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Y DEMOCRACIA POLITICA SOCIAL,DESARROLLO DEL ESTADO EN AMERICA LATINA.

LAS FUNCIONES

ENzo Falnrro 1.IiL PROBLEMA DE LA FUNCIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA largoqueen los pases latinoamericanos sediscutecon fuerza iiace ya un tiemporelativamente que A menudo y le Estado las funciones corresponden. de de accindel : I temade la capacidad poltico concretoest como en el imbito :rl ripo de discusin,tanto en el mbito acadmico lo que hara centrales, :u.rtementeinfluida por una similar discusinen los llamadospases .uponerquc los problemas son-por lo menoslos principales- los mismosen todasputesy no dejade tener tienenrasgos de similitud.Tal lbrma de pensamiento quelasposibles opciones que lo quecaacteriza al Estadomodenloes su :na ciertavalidez,J. Wallensteillha subrayado sera la (superestructura este sistemainterestatal l:rlicipacin en un sislema interestatal, que los <Estados donde se desprende rltica de la economa mundial capitalista", de p:rticipan de estaeconomamundial, requieren rltcionalesr. en la medidaen que los pases No obstante, el relacionamiento extemo-{omo ya seapunt a cstainterestatalidad. decuarse .:n los aosde la discusinsobrela dependencia- es una de las facetas que caracterizan la pero de igual importancia son los modos dc -onformacin del Estado latinoamericano, que lo distinguen y csfas de otlas intcrna danlugara peculiaridades de la relacin Jonstitucin periencias. :r latinoamericallos cs cl si uno de los problcmasdcl Estadoen los pases Por consiguientc peculiaridades dc eI otro deriva de las lc su fbrma dc puticipacin en estainterestatalidad, concrelaal Estadocn del orden socialque es propio de cadapas.En referencia -r)nstitucin jug desde quehistricamente un papelde extraordinasiempre dccirse .\mricaLatinapuede nacionalcs' hanafirmadoquelas <sociedadcs Muchasvcceslos historiadores ria importancia. del Estado, cortlo cual sequiereenfatizauna Jr AmricaLatina sonen granpafle unacreacin dondeel EstadoNacional fue la culminacin de un respecto a otras experiencias Jit-erencia nacionales. :omplejo procesodc constitucinde sociedades podraserde granutilidaden la detenninacin histricodetallado Por ciertoqueun anlisis peroparalos propsitos de esteensayo convienepartir de la experiencia Jc lasespecificidades. pases a panir de la crisisde 1930y en otrosa pulir queen algunos dc la reginseconslituye guerramundial y que es ampliamellte conocidacon el nombrede oprocesode ,1ela segunda respecto a la Exisle conscnso haciaadento>. o de <desarrollo dc irnporlaciones> sustitucin que ner empcz a te la Estado cn construccin del tipo de desanollo que el tuvo irnportancia (ir proceso que no solo pero Eslado ese t'echas. el durante r isenciaa pal de csas es de subrayar r rabiliz una lbrma dc desrrolloeconmicosino que tambinconstituy modalidadcsde impulsando latinoamericanas: eslaslas logr principalmente ;gnlbrmacin de las sociedades que se utilizaron fucron la dc intcgracinsocial.Los mecanismos r hlcicndo posiblcproccsos

