de gobernabilidad originada en las propias entraas del sistema democrtico que no ha logrado responder a las necesidades de las grandes mayoras. En los pases latinoamericanos, las estrategias adoptadas permitieron avanzar en el restablecimiento de los equilibrios macroeconmicos, pero no lograron la consecucin de las metas de crecimiento econmico y de calidad de vida. En efecto, la mayora de los pases avanzaron en la ejecucin de estrategias, en principio consistentes con las tendencias de la economa global, y avaladas por los principales organismos multilaterales. Sin embargo, a pesar de la apertura externa y la desgravacin arancelaria, la eliminacin de subsidios e impuestos a la produccin, la liberalizacin de los mercados financieros, la atraccin de inversin extranjera directa, la redefinicin del mbito de accin del Estado, la privatizacin de empresas estatales y la mejora en los indicadores macroeconmicos, los cambios no permitieron mejorar el bienestar social de las grandes mayoras. Tambin existen dudas sobre la sostenibilidad de los resultados obtenidos en materia de estabilizacin macroeconmica. En el campo fis46
cal, por ejemplo, si bien puede afirmarse que las finanzas pblicas de la regin han experimentado progresos significativos, tampoco puede decirse que los problemas fiscales de la regin se hayan resuelto y que se trata, simplemente, de persistir en la actual actitud por un tiempo razonable. Por el contrario, mltiples problemas y crisis coyunturales en muchos casos limitadas en su intensidad, y a la postre controladas, pero crisis al fin dan la impresin generalizada de fragilidad (CEPAL, 1997, 24). QU APRENDIMOS DELPASADO RECIENTE? En lo que respecta al bienestar social, los escasos resultados constituyen un llamado de atencin para los gobiernos de la regin, los partidos polticos, el sector empresarial, las organizaciones laborales, las organizaciones no gubernamentales, la comunidad internacional, y la sociedad civil, en general. La historia ha demostrado que, en el largo plazo, la pobreza extrema y la desigualdad conducen a escenarios de inestabilidad poltica que terminan por detener el crecimiento econmico y el desarrollo de las naciones. En repetidas ocasiones, Amrica Latina y el Caribe han sido testigos de cmo la desesperanza y el sufrimiento causado por la privacin, desembocaron en conflictos armados que profundizan la pobreza en todas sus dimensiones. Para los pases en vas de desarrollo, sanar las heridas provocadas por la guerra se ha convertido en un desafo mayor que la pobreza misma. En la actualidad, hablar de inestabilidad poltica como un riesgo potencial podra resultar contradictorio, considerando que Amrica Latina avanza por la senda de la democratizacin poltica y la paz social. De hecho, el regreso de los pueblos latinoamericanos a las urnas electorales para elegir libremente a sus gobernantes, las mejoras relativas en materia de estabilizacin econmica, el restablecimiento de los flujos crecientes de inversin extranjera directa y la decisin poltica de avanzar hacia la integracin comercial en el marco del Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), son signos positivos que ubican a la regin en un escenario poltico y econmico radicalmente distinto y prometedor. Pero estos signos no pueden ocultar la realidad que vive la mayora de las naciones latinoamericanas.
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En Amrica Latina, la consolidacin del proceso de democratizacin poltica apenas comienza. La inestabilidad social y poltica, aunque en diferentes magnitudes, est presente en casi todos los pases de la regin, la pobreza y la exclusin continan siendo un lastre para el desarrollo integral de los pueblos. Las sociedades latinoamericanas y, en especial, los sectores de ms bajos ingresos, se encuentran atrapados en medio de una encrucijada que debe ser resuelta. Por un lado, se ha debilitado el rol estratgico del Estado como responsable de promover el bienestar, la equidad y la solidaridad. Mientras, por otro, el mercado, la competencia, la liberalizacin y la apertura han demostrado ser insensibles a las necesidades de los que menos tienen. Ante esta realidad, los ciudadanos se encuentran indefensos en medio de un Estado incapaz de actuar y de un mercado indiferente. Los gobiernos y la institucionalidad democrtica han perdido credibilidad y legitimidad. Como sistema poltico, la democracia no ha resultado efectiva para las grandes mayoras. La poltica social y los programas de lucha contra la pobreza se han convertido en la bandera electoral de los partidos polticos; pero, una vez que ganan las elecciones, cambian de discurso y de estrategia. El clientelismo se ha apoderado de los programas y proyectos sociales, convirtindolos en un medio para capturar votos, pagar favores y comprar conciencias. Esta visin cortoplacista y mezquina del desarrollo social se traduce en asistencialismo, cuyo uso indiscriminado favorece la reproduccin de nuevas generaciones, igualmente pobres, marginadas, excluidas y sin oportunidades.
El riesgo se acenta en el caso de las economas del tercer mundo, caracterizadas por aparatos productivos fragmentados y sustentados en una base agropecuaria tecnolgicamente subdesarrollada, con bajos niveles de eficiencia y productividad en el uso de los factores de la produccin y un debilitamiento generalizado de las estrategias y polticas vinculadas con el desarrollo humano. El repliegue del Estado en el campo social, en ausencia de una estrategia alternativa, ha erosionado tambin la inversin en capital humano.
COMPETITIVIDAD O EMPOBRECIMIENTO?
Aunque con diferencias de intensidad, la competitividad de las empresas en los pases en vas de desarrollo se ha sustentado, bsicamente, en el empobrecimiento de la clase trabajadora, incluyendo la explotacin y, por tanto, la exclusin de grupos sociales vulnerables. La mano de obra barata, que implica inevitablemente bajos salarios e ingresos para los trabajadores y sus familias, ha sido un factor determinante para la competitividad. En Amrica Latina y el Caribe, los flujos de inversin extranjera directa en sectores supuestamente competitivos, como es el caso de la agricultura y la industria intensiva en recursos humanos (maquila textil, por ejemplo), se mueven de un pas a otro para aprovechar el desempleo, los bajos niveles de instruccin y calificacin de los recursos humanos; as como, la existencia de marcos legales e institucionales endebles en materia de derechos humanos, derechos laborales y seguridad social. Aunque coyunturalmente ha resuelto ciertos problemas de desempleo, este proceso ha contribuido a legitimar la pobreza como insumo para la competitividad. Histricamente, el uso irracional de los recursos humanos ha sido una caracterstica propia de las economas del tercer mundo y, consecuentemente, un lastre cada vez ms pesado para la superacin de la pobreza en Amrica Latina. En consecuencia, las economas ms pobres de la regin permanecen atadas a estructuras econmicas especializadas en la produccin de bienes intensivos en el uso de mano de obra no calificada. Este enfoque de especializacin internacional de trabajo es perverso, pues sustenta y legitima la existencia y la reproduccin de mercados laborales
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3.
DIAGNSTICO SITUACIONAL DEL ESTADO

LATINOAMERICANO Y CARIBEO EN LA SUPERACIN DE LA POBREZA Y EL DESARROLLO HUMANO
Conforme avanza el proceso de globalizacin, y las empresas luchan por mantener su competitividad, aumenta el riesgo de profundizar las brechas sociales y econmicas en el interior de los pases y entre las distintas regiones del mundo que avanzan en la conformacin de zonas de libre comercio.
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poco desarrollados, conformados por amplios sectores de asalariados con bajos niveles de calificacin, mal remunerados y destinados a la venta barata de la fuerza laboral, como nico medio de subsistencia. Como se puede fcilmente comprender, para los pases en vas de desarrollo, la venta de mano de obra barata se ha convertido en un factor determinante de la competitividad y, al mismo tiempo, en el principal obstculo para el desarrollo humano y la integracin social. Esta competitividad empobrecedora se refleja en una serie de prcticas perversas: la especializacin en actividades intensivas en uso de mano de obra no calificada; la ausencia de polticas salariales que promuevan el aprovechamiento racional de los recursos humanos; irrespeto de los derechos laborales, incorporacin temprana de la infancia y la juventud a los mercados laborales; discriminacin de la poblacin femenina; y la explotacin de las minoras tnicas. Sin lugar a dudas, la pobreza y la exclusin social se ha legitimando en el tercer mundo como un negocio beneficioso y rentable para la clase empresarial. Por otro lado, conforme avanza el proceso de globalizacin y la interdependencia entre las naciones trasciende el plano meramente comercial, queda al descubierto que el crecimiento econmico y la competitividad, tambin, se han sustentado en el aprovechamiento irracional de los recursos naturales, el uso inadecuado del territorio, el deterioro ambiental y la destruccin de los ecosistemas bsicos. Esta situacin ha comprometido la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, convirtindose en un riesgo para el crecimiento econmico y la rentabilidad de las empresas en el largo plazo. Los efectos de la degradacin ambiental y de la globalizacin presentan ciertos paralelismos. Por una parte, los cambios climticos en el mbito mundial, producto del efecto invernadero, la intensificacin de fenmenos naturales, como huracanes, tornados e inundaciones, y la contaminacin incontrolable en todas sus dimensiones, son tan solo una muestra de los desequilibrios provocados por un proceso de crecimiento econmico insostenible. Mientras que por otra, la consolidacin de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), con atribuciones y capacidades por encima
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de los gobiernos nacionales; as como, los convenios internacionales en materia laboral y de infancia, promovidos por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la UNICEF, son tan solo una muestra de las acciones que se intensificarn en el futuro, en respuesta a la mayor interdependencia entre las naciones y las regiones del mundo.
COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO HUMANO

Para Amrica Latina y el Caribe, la reorientacin del modelo regional contina siendo una tarea pendiente. Implica el reto de replantear la formulacin de las polticas pblicas para evolucionar hacia un enfoque ms integral y de largo plazo, en donde la competitividad se sustente, no en el empobrecimiento y la exclusin social, sino ms bien en el desarrollo humano. Sin duda, partir del uso racional de los factores de la produccin y de una adecuada valoracin de los recursos disponibles, permitir avanzar por la senda del crecimiento y la equidad social. En este contexto, la inversin en capital humano adquiere especial importancia. Histricamente, Amrica Latina y el Caribe han mostrado la presencia de mercados laborales poco desarrollados, con altos ndices de desempleo y subempleo, y bajos niveles de instruccin y calificacin de sus recursos humanos. En buena medida, esta situacin se explica por la consolidacin de sectores empresariales poco dinmicos, quiz porque el proteccionismo les ocult las ineficiencias en el uso de los factores de la produccin. En general, las preocupaciones por la eficiencia y la productividad fueron en realidad manifestaciones aisladas, pues la competitividad estaba determinada por el proteccionismo y no por la capacidad empresarial. La fijacin de precios mnimos y mximos influy en la inadecuada valoracin de los factores productivos, en especial de los recursos humanos. El establecimiento de mrgenes de comercializacin y de utilidad (al por mayor y al por menor), aseguraba a los empresarios una rentabilidad de largo plazo, al margen de su eficiencia y productividad. El proteccionismo excesivo e indiscriminado anul la competencia y la capacidad de innovacin, dando origen a mercados cautivos, poco sofisticados y exigentes.
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Por ello, ante el reto de promover el crecimiento econmico y la equidad social, la competitividad y el desarrollo humano deben ser promovidos como procesos complementarios que se refuerzan entre s, para dar origen a un crculo virtuoso. Es decir, el desarrollo humano se incorpora no como un fin, sino como un medio para garantizar un crecimiento econmico sostenido. De esta manera, el desarrollo humano permitir a las empresas alcanzar una competitividad genuina y duradera, sustentada en niveles crecientes de productividad y en una mayor eficiencia en el uso de los factores productivos. Al mismo tiempo, los niveles crecientes de productividad y eficiencia se constituyen en la clave para garantizar una adecuada valoracin de los factores productivos y, al tener la remuneracin adecuada, en condiciones necesarias para mejorar la calidad de vida de una manera financieramente viable y sostenible en el tiempo. El crculo virtuoso entre competitividad y desarrollo humano implica, entonces, contar con una estructura productiva capaz de generar los recursos suficientes para financiar las mejoras en la calidad de vida, de manera que el bienestar social no quede supeditado, exclusivamente, al endeudamiento o, en su defecto, a la ayuda internacional. DESARROLLO HUMANO EN AMRICA LATINAY EL CARIBE La globalizacin no es un fenmeno nuevo. Constituye simplemente el nombre utilizado para identificar las nuevas tendencias de la economa mundial, a la luz de un modelo sustentado en la apertura externa y en la liberacin de los mercados. Sin embargo, aunque no se trata de un fenmeno reciente, tiene caractersticas propias que dan sentido a su nombre. La globalizacin se relaciona con la intensificacin de las relaciones comerciales y de los flujos de capital y con la transformacin de los procesos productivos en todas sus etapas, mediante el uso intensivo de las comunicaciones, las tecnologas de la informacin y el conocimiento. Las nociones de tiempo y de espacio, como una barrera, se reducen cada vez ms; las fronteras geogrficas tienden a desaparecer; y, la interdependencia entre las regiones, los pases,
las comunidades y las personas, desencadena un intercambio y una influencia culturales sin precedentes. Amrica Latina y el Caribe se encuentran atrapadas en una encrucijada compleja y difcil de superar. Por un lado, las polticas aplicadas no han permitido avanzar decididamente en la superacin de la pobreza. Por otro lado, conforme avanza el tiempo, la pobreza, la exclusin social y el limitado desarrollo humano, se convierten en un lastre cada vez ms pesado para la competitividad, el crecimiento econmico y el bienestar social. Desde esta visin, la pobreza implica no solo la carencia de ingresos, sino la ausencia de oportunidades duraderas, que le permitan al individuo vivir una vida plena y digna. Como lo ha sealado el PNUD, la pobreza puede significar mucho ms que la falta de lo necesario para el bienestar material. Puede significar la denegacin de oportunidades y opciones bsicas para el desarrollo humano, para vivir una vida larga, sana y creativa y para disfrutar de un nivel decente de vida, de libertad, de dignidad y de respeto por s mismo y por los dems.
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CAPTULO II
LOS FUNDAMENTOS PARA UN NUEVO
PARADIGMA EN DESARROLLO HUMANO
II
Como estrategia para la superacin de la pobreza, el desarrollo humano no puede ser abordado como un fin en s mismo, sino como parte integral de las estrategias de desarrollo nacional adoptadas por cada uno de los pases, para orientar la toma de decisiones y la formulacin de las polticas pblicas. De lo contrario, se corre el riesgo de impulsar el desarrollo social como un simple objetivo del sistema econmico y no como un medio para garantizar su validacin en el largo plazo. En la dcada de los noventa, la sostenibilidad y el desarrollo humano se consolidan dentro de la agenda poltica mundial, como criterios esenciales para reorientar la formulacin de polticas pblicas y la toma de decisiones vinculadas con el crecimiento econmico y el bienestar social. Como se afirmara en el captulo anterior, la situacin crtica de la dcada de los ochenta permite registrar en los noventa un cambio radical en el enfoque conceptual que orienta las acciones y polticas recomendadas por los organismos internacionales, planteamiento que captura adems la atencin de los polticos y es consistente con las necesidades sentidas de las sociedades latinoamericanas. A pesar de que la sostenibilidad y el desarrollo humano cobran relevancia dentro de la agenda poltica regional, en la mayora de los pases estos temas han sido abordados en forma parcial. Los foros de reflexin y los anlisis han centrado la atencin en el desarrollo y perfeccionamiento del marco conceptual, en el diseo de indicadores para su medicin y en el reconocimiento de los beneficios esperados, sin profundizar adecuadamente en el diseo y en la sistematizacin de estrategias coherentes para su implementacin.
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Los fundamentos para un nuevo paradigma en desarrollo humano
1.
LA SOSTENIBILIDAD COMO REFERENE

TERICO DEL NUEVO PARADIGMA
Paradjicamente, prevalece todava un desconocimiento generalizado sobre el significado de la sostenibilidad como criterio orientador del desarrollo en las sociedades latinoamericanas. Esta situacin se refleja en el uso indiscriminado que se hace del trmino, una de las razones por las cuales muchos pases han izado la bandera del desarrollo sostenible, sin disponer todava de una estrategia concreta para avanzar en esa direccin. Incluso, los organismos financieros internacionales que han modificado radicalmente su marco conceptual, particularmente en materia de poltica social, continan recomendando reformas y polticas contradictorias. Por ejemplo, la focalizacin de la inversin social, con la excusa de racionalizar el uso de los recursos, est contribuyendo ms bien a legitimar la marginalidad y la vulnerabilidad de los grupos pobres, excluyndolos de las corrientes del desarrollo y silencindolos como ciudadanos de segunda categora. En algunos casos, se propone promover el desarrollo sostenible como si se tratara de un proceso lineal y automtico, ejecutado con la ayuda de un manual, cuando en realidad significa un proceso lleno de complejidad que exige replantear la formulacin de las polticas pblicas y redefinir el rol estratgico y las relaciones de los distintos agentes tomadores de decisiones. En otros casos, prevalece un sesgo estrictamente ambientalista, que reduce el desarrollo sostenible al mbito de la conservacin de los recursos naturales, a la proteccin del ambiente y al control de la contaminacin en todas sus formas. Y para muchos, el desarrollo sostenible contina siendo un concepto desconocido. QU ES EL DESARROLLO SOSTENIBLE? El Informe Bruntland, preparado en 1987 por la Comisin sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se refiere al desarrollo sostenible como un proceso capaz de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes, pero sin sacrificar o comprometer la capacidad de satisfacer las necesidades de las generaciones futuras. Desde esta ptica, el desarrollo sostenible como
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aspiracin social supone rescatar la visin de conjunto y de largo plazo, as como redefinir el proceso de toma de decisiones. Conforme se depura el concepto, cobra relevancia la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, enfatizando tanto en la atencin de las carencias y la privacin como, tambin, en la generacin de oportunidades duraderas. De esta manera, al reposicionar al ser humano como objetivo ltimo del desarrollo, adquiere especial importancia el diseo de estrategias que permitan promover el bienestar y la equidad social, para lo cual es fundamental reorientar la formulacin de las polticas pblicas, articulando los aspectos sociales, econmicos, ambientales, culturales y polticos que determinan el desarrollo integral de los individuos, las comunidades y los pases. Aunque son muchos los conceptos que se podran utilizar para precisar el alcance y el significado del desarrollo sostenible, se decidi utilizar como referencia la propuesta de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamrica (ALIDES), puesto que es un compromiso por acuerdo suscrito en 1994 por los Presidentes de Centro Amrica. Esta alianza adquiere especial importancia porque incorpora el concepto de interdependencia geogrfica y cultural que, en otros trminos, no se contempla en forma explcita. Para ALIDES, el desarrollo sostenible es un proceso de cambio progresivo en la ca lidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento econmico con equidad social y la transformacin de los mtodos de produccin y de los patrones de consu mo y que se sustenta en el equilibrio ecolgico y el soporte vital de la regin. Este proceso implica el respeto a la diversidad tnica y cultural regional, na cional y local, as como el fortalecimiento y la plena participacin ciudada na, en convivencia pacfica y armoniosa con la naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras. Adems de rescatar la visin de largo plazo, y de reposicionar el desarrollo humano y la calidad de vida de la poblacin como el centro del proceso de desarrollo, se advierte la necesidad de articular las polticas diseadas para promover el crecimiento econmico y el bienestar social en forma simultnea, incorporando como condicin necesaria la proteccin del ambiente y el uso racional de los recursos naturales.
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La propuesta incluye, adems, dos elementos centrales, cuya importancia generalmente ha sido minimizada por quienes toman las decisiones y formulan las polticas pblicas. Por un lado, el respeto a la diversidad cultural y tnica, teniendo en consideracin que la identidad de los pueblos, reflejada en sus tradiciones y costumbres, es entendida muchas veces como un obstculo para el desarrollo. Por otro, la estabilidad poltica y el perfeccionamiento de la democracia participativa, que lleva a reflexionar en la capacidad de los gobiernos para gobernar y proteger los derechos de la colectividad y la necesidad de transformar la normativa institucional en que se sustenta el proceso de toma de decisiones. En este marco general, surgen tres desafos que determinan la posibilidad de promover un desarrollo sostenible centrado en las personas y en la calidad de vida de la poblacin: Rescatar la visin de conjunto y de largo plazo del desarrollo Es indispensable transformar el proceso de formulacin de las polticas pblicas, garantizar la articulacin dinmica de las polticas sociales, econmicas y ambientales, as como adelantar una reforma institucional que sea consistente con las exigencias de la economa global, pero sin renunciar a las aspiraciones sociales de largo plazo. Implica, consecuentemente, superar el sesgo cortoplacista que ha predominado al enfrentar los problemas estructurales que explican el subdesarrollo, as como reconocer que las polticas macroeconmicas como un fin en s mismo han sido y son insuficientes para inducir la transformacin el comportamiento de los agentes microeconmicos. Reposicionar el bienestar y la equidad social como el centro del accionar del Estado La generacin de oportunidades para propiciar el desarrollo humano, requiere la presencia de un Estado redimensionado, fuerte, estratgico y moderno, capaz de redistribuir el ingreso y garantizar que los intereses de la colectividad estn siempre por encima de los intereses de grupos especficos. El bienestar social, medido en trminos de la calidad de vida y de las oportunidades de movilizacin social que tiene la poblacin, est determinado por la capacidad del pas para crecer y
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generar ingreso y, fundamentalmente, por la forma y las condiciones bajo las cuales se integra la poblacin a los procesos de produccin y consumo; as como, por la existencia de mecanismos para promover la redistribucin del ingreso. No puede hablarse de desarrollo integral si la poblacin debe elegir entre alimentarse o educarse. Tampoco puede hablarse de desarrollo, si el acceso real a los servicios fundamentales de educacin y salud se realiza, por ejemplo, en forma tarda, si no sucede del todo o si se consolida como un privilegio determinado, exclusivamente, por la capacidad de pago. La participacin del Estado es fundamental, considerando que el mercado es miope ante la solidaridad y la equidad social. Un nuevo pacto social Para avanzar por la senda del desarrollo sostenible y la equidad, es necesario enfrentar los problemas estructurales que promueven la pobreza, las brechas geogrficas y la exclusin social. Adems, promover acuerdos sociales slidos que integren a todos los sectores de las sociedades latinoamericanas, pues de ello depende la viabilidad y legitimidad de las reformas requeridas.
Hasta el momento, sin embargo, ninguno de los aspectos sealados constituye un descubrimiento reciente. De hecho, a lo largo de la historia, las preocupaciones por el crecimiento econmico y el bienestar social han estado presentes en las discusiones sobre el desarrollo. Entonces, por qu en la antesala del siglo XXI surge la sostenibilidad como criterio orientador del desarrollo? En medio de una era tecnolgica, dominada por la informacin y las comunicaciones, la globalizacin dej al descubierto cmo la ausencia de una visin de conjunto y de largo plazo constituye la causa fundamental de los desequilibrios econmicos, sociales, ambientales e institucionales que enfrentan, en mayor o menor grado, tanto los pases industrializados como los pases en vas de desarrollo. En sus primeras etapas, la globalizacin se manifest como un proceso concentrador, que se refleja de manera especial en el ensanchamiento de las brechas geogrficas y sociales, tanto al interior de los pases, como entre pases y regiones.
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Ante el reto de la globalizacin, la sostenibilidad emerge como una preocupacin de carcter mundial. Amrica Latina ha sido testigo de cmo el crecimiento econmico basado en la explotacin indiscriminada de los recursos naturales y el deterioro de los equilibrios ambientales, se ha traducido en fenmenos naturales devastadores que advierten sobre la fragilidad del planeta tierra (huracanes, tornados, inundaciones, entre otros). Los efectos del cambio climtico sobre la agricultura, por su parte, han tenido un impacto adverso en amplios sectores campesinos, en particular sobre los pequeos y medianos productores que destinan la produccin a los mercados internos y al autoconsumo. Los temores y preocupaciones del pasado, hoy son realidades concretas. Somos testigos de cmo, en algunos pases, el debilitamiento de los modelos de salud provoca la reaparicin de enfermedades infectocontagiosas que se tenan extinguidas, adems de su extensin a otras naciones, incluso aquellas que han manejado con responsabilidad sus polticas de salud. De cmo el deterioro social y la inestabilidad poltica, entre pases vecinos, genera migraciones forzosas que alteran la dinmica de los mercados laborales y la saturacin en la prestacin de los servicios pblicos; y, de como la irracionalidad de los procesos socioproductivos desemboca en la destruccin de los ecosistemas y en problemas irreversibles en el medio ambiente. Es decir, hoy vemos como los desequilibrios internos en principio de carcter local cruzan las fronteras y ejercen influencia sobre las posibilidades de desarrollo de otros pases. La destruccin de la capa de ozono y los efectos del desarrollo sobre el clima, son ejemplos representativos del nivel de interdependencia y de la responsabilidad compartida que tenemos ante el desarrollo actual y futuro. Por esta razn, el desarrollo sostenible debe integrar, necesariamente, las distintas dimensiones que contribuyen a construir una visin de conjunto y de largo plazo para rescatar a las sociedades latinoamericanas.
integral que permita enfrentar las causas estructurales que provocan la pobreza extrema, las brechas geogrficas y la exclusin social. Una poltica social que centra su atencin en la generacin de oportunidades, la inversin en capital humano, el fortalecimiento y renovacin de los instrumentos que facilitan la movilidad social y el ensanchamiento de la clase media en particular el acceso a la educacin, la salud y la vivienda, as como la racionalizacin de los programas asistencialistas. En el largo plazo, la focalizacin del gasto social y el asistencialismo, como sustitutos de una poltica social integral, conduce a la reproduccin de nuevas generaciones igualmente marginadas y excluidas, es decir, sin oportunidades. La dimensin econmica supone examinar cuatro elementos interrelacionados: a) la estabilidad macroeconmica como condicin necesaria para crear un entorno seguro para la inversin, propiciar un crecimiento econmico sostenido y evitar que las mejoras en el nivel de bienestar calidad de vida sean de carcter coyuntural; b) la integracin de la estructura productiva, de manera que las actividades ms dinmicas, orientadas ya sea al mercado local o internacional, sea la clave para atender los desbalances geogrficos y sociales; c) el desarrollo de mercados dinmicos y transparentes, en donde la competitividad de las empresas se fundamente en el uso racional y bien remunerado de los recursos disponibles; y, d) un modelo financieramente viable, basado en la generacin de ahorro interno, as como el uso selectivo y racional del ahorro externo y la inversin extranjera. La dimensin ambiental presupone la articulacin dinmica de tres variables fundamentales: poblacin, territorio y recursos naturales. Exige, consecuentemente, integrar las polticas en materia de poblacin, el desarrollo espacial ordenamiento territorial y el medio ambiente. Especficamente en lo que respecta al manejo de los recursos naturales, implica el desafo de evolucionar desde una poltica que centra su atencin en la conservacin como un fin en s mismo, hacia una poltica ambiental que articule todas las acciones relacionadas con la proteccin, la prevencin, el control y el uso productivo de los recursos naturales.
DIMENSIONES DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

La dimensin social reconoce el rol estratgico del Estado como promotor del bienestar social, mediante la ejecucin de una poltica social
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La dimensin poltica e institucional supone el reto de renovar y modernizar el proceso de toma de decisiones, as como las relaciones entre los distintos actores, pblicos o privados, con o sin fines de lucro, de naturaleza local o externa. No basta con tener una visin de conjunto y de largo plazo de la sociedad, o sobre la necesidad de articular las polticas econmicas, sociales y ambientales. Lo fundamental es tomar decisiones consistentes con esos principios, lo cual no es posible sin transformar y modernizar el marco institucional y los mecanismos por medio de los cuales se toman decisiones en una sociedad.
En consecuencia, la modernizacin institucional es un proceso permanente que exige enfrentar las oportunidades y los riesgos del entorno nacional e internacional dinmico y cambiante. Implica la actualizacin y renovacin del marco regulatorio, de las estructuras organizativas y de los instrumentos y mecanismos para la toma de decisiones.
HACIA UN ESTADO MODERNO Y ESTRATGICO

La modernizacin del Estado constituye una condicin necesaria para consolidar la sostenibilidad del proceso de desarrollo, en el largo plazo. Desdichadamente, si se analiza la experiencia latinoamericana acumulada a partir de la crisis de principios de los ochenta, hay que reconocer que los logros obtenidos en cada pas han sido parciales y aislados. Tres factores explican esta situacin. Primero, en algunos casos, la modernizacin ha sido planteada como la simple escogencia entre mercado y Estado. Segundo; la mayora de los pases ha tenido que enfrentar simultneamente profundos desequilibrios en sus finanzas pblicas, provocando una confusin entre modernizacin y ajuste fiscal. Tercero; los principales organismos financieros internacionales, adems de ser voceros del proceso de globalizacin, han impulsado programas de modernizacin que centran su atencin en la reforma del entorno institucional, pero sin profundizar en la transformacin de la gestin pblica. En el primer caso, considerando que la globalizacin se sustenta en la apertura, la desregulacin y la preponderancia del mercado como mecanismo fundamental para la asignacin de los recursos y la organizacin de la produccin, la modernizacin del Estado ha sido abordada como un problema de tamao, que para efectos prcticos implica la redefinicin del rol del Estado y la reduccin del aparato pblico; as como, el traslado de funciones y una mayor participacin del sector privado. En esta perspectiva, la modernizacin del Estado adquiere una connotacin fundamentalmente ideolgica. En el segundo caso, debido a la magnitud de los desequilibrios fiscales y a su impacto sobre la estabilizacin macroeconmica, cada vez es ms comn la tendencia a valorar la modernizacin del Estado utilizando como
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MODERNIZACIN DE LA INSTITUCIONALIDAD
En trminos generales, la interdependencia de estas dimensiones del desarrollo sostenible, acontece dentro del marco institucional y poltico que determina la forma en que los individuos y la sociedad toman decisiones. La modernizacin institucional es un reto para todos los sectores que integran las sociedades latinoamericanas. Hasta la fecha, el tema de la modernizacin institucional ha sido abordado de manera simplista, pues ha prevalecido la tesis de que solo el Estado debe transformarla utilizando el argumento de que toda manifestacin pblica, por el simple hecho de ser pblica, es ineficiente. Peor an, si se parte de que la modernizacin del Estado supone necesariamente su achicamiento y que con ello la eficiencia de la economa brotar en forma espontnea. Sin embargo, la modernizacin de la institucionalidad en un rgimen democrtico no es un reto exclusivo del Estado, aunque sin duda constituye el motor del proceso de cambio. La institucionalidad, entendida como el conjunto de organizaciones por medio de las cuales se toman decisiones en una sociedad, involucra al Estado y al mercado, a las instituciones pblicas y privadas, a las empresas y las familias, as como, a los sindicatos, partidos polticos, asociaciones sin fines de lucro, organizaciones comunales, universidades, iglesias, cooperativas, cmaras empresariales y colegios de profesionales. En fin, toda la gama amplia de organizaciones pblicas, privadas y mixtas, con y sin fines de lucro, por medio de las cuales se toman decisiones en una sociedad.
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criterio las polticas y las acciones aplicadas para reducir el dficit. En la opinin pblica, la modernizacin del Estado se ha posicionado como un proceso que implica privatizaciones, cierre de instituciones, reduccin del empleo pblico movilidad laboral y despidos y reduccin del dficit fiscal. No obstante, ninguno de estos elementos implica en s mismo modernizacin. En el tercer caso, los programas de modernizacin y ajuste del sector pblico recomendados por los organismos financieros internacionales y negociados por los gobiernos Latinoamericanos, se caracterizan por la ejecucin de reformas legales y organizacionales tanto en el mbito institucional como sectorial; as como, en la sistematizacin de procesos. Al respecto, aunque se trata de reformas que coadyuvan al proceso de cambio, no han conducido automticamente a los niveles de eficiencia y eficacia deseados; en particular, porque su incidencia en la cultura institucional es muy limitada. Desde esta ptica, al margen de los motivos ideolgicos y financieros, la modernizacin del Estado es entendida como un problema instrumental. Conviene reflexionar, entonces, sobre cuatro principios bsicos que pueden ayudar a superar las rigideces sealadas: La modernizacin del Estado es un proceso continuo que se prolon ga en el tiempo, cuyo desafo fundamental consiste en enfrentar los riesgos y aprovechar las oportunidades del entorno tanto nacional como internacional; como tambin, en desarrollar la capacidad necesaria para anticiparse a los cambios y adaptarse oportunamente a las exigencias del entorno. La globalizacin y la apertura externa, evidenciaron el desgaste y las rigideces institucionales acumuladas por muchos aos, producto de los esquemas proteccionistas que discriminaron en contra de la modernizacin y del cambio. La modernizacin del Estado es un proceso integral, que involucra a la totalidad de los sectores e instituciones pblicas. De no ser as, la resistencia al cambio en algunas de las partes, tarde o temprano, se convierte en un obstculo para el proceso y minimiza los beneficios esperados de las reformas. En este sentido, por ejemplo, podemos citar las implicaciones que
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ha tenido en muchos pases de Amrica Latina el hecho de que el Poder Ejecutivo haya evolucionado con celeridad, mientras que el Congreso o Parlamento y los rganos de control externo continan atados al pasado. La modernizacin del Estado es un proceso que contempla reformas mltiples y simultneas, en cuatro niveles complementarios: Reformas del marco regulatorio, con el fin de actualizar el conjunto de normas, leyes, tratados, convenios, reglamentos y decretos, que determinan el mbito de accin del Estado, de manera que sus funciones sean consistentes con las necesidades del pas y las exigencias del entorno nacional e internacional. Reformas del marco organizacional, para consolidar estructuras flexibles, giles y modernas que reflejen con claridad los procesos sustantivos; as como, las instancias formuladoras, ejecutoras y fiscalizadoras. Estructuras planas, con pocos niveles jerrquicos, centradas en la generacin de productos concretos y orientadas a la satisfaccin de las necesidades de los usuarios. Transformacin de los sistemas de administracin de los recursos pblicos humanos, fsicos y financieros, mediante la modernizacin, el desarrollo y el fortalecimiento de mecanismos que permitan asignar los recursos de acuerdo con las prioridades, simplificar los trmites y procedimientos, establecer responsabilidades individuales y fortalecer la toma decisiones. En particular, la reforma radical de los esquemas utilizados para la contratacin, evaluacin y capacitacin de los empleados pblicos. Renovar el proceso de formulacin de polticas pblicas, para asegurar que respondan a las necesidades de los grupos meta y del desarrollo nacional. La modernizacin del Estado no es un problema de tamao sino un problema de eficiencia . El desempeo institucional debe medirse en funcin de la satisfaccin del usuario, que depende de la valoracin conjunta del costo, de la calidad, de la cobertura y la oportunidad con que se
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producen los bienes y servicios pblicos. De esta manera, adquiere especial importancia el fortalecimiento de los mecanismos que permiten la participacin social en la fiscalizacin del accionar pblico y en el acercamiento de los servicios al usuario. En todo caso, ninguna de estas reformas significa un fin en s mismas. La modernizacin del Estado tendr sentido si estas reformas conducen a crear una nueva cultura institucional, para lo cual se requiere un cambio de actitud en todos los niveles: en los gobernantes, en los gerentes, en los empleados pblicos y en los usuarios.
CUMBRE MUNDIAL SOBRE DESARROLLO SOCIAL: COMPROMISOS

1. Promover un entorno econmico, poltico, social, cultural y jurdico que permita el logro del desarrollo social. 2. Como imperativo tico, social, poltico y econmico de la humani dad, a lograr el objetivo de erradicar la pobreza en el mundo median te una accin nacional enrgica y la cooperacin internacional. 3. Promover el objetivo de pleno empleo como prioridad bsica de nues tras polticas econmicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para conseguir medios de vida seguros y sostenibles me diante el trabajo y el empleo productivos elegidos libremente. 4. Promover la integracin social fomentando sociedades estables, se guras, justas y que estn basadas en la promocin y proteccin de todos los derechos humanos, as como en la no discriminacin, la tolerancia, el respecto a la diversidad y la participacin de todas las personas, incluidos los grupos y las personas desfavorecidas y vul nerables. 5. Promover el pleno respeto de la dignidad humana y a lograr la igual dad y la equidad entre el hombre y la mujer y a reconocer y aumen tar la participacin y la funcin directiva de la mujer en la vida poltica, civil, econmica, social, cultural y en el desarrollo social. 6. Promover y lograr los objetivos de acceso universal y equitativo a una educacin de calidad, el nivel ms alto posible de salud fsica y mental, y el acceso de todas las personas a la atencin primaria de la salud, procurando de modo especial rectificar las desigualdades relacionadas con la situacin social sin hacer distincin de raza, ori gen nacional, sexo, edad o discapacidad; a respetar y promover nues tras culturas comunes y particulares; a procurar fortalecer la funcin de la cultura en el desarrollo; a preservar las bases esenciales de un desarrollo sostenible centrado en las personas; y a contribuir al ple no desarrollo de los recursos humanos y al desarrollo social. El fin de estas actividades es erradicar la pobreza, promover un empleo ple no y productivo y fomentar la integracin social.
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2.
LA DECLARACIN DE COPENHAGUE:
REFERENTE POLTICO DEL NUEVO PARADIGMA DE DESARROLLO SOCIAL
El desarrollo social y humano orientado hacia la superacin de la pobreza, como se ha indicado anteriormente, constituye una prioridad dentro de la agenda poltica mundial y regional. Durante la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social , celebrada en Copenhague, Dinamarca, en marzo de 1995, la Comunidad Mundial logra un nuevo consenso sobre la necesidad de promover un desarrollo centrado en las personas. Los acuerdos tomados en este foro internacional, en el que se reunieron lderes de todo el mundo, condujeron a la Declaracin de Co penhague sobre Desarrollo Socia l, la cual se sustenta en diez compromisos, todos ellos orientados hacia la erradicacin de la pobreza, la generacin de empleo e ingresos, y la integracin social. La Declaracin de Copenhague constituye un compromiso poltico. El marco de referencia para orientar la formulacin de polticas, estratgicas y la accin de la cooperacin regional e internacional, identificando las reas en que se contratarn los esfuerzos, con el propsito de avanzar en la construccin de un mundo ms justo y solidario, que se refleje en la superacin de la pobreza extrema.
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7. Acelerar el desarrollo econmico, social y humano de frica y los pases menos adelantados. 8. Velar porque los programas de ajuste estructural que se acuerden incluyan objetivos de desarrollo social, en particular, la erradicacin de la pobreza, la generacin de empleo pleno y productivo y la pro mocin de la integracin social. 9. Aumentar sustancialmente o a utilizar con mayor eficacia los recur sos asignados al desarrollo social con objeto de alcanzar los objeti vos de la Cumbre mediante la accin nacional y la cooperacin regional e internacional. 10. Mejorar y fortalecer con espritu de coparticipacin, el marco de la cooperacin internacional, regional y subregional para el desarro llo social por medio de las Naciones Unidas y de otras instituciones multilaterales. Los retos y los compromisos orientarn las polticas y las estrategias de la cooperacin internacional, y es indispensable tenerlos presentes. Como tambin, es necesario definir muy claramente las fortalezas, los programas y las experiencias exitosas que un pas ha logrado en las reas del desarrollo humano y social, para continuar trabajando en ellas y difundir y ofrecer cooperacin en el mbito internacional.
CULES SON LOS LOGROS Y DESAFOS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE DESPUS DE LA CUMBRE MUNDIAL DE COPENHAGUE?
Segn el Informe sobre Desarrollo Humano de l997, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en esta segunda mitad del Siglo XX, la pobreza se ha reducido en muchas partes del mundo y lo ha hecho aceleradamente, con respecto a lo que en los ltimos 500 aos haba logrado la humanidad y por otra parte muchos pases, incluyendo pases grandes, estn haciendo importantes esfuerzos por lograr avances en la erradicacin de la pobreza. Asimismo, dicho informe y los documentos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), como por ejemplo, La Brecha de la
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Equidad y las Conclusiones de la Primera Conferencia Regional de Segui miento a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, sealan avances muy importantes en indicadores de desarrollo humano, principalmente en el mejoramiento de la educacin y de la salud y una reduccin notable de la pobreza y el aumento de la inversin social de los gobiernos latinoamericanos en esas reas, que son fundamentales para continuar con la construccin de sociedades ms justas, equitativas, progresistas y respetuosas de los recursos y de la naturaleza. Para el caso de Amrica Latina y el Caribe, la Segunda Conferencia Regional de Seguimiento a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Santiago de Chile, en mayo del 2000, constituye un marco de referencia que advierte sobre los avances, retrocesos y desafos futuros de la regin, an cuando debemos reconocer que los resultados difieren significativamente de un pas a otro. No obstante lo anterior, el informe preparado por los Estados miembros de la CEPALcon miras a la Segunda Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague+5), que se llev a cabo en Ginebra, Suiza, en junio del 2000, muestra importantes revelaciones sobre las tendencias generales que caracterizan a la regin en materia de superacin de pobreza, generacin de empleo e ingresos e integracin social, ejes centrales de la Declaracin de Copenhague. En trminos de superacin de la pobreza, dicho informe seala que la regin se enfrenta a un proceso de transformacin econmica que est profundizando las desigualdades sociales y econmicas, debido a tres tendencias principales: a) un crecimiento econmico insuficiente y desigual; b) un proceso de estabilizacin econmica endeble que sita a las economas en un escenario de vulnerabilidad permanente; y, c) la incapacidad para generar los niveles de ahorro nacional e inversin requeridos para potenciar el crecimiento econmico y el desarrollo social. Especficamente en lo que respecta a la superacin de la pobreza, se reconoce que los rezagos histricos en materia de desarrollo humano estn determinados por el deterioro provocado por la crisis de principios de los ochenta, por la profundizacin de la desigualdad y la desintegracin social, asociadas al modelo de apertura que ha venido excluyendo a los sectores
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econmicos ms atrasados y con bajos niveles de eficiencia, aun cuando estn absorbiendo a los trabajadores de las familias de ms bajos ingresos. Lo anterior implica que se estn conformando aparatos productivos desintegrados, situacin que afecta la capacidad de crecer sostenidamente como una consecuencia de los dbiles encadenamientos que existen entre los sectores ms dinmicos y el resto de las economas. En este sentido, se advierte que los limitados avances en superacin de la pobreza estn asociados al insuficiente crecimiento econmico, a la reducida capacidad para crear empleos productivos que incorporen a los grupos de ms bajos ingresos y, en general, al estancamiento de la productividad promedio. Al respecto, la CEPAL afirma: ...cabe recordar que el crecimiento por s solo no garantiza una mejor distribucin del ingreso. Es clave la calidad de este crecimiento, es decir, su capacidad de mante nerse a lo largo del tiempo, su traduccin en empleos productivos y en me jores salarios, y por ltimo, la eficiencia y el impacto de las polticas sociales... (CEPAL, 2000, 22). Los datos disponibles indican que, entre 1990 y 1997, alrededor del 70% de los empleos se generaron en el sector informal, en actividades caracterizadas por un lento crecimiento en la creacin de nuevos puestos de trabajo, bajos salarios y bajos niveles de productividad. Implica, consecuentemente, que el proceso de ajuste estructural y las reformas econmicas aplicadas durante la dcada de los noventa, han tenido un impacto desigual sobre los mercados laborales, creando las condiciones para la profundizacin de las brechas sociales. Finalmente, en lo que respecta a la integracin social, los resultados obtenidos son contradictorios. La moderada reduccin de la pobreza, unida a la incapacidad de las economas regionales para promover una mejora en la distribucin del ingreso, contrasta paradjicamente con una aparente recuperacin de la inversin social. Segn la CEPAL, al finalizar el decenio de los noventa, a pesar del deterioro registrado en el bienio 19981999, la mayora de los pases haba logrado recuperar la inversin social a niveles similares a los registrados antes de la crisis de los ochenta. Esta contradiccin se ubica nuevamente en el escenario de las polticas pblicas, en el sentido de que, a pesar de los esfuerzos realizados y la
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recuperacin de la inversin social, las estrategias adoptadas han fracasado en su intencin de reducir la pobreza y mejorar la distribucin de la riqueza. An as, en trminos generales, se reconoce que en toda la regin, aunque con diferencias de grado de un pas a otro, destaca el surgimiento de programas especficos tendientes a promover la integracin social de las familias de bajos ingreso, la proteccin a la infancia, la juventud y las madres solas, la lucha contra la igualdad de gnero y la violencia intrafamiliar. Este ensanchamiento de las reas de accin, sin embargo, unidas a los desfases acumulados en educacin, salud, seguridad social y vivienda, contrasta con una lenta capacidad para canalizar nuevos recursos que financien sostenidamente la inversin social requerida. Los principales problemas se concentran en los pases que dependen en exceso del financiamiento externo para atender las demandas de inversin social. Experiencias en pases de rpido crecimiento, demuestran certeramente que, entre las fuerzas ms importantes para el crecimiento, estn la educacin y la salud bsicas. Por ello, la accin en estas reas es una necesidad casi universal. En el proceso de globalizacin y la libre competencia de mercados, los pases deben invertir en desarrollo humano y superacin de la pobreza. Los pases pobres pueden saltarse decenios de aos para encaminarse hacia el desarrollo, si combinan sus bajos salarios con educacin bsica, aptitudes tcnicas y crecimiento orientado a las exportaciones aprovechando los mercados mundiales que se abren rpidamente. Las inversiones en recursos humanos, en desarrollo local y en la potenciacin de la capacidad productiva, constituyen terrenos privilegiados para avanzar en lo econmico y en el desarrollo social. Como una estrategia de combate a la pobreza rural y la integracin social, se requiere de: La modernizacin agrcola, que facilite la implementacin de polticas pblicas de acceso a la tierra, titulacin, mejoramiento de la infraestructura productiva y el establecimiento de relaciones entre los pequeos productores y la agroindustria.
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La priorizacin de los temas de la agenda social, para lo cual es necesario fortalecer la capacidad institucional del Estado y reestructurar las instituciones existentes para planificar, implementar y dar seguimiento de las polticas y de los programas de desarrollo social, para fortalecerlas y garantizar la participacin de los diferentes actores sociales: las organizaciones comunales de productores, de campesinos, de mujeres, en fin todas las organizaciones de base, y las instituciones gubernamentales. Prestar especial y prioritaria atencin a los grupos vulnerables de la sociedad, tales como las nias, los nios y los adolescentes, las mujeres en situacin de pobreza, los adultos mayores, los indgenas y los refugiados. Desarrollar una cultura de la participacin social, implica considerar, no solo la incidencia de polticas pblicas acordes con los compromisos adquiridos y las necesidades de las comunidades, sino tambin la fiscalizacin y la evaluacin de la gestin gubernamental, como base para promover la rendicin de cuentas de los gobiernos y las instituciones pblicas. Dentro de esta nueva cultura, es necesario asignar a los grupos comunitarios, gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales un rol preponderante en la definicin de polticas y en la formulacin y desarrollo de programas y proyectos sociales y productivos. Tambin, en la rendicin de cuentas y en el proceso de evaluacin que se debe desarrollar paralelamente a las acciones para garantizar su efectividad y la sistematizacin de modelos exitosos que pueden ser utilizados en otras regiones o pases diferentes. Utilizar los mecanismos de integracin, cooperacin econmica y tcnica y concertacin poltica existentes en el mbito regional, con el objetivo de desarrollar nuevas tecnologas, intercambiar experiencias exitosas, principalmente las desarrolladas en el mbito local, las que promueven el uso de tecnologas eficaces para la generacin de empleo, el acceso a los servicios sociales y la integracin social.
Ms ayuda y una cooperacin internacional, mejor orientada y comprometida con acciones estratgicas que realmente apunten al desarrollo humano y al cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por la mayora de los pases del mundo. Realizar acciones eficientes para lograr invertir la declinacin am biental en las regiones marginales, ya que quinientos millones de personas en condicinl de pobreza se ganan la vida en zonas ecolgicamente frgiles y de baja productividad.
Como resulta evidente, la Declaracin de Copenhague propone algunas consideraciones estratgicas indispensables para llevar adelante una accin coherente e integral para la superacin de la pobreza. Por ende, en el captulo tercero, se recogen algunos hitos del desarrollo institucional de Costa Rica, los cuales le han permitido alcanzar importantes indicadores de desarrollo humano, a pesar de tener un esquema de desarrollo, ms o menos semejante, con el resto de los pases de Amrica Latina. La preocupacin por la educacin, por la salud, por la legitimidad institucional y por la participacin ha sido crucial para la consolidacin de un modelo social, que si bien incompleto, es bastante ejemplar para los pases en vas de desarrollo. Se reconoce la obligatoriedad de contemplar el desarrollo de una institucionalidad y de acciones nacionales, concertadas y viables para atacar los problemas estructurales.
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CAPTULO III
CAPITAL HUMANO Y SOCIAL EN LA SUPERACIN DE LA POBREZA: LOGROS Y
DESAFOS EN EL MODELO COSTARRICENSE
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III
Como veremos en el presente captulo, al igual que el resto de los pases en vas de desarrollo, Costa Rica ha sufrido el impacto social de un modelo de desarrollo que ha provocado la concentracin y el ensanchamiento de brechas geogrficas. De igual manera, ha experimentado el deterioro de los principales indicadores sociales, situacin que ha obligado a replantear su estilo de desarrollo y disear nuevas estrategias de intervencin social orientadas a superar la pobreza, reposicionando el desarrollo humano como vector del cambio.
1.
POR QU ESTUDIAR LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE?
Avances y retrocesos. xitos y fracasos. Aspiraciones y frustraciones. Aciertos y desaciertos. Lo construido y lo destruido. Estos son los aportes que Costa Rica, como nacin en vas de desarrollo, puede compartir con el resto de pases del mundo que luchan por superar y erradicar la pobreza. La sociedad costarricense se encuentra atrapada en medio de una encrucijada, que si bien difiere en magnitud y en intensidad de otras realidades latinoamericanas, no es menos preocupante. Desde principios de los ochenta, los esfuerzos para redefinir el modelo de desarrollo y, al mismo tiempo, enfrentar los retos del nuevo orden econmico mundial, se advierten las superposiciones de estrategias alternativas.
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Capital humano y social en la superacin de la pobreza: logros y desafos en el modelo costarricense
Al iniciarse siglo XXI, especialmente en lo que respecta al desarrollo social, se aprecian resultados contradictorios. Se han abierto viejas heridas que han dejado escapar los logros del pasado. Por ejemplo, en las ltimas dos dcadas, el deterioro del sistema educativo en lo que respecta a la cobertura y calidad en secundaria, ha debilitado la posibilidad de consolidar una estrategia de apertura en donde la competitividad se sustente en la productividad y la eficiencia. Paradjicamente, la inversin en recursos humanos acumulada por ms de cinco dcadas le ha permitido atraer, al mismo tiempo, inversin extranjera en alta tecnologa y en otras reas intensivas en el uso de mano de obra calificada. De igual manera, el deterioro del sistema de salud y la previsin social, particularmente en lo que respecta a la atencin primaria y la calidad de los servicios hospitalarios, contrasta con el reconocimiento internacional que presenta a Costa Rica como un pas con indicadores de salud cercanos a los que muestran los pases industrializados. As, por ejemplo, contrasta un sistema de salud en el que coexiste la reaparicin de enfermedades prevenibles por vacunacin, con acciones sofisticadas en el mbito curativo que lo ubican, junto con otros pases de la regin, a la vanguardia en operaciones de corazn abierto, trasplantes de hgado y venta de servicios de salud a extranjeros, entre otros. En medio de estas contradicciones que suponen el debilitamiento del proceso de inversin social, y a pesar de no haber consolidado una plataforma econmica slida, Costa Rica forma parte del conjunto de pases que muestran un alto ndice de desarrollo humano. En el grfico 5, se aprecia la tendencia del ndice durante la dcada de los noventa, haciendo la aclaracin de que el dato correspondiente al ao 1999 no es comparable debido a cambios metodolgicos. Cules son las condiciones que han hecho posibles, en el caso de Costa Rica, tales resultados? Cules las polticas y las estrategias aplicadas? Es esta tendencia sostenible? Cules son los aciertos y los desaciertos de la poltica social costarricense? Qu rescatar del pasado? Estas interrogantes todava mantienen a la sociedad costarricense en un proceso de reflexin y anlisis, cuyas respuestas por ahora han sido de carcter parcial y le han llevado a experimentar estrategias alternativas.
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Grfico 5: Amrica Latina y el Caribe. ndice de desarrollo humano segn pas. 1999
En este contexto, destacan los esfuerzos realizados en materia de superacin de la pobreza; entre ellos, la formulacin de planes aplicados en la dcada de los noventa, dentro de los cuales destaca la estrategia de intervencin del Instituto Mixto de Ayuda Social, objeto de estudio en el presente libro. Por ahora, los resultados obtenidos han sido interesantes, y a pesar de las limitaciones que arrastra, se advierte la presencia de una capacidad institucional que ha sido capaz de mantener la tendencia histrica y de reponerse rpidamente del impacto social de las crisis econmicas recurrentes que han afectado la regin latinoamericana. Como se puede observar en el siguiente grfico, el proceso de apertura externa y de liberalizacin, contrario a lo sucedido en la mayora de los pases en vas desarrollo, han estado acompaados de avances y de retrocesos en la pobreza.
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Al iniciarse el siglo XXI, alrededor del 20% de los hogares costarricenses se encontraba bajo condiciones de pobreza y un 7% sufra el embate de la pobreza extrema, mientras que se apreciaba una leve tendencia al deterioro. A pesar de lo anterior, Costa Rica arrastra una deuda social acumulada en lo que respecta a la reduccin de la desigualdad; considerando que, en este mismo perodo, se profundiz la concentracin de la riqueza y la vulnerabilidad de los sectores sociales de ms bajos ingresos ante la pobreza. Aunque la pobreza y la desigualdad tienen un origen en comn, toda sociedad debe enfrentarlas a partir de estrategias propias, que se ajusten a la realidad histrica, geopoltica y cultural que se pretende transformar. En cada pas, el reto de superar la pobreza adquiere una dimensin particular, precisamente porque esa realidad impone sus propias restricciones, riesgos y oportunidades, factores que se conjugan para determinar el xito o el fracaso de las decisiones adoptadas. Por ello, se debe reconocer que cada sociedad latinoamericana est construida sobre estructuras y relaciones sociales, econmicas y polticas diferenciadas, y que solo pueden ser transformadas a partir de estrategias especficas, aunque el bienestar y la calidad de vida de toda la regin sea una meta compartida. Sera irracional suponer la existencia de una estrategia nica y de aplicacin general, factible de ser reproducida en todos los pases. El nivel de desarrollo humano alcanzado por los pases industrializados, tampoco se sustenta en una estrategia social nica. Al contrario, en reas tales como la educacin, la salud, la seguridad social y la prestacin de servicios bsicos, se ha descubierto la existencia de sistemas y de modelos alternativos, igualmente exitosos. No obstante lo anterior, la experiencia internacional constituye un punto de referencia fundamental, tanto para aprender como para rectificar. Sin embargo, ms que centrar la atencin en la adaptacin apresurada de las estrategias, programas y proyectos aplicados por otros pases, los esfuerzos deberan concentrarse en precisar la naturaleza de las polticas, las caractersticas del entorno y, fundamentalmente, el proceso que condujo a los resultados finalmente obtenidos. Lo anterior adquiere especial importancia para Amrica Latina y el Caribe, considerando que desde la crisis de los ochenta, la poltica social ha
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quedado supeditada a la poltica econmica, a la vez que la inversin social ha estado determinada por recurrentes desequilibrios fiscales y, consecuentemente, por una limitada disponibilidad de recursos para innovar el desarrollo social promovido tradicionalmente por el Estado y sus instituciones pblicas. El redimensionamiento del Estado en el campo social no constituye un problema en s mismo; por el contrario, su repliegue obedece a criterios, fundamentalmente, fiscales y a que las estrategias recomendadas, incluyendo la focalizacin y la privatizacin, han sido insuficientes e incapaces de potenciar el bienestar social y la redistribucin de la riqueza. En la mayora de los casos, se aprecia cierta tendencia hacia el desplazamiento de las polticas pblicas por programas y proyectos sociales dispersos y desarticulados. Ha prevalecido una actitud cortoplacista y complaciente, alimentada por la complicidad de los gobiernos, de los organismos internacionales y de las mismas sociedades latinoamericanas. La forma casi automtica en que se reproducen los proyectos sociales, de un pas a otro, confirma esta tendencia perversa, la cual se sustenta en una receta preconcebida y de aplicacin indiscriminada para todos los pases de la regin. En el campo de la salud, por ejemplo, es comn encontrarse campaas de vacunacin de carcter temporal que responden, cada vez con ms frecuencia, al rebrote de epidemias y no a una poltica de salud institucionalizada en donde la prevencin se haya consolidado como una tarea prioritaria y permanente. De igual manera, en el campo de la educacin, la participacin del sector privado responde ms a la necesidad de mejorar el acceso y de elevar la cobertura en el corto plazo, que a polticas de educacin visionarias estrechamente vinculadas con la visin de largo plazo de las sociedades. Se podra plantear una discusin ensimismada de casos individuales. Igualmente, asumir una actitud defensiva para justificar las decisiones tomadas y las estrategias adoptadas. Tambin, se podran cuantificar los recursos destinados al desarrollo social, con la esperanza de que su volumen se convierta en un indicador que brinde tranquilidad sobre los esfuerzos realizados. Sin embargo, al iniciarse el siglo XXI, Amrica Latina y el Caribe muestran una lnea promedio de pobreza estimada en un 36%,
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levemente superior al 35% registrado de previo a la crisis de principios de los ochenta. Sin duda, se trata de un resultado que debe llamar la atencin de los gobiernos, de los organismos financieros internacionales, de las agencias de cooperacin y de las sociedades latinoamericanas. Se ha dicho que las caractersticas especiales del modelo social costarricense, en el marco de una democracia estable y sin ejrcito, lo convierten en una experiencia irreproducible. De ser cierta esta tesis, se debera aceptar que el modelo econmico chileno tampoco podra reproducirse en Amrica Latina y el Caribe, precisamente porque las reformas ms importantes acontecieron bajo circunstancias polticas igualmente particulares. Tambin, habra que ignorar la relevancia de los avances observados en su oportunidad en Argentina y Uruguay en materia de desarrollo humano y en superacin de la pobreza, pues sin duda tambin han estado rodeados de sus propias particularidades, especialmente en el caso de Argentina, cuyos resultados negativos se dispararon a finales del 2001. Costa Rica no escap a la crisis de la deuda externa. Este fenmeno llev al Gobierno de turno al rompimiento de relaciones con el mundo financiero, a declarar la moratoria de la deuda externa tanto con organismos multilaterales, bilaterales y la banca privada y, posteriormente, a recorrer el calvario que signific el restablecimiento del dilogo con los organismos financieros, la renegociacin de las deudas del pasado y la recuperacin de la credibilidad internacional. Tampoco escap al impacto socioeconmico provocado por la crisis mundial de principios de los ochenta, reflejado de manera especial por el deterioro fiscal, por la contraccin abrupta de los elevados ndices de inflacin, por el desempleo, la pobreza, la contraccin de la inversin pblica y el deterioro generalizado de los indicadores sociales. Simultneamente, como consecuencia del recrudecimiento de la inestabilidad poltica en la regin, Costa Rica enfrent junto con los pases centroamericanos la paralizacin del Mercado Comn Centroamericano (MERCOMN). A pesar del proteccionismo y de la intervencin estatal, el MERCOMN se haba convertido en un motor del crecimiento econmico y del bienestar social. Asimismo, la guerra atiz la migracin gradual y sistemtica de miles de centroamericanos, situacin que implic para Costa Rica el reto de
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incorporar a la vida socioproductiva cerca de 800 mil centroamericanos desplazados, provenientes principalmente de Nicaragua y El Salvador, los cuales llegaron a representar una tercera parte de la poblacin costarricense. Lo anterior introdujo presiones adicionales al modelo de desarrollo social, toda vez que los sistemas de salud, educacin, seguridad social y prestacin de servicios bsicos, apenas estaban en capacidad para absorber el crecimiento de la poblacin costarricense. El deterioro social, en este contexto, fue inevitable. De igual manera, Costa Rica tambin estuvo atada a los programas de estabilizacin econmica recomendados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y a los programas de ajuste estructural y sectorial inscritos en el Banco Mundial y el BID, entendidos por el resto de la comunidad financiera internacional como una condicin necesaria para establecer el apoyo financiero. En el mismo sentido, los sucesivos gobiernos fueron realizando sus propios aportes, adelantando reformas econmicas que buscaban sentar las bases de un nuevo modelo de desarrollo, en donde la apertura externa y la liberalizacin de los mercados marcaran la direccin del cambio. Por tanto, teniendo en cuenta los retrocesos y avances ocurridos, es vlido preguntarse: por cules razones, mientras en el grueso de los pases de la regin se registr una parlisis en la capacidad para enfrentar el deterioro social y retomar el cambio del bienestar, Costa Rica logr mantener la tendencia histrica de la reduccin de la pobreza. La bsqueda de respuestas a estas interrogantes adquiere especial importancia; pues, de acuerdo con las crticas de expertos internacionales, Costa Rica no logr impulsar las reformas econmicas al ritmo que recomendaban los organismos financieros internacionales, especialmente las referidas a las polticas de privatizacin y de reforma del sector pblico. Es posible que los avances registrados obedezcan, en alguna medida, al hecho de que Costa Rica se apart parcialmente de la receta recomendada? En todo caso, conviene adelantar algunos factores que han sido determinantes para el desarrollo social costarricense; por cuanto, a pesar de las crticas, han permitido que Costa Rica se mantenga, al menos por ahora, en la ruta del desarrollo humano.
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El rol estratgico del Estado, en la promocin de la integracin social y la solidaridad, a pesar de los graves y recurrentes desequilibrios fiscales. La presencia de una slida institucionalidad en el sector social, que se ha convertido en la va democrtica para la resolucin de conflictos y la atencin de las demandas de los distintos grupos y sectores sociales. La consolidacin de un sistema de financiamiento solidario con re cursos propios , sustentado en un pacto social suscrito entre el sector empresarial privado, los trabajadores y el Estado, a pesar de que los problemas fiscales limitan el uso de los recursos internos y externos destinados a la inversin social y los avances en cuanto a eficiencia en el uso de los recursos pblicos han sido, en la mayora de los casos, de carcter parcial y coyuntural. La decisin de apostar a la educacin y la salud, como instrumentos para promover la movilizacin social y la generacin de oportunidades duraderas. La continuidad en la aplicacin de polticas pblicas, centrada en el fortalecimiento de las polticas universales y su complementariedad con las polticas especficas, para atender a grupos vulnerables con necesidades de terminar con su marginalidad y contar con un tratamiento diferenciado. La organizacin social, como mecanismo que ha facilitado el trabajo de las instituciones pblicas especializadas en el nivel local.
Costa Rica se ha sentido orgullosa de haber luchado contra el analfabetismo, logrando que alrededor del 93% de la poblacin aprendiera a leer y escribir, en el mundo de hoy esto no es suficiente, pues las tecnologas de la informacin han creado un nuevo concepto de analfabetismo electrnico que est provocando exclusin social y ampliando la brecha de la desigualdad. Costa Rica apenas ha comenzado a dar los primeros pasos en esta direccin. Desde principios de la dcada de los noventa, pero con mayor nfasis a partir de 1995, es posible identificar algunos cambios en el estilo de hacer poltica social, enfatizando de nuevo en el fortalecimiento de las polticas universales, la integracin social, la generacin de oportunidades y la incorporacin de los sectores sociales que enfrentan condiciones especiales de vulnerabilidad. Se comienza a perfilar un nuevo enfoque centrado en la sostenibilidad, en los derechos de los ciudadanos a una vida digna, en la participacin social, en la rendicin de cuentas de los gobiernos, en la coordinacin interinstitucional y en la bsqueda de niveles crecientes de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin social. En este cambio de rumbo, como se ver ms adelante, destaca el Plan Nacional de Combate a la Pobreza aplicado a partir de 1995, y la intervencin estratgica del Instituto Mixto Social, elementos que constituyen el centro de atencin del presente libro.
QU PODEMOS APRENDER DEL

DESARROLLO SOCIAL COSTARRICENSE?
Con lo anterior, no se pretende sobredimensionar los esfuerzos realizados por la sociedad costarricense, ya sea ocultando los errores cometidos en el proceso de toma de decisiones, ignorando las debilidades acumuladas por los sistemas creados y la resistencia al cambio de los distintos sectores o, en su defecto, minimizando la dimensin y la complejidad de los problemas actuales. Costa Rica forma parte del tercer mundo y ha venido realizando esfuerzos con el fin de construir una nueva plataforma social congruente con las exigencias de una economa global cada vez ms compleja, dinmica y competitiva. Por ejemplo, si en el pasado
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Al finalizar la dcada de los noventa, despus de enfrentar el deterioro social provocado por la crisis de principios de los ochenta y el impacto adicional asociado a los programas de estabilizacin y ajuste, Costa Rica logr cerrar el siglo XX con un nivel de pobreza del 21,1%, casi cuatro puntos porcentuales por debajo del nivel registrado a finales de la dcada de los setenta (24,6%). En el mismo perodo, la pobreza extrema se redujo a la mitad, pasando de 13,4% a 6,4%. No obstante, Costa Rica tambin se encuentra atrapada en medio de un perodo de transicin. Desde la segunda mitad de la dcada de los
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noventa, los gobiernos han impulsado distintas iniciativas que buscan reconstituir el modelo de desarrollo social. Aunque a partir de la crisis de los ochenta, el sistema social costarricense ha sido capaz de enfrentar el deterioro social recurrente provocado por el impacto de crisis internas y externas de distinta naturaleza; as como, de mantener los niveles de cobertura y los principales indicadores sociales. No obstante, se ha profundizado el desgaste institucional y se ha debilitado la calidad de los servicios sociales bsicos. Por ello, antes de analizar los esfuerzos recientes en materia de superacin de pobreza, resulta necesario precisar las caractersticas ms relevantes del proceso de desarrollo social impulsado por Costa Rica, como condicin necesaria para conocer la magnitud y las implicaciones de los problemas estructurales que dificultan la lucha contra la pobreza y la desigualdad.
2.
LA CONSTRUCCIN DEL CAPITAL HUMANO Y SOCIAL EN COSTA RICA
continuidad de las polticas pblicas que favorecieron la inversin social como una preocupacin y prioridad de los sucesivos gobiernos. La institucionalizacin de la poltica social se inicia en los aos cuarenta, cuando se realizan decisivas reformas sociales en beneficio de los sectores populares. Despus de 1948, el Estado costarricense se dedic a buscar una complementariedad explcita entre el crecimiento econmico y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, lo cual conllev a reformas institucionales, econmicas y sociales. Entre esas reformas, se busc tecnificar y profesionalizar las instituciones con el objetivo de brindar servicios ms acordes con las necesidades de la poblacin, mientras tanto las reformas del sector social buscaron ampliar el radio de accin del Estado creando nuevas instituciones. Sobresale en este contexto la consolidacin de instituciones existentes antes de 1948 y el surgimiento de nuevas instituciones autnomas cuya gestin fue determinante para el desarrollo econmico y la integracin social, entre las cuales destacan las siguientes: El Instituto Nacional de Seguros (INS). El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, las Garantas Sociales y el Cdigo del Trabajo, cuyo objetivo era regular las relaciones laborales y ejecutar acciones de seguridad social en beneficio de la poblacin ms pobre. Estratgicamente, el Ministerio de Trabajo deba funcionar coordinadamente con el Ministerio de Salud y el Ministerio de Educacin en la atencin de las necesidades de la poblacin. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), para garantizar el acceso de toda la poblacin a los servicios de electricidad y telecomunicaciones, esenciales para la integracin geogrfica y social. La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), para atender las necesidades del rea de la salud en la poblacin en general y asegurar el acceso de las clases ms desposedas. El Patronato Nacional de la Infancia (PANI), que fue creado en 1930 y elevado a rango constitucional en 1949, cuyo objetivo primordial es la atencin de la niez y, sobre todo, la niez desamparada.
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La guerra civil de 1948, condujo finalmente a un reordenamiento del sistema poltico costarricense, construyendo las bases para la profundizacin de la democracia, la estabilidad poltica y un proceso de desarrollo social y econmico sin precedentes. En materia de desarrollo social, los avances ms importantes acontecen en el marco de un modelo de desarrollo sustentado en la intervencin directa del Estado, responsable de la formulacin y ejecucin de la poltica social, con una participacin mnima y complementaria del sector privado. En una primera fase, que se extiende hasta finales de los sesenta, destaca el nacimiento de instituciones pblicas especializadas, con distintos grados de autonoma e independencia del gobierno central, creadas precisamente para atender necesidades bsicas en el campo social y la prestacin de servicios de apoyo para la transformacin econmica y productiva. Se consolida de esta manera un proceso permanente de desarrollo institucional que, con el paso de los aos, se convirti en la clave para la
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El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), creado en 1954 con el fin de atender la demanda de servicios en este campo. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), creado en 1961 para garantizar el acceso de la poblacin rural y urbana a los servicios de agua potable. El Instituto de Tierras y Colonizacin (ITCO), actual Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), creado en 1962, encargado de la entrega de tierras a campesinos y del desarrollo rural. El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), creado en 1965 como el ente responsable de la formacin de obreros calificados.
El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), como entidad recaudadora y canalizadora de fondos que le permitir a otras instituciones fortalecer sus presupuestos en aras de ampliar la cobertura de sus servicios sociales y la atencin de las necesidades inmediatas de la poblacin meta del IMAS y de otras instituciones dedicadas a la atencin de problemas especficos.
Posteriormente, durante la dcada de los setenta, se registra un ensanchamiento en el mbito de accin del Estado costarricense, el cual incursiona en la produccin de bienes y servicios, en reas que tradicionalmente eran cubiertas por el sector privado. Para entonces, ya se apreciaba un desgaste del modelo de sustitucin de importaciones industriales y la sociedad costarricense, por medio del gobierno de turno, tom la decisin de emprender esfuerzos pioneros para el fortalecimiento de la inversin social hacia los ms necesitados con el lema guerra a la miseria. Es importante sealar que, en esta poca, la clase media haba acumulado una serie de recursos que les permitan enfrentar la crisis. Sin embargo, la poblacin pobre del pas requera de una atencin inmediata. De ah que, las polticas y los programas fueran dirigidos a la atencin de la poblacin pobre, con el fin de buscar la complementariedad con las polticas universales y dando nfasis al rea de salud y educacin. Esta situacin hace que el gobierno considerara conveniente la creacin de dos instituciones que se dedicarn exclusivamente a la atencin de la poblacin ms desposeda del pas, las cuales tendran un rol protagnico en la lucha contra la pobreza y la desigualdad: El Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), creado en 1971 como institucin rectora y especializada en materia de superacin de la pobreza, con programas de asistencia y principalmente de promocin y de desarrollo humano y comunitario de la poblacin pobre del pas.
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Durante estas tres dcadas, la sociedad costarricense logr consolidar una amplia plataforma social y propiciar un proceso de movilizacin y de ascenso social que le permiti alcanzar un nivel de bienestar social, poco comn en un pas en vas de desarrollo. Los avances obtenidos se sustentaron en la aplicacin de polticas sociales universales y solidarias, tanto en su concepcin como en su financiamiento, dejando el carcter prioritario y estratgico de la educacin y la salud, como instrumentos para promover la integracin social y la conformacin de una clase media amplia. Las mejoras generales, en el nivel de bienestar, acontecieron en un plazo relativamente corto, evidenciando una diferenciacin sustantiva en la calidad de vida de las nuevas generaciones: En menos de tres dcadas, la esperanza de vida al nacer se increment 16 aos, pasando de 57,3 aos en 1950 a 73,5 a finales de la dcada de los aos setenta. La extensin de los servicios de salud y, de manera especial, de los programas de atencin primaria, de salud rural y salud comunitaria, propiciaron una acelerada reduccin de las tasas de mortalidad. La tasa de mortalidad infantil advierte la magnitud del esfuerzo realizado, pues diminuy de 90,1 por mil en 1950 a solo 19,1 por mil en 1980. La tasa de mortalidad general, en igual perodo, se redujo de 11,7 por mil a 4,1 por mil. Al finalizar la dcada de los setentas el 75,7% de la poblacin costarricense estaba cubierta por el Rgimen de Enfermedad y Maternidad (REM).
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El Seguro de Riesgos del Trabajo, administrado por el Instituto Nacional de Seguros (INS) e incorporado al Cdigo de Trabajo, cubra en los aos cuarenta al 53% de la poblacin asalariada. La prioridad otorgada a la educacin permiti que generaciones completas de costarricenses se incorporaran gradualmente a un proceso formal de educacin, incluso la universitaria y polticas que contribuyeron a dinamizar los mercados laborales y sentar las bases para la transformacin y el desarrollo de los sectores productivos, a partir de la calificacin de los recursos humanos. En solo tres dcadas, la tasa de analfabetismo para la poblacin de 10 aos y ms se redujo de 21,2% en 1953 al 6,9% en 1984.
Estos indicadores constituyen una muestra de los esfuerzos realizados por la sociedad costarricense, marcando un estilo de desarrollo social poco usual para un pas pobre. Las alianzas entre el Estado, la clase trabajadora y el sector privado, han sido fundamentales para promover un desarrollo econmico sustentado en el bienestar social de las grandes mayoras.
ESTABILIZACIN Y AJUSTE ESTRUCTURAL EN LOS OCHENTA

Desde mediados de la dcada de los setenta, el modelo de desarrollo costarricense, basado en la sustitucin de importaciones industriales y en el funcionamiento del MERCOMN, mostraba signos de un desgaste prematuro e irreversible. De acuerdo con MIDEPLAN, el modelo aun vigente encerraba una peligrosa contradiccin; mientras que la estructura social y poltica del pas se haba desarrollado hasta alcanzar caractersticas cer canas a aquellas tpicas de los pases industrializados, su estructura pro ductiva segua mucho ms cerca de las que caracterizan a los pases subdesarrollados (MIDEPLAN, 1994, 2). En estas condiciones, la crisis de los ochenta evidenci el agotamiento del modelo de desarrollo y, consecuentemente, el financiamiento del proceso de intervencin estatal se volvi insostenible en los trminos en que se haba realizado a partir de la dcada de los aos cincuenta. La crisis confirm la limitada capacidad financiera e institucional del sector pblico
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para adaptarse a la nueva realidad del pas y de la economa mundial y el deterioro fiscal profundiz el impacto socioeconmico de la crisis. La internalizacin de la crisis provoc el empobrecimiento abrupto de los sectores sociales ms vulnerables, como consecuencia de un proceso de recesin econmica que se tradujo en altas tasas de inflacin y desempleo, en el deterioro de los salarios mnimos reales y en una drstica cada de la inversin social. Con ello, el desgaste del modelo de desarrollo pona en peligro el progreso social experimentado por ms de tres dcadas. Al igual que en el resto de la regin latinoamericana, la recuperacin del impacto social provocado por la crisis se realiz en el marco de una nueva poltica econmica, orientada por los programas de estabilizacin y de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, respectivamente, llevaron a un redimensionamiento del sector pblico, tanto en el mbito econmico como en el social. Aunque muchos pases aplicaron una estrategia de shock, dejando que el grueso del ajuste recayera sistemticamente sobre la inversin social, Costa Rica opt por una estrategia de ajuste gradual y expansivo que permiti minimizar el impacto social y propiciar una rpida recuperacin de los sectores ms golpeados durante la crisis. Consecuentemente, el proceso de estabilizacin y ajuste estuvo acompaado de programas complementarios de compensacin social para atender las necesidades de los sectores ms vulnerables, proceso en el que la proteccin del ingreso de los asalariados, en el marco de una poltica de salarios mnimos igualmente expansiva, contribuy a superar el deterioro social en un plazo menor al previsto. A finales de la dcada de los ochenta, contrario a lo que sucedi en la mayora de los pases de la regin, Costa Rica haba logrado recuperar la inversin social y revertir el deterioro de los principales indicadores sociales; as como, poda mostrar al mundo algunas mejoras adicionales en indicadores estratgicos referidos al desarrollo social. Entre 1980 y 1990, a pesar de los ajustes realizados y las limitaciones financieras en el campo fiscal, la tasa de mortalidad infantil continu su tendencia a la baja, pasando de 19,1 a 14,8 por mil, la tasa de mortalidad general diminuy de 4,1 a 3,2 por mil, mientras que la esperanza de vida al nacer aument de 73,5 a 75,2.
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En lo que respecta a la pobreza por ingreso, en 1990 el 27,1% de los hogares costarricense se encontraba viviendo en condiciones de pobreza, mientras que un 17,9% experimentaba una situacin de pobreza extrema. Aunque se haba logrado reducir la incidencia de la pobreza que durante la crisis de los ochenta super al 40%, todava no se ha logrado retornar a los niveles que registrados a finales de los setenta (24,6 %). Estos resultados, relativamente favorables, implicaron el sacrificio parcial de la estabilidad macroeconmica y de la reforma del Estado, especficamente en lo que respecta al redimensionamiento del quehacer institucional. Es decir, los recurrentes desequilibrios fiscales eran evidentes y anunciaban la imposibilidad de continuar financiando la estructura social y la gran mayora de las instituciones pblicas tanto en el mbito econmico como social continuaron respondiendo ms a la inercia y las caractersticas del modelo anterior, que a los retos y desafos del nuevo modelo de desarrollo en proceso de gestacin. Por ello, a pesar de las mejoras relativas observadas en los indicadores generales, el futuro de la poltica social costarricense a finales de los ochenta era impredecible. Adems de los problemas relacionados con el financiamiento, prevaleca una marcada dispersin institucional, la duplicacin de programas y proyectos, el debilitamiento de las instancias rectoras, el deterioro en la calidad de los servicios era evidente, se profundizaban los problemas que limitaban el acceso real y oportuno de la poblacin costarricense a la salud y la educacin, los programas de infraestructura fsica y equipamiento eran marginales y, en trminos generales, el sistema en su conjunto no tena capacidad para continuar promoviendo mejoras sustantivas en la cobertura y la calidad, y mucho menos, innovar la prestacin de los servicios de acuerdo con los adelantos tecnolgicos y en funcin de las nuevas necesidades sociales. En los aos ochenta se encontr que, ante el deterioro econmico por el que estaba atravesando el pas, se requera de medidas urgentes para la atencin de la poblacin ms desposeda, razn por la cual surge el Plan de Compensacin Social. Este plan consiste en establecer una sobretasa a las importaciones, con el objetivo de recaudar dinero que permitiera reforzar los programas sociales dirigidos, especialmente, a mejorar los niveles de
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la calidad de vida de la poblacin costarricense. Es importante sealar que, sin duda, este plan no tuvo consecuencias en la creacin de instituciones, pues se busc ante todo fortalecer las ya existentes para ofrecer a las poblaciones ms necesitadas un apoyo que, a su vez, les permitiera mejorar su nivel de vida. En trminos del desarrollo institucional, sin embargo, como consecuencia de la crisis habitacional que viva el pas en 1986, se brind especial prioridad al sector vivienda y, con ello, la canalizacin de recursos para atender esas necesidades. Ante este panorama se crean las siguientes instituciones: Banco Hipotecario de la Vivienda, con el objetivo de que los fondos para vivienda de los sectores ms desprotegidos de la sociedad sean manejados por una sola entidad. La Comisin Especial de Vivienda, con el fin de enfrentar el problema de la poblacin en tugurios y la situacin de las familias que no contaban con los recursos necesarios para enfrentar un crdito de vivienda. La Secretara de Vivienda se transforma en Ministerio de Vivienda, con el objetivo de contar con un ente rector en la materia y que organice todo lo relacionado con el rea.
La dcada de los ochenta finaliza, bsicamente, como un perodo en donde prevalece la adopcin de medidas tendentes a enfrentar el deterioro social provocado por la crisis, revertir el deterioro de los indicadores sociales y compensar a los sectores sociales de ms bajos ingresos y ms golpeados por el impacto de los programas de estabilizacin y ajuste estructural. APERTURA EXTERNAY LIBERALIZACIN EN LOS NOVENTA Desde una perspectiva de largo plazo, sera un error minimizar la importancia estratgica de la poltica social en Costa Rica, como medio para garantizar el desarrollo de una fuerza de trabajo calificada y productiva para potenciar el crecimiento econmico, que al mismo tiempo sentara las bases para promover una mejor reparticin de la riqueza y propiciar la integracin social.
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Durante los primeros aos de la dcada de los noventa, especficamente durante el perodo 19901994, se profundiz en Costa Rica el proceso de apertura externa y liberalizacin de la economa. Durante este perodo, la poltica social estuvo supeditada a restricciones fiscales y a una estrategia de focalizacin de la inversin social, que responda fuertemente a motivaciones ideolgicas, buscando espacios para una participacin del sector privado en la prestacin de los servicios sociales. En alguna medida, el repliegue del Estado y el recorte de la inversin social con fines estrictamente fiscales, profundiz de nuevo el deterioro social y debilit an ms la capacidad institucional para atender las demandas de las poblaciones ms vulnerables. En esta fase del desarrollo costarricense, prevaleci la aplicacin de una poltica de corte asistencialista, influenciada por el clientelismo que se tradujo en la implementacin de un conjunto de subsidios para los sectores empobrecidos, tales como el bono gratuito de la vivienda, el bono alimenticio y el bono escolar, pero sin una adecuada articulacin, ni una visin de promocin humana y social. Por su naturaleza, este enfoque no estaba orientado a enfrentar los problemas que explican la vulnerabilidad de los sectores ms pobres; ms bien, buscaba mitigar sus manifestaciones coyunturales. Aun cuando las polticas universales, particularmente en salud y educacin, enfrentaron problemas de financiamiento, no existan estrategias para redireccionar ni fortalecer la atencin del campo social. En el perodo 19901994, el proceso de ajuste estuvo acompaado de una fuerte contraccin de la inversin que provoc el recrudecimiento de la pobreza en el ao 1991 y un deterioro sistemtico en la calidad de los servicios bsicos. La pobreza se elev del 27,1% en 1990 al 34,1% en 1991; y, aunque posteriormente se aprecia una tendencia a la baja, predomin el sesgo asistencialista que lejos de apuntar hacia la promocin social y las oportunidades, estaba favoreciendo la exclusin social y la marginalidad de los sectores pobres de bajos ingresos. En general, los resultados de las acciones de compensacin social entre 1980 y 1993 pueden considerarse positivos, en el sentido de que posibilitaron el impulso de la estabilizacin de la economa y el inicio de un proceso de transformacin estructural,
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preservando la institucionalidad estatal en el campo social y minimizando el costo del ajuste en los sectores ms desfavorecidos de la poblacin (MIDEPLAN, 1994, 45).
3.
EL DISEO DE UN NUEVO PARADIGMA

EN DESARROLLO HUMANO
En el perodo 19941998, se impuls una estrategia de desarrollo sostenible, por medio de la cual se busc rescatar la visin de conjunto y de largo plazo, propiciando una articulacin dinmica y balanceada de las polticas econmicas, sociales y ambientales. Como parte integral de esta estrategia global, se proponen las bases de una poltica social orientada por la promocin y la generacin de oportunidades, sustentada en el fortaleciendo las polticas universales, polticas selectivas complementarias e incluyentes para atender integralmente a los grupos ms vulnerables (infancia, juventud, poblacin discapacitada, tercera edad, mujeres jefas de hogar) y la formulacin de un plan de combate a la pobreza para los grupos de ms bajos ingresos. Es dentro de este enfoque que se inserta la intervencin del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), mediante la ejecucin de un programa novedoso centrado en la promocin social del ser humano en las comunidades. El Plan Nacional de Combate a la Pobreza (PNCP), implementado por Costa Rica a partir de 1995, fue concebido como parte integral de las polticas sociales propuestas, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 1994 -1998.
ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE: 19941998

En el Plan Nacional de Desarrollo (PND), se plante el reto de rescatar la visin de conjunto y de largo plazo de la sociedad costarricense, de manera que la equidad y el desarrollo sostenible se consolidaran como principios orientadores de las polticas pblicas y del proceso de toma de decisiones. Como se indica en dicho documento, se trata de un proyecto poltico
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complejo, pero realista, cuyo objetivo fundamental es promover el mayor bienestar para el mayor nmero, dentro de un proceso de desarrollo sos tenible, en aras de reconstituir una sociedad solidaria e integrada por las oportunidades y garantizar que el bienestar se traduzca en oportunidades permanentes, crecientes y en una duradera paz con la naturaleza. La bsqueda del mayor bienestar para el mayor nmero se traduce en el compromiso de recuperar y fortalecer los mecanismos econmicos, sociales y polticos que permiten promover la movilidad y la integracin social, as como la superacin de la pobreza. Desde esta perspectiva, se propone enfrentar el debilitamiento de la clase media y crear las condiciones para propiciar su ensanchamiento, mediante la inclusin gradual pero sistemtica de los grupos sociales ms vulnerables. Las preocupaciones por la redistribucin de la riqueza ocupan un lugar prioritario dentro de la agenda poltica, con el fin de que la integracin social se sustente en la generacin de oportunidades duraderas y no, como vena sucediendo en el pasado reciente, en la aplicacin de programas que legitiman la pobreza y la exclusin social. Como bien seala el PND, el reto fundamental en este campo es hacer de Costa Rica un pas sin extre mos e integrado hacia adentro, con amplios sectores medios en lo polti co, en lo econmico y en lo social. Retornar a un estilo de vida, una cultura y unos valores en los cuales se recupere la tica del trabajo como va de superacin. Unos valores que vuelvan a hacer prestigioso el estudio y el esfuerzo; el producir con eficiencia en la actividad pblica y privada, el ser buen profesional, pequeo o gran empresario, o empleado pblico o privado dedicado e innovador. Unos valores que promuevan no solo una mejor calidad de vida material, sino el saber apreciar el buen arte y par ticipar en la vida cultural del pas, acceder a una vida comunal sana y se gura, respetando los derechos de cada persona, sin discriminacin por razones de sexo, nivel econmico, edad, raza o religin, y el convivir en solidaridad con los menos pudientes (MIDEPLAN, 1994, 30). Es as como se opta por la decisin poltica de avanzar hacia una sociedad solidaria e integrada por las oportunidades, en donde las mejoras en el bienestar y calidad de vida sean sostenibles en el tiempo. Es por ello que el Plan Nacional de Desarrollo propuesto exiga tambin el reto de redefinir
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las polticas pblicas, incorporando la sostenibilidad como nuevo paradigma del desarrollo, pero desde una perspectiva amplia y dinmica, que trasciende a los aspectos ambientales. La estrategia de desarrollo supona garantizar la sostenibilidad en lo social, en lo econmico, en lo ambiental y en lo poltico. Esta visin articulada e integradora de la vida en sociedad, dentro de la cual se inserta el Plan Nacional de Combate a la Pobreza, se sustenta en cinco grandes desafos en los cuales se inspira la estrategia de desarrollo sostenible implementada por Costa Rica: Avanzar, desde una sociedad excluyente y dividida por la pobreza, hacia una sociedad integrada por las oportunidades Se reconoce que, a partir de la crisis de principios de los ochenta, se debilitaron los instrumentos de integracin y movilizacin social con que contaba la sociedad costarricense. De manera especial, esta situacin se reflejaba en el debilitamiento de los sectores medios, el deterioro recurrente en el nivel de vida de la mayora de los costarricenses, el ensanchamiento de las brechas geogrficas y la incapacidad de la institucionalidad democrtica para atender las necesidades de los grupos sociales ms vulnerables y en riesgo de ser atrapados permanentemente por la pobreza y la exclusin social: infancia, juventud, adultos mayores y discapacitados. La estrategia propone actuar en dos frentes complementarios. Por un lado, la ejecucin de polticas y programas tendentes a mejorar el nivel de vida de los sectores ms desfavorecidos, como es el caso de los campesinos, artesanos y comerciantes pobres, asalariados agrcolas e industriales, de manera que la generacin de oportunidades les permita dar un salto cualitativo que les permita incorporarse a la clase media. Por otro, la adopcin simultnea de medidas para detener el deterioro de los sectores medios, como consecuencia directa de un modelo de desarrollo concentrador que ha provocado su empobrecimiento. En sntesis, fortalecer a los sectores medios que constituyen la base de la democracia costarricense y crear las condiciones para su ensanchamiento mediante la inclusin de los sectores ms rezagados y desfavorecidos.
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Dentro de este marco orientador de la poltica social, se reconoce la urgencia de favorecer y fortalecer los mecanismos que permiten el desarrollo de la capacidad productiva y organizativa de la poblacin, orientando los esfuerzos hacia la generacin de empleo e ingresos, el rescate de la educacin y la salud como instrumentos esenciales para promover la movilidad social, y minimizar el uso de polticas asistencialistas, cuyo uso indiscriminado legitima la pobreza, la vulnerabilidad e institucionaliza la exclusin social. La sostenibilidad del desarrollo en el campo social, supone avanzar hacia un escenario en donde las mejoras en el nivel de bienestar de la poblacin sean duraderas y no de carcter temporal. Avanzar, desde la apertura econmica incondicional, hacia la inte gracin inteligente con el mundo La transformacin econmica se ha sustentado en una estrategia de apertura comercial y de liberalizacin indiscriminada, que ha debilitado la integracin del aparato productivo y el aprovechamiento de las verdaderas ventajas competitivas de Costa Rica, como son la calidad de los recursos humanos y ambientales. Se ha profundizado la polarizacin social debido a la presencia de una serie de fenmenos relacionados entre los cuales destacan los siguientes: la desaparicin de actividades que constituan el sustento de muchos costarricenses, afectando especialmente a las familias cuyos ingresos dependan de la produccin agropecuaria tradicional; la transformacin econmica ha centrado su atencin en la modernizacin y el estmulo de las actividades vinculadas con el sector exportador, provocando el abandono de los sectores productivos relacionados con el mercado interno; la movilizacin del capital y de la inversin extranjera directa hacia los pases en donde prevalecen salarios bajos, lo cual ha erosionado la competitividad local; as como el debilitamiento del rol del Estado en el desarrollo de mecanismos renovados para promover la redistribucin de la riqueza. En materia econmica, la estrategia de desarrollo se propuso impulsar una integracin inteligente con el resto del mundo, asegurando que la
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competitividad se sustente en el uso racional, sofisticado y bien remunerado de los recursos humanos y naturales. Lo anterior implica lograr una articulacin dinmica y balanceada de las polticas econmicas, sociales y ambientales, como condicin necesaria para evitar que el crecimiento y la competitividad estn determinadas por el deterioro del bienestar y calidad de vida de la clase trabajadora y la destruccin indiscriminada del medio ambiente. Desde esta ptica, la integracin inteligente con el resto del mundo supone el cumplimiento de dos condiciones bsicas que determinan la posibilidad de impulsar un crecimiento econmico que contribuya al bienestar social de las grandes mayoras. Por un lado, que la competitividad de la economa se fundamente en una adecuada combinacin de salarios reales y productividad crecientes. Por otro lado, que la integracin con el resto del mundo se sustente en una integracin hacia adentro de la estructura productiva, de manera que los sectores ms competitivos vinculados al mercado mundial, induzcan la modernizacin y transformacin de los sectores que producen fundamentalmente para el mercado interno. Avanzar, desde el crecimiento econmico con despilfarro, hacia el desarrollo sostenible En materia ambiental, la estrategia propuesta reconoce que a lo largo de las distintas etapas del desarrollo costarricense, parte importante del crecimiento econmico ha descansado en la explotacin y el uso indiscriminado de los recursos naturales; dando origen a un modelo productivo que atenta contra la calidad de vida, como consecuencia de los desequilibrios ambientales que ha provocado. La deforestacin, la destruccin de las cuencas hidrogrficas, la destruccin de la flora y la fauna, la contaminacin en todas sus manifestaciones, el uso desmedido de agroqumico, as como el desprecio por las tradiciones culturales, entre otras; son manifestaciones de un proceso productivo insensible ante los equilibrios ambientales y la proteccin de los ecosistemas bsicos.
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En este contexto, surge la necesidad de restablecer los equilibrios bsicos entre la sociedad y la naturaleza, para garantizar que la conservacin y proteccin del medio ambiente se incorpore como un factor determinante del crecimiento y la competitividad en el largo plazo. En este sentido, se busca lograr un equilibrio entre tres variables fundamentales: territorio, poblacin y medio ambiente. Como se indica en la estrategia de desarrollo, el crecimiento econmico en el corto plazo debe integrarse con los imperativos de un desarrollo integral que debe ser sostenible en el largo plazo, en tres dimensiones distintas: primero, sostenible en su relacin con la naturaleza, de tal forma que la explotacin de los recursos naturales est estrictamente supeditada al mantenimiento de los equilibrios bsicos del ecosistema; segundo, sostenible en relacin con la sociedad, de manera que el crecimiento y el progreso econmico sean consistentes con la voluntad de fomentar la integracin social y la consolidacin de la identidad nacional; y tercero, sostenible financieramente, para asegurar que el pas sea capaz de generar los recursos necesarios para financiar su propio desarrollo, pero sin sacrificar el desarrollo de las futuras generaciones. Avanzar, desde un Estado dbil e ineficiente, hacia un Estado estra tgico y concertador El Estado costarricense ha asumido una cantidad excesiva de tareas, las cuales lo han llevado a descuidar el papel central que debe cumplir como conductor y gua del desarrollo nacional: la actividad de muchas instituciones se ha hecho rutinaria e ineficiente, sus funcionarios se han desmotivado y el Estado, incapaz hasta ahora de enfrentar los retos fundamentales de los ltimos aos, se ha visto confrontado a un debilitamiento paulatino que ha dejado a la sociedad costarricense a la deriva y sin proyecto nacional. Ante esta situacin se impone la necesidad de una profunda transformacin del Estado, de suerte que ste, lejos de bloquear las iniciativas de la sociedad civil o de renunciar a su responsabilidad en la conduccin de la sociedad, sea capaz de estimular esas iniciativas y al mismo tiempo de conducirlas en la perspectiva de un desarrollo equilibrado, solidario y sostenible.
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Para devolver al Estado su rol en el desarrollo nacional, como balance entre fuertes y dbiles, y como garante de que el rumbo del pas responda a los intereses mayoritarios de los costarricenses, es indispensable redefinir sus objetivos y modernizar sus instituciones. Esta transformacin debe permitirle abrirse a la participacin de la comunidad para hacer un uso ms eficiente de los escasos recursos financieros de que dispone el pas y comprometer a los sectores en las tareas del desarrollo nacional. Avanzar, desde la democracia formal, hacia una democracia ms re presentativa y participativa El fortalecimiento de la democracia, entendida como el ejercicio del poder por la mayora, supone la existencia de mecanismos formales para promover la creciente participacin de la poblacin en el proceso de toma de decisiones; proceso que se sustenta en la consolidacin de una institucionalidad democrtica capaz de atender en forma oportuna las necesidades sociales. Al respecto, la estrategia de desarrollo sostenible parte del reconocimiento de que la existencia de una institucionalidad formal, tanto pblica como privada, no garantiza el carcter democrtico ni la representatividad de las mismas. Como nuevo paradigma del desarrollo, la sostenibilidad exige renovar la institucionalidad vigente, para lo cual se propone adelantar una profunda reorganizacin y modernizacin del Estado y de las instituciones responsables de la prestacin de los servicios pblicos, creando mayores espacios para la incorporacin de los individuos, las familias y las comunidades en la toma de decisiones, en la solucin de sus propias necesidades en el mbito local, y en el control y fiscalizacin del accionar gubernamental orientado hacia la rendicin de cuentas. Dentro de este marco general, la democracia representativa y la democracia participativa se complementan. Las reformas institucionales requeridas para sustentar un proceso de crecimiento econmico con equidad, suponen la construccin de nuevas alianzas entre el Estado,
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la sociedad y el sector privado, como condicin necesaria para legitimar los cambios legales, administrativos y operativos que son fundamentales para renovar las relaciones entre los distintos agentes tomadores de decisiones. La participacin social no sustituye sino que complementa y enriquese la democracia representativa. El desgaste institucional acumulado en las ltimas dcadas ha conducido al aislamiento de las entidades pblicas, que cada vez se encuentran ms alejadas de las necesidades de la poblacin y de las comunidades, razn por la cual se ha desvirtuado el carcter democrtico de las mismas. El Estado y las instituciones pblicas, al estar aferradas a una oferta institucional rgida, erosionando la capacidad real de las comunidades para participar en la toma de decisiones, en el control del quehacer institucional y la adopcin de estrategias participativas orientadas a una gestin local integral que articule las necesidades de las comunidades con el accionar interinstitucional.
4.
EL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
Como muchas otras naciones latinoamericanas, uno de los grandes retos que enfrenta Costa Rica es la construccin de un patrn de desarrollo en un nuevo mundo globalizado; pero, sin perder la identidad propia como nacin civilista y solidaria que aspira al bienestar econmico en un contexto de equidad, justicia social y sostenibilidad. Necesariamente, ello implica entretejer de manera simbitica la poltica econmica con la poltica social y la ambiental. La idea va ms all de una conciliacin de la poltica econmica con la poltica social, o de una propuesta eclctica que cercene los alcances de la renovacin econmica y de la transformacin estatal para crear un hbrido que mantenga inclumes algunos de los patrones de desarrollo del estado benefactor. Va ms all de la implantacin de un esquema neoliberal dogmtico y desarraigado del entorno social, cuya atencin en poltica social est constreido a la gobernabilidad del ajuste estructural por medio
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de medidas que atenen su costo social. Por el contrario, el meollo de la cuestin es proponer a la sociedad costarricense, en su conjunto, una labor sincrtica en materia econmica y social, en la cual no se parte de la subordinacin, sino de una necesaria integracin que tenga como norte el desarrollo humano sostenible. Basado en un proceso de diagnstico concienzudo, interdisciplinario e integral del fenmeno de la pobreza en Costa Rica, se disea un plan intersectorial denominado Plan Nacional de Combate a la Pobreza para su erradicacin. El diagnstico efectuado, ms all de la cuantificacin del problema y de una caracterizacin generalizada de la pobreza, aporta informacin sobre cules son los niveles y tipos de pobreza, segn los distintos parmetros de medicin; as como, cules son los sectores poblacionales ms afectados y cmo vara la situacin de acuerdo con las diferentes regiones geogrficas del pas. Esto permite arribar a conclusiones indicativas en relacin con las lneas de accin: los principios orientadores, los objetivos, los grupos meta, las reas de accin prioritaria, y los correspondientes componentes institucionales que participan en su realizacin. Es fundamental destacar el liderazgo que el Plan le confiere al IMAS2, en su condicin de institucin rectora en la lucha contra la pobreza, atribucin que permite el gran impacto en la calidad de vida de los grupos meta, la presencia ubicua en el territorio nacional y la articulacin en la accin cotidiana que logra con los ministerios, tanto del sector social como los del
2 El Instituto Mixto de Ayuda Social es la institucin rectora en materia de lucha contra la pobreza desde y su Ley de creacin (1971) le seala los siguientes fines: a. Formular y ejecutar una poltica nacional de promocin social y humana de los sectores ms dbiles de la sociedad costarricense. b. Atenuar, disminuir o eliminar las causas generadoras de la indigencia y sus efectos. c. Hacer de los programas de estmulo social un medio para obtener en el menor plazo posible, la incor poracin de los grupos humanos marginados de las actividades econmicas y sociales del pas. d. Preparar los sectores indigentes en forma adecuada y rpida para que mejoren sus posibilidades de desempear trabajo remunerado. e. Atender las necesidades de los grupos sociales o de las personas que deban ser provistas de medios de subsistencia cuando carezcan de ellos. f. Procurar la participacin de los sectores privados e instituciones pblicas nacionales y extranjeras, especializadas en estas tareas, en la creacin y desarrollo de toda clase de sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones culturales, sociales y econmicas de los grupos afectados por la pobreza con el mximo de participacin de los esfuerzos de estos mismos grupos.
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rea productiva, con las instituciones desconcentradas del Estado, con los gobiernos locales, las asociaciones del desarrollo, las organizaciones comunales y las organizaciones no gubernamentales. El plan parte del supuesto de que la superacin de la pobreza pasa por el desarrollo comunal como un todo, y no solo por la atencin puntual de algunos de sus componentes. El Plan se convierte en el marco conceptual y estratgico para la profunda renovacin sustantiva e instrumental del IMAS (Grynspan, 1997, 108) y en la generacin de un modelo alternativo de intervencin estatal coparticipativo, de promocin del desarrollo autnomo de las personas y de las localidades y regiones en condicin de pobreza, que puede constituirse en un punto de referencia obligado para todos aquellos comprometidos con el rediseo de la poltica social en Amrica Latina. Por otra parte, conviene destacar que la pobreza, en cuanto fenmeno histrico, cambia permanentemente en sus formas de manifestacin y que estos cambios tienen tanto una dimensin temporal como espacial. Por ende, el modelo que se perfila a continuacin tiene una vigencia temporal en el trnsito de incorporacin de nuestras sociedades a un mundo globalizado y puede tambin ser aplicado en otras latitudes, siempre y cuando se tome anloga y no mecnicamente.
intervencin diferenciada, aunque siempre integral. Adems, el carcter integral requiere de una accin intersectorial, interdisciplinaria e interinstitucional. De ah la importancia de la concertacin en el marco de la poltica social y de cara a los cambios de la poltica econmica. El crecimiento de la pobreza y la marginalidad en las zonas urbanas. Necesidad de darle prioridad a la niez y al binomio madrenio, en funcin de la corroboracin de una mayor tasa relativa de fecundidad en las familias en situacin de pobreza. Se evidencia la vulnerabilidad de un buen porcentaje de la niez costarricense. Una mayor presencia de hogares urbanos cuya jefe de familia es mujer, la cual tiene responsabilidades maternales, baja escolaridad y suele sufrir de discriminacin laboral. La presencia de la poblacin de adulto mayor, especialmente en las zonas rurales donde se ven limitadas sus posibilidades de acceso a los servicios de seguridad social. Finalmente, los resultados del diagnstico refieren a dos carencias sensibles que se encuentran generalizadas para las familias en situacin de pobreza: el empleo productivo y el acceso a los programas sociales.
a.
ELEMENTOS CENTRALES DEL DIAGNSTICO QUE ORIENTARON LA GENERACIN DE LOS PRINCIPIOS, ESTRATEGIAS
Y PROGRAMAS DEL PLAN
b.
PRINCIPIOS ORIENTADORES EN EL COMBATE A LA POBREZAY EL