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y la ampliacin dela ciudadanaen el plaro poltico ampliacin dc la integracin social. a travs y vida la de condicioncs de mcnosdiscriminadoras de la educacin creacin como lasque se fbrmularon por la va de la expansin dc los sistcmas de salud.vivicnda, seguridadsocial y otros.En sumase tratde articularunapolticasocial.una polticade desarrolloy unapoltica de ampliacinde la ciudadana. Podradecirseque en gran medidala discusinactualgira alrededorde la concienciade la crisis del modo histrico en que se constituy la aliculacin de las tres dimensiones polticay la dimensin y la cstoes, la dimensin social, la dimensin cconmica sealadas que no basta solo con bsquedade nuevasformas de artlculacin.No obstantepensamos de los rasgosde la misma es posible encon[ar constatarla crisis; en la determinacin El procesoal quc sc aluda de las impases actuales. creemos- muchasde las determinantes polticasy sociales de alianzas entreun conjuntode grupos implic, como se sabe,un sistema principalmente significativosentre los cualesse sealaban a gruposempresariales, sectores los que constituanun bloque en funcin de intereses medios y gruposobrerosindustiales, a la mencionada alternativa de desarrollo. Peroadems de la comunidadde comunesrespecto -*o por lo menosdc de igual importancia era la existencia de un conflicto intereses sealada, expresivosde las formas tradicionales dc un cierto nivel de contradicciones- con sectores poltico y social,tantoenel planoinlemocomo en lasmodalidadcs econmico relacionamiento quc No es del casodetallarlas distintas histricas circunstancias de vinculacinextemas. en ese perodo. pero para fueron conformando la modalidad del Estado latinoamericano que el funcionamiento propsitoses de destacar del Estadodependa bastante nuestros de la poltico-social que posibilidad la lo la alirnza conformaba tambin de de como estabilidadde que positivamentc los conflictos a se hacamencin. resolver Cabe dcstacaradems,que el Estado adquiri rasgosque fueron el producto de las dificultades para llevar a cabo la modalidadde desarollo que se propona.Las tensiones y sociales, polticas. y conflictos comotambin del sislema de alianzas a queseha econmic:rs implicaron muchasvecesque la detelminacinde funcionesdel Estadono hechoreferencia, Es as que en gran medida los Estados fueran todo lo racional que hubierasido deseable. incorporando crecierondesordenadamenfe. a sus funcionesactividadeso latinoamericanos inmediatay circunstancial a la necesidad de dar respuesta a algunosde tareasque obedecan dificultndosede este modo un desurollo ms los muchos problemasque se presentaban, poltico-sociales queconformaban Por lo dems lasalianzas la base orgnicode susfunciones. y a rnenudose tendaa recurir al de los gobiernosno siempreeranestables de susfentacin paraqueesteproporcionu'a mecenismos la de estabilidad auna riesgode distorcionar Estado funcionalidaddel aparatoestatal. puedecitarsea modo de ejemplo la Entre los conflictos al interior de la alianzasealada por una parte y los los los criteriosentre sectores empresariales dificultad de compatibilizar por preconizaban un tipo de polticasque mediosy populares otra. Los empresarios sectores mediosy los lascapacidades de esesector, en cambiolos sectores de acumulacin aumentaban para quc el Estado llevara a cabo fuertes pollicas sectorespopularesurbanosprcsionaban y polticaredistributiva La tensin entrepolticas de acumulacin acelerada redistributivas. por lasque dependan en momenf os de coyuntura econtimica lhvorable, solopodaresolverse la existente. general condiciones externas. dada cstructura econmica dc lo

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POLITICA SOCIAL. DESARROLLO Y DET,IOCRACIA ,LN AI\,IERICA LATINA

productode las dificuleral por consiguiente de las funcionesestalales Las distorsiones Los problemasse y implicaba. tadesque el modelo vigentede desarrolloeconmico social que multinacionales por variosmotivos.uno de ellosfue la presencia de empresas agudizaron que complicaban en el marcadointerno,lo que introdujolgicasde funcionamiento operaban la conjuncin de interesesentre grupos que originalmentehaban compuesto la alianza desarrollista.Por otra parte, el propio procesode desarrollo signific que principalmente los grupos medios y los grupos obrerosadquirieranmayor identidad y capacidadde organizacin y agudizacin de demandas de intereses lo que incidi en un procesode mayorreivindicacin pudo resolver. que el Estadodifcilmente