DESARROLLO HUMANO Y LOCAL SOSTENIBLE
Entre las principales conclusiones de carcter estratgico se encuentran: La pobreza es un fenmeno multifactico, que no se restringe a la insuficiencia de ingresos para satisfacer las necesidades vitales. La pobreza refiere a un desarrollo insuficiente en todas las esferas de la vida social, por lo que su erradicacin supone intervenciones integrales. La pobreza es de carcter heterogneo. No tiene las mismas manifestaciones en el ambiente rural que en el urbano, ni tampoco es posible hacer caso omiso de las diferencias cuando se presenta en familias jefeadas por la mujer. En consecuencia, su erradicacin supone tambin una
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Estos principios encuentran sustento en la consideracin anteriormente expuesta, en cuanto a las dimensiones de la pobreza en la Costa Rica en los aos noventa. Adems, recogen y adaptan al contexto especfico del pas las recomendaciones ms significativas e innovadoras que se han planteado en los foros internacionales de poblacin, desarrollo y poltica social. Su concrecin en la accin cotidiana orienta la generacin del modelo de intervencin para la superacin de la pobreza que el IMAS gest, y que se presenta en este libro como propuesta para la revisin crtica y posterior renovacin de la poltica social y de los programas de erradicacin de pobreza en Costa Rica y en otros pases de Amrica Latina.
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La articulacin de la poltica social con la poltica econmica. La interrelacin de los programas universales y los programas selectivos en la poltica social. La relacin intersectorial, interinstitucional e interprogramtica. El carcter mixto que supone la vinculacin de los organismos pblicos y las entidades privadas. El carcter mltiple e interdisciplinario para una intervencin integral. El carcter diferenciado que implica la adecuacin de los programas de acuerdo con la heterogeneidad de la pobreza. La integracin de la comunidad, tanto en el diagnstico de necesidades como en el diseo, la ejecucin y la evaluacin de los proyectos que le competen. El empleo de formas innovadoras de gestin. La adquisicin de experiencia con la diversificacin de entes ejecutores. La permanente evaluacin y seguimiento para el perfeccionamiento de los programas. El constante monitoreo de la pobreza, en funcin de la realimentacin de los procesos. La desconcentracin institucional en virtud del fortalecimiento y afirmacin de las personas, las organizaciones y las comunidades.
POLTICAS FUNDAMENTALES
Polticas sociales sectoriales: inversin en servicios bsicos de educacin, salud, subsidios de vivienda, equipamiento comunitario e infraestructura sanitaria. Polticas que apoyan la capacidad productiva de los sectores pobres: capacitacin para el trabajo, acciones para la reconversin laboral, apoyo a actividades productivas en pequea escala (microempresa rural y urbana; sector informal rural y urbano; apoyo al sector campesino, y proyectos socioproductivos en general). Polticas de apoyo a la organizacin social y de capacitacin en sectores pobres para proveerlos de informacin y calificarlos para tener voz y participar en la toma de decisiones que los afectan. Polticas de apoyo a sus niveles de consumo: programas asistenciales de subsidios permanentes o programas compensatorios temporales, sea de empleo de emergencia o de transferencias directas de dinero o bienes (alimentacin principalmente). Polticas laborales y de remuneracin, que comprenden esfuerzos por mejorar las condiciones de trabajo, la proteccin del salario real y los incentivos especficos para promover la creacin de empleo en zonas deprimidas.
c.
LAS POLTICAS SOCIALES
d.
LAS ESTRATEGIAS
En lo social, el nfasis que un pas le asigna a uno u otro tipo de poltica depende de la magnitud de la pobreza, su localizacin geogrfica, los sectores y actividades ms afectadas y los factores condicionantes. Tambin, esa decisin se determina por las formas en las cuales un gobierno visualiza la relacin entre la poltica econmica y la social. A continuacin se mencionan cinco tipos fundamentales de poltica social (Grynspan, 1997, 108):
Complementando los principios y las polticas antes sugeridos, es indispensable considerar algunas estrategias que permiten visualizar y distinguir un especial proceso de intervencin social. Para Costa Rica, el IMAS ha venido formulando, validando y ejecutando distintas metodologas de intervencin, con una visin integral del desarrollo humano y local sostenible. A continuacin, se detallan las cuatro principales estrategias de intervencin social planteadas en el Plan Nacional de Combate a la Pobreza:
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La Gerencia Regional Interinstitucional Por lo general, las instituciones estatales del rea social se ven imposibilitadas para lograr sus objetivos en forma integrada, razn por la cual necesitan actuar en redes o por medio de programas para la incorporacin de las instituciones que operan en la misma direccin, sea por regin o por localidad. Muchas veces los objetivos son muy amplios y es inviable lograrlos por s mismos. Las redes pueden orientarse a la realizacin conjunta de acciones estratgicas en propsitos comunes para las instituciones o en aquellas acciones donde cada una tiene un inters institucional y pueden aportar algo en particular. Tal puede ser el caso de la bsqueda y sistematizacin de informacin, la atencin de sectores especficos de poblacin, la produccin, la bsqueda de financiamiento o la determinacin de niveles de calidad. La desconcrentracin institucional, la coordinacin y la integracin del trabajo en el mbito local o regional, y la creacin de gerencias regionales interinstitucionales a cargo de los procesos, y de la construccin y el uso de los espacios de concertacin, se constituye en una accin estratgica de la poltica social.
Los procesos de desconcentracin institucional y de descentralizacin de programas Es indispensable que las instituciones gubernamentales del sector social, inicien acciones tendentes a lograr una efectiva desconcentracin institucional y una descentralizacin de los programas. La estrategia debe realizarse en todos los niveles; pues, con alguna facilidad, las instituciones se desconcentran, trasladando responsabilidades de todo tipo a las regiones (toma de decisin, administracin presupuestaria, y ejecucin, por mencionar algunas), pero cada una de ellas tiende, por los problemas del poder local, a establecer nuevas acciones de centralizacin regional. De esa manera, la centralizacin de poder en las regiones (poder intermedio) genera extraas formas de protagonismo regional; por lo general, ms lamentables que las originadas en la administracin centralizada. La ejecucin de esta estrategia, busca que la desconcentracin institucional y la descentralizacin de programas, se concretice hasta las unidades bsicas ejecutoras. Por tanto, debe abolirse el concepto de disminuir el poder central y fortalecer el poder intermedio, lo correcto es, simplemente, fortalecer las unidades bsicas o ejecutoras en el mbito local, garantizando una participacin activa y el poder de decisin de las organizaciones y de las comunidades y utilizar las gerencias regionales como instancias promotoras, articuladoras y evaluadoras de la gestin regional.
La articulacin de las polticas econmica, social y ambiental No basta con gabinetes conjuntos que analicen los problemas y las soluciones en cada una de las reas de gestin. Ms bien, es necesario un trabajo articulado en todos los niveles de las instituciones, preferentemente mediante el establecimiento de unidades mixtas y de los sistemas de informacin necesarios para alimentar la discusin. Dicha articulacin de las polticas gubernamentales y el establecimiento y puesta en operacin de las gerencias regionales interinstitucionales o de los programas integrales de carcter interinstitucional, son una verdadera oportunidad para hacer realidad la poltica social en los mbitos local y regional.
Por otra parte, es necesario tener claro que, por excelencia, los gobiernos locales son los rganos llamados a integrarse a la accin de combate de la pobreza y a facilitar el trabajo de las unidades ejecutoras que se desenvuelven en ese mbito. Los gobiernos locales deben capacitarse en el proceso mismo y participar como actores fundamentales en la tarea promocional del desarrollo de las personas, las familias y la comunidad. El peligro es que, por lo general, los gobiernos locales han desestimado su funcin orientadora y promotora y la han trocado por la de realizar mejoras en la infraestructura vial y resolver problemas de servicios bsicos de otras comunidades.
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El replanteamiento de los programas La visin moderna del combate de la pobreza exige que los programas cuenten con, al menos, tres enfoques principales: El enfoque integral Parte de la concepcin de que la pobreza no es un problema meramente econmico, sino que tiene mltiples causas que afectan de manera integral a la persona, a la familia y a su comunidad. El enfoque interinstitucional e interdisciplinario Es necesario romper el esquema de programas aislados que obedecen a los intereses institucionales, para pasar a programas que respondan a la realidad de las comunidades y a la multidimensionalidad de la pobreza, y para esto es fundamental la participa cin desde el proceso de diagnstico y planeamiento de los programas de las organizaciones comunitarias y de las mismas comunidades, as como tambin y fundamentalmente, en la eje cucin responsable de los mismos y en el control y auditora lo cal de los procesos y de los resultados de los programas. El enfoque promocional y de desarrollo social y econmico Se debe garantizar la atencin de las necesidades inmediatas y generar cambios cualitativos en la poblacin, insertndola en procesos permanentes de produccin, educacin y organizacin.
La continuidad poltica con el Plan de Solidaridad El inicio de los noventa, se caracteriz por el aumento de programas asistenciales focalizados que buscaban satisfacer las necesidades inmediatas, como el bono alimentario y otro tipo de ayudas para la cancelacin del agua, de la luz elctrica o del alquiler. A la vez, se cre el programa Hogares Comunitarios (IMAS), con visin promocional y con el objetivo de que las madres contarn con un lugar seguro y cercano a la vivienda, donde dejar a sus hijos sin sacarlos del ambiente en el que se desenvuelven mientras ellas trabajan.
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Como tarea fundamental, el Plan Nacional de Desarrollo (19941998) plantea en el rea social la promocin de una sociedad plena de oportunidades, solidaria e integrada. El plan buscaba fortalecer los programas sociales de calidad y promover el desarrollo de las personas de todos los estratos sociales, particularmente las de mayor condicin de pobreza o que sufren algn grado de exclusin, para integrarlos a la corriente principal del desarrollo. Las polticas sociales estaban fuertemente integradas con las polticas econmicas y ambientales, en funcin de un desarrollo nacional, equilibrado y sostenible. En general, se propona ejecutar un proceso integral de superacin de la pobreza, mediante un plan nacional con una estrategia de abordaje integral, que incorporaba a las instituciones del Estado, a las organizaciones locales y a las organizaciones no gubernamentales y a las personas en condicin de pobreza, como actores de su propio desarrollo. Como alternativa al Plan Nacional de Combate a la Pobreza, de la administracin Figueres Olsen, la Administracin Rodrguez Echeverra (19982002) formul el Plan de Solidaridad (PS), como una estrategia para atender la pobreza del pas y las polticas y programas orientados a ese fin. De manera que, el enfoque propuesto en el Plan de Solidaridad plantea atender problemas especficos, como de vivienda, de empleo, de educacin y de salud, de los sectores bajo la lnea de pobreza. A la vez, aboga por mantener los programas universales, considerando que ello ofrece la garanta de mantener las condiciones necesarias para evitar el retroceso en sectores vulnerables de caer bajo la lnea de pobreza. En relacin con su misin, al Plan de Solidaridad le corresponde crear las facilidades para que los sectores sin acceso a recursos productivos puedan tenerlos, adems de otros servicios sociales, trtese de vivienda, educacin, salud o los servicios bsicos, como agua, electricidad y caminos. Para las familias en situacin de pobreza y exclusin social, el futuro se encuentra condicionado, entre otros factores, a la creacin de oportunidades exitosas en materia de recalificacin de los recursos humanos, a la generacin de nuevas oportunidades productivas, a una mejor calidad y cobertura universal de los servicios sociales y a accio 113
nes compensatorias que promuevan y fortalezcan las redes de protec cin social familiar, comunal y nacional. Todas esas acciones deben orientarse, exclusivamente, a las personas ms pobres y realizarse en un alto nivel de efectividad (MIDEPLAN, 1999, 9). Otra de las caractersticas en la atencin a esta problemtica, la constituye la necesidad de que exista una accin institucional de intersectorialidad; es decir, la complementariedad de acciones entre las distintas instituciones; para lo cual, el mencionado Plan establece el mecanismo del Tringulo de Solidaridad que promueve un proceso de concertacin en el nivel local, lo que permite dar poder a las comuni dades en la atencin de la pobreza . Y permite, entre otros objetivos, el abordaje de la pobreza mediante la integracin de las comunida des en la toma de decisiones ( MIDEPLAN, 1999, 19 -20). El Tringulo de Solidaridad lo conforman los gobiernos locales, el sector de instituciones del Estado y las organizaciones comunitarias. El proceso se est desarrollando en ms de veinte comunidades del pas y, aunque ya se podran hacer algunos anlisis sobre sus logros y dificultades, an no estn documentados. Ello obliga a postergar su estudio. Para los efectos correspondientes, el mecanismo del Tringulo recoge, de manera general, la estrategia de trabajo que, en el mbito local, se utiliz para desarrollar la experiencia que interesa analizar en el presente libro. La poltica social aplicada en los ltimos 50 aos, y la priorizacin histrica que el pas le ha dado a la educacin, han posibilitado la consolidacin democrtica, los ndices de desarrollo mucho ms aproximados a los de los pases desarrollados, una fuerte institucionalidad social que, aunque debe reestructurarse para ofrecer mayor eficiencia y la eficacia, se puede considerar como uno de los baluartes del capital social, para enfrentar los retos y los desafos de los procesos de transformacin y de incorporacin al nuevo orden mundial con una visin de sostenibilidad. En el campo social, el desarrollo ha sido posible gracias a la confluencia de al menos tres factores principales:
Una decisin gubernamental sostenida en las diversas administraciones estatales de darle la importancia debida al desarrollo social, como eje fundamental para el desarrollo integral del pas. Esta decisin se expresa claramente en la creacin y fortalecimiento de una importante institucionalidad social y en los porcentajes elevados que representa la inversin social en los presupuestos nacionales, tanto en educacin, como en salud y seguridad social o programas de superacin de la pobreza. La existencia de un fondo nacional (el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares), y una institucin autnoma rectora en materia de superacin de la pobreza (el Instituto Mixto de Ayuda Social), financiados con recursos nacionales, provenientes de un fuerte compromiso solidario de los sectores ms pudientes, destinados al apoyo de diversos aspectos de la seguridad social y del desarrollo de las personas pobres. Un consenso nacional bsico, y el apoyo de la empresa privada y de la sociedad civil a las polticas sociales, en bsqueda de equilibrios y de una sociedad basada en la democracia, la solidaridad y la paz social, lo cual se robustece por la forma de financiamiento de las instituciones y los programas de superacin de la pobreza, por ejemplo: El FODESAF se financia con el 5% de la planilla laboral de las instituciones estatales y de las empresas privadas, pagado por los patronos y no por los empleados, ms el 20% de lo recaudado por el impuesto de ventas. El IMAS se financia con el 0,5% de la planilla laboral de las instituciones estatales y de las empresas privadas, contribucin patronal y no de los trabajadores; las ganancias de las tiendas libres de los aeropuertos, las fronteras y el Depsito Libre de Golfito, que pertenecen al IMAS; el 30% del uso de cada habitacin de los moteles; y, el financiamiento directo de programas y proyectos especficos con fondos del FODESAF y de otras entidades pblicas.
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El INA se financia con el 2,5% de la planilla laboral de las empresas privadas y las empresas pblicas que pagan impuestos. De esta forma, dicho financiamiento solidario para el FODESAF y el IMAS que atienden los sectores de mayor pobreza de Costa Rica es de alrededor de doscientos millones de dlares anuales (cifra estimada segn el Presupuesto Nacional del 2001).
Impotencia: porque no poseen ni la organizacin, ni el acceso al poder po ltico para cambiar la situacin por s solos (Grinspan, 1997, 94). Los programas de lucha contra la pobreza deben propiciar el mejoramiento de los ingresos familiares y personales, y propender al logro de cambios de mayor permanencia en la cultura y la esfera psicosocial de las personas, sus familias y sus comunidades, cambio en actitudes, conductas, destrezas, calidad de vida, formas de relacin interpersonal y social que ayudan a la superacin de las carencias materiales, humanas y sociales.
5.
LOS PRINCIPIOS DEL MODELO COSTARRICENSE DE

SUPERACIN DE POBREZA EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO COSTARRICENSE
b.
LA INTEGRALIDAD
El Estado costarricense ha definido ciertas polticas integrales en las tres dimensiones del desarrollo sostenible. Tanto en el campo social como en el econmico y en el ambiental, se destacan algunos principios que son determinantes en la recuperacin de las poblaciones pobres y cuyas relaciones, fundamentales para la comprensin de la experiencia en el mbito humano y local, se sintetizan a continuacin:
a.
EL SER HUMANO COMO OBJETO DEL DESARROLLO
El ser humano constituye el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible; y, entre sus derechos, destaca el tener una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza. Con este objetivo se plantean las polticas en educacin, salud, produccin, y manejo de los recursos naturales y los programas selectivos para la poblacin vulnerable. Con respecto a la concepcin de pobreza, el IMAS se propone combatirla en sus causas y no en sus consecuencias y propiciar, as, la integracin de estos sectores vulnerables al desarrollo. Una forma de definir la pobreza refiere al anlisis de los estados de privacin y de impotencia. Privacin: porque los individuos no disponen de ingresos ni de activos suficientes pa ra satisfacer sus necesidades materiales ms elementales y ello es produc to de la ausencia de educacin, destrezas, actitudes, herramientas, oportunidades o activos suficientes para generar ingresos y acumular.
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La perspectiva de integralidad en el mbito social y de superacin de pobreza, plantea como principio que la pobreza tiene un carcter multifactico que demanda intervenciones integrales. Esta intervencin integral contra la pobreza no solo vincula la poltica econmica con la poltica social, sino que tambin, incorpora elementos centrales de la poltica ambiental. Se trata de aunar la mejora de ingresos con el acceso efectivo a bienes y servicios provistos por los programas sociales y articularlos con el desarrollo de programas productivos del menor impacto ambiental posible. La perspectiva ambiental, propone que la proteccin del ambiente constituye una parte del desarrollo y no puede considerarse en forma aislada. Y, que tambin, debe sustentarse en un marco legal, que por una parte reconozca la importancia de garantizar la proteccin del ambiente sin imponer costos sociales y econmicos que no se adecuen al contexto nacional; y que por otra parte, determine la responsabilidad e indemnizacin por dao ambiental. Dentro de este concepto de integralidad, se redefine el concepto operativo de rea de conservacin, a una unidad territorial regida bajo una misma estrategia de desarrollo y administracin, en donde se interrelacio nan tanto actividades privadas como estatales (integrales e integradas) en materia de manejo y conservacin de los recursos naturales y se buscan so luciones conjuntas con las organizaciones comunales (MINAE, 1998, 16). En la perspectiva de la relacin con el desarrollo econmico, se reconoce la importancia de fomentar la interiorizacin de los costos
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ambientales y el uso de instrumentos econmicos; as como tambin, de incorporar la evaluacin de impacto ambiental, aplicable a cualquier actividad econmica propuesta que haya de producir un impacto negativo considerable en el ambiente, y de potenciar mediante una poltica de incentivos, el desarrollo de actividades que potencien el manejo de los recursos naturales y contribuyan al mejoramiento ambiental. La integralidad es entonces, un imperativo para la accin del Estado en general. En este sentido se hace necesario romper el aislamiento institucional, tal que los programas puedan ser interinstitucionales, intersectoriales y multidisciplinarios. La accin conjunta tiende a reforzar y a potenciar recprocamente los efectos de cada uno.
c.
LA EDUCACIN Y LA PARTICIPACIN PARA

EL DESARROLLO HUMANO Y LOCAL SOSTENIBLE
selectivas integrales y para el logro del desarrollo humano y local con visin de sostenibilidad. Como anteriormente se ha sealado, Latinoamrica y el Caribe se enfrentan a grandes retos y desafos en materia de superacin de pobreza y de inclusin de los sectores vulnerables de la sociedad en los procesos del desarrollo. La difusin de muchas experiencias exitosas de esos pases podra alumbrar los procesos que es necesario desarrollar en la construccin de un mundo ms justo, equitativo y solidario. Es as como, se comparten algunos elementos fundamentales de la experiencia desarrollada en Costa Rica durante el perodo 19941998, en la accin integral de la superacin de la pobreza, con base en el desarrollo humano y local sostenible; y, por ende, en la conservacin de los recursos naturales. En estos programas se han mantenido los siguientes principios, que se fundamentan en los principios y estrategias ya enunciadas anteriormente: PRINCIPIOS GENERALES Desarrollo integral de las personas y el mejoramiento de la calidad de vida de ellas mismas y de sus comunidades. Potenciacin de la capacidad productiva de las personas, las localidades y del pas en general. Compromiso con uso racional de los recursos naturales.
Uno de los aspectos claves para la implementacin del desarrollo sostenible, es lo referido al componente ambiental, como tambin a la superacin de la pobreza y al desarrollo local. Las comunidades y, dentro de ellas, los sectores en condicin de pobreza, deben participar activamente en su desarrollo. Para ello, es preciso contar con una clara concepcin de los problemas; es decir, con la informacin y el conocimiento en torno a los mismos y a sus soluciones; as como, a los mbitos de accin de las instituciones del Estado. Tambin, deben participar con poder de decisin y comprometerse en la solucin de la problemtica, con resultados de largo alcance. En ese tipo de experiencias pueden participar las organizaciones empresariales y de los trabajadores, las comunales y las no gubernamentales, las campesinas, las indgenas y las cooperativas, entre otras, con posibilidades concretas de contribuir, desde sus singulares mbitos de actividad. Otro principio de la poltica ambiental comprende el ordenamiento territorial y la desconcentracin de la accin institucional. La pobreza tiene un componente colectivo que demanda de programas que acten sobre el contexto sociocultural y econmico en el cual residen los pobres. El espa cio local y regional tiene as un importante potencial para las polticas
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Lejos de pensarse como proyecto utpico, el modelo propuesto contempla tanto el desarrollo de la iniciativa de las poblaciones vulnerables como su referente esencial: la elaboracin y ejecucin de los planes estratgicos nacionales e institucionales de combate a la pobreza. Estos pilares de gestin se articulan en funcin de tres elementos bsicos: los principios orientadores, las ideas fuerza y las reas estratgicas de intervencin social; sin los cuales, los programas de trabajo podran terminar en acciones sin resultados y empedrar la realidad con buenas intenciones. Los principios se articulan desde una perspectiva integral, privilegiando la nocin de red, en cuyo centro aparecen los sujetos, las acciones, las polticas y las estructuras, en una dinmica de creciente inclusin y
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participacin. Esto resulta en un nuevo paradigma para el combate de la pobreza que se sustenta en el compromiso sine qua non de las poblaciones ms vulnerables de asumir el reto de crear el crculo virtuoso.
asistencialista, requieren de una vinculacin personal con la poblacin objetivo, lo que provoca un incremento en los montos destinados a sueldos y salarios. No obstante, muchas de ellas arrastran tambin problemas relacionados con la calidad y la obsolescencia de los recursos humanos disponibles, para hacer frente a los nuevos retos en el campo social. LAINSTITUCIONALIDAD ESTATAL EN EL REASOCIAL :
FUNCIONAMIENTO Y DEBILIDADES
6.
LOS DESAFIOS DEL SECTOR SOCIAL Y EL PAPEL

DEL ESTADO COSTARRICENSE
En el financiamiento del gasto social, el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, creado con el objetivo de brindar ayuda a las familias de bajos ingresos, se ha convertido en una importante fuente de recursos para gran variedad de programas. Aproximadamente, veinte instituciones aparecen como entidades ejecutoras de dichos recursos y cuatro de ellas, a saber, el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), el Rgimen no Contributivo de la Caja Costarricense del Seguro Social (RNC), el Ministerio de Educacin Pblica (MEP) y el Ministerio de Salud, absorben ms del 60% de los recursos del Fondo. Con esto se viabiliza el financiamiento de programas de alimentacin complementaria, de salud preventiva, el bono de la vivienda y el rgimen no contributivo de pensiones. El aporte del FODESAF al presupuesto de las instituciones oscila entre un 20% y un 80% del total de los recursos movilizados. Asimismo, FODESAF contribuye con un 15% del presupuesto del IMAS. En trminos de los recursos ordinarios con que cuentan las instituciones, se observa que el pago de servicios personales y no personales, junto con las transferencias, absorben casi la totalidad de los presupuestos institucionales. La inflexibilidad presupuestaria, especialmente el gran peso que tienen los sueldos y salarios, es un problema enquistado dentro de las estructuras en que operan las instituciones desde hace varios aos. Sin duda, esto provoca la ausencia casi total de posibilidades para financiar las obras de inversin y detener el deterioro de la infraestructura institucional. El 63% de las instituciones del rea social destinan ms del 20% de sus recursos a servicios personales, pero hay que tener presente que la mayora de los servicios sociales, como educacin, salud y los de corte
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En el mbito social del Estado costarricense converge un conjunto de cuarenta y nueve instituciones. Dentro de ellas hay cinco ministerios encargados de los sectores sociales, cuatro son empresas pblicas financieras, dos son empresas pblicas no financieras y treinta y ocho son instituciones pblicas de servicios. De estas ltimas, diecisis son entes adscritos al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes. Este frondoso rbol institucional refleja con nitidez el nfasis que el Estado costarricense puso en el largo plazo al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, mediante la creacin de instituciones, que contribuyeran decisivamente a alcanzar las metas planteadas en el mbito del desarrollo social. Al respecto, mientras Costa Rica mostr una situacin favorable en el proceso de crecimiento y en el acceso a recursos externos, las insuficiencias institucionales se soslayaron. Sin embargo, las drsticas disminuciones de recursos han evidenciado los problemas de funcionamiento y de administracin que haban venido acumulando desde hace muchos aos atrs. As se profundiz la crisis institucional, llegndose a cuestionar los objetivos y la razn de ser de varios entes. ESTE CMULO DE PROBLEMAS SE PUEDE SINTETIZAR DEL SIGUIENTE MODO: En el transcurso de los aos, se han venido creando instituciones y yuxtaponiendo unas a otras, dando como resultado un conjunto de entes descoordinados y repetitivos, donde una rea es duplicada o aparece como responsabilidad de instituciones diferentes, atadas por la inflexibilidad de las normas vigentes para el uso de los recursos financieros y humanos; as
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como, el predominio de criterios polticos que determinan un funcionamiento particular en ciertas instituciones. En lo que respecta al impacto redistributivo, la persistencia de coberturas insuficientes en los programas de carcter universal, acentan las brechas geogrficas y sociales existentes. Mientras que, en muchos casos, los programas orientados a grupos especficos desconocen la poblacin meta y se presentan significativas filtraciones en la poblacin atendida. Las instituciones encargadas de la poltica social no cuentan, en general, con la capacidad, ni con la prctica elemental de la planificacin. Esto degenera en la ausencia de diagnsticos oportunos, de evaluaciones sistemticas y de adecuadas elaboraciones de proyectos, programas y planes de desarrollo e inversin, que establezcan bases slidas para la formulacin de polticas y la toma de decisiones. La creacin de mltiples instituciones adscritas es otro elemento caracterstico del panorama institucional costarricense. En su mayora, se trata de instituciones pequeas, con un campo de accin muy concreto, sin obviar que sus recursos provienen principalmente del presupuesto de un Ministerio, sin el cual no podran subsistir. LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL REA SOCIAL En los ltimos quince aos, se ha venido expresando la preocupacin de diferentes sectores sobre cules deben ser las funciones, la forma de organizacin y los mecanismos de coordinacin de los distintos entes pblicos encargados de la problemtica social, para garantizar que su desempeo sea eficiente y eficaz. En ese sentido se han realizado mltiples propuestas de reestructuracin del aparato social del Estado, pero en general las propuestas se han limitado principalmente a resolver los problemas de incongruencias, descoordinacin y duplicidades en las instituciones vinculadas con la familia y el bienestar social, ya que por las caractersticas mismas de su quehacer se hace ms evidente la problemtica que enfrentan. En general, en el mbito del trabajo y la coordinacin del conjunto de instituciones sociales del Estado, es posible concluir que el avance ha sido marginal.
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Al trmino de dos dcadas de vertiginoso crecimiento demogrfico, la administracin Figueres Ferrer (19701974) adelant una propuesta de reforma del sistema educativo costarricense, con un horizonte de mediano plazo, que devino en el Plan Nacional de Desarrollo Educativo (PNDE) de 1973. Como propsitos fundamentales de ese plan, estructurado en seis programas centrales, se plante poner el sistema educativo al servicio de las necesidades de desarrollo del pas y contribuir a la concrecin de los preceptos constitucionales de igualdad de oportunidades y perfecta correlacin de todos los ciclos educativos. Reconoca, adems, la necesidad de superar una serie de deficiencias detectadas en la evolucin del sistema educativo, tales como poca organicidad del sistema, altos niveles de repeticin en primaria y desercin en secundaria y el predominio de sistemas rgidos y antipedaggicos de evaluacin y promocin. Hoy, despus de dos dcadas de la formulacin y puesta en ejecucin del PNDE, el tema de la educacin emerge nuevamente como un aspecto crtico en el desempeo de la sociedad costarricense. Las pruebas de aprovechamiento acadmico efectuadas entre 1986 y 1987 confirmaron los severos problemas de calidad, expresin inequvoca del agotamiento de la estrategia de poltica educativa seguida en el perodo precedente, en que la expansin de la cobertura no se aparej con adecuados estndares de calidad. En materia de polticas y objetivos, durante el perodo 19871993, se observa una constante relacionada con cinco dimensiones bsicas y fundamentales para el mejoramiento del sector educativo y del sistema de educacin formal en particular. Enseguida se enumeran: El incremento de los recursos destinados al sector, paralelo a la maximizacin en el uso de los disponibles. La modernizacin del sistema, incluyendo el rea administrativa del MEP. El aumento en la calidad de la educacin y del nivel educativo promedio de la poblacin. La disminucin de las diferencias regionales y como corolario.
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La bsqueda de mayor adecuacin entre requerimientos del proceso productivo y la formacin de recursos humanos por parte del sector.
Estos propsitos de las distintas administraciones, si bien loables, no han logrado atajar ni revertir el deterioro en la calidad de la educacin. En la dcada de los noventa, se ha calificado la calidad de la educacin con caractersticas insoportables. En la actualidad, diversos sectores de la comunidad nacional reconocen que la calidad de la educacin costarricense ha alcanzado niveles inadmisiblemente bajos e incompatibles con las aspiraciones de desarrollo econmico y social del pas. En el largo plazo, dicha situacin puede tener un efecto irreparable en la calidad de los recursos humanos del pas. Un rpido anlisis de los indicadores del sector educacin, revela la magnitud y la complejidad de los retos que debern ser enfrentados: Brechas en la formacin acadmica de la poblacin costarricense, segn la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, un 46,5% de la poblacin mayor de 12 aos con insuficiencias en su formacin, un 6,3% sin ningn grado de escolaridad, un 21,9% y 18,3% con primaria y secundaria incompleta, respectivamente. Desde la ptica docente, se cuenta con una planta conformada por ms de cinco mil maestros que requieren ser titulados para insertarse de una manera ms eficaz al servicio del sistema educativo nacional Por otra parte, el gasto del Gobierno Central en educacin, est concentrado en un 98% en gastos corrientes, presentando severas dificultades en dos frentes: mantenimiento de la infraestructura educativa, y dotacin de materiales y suministros a los centros educativos. Existen bajas tasas de escolaridad en la educacin preescolar, el tercer ciclo y educacin diversificada. Mientras que, se observa un empobrecimiento gradual de los contenidos contemplados en los planes de estudio y un deterioro en la instruccin y, con ello, la prevalencia del pedagogismo que privilegia la forma sobre los contenidos.
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Debe apuntarse que los problemas prevalecientes en el sector tienden a agudizarse en los centros educativos de las reas ms pobres del pas, lo que resta eficacia a la educacin como factor de movilizacin social. Asimismo, el sistema educativo en su conjunto arrastra limitaciones que dificultan el acceso real de la poblacin discapacitada, as como de las comunidades indgenas. El mejoramiento de la calidad de la educacin constituye un reto ineludible para la sociedad costarricense de cara al nuevo siglo. En este sentido, se plantea la necesidad de la cuarta reforma educativa nacional.
EL DETERIORO DE LA SALUD DE LOS COSTARRICENSES

Apartir de 1950, las polticas de salud fueron fundamentales para avanzar hacia una Costa Rica integrada y solidaria. Sin embargo, la crisis de los ochenta puso freno al avance logrado por el pas en materia sanitaria, pues se posterg la puesta en marcha de algunos programas de la CCSS, se present una cada en la cobertura del Rgimen de Enfermedad y Maternidad (REM) y se debilitaron los programas de Salud Rural y Salud Comunitaria. De igual manera, ha quedado al descubierto la ausencia de polticas y programas, que garanticen la atencin integral demandada por la poblacin discapacitada, en lo preventivo y en lo curativo. Para los aos 1982-1984, como parte de las polticas de estabilizacin, se produjo una restriccin del gasto pblico que afect a la CCSS y al Ministerio de Salud. Ante esta situacin, se aument el porcentaje de cotizacin para el REM como medio de compensacin de los ingresos de la CCSS. Posteriormente, con el apoyo internacional, se inici la recuperacin de los logros alcanzados en los aos setenta. La CCSS extendi los servicios al territorio nacional y consolid la poltica de universalizacin del servicio de salud. Con ello, se acentuaron los esfuerzos de integracin de los servicios mdicos de la CCSS y del Ministerio de Salud, quedando dividido en funcin curativa y funcin preventiva, respectivamente. A partir de 1987, se registraron indicadores de salud altamente positivos; pero, a su vez, surgen nuevas necesidades asociadas a la transicin epidemiolgica. Cobran importancia algunas enfermedades que requieren una
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atencin del ms alto costo, como los problemas cardiovasculares, respiratorios y diferentes tipos de cncer. En los ltimos aos, la variacin en los factores que conforman el servicio de salud brindados a la poblacin, se reflej en la reduccin del cuadro bsico de medicamentos, la insatisfaccin de los usuarios de los servicios de consulta externa, tanto en medicina general como especializada, tanto por el tiempo de espera y de atencin mdica, como por la masificacin y deshumanizacin de los servicios. Como respuesta a tales problemas, a partir de la administracin Arias Snchez (1986-1990) se ensay, con particular nfasis, nuevos modelos de atencin en la consulta externa orientados a la descentralizacin. As, se impuls el sistema mdico de empresa y el sistema de medicina mixto sector pblico y privado, sustentado en el denominado modelo de capitacin pago de un salario a los mdicos de acuerdo con una base demogrfica; es decir, de acuerdo con la poblacin que demanda los servicios y la capacidad de atencin. Tambin, destacan la creacin de las Clnicas de Pavas y Tibs, bajo el modelo de Cooperativa Autogestionaria de Servicios Mdicos, mecanismo mediante el cual la CCSS contrata a la cooperativa la organizacin y administracin de los servicios de consulta externa de una zona geogrfica. La modalidad de pago es de capitacin colectiva y su objetivo es desarrollar una mayor proyeccin hacia la comunidad a travs de sus puestos de salud. Durante el perodo 1990-94, se present como principal lineamiento de poltica la revisin y reorganizacin del sector salud, con el fin de mejorar la calidad y la cobertura de los servicios. Sin embargo, el planteamiento de reforma sectorial, no lleg a cristalizar. En este perodo, las polticas de movilidad laboral afectaron negativamente algunos programas estratgicos de corte preventivo, a cargo del Ministerio de Salud, por lo que se agudiz la problemtica de la calidad y cobertura efectiva de los programas. Por su parte, en el esquema de consulta externa de la CCSS, persisten problemas tales como el mal trato al usuario, inadecuadas relaciones mdico paciente, prolongados tiempos de espera y entrega tarda e incompleta de los medicamentos. El rebrote de enfermedades que se consideraban erradicadas sarampin, malaria, dengue y una desaceleracin en
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el comportamiento de los principales indicadores sanitarios, emergen como producto del marcado proceso de deterioro del sector salud y de declinacin del gasto per capita.
DEMANDA HABITACIONALY POLTICAS DE VIVIENDAS

Segn datos censales de 1973, el dficit de vivienda era del orden de 85.399 unidades. Desde el punto de vista demogrfico, ese resultado guarda estrecha relacin con el rpido crecimiento poblacional del pas en las dcadas precedentes, que se tradujo en una creciente demanda por vivienda y servicios anexos. En los aos siguientes, los esfuerzos estatales y de la sociedad civil para solventar ese problema no fueron suficientes, de modo que con la crisis de los ochenta el problema habitacional se agudiz. As, datos del Censo de Poblacin y Vivienda, revelan que en 1984 el dficit haba ascendido a 112.991 unidades. En el perodo 1980-86, el promedio anual de viviendas construidas se ubic en 15,433 unidades, cifra inferior al promedio anual de 19.213 matrimonios registrados en ese mismo perodo (ms las uniones libres que por su propia naturaleza, durante esa poca, se careca de registros). El efecto combinado de esta situacin y el dficit acumulado de vivienda, plante la necesidad de un viraje en las polticas pblicas. Por ello, a partir de 1986, los esfuerzos de la poltica pblica se orientaron a generar soluciones de vivienda de inters social, para lo cual se adecu el marco institucional crendose el Sistema Financiero Nacional de la Vivienda (SFNV), cuyo brazo ejecutor lo constituye el BANHVI. La creacin del SFNV define la participacin del Estado en el rea de la canalizacin de recursos, es decir, hacindose cargo de la intermediacin financiera y no de la construccin directa. Sin embargo, la magnitud del dficit ha continuado creciendo, aunque a un ritmo inferior al experimentado en el perodo 1973-1984. En 1990, el dficit se estimaba en 157.798 unidades. La razn dficit / vivienda existente es del 25,4% en el mbito nacional y cuatro provincias superan ese valor promedio, a saber: Alajuela, Limn, Guanacaste y Puntarenas. Por
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otro lado, en el anlisis de la demanda habitacional es importante considerar el comportamiento de la tasa de jefaturas; as como, la relacin entre las nuevas viviendas construidas y el nmero de matrimonios registrados. Bajo esta orientacin, se asume que cada jefe de hogar representa una unidad familiar y que ese ncleo requiere de una vivienda donde residir y desarrollarse como grupo social. En el perodo 1987-1993, el nmero de jefaturas se increment sostenidamente. En trminos absolutos, el incremento anual fue del orden de 18.605. En 1990, la brecha entre jefes de hogar y viviendas existentes era cerca de 14 mil viviendas, pero ha de considerarse que bajo el concepto de dficit habitacional se encuentran las viviendas malas. La nueva demanda habitacional incorporada anualmente, segn registros, se relaciona de manera estrecha con el nmero de matrimonios, bajo el supuesto de que cada matrimonio es una unidad familiar que necesita vivienda. De 1987 a 1990, el nmero de matrimonios registrados fue superior al de viviendas construidas, situacin que se revierte a partir de 1991. En 1993, la razn de viviendas nuevas y matrimonios efectuados alcanza el nivel ms alto del perodo (120,4). Esto sugiere la posibilidad de atencin simultnea de la demanda habitacional de nuevos hogares y el combate parcial del dficit existente. En materia de vivienda de inters social, la puesta en ejecucin del Bono Familiar para la Vivienda desde 1987, ha constituido un instrumento para satisfacer la demanda de los sectores de ingreso bajo de la poblacin. La relacin bonos otorgados / hogares pobres sugiere que de cada cinco hogares pobres uno recibe este subsidio. La prioridad otorgada al sector vivienda permiti que el gasto pblico alcanzara, en promedio, un 7% del gasto del Sector Pblico No Financiero durante el trienio 19871989, luego de que en el perodo 19801986 no sobrepasaba el 3%. Ese nivel de participacin decrece durante 1990 1991, debido a las restricciones fiscales del momento. En el mbito global, el impacto de las polticas pblicas en materia de vivienda ha sido positivo en dos sentidos; primero, porque fue posible revertir las tendencias de agudizacin del dficit; y, segundo, porque signifi128
c la creacin de oportunidades de acceso a la vivienda a los estratos de bajo ingreso. Sin embargo, por responder a las demandas y presiones inmediatas, los programas han carecido de una visin de largo plazo que contemple el desarrollo integral de asentamientos humanos en ciudades pequeas e intermedias. Se ha propiciado un desarrollo espacial urbano desequilibrado y con ello, el desplazamiento de parte importante de las tierras con vocacin agrcola localizadas en la Gran rea Metropolitana. Adems, dada la naturaleza de los mecanismos utilizados para el otorgamiento de este beneficio, los programas han sido vulnerables a prcticas clientelistas. No obstante, durante esa poca, se careca de registros sobre las jefaturas de hogar ejercidas por mujeres y sus necesidades de vivienda. Partiendo del mismo supuesto de que cada mujer jefa de hogar es una unidad familiar y que por tanto tambin necesita vivienda, entonces las cifras sobre el dficit habitacional se tornan inmensas.
EMPOBRECIMIENTO Y FRAGMENTACIN DE LA CULTURA

Como expresin de la forma de ser de un pueblo, la cultura se constituye en el resultado y el soporte de los patrones de convivencia social y de la identidad nacional. En los ltimos aos, sin embargo, la cultura de trabajo y solidaridad que caracteriz histricamente la vida social costarricense, se ha enfrentado a un severo proceso de erosin, asociado al deterioro del sistema educativo. Las constantes denuncias sobre ciertas prcticas de corrupcin en los sectores pblicos y privados, animados por la avidez y el deseo de obtener dinero y poder a cualquier costo, son signos inequvocos de una sociedad en donde la solidaridad cedi terreno al individualismo. No es casual, por tanto, que el tema de la prdida de valores se encuentre como punto sobresaliente en la agenda nacional. En lo que respecta a oportunidades para el desarrollo cultural de los costarricenses, si bien todava disfrutamos de los frutos de grandes decisiones del pasado como fue la creacin de la Orquesta Sinfnica Nacio129
nal, por ejemplo y de esfuerzos particulares, lo cierto es que en la mayora de los casos, tanto los artistas como los ciudadanos y las comunidades, enfrentan cada vez ms restricciones que impiden la creacin, el disfrute y la expresin artstica. De igual forma, en el campo del entretenimiento y el deporte se presenta un importante dficit de instalaciones adecuadas, agravado por el deterioro de la infraestructura existente. Pero el desafo fundamental se relaciona con la desigualdad de oportunidades de la poblacin costarricense, tanto en lo que respecta a la produccin como el disfrute de los bienes y servicios culturales; as como, el predominio de conceptos limitados y estructuras rgidas que reducen el mbito cultural a la expresin artstica. Existen condiciones diferenciales de acceso a la cultura y a la recreacin que excluyen a las mayoras poblacionales de bienes y servicios de calidad. Desde el punto de vista sectorial, el sector cultura aglutina un amplio grupo de entidades estatales, asociaciones, grupos y pequeas empresas privadas. Sin embargo, su perfil institucional es bajo y sus recursos presupuestarios limitados. En ese marco, el sector pblico, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes (MCJD), creado por Ley en el ao 1971, ha participado en el financiamiento y la administracin de las actividades culturales, orientado en primera instancia a la prestacin de servicios culturales y, en segundo lugar, a la propia produccin de los mismos. Por su parte, el sector privado se ha caracterizado por una destacada participacin, sobre todo en la produccin de bienes y servicios culturales, en su mayora en la esfera de la comunicacin, dirigidos a satisfacer los mercados internos y, en menor grado, del exterior. En todo caso, ms all de la dotacin de recursos presupuestarios, el fortalecimiento del sector cultura demanda el reconocimiento efectivo de la pluralidad tnica y cultural y, en consecuencia con ese principio, la ampliacin de esfuerzos en el terreno de la investigacin sociocultural; as como, el diseo y ejecucin de polticas pblicas orientadas a convertir la cultura en un verdadero vehculo de integracin social.
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En general, en el marco del proceso de apertura externa y de globalizacin, se ha debilitado la capacidad de la institucionalidad vigente para la apropiacin de las mejores manifestaciones de la cultura universal, sin que ello signifique una prdida de la identidad nacional. El desarrollo reciente de la actividad turstica constituye un ejemplo tpico de como la ausencia de polticas pblicas podra conducir al debilitamiento y fragmentacin de las culturas regionales, consideradas muchas veces como un obstculo para el desarrollo.
SEGURIDAD SOCIAL
Costa Rica es reconocida internacionalmente por el vasto desarrollo en el rea de seguridad social. No obstante los logros alcanzados, persisten amplias brechas en su cobertura. Por ejemplo, mientras el 79% de los asalariados estn protegidos por el Rgimen de Enfermedad y Maternidad (REM), solo el 59% de los cuenta propia est en esa situacin. Las disparidades se acentan ms en el Rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte (RIVM), ya que cubre al 71,6% de los asalariados, pero solo al 3% de los sin patrono o de cuenta propia. Adicionalmente, hay que destacar la existencia de mltiples regmenes de pensiones que otorgan privilegios especiales a pequeos grupos de trabajadores, lo cual contrasta con el RIVM, que adems de aglutinar a la mayora de los asalariados les proporciona pensiones bajas, que en trminos reales ha ido perdiendo el poder adquisitivo. El Rgimen no Contributivo (RNC) presenta una tendencia similar. En trminos reales, la cuanta bsica de la pensin en 1992 represent el 67% del monto de 1987. Tambin, su distribucin geogrfica es inequitativa. La Regin Central absorbe el 36,9% de las pensiones, mientras que las regiones Chorotega y Brunca, que tienen la ms alta incidencia de la pobreza, ocupan lugares secundarios en la distribucin. En lo que respecta a la seguridad ocupacional, a pesar de que el seguro de riesgos del trabajo cubre al 90% de los asalariados, hay un incremento constante de los accidentes laborales. En la agricultura y en la industria, se concentra el 60% del total de accidentes ocurridos durante 1993.
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FAMILIA, MUJER E INFANCIA

Como ncleo bsico de la sociedad, la familia se encuentra sometida hoy a un proceso de cambio que est provocando modificaciones, tanto en su estructura como en las funciones tradicionalmente encomendadas. Se ha registrado tambin una sustitucin de sus valores tradicionales, algunos de los cuales han provocado un deterioro en las relaciones en su seno. Las familias incompletas, los hogares bajo la responsabilidad de mujeres solas, el nacimiento de hijos de madres solteras, la agresin de la mujer y de los nios y el trabajo infantil, entre otros, son expresiones de ese proceso. En el campo de la mujer, a pesar de las regulaciones existentes, an persisten profundas disparidades. En el mbito laboral, la mujer enfrenta con mayor fuerza el desempleo y el subempleo visible. Situacin similar ocurre con los ingresos, pues la diferenciacin salarial es de, aproximadamente, -5% como promedio en el sector pblico y del -25% en el privado. Esa situacin afecta principalmente a las mujeres jefes de hogar, que representan aproximadamente el 19,9% del total de jefes. Para ellas, esto implica mayores esfuerzos para asumir las responsabilidades econmicas del hogar, situacin que se agudiza en las familias pobres donde se estima que representan el 30% de los jefes de hogar. La realidad de los nios y nias trabajadoras se ha constituido en una de las expresiones ms claras de desigualdad social. Para el ao de 1993, se estimaba un contingente de 19.752 infantes, con edades de 12 a 14 aos, incorporados a la poblacin econmicamente activa (PEA), muchos de los cuales se insertan en el mercado de trabajo sin estar cubiertos por los regmenes de seguridad social. Situacin especial tienen quienes laboran en el sector informal, dado que sus condiciones de existencia son ms agudas. Aun cuando las estadsticas reflejan solo una pequea parte de su magnitud, la agresin infantil es un tema relevante dentro de la poltica social. En 1993 se reportaron 283 casos de agresin, pero en criterio del Comit de Nio Agredido del Hospital Nacional de Nios, por cada caso de sndrome de nio agredido que es reportado, cinco quedan sin conocerse. El abuso sexual concentra ms de la mitad de los casos atendidos y la agresin fsica representa casi un tercio del total.
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En relacin con la agresin a la mujer, uno de los principales problemas se asocia precisamente con la ausencia de sistemas de informacin que permitan precisar la dimensin social del problema y, fundamentalmente, fortalecer el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, algunas estadsticas puntuales, recopiladas y publicadas por el Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia, brindan una idea de los retos por enfrentar. Entre 1992 y 1994, 8 mil mujeres agredidas recibieron atencin en el Ministerio de Justicia. Segn la Defensora de los Habitantes, ms del 40% de los hogares costarricenses ha registrado violencia familiar; mientras, el Centro Feminista de Informacin y Accin (CEFEMINA) seala en estudios que el 56% de las mujeres vctimas de violencia intra familiar han estado a punto de morir y el 48% han abandonado el hogar. El Centro de Mujer y Familia (CMF) atiende un promedio diario de 14 denuncias por agresiones fsicas, emocionales y sexuales; y la Delegacin de la Mujer Agredida, del Ministerio de Gobernacin, ha estimado en 40 el nmero de atenciones diarias.
SEGURIDAD CIUDADANA
En los ltimos aos, las estadsticas muestran un aumento persistente en las tasas de criminalidad, destacando en particular un rpido crecimiento de los delitos contra la persona. Sin embargo, al considerar su composicin, los delitos contra la propiedad representan tres cuartas partes del total, mientras que los delitos contra personas significan alrededor del 10%. En relacin con la distribucin territorial de la criminalidad, la provincia de San Jos concentr el 52,5% del total de delitos reportados en 1991 ante el Organismo de Investigacin Judicial (OIJ). En San Jos, la tasa de delitos denunciados por cada diez mil habitantes fue de 168 y le siguen en importancia Limn (113), Puntarenas (96), Guanacaste (88), Cartago (85), Heredia (79) y Alajuela (69). No obstante, al considerar la distribucin segn tipo de delito, San Jos es superada por otras provincias, tal es el caso de los delitos contra la persona lesiones, homicidio culposo, violacin, tentativa de violacin, homicidio y tentativa de homicidio, en donde la provincia de Limn muestra tasas ms altas.
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A pesar de que la situacin anterior evidencia la necesidad de acciones especficas en diferentes zonas del pas, conviene sealar que la ausencia de planificacin en la organizacin de las fuerzas policiales, en particular de la Guardia Rural y la Guardia Civil, ha provocado una concentracin de efectivos de ambos cuerpos en diferentes reas del pas, quedando zonas territoriales de mayor incidencia delictiva con escasa vigilancia policial. Tambin, existen restricciones que impiden el control de los puestos fronterizos, lo cual ha dado origen a masivas y constantes inmigraciones en la frontera norte; as como, contrabandos y otros ilcitos en la frontera sur. Asimismo, existen limitaciones organizativas y financieras que impiden una vigilancia adecuada del mar territorial, lo cual ha provocado la trasgresin de los lmites territoriales y recursos naturales existentes. Por otro lado, diversas encuestas han revelado que el sentimiento de inseguridad de la poblacin ha aumentado. En el ao 1992, el 40% de los costarricenses consideraba la seguridad ciudadana como el principal problema; situacin que se torna ms compleja debido a la imagen negativa que tiene la sociedad de las instituciones estatales responsables, tanto de la accin policial como penal. En efecto, una multiplicidad de factores limita en la actualidad la capacidad de desempeo del Estado en este campo. Sin embargo, adems del desgaste institucional, producto de las restricciones presupuestarias, es posible identificar algunos elementos que requieren especial atencin: En el mbito global, la ausencia de un concepto de seguridad ciudadana adecuado para efectos operativos, dado que existe confusin entre seguridad civil, seguridad del Estado, seguridad territorial; as como, en cuanto a los componentes y caractersticas de este concepto. La carencia de estadsticas confiables para sustentar el proceso de toma de decisiones y el diseo de polticas y estrategias oportunas y eficaces. Por otro lado, la ausencia de una poltica integral y coherente en materia de seguridad ciudadana, el acelerado proceso de privatizacin sin la adecuada regulacin estatal y la ausencia de mecanismos que permitan la incorporacin de la accin comunitaria.
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En el mbito social, el deterioro de las condiciones socioeconmicas, educativas y culturales que permiten minimizar el riesgo de la actividad delictiva; adems, el debilitamiento de los instrumentos para la socializacin como la familia y el sistema educativo. Lo anterior ha tenido un impacto negativo sobre los valores en que se sustenta la convivencia y el respeto social. En el mbito de intervencin penal, los problemas sustantivos que afectan la celeridad de los procesos y que impiden la sancin de un alto porcentaje de los delitos, as como la escasa efectividad de los programas de rehabilitacin. Esto ltimo se refleja en las tasas de reincidencia, pues se estima que ms del 60% de las personas liberadas cometen un nuevo delito. En el mbito de intervencin policial, la ausencia de modelo funcional y organizacional que revierta las tendencias centralizadoras y jerrquicas vigentes. Adems, la falta de carrera policial; la ausencia de mecanismos para el control civil; el exceso de cuerpos policiales y la escasa coordinacin entre ellos: en la actualidad existen quince cuerpos policiales bajo el control de cinco Ministerios y la Corte Suprema de Justicia. En el mbito institucional, predomina la presencia de estructuras organizativas centralistas, rgidas y poco funcionales; la duplicidad de funciones y los problemas de coordinacin a que da origen un esquema atomizado; as como la baja calificacin de los recursos humanos. En general, la presencia de instituciones que enfrentan limitaciones organizativas y financieras que les impiden responder a las necesidades actuales.
A pesar de todos los obstculos inherentes al subdesarrollo en la poca de la globalizacin, tales como los desafos bosquejados con antelacin, en el caso de Costa Rica se han logrado disear planes nacionales de combate a la pobreza con una visin interinstitucional, interprogramtica e intersectorial. Hemos podido analizar los principios y objetivos de los planes; y su enlace con acciones concretas, se expone en detalle a continuacin.
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Con el fin de que la experiencia costarricense pueda ser de utilidad en otros contextos y en otras realidades, se presenta una sistematizacin y discusin con casos reales. Ms aun, en los siguientes captulos, se intenta descontextualizar y definir un modelo de intervencin social que pueda ser utilizado y adaptado en otros pases y localidades, o que pueda ser enriquecido con otras experiencias.
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CAPTULO IV
LA IMPLANTACIN DE UN NUEVO PARADIGMA
EN SUPERACIN DE LA POBREZA
IV
El conocimiento estratgico generado por el Instituto Mixto de Ayuda Social en sus treinta aos de gestin, con sus logros y sus evidentes desaciertos, se convierte en el marco conceptual y estratgico para su profunda renovacin sustantiva e instrumental de la institucin costarricense. Sin embargo, nos atrevemos a proponer su validez como fuente susceptible de rplica, en la generacin de un modelo alternativo de intervencin estatal coparticipativo, de promocin del desarrollo autnomo de las personas y de las localidades y regiones en condicin de pobreza; el cual puede constituirse en un punto de referencia importante para todos aquellos comprometidos con el rediseo de la poltica social en Amrica Latina.
1.
EL MARCO INSTITUCIONAL PARA LA

INTERVENCIN COPARTICIPATIVA
De acuerdo con la poltica social formulada, y la articulacin de los programas universales sobre principios rectores de construccin de una sociedad incluyente, el Plan Nacional de Combate a la Pobreza se propone como el instrumento orientador e integrador de las polticas pblicas en materia de superacin de pobreza. Para ello, se plantea el reto de articular, en un solo esfuerzo, a las instituciones del Estado y a los ministerios del sector social. Adems, establece las reas estratgicas de trabajo y los programas selectivos que, en orden de prioridad, se formulan para impulsar los procesos de promocin y desarrollo de las comunidades y de los sectores
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La implantacin de un nuevo paradigma en superacin de la pobreza
de personas en condicin de pobreza, con el fin de que superen sus mltiples carencias y que se incorporen a la corriente del desarrollo. El plan integra cinco reas estratgicas de intervencin, y parte del supuesto de que la superacin de la pobreza pasa por el desarrollo comunal, como un todo, y no solo por la atencin puntual de algunos de sus componentes. Las cinco reas propuestas inicialmente son: Infancia y Juventud, Mujer, Trabajo, Desarrollo Local y Solidaridad. En el desarrollo de las estrategias de articulacin y de implementacin, y en el proceso de construccin y aplicacin de los programas en el mbito nacional, regional y local, es fundamental destacar el liderazgo que asume el IMAS, tanto por su Ley de Creacin (1971) como por el Plan Nacional de Combate a la Pobreza, en su condicin de institucin rectora en la lucha contra la pobreza. Sin duda, esta atribucin le confiere un gran impacto en la calidad de vida de los grupos meta, la presencia ubicua en todo el territorio nacional y la articulacin en la accin cotidiana que logra con los ministerios del sector social y del rea productiva; adems de otras instituciones desconcentradas del Estado, como los gobiernos locales, las asociaciones de desarrollo, las organizaciones comunales y las ONG. La Ley constitutiva le seala claramente al IMAS su misin y rol articulador. En esa funcin, le obliga a impulsar un Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza, con el fin de promover y de incorporar en el proceso de desarrollo nacional a las personas y comunidades que, por falta de oportunidades y serias carencias econmicas, se ven rezagadas en la pobreza. Por estas razones, es posible articular al conjunto de instituciones sociales del Estado en una clara y vital capacidad conformada por los intereses, conocimientos especializados y potestades jurdicas en el IMAS3, para asumir la responsabilidad de impulsar el Plan Nacional de Combate a la Pobreza y, al mismo tiempo, generar una profunda reforma institucional para cumplir con los fines y objetivos de la superacin de la pobreza.
3 Los elementos fundamentales de una estrategia de desarrollo humano y local que se proponen en este captulo, se nutren de la experiencia que, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Institucin rectora en el combate a la pobreza en Costa Rica, desarroll en todo el territorio costarricense, en su plan de combate a la pobreza. El IMAS, trabaj estas experiencias con las otras Instituciones del Estado y Ministerios responsables de la produccin agrcola y forestal, acucola y del manejo de los recursos naturales y del ambiente, as como tambin, las del sector social que fueron llamadas a participar segn las necesidades que las comunidades plantearon como asuntos estratgicos.
Es importante destacar que, en su proceso histrico, el IMAS perdi el norte de institucin de promocin y desarrollo de las personas, de las familias y de las localidades en condicin de pobreza, como lo manda su Ley. Ciertamente, en la prctica, los gobiernos cambiaron la misin original y la perfilaron como una institucin, principalmente asistencialista. As, en lugar de trabajar por superar la pobreza pareca, ms bien, dedicada a mantener los sectores de pobreza en esa condicin, dependiendo permanentemente de las ayudas que se les ofrecen sin alternativas de superacin personal, familiar o colectiva. Los efectos de este enfoque tradicional son bastante conocidos: paternalismo; programas asistencialistas; dependencia institucional de doble va, atrofia de las potencialidades de las personas, familias y de las comunidades en condicin de pobreza para encontrar soluciones apropiadas a sus necesidades y utilizando sus propios recursos; clientelismo poltico; y, reproduccin indefinida del crculo de la pobreza.
Por el contrario, asumir los procesos de lucha contra la pobreza dentro de una concepcin de desarrollo humano y local sostenible, obligaba a una visin totalmente diferente de las personas, de las familias y de las comunidades en condicin de pobreza. En esta perspectiva, era necesario cambiar la percepcin general de las personas en trminos de: son sujetos activos de su propia transformacin, dentro de procesos eminentemente participativos; pueden y deben detectar, analizar y valorar sus necesidades, establecer prioridades, plantear alternativas y participar activamente en su solucin; se insertan en procesos de educacin y capacitacin que los hacen progresar despertando sus potencialidades, creando habilidades y destrezas para enfrentar sus problemas y lograr soluciones paulatinas;
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son capaces de aprender, de prever, de imaginar soluciones y de plasmarlas en acciones; y, son capaces de insertarse en los procesos sociales, con posibilidades de xito.
2.
UNA EXPERIENCIA DE GESTIN COMUNITARIA
Para actuar dentro del nuevo marco conceptual, el IMAS realiza una profunda transformacin (Ruiz, 1998, 190), que la lleva a sus orgenes filosficos y a generar un proceso de construccin conjunta de la nueva misin y de cambio de su cultura institucional, mediante un proceso ampliamente participativo, con funcionarios de la sede central, de las gerencias regionales y con representantes de las organizaciones comunales. Asimismo, la necesidad imperiosa de trabajar interinstitucionalmente en el eje local, oblig a capacitar al personal en liderazgo, en planeamiento estratgico y en promocin y articulacin de los procesos de superacin de la pobreza, todo ello en el marco de una filosofa de desarrollo humano y local sostenible, que se convierte en una de las principales componentes del modelo de superacin de la pobreza y la visin prospectiva para la definicin del: Plan Nacional de Combate a la Pobreza, y su expresin concreta de las polticas pblicas para combatir la pobreza. Los mandatos de la visionaria Ley de Creacin del IMAS. El compromiso de los pases centroamericanos en el desarrollo humano sostenible de la regin, expresado en la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES)4.
4 La Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), es una iniciativa ratificada por la XVCumbre Centroamericana de Presidentes, en Gucimo, Limn, Costa Rica, agosto de 1994. ALIDES conceptualiza el Desarrollo Sostenible como un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento econmico con equidad social y la transformacin de los mtodos de produccin y de los patrones de consumo, y que se sustenta en el equilibrio ecolgico y el soporte vital de la regin. Este proceso implica el respeto a la diversidad tnica y cultural regional, nacional y local, as como el fortalecimiento y la plena participacin ciudadana, en convivencia pacfica y en armona con la naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras (ALIDES, 1996, 6).
Quizs, la importancia de la accin y los logros en el cumplimiento de los objetivos de los proyectos, dirigidos a la superacin de la pobreza en el espacio local, que necesariamente se realizan con el concurso de mltiples instituciones del Estado, las organizaciones de base, las organizaciones no gubernamentales, los gobiernos locales y la empresa privada, se deba principalmente a la existencia de una institucin rectora y articuladora en materia de superacin de la pobreza, con capacidad de convocatoria y que, adems, cuenta con el financiamiento para el desarrollo de los programas descentralizados. En el proceso que interesa analizar, por una parte, el IMAS asume el liderazgo en la ejecucin de los programas como coordinadora, impulsora, animadora de los procesos locales, con capacidad de convocatoria interinstitucional de las comunidades y de sus organizaciones y con una visin integral del desarrollo humano y local, eje integrador de todas las acciones. Por otra, el IMAS prioriza el financiamiento o la canalizacin de recursos de diversas fuentes para la ejecucin de proyectos socioproductivos, de infraestructura social y de capacitacin, indispensables para el desarrollo humano y local, dejando los programas asistenciales nicamente para personas de la tercera edad, para discapacitados y para infancia ubicada en instituciones de asistencia. Adems, estratgicamente exige y garantiza la incorporacin de las personas en condicin de pobreza, como actores y sujetos de su propio progreso, dentro de un proceso formativo que les ayuda a superar sus limitaciones de capacitacin y les ofrece, simultneamente, condiciones para generar recursos econmicos para su subsistencia. Se considera importante narrar aqu, a grandes rasgos y a manera de ejemplo, la experiencia vivida en una de las comunidades de Costa Rica, en la cual se gest y desarroll el proceso de superacin de pobreza que se intenta sistematizar en el presente libro. Una localidad del sur del pas, la comunidad de Colinas de Buenos Aires de Osa, se toma como ejemplo por su especial aporte a la generacin
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de estrategias y metodologas, que luego se aplicaron y enriquecieron en el mbito nacional, con las vivencias de mltiples localidades de diversas condiciones y necesidades sociales, econmicas y ambientales. Colinas era una comunidad integrada por familias sumamente pobres, especialmente dedicadas a la produccin de granos bsicos. Tales eran las dificultades para la siembra, la cosecha y la comercializacin de sus granos, que la actividad agrcola estaba restringida a la produccin para el consumo familiar. Generalmente, era necesario prestarles ayuda asistencial para solventar las necesidades bsicas. La organizacin comunal en Colinas estaba a cargo de una asociacin de desarrollo. El inicio de un programa de trabajo en Colinas, se nutri con un programa de talleres de capacitacin, mediante los cuales de manera muy participativa los lugareos lograron formular un diagnstico claro y propio de sus dificultades. Asimismo, puntualizaron las opciones que tenan para mejorar o resolver algunos de esos problemas, con una visin de corto y de largo plazo, y los recursos y limitaciones que se les presentaban. Paralelamente, crearon una asociacin de productores para la puesta en marcha de este nuevo proyecto. Con esos antecedentes, la comunidad de Colinas inici un proceso de gestin de superacin de pobreza. Ciertamente, el camino por recorrer era duro y requera la unin comunitaria y el mximo esfuerzo individual y colectivo para obtener los logros programados. A su vez, se trataba de una excelente oportunidad para fortalecerse como familias y comunidad, en un esfuerzo colectivo de aprendizaje y de superacin de dificultades que podra garantizarles un mejor futuro econmico y de oportunidades para sus hijos e hijas. De esa manera, se escal el primer peldao en la superacin de las barreras mentales y de baja autoestima personal y social. La comunidad se incorpor con entusiasmo en el diseo y la planificacin de su propio proyecto, con el apoyo tcnico de los profesionales de las instituciones participantes. En este proceso se convoc a toda la comunidad, sin distingo de sexo, a los agricultores, a las mujeres jefas de hogar, a los jvenes, a los maestros, a las diversas organizaciones sectoriales que la comunidad tena y a las instituciones del sector agropecuario. Todos juntos tomando
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decisiones. As se gener un proceso de cambio de actividad agrcola hacia la produccin y procesamiento de tubrculos y races principalmente para la exportacin. Con base en la metodologa de aprender haciendo , se estableci un proceso de capacitacin en servicio que incorpor a los diversos integrantes de la comunidad. La idea buscaba impulsar la capacidad organizativa y distribuir la capacitacin de acuerdo con las diferentes tareas que se estaban desarrollando: a los agricultores en la siembra y produccin de los tubrculos, mientras sembraban sus parcelas; a las mujeres en actividades productivas y en formacin humana. A algunos de sus lderes tambin se les capacit en gestin de proyectos productivos, en contabilidad y en manejo de microempresas. Como parte del proyecto, se pensaba en la construccin de una planta procesadora de tubrculos y races. As que, pensando en la fase operativa de la planta, se imparti una capacitacin sobre diversos temas, tanto a los agricultores como a los lderes de la organizacin comunitaria que ahora asumiran un proceso productivo de generacin de recursos econmicos para la comunidad y de empleo para varios de sus integrantes. Las mujeres se incorporaron en diversos niveles: algunas como lderes de la gestin comunitaria, otras como futuras operarias de la planta procesadora y otras en la atencin del Centro de Desarrollo Infantil que se creara como parte del proceso. Estas ltimas requeran una capacitacin especial para la atencin, nutricin y el estmulo del desarrollo infantil. A los jvenes y a los nios tambin se les incorpor en diversos programas: en los campamentos para promover su desarrollo integral; en los programas de mediacin, donde los jvenes reciben una beca simblica por ayudar a los nios en la Escuela; mediante el trabajo dirigido fuera de sus horas escolares para que recuperaran las fallas en su aprendizaje, mediante lo cual se lograron importantes avances en la disminucin de la desercin y en el mejoramiento del rendimiento escolar. Por otra parte, las becas ayudaban al adolescente a descubrir sus potencialidades y fortalecerlas al tener que ayudar a otros nios y nias y, a la vez, les posibilit la obtencin de recursos econmicos para sus familias y, en muchos casos, para continuar sus estudios secundarios.
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En esta tarea de gestin colectiva, los proyectos se fueron generando y multiplicando asombrosamente. Fue necesario mostrar la importancia de la evaluacin y de la priorizacin. Durante todo el proceso, participaron el Consejo Nacional de Produccin , el Ministerio de Agricultura y Ganadera, el Instituto de Desarrollo Agrario y el Instituto Mixto de Ayuda Social. La coordinacin y articulacin estuvo a cargo del IMAS. Especialmente, la capacitacin en los aspectos de fortalecimiento a la persona y en la organizacin social y la asignacin del financiamiento de inversin para el proyecto, para la capacitacin tcnica, los estmulos econmicos para los trabajadores en proceso de aprendizaje y produccin, por medio de los cuales los trabajadores pueden sostener dignamente a sus familias a cambio de trabajo y de la capacitacin para lograr el cambio de actividad y la construccin de su propio proyecto productivo, fueron algunas de las tareas realizadas por el IMAS. Con las organizaciones comunales, se decidi construir una planta procesadora de los tubrculos. Los ingenieros del CNP realizaron los estudios de factibilidad y establecieron los contactos entre la comunidad y los exportadores de tubrculos; dirigieron la construccin de la planta que se hizo con mano de obra de la comunidad, remunerada con subsidios temporales para desempleados; y definieron los recursos para los materiales de construccin y el equipamiento de la planta, en sustitucin a las histricas bolsas de comida semanal o bonos alimenticios. Igualmente se oper con el Programa de Mujeres, donde cada una de las participantes en la capacitacin reciban un estmulo econmico que complementaba los recursos de sus hogares. Este proceso gener por s mismo un impulso a la economa local que era sumamente deprimida. Las personas invertan sus subsidios de desempleo en las compras de la canasta bsica en su propia comunidad y de hortalizas o productos alimenticios producidos en los predios familiares. Tambin, en la compra de servicios bsicos a las costureras, zapateros y otras formas muy simples de mejoramiento de la actividad econmica local. Con sus aciertos y desaciertos, enfrentar dificultades y construir sobre la marcha, con grandes necesidades inmediatas, individuales y colectivas,
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la experiencia ganada puede valorarse como exitosa y sostenible. En el primer ao de labores, los proyectos emprendidos generaron ocho millones de colones en empleo y una respetable cifra de ganancia en la planta procesadora, ms el pago a los agricultores por su cosecha. La comunidad contina produciendo, procesando y exportando la produccin de tubrculos y races, y no se les ha tenido que atender por asistencia social en estos ltimos aos. Sin duda, cada pequeo logro, el trabajo propio y la capacitacin afirma a las personas y a la comunidad en su autoestima y capacidades para seguir escalando la larga trayectoria de superar sus problemas y para enfrentar la falta de oportunidades que histricamente haban tenido.
3.
UN COMPONENTE CENTRAL DEL MODELO: LAS IDEAS FUERZA
Como fenmeno de muchas dimensiones, la pobreza debe ser abordada integralmente en las personas, en sus familias, en sus organizaciones y en sus comunidades, con una visin de desarrollo humano sostenible que los faculte para cambiar ellos mismos sus propias limitaciones y les permita incorporarse paulatinamente en los procesos productivos y sociales, para lograr el acceso real a los servicios de salud, vivienda y educacin, a los cuales tienen derecho pero quedan excluidos por sus mismas condiciones de pobreza. Desde esta perspectiva, y con base en experiencias como la reseada anteriormente, el proceso y las acciones para superar pobreza, se promovieron de manera integral y considerando las diferentes perspectivas de la problemtica. Se utiliz el eje local y la ejecucin de varios proyectos de estmulo o de promocin de actividades dirigidas a los diferentes miembros de las familias: varones, mujeres, nias, nios, adolescentes, y adultos mayores. En todo este trabajo de construccin, y de ejecucin en los programas de lucha contra la pobreza en el mbito nacional, se considera que uno de los factores de xito del proceso lo constituy la definicin de polticas institucionales que obliga a que todas las reas estratgicas, los programas y
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los proyectos que se desarrollaron en las comunidades o sectores, las gerencias y las oficinas locales se fundamentaran en las ideas fuerza (Ruiz, 1998, 190), que adems de dar la orientacin a la accin institucional, deban estar presentes e interrelacionarse en la formulacin de cada uno de los proyectos comunales o sectoriales. Dichos vectores estrechamente relacionados entre s, pretenden garantizar que todas las acciones que se desarrollen para superar la pobreza se orientan a: potenciar las personas; impulsar la generacin de capacidades locales; y, promover la generacin de ingresos autogestados. Por otra parte, las ideas fuerza se plantearon para: impulsar la integralidad de las acciones para superar la pobreza en el nivel comunitario, promover la capacitacin y la participacin de las personas y de las comunidades con poder decisorio, impulsar la descentralizacin institucional y el traslado del poder y de la accin a las organizaciones comunales
Por otra parte, facilitaron las respuestas claras sobre la importancia y pertinencia de los proyectos o actividades en el proceso de superacin de la pobreza y en la orientacin y priorizacin de los recursos econmicos, cuando se deban contestar preguntas centrales sobre la conveniencia, el alcance y el aporte de cada uno de ellos en el proceso, como las siguientes: Por qu y para qu se realiza el proyecto o la actividad? Cul es la fortaleza que aporta el proyecto o la actividad en la for macin de las personas en condicin de pobreza? Cmo las promueve en su desarrollo local? Cul es la contribucin que brinda a la organizacin comunitaria y su futuro desarrollo autnomo? Cmo los faculta para que utilicen los recursos institucionales y lo cales en su proceso de desarrollo? Cul es la afirmacin que las personas las familias y las organiza ciones estn teniendo con el proyecto o la accin, que los fortalezca en su capacidad productiva o en la generacin de recursos, en el pre sente o en el futuro, con la labor que se realiza? PRIMER IDEA FUERZA Fortalecimiento del desarrollo integral de la persona La pobreza es el efecto de mltiples factores que afectan la persona, la familia y a la comunidad: Econmicos: Produccin, empleo, ingresos o consumo. Sociales: Organizacin, capacitacin, educacin, etc. Psicolgicos: Autoimagen, autoestima, percepcin del medio, etc. Ambientales: Existencia de infraestructura, posibilidad de recreacin, seguridad o higiene, entre otros.
Las ideas fuerza son: Primera: Fortalecimiento del desarrollo integral de la persona. Segunda: Fortalecimiento del desarrollo local. Tercera: Potenciacin de la capacidad productiva de las personas y contribucin en el mejoramiento de la economa familiar y local.
Dichas ideas, que derivan de la experiencia en procesos de superacin de pobreza, y de los elementos conceptuales del modelo, orientaron las acciones en cualquier comunidad del pas. Adems, facilitaron la planificacin y la integracin multidisciplinaria, interinstitucional y local, como aspecto fundamental para el logro de los objetivos y posibilitaron el seguimiento efectivo y la evaluacin posterior.
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Por esta razn, las acciones de superacin de la pobreza se programaron con una visin integral y, dentro de ello, se dio prioridad a todas aque-
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llas actividades que impulsaban el desarrollo integral de la persona y la ampliacin de oportunidades para la plena insercin social y econmica de las personas y las familias. En todas las acciones, se busc la integracin de los pobres a la corriente del desarrollo, evitando segregarlos con procedimientos asistencialistas o de exclusin, que de momento resuelven situaciones puntuales, pero en el mediano y largo plazo no ofrecen avances o soluciones integrales para las personas en condicin de pobreza. La educacin, la capacitacin y la participacin fueron los ejes fundamentales de los programas y de los proyectos que se desarrollaron en las comunidades ms pobres y para las personas de menores recursos en esas comunidades. Las nias, los nios y los adolescentes, se incorporaron en programas de formacin en diversos campos y de recreacin formativa, que propiciaron su desarrollo integral. Con ello se trat de romper esquemas de reproduccin intergeneracional de la pobreza y de generar actitudes de superacin personal y valores para el aprecio y respeto de los recursos naturales y la apertura personal para el trabajo colectivo en las comunidades. Estos programas fueron desarrollados por las propias comunidades y, el proceso de gestin y desarrollo, se logr facultar y promover a mujeres, jvenes y personas adultas mayores, quienes adems de contribuir con los proyectos, encontraron una forma de capacitarse y de generar recursos para sus familias. La mujer ocup un espacio de prioridad, principalmente la mujer pobre cabeza de familia, que tiene bajo su responsabilidad no solo la crianza y la educacin de sus hijos, sino tambin la bsqueda de recursos econmicos para la subsistencia familiar. Capacitacin en formacin humana, autoestima, valores, organizacin social; gestin de proyectos productivos o de inters social, como los centros de atencin infantil o de adultos mayores; capacitacin tcnica para la gestin de las ideas productivas individuales o colectivas; gestin y manejo de fondos locales de solidaridad social (sistema de crdito local), han sido tareas muy importantes que se desarrollaron con los grupos de mujeres, con la finalidad de contribuir en el mejoramiento de la economa familiar y en la educacin de los hijos e hijas. A la vez, se coadyuv en los procesos de desarrollo de las comunidades y de las organizaciones.
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Como poltica general, se estableci que las personas que participaran en un proceso para la superacin de la pobreza, deban tener la oportunidad y la obligacin de incorporarse a los programas de capacitacin que los potenciara para mejorar sus condiciones de vida. Para la participacin plena, cada uno de los sujetos incorporados en estos procesos, deban garantizar y demostrar que sus hijos e hijas permanecan en la escuela, aportando los certificados de matrcula y que tenan el control de salud preventiva, mediante el carn correspondiente. SEGUNDA IDEA FUERZA Fortalecimiento del desarrollo local El desarrollo local fue uno de los vectores que orient el accionar institucional en la superacin de la pobreza, y se entiende como un proceso de cambio progresivo de la comunidad y de la calidad de vida del ser humano. Esto permite ubicar a la persona, su familia y la comunidad, como centro y sujeto primordial de un desarrollo que, gestado por ellos mismos, tenga la capacidad de continuar en el futuro, garantizando la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. Si bien, el desarrollo humano y local (Ruiz y Martorell, 1998, 22) es producto o resultado del esfuerzo combinado de distintos elementos y de mltiples factores, esta alternativa no es producto del azar o de la improvisacin, sino que responde a un trabajo sistemtico, integral y planificado. Por ello, se consider importante potenciar esta estrategia de trabajo en las instituciones y en las comunidades. En este esfuerzo, se generaron mltiples procesos comunitarios que, entre sus acciones principales, promovieron la construccin de infraestructura social y productiva necesaria para su desarrollo y en los que tuvieron vital importancia la generacin de espacios de concertacin social para impulsar el desarrollo humano y la capacitacin para la organizacin, el impulso a la formacin del liderazgo individual y colectivo, el trabajo personal, familiar y comunitario, el fortalecimiento de la autoestima individual y colectiva y la recuperacin de valores culturales.
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La incorporacin efectiva de la comunidad, requiere de informacin y capacidades organizacionales perfeccionadas y preparadas para lograr un esfuerzo sostenido en el tiempo, permanentemente evaluado y ajustado, que facilite el desarrollo local y potencie a las personas para participar en el mismo, lograr los objetivos de sus comunidades y, a la vez, mejorar las condiciones de vida de sus familias. En este sentido, se realiz el mayor esfuerzo de trabajo. TERCERAIDEA FUERZA Potenciacin de la capacidad productiva de las personas y contribucin en el mejoramiento de la economa familiar y local La tercera idea fuerza orienta las acciones que permiten potenciar y afirmar a la poblacin para su propio desarrollo. Esta idea ofrece posibilidades e instrumentos para la insercin en los procesos productivos amigables con el ambiente, para el manejo de los recursos naturales y para la gestin de proyectos integrales conducentes a generar: capacitacin para el empleo; gestin de proyectos socioproductivos y microempresas colectivas que generan recursos para sus asociados; capacitacin individual y colectiva; fortalecimiento de las organizaciones locales para impulsar el desarrollo humano y colectivo y el mejoramiento de la calidad de vida; gestin y conservacin de los recursos naturales; mejoramiento de la infraestructura social y productiva; elevacin de la produccin y reactivacin econmica de la comunidad; y, gestin de fondos solidarios de crdito o bancomunales que impulsan la gestin productiva de la localidad.
de reconversin productiva de los pequeos y medianos agricultores que incorporaron a los ms pobres en los procesos socioproductivos como sujetos de las acciones. Adems, dichos proyectos constituyeron una estrategia muy exitosa para capacitar, durante el mismo proceso, a los participantes en diversos temas de desarrollo humano, social y tcnico, en el aprovechamiento de los recursos de la localidad y en la produccin respetuosa del ambiente. La estrategia de impulsar la superacin de la pobreza apostando al trabajo, a la capacitacin y a la produccin afirma a las personas, a las familias, a las organizaciones y, por ende, a la comunidad, y las potencia para desarrollos autnomos y procesos autogestados de sus localidades. El impulso al trabajo y la produccin, fue el vehculo estratgico para la generacin de recursos econmicos dignamente ganados por las familias, en contraposicin al regalo y la ddiva en dinero o comida de los tradicionales sistemas asistencialistas; y para la construccin de obras de infraestructura social o productiva de gran valor y reconocimiento de la poblacin. Ambas acciones ayudaron a levantar la autoestima individual y colectiva de la comunidad y, finalmente, fue el elemento central para el cambio total en la orientacin de los programas asistencialistas que las instituciones estaban desarrollando. As tambin, trabajo y productividad se convirtieron en elementos fundamentales para impulsar el cambio en las instituciones del Estado, en las organizaciones comunales y en la generacin de una nueva visin de los programas de superacin de la pobreza, con la incorporacin y participacin decisoria de las personas en esa condicin, de sus organizaciones y de las comunidades en el desarrollo de los mismos, potencindolos para realizar sus procesos futuros de manera autnoma.
4.
INTEGRACIN LOCAL Y DESARROLLO COMUNAL
Por una parte, el vector trabajo y produccin fueron elementos centrales en el modelo de superacin de la pobreza en discusin. Estos elementos le dejaron al pas obras de infraestructura social y productiva, proyectos
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Hasta el momento, se ha tratado de brindar respuesta a las preguntas que se hicieron al inicio del libro, abstrayendo de la experiencia de Costa Rica los elementos centrales que, descontextualizados de las propias con155
diciones nacionales, puedan aportar a otros pases algunas ideas sobre las fortalezas y las dificultades que en este campo se han experimentado. Por medio de la descripcin de casos, se retoman los elementos ya esbozados en el texto anterior, que irn descubriendo la estrategia de las experiencias con las comunidades y algunas metodologas importantes para el buen xito de la accin. Es importante tener siempre presente que, cualquier actividad, programa o proyecto de abordaje de la superacin de la pobreza, se fundament en el compromiso de trabajar por el desarrollo de las personas, de sus familias y el de sus comunidades, y tuvo que responder claramente a preguntas como las siguientes: Por qu y para qu se realiza la accin? En la formulacin y el desarrollo de los programas, proyectos y actividades, es necesario tener siempre presente las ideas fuerza que impulsaron y articularon todas las acciones, con el fin de avanzar en el compromiso de la superacin de la pobreza y de lograr una mejor calidad de vida para las personas, sus familias y las comunidades. En este sentido, al realizarse una actividad determinada, se tuvo un sentido claro de la contribucin que aportaba en el desarrollo de las personas, en el fortalecimiento de la organizacin comunal o en su contribucin al desarrollo local y, finalmente, en su aporte a la produccin y a la generacin de recursos econmicos para las familias de menores recursos. Aquin se dirige la accin y quines son los sujetos protagnicos de la misma? La respuesta estratgica a esta interrogante refiere a las personas en condicin de pobreza y a las comunidades en general; pero, tambin a sus organizaciones, a sus lderes y, muy especialmente, a los funcionarios de las instituciones del Estado, que tienen una gran responsabilidad y que deben ceder el poder de decisin, aprender de los procesos comunales y asumir el rol de animadores, asesores e impulsores, y dejar el de actores o ejecutores. El cambio y el proceso de aprendizaje involucra a todos los
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que participan y, en este caso, requiri de un gran esfuerzo de coordinacin; por una parte, en la formulacin y ejecucin de los proyectos y actividades; y, por otra, en los procesos de capacitacin trabajados conjuntamente para y con las comunidades. Adems del trabajo en las comunidades, fue necesario tambin incidir en el interior de las instituciones. El diseo y desarrollo del plan de capacitacin para los funcionarios del IMAS, quienes deban asumir nuevos liderazgos y roles institucionales hacia las personas y las comunidades en condicin de pobreza. Se trataba, en particular, de acciones muy diferentes a las desempeadas en el pasado, pues en ellas se incorporaron funcionarios de otras instituciones estatales, con los cuales se trabaj en las localidades y en las regiones. Compartir ese liderazgo y convencer de estrategias y metodologas novedosas en el abordaje de los problemas locales fue todo un reto y una gran oportunidad de capacitacin y de crecimiento conjunto, aunque las funciones de cada institucin fueran diferentes. Tambin, en este proceso el concepto de desarrollo humano y local sostenible, las ideas fuerza, y el aprender haciendo fueron la luz y el camino seguido en los procesos de cambio impulsados. En estas tareas transformadoras, es importante destacar la incorporacin de las organizaciones no gubernamentales participantes en los procesos comunales y de toma de decisiones, como sujetos de aprendizaje y de contribucin permanente a la generacin de criterios y polticas, y como ejecutoras de mltiples proyectos de capacitacin y desarrollo que el nuevo proceso de gestin para la superacin de la pobreza demanda. Una accin de impacto regional y nacional debe ser desplegada desde los diferentes actores, pero integrados todos por objetivos comunes, estrategias y metodologas coherentes con los postulados tericos de los baluartes de la superacin de la pobreza y de la eliminacin de los condicionantes de la reproduccin intergeneracional de la pobreza. En este mbito de acciones la experiencia ha sido muy rica. El trabajo conjunto, la planificacin articulada a las necesidades reales de los grupos comunitarios, la capacitacin permanente de los diversos actores y la evaluacin participativa y retroalimentadora fueron estrategias desarrolladas con muy buenos resultados, tanto en el fortalecimiento de las personas,
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como tambin en el desarrollo de los grupos organizados, generadores de modelos de trabajo que bien pueden ser aplicados en otras comunidades o sectores sociales. Qu es lo que queremos hacer y alcanzar? Qu papel desempea esa accin en el logro del por qu y el para qu? Las respuestas a estas interrogantes deben ser compartidas con los grupos de trabajo, como una forma de retroalimentar permanentemente los proyectos y reorientarlos en el sentido correcto. De alguna manera, el grado de importancia de la accin determina la definicin de quines sern los sujetos de la accin, las estrategias y las metodologas, los proyectos y las actividades, las necesidades de capacitacin y los procesos de monitoreo y evaluacin. En las experiencias presentadas, hubo muy diversos proyectos y actividades que se plantearon como estratgicos para impulsar las acciones de superacin de la pobreza: Proyectos productivos agrcolas como siembras y procesamiento de meln, sanda, palmito, moras, tubrculos y races, mangos con sello ecolgico, cacao con sello ecolgico naranjas, granos bsicos, y muchos otros, Produccin de productos no tradicionales como vainilla, crcuma, mariposas para la exportacin, flores para la venta nacional y para la exportacin. Produccin de artesana para la venta nacional e internacional. Ferias de la produccin popular. Proyectos de infraestructura productiva: plantas procesadoras, centros de acopio y otros, sistemas de riego y drenaje. Proyectos de construccin de infraestructura educativa: escuelas, aulas, comedores escolares, aulas de cmputo, aulas de educacin preescolar, aulas para colegios de secundaria.
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Proyectos de infraestructura en salud: EBAIS, centros de salud, acueductos rurales, caeras, pozos profundos de agua potable, centros infantiles, alcantarillado. Proyectos de infraestructura comunal: construccin de puentes de diversas caractersticas, caminos, carreteras, aceras, salones multiuso y otras obras que las comunidades priorizaron segn sus necesidades. Proyectos sociales: Hogares comunitarios, Centros de Desarrollo Infantil, Centros de Capacitacin, Casas de la Juventud, Hogares diurnos para personas de tercera edad, hogares infantiles, centros para personas discapacitadas y otros ms. Fondos solidarios de crdito y bancomunales: que se constituyeron en una estrategia de financiamiento para la sostenibilidad de los proyectos productivos y para financiar diversas necesidades de las familias, con un fuerte proceso de capacitacin y aprendizaje y con una valorizacin muy alta por parte de la comunidad y con porcentajes de recuperacin de los prstamos muy elevados.
Adems de la importancia que signific contar con determinada obra para la comunidad, lo importante ha sido el proceso productivo como generador de empleo y de recursos econmicos para la subsistencia y el mejoramiento familiar. Se constituyeron en un vehculo estratgico para la incorporacin de una serie de objetivos personales y colectivos, que garantizaron el trabajo y el cumplimiento de las ideas fuerza. Cada una de esas obras se constituy en un estmulo y un smbolo para la superacin y el mejoramiento de las condiciones de vida. Su desarrollo gener destrezas, abri esperanzas y nuevas oportunidades para la localidad.
CMO LO HAREMOS Y LO ALCANZAREMOS?

Las mltiples respuestas a las interrogantes que un proceso participativo local genera, es una estrategia que permite abrir espacios de construccin conjunta, de formacin del liderazgo, de definiciones y toma de decisiones colectivas donde se valoran los pros y los contras; posibilita el
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incorporar la asesora institucional horizontalmente y fortalece el desarrollo de la interinstitucionalidad. En el nivel local, se posibilita la definicin de los sujetos, distintos grados de participacin, estrategias y metodologas; responsables, recursos necesarios y una permanente disposicin de la comunidad; necesidades concretas de capacitacin organizativa y tcnica, creacin de una cultura de proyectos, de rendicin de cuentas y de evaluacin, como proceso enriquecedor individual, colectivo y de trabajo comunitario, como una va ms directa para salir de los problemas con una visin de construccin de un mejor futuro local. En las instituciones tambin se tienen logros. Por ejemplo, se ha impulsado la formulacin de los planes y proyectos interinstitucionales, el uso eficiente de los recursos, la bsqueda de cooperantes y las alianzas estratgicas, plazos, evaluaciones y procesos de revisin y sistematizacin de lo actuado, para tener logros concretos y medibles, y tambin para sistematizar y generar los modelos reproducibles. En este ltimo sealamiento, en el caso del IMAS, se formul un plan operativo presupuesto basado en los procesos de gestin comunal, priorizando los planes y presupuestos que cada comunidad trabaj y se suscribieron los convenios con las diferentes organizaciones que los desarrollaran, pasando los presupuestos a las cuentas bancarias que las organizaciones tuvieron que abrir especialmente para administrar con controles, los recursos econmicos necesarios para el desarrollo de los proyectos. Las estrategias seguidas para facultar a las comunidades, y sus organizaciones en la gestin de sus proyectos, abrieron nuevas oportunidades al crear y fortalecer las destrezas que se requieren para el adecuado cumplimiento de las tareas vitales en los procesos de desarrollo local. Entre ellas se destacan: Diagnsticos participativos y anlisis de situaciones y posibilidades de solucin con vistas al desarrollo integral de la comunidad. Definicin y formulacin de proyectos, construyendo una cultura de proyectos y un asumir procesos, gestarlos y responsabilizar del manejo total de la ejecucin de las obras a la comunidad .
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Capacitacin para el proceso de organizacin y de gestin tcnica del proyecto. Capacitacin para la ejecucin de la obra.
En la ejecucin de la obra: Gestin y administracin de cuentas bancarias por de la organizacin. Contratacin y monitoreo de mano de obra local con subsidios temporales para los desempleados, segn criterios de seleccin definidos por las propias organizaciones de base y bajo el criterio central de beneficiar a los ms pobres. Gestin de la construccin de la obra o del proyecto productivo. Gestin de la capacitacin para el xito del proyecto. Gestin de los recursos institucionales en el mbito local. Participacin en las capacitaciones sobre desarrollo humano. Trabajo digno y de reconocimiento comunal, para generar los recursos econmicos bsicos para la manutencin familiar, y no por la ddiva o el subsidio regalado. Fortalecimiento de la organizacin comunal y de la autoestima individual y colectiva. Fortalecimiento del trabajo en equipo y de la responsabilidad individual y colectiva. Promocin de la cultura de la rendicin de cuentas y de la evaluacin de resultados y procesos. Creacin de las auditoras comunitarias
5.
EL TRABAJO CON LAS COMUNIDADES: LA METODOLOGA DE INTERVENCIN SOCIAL
Con el fin de responder a todas estas interrogantes, y cumplir los propsitos de lograr la superacin de la pobreza con una visin de desarrollo humano y local sostenible, se gener una metodologa de trabajo institucional y comunal que respondiera realmente a los principios orientadores
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del Plan Nacional de Combate a la Pobreza, y clarificara el nuevo enfoque en la prestacin de los servicios para las personas sujeto de la intervencin. La innovadora metodologa postula el diseo de servicios de alta calidad, en los que participen las personas en condicin de pobreza de manera integral, desde el diagnstico de necesidades hasta la evaluacin del resultado final. Adems, incorpora a la actividad sustantiva a aquel sector de las organizaciones no gubernamentales, nacionales y locales, dedicado en este caso a las comunidades priorizadas a partir del diagnstico. INCLAUDICABLES EN ELABORDAJE DE LA POBREZA
Y ELTRABAJO CON LA COMUNIDAD
El reforzamiento de la capacidad organizativa local. El reforzamiento de la capacidad local para la deteccin y priorizacin de las necesidades. El compromiso en la solucin de los propios problemas. La concertacin de esfuerzos y recursos interinstitucionales.
La participacin comunitaria se centra en los siguientes aspectos: La participacin integral de las comunidades constituye el ms importante factor crtico de xito del proceso de transformacin institucional; por ello, se visualiza la comunidad en el quehacer sustantivo de la institucin en lo siguiente: Como fuente principal para la deteccin de necesidades y el establecimiento de prioridades, cuyas soluciones se plasmarn en los programas sociales. Como ente participante en la formulacin, ejecucin y evaluacin de los programas sociales; esto es, como sujeto de su propio desarrollo humano y local. Como beneficiaria y sujeto de la accin. Como espacio para la articulacin de los esfuerzos interinstitucionales. Como ente que permite y obliga el abordaje integral de los problemas y la sostenibilidad de las soluciones.
El concepto de desarrollo humano El Desarrollo Humano considera al individuo como el objetivo central del desarrollo, buscando su perfeccionamiento como persona y el mejoramiento de su calidad de vida. Reconoce a la persona como el principal actor de este proceso. Para lograr lo anterior, se trabaj consistentemente para: Fomentar la participacin activa y responsable, de los gobiernos locales, las comunidades y las organizaciones de base, en los procesos de toma de decisiones. Facilitar el acceso equitativo a las oportunidades de la poblacin objetivo. Desarrollar sus capacidades potenciales. Generar espacios para que las comunidades, organizaciones de base y las personas asumieran la responsabilidad sobre su propio desarrollo.
LOS CONSEJOS LOCALES DE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

Con el propsito de coordinar mejor las actividades en el mbito local, e impulsar la participacin y la toma de decisiones en la comunidad, se estimul la conformacin de los Consejos Locales de Desarrollo Huma no Sostenible, los cuales fueron integrados por representantes de las organizaciones de base de las comunidades elegidos por las propias comunidades y representantes de los Gobiernos Locales.
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El fomento de la participacin se centra en los siguientes aspectos: La promocin de iniciativas locales a partir de los programas es pecficos que brinda el Plan Nacional de Combate a la Pobreza.
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Estos Consejos, constituyeron formas organizativas comunales (sociedad civil) que adoptaron las comunidades para hacerle frente a las necesidades de sus propias localidades. Los Consejos no fueron entidades ejecutoras, sino que constituyeron instancias de coordinacin de la sociedad civil para la concertacin y el planeamiento de la accin social y econmica, en el mbito local y regional. La composicin de los mismos vari de una regin a otra, dependiendo de si el mbito de trabajo era local o distrital. Lo mismo ocurri con el nombre que recibieron, pues en algunos lugares se les denomina Consejos Locales de Desarrollo Humano, Consejos Comunitarios, y en otros, Consejos Distritales de Desarrollo Sostenible. Independientemente de como se les denomin, estos Consejos fueron integrados por: Representantes de Organizaciones de Base existentes en la comunidad Lderes Comunales Grupos tnicos Miembros del Gobierno Local Presencia de las Instituciones del Estado Abiertos a la comunidad en general
los servicios institucionales en forma diferenciada. Participar en el establecimiento de los modelos de intervencin que garanticen la integralidad de la atencin, a partir de sus caractersticas esenciales y particulares. Participar en la toma de decisiones en relacin con los programas, tanto en su diseo y ejecucin, como en la seleccin de los beneficiarios y la evaluacin. Constituir el escenario principal en el que se contacta al usuario. Ser escenario principal donde se gerencia el desarrollo humano y local. Constituirse en criterio fundamental para la evaluacin del impacto de los servicios. Aportar identidad a las organizaciones comunitarias que se conformen en su interior.
ARTICULACIN INTERINSTITUCIONAL
En el mbito local, la labor demanda una atencin integral. Para ello, es fundamental la integracin de diversas instituciones, las cuales deben participar activamente, desde los procesos de diagnstico, priorizacin y formulacin de proyectos hasta en la asesora y capacitacin para el desarrollo y el control comunitario de los proyectos en ejecucin. Este trabajo de coordinacin y de esfuerzo conjunto demanda, tambin, la generacin de capacidades nuevas en los funcionarios de las instituciones, por lo que es necesario contar con planes de capacitacin y estmulo permanente para que la labor, aun cuando complicada, sea cumplida con eficiencia y altruismo.
Dichos Consejos se establecieron en cada distrito o comunidad y fueron capacitados en temticas fundamentales para el desempeo de su labor coadyuvante en la superacin de la pobreza de su comunidad y de las familias ms pobres de la misma. PRINCIPALES FUNCIONES DE LOS CONSEJOS LOCALES DE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Participar activamente en la planificacin y concertacin de proyectos de desarrollo. Identificar necesidades prioritarias y definir, junto con el personal de los CEDES (Centros de Desarrollo Econmico y Social del IMAS),
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6.
REAS Y PROGRAMAS ESTRATGICOS
En el plan de superacin de pobreza puesto en marcha en todo el pas, se impulsaron acciones en cinco reas estratgicas, dirigidas a sectores especficos de la poblacin, cada una con su propia naturaleza, sus fines y di165
versos proyectos con objetivos muy claros y orientados especialmente a un mbito de la poblacin en condicin de pobreza: rea Mujer y Familia, rea Infancia y Adolescencia, rea Solidaridad, rea Trabajo y el rea Desarrollo Local. El desarrollo de los proyectos y su articulacin en cada comunidad, respondi a decisiones de los Consejos Comunitarios o Consejos de Desarrollo Humano Sostenible, basadas en las necesidades de su poblacin, los recursos de la comunidad y la prioridad asignada a cada programa. Estas definiciones las tomaron conociendo la gama de programas y oportunidades ofrecidas por las instituciones, con la asesora del IMAS y de las otras instituciones del Estado relacionadas con el trabajo de cada una de las reas. De esa forma, se definieron los planes estratgicos y los proyectos para la comunidad, o los diversos sectores o integrantes de la misma. Los programas que se generaron en el mbito local o en comunidades con altos ndices de pobreza, propiciaron las condiciones para favorecer la participacin activa de las personas, familias y comunidades en los procesos de autogestin, mediante su incorporacin al proceso productivo, al desarrollo de programas que potencian a su niez y juventud, a la atencin integral del adulto mayor, al manejo o cuido de las reservas naturalez, a la generacin de empleo y al desarrollo local; principalmente, a los procesos de decisin, capacitacin y gestin de proyectos. Con una urgencia en el corto plazo y una visin de largo plazo, el fomento al trabajo, la produccin y la capacitacin en aspectos humanos, sociales y tcnicos a personas, familias, grupos y comunidades fueron fundamentales para romper con los crculos viciosos de la pobreza y garantizar su incorporacin en los procesos productivos, con el beneficio consiguiente para los sujetos participantes en los programas, pero tambin, para la comunidad en su conjunto y el pas en general. Este es un baluarte para el desarrollo econmico de los pases latinoamericanos y una oportunidad para impulsar el desarrollo, pues busca incluir a los sectores en condicin de pobreza en los procesos de produccin, por medio de la capacitacin tcnica y la afirmacin de las personas. Al impulsar estos sectores y sus comunidades en el trabajo y la produccin, se activan las
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economas locales y se potencia el desarrollo de las localidades y del pas en general. Se pudieron comprobar cambios fundamentales en comunidades de pobreza extrema, aunque el tiempo fue corto para evaluar los resultados y su impacto econmico social. De manera general, se describen las reas de trabajo y algunos de los componentes que se incorporaron individualmente o se aplicaron en el desarrollo de los proyectos comunitarios, de acuerdo con las necesidades que las comunidades priorizaron. Enseguida se presentan:
7.
REA INFANCIA Y JUVENTUD
Para 1996, el 37% de las familias costarricenses padecan algn grado de pobreza; de sus integrantes cerca de 270.000 son nios y nias y ms o menos 116.000 son adolescentes y jvenes. Esta importante poblacin tiene limitaciones para el acceso a la atencin mdica, a la educacin, la vivienda y a una adecuada alimentacin. No cuenta con los recursos ni las oportunidades oportunas para salir de los procesos de exclusin social. Por encontrarse en etapas bsicas del desarrollo afectivo, cognoscitivo y social, se considera a la poblacin infantil, adolescente y juvenil, en situacin de pobreza, como el grupo etreo ms vulnerable y el que requiere mayor atencin y apoyo de la sociedad, dando sentido a su priorizacin. En la dimensin de gnero, existen condiciones propicias para que las nias y jvenes en condicin de pobreza constituyan el grupo ms vulnerable a todas las formas de abuso y explotacin de empleo e incluso de la prostitucin. De la poblacin menor de siete aos, solo un 16% tiene acceso a modalidades de atencin infantil, lo que se agrava para la niez menor de dos aos, que por la urgencia de sus padres de trabajar o de salir en bsqueda de recursos para subsistir, quedan al cuido de sus hermanos, la mayora de las veces menores de edad, o de familiares o vecinos con los riesgos y complicaciones que ello conlleva. Principalmente, la niez y la adolescencia ven restringidas las alternativas hacia el futuro y frustradas las oportunidades de recibir educacin, ya que por razones econmicas y sociales los jvenes desertan en los aos iniciales de su desarrollo y forma167
cin, incorporndose en procesos casi irreversibles de transmisin intergeneracional de la pobreza. La desercin y el bajo rendimiento escolar en la poblacin juvenil presentan altos ndices, y entre las razones se encuentran: la escasez de recursos, la necesidad de generar ingresos para sus familias desde temprana edad, factores vinculados al tiempo, la distancia de la escuela, la salud, la migracin, la falta de inters y la imposibilidad de tener ayuda para mejorar sus procesos de aprendizaje. Teniendo en cuenta los elementos centrales de la problemtica costarricense, el pas no enfrenta la decisin a la poblacin infantil y juvenil en condicin de pobreza y vulnerabilidad social; mientras, por otra parte, es una situacin bastante similar en la mayora o en todos los pases de Amrica Latina. Es importante mencionar los programas que en el rea de infancia y juventud se desarrollaron en todo el pas orientados en dos direcciones: Promocin al desarrollo infantil y juvenil Hogares Comunitarios Centros de Desarrollo Infantil Instituciones de Bienestar Infantil Estmulo al proceso de mediacin, educacin y formacin Mediacin entre jvenes, nios y nias Mediacin entre generaciones Campamentos Incentivo econmico para estudios en primaria y en secundaria Becas brazos mente.
TIPOS DE PROYECTOS DESARROLLADOS POR EL REA INFANCIAY JUVENTUD