2. LA OPCION DEL MERCADO determinan, como essabido.la crisis de la alianzaque Los conflictos haque seha hechoreferencia por una partepor haciaadentro>, la basede sustentacin al modelode proporcionaba "desarrollo de la misma y por la crecientepresenciade entre los componentes la agudizacinde tensiones con y gruposurbano-populares-quepresionaban nuevossectores-principalmente campesinos y por otra por la crecienteineficaciadel Estadopara,en tal clima, mantenerla nuevasdemandas polticas que el proceso en las modalidades cstabilidady actuarcon eficiencia.Sin detenemos que el procesose puede decirse la que incluso llegaron a dictadura, y muchos casos en adopt y formas de desarrollo externo de relacionamiento de modalidades caracterizpor la bsqueda predominantes Las orientaciones econmicas diferentesa las anteriores. rntemoprofundamente buscaronuna modatidadde desarolloque privilegiaael funcionamientode una <economade con el exterior. Lo que mercado>, tanto en el plano intemo como en el modo de relacionamiento de de los mecanismos resaltares que el cambiode modeloimplica unatransformacin queremos integracinsocialque hastaesemomentohabantenidovigencia.Si en el modelode <desarroll<; haciaadenfo>. el Estadohabajugadoun papelclaveen la promocinde polticasde integracin ----especialmenteaffavs comoeducacin, salud,vivienday de ampliacin de laspolticassociales tie la ciudadata- el supuestoahoraera que tal papel "integradoo deba ser cumplido por el a privatizar en una fuertetendencia La aplicacin de estapoltica,que se manifest mercado. vivienday otras,tuvo como utt s.rlud, deeducacin, comolasmencionadas iunciones del Estado, puesto socialexistentes, de cohesin de los grados inmediato unadeseslructuacin primeref'ecto en la sociedad. de insercin trdicionales vieronperderse susmecanismos que muchossectores sin de concenlacit. en la economafue a que seagudiziuanlos procesos .\clems,la tendencia mecanismos de compensacitt pudieran realmente a acceder menosfavorecidos que los sectores situaciones. rcspccto a susanteriores econmicoque inicialmente se intent fue Convienc recordar que el reordenamiento de la deudaexternay que en gran medida la llevado a cabo con un gran acrecentamiento fcil asociado a la posibilidadde acceso estaba estrechamente r,iabilidad de lo queseemprenda pudo que poltica reestructuracin solo la de los 80 determin de aos al crdito.La contraccin el costosocialde las mismasy en la mayor partede los casoslas llevarsea cabo aumentando el signcl de un ajusle losefcctos de la crisistuvieron inmediata rcspecto polticas de coneccin sociala quese losproblcmas de integracin <Jc fue la agudizacin cuyaconsccuencia recesivo. hacamencin.

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REVISTADE SOCIOLOGTA

3. OPCIN DE FUTURO, POLTICAS Y ACCIN DEL ESTADO En cierta medida la pugnaenFe el papel del mercadoy el papel del Estadoes una opcin entrc modosde constitucinde racionalidad, questaderiva del funcionamientodel algunossostienen mercado y por consiguienteel papel del Estadoen esaperspectivaconsisteprincipalmenteen impedir que se introduzcandistorsiones en el libre funcionamientodel mismo. l famosateora de la <mano invisible> es la que articulaal conjuntode los intereses individuales,racionalmente perseguidos,en unaracionalidad final de desarollo. Otrosen cambiopostulanque laracionalidad deberaderivar de un proyectoque esticonstituidopor los distintosagentes de la sociedady que plasmartal proyectoen una racionalidadque le es propia. al Estadocorresponde Queremosllama la atencinsobreel tema de la relacinentre el diseo de polticas y y la constitucinde un proyectode futuro. econmicas En el plano econmicono ha sido ajena a la experiencialatinoamericana una accin decisivadel Estadoen la elaboracin de proyectos de desanollo,ya seaincentivando procesos, generandocondicionesfavorablespara que los distintos sectoresde la economapuedan e incluso emprendiendopor su propia cuenta actividadesque los sectores desarrollarse privadosdeficientes podandesarrollar. econmicos Hoy en daunode losdesafos de mayorimpactoesla profundatransformacin tecnolgica y productivaque tienelugara nivel mundial.El pasoa nuevas formasde producciny a nuevas formasdeconsumirobligan al diseodeun proyectode futuro,tantoenel planodela modalidad de adaptacin al mismo como de las posiblesoriginalidades dentrode 1.Es evidenteque el proyectoque serequiere, queel estrictamente abarca mayores campos econmico, e involucra a sectorestales como la educacin,la formacin de nuevascapacidades, la difusin de la informacinacerca conocimientos, de los procesos en marchay muchosotros aspectos. La elaboracin de una perspectiva de largo plazo implica accionesconcretas que hacen posibleconstituirel futuro deseado y estosignificaque deberin abordarse temastalescomo el modo de generarla necesaia acumulacin de capitalque hagaposible la transformacin que se requiere,el fomento a las nuevasactividades que se consideranestratgicas y las ms la creacinde infraestructuras dinmicas. en lasquc reposan dichasactividades, la promocin y orientacinde los cambios tecnolgicos que se requieren.la atenuaciny correccinile que necesariamente desequilibrios surgende un procesode transformacin. No es del caso que parael logro de talesobjetivoses necesario sealar el conjunto de mecanismos poner en macha,pero por lo menospuedesealarse que se requieredel uso de los instrumentos de poltica econmica. en muchoscasos de inversindiectade tipo productivay de orientacin finarcieros tantopblicoscomo privados. de los mecanismos En el plano social,tal como se ha dicho.el problemams gravede los paseslatinoamericanoses el de la crisis de susformasde integracin internaque se expresa en un alto grado de inequidadsocial. Esta inequidadno slo se manifiestaen trminos de diferenciascn la disnibucindel ingreso,sino en profundas diferencias de modosde vida y auscncia de valores principiosde identidadnacional.Es conocidala incidenciaque compartidosque constituyen la actualestructura econmicatiene en estafalta de integncin social,Ios mltiples anlisis realizados de la heterogeneidad ponende manifiestoesafalta de integracin. acerca estructural El poder.la riquezay el ingresohantendidoa concentrarse en gruposque seconstituycncorno privilegiados, quedan en cambiovastos seclores cn situacin y cxclusi(ln. dc marginalidad