TIPO DE PROYECTO DESCRIPCIN DE LOS PROYECTOS
HOGARES COMUNITARIOS YCENTROS
DE DESARROLLO INFANTIL
ATENCIN
INFANTIL
Atencin integral de nios y nias menores de 12 aos, provenientes de comunidades pobres, mediante Madres Comunitarias u otros agentes sociales.
Aprovechamiento de experiencias y conocimientos EDUCATIVO E entre personas de diferentes edades, como mediadoINTEGRACIN SOCIAL res o personas expertas en reas especficas, para A TRAVS DE LA fortalecer la auto estima, la solidaridad y el trabajo MEDIACIN cooperativo.
DESARROLLO
JVENES NIAS -NIOS Y ENTRE GENERACIONES
DESARROLLO
CREATIVO Y LIDERAZGO JUVENILA TRAVS DE LA MEDIACIN
CAMPAMENTOS YCASAS
DE LOS ADOLECENTES
Oportunidades para el aprovechamiento del tiempo libre de adolescentes y jvenes mediante actividades recreativas y formativas no tradicionales, con el fin de promover habilidades y potencialidades, la capacidad de liderazgo, el espritu de voluntariado y el fortalecimiento de la auto estima.
INCENTIVO ECONMICO PARA ESTUDIO
APOYO
AL PROCESO EDUCATIVO
Incentivo econmico a estudiantes de primaria y secundaria en situacin de pobreza extrema, para prevenirla desercin y el fracaso escolar, y promover la reinsercin al proceso educativo.
BRAZOS MENTE
INSERCIN SOCIAL
Oportunidad de participar en proyectos de mediacin comunales, para estudiantes de educacin superior, con buen rendimiento acadmico y en condicin de pobreza, incentivndolos econmicamente para favorecer el logro de metas acadmicas.
INSTITUCIONES DE BIENESTAR SOCIAL
ALBERGE Y
PROTECCIN
Atencin de menores de 18 aos en situaciones especiales mediante la asistencia tcnica y el apoyo econmico a organizaciones de bienestar social, para la atencin, equipamiento bsico, mejoras de infraestructura y otras necesidades propias de esta poblacin.
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La estrategia consiste en una accin complementaria, que garantiza la aplicacin de las polticas sociales de carcter universal, paralelamente con polticas selectivas, y programas especiales que propicien la igualdad de oportunidades y el logro del reto fundamental: Cortar el ciclo de transmisin intergeneracional de la pobreza. Subsanar el deterioro y promover el cambio social. Prevenir la generacin de condiciones de vulnerabilidad psicosocial. Favorecer la participacin activa y el compromiso para contribuir en su propio desarrollo humano y social.
Se realizaron proyectos que apoyan los otros programas de superacin de pobreza, como son los proyectos productivos de las mujeres o de las comunidades, o la labor de capacitacin para las madres de los Hogares Comunitarios y de los Centros de Desarrollo Infantil; asimismo, en reas de investigacin y de encuestas, como la aplicacin de la Ficha de Informacin Social que se actualiza todos los aos para mantener el Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo (SIPO) del IMAS, y que brinda servicio a todas las instituciones del Estado, en cuanto a informacin sobre pobreza. La articulacin de los programas del rea de Infancia y Juventud residi en la bsqueda de una atencin gil y oportuna, de una mayor coordinacin e integracin con los otros programas. Implic capacitar a la comunidad, con miras a su afirmacin, mediante su protagonismo en la ejecucin de los servicios y en el control del destino de los recursos econmicos y financieros y en el otorgamiento de los servicios a las personas que realmente la comunidad seleccionaba por sus condiciones de pobreza.
8.
REA MUJER Y FAMILIA
En sus ms diversas manifestaciones, las consecuencias nefastas de la pobreza y la exclusin social perjudica e influyen significativamente ms en las mujeres que en los hombres. Sin duda, esta situacin tiene su origen en las arraigadas contradicciones sociales, econmicas y culturales en
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que se encuentra sumida la poblacin marginada y desposeda. Ciertamente, la mujer enfrenta una situacin de pobreza mayor que el hombre, tanto en intensidad como desde el punto de vista de su desarrollo integral. En el mbito mundial se afirma que, de cada siete personas en situacin de pobreza, cuatro son mujeres. Esta realidad adquiere una dimensin crtica, principalmente por el crecimiento sostenido de los hogares con caractersticas y condiciones de exclusin a cargo de mujeres, donde se recrea el ciclo vicioso de la pobreza en la interaccin familiar. Como parte de las condiciones propias del ciclo, se origina una fcil transmisin de la madre a los hijos y a las futuras generaciones de la situacin de marginalidad, desventaja en el aprovechamiento de las oportunidades. As, por su condicin de gnero subordinado y discriminado en el ncleo familiar y en la sociedad, la mujer est ms expuesta al impacto directo de las causas de la pobreza, independientemente del contexto geogrfico, rural o urbano, en que se encuentre. Ms claramente, la realidad de la mujer se inserta y redimensiona, precisamente, en el contexto del fenmeno conocido como la feminizacin de la pobreza. Dicho fenmeno explica, especialmente, de que manera las causas estructurales de la pobreza afectan de diferente forma a las mujeres y a los hombres al impactar con sesgo de gnero. En el anlisis de la pobreza, la vulnerabilidad de la mujer se observa en el mercado laboral, en el acceso a los activos sociales y culturales, en la situacin de su familia y en la cobertura y efectividad de las poltica pblicas en la solucin de su problemtica (Anderson, 1994). Entre otros, lo anterior se refleja en algunos factores como las barreras para la insercin de la mujer en el mercado de trabajo, la doble o triple jornada laboral, por sus roles en la produccin, la reproduccin y la organizacin, la escolaridad y la calificacin tcnica, el patrn de sexualidad asociado a la reproduccin, la cantidad de dependientes sujetos a su manutencin y su responsabilidad en la jefatura del hogar. En Costa Rica, el 37% de las familias ms pobres tienen una mujer como jefe de hogar (47.000 mujeres en condicin de pobreza sobre las que recae la responsabilidad total de la familia). Estas mujeres, adems de ser las primeras proveedoras del ingreso familiar, asumen, sin ninguna
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remuneracin, las responsabilidades domsticas y el cuido de los hijos, reas muy poco compartidas en el hogar y en la sociedad. Por otra parte, las oportunidades de empleo para la mujer son reducidas. En general, la mujer jefa de hogar tiene una tasa de desocupacin del 4,5%, dos veces superior a la tasa de desocupacin del hombre, estimada en 1,8% y sin acceso a empleos bien remunerados y calificados. Por las condiciones anteriores, la mujer trabajadora no tiene mayor oportunidad para accesar los activos culturales, como la educacin y el conocimiento cultural que permite a las personas desenvolverse en el entorno social humano. De diversas maneras, las mujeres participan en las actividades de organizacin de la comunidad. No obstante, la sociedad no reconoce ni valora socialmente el cumplimiento de los tres roles asumidos por la mujer, pues los considera como parte natural del gnero femenino, lo cual implica la invisibilidad de la doble o triple jornada y las condiciones desventajosas en cuanto a oportunidades de los hijos de estas mujeres en las comunidades. Dentro de la problemtica, se le asign una amplia prioridad a la atencin de la mujer, por ella misma; pero, de manera especial, por el impacto que tiene en los nios y nias, el hecho de que la madre tenga limitaciones en todos los niveles de oportunidad. Dentro del Plan Nacional de Combate a la Pobreza, se prioriza el rea de Mujer y Familia, y se realiza un trabajo integral, por medio de dos programas estratgicos: Mujer Jefa de Hogar. Alternativas de Atencin a la Mujer. EL PROGRAMA NACIONAL DE LA MUJER JEFA DE HOGAR 5 Por la importancia de este programa para la superacin de la pobreza y la construccin de mejores oportunidades para las mujeres y sus hijos e hijas, parece importante resear este programa de manera integral.
5 Cuenta con la participacin de la Segunda Vicepresidencia de la Repblica, del Centro Nacional Mujer y Familia (CNMF), del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) y del IMAS, quien coordina la accin y ejecucin del Programa.
Es un programa dirigido a las 47.000 mujeres jefes de hogar, para las cuales busca la promocin y la afirmacin humana, pues presentan grandes dificultades econmicas y sociales, y muy pocas oportunidades. Los siguientes componentes integran el programa: Formacin humana para el desarrollo; Capacitacin tcnica; Apoyo a la produccin y Asignacin econmica temporal (Marenco et all, 1998, 67). Formacin humana para el desarrollo Se considera fundamental la realizacin de procesos formativos con las mujeres y las familias, con la finalidad de generar un cuestionamiento de los patrones socioculturales discriminatorios y la construccin de relaciones justas y equitativas. Los programas deben contribuir con el fortalecimiento personal y con la creacin de nuevas actitudes sociales y culturales, hbitos de vida y de trabajo, destrezas sociales y culturales, para permitir una mejor adaptacin a los procesos de promocin social. Contempla la formacin en el campo de los valores, identidad y autoestima, vida sin violencia, salud, relaciones laborales, derechos y deberes, organizacin y liderazgo, y drogadiccin. Los temas son abordados bajo la perspectiva de gnero que, como categora de anlisis, permite comprender y ubicar a las personas en diferentes lugares y condiciones, lo cual explica los determinantes sociales de las relaciones de desigualdad existentes por razones de gnero, clase social y etnia. De esta forma, se facilita la comprensin de situaciones de discriminacin que, aos atrs, pasaban desapercibidas y que, a partir de un espacio vivencial y de anlisis, es posible transformar meditante una lectura crtica de la realidad, orientada hacia la construccin de una sociedad ms equitativa. El proceso formativo est basado en una metodologa participativa que privilegia un proceso de enseanzaaprendizaje, orientado a facilitar, acompaar, involucrar, expresar y comprometer a la mujer y su familiar. La recuperacin de la experiencia vivida por las mujeres y el protagonismo en el replanteamiento y construccin del proyecto personal y grupal, se constituyen en elementos fundamentales en la accin formativa.
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La formacin humana, adems, contempla el apoyo a procesos alfabetizadores y de conclusin de educacin bsica para las familias. Esto por cuanto, durante 1997, se estim que el 20% de mujeres eran analfabetas y un 40% de mujeres solo contaban con la primaria incompleta. Esta realidad obliga al despliegue de acciones que permitan a las mujeres, y otros miembros de la familia, completar sus estudios bsicos para optar por mejores oportunidades de desarrollo personal y familiar. Capacitacin tcnica Comprende la capacitacin para el desarrollo y el fortalecimiento de las habilidades y destrezas para el trabajo. Este programa est dirigido a mujeres jefas de hogar, a las madres adolescentes y a la familia en condiciones de pobreza. La capacitacin brinda las herramientas necesarias para el desempeo de un oficio que permita la incorporacin a empleos formales e informales, estables y mejor remunerados o a la generacin de ideas productivas individuales o colectivas les permitan generar ingresos para sus familias. Esta capacitacin debe responder a las necesidades y a la experiencia de las personas; as como, a las posibilidades de insercin en el mercado laboral o la generacin de los proyectos productivos. Apoyo a la produccin Comprende la creacin de unidades productivas individuales o grupales y el fortalecimiento de las microempresas existentes. Contempla desde la identificacin de la idea de proyecto, el estudio de factibilidad, el acompaamiento en la consolidacin del proyecto, la identificacin de las necesidades de capacitacin, la bsqueda de financiamiento, la asistencia tcnica y la asesora en la comercializacin. Pretende promover la autogestin y la participacin real de la poblacin meta en la definicin de los proyectos y se desarrolla como una estrategia de aprender haciendo. Se considera que este componente es muy importante; por cuanto, se constituye en la fase de produccin que permitir elevar el ingreso y, con ello, mejorar sus condiciones de vida.
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Asignacin familiar temporal Consiste en un incentivo econmico que se ofrece, mensualmente, a aquellas mujeres que participan en cursos de formacin humana, orientados a fortalecer su autoestima y a promover la transformacin de patrones culturales que generan condiciones de discriminacin en contra de las mujeres, y en particular, de las jefas de hogar pobres. Se otorga durante el proceso de capacitacin tcnica, y cuando se est iniciando la capacitacin para la generacin del proyecto productivo. Es el gancho con el que se atrae inicialmente a las mujeres a este proceso. Dicho incentivo se otorga bajo condiciones que coadyuvan en el rompimiento de aspectos fundamentales que reproducen la pobreza, como son la desercin escolar y la desatencin integral en salud y nutricin. Las madres que participan en este programa tienen que presentar las constancias de que sus hijos estn asistiendo a la escuela o al colegio hasta noveno ao de la Educacin General Bsica, obligatoria en Costa Rica. Adems, deben presentar el carn de salud al da, lo cual garantiza un control sobre salud preventiva y nutricin. Por otra parte, los nios en la Educacin General Bsica tienen derecho a asistir al programa nacional de comedores escolares, instalado en cada centro educativo, que garantiza los alimentos de los tres tiempos por todo el ao, cuidando su salud nutricional.
9.
REA SOLIDARIDAD
El rea de Solidaridad orienta su accionar hacia aquellos grupos ms vulnerables, social y econmicamente, de la sociedad costarricense, como son los adultos mayores de 60 aos de edad y las personas con discapacidad. Involucran tambin a personas con adiccin a diferentes tipos de drogas o con limitaciones para satisfacer sus necesidades inmediatas; a quienes se enfrentan a situaciones de emergencia por el hambre, y familias que requieren apoyo econmico para hacer frente a las obligaciones relacionadas con sus viviendas, o por enfrentar un alto grado de morosidad.
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Especial atencin merece los adultos mayores que, durante su edad productiva, dedicaron gran parte de su vida energa y esfuerzo al desempeo laboral del pas y que luego carecen de los medios indispensables para su sobrevivencia. Para tales efectos, el rea ha contemplado los siguientes componentes de carcter asistencial: Cupn Alimentario. Subsidios no Alimentarios. Ayudas Econmicas Urgentes. Asistencia Social y Emergencias.
Adems de las comunidades de atencin prioritaria, se destacan las localidades comprendidas en la siguiente tipologa: zonas pobres en funcin del bajo ingreso de sus habitantes; zonas constreidas pero con gran potencial local para promover procesos de desarrollo sostenible; zonas densamente pobladas con ndices agudos de pobreza, las cuales demandan colectivamente la satisfaccin de necesiddes bsicas; zonas con demandas antiguas insatisfechas;
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REA DESARROLLO LOCAL
Comunidades de atencin prioritaria

COMUNIDAD PROVINCIA COMUNIDAD PROVINCIA
En el decenio de los noventa, la pobreza en Costa Rica deja de ser un fenmeno tpicamente rural, puesto que el nmero de personas pobres en las ciudades casi iguala al de las zonas rurales. Sin embargo, en la zona rural la pobreza se muestra an en mayor extensin y con gran intensidad, en virtud de la estructura de la propiedad rural, la falta de empleo, las dificultades de la microempresa agrcola y la limitada cobertura de los servicios de seguridad social. La situacin de la vivienda se ve agravada por la explotacin extensiva de los recursos naturales, por el deficiente equipamiento de las obras pblicas, y por la limitada infraestructura vial y sanitaria. Por su parte, en los espacios urbanos se han formado amplios cinturones de pobreza habitados en hacinamiento por familias numerosas, cuya sobrevivencia depende de personas con escasa calificacin y sin acceso a los recursos productivos y culturales. Los pobres urbanos enfrentan graves problemas de vivienda, tanto en relacin con el rgimen de propiedad como con las condiciones de la infraestructura habitacional. Los problemas antes mencionados se han exacerbado en un pequeo, pero significativo nmero de comunidades rurales y urbano marginales, los cuales se denominaron en 1999 como las diecisis comunidades de atencin prioritaria:
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Acosta Los Guidos SAN JOS Pavas Tejarcillos La Cruz GUANACASTE Liberia Limoncito LIMN Talamanca
Las Cloacas Los Chiles Upala El Guarco Sarapiqu Barranca Buenos Aires Corredores PUNTARENAS CARTAGO HEREDIA ALAJUELA
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zonas en las cuales la atencin social ha desatendido a grupos y sectores minoritarios; zonas que, adems de su vulnerabilidad social, se encuentran bajo riesgo permanente por las amenazas y catstrofes naturales; y, finalmente, zonas con gran capacidad organizativa comunal, la cual no ha estado acompaada del impacto de la capacidad institucional local.
En funcin de la atencin integral de las comunidades vulnerables y del alto riego social, el rea Desarrollo Humano y Local se ha organizado en torno a dos grandes componentes: el Mejoramiento del hbitat y el Desarrollo humano y local, cada uno orientado hacia un mbito particular del desarrollo local, como se ver a continuacin. El mejoramiento del hbitat Este programa est dirigido a apoyar las iniciativas de comunidades organizadas, en funcin del mejoramiento de su hbitat. Se les ofrece formacin humana y la capacitacin organizativa y laboral en servicio, lo cual les permite asumir el protagonismo en la ejecucin de las tareas de construccin. Comprende varias acciones: Mejoramiento de la vivienda, Proyectos de vivienda, Plan de compensacin social, Compra de tierras y titulacin. El desarrollo humano y local El cumplimiento de las acciones se fundamenta en una poltica de desarrollo humano local, entendido como un proceso de cambio progresivo de la comunidad y de la calidad de vida del ser humano. La persona se determina como el centro y sujeto primordial de un desarrollo gestado por ellos mismos, con la capacidad de continuarse por s solo en el futuro y la garanta del mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones futuras. Con esta poltica, se apoya el proceso de consolidacin de la desconcentracin geogrfica de la administracin pblica, mediante una gestin local y regional adecuada que considera las siguientes funciones: articular de manera coherente lo relativo a la dimensin metodolgica y estratgica de trabajo con las comunidades, bajo el enfoque participativo y reconociendo
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el derecho y la potestad de las comunidades a integrarse en las acciones de trabajo como sujetos de su propio desarrollo, definiendo y decidiendo su priorizacin y necesidades de apoyo institucional y articulndolas en proyectos de desarrollo, con plena identificacin de responsabilidades y niveles compartidos de participacin. Por la naturaleza temtica de esta poltica estratgica, su quehacer fundamental permea todos los programas sociales y orienta la consolidacin del proceso de desconcentracin, mediante la insercin adecuada y oportuna de las comunidades en las acciones del combate a la pobreza, bajo la conduccin y asesoramiento del IMAS. Esto significa que debe existir una completa coordinacin interprogramtica y en todos los niveles, central, regional y local. El desarrollo humano y local es producto o resultado del esfuerzo combinado de distintos elementos y de mltiples factores, por tanto no puede dejarse al azar o a la improvisacin. Ms bien, debe responder a un trabajo sistemtico y planificado. Por ello se considera importante que exista una rea que potencie esta estrategia de trabajo, que promueva las acciones necesarias para el logro de esta finalidad y que posibilite la construccin de los espacios de concertacin social, necesarios para impulsar el desarrollo humano individual y colectivamente. Para lograr lo anterior, es necesario la incorporacin de la poblacin beneficiaria en los programas sociales, pues constituye el actor social. De lo contrario, sin la participacin directa de la gente afectada, su contribucin al proceso de desarrollo y la obtencin de sus beneficios, la sustentabilidad no es posible, ya que las soluciones apropiadas solo pueden ser identificadas e implementadas con la participacin activa, organizada y sistemtica de las personas implicadas. La capacitacin se constituye en una estrategia fundamental, puesto que la incorporacin efectiva de la comunidad requiere de capacidades organizacionales perfeccionadas y preparadas para un esfuerzo sostenido en el tiempo, evaluando y ajustando de manera continuada para la maduracin de las condiciones que se quiere fomentar. Por ello, es bsico impulsar la capacitacin para la organizacin, el trabajo colectivo y la identidad comunal. Una vez adquirida la formacin necesaria, se espera que la poblacin est en capacidad y en condiciones de asumir el reto de recuperar los
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valores y hacer respetar sus propios derechos, luchando en forma organizada por el desarrollo de la comunidad. Dentro del componente del Desarrollo humano y local se encuentran dos programas estratgicos: a) Fortalecimiento de la capacidad de gestin comunal y b) Infraestructura comunal. El Programa Fortalecimiento de la Capacidad de Gestin Comunal
Su ncleo consiste en la formacin humana y la capacitacin organizativa. Dicha capacitacin se conceptualiza como un proceso permanente orientado a mejorar o a desarrollar nuevas habilidades y destrezas en la poblacin, las cuales le permitan contar con mejores herramientas para el manejo de sus proyectos, desde el punto de vista de la produccin, la organizacin, la administracin, la distribucin, la comercializacin y el financiamiento La capacitacin debe estar en funcin de las necesidades particulares de las organizaciones, grupos o personas que desarrollan los proyectos y debe fomentar todas las acciones que posibiliten a las personas y organizaciones el potenciar sus capacidades de liderazgo individual y colectivo, basados en principios de servicio, fortalecimiento de las organizaciones y de los procesos democrticos y de amplia participacin. Esta es impartida por el IMAS directamente o contratada con organizaciones no gubernamentales especializadas en la materia. Todos los proyectos de superacin de pobreza deben orientarse al fortalecimiento y la participacin de las organizaciones de la comunidad. El Programa Infraestructura Comunal Este programa tiene la finalidad de apoyar el mejoramiento comunal, por medio de un aporte econmico y tcnico, para contribuir a la solucin de necesidades comunales de infraestructura, enmarcadas dentro de propuestas de superacin y mejoramiento ms amplio, que brinde soluciones permanentes a problemas detectados por los miembros de las comunidades vulnerables. Este programa se articula estrechamente con el de Subsidio Temporal para Desempleados, adscrito al rea Trabajo, teniendo en cuenta la concepcin integral de la intervencin social.
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El programa se ha constituido en uno de los vehculos de desarrollo de las personas y de las comunidades pobres. No solo porque permite construir la infraestructura social que requieren las localidades, sino que adems impulsa a la organizacin comunitaria a asumir la responsabilidad por la ejecucin de las obras, de contratar las personas de menores recursos para construirlas, de ejecutar los presupuestos del proyecto y de organizar la capacitacin de la organizacin y de las personas que, por subsidio al desempleo, construyen. A la vez, se les brinda la capacitacin en otras reas como: formacin humana, valores, derechos y organizacin social. Por medio de este programa, las comunidades lograron construir 2.200 obras de infraestructura comunal de 1996 a 1998, con una inversin muy inferior a la requerida para la contratacin de empresas constructoras. Algunos de los tipos de obras construidas se detallan a continuacin: ALGUNOS TIPOS DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA COMUNAL
Aulas Escuelas Centros de Salud Acueductos Centros de acopio Salones comunales Canchas multiuso Aceras Parques Sistemas de riego y drenaje Centros de desarrollo infantil Hogares para las personas de tercera edad Casa de la adolecencia
Comedores escolares Edificios de inters comunal Gimnasios escolares y comunales
Plantas procesadoras Salones multiuso
Plantas empacadoras Casetas de seguridad Puentes y caminos
Por ejemplo, en la ciudad de Limn, ubicada en el puerto del Caribe, se hizo un trabajo muy importante de construccin de 32 kilmetros de aceras; arreglo y reconstruccin del malecn; y, de parques y edificios de inters de la comunidad; se construy un centro de servicios para cuatrocientos
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ocho emprendedores que se capacitaron para montar sus talleres en electricidad, metalmecnica, electrnica, fontanera, artesanas finas y otras especialidades para el servicio a los barcos de pesca y a la comunidad. Todo fue construido con la responsabilidad de las asociaciones de desarrollo integral (ADI) que se potenciaron como pequeas empresas de impulso y construccin, generando empleo, subsidio y capacitacin para personas en condicin de pobreza. En este proceso participo el IMAS, JAPDEVA, y las comunidades de la ciudad de Limn, por medio de sus organizaciones de base. Sin duda alguna, esta innovadora metodologa de intervencin se ha convertido en una tecnologa social para la atencin integral de las comunidades y de los grupos meta y sustituye la penosa donacin del tradicional bono de alimentacin o del saco semanal de comida para las familias pobres.
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REA TRABAJO
Esta rea es fundamental en todo el proceso de superacin de pobreza. Constituye una de las columnas vertebrales que brinda la oportunidad de generar un proceso de aprendizaje permanente y detectar de manera certera y oportuna las necesidades de capacitacin que requieren las personas involucradas. A la vez que posibilita la generacin de incentivos econmicos para las personas, mientras aportan su trabajo en el proyecto. Adems del recurso econmico indispensable para su subsistencia, genera un mejoramiento de la autoestima personal, familiar y comunal, muy importante para el logro de la superacin de las condiciones de pobreza. Dentro de esta rea, se desarrollan diversos tipos de proyectos, algunos en el mbito de la produccin agrcola, forestal, pecuaria, avcola o acucola, otros en el mbito del ecoturismo, de la produccin artesanal, en el rea de los servicios o de la infraestructura bsica para mejorar la produccin; en la construccin de obras de infraestructura comunal de mucha necesidad para la comunidad; y, por lo tanto, de gran reconocimiento en las localidades. Algunos proyectos se desarrollan en la gestin
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de zonas forestales protegidas y otros ms en fortalecer las localidades y relacionarlas con las comunidades que las circundan. El programa ofrece incentivos econmicos para financiar actividades productivas incipientes, combinando el trabajo con la produccin y la capacitacin simultnea. Esto conlleva la finalidad de introducir a las personas, a las organizaciones y a las comunidades en procesos de produccin cada vez ms complejos y de prepararlos para constituirse en microempresarios, capaces de responder a las demandas que impone el desarrollo econmico. Con financiamiento garantizado, diversos componentes se mezclan para lograr que el proceso de aprender haciendo en la gestin de las ideas productivas sea exitoso. Por una parte, debe garantizar la participacin de las personas de mayor pobreza y la capacitacin en desarrollo humano y social en los aspectos tcnicos requeridos para lograr la idea productiva. Por otra, el proceso debe ofrecer estmulos econmicos para que las personas sin empleo y en condiciones de pobreza, en lugar de recibir donativos econmicos o alimentarios, puedan contar con estipendios por el trabajo realizado, que incluye al menos dos horas diarias de capacitacin en los diversos aspectos enunciados anteriormente o los detectados en la accin misma. De esta manera, se beneficia la economa de la localidad, pues los recursos se gastan en la misma comunidad, en la pulpera, en productos agrcolas, marinos y avcolas, y en los servicios que se ofrecen y que no se pueden consumir si no se cuenta con dinero en efectivo. Otro elemento fundamental y estratgico, es el esfuerzo que se realiza en el desarrollo de proyectos para pequeos y medianos productores. En esta rea se incluyen aquellos productores que requieren ciertos aportes para mejorar sus procesos productivos, para llevar a cabo acciones de comercializacin o para aadir valor agregado a su produccin bsica. Esta estrategia se aplica en diversas localidades del pas con muy buen xito. Se han instalado plantas empacadoras para granos bsicos; siembra y procesamiento de tubrculos y races y su comercializacin internacional; produccin y procesamiento de ctricos y mangos para exportacin, con sello ecolgico; produccin y procesamiento de plstico, de tomates, de cacao y de palmito; produccin de melones y sandas, entre muchos otros productos.
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Un elemento central en estos procesos productivos es que son un fuerte vector de articulacin e integracin comunal, de los diversos grupos productivos; adems, fomentan y requieren del trabajo interinstitucional, lo cual obliga a las instituciones sociales y a las del sector productivo a participar en todo el proceso. En el rea Trabajo se considera el anlisis de la problemtica para la generacin de las posibles soluciones y aportes en los procesos productivos, en las alternativas de reconversin productiva; en la asesora y capacitacin para la gestin de los proyectos; y, en la evaluacin permanente de los resultados. La estrategia les permite enfocar de mejor manera su accionar y crecer con el enriquecimiento que aporta el trabajo interdisciplinario e interinstitucional. De manera casi inmediata, obliga una reestructuracin y renovacin institucional, impulsando un mayor protagonismo en las comunidades y organizaciones locales y reenfocando el rol de las instituciones hacia el impulso, la articulacin, la promocin, la capacitacin y la evaluacin de los proyectos, ms que a la ejecucin y la toma de decisiones en las ciudades o en las jerarquas regionales o nacionales. Los principales componentes del rea de Trabajo se detallan a continuacin: El Programa de Subsidio Temporal para Desempleados
habilidades y destrezas que les permitan, acompaadas de un subsidio iniciar actividades productivas para aumentar o complementar sus ingresos y aspirar a una mejor calidad de vida, tanto personal como para sus familias. El Programa Ideas Productivas
Promueve la participacin de personas pobres desempleadas en proyectos comunales: infraestructura social, infraestructura de la produccin, en el rea de los servicios. La participacin en este programa pretende contribuir con el desarrollo personal de los participantes; y, a la vez, generar oportunidades de trabajo y de capacitacin, mientras logran incorporarse en el mercado laboral estable o generar un proyecto de ideas productivas, de carcter individual o colectivo que fomente el autoempleo. El Programa Fomento de las Oportunidades de Autoempleo
Est dirigido a ofrecer capacitacin productiva y organizacional a personas desempleadas y a trabajadores, independientes o no, de bajos ingresos y con familias en situacin de pobreza. El propsito es dotarlos de
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Est orientado a ofrecer incentivos econmicos (crditos reembolsables y crditos no reembolsables), para financiar actividades productivas propuestas por personas fsicas o grupos organizados en condicin de pobreza. Se combina lo productivo con la capacitacin, preparando a los beneficiarios para que se involucren en procesos, cada vez ms complejos, conducentes a la creacin o consolidacin de microempresas, con posibilidades de sostenibilidad y con capacidad de insertarse en los mercados financieros y laborales ordinarios. Para este proceso, el rea Trabajo define la idea productiva como la percepcin de una persona o un grupo de personas en condicin de pobreza sobre un negocio, que les permita ascender a la clase media. Una modalidad de intervencin social del Programa Ideas Productivas consiste en la creacin de Fondos Locales de Solidaridad Social. Un Programa ser exitoso cuando sus beneficiarios no soliciten ms recursos en las instituciones sociales; en su lugar, ofrezcan el concurso para apoyar a nuevos emprendedores y participar, incluso, con el financiamiento de nuevas ideas productivas, por medio de mecanismos creativos. Entre estos mecanismos se puede citar al Fondo Voluntario de Solidaridad Local. Este consiste en la creacin, con la ayuda del Estado, de un sistema de financiamiento en las comunidades, para que las propias organizaciones locales puedan captar recursos de otras fuentes de financiamiento, nacionales o internacionales, para el desarrollo de proyectos. Con el impulso de los Fondos Locales, se establece la estructura comunal mnima que permite la administracin y control de los recursos asignados en su etapa inicial, por medio de una donacin o por prstamos de organismos de la cooperacin internacional. A partir de este momento, el grupo facilita prstamos a sus integrantes en las condiciones iniciales ms ventajosas posibles, pero garantizando que solidariamente asuman el pago
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respectivo para mantener el Fondo en operacin. En este programa, al igual que en los anteriores, la capacitacin se torna en la columna vertebral de su xito. En el presente captulo, se ha explicado el papel central del IMAS, cuyo objetivo es la superacin de la pobreza, y la manera cmo articula con las polticas generales para generar estrategias concretas en las comunidades donde se ubican las poblaciones vulnerables. En el siguiente captulo, se desarrolla un enfoque metodolgico novedoso sobre el papel del trabajo y las ideas productivas en el proceso de la superacin de la pobreza.
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CAPTULO V
TRABAJO E IDEAS PRODUCTIVAS:
UNA PROPUESTA METODOLGICA
V
El trabajo constituye el eje central en el proceso de superacin de la pobreza y el desarrollo humano y local. En consecuencia, la idea productiva es el programa estratgico que permite la participacin directa de las personas y de sus comunidades. Desde esa perspectiva, las ideas productivas son una estrategia de intervencin social, que tiene como misin facilitar a los pobladores su incorporacin en el mundo del autoempleo y la produccin, desde una visin de desarrollo local. Las ideas productivas se conciben as, porque las propuestas, fundamentalmente, deben nacer de las personas, de las familias y de las organizaciones de base, permitiendo construir una experiencia con amplia participacin local y as mantener el arraigo a sus comunidades. El xito de este tipo de programas mantiene una estrecha relacin con los procesos de capacitacin y de participacin; se trabaja en la asignacin y la potenciacin de las personas en diversos procesos organizativos y productivos. Se trata de una opcin de desarrollo integral de las personas, de manera tal que la idea productiva tenga la mayor probabilidad de xito y, en caso de que fracase, los participantes puedan incursionar en otras opciones de empleo o de gestin empresarial.
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Trabajo e ideas productivas: una propuesta metodolgica
As, la idea productiva es un vehculo para potenciar a las personas, a sus familias y a sus organizaciones; y, de esta manera, busca contribuir con el proceso del desarrollo humano y local. En todos los casos, los grados de involucramiento se jerarquizan de la siguiente forma:
LOS PROGRAMAS FORMATIVOS La comunidad. La organizacin. La organizacin grupal y la organizacin comunal. La administracin empresarial en proyectos colectivos y comunitarios. La competitividad y los proyectos comunitarios. La produccin, la productividad y la colectividad. La comercializacin. La lucratividad.
LOS PROGRAMAS ESPECIALIZADOS Claramente direccionados y altamente especializados al objeto empresarial, de manera tal que en el proceso de capacitacin la persona logre el dominio pleno del negocio y la lucratividad. La capacitacin debe estar dirigida a resolver las necesidades particulares de cada una de las personas, de los grupos, de las organizaciones de base, y de las comunidades involucradas. Deben facilitar un manejo tecnolgico del negocio de que se trate.
1.
LA CAPACITACIN: EJE CENTRAL DEL DESARROLLO LOCAL
La capacitacin se constituye en el elemento central de las ideas productivas; por ello, es indispensable que los programas se formulen y se pongan en marcha considerando los siguientes lineamientos: La capacitacin se conceptualiza como un proceso permanente. Est orientada a mejorar y a desarrollar habilidades y destrezas de las personas, de manera tal que puedan adquirir nuevas y mejores herramientas para el manejo de sus proyectos y emprendimientos productivos. Los programas de capacitacin deben ser organizados esencialmente en dos paquetes instruccionales: Los programas formativos y los programas especializados.
Los programas de capacitacin son el eje central en toda idea productiva, ya sea individual o grupal. Las ideas productivas en las que participa una o varias personas de la misma familia, se deben administrar desde la perspectiva de la gestin, como proyectos individuales o familiares. Las ideas productivas donde participan varias personas originarias de ms de una familia, se denominan grupales o colectivas, y adquieren un dinamismo local que obliga a ensayar nuevas formas de capacitacin para la organizacin colectiva o comunitaria. Tratndose de proyectos grupales o colectivos, la heterogeneidad del conglomerado humano y el grado de contradicciones locales, tornan
particularmente compleja la capacitacin para la organizacin colectiva y comunitaria. En muchos de los casos, incluso, hacen perder el objetivo central, cual es la capacitacin para la produccin; por tanto, es necesario hacer una clara delimitacin entre la capacitacin para la organizacin colectiva y comunitaria denominada como capacitacin formativa y la capacitacin centrada en la especializacin productiva. Con el fin de crear las condiciones ms favorables para el xito de la idea productiva, es fundamental que los procesos de capacitacin formen parte integral del proyecto. Adems, bajo ninguna circunstancia deben ser concebidos como requisito previo para la aprobacin o el financiamiento de la idea productiva. Es indispensable, entonces, que todo proyecto socioproductivo cuente con un fuerte componente de capacitacin donde las participantes logren asimilar la importancia del mismo. As, desde el inicio del proyecto, las personas deben mentalizar que se capacitarn para incursionar en una empresa socioproductiva.
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No obstante, la enorme dificultad de trabajar con grupos grandes en comunidades a veces alejadas y en condiciones no siempre propicias para las acciones de capacitacin, la experiencia permite recomendar que las acciones de capacitacin se inicien en el mbito comunal, pues adems de capacitar a los lugareos en temas centrales como la organizacin local y las empresas grupales, solo para citar dos de las principales acciones, permite que los participantes adquieran un adecuado involucramiento y una mayor motivacin para sacar adelante sus comunidades. Es preferible que las propuestas individuales nazcan conforme avance el proceso de capacitacin grupal, lo cual implicar una ampliacin y una mayor especializacin de los procesos de intervencin social, pues cuando se capacita a las personas en proyectos individuales (familiares o unipersonales) el grado de especializacin es tal que no es posible devolverse para involucrar a la comunidad. La intervencin comunal abarca a la comunidad como un todo; es decir, se torna en una accin macro en lo local, permitindole al promotor o al gestor ver la totalidad de la problemtica social e ir desagregando a intervenciones individuales y familiares. Pareciera que este sigue siendo el camino adecuado. Por otro lado, la seleccin de los instructores o facilitadores debe ser muy rigurosa, pues en el ltimo decenio se han ensayado tantas acciones (interesantes o no) que, de alguna forma, ellos mismos han perdido el norte y se han convertido, posiblemente sin saberlo, en reproductores de variables negativas, es decir han creado una forma de ganarse la vida. Se ensaya un proyecto en una comunidad; por lo general, se repite lo mismo; al reunirse con los entes donantes y hasta en los seminarios, se afirma con gran elocuencia, ...esto si es interesante...; al final, cuando se comprueba que el proyecto fracas, ya el instructor estar trabajando en otra comunidad y sembrando otro proyecto. Casi siempre, al inicio de un nuevo ciclo, la respuesta a la pregunta de por qu se fracas?, generalmente es la misma: as son los proyectos sociales, hay una gran probabilidad de fracaso. A partir de ese punto, se elaboran grandes y hasta interesantes listas de justificantes. La debida documentacin y su verificacin en el campo por parte de los promotores institucionales, son insustituibles. La adecuada evaluacin
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y la aplicacin de cuestionarios, junto con la entrevista estructurada a los educandos y a los dirigentes locales, permite a los promotores institucionales en el mbito local y a los gestores de los programas o proyectos en el mbito regional o nacional construir un mapa bastante certero de lo que est aconteciendo. Adems, esto permite fundamentar y certificar los avances, ratificar los cambios que sean necesarios, todo con el fin de garantizar el xito. En los mbitos regionales y nacionales deben organizarse eventos para que las comunidades y las instituciones presenten sus experiencias, todo bajo la premisa de que la presentacin de ponencias y la elaboracin de documentos para narrar las experiencias (los xitos y los fracasos) deben ser realizadas con un adecuado involucramiento de los participantes en los procesos de capacitacin, de los dirigentes locales y de los facilitadores del proceso. Estos acontecimientos, tambin, orientan la construccin de mapas sobre el acontecer en los mbitos locales, regionales y nacionales. Sin duda, la publicacin y distribucin de estos ejercicios, dentro y fuera del pas, permite construir el estado del arte y ensayar nuevas opciones. Por ello, es necesario partir siempre de la siguiente premisa: si no se documen ta y no se divulga, simplemente no existe, no tiene relevancia, se convier te en un evento no trascendente. En efecto, la seleccin de un equipo de facilitadores que comprenda la importancia del xito del proyecto y de su documentacin y promocin, incidir en el optimismo que ellos mismos irradien a los actores locales. De manera que, cuando los participantes logran asimilar, de manera clara y precisa, que el proyecto del cual forman parte es una empresa que debe ser rentable y exitosa, que debe divulgarse para que otros se puedan beneficiar de su experiencia y conozcan sobre los errores que cometieron y sufrieron, redundar en la confianza y en la percepcin positiva para que el camino sea menos complejo. Este es uno de los primeros pasos. En lo que respecta a la poltica social, es central que los miembros del equipo de facilitadores conozcan claramente la poltica social que estn impulsando, pues ese es el marco orientador de todos los procesos y su participacin debe estar referida a la obtencin de los logros cuantitativos y
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cualitativos, claramente establecidos en dicha poltica. Sera inconveniente, por ello, que los facilitadores impulsen acciones en reas no consideradas en la poltica social o que acten como brazos polticos del gobierno de turno. Se trata de capacitar a los lugareos, no de discapacitarlos. Los procesos de capacitacin en el mbito local deben ofrecer un abanico de opciones. Es necesario que los mismos participantes sean capaces de, por un lado, entender las razones por las cuales surgen las contradicciones sociales en sus comunidades y, por otro, proponer las respuestas y las respectivas soluciones. En el caso de las organizaciones de base y de las comunidades, los programas de capacitacin deben facultar a las personas en los siguientes aspectos: Diagnstico de la problemtica organizacional o comunal. Herramientas para la priorizacin de problemas. Planteamiento de soluciones adecuadas a los problemas previamente priorizados. Formulacin de proyectos de desarrollo, especialmente proyectos socioproductivos.
cantidad de ideas de proyectos comunales e individuales que se hace indispensable su evaluacin y posterior priorizacin, acciones que deben realizar ellos mismos con el acompaamiento de los promotores institucionales y de los facilitadores.
2.
LAS ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN SOCIAL
Cada curso debe planificarse como parte de un proceso gestado para estimular una actitud positiva hacia la capacitacin y debe adaptarse a las caractersticas y a las necesidades de la poblacin meta; por tal razn, en la estructura curricular, cada uno debe contar con al menos una sesin de aprestamiento. De esta forma, paulatinamente nacen las ideas concretas a desarrollar en las comunidades. Los lugareos son quienes mejor conocen sus comunidades y a sus habitantes; ellos pueden aprender a plantear ideas de proyectos, y conforme avance la capacitacin, algunas podrn evolucionar hasta constituirse en proyectos, luego podrn adquirir las herramientas para priorizarlos y ponerlos en ejecucin. De la misma manera, los participantes en los programas de capacitacin aprendern los conocimientos necesarios para vislumbrar opciones de proyectos productivos individuales o familiares. En poco tiempo, es tal la
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La efectividad de la capacitacin para el trabajo depender casi exclusivamente del diseo de un plan de intervencin social, que debe ser construido de manera participativa, pero con un marcado liderazgo de los promotores instituciones. El campo de accin siempre debe estar referido a aspectos de territorialidad; es decir, a un espacio geogrfico determinado (la comunidad), dentro del cual se debe motivar la participacin de todos sus miembros, nios, mujeres, adultos y ancianos; representados por ellos mismos o por sus organizaciones de base. Tambin, deben participar las entidades locales: la municipalidad, las organizaciones de base, las organizaciones no gubernamentales, las instituciones pblicas, las entidades privadas; es decir, todos los actores presentes en la comunidad. Desde luego, para que funcione adecuadamente, se requiere trabajar con comunidades pequeas, la experiencia ha demostrado que es absolutamente imposible ensayar este tipo de acciones en comunidades de ms de mil habitantes. Cuando se trabaja con comunidades muy organizadas, la cantidad de participantes puede ser mayor. Sin duda, todo influye, como por ejemplo, el grado de aislamiento de la comunidad. De acuerdo con la experiencia costarricense, las comunidades pueden ser conglomerados humanos en el rango de 500 a 2.500 habitantes. En cada comunidad se deben ensayar estrategias diferenciadas, cada una requerir el diseo de un plan especfico de intervencin social. Este plan debe considerar la organizacin local, su historia agraria o urbana, las caractersticas (tipologa) de las poblaciones, el espacio geogrfico. Estos elementos, y otros que se detecten en los diagnsticos participativos, constituyen los insumos que alimentarn las actividades operativas especficas.
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Del mismo modo, los planes deben considerar las metodologas de aprestamiento apropiadas a cada comunidad, las necesidades de capacitacin y los parmetros para la evaluacin, en plazos claramente definidos. Los planes permiten orientar los procesos, y son concebidos como bitcoras de trabajo, donde peridicamente se van ampliando y redefiniendo objetivos y metas, ello posibilita documentar adecuadamente cada proceso de capacitacin y el surgimiento de las ideas y proyectos productivos.
3.
LAS MODALIDADES DE INTERVENCIN SOCIAL
Se deben favorecer y constituir respuestas a las demandas de las comunidades. Las modalidades de intervencin deben responder a las necesidades reales de cada comunidad y regin, respetando las diferenciaciones locales (intrarregional), ya explicitadas en el apartado anterior. En algunos casos, se debe privilegiar el traslado de recursos a organizaciones especializadas para el financiamiento de proyectos colectivos; en otros, se puede recurrir al traslado de recursos para que las organizaciones apliquen los crditos a las personas seleccionadas o simplemente contra solicitud individual o grupal. Especficamente, en la modalidad de atencin grupal o de organizaciones de base del sector agropecuario se sugiere lo siguiente: Las organizaciones de base identifican los proyectos con la accin facilitadora de las instituciones estatales del sector agropecuario y las ONG. La entidad rectora acta como la institucin gestora y articuladora del desarrollo local, por medio de procesos de aprestamiento y de diagnsticos comunales, favoreciendo la participacin comunitaria y el desarrollo local. En el mbito regional, debe funcionar un comit que involucre lo social y lo propiamente agrcola (Comit Sectorial Social Agropecuario -CSSA-) y en el mbito local actuarn los tcnicos de esas instituciones (Equipos Tcnicos Interinstitucionales -ETI-).
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Los CSSA evalan y recomiendan los proyectos de la respectiva regin, constituyendo el banco o cartera de proyectos como principal insumo para la planificacin sectorial regional. Se identifican las instituciones, las responsabilidades y los funcionarios responsables de realizar las acciones facilitadoras de cada proyecto, y la participacin comunal. El proceso de rendicin de cuentas lo realiza el CSSAen cada comunidad, en forma coordinada con las respectivas Organizaciones de Base, con los ETI y con las Auditoras Comunitarias. Peridicamente se deben organizar presentaciones sobre el desarrollo y grado de ejecucin de los proyectos, las que deben documentarse adecuadamente. En cualquiera de las opciones identificadas, los participantes locales deben tener la libertad de escoger la que mejor se adecue a sus caractersticas e intereses. Se debe garantizar el derecho a la privacidad de la informacin, garantizada por medio del cdigo de tica.
Sin embargo, y como se ha venido acentuando, la participacin de los lugareos es central. En esta etapa, es necesario aclarar que si los procesos productivos o de capacitacin no son concebidos de manera participativa, su xito ser en verdad limitado. Necesariamente, las estrategias de intervencin social deben considerar esta particularidad, las cuales tienen tres fases claramente diferenciadas: Fase 1: La conduccin. Fase 2: El acompaamiento. Fase 3: La facilitacin y apoyo logstico.
La primera fase, la conductiva , generalmente se presenta de manera fugaz. Solo debe aplicarse al inicio de la intervencin social y, conforme avance la sesin introductoria, el profesional debe iniciar el proceso de sol tar la conduccin para trasladarla paulatinamente al resorte de la comunidad. Por tanto, es de esperar que sea abandonado en un plazo mximo de un mes o de cuatro sesiones, segn se trate.
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Para la segunda fase, se espera que los lugareos adquieran cada vez ms responsabilidades. En esta fase, los interventores sociales se centran en iniciar los correspondientes procesos de acompaamiento en un plano de igualdad local. La principal ventaja consiste en el fortalecimiento de la organizacin y en el reconocimiento a los lderes locales. En la tercer fase, que corresponde al ltimo estadio en las relaciones entre el Estado y las organizaciones de base, el profesional o tcnico se especializa en apoyar la resolucin de los conflictos y las limitaciones. En esta fase se selecciona un facilitador de procesos tcnicos y polticos, locales, regionales y nacionales, quien gestiona y promueve el acceso a los recursos y servicios pblicos. De esta forma, es perfectamente normal que el proceso de acompaamiento perdure por un tiempo mayor a la primera fase. En principio se afirma que, entre menos tiempo tarde la primera etapa y ms tarde la segunda habr un mejor aprovechamiento. El surgimiento de la tercera etapa ser paulatino, y es comn que se inicie an antes de que concluya la segunda etapa, de hecho pueden coexistir durante un tiempo prudencial, que adems, facilite la debida documentacin.
4.
LA PARTICIPACIN DE ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTABLES
Las ONG son concebidas como entidades coadyuvantes en el proceso de fortalecimiento de las comunidades y de sus organizaciones de base. Las ONG estn centradas en el concepto bsico del humanismo; es decir, entienden que por encima de los intereses de la comunidad o de la organizacin de base, se encuentran las necesidades de cada una de las personas participantes en el proceso. La participacin de las ONG debe responder a una estrategia diseada en el plan especfico de intervencin y considerar los aspectos propios del campo privado, como los costos, cumplimiento, requerimientos particulares, perfiles de los miembros de los equipos tcnicos, de los facilitadores e instructores, los contenidos del trabajo y la evaluacin de la efectividad;
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adems, debe estimarse una adecuada correspondencia entre los recursos asignados a la capacitacin y al proyecto propiamente tal y a los costos de la intermediacin de las ONG. En los planes especficos de intervencin, se debe definir un modelo para la participacin de las ONG, que considere entre otros un cdigo de tica en proyectos productivos y socioproductivos. Dicho modelo, adems, debe definir el campo de competencia, el establecimiento de lmites para su actuacin y las herramientas para estandarizar los procesos de documentacin, aspecto central para facilitar el proceso de evaluacin, seguimiento y acompaamiento; as como, los elementos para la definicin y emisin de alarmas, que permitan anticipar la presencia de situaciones que afecten el xito de los planes y, de manera particular, en la capacitacin y en la puesta en marcha de los proyectos productivos. Es indispensable verificar el grado de aceptacin de la comunidad sobre el trabajo que realizan las ONG, y evaluar su desempeo de manera participativa con la comunidad, en cuyo proceso es preciso que destaque la auditora comunitaria. Para la seleccin de las ONG, es conveniente el establecimiento de registros, por especialidad, que faciliten su calificacin. Tambin, elaborar un expediente o currculum organizacional que permita estimar las posibilidades de xito. Esta variable permite crear condiciones transparentes, tanto en la seleccin como en la contratacin de las ONG. Independientemente del origen y del tipo de participacin de las ONG, se debe garantizar y respetar el derecho a la privacidad y a la confidencialidad de la informacin que aportan los participantes. Esto debe constituir un principio que gue la relacin entre la ONG, la comunidad y el Estado (elementos que adems deben ser ampliamente desarrollados en el Cdigo de tica de la Gestin Comunal, el Estado y la empresa), y es sano que estos elementos estn debidamente certificados y formen parte del currculo de la ONG. Un evento de particular importancia lo constituye la organizacin de procesos de induccin, dirigidos tanto a los profesionales y tcnicos, como a las instituciones sociales, a investigadores universitarios e independientes y a los consultores de las ONG seleccionadas o calificadas para desa201
rrollar proyectos comunales con financiamiento pblico. Este tipo de acciones deben ser realizados por otro tipo de ONG especializadas o por el Estado y sus instituciones.
6.
LAS REDES DE COMERCIALIZACIN
5.
LAS REDES DE SOLIDARIDAD LOCAL
Un elemento central en la ejecucin de proyectos productivos, comunales o individuales, tiene su origen en descubrir y potenciar a las redes de solidaridad existentes entre la poblacin, y viabilizar nuevas formas que permitan reforzar la solidaridad entre los microempresarios y las organizaciones de base e intercomunales. Al respecto, es necesario realizar las siguientes acciones: Descubrir las redes de solidaridad existentes en las comunidades pobres. Capacitar sobre los beneficios de estas redes: Transferencia tecnolgica, comercializacin e informacin. Particularmente, los beneficios generados en el desarrollo empresarial. Promocionar la creacin de nuevas redes y la integracin de stas (red de redes). Introducir el concepto capital social (formas flexibles de funcionamiento, intercambios recprocos y apoyo mutuo).
La capacitacin del personal de la entidad rectora y del Estado, en general, se torna en una accin impulsora de proporciones maysculas, para propiciar en las comunidades el aprovechamiento ptimo de los recursos ideados por los propios actores y aprender a conocer, entender y apoyar este tipo de dinmicas de sobrevivencia local, las cuales estn documentadas desde el decenio de los setenta (Adler de Lomnitz, 26-32, 1975 / Solano, 5, 1997 / IMAS, 38, 1997). La promocin de encuentros regionales y nacionales con los beneficiarios de los diversos programa, motiva a promover el surgimiento y el fortalecimiento de este tipo de redes, que juegan un papel facilitador en la potenciacin y contribuye con la sostenibilidad de los proyectos socioproductivos.
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Es indispensable identificar las redes existentes en el campo de la comercializacin, con miras a la constitucin de una red de redes especializada en comercializacin. Con ello, ser necesario disear nuevas redes de microempresarios, de productores independientes y de organizaciones de base, orientadas a la reduccin de los costos de produccin y de intermediacin entre el pequeo productor y el consumidor. Del mismo modo, es pertinente identificar los mecanismos vlidos que puedan ser apoyados por el Estado, para la creacin de formas de comercializacin colectivas, tales como: centros de acopio; centros rurales y urbanos de comercializacin tanto para la demanda interna, como para la externa; plantas empacadoras altamente especializadas y capaces de generar nuevos productos o, por ejemplo, simplemente nuevas formas de presentacin de los productos agropecuarios, entre otras formas. As, dichos mecanismos se tornan en acciones estratgicas de mediano y largo plazo, y que sin duda redundarn en nuevas formas de organizacin local para el desarrollo de sus negocios y la constitucin de otros. Ese tipo de acciones, adems permitirn generar una nueva gama de negocios rurales y comerciales, visualizados hoy como elementos centrales de los escenarios que dan forma a la nueva ruralidad, donde se mezclan acciones estrictamente agrcolas con actividades tpicamente urbanas, dando como producto nuevas ideas productivas y, por tanto, nuevas fuentes de empleo en los espacios rurales. As por ejemplo, se requerirn gentes debidamente capacitadas para la construccin de los centros de acopio, gentes capacitadas para su administracin, gentes capacitadas para las plantas empacadores adscritas a los centros de acopio, para el almacenamiento de los productos, para el transporte y, en general, recursos que vitalizan la comunidad, inyectando entusiasmo y dinero. Esto es central, pues estas actividades requerirn personas capacitadas que recibirn un salario por su trabajo. Ya los campesinos no tendrn que abandonar el campo para lograr un trabajo, en su propia comunidad podrn producir, comerciar y hasta tener nuevas oportunidades de empleo dirigidas a todos.
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El apoyo a la formacin de organizaciones para la comercializacin, interna y externa, y para el diseo de estrategias para la bsqueda de nuevos mercados, nacionales e internacionales, debe considerar la especial atencin de la coordinacin interinstitucional; por ejemplo, para considerar distintos tipos de relaciones con estrategias que funcionan desde aos atrs, como los comedores escolares, los centros de atencin infantil, o de la tercera edad. Estas acciones tambin producirn nuevos empleos, pero su principal bondad consiste en facilitar la comercializacin de productos, lo que implica transferencias de recursos y colaboracin recproca.
7.
LAS POLTICAS DE FINANCIAMIENTO
Las polticas de financiamiento deben caracterizarse por la flexibilidad y la amplitud de opciones, lo cual se define como un abanico de opciones a la medida de las comunidades. Es inconveniente establecer una nica va para acceder a los recursos; adems, por tratarse de poblacin que opera bajo la estrategia de la informalidad, es fundamental tener presente que los requisitos para su formalizacin (trmites legales) deben guardar total correspondencia con ese estatus. Por tanto, no es posible exigir requisitos caractersticos del mundo formal a las personas que desde siempre han sobrevivido en el mundo informal. El diseo de polticas de inversin de recursos y de servicios dirigidas a la poblacin en condicin de extrema pobreza es estrictamente necesario, pues se debe satisfacer los requerimientos de apoyo a ideas emprendedoras asociadas a problemas de acceso al crdito formal, a la falta de experiencia y al incipiente desarrollo gerencial para el manejo de las unidades, entre otras. Sin embargo, dichas polticas deben explicitar la consecucin de logros o metas verificables en tiempos y espacios previamente definidos, dando tiempo a la conclusin de la capacitacin especializada. La poltica, tambin, debe corresponder con el concepto de inversin social, fundamental para consolidar el proceso de aprendizaje local. Debe, asimismo, ser administrada bajo la modalidad de crdito no reembolsable
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y, como parte del proceso de potenciacin de los lugareos en su formalizacin, debe considerar los requisitos y el seguimiento similar a aquellos crditos financieros reembolsables. Como un segundo estadio, una vez desarrolladas las habilidades y potenciadas las ideas por medio de los programas de capacitacin, es necesaria la apertura de lneas de crdito dirigidas a los gestores de los proyectos productivos, ya sean estos productores individuales, colectivos o microempresarios. Los programas de crdito dirigidos a los emprendedores deben ser administrados con la intermediacin de actores especializados, pblicos, privados o mixtos, y empleando mecanismos expeditos, como los Fondos Locales de Solidaridad Social, los bancomunales, los comits de crdito de las comunidades rurales y los comits de crdito de comunidades urbanas, entre otros. Pero, siempre bajo el concepto del abanico de opciones, con el fin de que estos emprendedores tengan plena libertad de escoger cualquiera de los mecanismos vigentes y que la evaluacin y los procesos de documentacin permitan determinar cuales son los ms exitosos. En general, la idea de potenciar en las comunidades y en las organizaciones de base el funcionamiento de fondos rotativos de crdito que les permita eficientar el uso y la administracin de los recursos y su canalizacin va crdito a las personas que lo necesitan, es una necesidad imperante. Para lograrlo, se requiere una clara y dirigida estrategia de capacitacin altamente especializada.
8.
LA AUDITORA COMUNITARIA
La administracin comunitaria de proyectos de promocin y de desarrollo demanda un estilo de trabajo de naturaleza promocional y de coordinacin interinstitucional. En esta accin, las comunidades y sus organizaciones de base asumen mayores espacios de responsabilidad y de participacin en todos y cada uno de los procesos de ejecucin de los respectivos proyectos formalizados o en proceso de formalizacin.
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Las comunidades, por la va de sus respectivas organizaciones, devienen en corresponsables de su propio desarrollo y participan, plenamente, en la formalizacin de los proyectos que se gestan y que sean de inters para la colectividad comunal, con la finalidad de enfrentar situaciones problemticas que afectan a su poblacin. Sin duda, las comunidades deben participar en la bsqueda de soluciones, en la negociacin de los proyectos, en la planificacin de las acciones, en la bsqueda de los recursos necesarios, en la canalizacin de esfuerzos institucionales, en las labores de ejecucin y de seguimiento de los proyectos y, evidentemente, en el control de las acciones puntuales que forman parte del proceso. En este contexto, las comunidades deben asumir la labor de auditora comunitaria, respecto a las responsabilidades y a los compromisos adquiridos con las instituciones participantes, la sociedad civil en su conjunto y las propias organizaciones comunales. Para las comunidades, este concepto implica realizar una labor de seguimiento y de reflexin constante de las acciones que se ejecutan, de monitorear los tiempos de ejecucin de las acciones, del control de los recursos que se emplean, de la evaluacin de los resultados y, sobre todo, de denuncia de las situaciones anmalas que se identifiquen en cada caso. Dado el inters en la ejecucin de los proyectos que benefician a la poblacin, las organizaciones de base son las instancias adecuadas para ejercer este derecho, a demandar calidad y prontitud en los servicios que ofrecen las instituciones, a demandar un uso adecuado y pertinente de los recursos planificados y a demandar un trato digno por parte de los funcionarios, de las instituciones, de las ONG y de las dems organizaciones participantes. A la vez, significa que las comunidades deben crear una instancia que les permita realizar la auditora comunitaria, ya sea dentro de cada una de sus organizaciones de base o creando una nueva organizacin que conduzca este proceso, en la cual participen los fiscales de cada organizacin de base. Otra idea es crear un comit denominado Auditora Comunitaria, que permita controlar todos los procesos locales y las diversas problemticas, ya sean internas o externas, pblicas o privadas. En todo caso, cada comunidad define el sistema organizativo que ms se ajuste a sus intereses y necesidades y establece las acciones de
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capacitacin que se requieran, tanto en lo organizativo como en lo financiero (IMAS, 1997, 54-56). La puesta en marcha de las auditoras comunitarias, muestra un importante estado de desarrollo de las organizaciones en el mbito local y una notoria especializacin en la capacitacin.
REQUERIMIENTOS PARA DESARROLLAR

LAS AUDITORIAS COMUNITARIAS
El Estado y sus instituciones deben entender que la Auditora Comunitaria es un proceso participativo de la comunidad, que tiene como eje central el control local. La Auditora Comunitaria debe insertarse como un componente ms de la evaluacin estatal, enfocndola desde dos puntos de vista: Lo comunal y lo institucional, y desde esta perspectiva, el presupuesto del proyecto debe incluir su financiamiento.
QU SE REQUIERE PARA TORNAR OPERATIVO EL CONCEPTO DE AUDITORA COMUNITARIA?