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IX)LI]]CA SOCTAL.DESARROLLO)' DE\,IOCRACIAEN AN{ERIC\LATL\iA

En la mayor pafle de los pases de la regin ei rasgoms cvidentede la inequidadsocirl pobreza y en muchoscasos,aunquepuediurdarse procesoscon magnitud la la de cs el de significativastasasdc crecimiento.resultamuy difcil que los <ncleosduros, dc pobrcza puedanrealmente reducirse, ms an si el tipo dc crecimientovigentetiene cierlos rasgosy y exclusin. Es un hechoque lascondiciones socialesde algunos de concentracin tendencias y de capacitacin. grupos, educacionales de saludy alimentacin. suscarencias susdeciencias positiva a los procesosde suscondiciones de vida en general,les impiden una incorporacin deswollo y crecimiento econmico, aunqueeste tenga lugar. No es solo, por tanto, el positiva de las personasa 1,estas crecimientoeconmicoel que asegurala incorporacin que le haganposibleteneracceso requierende condiciones al mismo. hoy en da que lo que sc requiere es un tipo de desarrollo For lo demis,existeconciencia estnconstituidaspor el de su despliegue de carctersistmico,en dondelas posibilidades queconformanla economa y la sociedad, en la medidaen que todas conjuntode los elementos y se condicionanmutuamente entre s; la posibilidad misma del estasson interdependientes de que no seestablezca una sostenido estara dadapor la capacidad deszrrolloy del crecimiento que conformanel sistema. brechamuy amplia entrelos distintoselementos que son de necesidades La polticasocialha tendidoa definirse en trminos de satisfaccin y polticasy seconsideran como filles ltimos tantode ordenmaterialcomo tambinculturales la actividadproductivade bienesy seNicios.La en funcin de los cualesdeberaorientarse es un intento de respondera la preguntade para qu se determinacinde las necesidades determinados avances en el campo de la produccinde bienes.Es un considerannecesarios pero se consideraque vara histricamente a satisfacer hecho que el nivel de necesidades quesedenominan bsicas>, siendo la metaque tenerprioridadaquellos deberan "necesidades toda la poblacindel pas logre cubrirlas. necesidades no puededejarde considerar el medio Sin embargoel propsitode satisfacer productiva,para lo que se estoes el desarollo por el cual estasse satisfacen, de la capacidad la En esaperspectiva realdel conjuntode la poblacina talestareas. requierela incorporacin que posible positiva la mayora, modo hacer la incorporacin de de poltica socialseorientaa puedan actuar como factoresde desarrolloeconmico y productivo. La satisfaccinde requiere,por lo tanto, compatibilizarse con la consideracinde los lactorcs nccesidades del desarrollo econmicoy productivo. como elementos sociaies que los desafo que enfrentan latinoamericanas las sociedades En suma.puedepostularse de contrilruir' puedenresumtse en ia bsqueda de unaeconoma dlnmicay en una capacidad puede que formas En considerarse plocesos aseguren ciertas de equidad social. estesentido r participacin pero institucin Estado. cual no <Iebe como una del al concebirsele decisivauna por que problema la contbrma.El es el de la constitucin cncima de la sociedad ll margcn o que plena ni exclusin- queseexpresa en un Estado dadcivil -sin marginalizacin de la socie En estesentido.no bastacon que el de organizacin. constituyeunade susfbrmasprincipales gruposorgarizados, por muchoque estosgrupospued.rn solo a determinados Estadoexprese y como los portadores dc un proyectofutunr. como los msdinmicosexistentes considerarse generarlas condiciones latinoamericanas se han diversi{icadoy es necesaio Las sociedades para que los diversos grupos se orgarriccny expresansus demandas.Es necesariopor pensaren un tipo de Estadoque hagaposiblela interaccinde todos los grupos consiguiente y cn dondela racionalidad entrcellos. de un proyecto suriade la interaccirt cxistcnles

REVISTA DE SOCIOI,OGIA

La opcinde un proceso democrtico implicaentonces un intentode integrarlasdemandas y aspiraciones inmediatas de los distintossectores que componenuna sociedad, pero tambin importancia esde extraordinaria el propsitode constituirun futuro compartido.Si seoptapor que logrenexpresa-rse los distintosproyectos que naturalmente sociales existen,se requierela quepermitendirimir los conflictostantoinmediatos existencia de mecanismos como entrelos proyectos en pugna.perotambinserequiere de la constitucin de algunosconsensos bsicos. La aspiracin democrtica implica necesariamente el reconocimiento de la diversidad.no tan solo del presente sino tambindel futuro como posibilidad;es necesaio preservarla entonces necesaia cohesinsocialbuscando formasde construccin de consensos bsicosperoque no que tdo futuro requierey que de hechoseexpresa ahoguenla dimensinde creatividad en la de opciones diversidad existentes. Si se aceptanlas afimaciones puedeinferirseque el Estadodebierajugar un anteriores papelimportanteen la construccin de los consensos como tambinen la proyeccina futuro de las opciones contenidas en la sociedad; no obstante que en la mayor partede a nadieescapa los pases latinoamericanos los Estados distande contarcon la capacidad y eficienciaque haga posible enfrenfaresosdesafos. Son variosentonces los mbitosen dondeel Estadorequiereser fortalecido;uno de ellos es la propia capacidad de accineconmica y social.El implementaruna nuevaestrategia de que dcsarrollosignifica es necesaio transformar la estructura vigentede modo de sercapazde insertarse de forma positivaen los nuevosrequerimientos de la economaintemacional,pero procesos a la vez promover los necesaios de modemizacin interna.La elaboracinde una perspectiva de largoplazo,como tambinmuchas de lasacciones que hacenposible concretas priontariasdel Estado. constituirla.confbrmantareas Si es postulableque en trminosde proyectos de tuturo el Estadorequierefortalecersu capacidail dc incidencia en el planoeconmico y social,no lo esmenosel que tambinrequiere poltica.En Amrica Latina el Estadodifcilmenteha podido permafortalecersu capacidad y contfttrias necerinclumefrentea lasdiversas que seexpresan tendencias en la sociedad. En este sentido,como ult desafoconcreto,el Estadodebe garantizarla vigencia de un orden institucional que haga posible una relativa concertacinde los diversos interesesque sc cxpresan en la sociedad.Por tanto no solo debe pretenderrepresentaruna instancia de racionalidadgeneral---que supere los intereses particulares- sino que tambinconstituir un mbito institucionalllexible que incorporea las fuerzassocialesexistentes. De hecho la capacidadpoltica del Estadose rel'ierebsicamentc a su disposicinpara cjercer la autoridadsobre to<loslos gruposscriales; sin ernbargoesta capacidadno pucde solo o pref'erentemente ba.sarse en el uso del poder coercitivo. propio de una organizacin poltica autorilaria.sino que debe sustenta,rse en principios que otorguenlegitimidad a sus mandalos.Para que tal hecho seaposible se requierede la vigencia de principios polticos los que constituirn democrticos. la legitimidad que emanael Estadocomo de la autorida<J cxpresiny representacin de la sociedad cn un momentodado. La existenciade sistemas poltico-institucionales y la vigenciaque estosadquieren democrticos en la sociedad, son condicinde posibilidadparalograrun alto nivel de responsabilidad y disciplinaindividual y fundamcnto poltica de unacapacidad colectiva. y estable. estatal vigorosa Como es de esperar. en una situacin dcmocrtica las demandas son ms fcilmente y la movilizacirin porobtenerlas expucslas social posible; sehace espor estoqueeI Estado tiene

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FOLTICA SOCTAL.DESARROLLOY DEMOCRACIAN,NA]\dzuCA LATINA

queintentar resolver losdistintos tiposdeconflictos. losquepuedan comotambin surgirdel propioprocesode transfbrmacin posiciones dadoqueestaafecta yaconstitudas. Porotraparte esbastante comn el queseproduzca una distancia entre loslogros concretos deunproceso de y crecimiento y lasexpectativas desarrollo los grupos genenndose de distintos sociales, asuna tensin entrelosresultados y lasdemandas alcanzados grupos. subjetivas de los distintos El Estado necesita fortalecer sucapacidad puesto quelos problemas de integracin social, a que implican rupturas sehaaludido deconsensos enla medida enquelosintereses sociales tienden no solocomoconflictivos a veces a verse sinoquetambin muya menudo comocontradictorios. y en especial Todoproyecto un proyecto y transformacin de cambio implicaen alguna postergacin tbrmaunacierta deexpectativas inmediatas envistas futuro;para a unbeneficio pueda quetal hecho producirse quecadagupo supere esnecesario quele es el particularismo global,comn inherente asumiendo por lo menos unproyecto paraunarmpliamayora., Esto requiere queva msallde Ia puraidentidad de unaconciencia de idendadod de grupo,por lo queesnecesario, a travs de polticas de integracin, constituir mecanismos de identidd pueden Estos mecanismos colectiva. serla difusin que valores de seasumen comocomunes y en tal sentido la educacin hajugado y puedejugar un papelimportante. Perono solode valores setratasinotambin comunes quepuedan de construir instituciones serapreciaclas deidentidad comoelementos comn. Para darunejemplo, referise basta a la significacin de queopere un sistema dejusticia entrminos y conun sentido amplios, nodiscriminatorios de igualdad. La llamada identidad nacional est estrechamente vinculada a la percepcin deestos elementos de igualdad. jurdico-poltica, la igualdad Porcierto, queconforma la ciudadana esencierta medida un puesto quecada hecho abstracto, ciudadano pero principio sigue siendo diferente, el abstracto de la igualdad es el quepermite la identidad nacional. Una seriede instituciones, comoel y lasvinculadas sistema educacional al bienestar nosoloresuelven problemas muy concretos pueden desfavorecidos, desectores sinoquetambin serpercibidas comolasinstituciones en la integracin posible. socialsehace donde Lo quesequiere subrayar esqueel temade la -y sobre noessolo integracin social el tema dela incorporacin delosexcludos.adems todo ya diversificadas en sociedades comola mayora de lassociedades latinoamericanases la de un principio conformacin de identidad quehace comn posible la cohesin social. prdida A la de mecanismos institucionales decohesin sedebe agregar el predomino de polticas detipocorporativoentre losdistintosgrupos sociales, funcionamiento esto amenazael polticoy alavez dificultala posibilidad del sistema deconstruccin de consensos estables, de realizacin cuyosmecanismos son algo msque una buera negociacin de intereses inmediatos. Parala consecucin de metas como.capacidad econmica del Estado, capacidad de y poltica. integracin social capacidad serequiere comoesobvioun aumento de la eficacia delaparato queel aumento tcnicoadministrativa estatal. Esdesealar dela eficiencia estatal quedebe vinculado esun objetivo esta propuestas, al logrode lasmetas asla eficacia no se confunde solamente conun aumento de la racionalidad burocrtica del Estado, sin dejarsta La eficiencia deserirnportante. debe sermedida entrminos de la eficacia social de la accin para quesea global posible delEstado; esnecesario intental alcanza el mximo decoherencia y losobjetivos quedeben estatal entrela accin regirsuaccin.