Una comunidad organizada. Capacitacin, informacin, asesora y seguimiento, para que las comunidades asuman y se apropien de su funcin auditora. Disear instrumentos apropiados para el registro de datos y de experiencias, que le permitan a la comunidad analizar y ponderar las diferentes situaciones, brindando informacin sistemtica y peridica, y que pueda compararse con otras comunidades y regiones, por medio de redes regionales y nacionales. Las Instituciones pblicas debe financiar y apoyar permanentemente estos procesos de control local y dentro de cada proyecto debe preverse el debido financiamiento y la facilitacin para que la evaluacin externa (auditores externos pblicos o privados) se realice en coordinacin con los responsables locales.
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9.
TIPOS DE ORGANIZACIONES INVOLUCRADAS EN EL PROGRAMA IDEAS PRODUCTIVAS
Todas las organizaciones de base que estn debidamente capacitadas pueden participar en cualquier programa de desarrollo social. A continuacin, se detallan las organizaciones de base que ms frecuentemente acceden a este tipo de programas: Asociaciones de Desarrollo Integral de la Comunidad (ADI). Asociaciones de Pequeos Productores. Asociaciones de Microempresarios. Organizaciones de base de otra ndole. Organizaciones No Gubernamentales. Organizaciones de Bienestar Social. Fundaciones. Asociaciones cooperativas. Sindicatos de productores.
Estas formas asociativas deben ser impulsadas por las entidades pblicas involucradas, segn su especialidad, como un eje central para favorecer la capacidad de gestin de la comunidad y de sus organizaciones de base. La entidad pblica debe organizar y financiar encuentros entre los productores individuales, los grupales y los microempresarios organizados y los no organizados, de manera tal que les permita reproducir e intercambiar sus experiencias y crear organizaciones de segundo grado para garantizarse una mayor articulacin de su quehacer y la construccin de nuevos escenarios de actuacin.
11.

LAS ESTRATEGIAS DE EVALUACIN DEL PROGRAMA IDEAS PRODUCTIVAS

Incorporacin de la evaluacin institucional; y, La evaluacin de la Auditora Comunitaria.
No obstante, el grado de involucramiento de estas organizaciones debe estar claramente delimitado, tanto por el plan especfico de desarrollo, construido localmente, como por los acuerdos logrados en el mbito local y la relevancia de la idea productiva.
La evaluacin debe ser realizada por los ejecutores del programa con apoyo externo: Contratacin externa (empresa auditora, ONG u otro tipo de organizacin especializada en evaluacin), a efectos de examinar al menos los siguientes tipos de acciones:s Tiempo y costo. Objetivos y propsitos. Delimitar el objeto de la evaluacin. Carcter cuantitativo, cualitativo o ambos. Evaluacin inicial (o ex-ante). Factibilidad. Viabilidad. Definir criterios de evaluacin. Sostenibilidad. Costo / beneficio.
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10.
LA ORGANIZACIN DE LOS PRODUCTORES
Como una respuesta a los requerimientos de la globalizacin y la apertura comercial, es urgente favorecer la organizacin y la consolidacin de los productores para que puedan encontrar soluciones a los mltiples problemas de la actividad productiva: la compra de insumos, los contratos y los subcontratos de pedidos, la comercializacin, y el abordaje de la capacitacin, entre otros.
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En todo caso, lo central consiste en que la idea productiva surja en la comunidad como una respuesta local a una problemtica claramente delimitada y nunca como una propuesta de las entidades del sector pblico o privado.
En la fase de diagnstico comunal, grupal e individual, se deben identificar las necesidades y los problemas para priorizar sobre aquellos que requieran intervencin oportuna y pronta, y as definir opciones de atencin, integrando esfuerzos y recursos humanos, materiales y financieros para lograr la atencin integral. La estructura funcional y operacional de la institucin debe facilitar las condiciones para este abordaje integral. Delimitar las expectativas institucionales, personales y los recursos disponibles. Crear espacios para el anlisis colectivo de situaciones y la definicin de lneas de accin conjuntas. La permanencia de funcionarios en las comunidades permitir incrementar el conocimiento de la realidad. La participacin de la comunidad en la formulacin, el seguimiento y la evaluacin de los programas, proyectos y actividades. La coordinacin interinstitucional es un requisito indispensable; as como, la creacin de mecanismos que la operacionalicen. Aqu las auditoras comunitarias juegan un papel preponderante.
12.
IMPACTO Y EFECTOS EN LA POBLACIN
En la formulacin del proyecto debe sealarse la situacin inicial de la poblacin (antes) y los cambios que se esperan obtener en sus condiciones de vida (despus), para comparar, medir o valorar los efectos directos e indirectos en los beneficiarios. Tambin. se deben incluir los criterios de seleccin de la poblacin, sus caractersticas, las posibilidades, las capacidades y dems especificidades particulares En el proyecto debe explicitarse claramente: Cundo se realizar la evaluacin? Aqu plazo se esperan los efectos? Cmo participar la comunidad? De qu manera se beneficiar la comunidad y los lugareos en general? El proyecto debe formularse de tal manera que sea posible verificar los objetivos y compararlos con los resultados. Para garantizar el xito de este proceso, es saludable que se le asigne a una ONG la responsabilidad de formular la idea productiva bajo el esquema de proyecto. Aunque tambin es deseable que en comunidades, con una amplia trayectoria en la ejecucin de proyectos, se tengan recursos humanos locales debidamente capacitados como proyectistas. As, la comunidad logra adquirir una mayor independencia de los recursos humanos del Estado o de la ONG, lo cual siempre es saludable.
14.
LA ESTRATEGIA DEL DESARROLLO HUMANO

SOSTENIBLE EN LA IMPLEMENTACIN DE LAS IDEAS PRODUCTIVAS
13.
LA INTEGRACIN DE LAACCIN INSTITUCIONAL EN LOS MBITOS LOCAL, REGIONAL Y NACIONAL
Para lograr una estrategia de desarrollo humano sostenible en el desarrollo de las ideas productivas se sugiere: Que las ideas productivas generen recursos en el seno de las comunidades, mediante la participacin de las familias en los procesos de generacin de ingresos, con el fin de lograr un mejoramiento en la calidad de vida.
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El logro de un enfoque integral y articulado de la accin institucional, es una premisa institucional fundamental. Por ello, se deben considerar los siguientes elementos:
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Apoyar proyectos adecuados a las condiciones geogrficas de cada regin que permitan una ejecucin en armona con la naturaleza y con los requerimientos de la comunidad y de sus pobladores, aprovechando los recursos que cada uno tiene.
Los proyectos deben responder a iniciativas de los participantes y ser formulados y concebidos con visin de desarrollo (resolver el problema de pobreza) y no simplemente para gastar el presupuesto.
16. 15. EL ROL DE LA ENTIDAD PBLICA RECTORA

EN EL DESARROLLO DE LAS IDEAS PRODUCTIVAS
EL CAMPO DE ACCIN DE LAS IDEAS PRODUCTIVAS

El Programa de Ideas Productivas permite:
En la formulacin de las ideas productivas, el fin primordial de la institucin es promover procesos organizativos para que las comunidades pobres gradualmente asuman un rol proactivo en el anlisis de su propio desarrollo, mediante la identificacin y la puesta en marcha de proyectos socioproductivos de carcter sostenible. Lo anterior implica desarrollar estrategias de capacitacin claras, que brinden las herramientas necesarias a las comunidades para que puedan participar en estos procesos, diagnosticar y priorizar sus problemas en el campo productivo y plantear ideas viables e innovadoras. El enfoque debe ser integral. Distintos elementos, como por ejemplo, crdito, asistencia tcnica, capacitacin, gestin tecnolgica, comercializacin, creatividad e innovacin y organizacin del sector, deben ser incorporados de manera articulada en la estrategia de intervencin. Algunas de las siguientes tareas pueden ser cumplidas por la entidad rectora: Adecuada insercin en las comunidades. Identificar la poblacin objetivo para cada modalidad de intervencin segn su condicin de pobreza, definiendo los perfiles de los participantes (crdito, subsidios no reembolsables, fondos rotatorios). Conocer los patrones culturales de las comunidades como base fundamental de la promocin y el desarrollo de los proyectos. Medir el potencial y la viabilidad de los proyectos. Evaluar el impacto del programa.
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Ofrecer incentivos econmicos para financiar actividades productivas incipientes, ubicadas en el sector informal de la economa, cuyos participantes no tengan acceso a crditos del sistema financiero nacional. Combinar la produccin con la capacitacin. Introducir a los lugareos en procesos de produccin cada vez ms complejos. Preparar al lugareo para que se constituya en productor o en microempresario. Lograr que los productores y los microempresarios autnomos, logren insertarse en el mercado financiero y laboral formal. Centrar la capacitacin en aspectos de produccin y de gerencia de las ideas productivas. Garantizar una integracin completa entre la capacitacin y la produccin. Favorecer la insercin de la idea productiva en mejores condiciones competitivas en el mercado. Favorecer el ascenso progresivo de los emprendedores hacia un desarrollo social sostenido. Facilitar la insercin progresiva en procesos de produccin ms complejos y menos subsidiados.
En su primer estadio de desarrollo, las ideas productivas estn constituidas por dos elementos bsicos: la capacitacin y el apoyo econmico
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(financiamiento). El segundo estadio de desarrollo lo constituye el componente crdito y se establece en los siguientes trminos: en el caso de ideas productivas el objetivo central de la actividad es la capacitacin para la insercin en los procesos formales de produccin. Mientras en los crditos, el objetivo es su consolidacin a travs de un proceso de acumulacin sistemtico y sostenido. Para el buen funcionamiento de la idea productiva, es prudente seguir los siguientes criterios de seleccin: Bajos ingresos. Comunidades marginadas. Comunidades alejadas. Capacidad para desarrollar actividades productivas. Disponibilidad para participar en procesos de capacitacin. Otros que contribuyan al cumplimiento de los objetivos.
EL PROGRAMA IDEAS PRODUCTIVAS, CENTRA SU

TRABAJO EN LA SIGUIENTE CONCEPCIN
Entre los beneficiarios de las ideas productivas, se encuentran: la poblacin a beneficiar la conforman personas, familias o grupos en condicin de pobreza, con habilidad para desarrollar actividades productivas. Incluye artesanos, campesinos, microempresarios y otros cuyos ingresos no superan el costo de la canasta bsica. Especial atencin se dar a mujeres jefas de hogar y a jvenes con habilidades para desarrollar actividades productivas. En todo caso, esta situacin se debe adecuar a lo acordado (pacto local) en cada comunidad. Como objetivo general de las ideas productivas se define: facilitar a la poblacin de escasos recursos las condiciones para la incorporacin y permanencia dentro del proceso productivo, a travs del apoyo a pequeas unidades productivas, ubicadas en el sector informal, que les proporcione un desarrollo econmico y social. Como objetivo especfico de las ideas productivas se define: capacitar y conceder incentivos econmicos a familias pobres con el fin de ofrecer las condiciones mnimas para una produccin cada vez ms compleja que les prepare para tener acceso a fuentes de financiamiento formal, de manera tal que tornen sus proyectos sostenibles.
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Fomento de las oportunidades de empleo de los sectores ms pobres de la poblacin, localizados en el sector agrcola tradicional y el sector informal urbano, a travs del mejoramiento de su fuerza de trabajo e incidiendo de manera positiva en la estimulacin de actividades de produccin, de acuerdo a lo demandado por el desarrollo socioeconmico del pas. Es importante tener en cuenta los diferentes parmetros que emanan de los entes rectores sectoriales, con el propsito de no incentivar actividades de mercado incierto o de baja rentabilidad. Sin embargo, no podrn dejar de ser consideradas actividades que por su creatividad o su respuesta a necesidades reales y especficas de las comunidades, incursionen en reas de la produccin ms particulares o novedosas. Tres ideas centrales estructuran el planteamiento del Programa Ideas Productivas: El mejoramiento y el aumento de la productividad de los grupos sociales de menores recursos No solo el difcil acceso a recursos productivos reduce la viabilidad de las unidades productivas de los pobres, sino tambin el reducido conocimiento que posee la persona emprendedora sobre alguna actividad remunerada. La oferta de capacitacin normalmente ha estado divorciada de la demanda real, lo cual ocasiona una canalizacin inadecuada de los recursos disponibles y hace inoperante el esfuerzo formativo.s De esta forma, deber velarse por que los programas orientados al trabajo, se encuentren circunscritos a las especificidades del desarrollo socioeconmico del pas y a la estructura y dinmica del mercado laboral, adecuando la metodologa de la capacitacin para que, de manera gil y oportuna, se suplan las necesidades de conocimiento en reas crticas de aspecto administrativo, financiero y tcnico. El acceso real a los recursos productivos La insuficiencia estructural de capital que poseen los sectores ms vulnerables, social y econmicamente, produce que sus posibilidades de generacin de ingresos se vean disminuidas.
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El apoyo integral a la persona emprendedora, para acceder a recursos productivos diferentes de su fuerza de trabajo, debe ser un lineamiento central y la capacitacin especializada debe abordar este enfoque, desde una perspectiva natural de la idea productiva. La generacin de empleo Desde la perspectiva laboral y de generacin de nuevas fuentes de empleo, y como resultado de las acciones programticas planteadas, es necesario visualizar la idea productiva como un proceso de capacitacin, de acceso a los recursos, instrumentos o herramientas mnimas para buscar el desarrollo de la actividad productiva con carcter de permanencia y de sostenibilidad (Campos et all, 1996, 6).
17.
QU SON LAS IDEAS PRODUCTIVAS?
Se parte de la premisa de que una idea productiva consiste, esencialmente, en la percepcin de un negocio que tiene una persona o un grupo de personas, organizados legalmente o no. Por tanto, se debe entender que cuando se habla de ideas productivas, realmente se est haciendo referencia a los negocios; por tanto, la caracterstica principal de la idea productiva es su rentabilidad. La trada conformada por la creatividad, imaginacin y conocimiento, constituye la base de la conceptualizacin de la idea productiva. Para participar en este proceso, cualquier iniciativa debe gestarse por los propios actores: los lugareos y la propia comunidad.
Para proponer una idea productiva, no debe ser requisito que los autores participen en programas de capacitacin, aunque se puede y se deben hacer sesiones de trabajo, sesiones de aprestamiento, de tcnicas para motivar la creatividad y las ideas. El negocio puede corresponder a cualquiera de las actividades econmicas: la agricultura, la industria o el comercio (de bienes y de servicios). Puede ser pequeo o grande. Lo fundamental consiste en que los proponentes estn en capacidad, por un tiempo predeterminado, a superar su condicin de pobreza. Debe erradicarse la concepcin de que los agricultores deben presentar solo opciones de negocios agrcolas. Se debe tener presente los conceptos de la nueva ruralidad, negocios no agrcolas en espacios eminentemente agrarios; tambien, debe abolirse el requerimiento institucional de que las ideas productivas en las comunidades urbanas deben corresponder exclusivamente al sector informal. Estos estereotipos deben ser eliminados y empezar a comprender el nuevo paradigma. Las personas que participan en este proceso, adems de ser pobres, deben ser emprendedoras, pues la persona que no es emprendedora difcilmente podr desarrollar un negocio con xito; sin embargo, junto con otro grupo de personas, podr participar en proyectos productivos grupales. El Programa ser exitoso, cuando sus beneficiarios en lugar de volver a solicitar ms recursos, vengan a ofrecer su concurso para apoyar a nuevos emprendedores e, incluso, participar en el financiamiento de nuevos emprendimientos por medio de mecanismos creativos, como los Fondos Locales de Solidaridad Social y las redes de solidaridad social o de comercializacin. Para tornar operativas las ideas productivas, se deben realizar las siguientes acciones: Disear programas que faciliten la identificacin de los emprendedores. Estructurar sesiones de trabajo que motiven a los lugareos a plantear su idea productiva en su propia comunidad.
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Formar equipos de proyectistas en los mbitos locales para que estn en capacidad de formular las ideas productivas, para que stos evolucionen a proyectos productivos. Establecer una poltica de financiamiento para las Ideas Productivas, por ejemplo: Incentivos econmicos. Crditos no reembolsables (donaciones) Crditos reembolsables con intereses subsidiados total o parcialmente.
Compra de bienes inmuebles. Pago de deudas. Obras comunales. Compra de vehculos de traccin y maquinaria y equipo. Capital de trabajo, salvo que forme parte integral de una idea productiva.
Tambin, se deben establecer claramente los criterios para priorizar la seleccin de los proyectos a financiar en cada comunidad, por ejemplo: Rentabilidad (proyectos sostenibles). Generacin de nuevos empleos. Novedad y riesgo. Apoyo al desarrollo de la comunidad (desarrollo local). Dominio tecnolgico del emprendedor.
Crear unidades especializadas para la promocin y el desarrollo de las Ideas Productivas en cada Regional. Disear mtodos de trabajo, formularios, y metodologas de evaluacin orientadas a facilitar la formulacin y el desarrollo del proyecto por parte de los emprendedores. Definir programas alternativos para las personas o grupos de personas que no son emprendedores o que sus necesidades o intereses tengan otras orientaciones, es decir, dirigidos a las personas que no desean o no les interese convertirse en empresarios. Establecer una categorizacin de los tipos de Ideas Productivas (de los emprendimientos), por ejemplo: Nuevos empresarios (personas fsicas o familias). Nuevas empresas (organizaciones de base). Infraestructura para la produccin (plantas industriales o agroindustriales, orientados a dar valor agregado a los productos producidos por ellos o por otras organizaciones de base).
Disear programas de capacitacin para los nuevos emprendedores que, por ejemplo, contengan los siguientes elementos: Administracin de un negocio. Gerencia de un negocio. tica y lucratividad. La empresariedad. La competitividad. Precios y costos. La solidaridad (Fondos Locales de Solidaridad Social). Los derechos laborales. La calidad.
En funcin de lograr la transparencia con las comunidades, es indispensable explicitar cules propuestas no son aceptables como ideas productivas, por ejemplo: Financiamiento de siembras.
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Establecer polticas para que los emprendimientos desarrollados o financiados como ideas productivas se constituyan o evolucionen a sociedades annimas (empresas privadas lucrativas).
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18.
A MANERA DE GLOSARIO
Capacitacin. Subsidios para facilitar el acceso de las familias pobres a procesos de entrenamiento, mejoramiento o transformacin de la calidad de su mano de obra, con el propsito de facilitar su acceso al medio productivo, en calidad de empresarios o de empleados mejor remunerados. Crdito a microempresas. Prstamos de dinero para el establecimiento de emprendimientos productivos de familias pobres. Empleo temporal. Empleo temporal o Subsidio temporal para desempleados. Es un subsidio otorgado a los grupos comunales organizados para la realizacin de obras de inters de la comunidad, en general, con el compromiso de contratar para las tareas requeridas por dichas obras a los jefes de las familias de escasos recursos de la misma comunidad. Fomento de las oportunidades de autoempleo. Dirigido a ofrecer capacitacin productiva y organizacional a personas desempleadas y a trabajadores, independientes o no, de bajos ingresos, y con familias en situacin de pobreza. El propsito es dotarlos de habilidades y destrezas que les permitan, acompaadas de un subsidio, iniciar actividades productivas para aumentar o complementar sus ingresos y, por tanto, aspirar a una mejor calidad de vida, tanto personal como para sus familias. Fondos locales de solidaridad social. Una modalidad de intervencin social del Programa Ideas Productivas consiste en la creacin de Fondos Locales de Solidaridad Social, los cuales se dirigen al establecimiento de fondos en las comunidades para que las propias organizaciones de base puedan captar y administrar recursos para el financiamiento de proyectos de desarrollo familiar o colectivo. Ideas productivas . Subsidios para que las comunidades organizadas inicien su participacin formal en actividades productivas para el acceso a los mercados nacionales e internacionales. Con este aporte del Estado, las comunidades son dotadas de la infraestructura necesaria para alcanzar ese
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propsito. Tambin participan de este beneficio los jefes de familias de escasos recursos. Insercin laboral. Subsidios dirigidos a jefes de familia en condicin de pobreza para facilitar su incorporacin laboral en empresas de mediana y alta tecnologa, permitindole un perodo de aprendizaje y de desarrollo de destrezas que garanticen su rendimiento y permanencia en puestos de trabajo permanentes y bien remunerados. Tambin, se otorga este subsidio como compensacin a microempresarios para que participen en procesos que mejoren sus empresas durante el perodo en que se realiza el proceso. A este punto, hemos presentado una visin global de una propuesta metodolgica debidamente validada en el trabajo de campo y en la intervencin social. En el captulo sexto, a continuacin, se presenta la experiencia de la gestin local a partir de un esquema de trabajo orientado a potenciar la participacin de los distintos agentes. Se enfatiza la idea de proceso y de red, en tanto se trata de empoderar las comunidades; y, a partir de ello, cmo surge la gestin comunal participativa. En esta construccin cotidiana, resulta fundamental la nocin de viabilidad pues se trata de crear y de articular procesos sostenibles en el mediano y largo plazo. La participacin se asume como una situacin compleja en donde interviene una multiplicidad de factores polticos, econmicos, ambientales, sociales y culturales. Por ello, se reconoce la gestin local como una gestin multidimensional.
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CAPTULO VI
GESTIN LOCAL Y DESCENTRALIZACIN:
UN ESQUEMA DE TRABAJO
VI
La gestin local para la superacin de la pobreza comprende e integra una serie de procesos que van desde la capacidad propositiva de convertir en planes, programas y proyectos, las ideas y las iniciativas de desarrollo, pasando por la formulacin escrita, la movilizacin, preparacin y coordinacin de actores y recursos para su ejecucin, hasta la capacidad de dar seguimiento, evaluar y profundizar los procesos puestos en marcha. Claro est que una gestin de este tipo incorpora elementos de enfoque respecto a conceptos como pobreza, desarrollo local, e incluso la misma autogestin. Ms importante an, en la gestin local intervienen intereses de distinto orden, principalmente, polticos y econmicos. As que, en los hechos, la gestin local no se limita nicamente a un asunto de capacidades humanas para desarrollar las iniciativas aprobadas, sino que incluye factores de viabilidad, como son la disposicin y voluntad de los actores involucrados, particularmente, de aquellos que pueden jugar papeles de liderazgo o son generadores de recursos de diversa ndole. Tambin incluye aspectos de factibilidad, como por ejemplo el anlisis de las posibilidades econmicas, financieras, gerenciales, legales y tcnicas para ejecutar las iniciativas, trtese de planes, programas o proyectos. El esquema siguiente se propone una sntesis de la relacin medios fines 6, un anlisis de posibles estrategias para alcanzar una
6 Utilizando la metodologa del ZOOP(Planificacin Orientada a Objetivos), no en su enfoque estricto, sino como un recurso tcnico, de apoyo para operar en un esquema de medio fin. De manera que se leer as: la casilla de ms abajo es condicin (medio) para que suceda lo que se encuentra en la casilla superior (fin), en la direccin que indica la fecha, y as sucesivamente. Por ejemplo: los gobiernos locales juegan un papel de liderazgo en la superacin de la pobreza (casilla inferior), es una condicin o un medio para: existe una eficaz y eficiente gestin local para la superacin de la po breza. Se utiliza el mismo recurso tcnico del ZOOPde enunciar lo que se pretende lograr como un hecho alcanzado.
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Gestin local y descentralizacin: un esquema de trabajo
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gestin eficaz y eficiente en la superacin de la pobreza. Estas estrategias se presentan como ramificaciones en un rbol de objetivos, donde existe una compleja complementariedad.
Los procesos de descentralizacin del Estado alcanzan todos los niveles y esferas del desarrollo nacional.
1.
LA ESTRATEGIA DE LA GESTIN LOCAL
En una modalidad de estrategias, la propuesta de la relacin mediosfines tiene el propsito de contribuir a analizar situaciones reales. Sin duda, cada situacin concreta, a manera de escenario posible, presenta estados diversos, de acuerdo con la forma en que existen y se combinan las posibles lneas de accin. En ese sentido, el esquema permite el anlisis de situaciones donde se adopta una o varias estrategias. Por ello, no se trata de un esquema exhaustivo; por lo tanto, no agota las posibilidades.
Si bien estos condicionantes inciden directamente en una gestin local exitosa de superacin de la pobreza, para avanzar en su bsqueda no es necesario esperar a que cada una de estas lneas de accin sea una realidad. La estrategia puede consistir en direccionar los esfuerzos hacia una o algunas de estas opciones y definir modalidades especficas para el logro paulatino de las restantes.
CUL PUEDE SER UNA ESTRATEGIA GLOBAL PARA LOGRAR

UNA GESTIN LOCAL DE SUPERACIN DE LA POBREZA QUE SEA EFICAZ Y EFICIENTE?
Una estrategia de superacin de la pobreza comprende acciones de distinta ndole, segn se desprende de las diversas dimensiones del desarrollo. En el plano de lo local, convive e interacta un conjunto de actores, que confluyen de distintas formas en las iniciativas para hacer posible una determinada gestin local de superacin de la pobreza. La eficiencia y la eficacia de una gestin estn determinadas por, al menos, las siguientes condiciones: Diferentes actores del desarrollo local, pblicos y privados, se alan para integrar planes, proyectos y recursos para la superacin de la pobreza. Los gobiernos locales juegan un papel de liderazgo en la superacin de la pobreza. Se cuenta con recursos financieros y tecnolgicos para la superacin de pobreza en el plano local.
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CMO, QUINES, DNDE Y PARA QU?
Diferentes actores del desarrollo local, pblicos y privados se alan para integrar planes, proyectos y recursos para la superacin de la pobreza El presente captulo constituye un tema ncleo en el tratamiento de las estrategias de superacin de la pobreza en el plano local. La calidad del tejido social que se constituya para este efecto permite crear las condiciones de viabilidad para avanzar, positiva y eficazmente, en tal direccin; as como, alcanzar su sostenibilidad. De ah que sea importante detenerse en este tema y clarificar el papel de los actores clave para la definicin y ejecucin de los planes, programas o proyectos de superacin de pobreza.
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CMO? Se han creado coaliciones (alianzas) de actores pblicos y privados para la superacin de la pobreza en el plano local Cada vez son ms frecuentes las iniciativas de desarrollo local que superan los lmites de los esfuerzos organizacionales particulares (los de una asociacin de desarrollo comunal o de un comit de desarrollo especfico) y se trasciende hacia coaliciones organizacionales e institucionales, en las cuales se pone en comn objetivos ms generales de desarrollo y se comparte el liderazgo y los recursos de distinto orden alrededor de planes, programas o proyectos integrados. Este tipo de alianzas incorpora dentro de s a organizaciones comunitarias, a organizaciones empresariales y a instituciones estatales o privadas, de cooperacin nacional o internacional, y a organizaciones no gubernamentales. PARA QU? La experiencia ha demostrado que los beneficios de estas coaliciones organizacionales son efectivos y de gran utili dad, para enfrentar diversas problemticas complejas, co mo la pobreza. Algunos de estos beneficios son: Intercambio de informacin, aptitudes y materiales en una diversidad de entornos; mayor acceso a financiamiento y multiplicacin de recursos en favor de los proyectos; coordinacin de actividades para evitar los esfuerzos redundantes; cooperacin tcnica entre una amplia variedad de organizaciones participantes;
posibilidad de tratar ms fcilmente los problemasgrandes y complicados; y, mayor comodidad para el trabajo en el terreno (Russel Vance, 1999, 3).
Las alianzas no se construyen a partir de cualquier tipo de relacin entre las organizaciones, instituciones o entre sector pblico y privado. Ms bien, se trata de relaciones de cooperacin con cierta estabilidad, en donde se intercambia un conjunto de recursos y se comparten riesgos alrededor de ciertos objetivos. En particular, son iniciativas comunes dirigidas a la superacin de las condiciones de pobreza. Un fenmeno de especial importancia se produce en estas alianzas. Adems de permitir el acceso a mayores y mejores servicios bsicos y sociales o la generacin de iniciativas productivas orientadas a posibilitar el aumento de ingresos o la apertura de fuentes de empleo, surge como subproducto el fortalecimiento de la organizacin social e institucional, el aprovechamiento ms racional y eficaz de los recursos disponibles; as como, el acceso a nuevos recursos. Estos resultados, de carcter intangible, permiten incrementar de manera significativa el capital social; y, a la vez, abren nuevas opciones para incidir de manera ms sostenible en un incremento, tambin, del capital humano. Este tipo de integracin requiere el apoyo en diversos mbitos, particularmente en capacitacin, con miras a consolidar las destrezas organizativas, las competencias gerenciales y la toma de decisiones colectivas en un espritu de democracia, de resolucin oportuna de conflictos, de desarrollo de los grupos marginados y de rendicin transparente y oportuna de cuentas. DNDE? Tambin es importante que la iniciativa de desarrollo, si surge desde dentro de la localidad, sea amplia y genere sostenibilidad ya sea mediante el apoyo en alguna institucin de peso, mejor si est poco expuesta a los ciclos polticos o
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mediante la conformacin formal de una red de trabajo. Los gobiernos locales deben jugar un rol de liderazgo y compromiso en la superacin de la pobreza de su respectiva localidad, con una actitud clara de que este enfoque debe superar los objetivos poltico partidistas y clientelistas de corto plazo. Si la iniciativa surge del entorno, el esfuerzo debe orientarse a la transferencia de capacidades y de la iniciativa misma, hacia entes con arraigo en la localidad. El desarrollo local constituye una perspectiva privilegiada de trabajo para abordar los procesos de superacin de la pobreza, dentro de una estrategia de alianzas. Se trata de un espacio de interaccin social, poltica y econmica, con un referente geogrfico ambiental especfico, en donde las polticas generales adquieren vida, particularidad y viabilidad para su implementacin. Esta interaccin social y poltica se convierte en una fuente de desarrollo, en la medida en que se realiza mediante la constitucin de un conjunto de alianzas, lo cual permite a los diferentes actores trabajar unidos por un cambio que, en el caso de las comunidades en situacin de pobreza, significa la generacin de procesos de superacin de la misma. Los diferentes actores involucrados conforman sistemas de accin que poseen sus propias lgicas internas. Por ejemplo, la comunidad contiene, a su vez, sectores que se diferencian por su objeto de accin y por sus estrategias de trabajo. A continuacin se detallan algunas particularidades sobre las lgicas de estos actores. Muchas de las experiencias implementadas en pases latinoamericanos abordan la problemtica de la superacin de la pobreza utilizando estrategias de alianzas en las cuales se asocian actores de la comunidad, como un sector del voluntariado, a los profesionales y a los lderes polticos. Con ellos, las instituciones del Estado, con sus representaciones regionales o locales, junto a uno de los actores de especial preponderancia en el desarrollo local, como lo es el gobierno local, actan unidos en pro del combate contra la pobreza. Algunas reflexiones respecto a estos diferentes actores extradas a partir del conocimiento del casos concretos y sus respectivas sistematizaciones son las siguientes:
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QUINES?
Diferentes Actores de la Comunidad El voluntariado
Un grupo de actores de la comunidad puede clasificarse como el voluntariado. Esta categora comprende una diversidad de grupos, ya sean etarios (infancia, juventud o adultos mayores), de gnero (organizaciones de mujeres), filantrpico (del que forman parte organizaciones de gestin del riesgo, organizaciones religiosas, de discapacidad u otras anlogas). El voluntariado se caracteriza por prestar un servicio a la comunidad sin tener en contrapartida ninguna remuneracin en dinero... se propone simplemente satisfacer una necesidad; no tiende a elaborar propuestas globales, sino que se moviliza para solucionar problemas concretos y pun tuales, no dirige su accin a presionar a los poderes pblicos, sino que confa en las propias fuerzas de su organizacin y puede agregarse que: ...en nuestra poca, caracterizada por la crisis de la solidaridad institu cionalizada, las organizaciones de voluntarios buscan asumir funciones cada vez ms importantes... Los grupos e individuos que se inscriben en esta lgica desarrollan una conciencia muy ntida de la importancia de su rol en las sociedades locales. Son, adems, fuertemente reconocidos por otros actores del sistema (Arocena, 1995, 91-92). Este sector del voluntariado constituye un valioso potencial como fuerza central de apoyo en procesos de superacin de la pobreza y en alianzas estratgicas o coaliciones, pues se convierten en una fuerza dinamizadora fundamental para fortalecer el rol de otros actores. La tendencia generalizada, no solo en el medio costarricense, se caracteriza por una creciente presencia de la sociedad civil. Este proceso se consolida ante la necesidad del Estado de transferir algunas de sus competencias a la sociedad. Al mismo tiempo, tambin la ciudadana presiona las fronteras del mbito de accin estatal hacia una mayor participacin en la toma de decisiones. La confluencia de estas tendencias, junto con una accin dirigida
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conscientemente a fortalecer la organizacin comunitaria, puede significar un mecanismo eficaz para superar la pobreza y para contribuir en la distribucin del poder (empoderar) dentro de la sociedad civil, creando las condiciones necesarias para la participacin en los procesos de desarrollo, con impactos positivos an no previstos. Para desplegar toda su capacidad, el potencial mencionado requiere superar la desarticulacin entre las diferentes organizaciones. El fortalecimiento de la organizacin comunitaria pasa, necesariamente, por la creacin de las condiciones, al promover acciones especficas que contribuyan a la superacin de esta barrera. Es posible que estas acciones impliquen crear nuevas instancias comunales, como foros de organizaciones locales, o fortalecer el funcionamiento de instancias existentes; adems de apoyar la operacin permanente de las organizaciones, garantizando la representatividad de la diversidad de actores presentes en la localidad. Ms adelante se mencionar la importancia de garantizar la institucionalizacin de estas instancias, mediante legislacin especfica. En todo caso, las iniciativas deben apuntar a superar la problemtica de la desarticulacin organizacional, garantizando que la participacin del liderazgo local permita la incorporacin efectiva de las organizaciones que representan en este proceso de desarrollo, de manera que los planes locales de superacin de la pobreza se conviertan en procesos que susciten una espiral de fortalecimiento y articulacin de la organizacin local. Al propiciar las condiciones para desarrollar el poder real, elemento central en la toma de decisiones para la gestin de los recursos, sobre todo econmicos, se constituyen los factores claves de xito del proceso. Otra accin que debe profundizarse, y que forma parte del fortalecimiento del capital humano tan necesario en los procesos de superacin de la pobreza y del desarrollo, es la capacitacin. En este caso, los dirigentes de las diferentes organizaciones y, principalmente, el liderazgo que forma parte de la estructura organizativa, deben impulsar planes conjuntos, con plazos definidos; buscando, entre otros propsitos, que los lderes puedan permanecer, junto con los actores municipales e institucionales, encabezando los procesos de desarrollo, de forma tal que cuente con las posibilidades concretas para superar las tradicionales dirigencias cclicas que
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giran alrededor de los perodos gubernamentales. Entre la amplia gama de necesidades de capacitacin que demanda la dirigencia comunal, la capacidad de gestin tiene especial importancia. Evidentemente, la capacitacin de esos actores contribuye con la articulacin de la accin organizativa local y, por ende, a incrementar el capital social y humano.
Los profesionales (con su lgica de actuacin)
El sector profesional local, ubicado dentro de la lgica de actores de la comunidad, es aquel no incluido en las agencias institucionales con presencia local ni en las municipalidades (gobiernos locales). Se excluir de este grupo, tambin, a los profesionales que forman parte de las organizaciones citadas anteriormente dentro de la lgica del voluntariado. Quedan entonces, como parte de los actores que corresponde mencionar, los profesionales liberales que prestan asesoras independientes y, se hace referencia, principalmente, a los profesionales pertenecientes a las organizaciones no gubernamentales con incidencia en la localidad (desde el exterior o con arraigo local). La lgica de este actor se caracteriza pertenecer a un sector que aporta capacidades tcnicas especficas y que, por la prestacin de sus servicios, recibe un pago de honorarios. Estos profesionales pueden ser residentes en la localidad o pueden venir de fuera, como es el caso de las ONG entendidas, por su accin, como una intervencin externa. Algunas de estas organizaciones buscan arraigarse localmente y, mediante procesos de descentralizacin de sus estructuras, logran integrarse a la vida local. El papel de las ONG puede constituir un factor de apoyo, como por ejemplo las asesoras tcnicas y la capacitacin, en diferentes mbitos. Por la experiencia que usualmente desarrollan estos entes, las actividades a favor del fortalecimiento organizacional y en planificacin y gestin, tambin se constituyen en opciones de apoyo. Algunas reas de experiencia de estos organismos son las finanzas, tcnicas productivas especficas, aprovechamiento sostenible de determinados productos o recursos disponibles en la localidad y capacitacin a pequeos empresarios, entre otros. Es fundamental saber detectar esta posible participacin y propiciar que sea lo ms activa y ms definida que se pueda. Adems, es
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importante tomar en consideracin que las evaluaciones internacionales sobre este tipo de iniciativas de desarrollo han revelado una estrecha correlacin de las experiencias exitosas con importantes grados de alianza entre el sector estatal y las organizaciones no gubernamentales. La pequea empresa
La superacin de la pobreza requiere de un intenso esfuerzo mancomunado, solidario, entre entes pblicos y privados, entre sectores empresariales y organizaciones de base. La bsqueda de la superacin de la pobreza debe proponerse la generacin de los medios de subsistencia a los sectores que se encuentran bajo la lnea de la pobreza: y, sobre todo, buscar que estos sectores se conviertan en productores del crecimiento y que efectivamente contribuyan a la dinmica econmica de sus localidades y aporten realmente al mejoramiento de la calidad de vida en sus diferentes dimensiones. La descentralizacin involucra el robustecimiento de las autonomas locales y, para que esto sea viable, es necesario fortalecer o crear, si no existen, polos de desarrollo econmico en los mbitos locales y regionales. As, un acto deliberado de descentralizacin conlleva la generacin de una serie de polticas econmicas que hagan posible el desarrollo econmico local y, dentro de ello, el fortalecimiento o surgimiento de la pequea empresa local y de la mediana empresa. Cabe hacer mencin al fenmeno trado por la globalizacin, el cual consiste en la generacin de nuevas formas de acumulacin conducentes a sustituir el establecimiento de grandes empresas, por pequeas unidades productivas. La paradoja surge, como seala Naisbitt (1995, 5) y que resulta bastante til para el propsito del presente anlisis, en cuanto ms grande es la economa mundial, tanto ms poderosos son sus ms peque os actores. La pequea empresa representa un elemento fundamental dentro de un esquema dinamizador de la economa local y, por tanto, de la superacin de la pobreza. Estas empresas se adaptan fcilmente a los requisitos del desarrollo empresarial moderno que impone la creacin de unidades
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productivas pequeas, flexibles, abiertas al aprendizaje, generadoras de productos que se dirigen a segmentos especficos de mercado, capaces de satisfacer con calidad a estos consumidores. Estas empresas tienen posibilidades de insertarse rpidamente y generar un importante auge en el mbito local, son generadoras de empleo y pueden constituir un medio para promover las capacidades y especificidades locales. No obstante, se requiere de decisiones y acciones particulares que permitan que estas iniciativas superen exitosamente las barreras que se presentan en el plano local. Al contrario de estas unidades productivas, histricamente, la gran empresa ha mostrado que constituye polos de estancamiento en las localidades. Existe consenso en que las grandes empresas representan una amenaza para el desarrollo local, pues contaminan el ambiente y, generalmente, estn desvinculadas de los problemas locales. Asimismo, ante las posibilidades de marcharse de la zona, la gran empresa se constituye en una fuente de temor permanente por tratarse de la nica fuente generadora de empleo. Tambin, se considera que las empresas de este tipo son propensas a irrespetar los derechos laborales. Si se trata de agroindustrias, tienden a inducir a los pequeos agricultores locales a cultivar sus insumos, para lo que establecen todas las reglas del proceso, generando insatisfaccin y dependencia, no siempre saludables. Otra debilidad es que, por las caractersticas de la estructura estatal centralista, estas empresas pagan los principales impuestos y servicios en las zonas metropolitanas. Por lo tanto, los recursos no son reinvertidos en la localidad y no constituyen fuentes dinamizadoras de iniciativas comunitarias que permitan a grupos econmicamente deprimidos participar en una red productiva, ms all del acceso a ciertas fuentes de empleo, por lo general reducidas. La pequea empresa se puede ver, sensiblemente, fortalecida si encuentra mecanismos de dilogo e informacin mutua, como los que se generan en los procesos de las alianzas entre actores. Igualmente, es necesaria la incorporacin de la mediana empresa, principalmente, con miras a establecer alianzas en las que participe la pequea empresa aportando insumos (por ejemplo) a las otras o complementar, por diferentes vas, los procesos productivos en marcha en el mbito local.
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Es importante sealar una de las reas de incidencia en la que acta esta estrategia, como es el espacio de dilogo entre los actores comunales y empresariales con las instituciones estatales; pues, como se mencion anteriormente, estas oportunidades son escasas y constituyen, ms bien, una carencia de este sector. El liderazgo poltico local
Una parte importante del liderazgo poltico pretende la representacin en la municipalidad o el gobierno local. No obstante, en el mbito comunitario, prevalece un liderazgo poltico que juega un papel importante como actor local y que puede tener una presencia significativa en el proceso de desarrollo, siempre orientado a la superacin de la pobreza. Tradicionalmente en el medio costarricense, este liderazgo se ha caracterizado por responder a la lgica de las cpulas polticas del poder central y por poner las directrices emanadas de esas instancias, por encima de los objetivos del desarrollo de su localidad. Este esquema afecta negativamente algunas organizaciones sociales que, al ser conducidas por este tipo de liderazgo, entran en conflicto dentro de la misma organizacin o con otras organizaciones cuya dirigencia pertenece al partido poltico contrario. Otro posible efecto negativo del liderazgo determinado por las directrices centrales de sus organizaciones polticas es que, cuando no se ejerce el gobierno, la accin local entra en una especie de congelamiento, perdiendo as todo el aprendizaje y la experiencia adquiridos en su periodo de actividad. Una transferencia lgica de Arocena seala que, de manera similar al mbito econmico, en el poltico suceden fenmenos determinados por los clientes. De acuerdo con esa premisa, se puede afirmar que el inters por satisfacer los gustos y necesidades de ciertos segmentos del mercado, en el mbito poltico interesa cada vez ms responder a las especificidades de los sectores concretos de poblacin. Al respecto, este autor plantea que, ...a medida que las realidades locales van adquiriendo una mayor autono ma, y sus rasgos especficos aparecen ms definidos, la respuesta de los partidos debe adaptarse y buscar una mayor pertinencia en relacin con
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los distintos perfiles locales..., y agrega que ...el actor poltico sale de la escena cerrada... para volverse corresponsable de iniciativas y de nue vas formas de promocin de desarrollo. Se presenta en la escena territo rial como un actor ms... articulando su racionalidad de actor con todas las otras racionalidades que se expresan en el territorio... (Arocena, 1995, 94-95,). Los procesos de superacin de la pobreza requieren, o dependen, en una importante medida, de un liderazgo colaborativo, capaz de interpretar las verdaderas necesidades de los grupos y familias en situacin de pobreza y aportar, mediante su capacidad conductora, una sensible contribucin a soluciones eficaces y duraderas. Desde esta perspectiva, se debe concebir la formacin y el desarrollo de un liderazgo poltico ms identificado con la problemtica de la localidad. De ah que, las alianzas alrededor de los planes de accin podran contribuir con este enfoque, siempre y cuando propicien el diseo de objetivos de desarrollo local comunes y faciliten la superacin de los viejos esquemas de accin y de competencia poltica, para sustituirlos progresivamente por una visin de desarrollo compartida. El sector institucional
La presencia institucional en el plano local es parte del denominado sistema poltico-administrativo , cuya lgica en el medio latinoamericano se caracteriza por ser de tipo sectorial vertical. El quehacer institucional que se desprende de esta lgica, consiste en que los diferentes sectores de la actividad estatal contienen sus propias definiciones y recursos centralizados, y cuentan con un slido establecimiento de directrices y funciones internas; por lo cual, el flujo de su accin se produce de adentro hacia fuera y del centro hacia la periferia. Cada sector acta en forma independiente e, incluso, dentro de cada sector, la coordinacin institucional es escasa y dbil. El producto de una lgica as se traduce en acciones uniformes para todo el pas, con el inconveniente de que los sectores no actan en funcin de la demanda real de la ciudadana y son incapaces de responder a las especificidades de las comunidades en forma
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oportuna. Esta problemtica se reproduce en muchas localidades, pero se vuelve ms dramtica en aquellas comunidades en las que los rasgos especficos culturales resultan ms diferenciados; ya sea, por razones tnicas (comunidades indgenas, por ejemplo), productivas (caso de zonas de monocultivo) o vulnerables por desastres naturales, entre otras. En Latinoamrica han surgido iniciativas tendentes a romper con la forma de operar tradicional de este sistema poltico administrativo; sin embargo, en muchos casos, estos intentos han chocado contra el peso de las estructuras y el tipo de planificacin monolticos de carcter sectorial-vertical. Un esquema de alianzas, con actores actuando horizontalmente, con capacidad para tomar decisiones e interactuar, se ve sumamente obstaculizado por la lgica mencionada. Por ello, resulta estratgico romper con este estilo de accionar institucional. De esa forma, el impulso de alianzas del sector pblico es clave por el impacto econmico, tecnolgico y cultural que estas instituciones tienen en los procesos de desarrollo, particularmente en reas tan vulnerables como la referida a la superacin de la pobreza. Las acciones de superacin de pobreza, impulsadas por el sector pblico deben coordinarse e integrarse entre s. Ello constituye un ncleo de coalicin bsico dentro de un esquema de alianzas. Como poltica estatal, en el plano local deben propiciarse estrategias caracterizadas por acercar la oferta institucional a la demanda de la comunidad, de manera que exista una garanta efectiva de superar la lgica sectorialvertical por una lgica territorialhorizontal (Arocena, 1995, 96). Este enfoque consiste en la bsqueda de la concertacin de actores en un territorio local o comunal alrededor de su propio proceso de desarrollo. Con ello, se densifica el tejido social y se generan redes sociales dinmicas, solidarias, flexibles, las cuales constituyen una opcin para avanzar en procesos de modernizacin del Estado, de descentralizacin y consolidacin de autonomas locales, sin que implique retroceder en logros de las diferentes reas del desarrollo, particularmente, sociales como ha sucedido en algunas latitudes del continente. Por el contrario, esta nueva lgica permite crear un potencial de energa humana capaz de jugar un papel ms activo y con resultados ms eficaces en los procesos de desarrollo y,
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adems, constituir una respuesta no regresiva a la burocracia estatal, mediante el establecimiento de nuevas formas de relacin entre Estado y sociedad. Los diversos esfuerzos de modernizacin o reforma que las instituciones estatales vienen implementando, se ven acelerados y beneficiados con la participacin en estrategias de trabajo horizontales, ya que incorpora la visin, las propuestas y los recursos de la ciudadana, cliente principal y razn de ser de las instituciones estatales. En trminos reales, se trata de un proceso de cambio estructural y cultural del Estado. Lo anterior se garantiza en tanto el proceso sea continuo y est acompaado de un fuerte programa de capacitacin a todos los participantes. Debe ser un proceso abierto que tenga cabida para otros actores que quieran sumarse, por la va de la informacin y de la motivacin. Un proceso de descentralizacin requiere capacitacin y formacin, no solo en los mbitos locales sino, tambin, en las instancias de las instituciones que se mantienen funcionando en el plano nacional - central. El papel de los gobiernos locales
En parte importante de los pases de Amrica Latina, los gobiernos locales tienen una influencia muy reducida en el mbito de su localidad, y menos influencia an en el plano nacional. Las principales funciones estatales en el desarrollo de las localidades del pas son asumidas por las diferentes instituciones centralmente establecidas, dejando algunos servicios marginales a las municipalidades. Dentro de un esquema que pretenda la descentralizacin del Estado y del mismo desarrollo, los gobiernos locales son los llamados a jugar el papel de promotores y articuladores del desarrollo, rol que resulta esencial en el contexto de las iniciativas de superacin de la pobreza. Las municipalidades constituyen la instancia de gobierno electa democrticamente ms cercana a los ciudadanos, caracterstica que no tienen otras instituciones con presencia en la localidad. Es decir, estas organizaciones gozan de un rango de institucionalidad que no tienen otros actores locales, organizaciones sociales, empresas o los lderes.
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Los procesos de desarrollo son un eje dinamizador en la localidad y constituyen una valiosa oportunidad para iniciar nuevas etapas de gestin. Mediante los procesos de desarrollo, se crea un espacio para los actores locales, y abren paso para que las municipalidades puedan incidir en aspectos sustantivos de sus respectivos municipios. Asimismo, tienen la posibilidad de acercarse ms asertivamente a la ciudadana organizada de su localidad, contar con su visin, autodiagnstico y su demanda de necesidades; as como, con su disposicin para trabajar en forma integrada. La estrategia permite la construccin de un espacio de acercamiento, de negociacin y de concertacin entre los actores comunales, institucionales y municipales, y desarrollar la capacidad de dilogo de una manera ms horizontal, para incidir en los cambios culturales y generar las condiciones efectivas para superar la lgica sectorial vertical, transformacin que no se alcanza solo por la va de los cambios legales. El adecuado aprovechamiento de los recursos convencionales y no convencionales, en el marco de una escasez, cada vez mayor, de los primeros, conjuga necesariamente aportes financieros, tcnicos, materiales con capacidad y potencial de aprendizaje, experiencia organizativa, visin compartida sobre el desarrollo social buscado, energa y sinergia social, a fin de cuentas se integra el capital humano y social disponible con los recursos materiales, financieros y tcnicos existentes (escasos y agotables). En un marco de descentralizacin institucional, las alianzas se convierten en una herramienta indispensable para hacer factible la articulacin del conjunto de recursos y poner en ejercicio recursos no tradicionales, entendidos como aquellos que amplan en la medida como se utilizan.
Esquema resumen
Se Sehan hancreado creadocoalisiones coalisionesde deactores, actores,pblicos pblicosyyprivados, privados, en enel elplano planolocal localpara parala lasuperacin superacinde dela lapobreza pobreza
Las Lasacciones accionesde de superacin superacinde de pobreza, pobreza,impulsadas impulsadas por porel elsector sectorpblico pblico se secoordinan coordinanee integran integranentre entres s
Se Selogra lograincorporar incorporaren en los losprogramas programaslocales localesde de superacin superacinde dela lapobreza pobreza yyde deproduccin produccinal al sector sectorprivado privado (empresarios (empresariosyyONG) ONG)
Los Losgobiernos gobiernoslocales locales asumen asumenun unrol rolde de liderazgo liderazgoen enla la gestin gestinpara parala la superacin superacinde dela la pobreza pobreza
Los Losempresarios empresarioslocales locales establecen establecenalianzas alianzas econmicas econmicascon con proyectos proyectosproductivos productivos orientados orientadosaasuperar superar situaciones situacionesde depobreza pobreza
Los Losempresarios empresarioslocales locales participan participanen enlos los programas programasde de superacin superacinde dela la pobreza pobreza
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Pueden la sociedad y el Estado disear, implementar e institucionalizar una prctica con fundamento tcnico, no asistencialista y de espritu democrtico, direccionada hacia la superacin de la pobreza, en el mbito local?
Un proceso de planificacin local integral y participativa en el que la superacin de la pobreza constituye una prioridad Una planificacin integral y participativa es un proceso imposible de desvincular de la gestin local, pues combina y, a la vez, integra un conjunto de tcnicas de investigacin, de planificacin y de divulgacin, con procesos humanos y sociales para la organizacin, la comunicacin, la capacitacin, la negociacin y la concertacin social. Este tipo de planificacin se constituye en un pertinente vehculo para apoyar a las comunidades a alcanzar sus objetivos de desarrollo socioeconmico, ambiental y cultural, en el que se incorpore como prioridad la superacin de la pobreza y en el que todos los actores participen en el proceso, aportando y aprendiendo colectivamente y potenciando sus capacidades para enfrentar con xito los retos personales y familiares, y los desafos de su comunidad. La planificacin participativa promueve las capacidades de pensamiento estratgico (diferentes horizontes, de largo, mediano y corto plazo, as como la construccin de escenarios de reflexin estratgica participativa) en las comunidades; desarrolla el espritu de trabajo en equipo, dotando a la comunidad de instrumentos para organizar sus recursos y capacidades para superar sus limitaciones en relacin con una visin de futuro, a la vez que propicia espacios (escenarios de reflexin estratgica participativa) para posibilitar la coincidencia de voluntades que hagan viable la realizacin de las acciones planificadas. Por un lado, ampla las capacidades humanas y sociales de las personas y organizaciones involucradas y, por otro, contribuye en un alto grado de certeza al cumplimiento efectivo de los objetivos de desarrollo propuestos.
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Como es bien conocido, el esquema bsico de toda planificacin estratgica se centra en el diseo participativo de una visin de futuro compartido. Desde la situacin actual (interna y externa), es posible proyectarse y trascender, mediante decisiones que se toman en el presente y acciones coherentes que se ejecutan de ah en adelante. Para el caso de comunidades en condicin de pobreza, y otros actores que participan en la construccin de un desarrollo integrado, la metodologa de la planificacin estratgica aporta elementos claves, pues genera espacios en los que las comunidades tienen la oportunidad de clarificar con precisin, en forma realista y colectiva, cmo quieren vivir en un futuro de mediano y largo plazo. Es fundamental la posibilidad que se propicia para que la comunidad analice su situacin interna, desde la perspectiva de la disponibilidad o ausencia de recursos de todo orden, necesarios para su desarrollo; as como, la oportunidad de la sociedad local de reflexionar respecto a las condiciones de su ambiente externo. La comunidad aprende, tambin, a pensar estratgicamente en lo que respecta a cules son aquellos asuntos claves que debe resolver o atender en su trnsito hacia el futuro visualizado, tomando en consideracin la situacin de la que se parte y a decidir sobre aquellos objetivos prioritarios, establecer las estrategias y definir las acciones fundamentales. El impacto de este proceso de planificacin es mayor y de ms largo alcance, en la medida en que se realice en un esquema de alianzas como el esbozado en el acpite anterior, dentro del cual se vinculen los esfuerzos pblicos con los privados, los entes pblicos se articulen entre s y con la sociedad civil y que los gobiernos locales puedan y quieran jugar el rol que les corresponde. El autodiagnstico que se realiza en este proceso de planificacin participativa es mucho ms rico y til si se complementa con informacin, lo ms exhaustiva posible sobre la localidad, que d cuenta de los principales indicadores de su desarrollo socioeconmico y ambiental. Esta informacin permite sustentar con mayor objetividad las decisiones de priorizacin y las acciones que se deben implementar. Por lo tanto, a las instituciones y organismos pertinentes les corresponde integrar y hacer accesible a las comunidades estos estudios, de manera que se constituyan en
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un insumo fundamental de los procesos de planificacin local. A su vez, ese autodiagnstico global es un instrumento muy rico para que las comunidades adquieran una conciencia clara de s mismas, de su entorno, as como de las potencialidades reales para su desarrollo. La planificacin local participativa requiere, como ncleo esencial de la gestin local que es, la existencia de liderazgo con arraigo local y con caractersticas tales que permita una participacin democrtica de los distintos actores en el proceso de desarrollo. Este liderazgo debe tener la capacidad de encausar la colectividad a la concrecin de su visin de futuro y debe tener la energa y las capacidades necesarias para promover el liderazgo colaborativo que genere y oriente la sinergia requerida hacia el logro del futuro buscado. En vez del liderazgo caudillista, centralista, voluntarista y de protagonismo unipersonal, los y las lderes de este nuevo tipo contribuirn a conducir el proceso de cambio de manera planificada y participativa, a garantizar que el mismo se implemente efectivamente, se le d el seguimiento que es indispensable y se evale permanentemente. Es frecuente encontrar en la realidad latinoamericana esfuerzos intensos de anlisis y reflexin e incluso de formulacin de planes de desarrollo, pero en donde se produce un marcado abismo es a la hora de implementar, dar seguimiento y evaluar la transformacin que se pretende. De ah que estos rasgos de liderazgo sean tan importantes. Rasgos que, en buena medida, se pueden profundizar o transferir mediante programas de capacitacin estructurados en forma expresa para este fin. La existencia de capacidades locales para disear, ejecutar y evaluar programas y proyectos de desarrollo local, constituye un factor clave de xito para que se produzcan procesos de superacin de la pobreza y de desarrollo, en general, que sean efectivos y eficaces. Finalmente, cabe agregar que el carcter integral de esta planificacin radica en que los esfuerzos de superacin de la pobreza en el plano local vinculen en un nico proceso las diferentes reas (sectores) del desarrollo. Para ello es bsico que se establezca la estrategia de alianzas entre actores de distinto tipo, tal y como se propuso en el acpite anterior.
Esquema resumen
Existe Existeun unproceso procesode deplanificacin planificacinlocal localintegral integralyyparticipativa participativaen enel el que la superacin de la pobreza constituye una prioridad que la superacin de la pobreza constituye una prioridad
Las Lascomunidades comunidades planifican planifican participativamente participativamentesu su desarrollo desarrolloen enuna una alianza alianzacon conentes entes pblicos y pblicos yprivados privados
Existe Existeliderazgo liderazgolocal local para paraimpulsar impulsar conducir, conducir,evaluar evaluaryy dar darseguimiento seguimientoaa procesos procesosde de planificacin planificacin participativa participativa
Los Losesfuersos esfuersosde de superacin superacinde de pobreza pobrezaen enel elplano plano local, se vinculan local, se vinculancon con las lasdiferentes diferentesreas reasde de desarrollo desarrollo
Las Lascomunidades comunidadesconocen conocen objetivamente objetivamentesu supropia propia realidad, realidad,as ascomo comosu su contexto contexto
Se Secuenta, cuenta,en enel elplano planolocal local con recurso humano con recurso humano capacitado capacitadopara paradisear, disear, ejecutar ejecutaryyevaluar evaluar programas programasyyproyectos proyectosde de desarrollo desarrollolocal local
Existe Existeinformacin informacin accesible accesiblesocioeconmica, socioeconmica, ambiental ambientalyycultural culturalde delas las comunidades comunidadeslocales locales
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Por qu es necesaria la participacin y organizacin de la ciudadana en la toma de decisiones?
Los recursos y capacidades locales, complementan la definicin de polticas nacionales La organizacin comunitaria representa un medio privilegiado, a travs del cual la ciudadana unifica una serie de recursos y capacidades, con miras a participar en el alcance de objetivos de desarrollo comunes a diferentes niveles de especificidad La participacin ciudadana en la toma de decisiones, ya no solo se limita, hoy da, a las decisiones respecto a la operacin de sus organizaciones, sino que considera la forma en que los recursos estatales estn disponibles y cmo pueden ser utilizados en el desarrollo de las comunidades; tambin, se toman decisiones sobre el destino y las prioridades de su uso. As, la participacin ciudadana aparece como la condicin que adquieren las personas cuando entran en relacin con las diferentes estructuras del Estado para incidir en los asuntos pblicos que le competen. Si en forma ms concreta se entiende la descentralizacin como la transferencia de tareas a entidades territoriales de nivel sub-nacional, en cuyas manos recae la responsabilidad de definir la poltica general junto con la tareaLa comprensin de la capacidad para la toma de decisiones en los niveles inferiores, la comprensin de la participacin local (PNUD, 1996, 4) entonces se desprende que para actuar con especificidad, pertinencia y eficacia sobre una problemtica tan compleja e integral como la pobreza, se hace indispensable involucrar organismos locales en estrecha articulacin (en alianzas) con las capacidades y el potencial humano de las comunidades y, en forma articulada, con polticas sobre superacin de la pobreza en el plano nacional - central.
Genera responsabilidad y capacita individual y colectivamente
Desarrolla responsabilidades
Tal y como se ha mencionado, el desarrollo de alianzas es una modalidad de trabajo que se ha estado experimentando en diversos pases de la regin. Este tpico demanda la flexibilidad estatal al momento de definir las prioridades del destino de los recursos pblicos, mediante la incorporacin de la participacin ciudadana. A la vez, tiene como contrapartida la toma de responsabilidades de la comunidad en el proceso de organizacin y realizacin de los proyectos, e incluye sus aportes en trminos de trabajo, materiales, apoyo logstico y pago de impuestos, entre otros.
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Es una fuerza que puede ser movilizada por el gobierno local El principal rasgo de la participacin consiste en la posibilidad que tenga la sociedad civil de incorporarse en la toma de decisiones. Cuando esto realmente sucede, permite que se amplen las facultades de los sujetos sociales de construir su propio destino (empoderamiento de los ciudadanos); mientras tanto, se posibilita la democratizacin del aparato estatal, a fin de que acte eficazmente en funcin de los intereses pblicos. Por su parte, el gobierno local es, como se ampliar ms adelante, la instancia del Estado ms prxima a los intereses ciudadanos y a sus organizaciones; adems, se trata de un gobierno local electo
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democrticamente. De ah que, el gobierno local tiene un rol de primer orden en lo que respecta a contribuir con la gobernabilidad de la sociedad. Para ello, los gobiernos locales deben reconocer, promover y consolidar la participacin ciudadana; es decir, convertirse en una instancia de integracin de las organizaciones civiles, de manera que puedan encontrar en dichos gobiernos un efectivo canal de expresin y de accin conjunta. La municipalidad tiene la responsabilidad ineludible e impostergable de garantizar que el gobierno local sea una autntica expresin de las aspiraciones, potencialidades y capacidades de la poblacin de la localidad, mediante la incorporacin de la comunidad organizada en los procesos de desarrollo local y de superacin de la pobreza.
QU SE REQUIERE?
Voluntad poltica
La participacin de la ciudadana en los procesos de desarrollo local, con un enfoque integrador e integral, constituye una contribucin directa a la tarea de desarrollar una sociedad ms democrtica y ms participativa. No obstante, debe tenerse por sabido que esto demanda una voluntad poltica clara y decidida, sin ambivalencias, tanto de los gobiernos locales como del gobierno central. Para ello ser necesario promover (si no existen) una serie de cambios estructurales y coherentes, legales, reglamentarios, con la asignacin de funciones y procedimientos efectivos para hacer viable la participacin real de la comunidad. Desarrollo de capacidades
como recursos no convencionales), con lo cual se contribuye a desarrollar el capital humano y social (capitales fundamentales para el desarrollo humano sostenible) de las respectivas localidades. En esta tarea, la contribucin de las universidades y de las organizaciones no gubernamentales pueden jugar un papel decisivo. Sin duda, las universidades encontraran en este rol un medio idneo para adaptar su oferta acadmica a las necesidades del desarrollo local. En las diferentes localidades, la superacin de la pobreza es una tarea de gran magnitud que demanda la concurrencia del mayor nmero posible de actores. Con la participacin de la ciudadana en los procesos de desarrollo y de superacin de la pobreza, no solo se contribuye con el proceso de democratizacin de la sociedad, sino que se incide en la pertinencia de la definicin de las posibles soluciones; as como, en el aporte de una mayor cantidad de capacidades, de energa y de recursos para enfrentar un reto de tan grandes dimensiones. Rendicin de cuentas
La participacin ciudadana considera las decisiones con respecto al uso de los recursos y al importante proceso de rendicin de cuentas de los gobernantes a los gobernados (de los elegidos a los electores). Esta participacin comprende y ampla las responsabilidades en el desarrollo de su comunidad. El hbito de rendir cuentas debe conducir al establecimiento de auditoras comunitarias, para lo cual es necesario que existan los mecanismos adecuados para realizar dichas auditoras, con lo que se facilita la toma de decisiones y la fiscalizacin de los recursos canalizados para el desarrollo local.
Para posibilitar que las comunidades organizadas participen activamente en los procesos de gestin del desarrollo y de superacin de la pobreza, un factor clave es garantizar que existan las capacidades necesarias para que ello suceda en las mejores condiciones. De ah que resulte particularmente importante, acompaar estos procesos con programas de capacitacin, cuyos propsitos apunten a desarrollar las capacidades humanas en las comunidades y en los tejidos sociales presentes (lo que se conoce
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2.
LA COMUNIDAD DE CHNGUENA:
UNA EXPERIENCIA CONCRETA
Seguidamente, se introduce un caso concreto en el que, diferentes actores del desarrollo local, pblicos y privados, se han integrado en la implementacin de planes, programas y proyectos para la superacin de la pobreza, con el propsito de que contribuya a considerar en una dimensin ms amplia este tipo de procesos, de manera que se pueda valorar mejor sus diferentes aportes, sean de carcter tangible o intangible. Entre los productos tangibles se incluye la definicin de un enfoque estratgico, el establecimiento y la priorizacin de los asuntos claves que la comunidad debe atender para alcanzar su desarrollo, la definicin de estrategias y la operacionalizacin en un plan de accin de todos estos elementos. Algunos e importantes productos intangibles que consideran son: el desarrollo de capacidades para pensar y actuar estratgicamente, el desarrollo de aptitudes y actitudes para el trabajo en equipo, para el reconocimiento y la resolucin de conflictos, para la toma de decisiones y para el desarrollo de la capacidad de dilogo comunitario.
LA COMUNIDAD DE CHNGUENA
Chnguena es una comunidad rural dispersa, cuenta con 15 pequeas localidades, entre poblados y caseros. El centro de servicios ms cercano, cabecera de la subregin, es de mayor acceso para algunos de estos caseros, pero para otros, la co municacin es costosa en tiempo y en dinero.
Esta comunidad cuenta con una poblacin de alrededor de 5.000 habitantes; de ellos, el 33% son indgenas. Desdichadamente, la subregin a la que pertenece Chnguena se encuentra en la lista de las localidades ms pobres del pas, pues ocupa el penltimo lugar en los ndices de desarrollo social nacional.
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La historia reciente de esta zona puede dar luces sobre algunas de las causas de su estado de pobreza: forma parte de una regin exbananera, en la que se estableci una agroindustria transnacional de pia, la cual constituye la principal, sino la nica, fuente de empleo. Otras actividades agrcolas, adems de la pia, son el caf y los granos bsicos. En los poblados de Chnguena se padece de dbiles mecanismos de mercadeo y venta de productos agropecuarios; el desempleo es, tambin, un mal que les aqueja. La empresa mencionada existe bajo la forma de un nuevo tipo de enclave; es decir, desvinculada de la vida, necesidades, intereses e iniciativas de la localidad. Los lugareos le reclaman a la empresa la responsabilidad por los altos niveles de contaminacin del aire, de los suelos y de los ros. En cuanto a servicios bsicos, la mayor parte se concentran en el casco urbano. Chnguena posee una infraestructura escolar insuficiente y en malas condiciones fsicas. El servicio de agua es deficiente, no cuenta con servicio elctrico ni con telecomunicaciones y los caminos que les comunican entre s o con los centros de servicios ms cercanos, se encuentran en malas condiciones. Los servicios de educacin secundaria estn, tambin, en el rea urbana. Realmente, sirven ms a las comunidades aledaas que, entre todas, suman una poblacin de aproximadamente 42.000 habitantes. Lo mismo sucede con los servicios de salud, principalmente la Clnica del CCSS. A pesar del bajo desarrollo que caracteriza a Chnguena, se cuenta con un potencial importante para invertirlo en procesos que le permitan superar su pobreza. Este potencial es, en primer lugar, de carcter social y humano, ya que dispone de organizaciones, en una proporcin aproximada de 237 habitantes por organizacin. Entre ellas destacan: la Asociacin de Desarrollo Integral, los Comits Especficos y la Asociacin de Productores. La comunidad pone en especial valor su capacidad de trabajo en la produccin agrcola. Otro potencial importante de Chnguena es la diversidad y riqueza de sus recursos naturales.
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LA PLANIFICACIN LOCAL DE CHNGUENA

Por formar parte de las comunidades que enfrentan precarias condiciones de desarrollo, Chnguena y las comunidades vecinas, se han visto favorecidas por iniciativas que dos adminitraciones consecutivas (Figueres Olsen 1994-1998 y Rodrguez Echeverra 1998-2002) han impulsado para incidir en la dinamizacin de su desarrollo. Ha sido caracterstico de estos dos esfuerzos valerse de la planificacin estratgica local, como herramienta para apoyar procesos de participacin social en el anlisis de su realidad, en la definicin de sus necesidades y soluciones, as como en la toma de decisiones para definir y ejecutar proyectos especficos de desarrollo. En estos esfuerzos por impulsar el desarrollo planificado de esta comunidad, se produjo un proceso de promocin y articulacin de actores que se pueden agrupar en los siguientes grandes tipos: comunidad, Municipalidad, organizaciones no gubernamentales e instituciones estatales. Esa primera fase de articulacin de actores tuvo como objetivo generar un clima de motivacin y confianza en la bsqueda por construir comunitariamente su propio desarrollo. Se comenz por localizar los actores clave; proceso que en otros casos parte de iniciativas autogestadas, desde las mismas comunidades y desde sus propios liderazgos, las cuales, poco a poco, y por necesidad del mismo proceso de desarrollo, van incorporando otros actores. Una planificacin local eficaz no puede limitarse a la actividad tcnica de elaborar un plan de desarrollo, es esencialmente un proceso social y poltico, pues consiste en un mecanismo para alinear intereses alrededor de una visin compartida de desarrollo.
En esta fase, el primer paso consisti en reflexionar colectivamente y tomar decisiones en relacin con el tipo de comunidad que juntos deseaban desarrollar. Es decir, cul sera el futuro deseado al que los diferentes actores confluan y podan integrar y potenciar esfuerzos para avanzar en su propio desarrollo. Resultado de dicha reflexin y toma de decisiones fue la siguiente:
VISIN DEL DISTRITO DE CHNGUENA

Chnguena ser una comunidad trabajando unida, para que nuestros nios y jvenes tengan lo que nosotros no hemos tenido. Ser un distrito organizado y luchador. Disfrutaremos de como didades para el bien de todos los habitantes. Habremos cambiado de cultura agrcola y de economa y obten dremos cosas que todava no hemos soado. Lucharemos por obtener incentivos agrcolas adecuados. Aprovecharemos al mximo los cambios que trae la globalizacin. Tendremos nuestros bosques protegidos, convertidos en parques de recreacin para todos nuestros habitantes y sern atractivos para el turista. Seremos un ejemplo de cultura de proteccin de nuestra biodiversidad. Nuestras comunidades disfrutarn de adecuados y suficientes es pacios para el deporte. Viviremos en armona luchando todos por un mismo fin.
LAVISIN
COMPARTIDA DE DESARROLLO EN
CHNGUENA
Chnguena mejorar las condiciones de los servicios de salud. Contaremos con electrificacin y agua potable en todo el distrito. Dispondremos de mejores servicios en educacin: un colegio, preescolar, CEN-CINAI y comedores escolares.
Posterior a una serie de encuentros en los que se fueron activando los diferentes lderes, organizaciones, instituciones y gobierno local, tuvo lugar una amplia asamblea comunitaria que nombr los representantes de la comunidad; quienes conjuntamente con representantes institucionales y municipales, iniciaron el proceso de construccin del plan estratgico de desarrollo.
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AMBIENTE INTERNO FORTALEZAS Nuestros medios de comunicacin habrn mejorado: telfonos pblicos, carreteras en buen estado y puentes. Habr una respuesta cierta y oportuna del Estado. Los funcionarios estatales sern eficientes, trabajadores y hones tos; con vocacin de servicio. Las personas de Chnguena seremos colaboradoras, exigentes y activas. 1. An hay dirigentes que por responsabilidad mantienen su lucha. 2. Fe en lo que se est haciendo. 3. Potencial en el recurso humano (buen nmero de organizaciones). 4. Tierras frtiles y productivas. 5. Abundantes recursos naturales. 6. Infraestructura natural privilegiada 7. Diversidad climtica. 8. Somos buenos productores. DEBILIDADES 1. Dbiles mecanismos de coordinacin. 2. Poca infraestructura comunal. 3. Pocos recursos econmicos. 4. Poca capacitacin. 5. Falta de vas de comunicacin. 6. Poca infraestructura de servicios. 7. Dficit de viviendas. 8. Procesos educativos estancados. 9. Fragilidad de los dirigentes ante los politiqueros. 10. Falta de fiscalizacin en el uso de los recursos naturales. 11. Emigracin de familias a la capital y al extranjero. 12. Insuficientes servicios de salud
El sueo esbozado constituye el vivo deseo por superar grandes limitaciones que posee la comunidad en ese momento; pero es, sobre todo, una gran fuerza de atraccin para luchar colaborativamente por un ideal comn. Dentro de esta visin, se expresa la situacin actual superada, tal y como la percibe el liderazgo local, y, a la vez, es un sueo impregnado de valores de solidaridad, de respeto a la naturaleza, de eficiencia y de honestidad. Este enfoque compartido pasa a ser la direccin que permite integrar las voluntades, potenciar los recursos disponibles, sugerir las estrategias y ordenar las acciones hacia un mismo fin.
AUTOANLISIS DE LA REALIDAD LOCAL:

EL AMBIENTE INTERNO Y EL AMBIENTE EXTERNO
El proceso sealado comprendi, tambin, la realizacin de diagnsticos participativos y de anlisis FODA. La realidad interna y externa de la comunidad se pueden sintetizar como se indica en los dos siguientes cuadros:
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AMBIENTE EXTERNO OPORTUNIDADES Ambiente Externo Oportunidades: Amenazas: 1. Polticas del medio ambiente. 2. Apoyo institucional. 3. Proliferacin de productos orgnicos. 4. Acceso a la tecnologa. 5. Ofertas de capacitacin. 6. Posibilidades de intercambio de experiencias. 7. Nuevas ideas productivas. 8. Asignacin de nuevos roles del Estado, la empresa y la sociedad civil. AMENAZAS 1. Libre comercio. 2. Deforestacin. 3. Politiquera. 4. Fluctuaciones de tasas de inters. 5. Trmites burocrticos. 6. Competencia en el mercado. 7. Descoordinacin. 8. Alto grado de desempleo en la zona. 9. Influencias externas. 10. Crecimiento de niveles de poblacin. 11. Sistema educativo bajo. 12. Deterioro en el sistema de salud. 13. Corrupcin.
Este anlisis constituye una valiosa base en el proceso de autodesarrollo de una comunidad, pues permite crear un espacio para la generacin de un conocimiento colectivo y compartido, sobre la situacin en que se encuentra la localidad, tanto en sus limitaciones como en sus potencialidades. Es, a la vez, un punto de partida para profundizar una reflexin ms interrelacionada, de cmo se pueden visualizar reas que deben ser
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atendidas para superar la problemtica que limita el desarrollo y para maximizar sus ventajas y oportunidades. Es pues, un anlisis que consolida la ruta hacia un desarrollo planificado, autogestado y participativo. El anlisis recogido en las cuatro columnas anteriores, resume una amplia conversacin estratgica entre la comunidad y la representacin institucional y municipal. En ella, se seleccionan aquellos factores que facilitan o limitan el desarrollo de la localidad. Como puede observarse, en los aspectos que facilitan el desarrollo, ya sean internos, propios de la comunidad, o externos, el anlisis privilegia aquellos que descansan en las capacidades humanas e institucionales (dirigencia con responsabilidad, fe en lo que se est haciendo, potencial del recurso humano, el ser buenos productores, apoyo institucional, ofertas de capacitacin, posibilidades de intercambio de experiencias, nuevas ideas productivas, asignacin de nuevos roles del Estado, la empresa y la sociedad civil). Mientras que, el nfasis respecto a las limitaciones para el desarrollo, est puesto en factores relacionados con la cantidad y calidad de los servicios, en aspectos relativos a la globalizacin y en algunos rasgos de la organizacin social (dbiles mecanismos de coordinacin, politiquera, trmites burocrticos y descoordinacin). A partir de esta autodescripcin de la situacin, realizada por la representacin comunitaria e institucional que particip en el proceso de formulacin del plan de desarrollo local de la comunidad de Chnguena, producto de los esfuerzos sucesivos ya mencionados, se extrajo y se dio prioridad a un conjunto de asuntos estratgicos (reas claves que deben atenderse) para lograr avanzar en el desarrollo de esa localidad. En esta etapa, que tambin consiste en una conversacin estratgica, el equipo de planificacin comunitario e institucional vincula en un mismo anlisis (estratgico) tres dimensiones bsicas: 1) derrotero (situacin futura deseada); 2) situacin actual, en sus fortalezas y en sus debilidades; y, 3) situacin de su entorno, en relacin con sus necesidades de desarrollo, expresadas como oportunidades o como amenazas. En esta fase, el proceso se caracteriza por confrontar las condiciones internas con las externas, de cara a un sueo de desarrollo por alcanzar y, a partir de all, se
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visualizan cules pueden ser los principales retos en que la localidad debe concentrar sus esfuerzos, de acuerdo a ciertos criterios de prioridad establecidos. En el caso de Chnguena, estos criterios fueron los siguientes: Mostrar xitos en el corto plazo. Cmo puede aportar recursos la comunidad, mediante trabajo directo, aportes en alimentacin, alojamiento, algunos materiales de construccin u otros. Garantizar una amplia participacin que involucre, en los aportes de insumos y en capacidad organizativa, a organizaciones comunales, organizaciones no gubernamentales, instituciones de Estado y la municipalidad. Ofrecer beneficios a la mayor cantidad de personas de la comunidad. Generar nuevas capacidades en la comunidad. Involucrar conscientemente la participacin de la mujer. Alcanzar una mejor calidad de vida sin daar el ambiente.
La priorizacin de estas cinco reas crticas es producto de convergencias y de priorizaciones de los dos procesos de planificacin a los cuales se ha hecho mencin y se pueden resumir as: infraestructura vial, impulso productivo, establecimiento de servicios bsicos, fortalecimiento de la educacin y la capacitacin, integracin organizacional e interinstitucional, grficamente se puede observar de la siguiente manera:
El producto de este anlisis condujo a la representacin local a proponer como prioritarios los siguientes cinco asuntos estratgicos: 1. Impulsar un mejoramiento de la infraestructura vial orientado al desarrollo integral de la comunidad. 2. Desarrollar proyectos productivos que generen fuentes de empleo y mejorar las condiciones de comercializacin de los productos agrcolas, elevando as la capacidad competitiva de la localidad. 3. Mejorar las condiciones actuales de los servicios bsicos, sobre todo, electrificacin y acueducto. 4. Transformar el sistema educativo de Chnguena, adaptndolo a las necesidades de su desarrollo, as como impulsar procesos de capacitacin para los productores. 5. Desarrollo de la capacidad de gerencia organizativa y de coordinacin, alrededor del concepto de comunidad (coordinacin entre los grupos organizados de la comunidad). Esto comprende el desarrollo de un sistema estratgico de coordinacin con instituciones pblicas.
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Esta priorizacin es bastante coincidente con los resultados de un proceso de planificacin local, realizado en diferentes comunidades pobres de Costa Rica, por medio de la estrategia de intervencin social denomida Tringulo de Solidaridad. Dentro de ello, en un total de 545 proyectos seleccionados a lo largo de un perodo de ocho meses(1998-1999), el 90% se ubic en las reas de infraestructura, educacin, salud, generacin de ingresos y capacitacin. Otros asuntos estratgicos que se consideraron en la planificacin local de Chnguena, aunque no obtuvieron la prioridad de los cinco anteriores, fueron los siguientes:
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Desconcentrar recursos y servicios de salud, acercndolos a las comunidades de Chnguena. Aplicar localmente, en forma adecuada, polticas y acciones de manejo del bosque. Introducir nuevos cultivos (diversificacin agrcola). Que se aceleren los procesos de descentralizacin y desconcentracin en el pas.
CMO ATENDER LOS ASUNTOS ESTRATGICOS CON ACCIONES CONCRETAS?

Las acciones que la comunidad de Chnguena consider posibles y necesarias de impulsar para atender los asuntos crticos de su desarrollo, se tradujeron en un conjunto de condiciones de xito o indicadores de calidad. Enseguida se presentan: Para mejorar la infraestructura vial con miras a favorecer el desarrollo integral de la comunidad; es decir, beneficiar al menos unas 5.000 personas, se propusieron mejorar el estado de aproximadamente 50 kilmetros en caminos y la construccin de dos puentes. Para ello, la comunidad se comprometi a aportar el 15% del total del costo de la obra. Los aportes se haran aportando todo el lastre necesario, pues es un recurso que se posee en la zona. Otro recurso ofrecido por la comunidad consistira en la fuerza de trabajo de veinte personas trabajando diariamente a lo largo de la duracin de la obra. Adems, la comunidad aportara el total de la madera necesaria para la construccin de los puentes. Como responsables de los aportes definidos, se estableci a la Asociacin de Productores de San Luis (uno de los poblados de la localidad) y a la Asociacin de Desarrollo Integral de Chnguena. El restante de los costos y la ejecucin de la obra sera resorte de las acciones del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, en coordinacin con la Municipalidad. El trabajo consistira en una accin coordinada entre los representantes de los distintos actores lo que supone una actividad colaborativa a lo largo de todo el proceso. Similarmente al esfuerzo realizado para contar con una nueva infraestructura vial, la comunidad de Chnguena se plante la ejecucin de otra
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serie de iniciativas que tuvieran las caractersticas arriba descritas, en las diferentes reas crticas de su desarrollo. As, se propuso el establecimiento de los mecanismos y de la infraestructura necesaria para garantizar la efectiva comercializacin de los productos agropecuarios, a partir del funcionamiento de un plan de desarrollo agrcola, que estuviera orientado por la asistencia tcnica del sector agropecuario. Para ello, se solicit asesora a las instituciones pertinentes (MAG y CNP), las cuales aportaron capacitacin y apoyo para lograr una verdadera comercializacin. En el rea de los servicios bsicos se plantearon electrificar el distrito de Chnguena y construir tres acueductos rurales. En los campos de la educacin y la capacitacin establecieron construir un total de nueve aulas7, una casa para el maestro en el poblado de San Luis, la capacitacin a los maestros de las escuelas para adaptar en mayor medida el sistema educativo a las necesidades de Chnguena. Estas acciones fueron debidamente planificadas, incluyendo la definicin de las actividades, de los insumos y de los respectivos aportes, sean comunales o institucionales, la delimitacin de beneficiarios y el establecimiento de los plazos y de los responsables. Con base en este plan estratgico, se procedi a una etapa de validacin de los diferentes aportes, para desarrollar un proceso de negociacin y la definicin de los compromisos que sustentaran la viabilidad de ejecucin del plan. Desde esta experiencia, se pueden extraer valiosas reflexiones relacionadas con las posibilidades de la superacin de la pobreza, y que fueron expuestas en el acpite anterior, a saber: la planificacin estratgica local, el papel de las alianzas de diferentes actores del desarrollo local y la participacin ciudadana.
7 Al respecto el grupo de planificacin afirma: Por las limitaciones de los lugares para impartir lecciones tenemos pocos estudiantes, pero la comunidad desea tener una secundaria, pues el lugar ms cercano est a 30 kms. Y es imposible viajar o pagar hospedaje, porque se trata de una comunidad de muy bajos recursos (con estas aulas se podr) tener jvenes ms preparados y el colegio deseado.
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Esquema resumen
Existe Existe una una efectiva efectiva participacin participacin y y organizacin organizacin de de la la ciudadana ciudadana en en la la toma toma de de decisiones, decisiones,en enla laplanificacin planificaciny ygerencia gerenciade deproyectos proyectos
3.
EL LIDERAZGO DE LOS GOBIERNOS LOCALES: CUATRO CAMBIOS PROPUESTOS
Antecedentes que justifican los cambios En la situacin actual, la mayor parte de los gobiernos locales latinoamericanos se encuentran lejos de jugar un papel de liderazgo en la superacin de la pobreza, dentro de sus respectivas sociedades. El inicio de una posible nueva etapa del desarrollo municipal, debe verse acompaada de medidas de carcter legal. En muchos otros campos se requieren mejoras, como por ejemplo en aspectos de tipo administrativo, financiero y tecnolgico que coloquen progresivamente a las municipalidades en condiciones estructurales ventajosas. Algunas de las medidas comprenden el establecimiento de mecanismos financieros que permitan ampliar los presupuestos municipales y, con ello, aumentar sensiblemente la capacidad de inversin de los gobiernos locales en programas de diverso orden que, en este caso, se tratara de programas de carcter social. Administrativamente, las municipalidades pueden aumentar sus competencias y, en estrecha coordinacin con el poder central, asumir un papel que les permita un liderazgo ms sustantivo en la problemtica bsica de sus localidades. Sin ninguna duda, la superacin de la pobreza implica intervenir, tambin, en el mejoramiento de la infraestructura, de la salud, de la educacin, de la prevencin de riesgos y en aspectos culturales, entre otros. Para la asignacin de mayores y ms complejas competencias, las municipalidades deben realizar, paralelamente, intensos y acelerados esfuerzos de modernizacin institucional que les permita, como mnimo, administrar eficientemente sus presupuestos, ampliar sus ingresos, mejorar la gestin de sus recursos humanos y vincularse, eficaz y eficientemente, con la ciudadana. Un proceso de desarrollo institucional municipal va acompaado de la introduccin de tecnologas y proceso de modernizacin demandado por los contribuyentes; pero, tambin, supone la creacin de redes entre las distintas municipalidades, con miras a desechar los enfoques aislados
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Las Las comunidades comunidades organizadas organizadas participan participan activamente activamente en en programas programas y y proyectos proyectos de de superacin superacin de de la la pobreza pobreza vinculados vinculados al al desarrollo desarrollointegral integralde desu sulocalidad localidad
Se Serealizan realizanauditoras auditoras comunitarias comunitarias
Diferentes Diferentes actores actores del del desarrollo desarrollo local local tienen tienen capacidad capacidad para para participar participar organizadamente organizadamente en enla latoma tomade de decisiones decisionesy y gestin gestinde desu su desarrollo desarrollo
Las Las comunidades comunidades organizaadas organizaadas asumen asumen la la superacin superacin de de la la pobreza pobreza dentro dentro de de sus sus objetivos objetivos
Existen Existen mecanismos mecanismos de de auditora auditora comunitaria comunitaria para para la la toma toma de de decisiones decisiones y y fiscalizacin fiscalizacin de de los los recursos recursos canalizados canalizados para para el eldesarrollo desarrollolocal local
Universidades, Universidades, ONG ONG e e instituciones instituciones coordinan coordinan programas programas de de capacitacin capacitacin para para el eldesarrollo desarrollolocal localy ycomunitario comunitario
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y pasen a constituir un verdadero sistema, un esfuerzo coordinado de accin. Este proceso de modernizacin incluye la posibilidad de especializar personal en la atencin de asuntos sociales o que, mediante alianzas, sea viable ubicar personal de las instituciones sociales estatales, en las instancias locales, para lo cual las municipalidades podran constituir un adecuado medio. Dentro de los factores polticos, otro aspecto a considerar es la necesidad de un cambio en la cultura de los lderes que participan dentro de los gobiernos locales. Este cambio cultural implica una visin distinta sobre la importancia y el valor que constituye ser representante de la ciudadana ante el gobierno local. El conocimiento amplio de la problemtica general del municipio y, en particular, de la problemtica social, contribuye a orientar adecuadamente las acciones de estos lderes y el cumplimiento de sus funciones. Igualmente, por parte de los representantes y, tambin, de los funcionarios municipales, se requiere una clara comprensin sobre la misin del gobierno local, en el marco del desarrollo de su respectiva localidad. Con ello, se pretende que las orientaciones del quehacer municipal no sean las directrices centralizadas de las cpulas de los partidos polticos presentes en el gobierno local, sino la creacin de espacios de negociacin y de concertacin alrededor de un objetivo comn, como es el mejoramiento de las condiciones y la calidad de vida de personas y familias de su municipio, con un enfoque de sostenibilidad. Un rea de fortalecimiento de esta estrategia es la superacin de la pobreza desde la perspectiva del actor municipal. El trabajo educativo tendente a transformar la cultura poltica de los gobiernos locales; as como, una accin formativa que permita dotar a las municipalidades de las capacidades de gestin, permitirn intervenir con liderazgo y de manera duradera en los procesos de superacin de la pobreza. Debe, entonces, ser de inters para los gobiernos centrales y locales lograr cambios significativos orientados a una mejora de la calidad de vida de la poblacin, en general, y de los sectores en condicin de pobreza, en particular, quienes resultan especialmente vulnerables a los impactos negativos y a las deficiencias estructurales de los estilos de desarrollo en marcha.
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Primer cambio: Los gobiernos locales asumen un compromiso integral con el desarrollo de sus localidades Para que exista un rol de liderazgo de los gobiernos locales es necesario que asuman un compromiso efectivo con el desarrollo integral de sus localidades. Es comn observar como desde estos gobiernos se emitan polticas y se presten servicios de variable magnitud. Pero difcilmente, y por razones que habra que analizar en otro espacio, se asume una responsabilidad directa por el desarrollo integral de sus comunidades. Claro est, como ya se seal, que este fenmeno no es independiente de la necesidad que la gestin local cuente con procesos avanzados de descentralizacin, de integracin sectorial, con desarrollo del capital humano y social, y con los recursos econmicos suficientes, entre otros. Aunado a los determinantes de carcter macro o ms generales, la ausencia de un conocimiento amplio y profundo sobre la problemtica general de sus localidades y, en el presente caso, de la problemtica social en particular, contribuye a que los gobiernos locales no puedan asumir un mayor compromiso con el desarrollo integral de sus localidades. Otro factor que beneficia el compromiso requerido y que est estrechamente relacionado con lo anterior, es la existencia de planes de desarrollo local impulsados por los gobiernos locales. Estos planes tienen la ventaja, sobre otros que puedan impulsar agentes de instituciones del gobierno central o agentes privados, que son iniciativas endgenas a la localidad; que provienen del gobierno electo por las mismas comunidades ms prximas; que estn en la capacidad de ofrecer la institucionalizacin de los procesos; que pueden garantizar la integracin de los actores y de sus intereses; que, aunados a una gestin municipal eficiente, pueden incorporar inversiones para el desarrollo. Como ha sido reiterado, una caracterstica importante de esta planificacin es su carcter participativo. Adems del conocimiento de su realidad y de la planificacin del desarrollo local, la capacidad de los gobiernos locales de asumir un compromiso en el desarrollo integral de sus localidades pasa por: la existencia de una eficiente y eficaz gestin municipal;
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el inters y la capacidad del gobierno local de impulsar una coordinacin y articulacin interinstitucional; y, la existencia de una atencin especial del gobierno local por el desarrollo de la infraestructura social y productiva de su territorio, con participacin de la iniciativa privada.
Esquema resumen
Los gobiernos locales asumen un compromiso integral con con el el desarrollo desarrollo de de sus sus localidades localidades
Se conoce a fondo la problemtica social social de de la la localidad localidad
Exiten Exiten planes planes de de desarrollo desarrollo local local impulsados impulsados por por los los gobiernos gobiernos locales locales
Existe Existe eficiencia eficiencia y y eficacia eficacia en en la la gestin gestin municipal municipal
Existe Existe atencin atencin especial del gobierno local al desarrollo desarrollo de de la la infraestructura infraestructura social social y y productiva productiva de de su su territorio, territorio, con con participacin participacin de de la la iniciativa iniciativa privada privada
Se Se elaboran, elaboran, ejecutan, ejecutan, se se les les da da seguimiento y evalan planes de desarrollo local
Si bien es cierto, cada uno de los factores mencionados representa esfuerzos de una gran magnitud; no obstante, pueden constituir componentes claves de una visin realista, de un futuro municipal no muy lejano; as como, los lineamientos estratgicos para orientar el desarrollo institucional municipal, con alcances de mediano y largo plazo.
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El El gobierno gobierno local local establece establece y y promueve promueve la la coordinacin coordinacin interinstitucional interinstitucional
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Segundo cambio: Las municipalidades cuentan con personal capacitado para trabajar en programas sociales Para que los gobiernos locales jueguen un papel de liderazgo en la superacin de la pobreza, es necesario que las municipalidades cuenten con personal capacitado para trabajar en programas sociales. Este personal tendra que llenar condiciones adecuadas en cuanto a los conocimientos y destrezas; as como, en las actitudes necesarias para trabajar en programas sociales, sobre todo, en aquellos con nfasis en la superacin de la pobreza. Los recursos humanos con estas caractersticas se puede obtener mediante diferentes vas, una de ellas es que los procesos de descentralizacin en instituciones del gobierno central, especializadas en programas sociales y de trabajo con personas pobres, puedan ubicar sus recursos en las municipalidades donde se implementen programas de carcter social. Otro medio, que puede ser complementario con el anterior, es que las municipalidades desarrollen sus sistemas de gestin y sus recursos humanos y adecuen los requisitos de contratacin, de formacin y capacitacin, a las necesidades del desarrollo de las nuevas competencias municipales. En cualquiera de los casos mencionados, la capacitacin y la formacin de este tipo de personal resulta un factor clave de xito. Esquema resumen
Las Las municipalidades municipalidades cuentan cuentan con con con con personal personal capacitado capacitado para para trabajar trabajar en en programas programas sociales sociales
Tercer cambio: Los gobiernos locales mantienen un dilogo constructivo con los actores claves del desarrollo local En la gestin del desarrollo local intervienen actores de distinto tipo: la comunidad organizada, el gobierno local, lderes locales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y la empresa privada. La lgica con que operan estos actores y algunas de sus caractersticas ser objeto de anlisis en los siguientes apartados. Para empezar, es necesario que el gobierno local pueda reconocer que esos actores son sus socios en la compleja tarea del desarrollo de la localidad, con los cuales pueda entablar un dilogo franco, de compromisos y beneficios mutuos. Para ello el gobierno local tendr que ejercer, segn corresponda, procesos de negociacin, anlisis, reflexin y planificacin; de toma de decisiones y gestiones para la consecucin de recursos; de promocin de programas y proyectos, y de ejecucin de los mismos con responsabilidad compartida. Una accin clave para garantizar que el dilogo se realice en condiciones de confianza y respeto, es la rendicin de cuentas por parte del gobierno local. En sntesis, se trata que el gobierno local asuma efectivamente y, con liderazgo, la gestin del desarrollo de su localidad. No obstante, es frecuente encontrar municipalidades que enfrentan dificultades o conflictos en sus relaciones con las organizaciones comunales u otros actores locales. Las razones de esto pueden ser muy diversas y propias de la dinmica de cada comunidad, o producto de un enfoque inadecuado de unos y otros con respecto al rol de la organizacin comunal o al rol del gobierno local. El peligro de considerar a la organizacin comunal como restringida o jugar el papel de fuerza de presin, deja de lado el enorme potencial que tiene el diagnstico de la propia situacin de la comunidad, para el diseo de modalidades de solucin de los problemas. Existen ejemplos que muestran la existencia de relaciones armoniosas entre el gobierno local con los diferentes actores del desarrollo, lo cual ha permitido, en la prctica, aprovechar recursos, informacin y capacidades, alinendolos y orientndolos eficazmente hacia el logro de los objetivos del desarrollo propuesto. Relaciones de este tipo no pueden ser acciones o reacciones espordicas, casuales o voluntarias, Ms bien, de275
Se Sehan hantransferidos transferidosrecursos recursos humanos humanoscapacitados capacitadospara parala la atencin atencin de de programas programas de de desarrollo desarrollo
Existe Existe una una correspondencia correspondencia entre entre el el quehacer quehacer municipal municipal y y la la distribucin distribucin del delpersonal personal
Se Sedispone disponede deun unsistema sistemade de gestin gestindel delrecurso recursohumano humano
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ben inscribirse en el marco de instancias formalmente constituidas y, hasta donde sea posible, legalmente establecidas; al respecto, las legislaciones de varios pases latinoamericanos ya tienen avances importantes. No obstante, el hecho que esas instancias existan, no garantiza que el dilogo sea efectivo ni que la accin entre gobierno local y otros actores locales sea fructfera. Se requiere de liderazgo colaborativo en los gobiernos locales, convencido y capaz de convencer; un liderazgo de nuevo tipo que efectivamente aporte elementos objetivos (capacidades) y subjetivos (emotividad y entusiasmo), al proceso de desarrollo. Ciertamente, la relacin de los gobiernos locales con las instituciones gubernamentales presentes en la localidad, no es sencilla; sobre todo, si se tiene en consideracin las debilidades de los gobiernos locales, en relacin con el tamao de los recursos y competencias que poseen. Para las aclaraciones correspondientes, ms adelante se har referencia a la lgica que rige las instituciones gubernamentales. En trminos generales, la relacin de los gobiernos locales con las instituciones gubernamentales se ha venido facilitando con el avance de los procesos de descentralizacin. Puede tambin perfeccionarse cuando las instituciones fuertes del sector social promueven esquemas de desarrollo en alianza con las municipalidades. El trabajo interinstitucional, con participacin municipal resulta muy factible alrededor del desarrollo de proyectos especficos. Por otra parte, durante estos procesos de articulacin interinstitucional, los gobiernos locales se ven fortalecidos mediante programas sistemticos de capacitacin, que responden a las necesidades detectadas en los actores claves de los gobiernos locales y de las instituciones gubernamentales. Lo cual no excluye la creacin de espacios de capacitacin conjunto en la prctica de una gestin colaborativa.
Esquema resumen
Los Los gobiernos gobiernos locales locales mantienen mantienen un un dilogo dilogo constructivo constructivo con conlos losactores actoresclaves clavesdel deldesarrollo desarrollolocal local
Se Sedesarrollan desarrollanprocesos procesos de deplanificacin planificacinlocal local participativa participativa
Se Seproducen producen negociaciones negociacionesy y mediacin mediacinde de conflictos conflictosen enlos los espacios espacioslocales locales
Los Los gobiernos gobiernos locales locales y y las las instituciones instituciones pblicas pblicas en en las las comunidades, comunidades, rinden rinden cuentas cuentas a a la la ciudadania ciudadania
Cuarto cambio: El liderazgo local representa efectivamente los intereses ciudadanos Experiencias de distinto tipo, de orden pblico y privado, muestran que el liderazgo juega un papel clave de xito en los procesos de desarrollo planificado. Proyectos exitosos manifiestan la existencia de lderes destacados por su capacidad de interpretar y profundizar en el anlisis de las necesidades colectivas. Pero, adems, en la capacidad para convertirlas mancomunadamente en propuestas de solucin y de contribuir en la definicin de las alianzas estratgicas necesarias, entre actores clave para que las acciones visualizadas se realicen de manera sistemtica y con sostenibilidad. Estos rasgos de liderazgo comprenden una importante capacidad de escucha y de reconocimiento de los diversos y autnticos intereses, un ejercicio desconcentrado de la toma de decisiones y de las acciones, que abre amplios espacios de participacin y de trabajo colaborativo. Por las connotaciones que han caracterizado el ejercicio poltico, llmese tradicional8, para asumir cargos en los gobiernos locales, los lderes
8 Es decir, apliccin de esquemas de poder verticales y centralistas, en los que se valora el liderazgo como algo ad quirido y no como algo que se construye y se conquista. Por lo general, se trata de esquemas de tipo clientelista, que obedecen a caudillismos, en los casos del desarrollo local, vinculados, por lo general, a cpulas de poder poltico o economico.
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con visin, ms realistas y con enfoques humanistas y ticos, se resisten a participar para optar a cargos de representacin ciudadana. Mientras que, por otra parte, quienes ejercen cargos en los gobiernos locales y muestran estilos de liderazgo tradicional, no cuentan con las condiciones necesarias para transformar sus estilos de liderazgo. En cualquiera de los dos casos, se requiere de programas de capacitacin bien diseados y permanentes, dirigidos expresamente a fortalecer y orientar el liderazgo local. Durante las dos ltimas dcadas, se han venido introduciendo reformas en diferentes pases latinoamericanos, con el propsito de democratizar la legislacin electoral en el mbito local. La tendencia de estas modificaciones ha consistido en ampliar los espacios de participacin, creando mecanismos ms directos de eleccin de representantes en el gobierno local y estableciendo instancias de participacin organizada de la ciudadana, entre otras. Una de estas reformas, con fuerte impacto en la poltica local, ha sido la eleccin directa de los alcaldes. Alrededor de estas reformas se han diseado y ejecutado programas de capacitacin, con el objetivo de generar en la ciudadana capacidades para formular sus demandas; as como, en los polticos, en el momento de su candidatura o en el ejercicio de sus funciones, con la finalidad de perfeccionar las capacidades para adecuar su oferta a la demanda, convirtindola en planes de trabajo de su gestin. Sin duda, reformas electorales que profundicen en la democratizacin real de los mecanismos de eleccin de los cargos pblicos, pueden ir creando condiciones para que los lderes locales, con visin de servicio a su comunidad, con posibilidades de ejercer un liderazgo colaborativo y democrtico, puedan ir sustituyendo al liderazgo clientelista, caudillista y poco democrtico que con frecuencia persiste dentro de los gobiernos locales. No obstante, esta condicin es bastante crtica, pues el cambio de la legislacin conlleva procesos en los que se enfrentan fuertes conflictos de intereses y cambios culturales que no son sencillos de vencer. En los casos en que los avances legislativos se dificultan con mayor beligerancia, el nfasis de la estrategia debe reposar en otras lneas de accin, lo cual no debe ser una limitacin insalvable para continuar construyendo las condiciones necesarias para que las reformas legislativas puedan efectuarse.
Esquema resumen
El El liderazgo liderazgo local local representa representa efectivamente efectivamente los los intereses intereses ciudadanos ciudadanos
La La legislacin legislacin electoral electoral es es democrtica democrtica en en el el plano plano local local
Lderes Lderes comunales comunales se se interesan interesan en en participar participar en en los los gobiernos gobiernos locales locales
Existe Existe formacin formacin y y capacitacin capacitacin del del liderazgo liderazgo local local
4.
DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN
EN LA GESTIN COMUNAL
Al inicio de este captulo, se afirm que para que exista una eficaz y eficiente gestin local en la superacin de la pobreza, es necesario disponer de recursos financieros y tecnolgicos. Ciertamente, por un lado, estos recursos son claves. Por otro, tambin es cierto que son escasos. Adems, deben cumplir con el requisito de proceder de fuentes sanas, mayoritariamente de fuentes propias, nacionales, regionales y locales, que no provoquen desequilibrios de carcter macroeconmico. Ello requiere que la poltica econmica est estrechamente vinculada a la poltica social y, ambas, a la poltica ambiental. Del mismo modo, necesita el impulso de una serie de estrategias, no excluyentes, a las que se har referencia seguidamente.
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Descentralizando recursos y programas y desconcentrando competencias en superacin de pobreza, por parte de entes centrales
Una de las problemticas fundamentales que caracteriza al centralismo, consiste en la colocacin de los principales insumos productivos y programas en unos pocos, e intensamente concentrados, centros urbanos o industriales. Colateralmente a este rasgo del proceso econmico, tambin se genera una gran concentracin de competencias en las diferentes organizaciones gubernamentales. Esto termina convirtindose en un proceso de espiral, que crece exponencialmente, porque las mayores inversiones y las principales introducciones o innovaciones tecnolgicas, y la mayor parte y el personal institucional mejor calificado, se concentra y expande en tales centros. Es bastante conocido el crculo vicioso que genera este ciclo de crecimientos, y no necesariamente de desarrollo, en relacin con las migraciones campo-ciudad, anillos de miseria, economa informal, desempleo, contaminacin ambiental, inseguridad ciudadana y saturacin de demanda de servicios, entre otros. Los recursos financieros y tecnolgicos requeridos para una eficiente y eficaz gestin local en superacin de la pobreza, son factibles en la medida en que exista una efectiva transferencia, desde los grandes centros de crecimiento hacia los espacios locales. En ciertos casos, esto va acompaado de una desconcentracin; mientras que, en otros, de una descentralizacin de competencias. En consecuencia, la transferencia no puede interpretarse como un proceso en el que se vaca el centro para llenar la periferia, sino como una distribucin progresiva, en etapas, que permite ir transformando una nueva realidad, que permite el surgimiento paulatino de nuevos polos de desarrollo acordes a las posibilidades y necesidades de las personas, comunidades y localidades, en funcin de mejorar la calidad de vida de cada uno de los ciudadanos. Sin duda alguna, la inclusin de una lnea sistemtica de trabajo de superacin de la pobreza en el plano local, requiere que existan instancias locales que se dediquen especficamente a este fin. De igual manera, un proceso de transferencia como el mencionado necesita la creacin de mecanismos legales, administrativos y financieros que lo hagan viable.
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Esquema resumen
Se Se han han descentralizado descentralizado recursos recursos y y programas y desconcentrado programas y desconcentrado competencias competenciasen ensuperacin superacinde depobreza, pobreza, por por parte parte de de entes entes centrales centrales
Se Se han han creado creado o o transferido transferido en en entes locales que entes locales que trabajan trabajan en en superacin superacinde dela lapobreza pobreza
Existen Existenmecanismos mecanismoslegales, legales, adinistrativos adinistrativos y y financieros financieros para para aplicaar aplicaar la la descentralizacin descentralizacin
GENERANDO UNA DINMICA PRODUCTIVA EN EL PLANO LOCAL QUE

INCORPORAA PEQUEOS PRODUCTORES YA SECTORES SOCIALES EN SITUACIN DE POBREZA
Los polos de desarrollo constituyen un proceso dinmico y dinamizador de la economa que no surgen automticamente a partir de la transferencia de recursos del centro hacia la periferia. Ms bien, el origen de los polos de desarrollo se acompaa de polticas y acciones locales dirigidas a crear, ampliar y consolidar sistemas econmicos a lo interno de las comunidades. Lo anterior implica detectar e impulsar capacidades y potencialidades presentes en estos espacios, acompaado de la obtencin de insumos productivos factibles de accesar fcilmente; as como, de la capacidad de fortalecer o crear actividades econmicas en las que esas localidades ofrecen ventajas competitivas. Dentro de ellas, un gran potencial puede encontrarse en el uso y manejo sostenible de los recursos de la biodiversidad, trtese de materias primas, bellezas escnicas o, por ejemplo, del manejo del bosque. El arraigo de procesos econmicos de este tipo recae, en buena medida, en la posibilidad de que se establezcan alianzas estratgicas para forta281
lecer los diferentes agentes econmicos, entre los que destacan los pequeos y medianos productores. Esto puede permitirles constituir sistemas productivos incluyentes de los sectores sociales en condicin de pobreza. Para el caso, una de las reas fundamentales en la superacin de la pobreza debe ser la generacin de ingresos, mediante el impulso de proyectos agropecuarios, agroindustriales, manufactura, industria, turismo, aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, o proyectos de comercializacin de la produccin. Siendo el desarrollo econmico local y, con ello, el fortalecimiento y la diversificacin de la pequea empresa, una de las acciones prioritarias para alcanzar un efectivo desarrollo local que permita a los sectores en situacin de pobreza superarla, surge la inquietud de establecer polticas econmicas y sociales dirigidas a sobrepasar las limitaciones que la produccin de la pequea empresa enfrenta en el plano local y comunal; a saber, difcil acceso al crdito, a la capacitacin y a la asesora tcnica, dificultades para relacionarse con los entes estatales, poco acceso a informacin sobre condiciones de comercializacin y sobre caractersticas y condiciones del mercado externo. El pequeo agricultor local tiende a considerar que la globalizacin representa una amenaza, debido a sus debilidades competitivas y a su desconocimiento y dbil acceso tecnolgico, lo cual le impide cumplir con las normas internacionales de calidad. Pequeos productores agrcolas consideran que el libre mercado les coloca en una situacin de vulnerabilidad que para ellos es difcil de superar, a no ser que se promuevan polticas que les faciliten bajar sus costos de produccin. As, pues, el impulso de la pequea empresa local y su diversificacin debe acompaarse de polticas concretas que comprendan el desarrollo o la consolidacin de la iniciativa local, desde las perspectivas financiera, tecnolgica, econmica y social. El impulso de los polos de desarrollo econmico local, en general, y la atencin especial a los pequeos o medianos empresarios, en particular, requieren de un soporte que permita perfeccionar las capacidades humanas y tecnolgicas, principalmente de estos ltimos actores que recin se incorporan a la produccin. As, diferentes actores pblicos y privados (organizaciones gubernamentales y no gubernamentales), deben concentrar
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esfuerzos en procesos de capacitacin, educacin y asesora tcnica acordes a las necesidades del desarrollo productivo y humano de las personas y las familias que ingresan al sistema de produccin formal. Estos programas deben servir de apoyo, tambin, de los pequeos y medianos productores ya existentes que requieren integrar sus actividades en un sistema local y potenciar sus capacidades de gestin.
Esquema resumen
Existe Existeuna unadinmica dinmicaproductiva productivaen enel el plano planolocal localque queincorpora incorporaaapequeos pequeos productores productoresyyaasectores sectoressociales socialesen en condicin condicinde depobreza pobreza
Se Sepromueve promuevela lacreacin creacin yyfortalecimiento fortalecimientode de polos polosde dedesarrollo desarrollolocal local
Se Seestablecen establecen alianzas alianzasestrategicas estrategicas entre entrelos losdiferentes diferentes agentes agenteseconmicos econmicos locales locales
Las Laspersonas personaspobres pobres se seincorporan incorporanaa procesos procesos productivos productivos mediante medianteproyectos proyectos de deproduccin produccin
Se Seutilizan utilizanlos losrecursos recursos locales localesde dela la biodiversidad biodiversidadde demanera manera sostenible sostenible
Los Lospequeos pequeos productores productoresreciben reciben capacitacin capacitacinacorde acordeaa sus susnecesidades necesidadesde de desarrollo desarrolloproductivo productivo
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PROMOVIENDO LA SOLIDARIDAD SOCIAL

Los procesos de globalizacin, paradjicamente, van acompaados del fortalecimiento de ciertas especificidades locales, entre las que sobresale el crecimiento de un importante contingente de voluntariado social, que si no est presente de manera visible y organizado, al menos existe como potencial de desarrollo. Es frecuente el surgimiento de movimientos o grupos de personas luchando o interesadas en dedicar tiempo y esfuerzo por causas especficas, como son el ambiente, por determinados sectores vulnerables o especiales de la sociedad ( niez abandonada, sectores sociales en pobreza, ancianos abandonados y discapacitados). El voluntariado presente en las localidades, constituye una fuerza viva, un valioso potencial de desarrollo que puede catalizar su inters incorporndose dentro de una lgica ms integrada e integradora de diversos sectores, as como ms sistmica, cuyas actividades y recursos puedan tener impactos mucho mayores que los que generan cuando actan en forma puntual, desarticulada o con enfoques meramente asistencialistas. El aprovechamiento mximo del sector del voluntariado permite, adems, contribuir a una mayor cohesin social y potenciacin de las comunidades.
rganos que trabajan en el desarrollo local y, particularmente, en lo que a superacin de pobreza se refiere, trtese de instancias independientes o de redes, tienen el llamado de crear y promover mecanismos para el ejercicio de la solidaridad social.
CREANDO UN SISTEMA IMPOSITIVO DEL PAS QUE PERMITA DESTINAR

RECURSOS SUFICIENTES A LA SUPERACIN DE LA POBREZA
Esquema resumen
Existe Existesolidaridad solidaridadsocial socialen enla labsqueda bsqueda de dela lasuperacin superacinde dela lapobreza pobreza
Se Sedivulga divulgainformacin informacinsobre sobrela la situacin situacinsocioeconmica socioeconmicade dela la localidad localidad
se secrean creany ypromueven promuevenmecanismos mecanismos de desolidaridad solidaridadsocial social
El proceso de descentralizacin de recursos y programas parte de la premisa que se cuenta con el financiamiento adecuado. Lo deseable es que provengan de fuentes sanas y que no generen ni deuda externa ni dficit fiscal. Es decir, que existan mecanismos fiscales de redistribucin de ingresos que permiten, dentro de un enfoque de solidaridad y equidad social, transferir ingresos de los sectores sociales con mayor capacidad econmica hacia los sectores de mayor vulnerabilidad socioeconmica. Como se expuso anteriormente en este libro, en Amrica Latina existen pases que cuentan con equilibrios de este tipo, tal es el caso de del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares de Costa Rica. Este fondo se alimenta de recursos nacionales, provenientes principalmente del sector privado y de las instituciones descentralizadas del Estado, y se orienta a financiar diversos aspectos de la seguridad social y del desarrollo social de los sectores de mayor pobreza del pas. El mismo principio redistributivo se aplicara tambin a los municipios, de manera que los tributos locales, aunado a eficientes sistemas de administracin tributaria, generen fondos de inversin social en la localidad, con especial atencin a los sectores en condicin de pobreza. De hecho, las medidas en este campo afectan sistemas y estructuras consolidadas de poder econmico, por lo cual se estara actuando en reas especialmente sensibles y crticas del desarrollo. Sin duda, esto requiere de intensos procesos de convencimiento y negociacin, para la constitucin de una voluntad poltica que haga viable, cuando no exista, una reforma tributaria acorde con las prioridades del desarrollo.
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Esquema resumen
El Elsistema sistemaimpositivo impositivodel delpas paspermite permitedestinar destinar recursos recursossuficientes suficientesa ala lasuperacin superacinde dela lapobreza pobreza
Se Seefecta efectauna unareforma reformatributaria tributariaacorde acorde con conprioridades prioridadesde dedesarrollo desarrollo
COLOCANDO LA POLTICA SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DERIVADOS

COMO UNA PRIORIDAD NACIONAL Y LOCAL
Los procesos de desarrollo requieren ser integrales e integradores. Integrales porque interrelacionan los diferentes sectores de la vida de una nacin en un proceso nico; as, la poltica social no puede divorciarse de la poltica econmica, pues constituyen un mismo fenmeno, como tampoco la poltica econmica puede separarse de la poltica ambiental. Integradoras porque la complejidad del desarrollo es cada vez mayor y necesita incorporar el ms amplio y diverso nmero de actores. En diferentes pases de Amrica Latina, existen altos porcentajes de la poblacin que no son parte de las estructuras formales de la economa. Este porcentaje coincide, en gran medida, con los sectores que experimentan una situacin de pobreza. Parte importante de dichos sectores se ven excluidos de ofrecer sus capacidades al proceso de desarrollo, porque provienen de grupos discriminados, ya sea por su situacin tnica, de gnero, etaria o de otra ndole. El carcter integrador del desarrollo es necesario, tambin, por razones de equidad y justicia social. El desarrollo ser efectivo en la medida que su fin ltimo sea la calidad de vida del ser humano, en una relacin armoniosa con la naturaleza. Desde estas dos perspectivas, la poltica social nacional sobresale como una prioridad de primer orden para cualquier sociedad que elige caminar conscientemente por la senda del desarrollo humano sostenible.
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Es nacional, porque no puede ser poltica exclusiva del mbito central o del regional o local. Tampoco puede ser un fenmeno dirigido solo a fracciones de la sociedad. Lo anterior implica una poltica social con funciones diferenciadas, segn se trate de los mbitos central, regional o local; y segn se dirija a la poblacin ms vulnerable socio y econmicamente hablando o a otros estratos sociales. En sus respectivas localidades, las personas y comunidades en condiciones de pobreza interactan de formas especficas. Desde la dimensin local, se pueden captar las necesidades especficas de las personas, las familias y las comunidades y, a partir de all, adaptar los programas a esas especificidades. Es por ello que resulta particularmente eficaz la ejecucin de programas de punta en el plano local, orientados a la superacin de la pobreza. Esquema resumen
La La poltica poltica social social y y los los programas programas derivados derivados constituyen constituyen una una prioridad prioridad nacional nacional y y local local
La La poltica poltica social social funciona funciona integrada integrada y y coherentemente coherentemente con con la la poltica poltica econmica econmica
Existen Existen programas programas locales locales de de punta punta orientados orientados a a la la superacin superacin de de la la pobreza pobreza
IMPULSANDO PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y

PRODUCTIVA POR EL SECTOR PRIVADO Y PBLICO EN ALIANZA
La inversin local en proyectos de infraestructura social y productiva; sobre todo, en localidades con presencia significativa de pobreza, es una inversin de gran impacto porque contribuye directamente a mejorar las condiciones y la calidad de vida de la poblacin, en general, y de los sectores en condicin de pobreza, en particular. Es, a la vez, una estrategia de especial importancia porque constituye un punto de apalancamiento para el desarrollo local y para la superacin de la pobreza en la medida en que desarrolla sectores sociales marginados;
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as como, permite dinamizar la economa local al generar produccin y empleo en la comunidad. Esta estrategia debe comprender la incorporacin de los sectores sociales en pobreza en la toma de decisiones respecto a las prioridades de las obras, en la formulacin de los proyectos y en su ejecucin; a la vez, que se les capacita tcnica y humanamente a lo largo del proceso productivo. Esquema resumen
Proyectos de infraestructura social y productiva, impulsados en alianza por el sector privado y pblico, en marcha
Se incorpora a los sectores sociales en situacin de pobreza en las decisiones, en la formulacin de los proyectos y en la ejecucin de las obras
el cual se viene teorizando con gran intensidad, por ms de dos dcadas en Amrica Central; y, sobre lo cual, se han desarrollado tmidos esfuerzos efectivos que se traduzcan en transformaciones estructurales de los estados, tanto desde el punto de vista poltico, legal, administrativo, como financiero. Mientras que el promedio internacional de transferencia presupuestaria a los gobiernos locales es de 36,5% (en el Reino Unido es de 69,6%), en los pases centroamericanos no supera el 10% y en Costa Rica el gasto de los gobiernos locales es inferior al 3%, respecto al gasto pblico general del pas (Guajardo, 1999: 178). En el marco de lo mencionado, para cada paso de los planteamientos sobre las necesidades y posibilidades de la superacin de la pobreza, se observa el papel central que juega la descentralizacin como factor determinante para permitir que: Diferentes actores del desarrollo local, pblicos y privados, se unen para integrar planes, proyectos y recursos para la superacin de la pobreza. Se cuente con recursos financieros y tecnolgicos para la superacin de pobreza en el plano local. Los gobiernos locales jueguen un papel de liderazgo en la superacin de la pobreza.
Se desarrolla capacitacin humana, social y tcnica
5.
CUL ES LA ESTRATEGIA MS GENERAL DEL

DESARROLLO NACIONAL QUE DEBEN ASUMIR LOS PASES PARA ENFRENTAR LA POBREZA?
La descentralizacin como eje La descentralizacin es un factor determinante para permitir que los recursos de distinto orden, disponibles para el desarrollo, se asignen efectivamente a la ciudadana y, en particular, a los sectores con mayor vulnerabilidad social. La descentralizacin debe entenderse como un proceso de carcter poltico, administrativo y financiero; adems, como la descentralizacin de la responsabilidad de emprender el mismo desarrollo. La descentralizacin, entendida como un proceso de acercamiento de la toma de decisiones (del poder) a la ciudadana (proceso que reduce la distancia entre el gobierno y el gobernado), ha constituido un tema sobre
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En el fondo, la descentralizacin es una estrategia que cruza transversalmente las otras estrategias propuestas; no obstante, como ya se advirti, no se puede esperar a contar con un proceso de descentralizacin acabado para avanzar en las otras direcciones. Por el contrario, el fortalecimiento de las alianzas y del tejido social de las comunidades, la bsqueda y ampliacin de recursos financieros locales y el fortalecimiento de la capacidad de gestin de los gobiernos locales, profundizan y facilitan las condiciones para que se haga efectivo el proceso de descentralizacin, tan necesario para el avance en el logro de un Estado ms eficaz y eficiente, y en una mejor calidad de vida de la ciudadana en condicin de pobreza. Los procesos de descentralizacin implican cambios estructurales profundos que remueven arreglos en la distribucin del poder poltico,
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social y econmico, slidamente establecidos y centralizados. La centralizacin del desarrollo existe como un fenmeno nico que se manifiesta, desde la perspectiva institucional, en los entes centrales del Estado; territorialmente, en los grandes centros urbanos; polticamente, en las cpulas partidarias; socialmente, en pocos sectores sociales de alta capacidad de consumo; y, econmicamente, en reducidos sectores productivos de grandes posibilidades de inversin y acceso a las principales fuentes de financiamiento; as como, en la concentracin de la prestacin de bienes y servicios en los centros mencionados. No obstante, este esquema de desarrollo ha mostrado ser insostenible desde cualquiera de las dimensiones mencionadas y, como corolario de ello, no es viable desde el punto de vista ambiental. La no sostenibilidad est conduciendo a la bsqueda de modelos alternos, dentro de los cuales destaca el desarrollo local con las estrategias que, para el caso de la superacin de la pobreza, se han venido esbozando. A pesar de la inminente necesidad de un cambio de modelo, la descentralizacin todava resulta un proceso crtico de impulsar, desde el punto de vista de su viabilidad poltica, administrativa, legal y financiera. Sobre todo, si se concibe como un cambio radical que, en ciertos momentos, puede ser percibido como la transferencia total de recursos y competencias del centro a la periferia, cosa que adems de ser inviable no es conveniente para ninguna nacin. Ms bien, se trata de una redistribucin progresiva de recursos y competencias entre los mbitos central, regional y local, de manera que guarde coherencia e integracin y que existan funciones especficas entre las polticas de todo orden (sociales, econmicas, ambientales), en cada uno de los espacios. En el plano local, entonces, es factible articular las polticas sociales con las econmicas, ambientales y culturales. A la vez, para ciertas reas del desarrollo, la descentralizacin puede ser concebida ms bien como un proceso de desconcentracin. En algunos casos, la desconcentracin puede ser una etapa preliminar de la descentralizacin. Es necesario impulsar una reforma institucional para la descentralizacin. Sin duda, ello demanda una renovacin gerencial en las instituciones pblicas y su transformacin tecnolgica, adems la introduccin de polti290
cas y acciones intensivas de mejoramiento de sus recursos humanos. Dentro de esta perspectiva, resulta especialmente necesario capacitar al recurso humano institucional en el significado y los mecanismos de la descentralizacin para el desarrollo, y prepararlos para los cambios de la cultural organizacional y para la implementacin de un nuevo liderazgo de gestin. Esquema resumen
Los Los procesos procesos de de desconcentracin desconcentracin y y descentralizacin descentralizacin del del Estado Estado alcanzan alcanzantodos todoslos losmbitos mbitosy yesferas esferasdel deldesarrollo desarrollonacional. nacional.
Existen Existenpolticas polticas pblicas pblicas integradas integradasen enlos los mbitos mbitosnacional, nacional, regional regionaly ylocal local
Existe Existeuna unatransferencia transferencia de de recursos recursos y y programas programas efectiva efectiva y y sustantiva sustantiva de de las las entidades entidades centrales centrales hacia hacialas laslocales locales
El Elproceso procesode de reeestructuracin reeestructuraciny y modernizacin modernizacindel del Estado Estadoes esarmnico armnicoy y coherente coherente
Las Laspolticas polticas sociales socialesse se articulan articulancon conlas las polticas polticas econmicas econmicas ambientales ambientalesy y culturales culturales
Reforma Reforma integral integral de de estructura estructura administrativa administrativa y y financiera financiera del del Estado, Estado, en en marcha marcha
Las Lasinstituciones institucionesdel del Estado Estadose sehan han renovado renovadogerencial, gerencial, tecnolgicamente tecnolgicamentey yen en el eldesarrollo desarrollode desus sus recursos recursoshumanos humanos
Las Laspolticas polticas sociales socialesorientadas orientadas a ala lasuperacin superacinde de la lapobreza pobrezay yal al desarrollo desarrollosocial social son sonprioridad prioridaden enel el mbito mbitolocal local
Proceso Procesode de reforma reforma institucional institucionalen en marcha marcha
Se Secapacita capacitaal alrecurso recursohumano humano de de las las instituciones instituciones en en descentralizacin descentralizacin del del desarrollo, desarrollo, en en cultura cultura organizacional, organizacional, en en liderazgo liderazgo de degestin, gestin,en endesarrollo desarrollo tecnolgico, tecnolgico,de deacuerdo acuerdoa alas las necesidades necesidadesdel deldesarrollo desarrollo
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CAPTULO VII
LA ACCIN DE LAS COMUNIDADES:
TRES EXPERIENCIAS
VII
A manera de sntesis, en el presente captulo se presentan algunos de los ejemplos documentados sobre el trabajo concertado por los propios actores en sus comunidades, como una muestra de que es posible lograr la afirmacin de las personas, de sus organizaciones de base y de sus comunidades. Sin duda, esta es la verdadera esperanza de un futuro provisorio en la erradicacin de la pobreza. Todos los proyectos siguieron al menos estos momentos metodolgicos:
a. EL DIAGNSTICO PARTICIPATIVO
El diagnstico participativo se constituye en la fase fundamental, para incorporar a las personas y organizaciones de una comunidad al desarrollo de un programa que les permite buscar caminos para su propio progreso. Los productos de esta etapa son de diversa ndole, problemas claramente definidos, informacin comunal, determinacin de necesidades y de recursos disponibles en la localidad, definicin de prioridades y oportunidades de generar proyectos y determinacin de necesidades de capacitacin. El logro ms importante, se refiere al proceso de capacitacin en desarrollo humano e integracin de la comunidad; para poner en comn sus problemas, pero tambin, sus posibles soluciones y la necesidad de generar proyectos sociales y productivos que los beneficien individual y colectivamente. El proceso permite detectar formas de organizacin y fortalece las organizaciones de la comunidad y forma. Tambin, a los funcionarios de las
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La accin de las comunidades: tres experiencias
instituciones del Estado, de los gobiernos locales y de las organizaciones no gubernamentales se les conmina a trabajar conjuntamente, permitiendo que coadyuven en los procesos integral e integradamente como asesores y animadores y no como dueos o lderes de la accin. b. La formulacin de planes estratgicos y de proyectos comunales Esta es una segunda fase, tambin, de formacin y de capacitacin para las comunidades y sus lderes, que garantiza que los planes estratgicos y los proyectos concretos formulados se puedan realizar con xito. Por otra parte, contribuye al desarrollo de las personas, de las organizaciones y de la comunidad y destaca el liderazgo, lo cual es sumamente importante para la sostenibilidad de los proyectos. Los planes y proyectos permiten direccionar las acciones, integrar los esfuerzos y articular a las instituciones del Estado, definir los plazos, los responsables de cada actividad y monitorear, desde los procesos de formulacin, si lo que se plantea como proyecto en realidad responde claramente a las preguntas: Por qu? Para qu? Quin? Qu? y Cmo? Si las acciones son de carcter integral y cumplen con las tres ideas fuerzas: desarrollo de la persona, fortalecimiento del desarrollo local y potenciacin de la capacidad productiva. Por medio de las acciones de esta fase, se impulsa el desarrollo de una cultura local de proyectos que integra la dimensin cultural como motor para el desarrollo de lo social, lo econmico y lo ambiental. c. Afirmacin de las personas y de sus organizaciones
Los proyectos comunales que los habitantes estn llevando a cabo en las diferentes reas, por lo general estn interrelacionados. Pero, necesariamente, deben definirse responsabilidades muy bien establecidas para los responsables de cada proyecto especfico, documentando las responsabilidades directas para las personas y el control de los procesos para sus organizaciones de base.
1.
LOS VECINOS DE LAS CAVERNAS DE BARRAHONDA
La comunidad vecina de las Cavernas de Barrahonda, una rea protegida ubicada en la Pennsula de Nicoya, propuso un plan estratgico generado por ellos mismos, y con el apoyo de algunas de las instituciones del Estado presentes en la regin. El plan estratgico aprobado por la comunidad contena los siguientes proyectos: Ecoturismo y albergue, desarrollado por la Asociacin de Desarrollo Integral de la Comunidad (ADI). Restaurante de comidas tpicas, administrado por la Asociacin de Mujeres. Produccin de hortalizas y granja avcola, administrado por la ADI. Produccin de venados cola blanca, para el repoblamiento de esta especie en el rea, Comit de Jvenes. Centro de servicio de guas para los visitantes a las cavernas y en la zona que administra el Comit de Jvenes. Agua potable e irrigacin en el rea de la infraestructura comunal administrado por el comit del agua. Servicio a los campamentos infantiles y juveniles que brinda el IMAS como estrategia de superacin de la pobreza y la exclusin social, en que participan los diferentes proyectos. La comunidad estaba organizada alrededor de la reserva y luchaba por desarrollar su localidad, utilizando el rea protegida, que se convierte en
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El poder de decisin en la ejecucin de los planes y proyectos, en todos los aspectos, incluyendo desde luego los manejos presupuestarios, el monitoreo y la evaluacin, deben ser realizados por las comunidades, sus lderes y sus organizaciones, precisamente, ah radica el elemento central de esta fase: la toma de decisiones localmente. Para ello, los funcionarios de las instituciones del Estado asumen una participacin de asesora, capacitacin, evaluacin integral y de retroalimentacin a los lugareos, en fin su papel es el de facilitadores.
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piedra angular de ese desarrollo, por lo cual la protegan y buscaban como hacerla progresar. La capacitacin se desarroll a lo largo de todo el proceso de ejecucin, pero siempre de acuerdo con las necesidades que iban demostrando los diversos grupos. En el mediano plazo, se pretendi que la comunidad asumiera totalmente la administracin de la reserva, como parte del desarrollo de su comunidad; de esta manera, las instituciones pasaran a ser evaluadoras y asesoras temporales, no obstante, ello no fructifico. Esta comunidad ha venido enfrentando serios problemas de orden jurdico, por una defensa de la propiedad de las tierras aledaas a la reserva, ciertas personas y otros profesionales privados, que en cierto momento de la historia del proyecto pretendieron ayudar, ahora alegan propiedad de la tierra. Esta situacin drenaba los recursos y las energas de la comunidad para continuar con el proyecto, y las instituciones del Estado se sintieron un poco al margen de un asunto trascendental para el desarrollo de la comunidad y para el manejo de la reserva. Es importante destacar que, mediante polticas pblicas direccionadas y acciones certeras e integrales que incorporaron a las comunidades como sujetos protagnicos de sus destinos, se posibilit el desarrollo de las personas y sus familias; as como, la generacin de recursos econmicos como patrimonio familiar y comunal, que se empezaron a obtener con actividades productivas realizadas en la propia reserva o derivados de la misma. Es as como se pudo incorporar a las comunidades que viven dentro o aledaas a las reservas naturales en los procesos de educacin, de gestin y de manejo de recursos naturales.
personas. Del total, al menos el 80% est en condiciones de pobreza y el 20% restante apenas se ubica a unos colones ms de la frontera, que segn los expertos separa a pobres y no pobres. A raz de una decisin tcnica adoptada por el INCOPESCA, de decretar una veda de dos a cuatro meses, con la finalidad de recuperar la condicin biolgica del Golfo, se puso en una situacin precaria a los pescadores artesanales, quienes durante esos meses no obtendran ingresos econmicos. La respuesta gubernamental tradicional propuso dos alternativas: a) defender hasta las ltimas consecuencias la necesidad de mantener la veda; y, b) hacer entrega del llamado bono alimentario (suministro de alimentos bsicos para una familia de entre cuatro y seis miembros) a las familias. Ante esa realidad, el IMAS decidi iniciar un proyecto de promocin y desarrollo, en contraposicin con la poltica asistencialista. Al cabo de poco ms de un ao de trabajar con la totalidad de las comunidades isleas, las familias involucradas, lograron un cambio de visin altamente positivo. Entre los principales logros de las comunidades se detallan los siguientes: Capacitacin en formacin humana a mil cien pescadores artesanales, tanto hombres como mujeres. Constituyendo la primera oportunidad en Costa Rica en que hombres y mujeres se beneficiaron con esta modalidad de capacitacin, que anteriormente estaba centrada en mujeres jefas de hogar. Diseo de un plan de desarrollo de cada Isla, que les permita mejorar su condicin de pobreza, en absoluta armona con la naturaleza. Apoyo de los pescadores con las autoridades institucionales para garantizar el xito de la veda, con el conocimiento tcnico de que su sobrevivencia futura depende necesariamente de la sobrevivencia del Golfo. Formulacin del Plan de Desarrollo Integral de las Islas de Chira, Venado y Caballo, en el cual la capacitacin y el Proyecto Salvemos el Golfo de Nicoya, constituyen el eje central.
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2.
LOS PESCADORES ARTESANALES DE LAS ISLAS DE CHIRA, VENADO Y CABALLO
Las Islas de Chira, Venado y Caballo, se encuentran ubicadas en el Golfo de Nicoya (en la zona norte de Costa Rica). Sus pobladores son pescadores artesanales, para una poblacin total de aproximadamente 2.500
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Un ao despus de concluida esta primera experiencia insular, las comunidades chireas, el gobierno local y el Gobierno de la Repblica iniciaron la construccin del acueducto de la Isla de Chira, trasladando el agua por tubera submarina del continente a la Isla (similar al realizado por los pescadores de la Isla de Venado tres aos antes). Este logro constituye el primer proyecto de desarrollo priorizado por los propios pescadores en el Plan de Desarrollo Integral de las Islas de Chira, Venado y Caballo, y que luego ellos mismos lograron incorporar como prioridad uno en el Tringulo de Solidaridad. Sin duda, muestra que lograron interiorizar el plan, pues todava hoy continan desarrollando las metas que ellos se propusieron alcanzar para su Isla. El acueducto de la Isla de Chira fue inaugurado el da 22 de diciembre del 2001 por el Dr. Miguel ngel Rodrguez Echeverra, Presidente de la Repblica.
3.
LA RESERVA FORESTAL DE MONTE ALTO
Se concluye este apartado con la presentacin de un modelo de accin en una comunidad, que merece el respeto de los ciudadanos del mundo que creen en nuevas alternativas de convivencia pacfica, porque su accionar sirve de estmulo a otros y es un ejemplo a emular para beneficio de la humanidad. La Reserva Forestal Monte Alto, es el resultado de un modelo de accin comunitaria y de desarrollo de un plan integral, de visin prospectiva, generado por los lugareos, que les ha permitido avanzar a paso seguro, en el alcance de las metas ambiciosas que se proponen en un momento de su historia como comunidad y que hoy aportan al pas no solo una nueva rea protegida en un sitio estratgico de la Pennsula de Nicoya, sino la solucin anticipada a los problemas de abastecimiento de agua que esa comunidad vena enfrentando y que tendra carcter de gravedad en el futuro prximo. Lo ms importante de destacar es que la comunidad de Hojancha (constituida por 3.000 habitantes, cuya principal caracterstica consiste en que son pequeos productores agrcolas, en su gran mayora de escasos recursos econmicos), logra redireccionar los procesos productivos necesarios para su subsistencia familiar y local, pues afectaban definitivamente el ambiente y el desarrollo futuro de su comunidad y de la regin donde se ubican: agricultura y ganadera en terrenos con fuertes pendientes y con una sensible prdida del bosque. Conocedores de su problema fundamental, en marzo de 1993, constituyen una organizacin de base que denominan: Fundacin Pro Reserva Forestal Monte Alto, cuyo objetivo es lograr un mejor manejo de la cuen ca hidrogrfica del ro Nosara , sustentado en un proyecto de carcter integral: la creacin de una reserva forestal y el cambio en el uso de la tierra y de los proyectos productivos de la comunidad. Desde su nacimiento, la Fundacin ha logrado adquirir l50 hectreas de terrenos en la cuenca, indispensables para salvar el ro Nosara, con fondos generados por su propio esfuerzo econmico y con una estrategia de
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pequeos donantes, principalmente nacionales, a quienes la comunidad ha sabido venderles su proyecto. Inicialmente, los terrenos eran una mezcla de potreros, charralesy un poco de bosque secundario y primario; por lo cual, se dejaron en manos de la naturaleza para comenzar el proceso natural de regeneracin vegetativa, que asegure la sobrevivencia del ro Nosara y, por ende, de la comunidad de Hojancha y de la regin de Nicoya. Actualmente, la comunidad pretende comprar las 1.500 hectreas necesarias para el logro ptimo del proyecto y en eso continan trabajando. Hoy da, el rea adquirida constituye una reserva privada y comprende dos zonas de vida tropicales, el bosque hmedo y el bosque muy hmedo premontano. Este ltimo se reconoce como la zona de vida ms alterada en Costa Rica, de la cual solo existen pequeas reas en la regin. La cuenca superior del Nosara es oficialmente reconocida como zona protectora por el MINAE y forma parte del rea de Conservacin del Tempisque, la cual coordina el manejo de los recursos naturales en el mbito regional. Ante la ausencia de opciones econmicas, la comunidad de Hojancha comprendi la necesidad de construir alternativas de subsistencia. La creacin de la reserva se constituy en la anhelada puerta a la prosperidad que hoy les permite la generacin de una serie de proyectos socioproductivos: Proyecto de albergue. Proyecto de senderos dentro de la Reserva. Clasificacin y descripcin de las especies que habitan la Reserva, con apoyo de centros acadmicos superiores. Centro de conferencias dentro de la Reserva, que brinda servicios a grupos nacionales e internacionales interesados en la temtica. Proyecto de restaurante de comidas regionales. Proyecto de campamentos estudiantiles, como proceso formativo, pero que tambin deja recursos a la Reserva y a la poblacin.
Produccin y venta de artesana de la regin, que en esta especialidad es reconocida como una de las ms ricas del pas.
Con la participacin de algunas instituciones del Estado y los programas de desarrollo local, del subsidio temporal para desempleados y de las ideas productivas, se han incorporado personas y grupos de la comunidad al trabajo de construccin dentro del rea de servicios de la reserva. Adems, con la ayuda del Cuerpo de Paz de los Estados Unidos, la Fundacin desarrolla un programa de educacin ambiental, por medio de talleres de capacitacin dirigidos a los maestros de educacin primaria en tcnicas de educacin ambiental, formacin de clubes ambientales escolares y colegiales, visitas guiadas a la Reserva y campaas comunales de educacin sobre problemas ambientales locales y otros. Las personas de la comunidad de Hojancha han pensado en ellos, pero tambin en los otros, en su regin y en el pas, y se han puesto a trabajar en condiciones adversas por lograr el cambio deseado. Otra de las decisiones de gran importancia para el desarrollo en el largo plazo de estos habitantes, ha sido la de dedicar, en un proceso paulatino, un tercio de la tierra de cada pequeo propietario a la produccin forestal, sacrificando la actividad agrcola o ganadera tradicional. Aunque pudiera ser una buena alternativa para el futuro, dicha decisin los afecta severamente en su economa familiar. Realmente, lo realizado por las gentes de Hojancha, constituye un modelo interesante para poner de ejemplo en otras comunidades y de cmo grupos humanos pueden soar el futuro y construirlo altruista e inteligentemente, haciendo uso de los haberes y deberes de las instituciones del Estado y del esfuerzo colectivo, pero canalizndolos hacia su proyecto de desarrollo. Un compromiso comunal es, sin duda, la clave para el xito de cualquier proyecto. Esta comunidad es un ejemplo para el mundo. An en las comunidades ms pequeas, alejadas y con muchas adversidades econmicas, se puede lograr el equilibrio fundamental entre el desarrollo humano y la conservacin ambiental.
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A MODO DE CONCLUSIN:
ELEMENTOS CLAVE PARA LA FORMULACIN DE
UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO HUMANO ORIENTADA HACIA LA SUPERACIN DE LA POBREZA
En materia social, la dcada de los noventa ha estado influenciada por la confrontacin de posiciones ideolgicas, en donde predomina la intencin de transferir al mercado la prestacin de servicios sociales. En consecuencia, los programas de reforma del Estado han estado orientados -en la mayora de los casos- a la reduccin del dficit fiscal, y se han abandonado no solo las preocupaciones por la eficiencia y la eficacia, sino tambin las preocupaciones por la solidaridad y la equidad. En muchos pases, las decisiones tomadas han estado sesgadas por criterios puramente fiscalistas, incluso en aquellos casos en donde la privatizacin de las empresas pblicas se ha consolidado como un programa estratgico. Lo cierto es que en la mayora de los casos, a pesar de la reduccin del aparato pblico y la mejora relativa en las finanzas pblicas, los avances en eficiencia son cuestionables. Tenemos Estados relativamente ms pequeos, tanto en tamao como en funciones, pero la capacidad institucional para atender las necesidades de los distintos sectores no refleja todava mejoras sustantivas. En este contexto, sin entrar en una discusin estril sobre las decisiones ya adoptadas -y sus consecuencias- consideramos importante reflexionar sobre algunas orientaciones generales que podran servir de referencia para apoyar la formulacin de polticas en el campo social, en los albores del nuevo milenio:
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Rescatar y fortalecer el rol estratgico del Estado, como promotor del

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bienestar, la solidaridad y la equidad, al margen de la participacin que se le otorgue al sector privado como colaborador en la ejecucin de los programas. En este sentido, el desafo es reposicionar la poltica social en el centro del accionar del Estado y de sus instituciones. La formulacin de las polticas sociales no puede ser delegada al mercado. El Estado no puede renunciar a la responsabilidad de actuar como balance entre las fuerzas sociales, como condicin necesaria para que los intereses de la colectividad estn siempre por encima de los intereses de grupos especficos. En otras palabras y como se ha evidenciado en este libro, si no hay poltica social no hay desarrollo social. Un marco legal e institucional renovado en el campo social, que sirva de referencia para evolucionar hacia la formulacin de una poltica social integradora basada en la promocin social del individuo y las comunidades. La renovacin y modernizacin del marco institucional es una tarea impostergable, pues la dinmica poblacional ha cambiado y tambin el perfil epidemiolgico. En la mayora de los pases, los programas de ajuste estructural han provocado un desgaste institucional impresionante, situacin que explica en gran medida la ingobernabilidad y la crisis poltica reflejada en estados incapaces de atender las necesidades de los distintos sectores. Racionalizar el asistencialismo y enfrentar el clientelismo poltico. En el largo plazo, el asistencialismo conduce inevitablemente a la reproduccin de generaciones excluidas y marginadas, debilita el tejido social y fomenta un individualismo enfermizo que termina por romper los principios de solidaridad y de equidad social. De igual manera, el clientelismo poltico ha contribuido a legitimar la pobreza y la exclusin social, producto de un Estado que se mantiene atado al corto plazo. Promover la participacin social en la fiscalizacin de los recursos
pblicos y del accionar del Gobierno al nivel local. Histricamente, la gestin pblica se ha centrado en una oferta institucional rgida que no contempla las necesidades de los usuarios (ciudadanos y comunidades). En la antesala del prximo milenio, Latinoamerica se enfrentar al reto de avanzar desde la democracia representativa hacia la democracia participativa. La necesidad de propiciar reformas legales que permitan generar re cursos internos para garantizar la sostenibilidad de los programas sociales y evitar que la ejecucin de los mismos dependa exclusivamente de la disponibilidad y del acceso a recursos externos. En el mediano y largo plazo, sin recursos financieros seguros la programacin de polticas sociales visionarias sera prcticamente imposible. El problema radica en que hemos prestado poca atencin al financiamiento del desarrollo. La mayora de los pases latinoamericanos no cuenta con una estructura tributaria slida; rea en la que es urgente impulsar profundas reformas, a pesar del costo poltico que implicara avanzar en esta direccin.
Estos son algunos de los aspectos que deberan orientar las discusiones en materia de poltica social. Amrica Latina y el Caribe han sido testigos de que en el largo plazo la pobreza, las brechas geogrficas y la exclusin conducen a la inestabilidad poltica, la cual termina por detener el crecimiento econmico y la inversin privada. Adems, Amrica Latina y el Caribe no pueden continuar atados a esquemas convencionales, en donde la competitividad internacional de las empresas se sustenta en la pobreza y en la venta barata de mano de obra. En el mundo globalizado avanzarn con celeridad los pases que sepan valorar los recursos humanos, pues se trata de una era donde el conocimiento y la tecnologa sern criterios fundamentales para el xito de los individuos, las empresas, las comunidades y las naciones.
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CDI CEDES
** ** *** * * * *** **
Centro de Desarrollo Infantil del IMAS Centros de Desarrollo Econmico y Social del IMAS Centro Feminista de Informacin y Accin Comunidad Econmica Independiente Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro de Internacional de Investigacio nes para el Desarrollo, Canad Centro Mujer y Familia Centro Nacional de Mujer y Familia (hoy: Instituto Nacional de las Mujeres -INAMU-) Consejo Nacional de Produccin Comit Sectorial Social Agropecuario Direccin Nacional de Desarrollo de la Comunidad Esperanza de Vida al Nacer Equipos Tcnicos Interinstitucionales del Sector Agropecuario Fondo Monetario Internacional Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia
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ADI AID-EUA ALCA ALIDES AyA BANHVI BID BIRF CCSS *** * * * ** ** * * ** Asociaciones de Desarrollo Integral Agencia Internacional para el Desarrollo, Estados Unidos de Amrica Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamrica Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Banco Hipotecario de la Vivienda Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento o Banco Mundial Caja Costarricense del Seguro Social
CEFEMINA CEI CEPAL CIID (IDRC) CMF CNMF
CNP CSSA DINADECO EUN ETI FMI
** ** ** **** *** * ** **
Para facilidad del lector, las siglas se han agrupado de la siguiente forma: (*) para organismos, institutos y programas internacionales. (**) para las instituciones costarricenses y sus programas. (***) para las organizaciones de la sociedad civil (****) para trminos tcnicos
FODESAF IAFA
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Glosario
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IBS IDA IDH IMAS INA INAMU INCOPESCA INVU ITCO JAPDEVA MAG MEP MERCOMUN MIDEPLAN MINAE MCJD MOPT
*** ** *** ** ** ** ** ** ** ** ** ** * ** ** ** **
Instituciones de Bienestar Social Instituto de Desarrollo Agrario (antes ITCO) ndice de Desarrollo Humano Instituto Mixto de Ayudas Social Instituto Nacional de Aprendizaje Instituto Nacional de las Mujeres (antes CNMF) Instituto Costarricense de Pesca INEC Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Instituto de Tierras y Colonizacin (hoy: Instituto de Desarrollo Agrario -IDA-) Junta Administrativa y de Desarrollo Econmico de la Vertiente Atlntica Ministerio de Agricultura y Ganadera Ministerio de Educacin Pblica Mercado Comn Centroamericano Ministerio de Planificacin (antes OFIPLAN) Ministerio del Ambiente y Energa Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes Ministerio de Obras Pblicas y Transportes
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MTSS OB OFIPLAN OIJ OIT OMC ONG PANI PEA PNCP PND PNDE PNUD PS REM RIVM RNC SENARA
** *** ** ** * * *** ** **** ** ** ** * ** ** ** ** **
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Organizaciones de Base Oficina de Planificacin (hoy: Ministerio de Planificacin -MIDEPLAN-) Organismo de Investigacin Judicial Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial del Comercio Organizacin No Gubernamental Patronato Nacional de la Infancia Poblacin Econmicamente Activa Plan Nacional de Combate a la Pobreza (1994-1998) Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002) Plan Nacional de Desarrollo Educativo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan de Solidaridad (1998-2002) Rgimen de Enfermedad y Maternidad de la CCSS Rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS Rgimen No Contributivo (de la CCSS) Servicios Nacional de Aguas Subterr neas, Riego y Avenamiento
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SFNV SIPO UCR UNA UNICEF
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Sistema Financiero Nacional de la Vivienda (ejecutado por el BANHVI) Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo del IMAS Universidad de Costa Rica Universidad Nacional Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
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Hecho en Costa Rica por la Editorial del Norte para la Fundacin Instituto Internacional de Liderazgo en Desarrollo Local (Fundacin ILIDES)

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Pobreza, Estado y desarrollo humano en Amrica Latina y el Caribe

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ENFOQUES PARA LA MEDICIN DE LA POBREZA

Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2001.

me se acerca a 1 (valor mximo) y se reduce conforme se acerca a 0 (valor mnimo).

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Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2001.

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CUADRO 1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE NDICE DE DESARROLLO HUMANO. 1999

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CUADRO 2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE PIB REAL PER CAPITA. 1998

Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2001.

Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2001.

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CUADRO 3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE ESPERANZA DE VIDAAL NACER (EVN). 1999

Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2001.

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LOS ROSTROS DE LA POBREZA EN

1. Incluye primaria, secundaria y terciaria combinadas 2. Poblacin de 15 aos y ms

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EL PROCESO DE APERTURAY LIBERALIZACIN: QUINES SE BENEFICIARON DEL PROCESO?

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LA INGOBERNABILIDAD COMO CONSECUENCIA DE LA INANICIN

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