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REVISTA DI- SOCIOLOGI\

quetannecesaria La retbrma administmtiva, esenlosapa-ratos estafales latinoamericanos, por principio regirse el debera dequeel aparato estatal constituye un medioparael logrode finesy en donde determinados la racionalidad de losmedios soloespensable en trminos de parael alcance suadecuacin de los finespropuestos. No seniega con estola necesidad de y coherencia interna unidad de los distintos quecomponen agentes problema el Estado, de puesto queel Estado difcil solucin, esya unaestructura queenfrenta sumamente compleja. y en dondeadems tareas de magnitucl creciente mltiples procuran actores imponersus intereses. apelando a varios recursos poder. de La eficiencia y eficacia tcnico-administrativa del Estado es de hechoun problema y requiere de difcil solucin de un ciertogradode frente a grupos autonoma depresin tanto externos comofrente a losqueseconstituyen enel propioapamto estatal. Se requiere parciales supeu visiones propias o sectoriales. de los grupos queactan distintos enla sociedad civil o al interior y elaborar delmismo Gobiemo, una quepueda visinde conjunto generales expresar intereses de la colectividad nacional. El Eslado, a travs de su gestin tcnico-administrativa esten la necesidad de conjugar una racionalidad tcnica conprocesos dedecisin enel queactan poderes, muchos tanto estatales Surgeas la necesidad como privados. de combinar, racionalidad tcnica,racionalidad y racionalidad poltica. burocrtica

4. LA RELACIN ESTADO-SOCIEDAD EN AMRICA LATINA: LOS DERECHOS SOCIALES podraconcebise Desdeuna cierta perspectiva al procesosocial latinoamericano como una paulatinaampliacinde la ciudadana, proceso en el cual hantenidoincidenciafenmenos tlc orden poltico. social y econmico.En la historiaeuropeay principalmenteanglo-sajona la obtencinde los derechos ciudadalos fue principalmente una reivindicacinde las garantas de las personasfrente a la autoridad.de ah el predominio de las denominadosderechos En AmricaLatina.sin queesadimensin individuales. estuviese y permanentemene ausente reivirdicada. como por ejemplo la libertadde conciencia. la de expresin,la de asociaciny ofas. ha predominado una concepcin de los derechos de ciudadana como la obligacinde la -y pafiiculamente del Estade de garantizar sociedad la satisfaccin de ciertasdemandas bsicasvinculadasa la existenciasocial.Es debido a esto la importanciaque adquierenlos sociales del ciudadano. tlerechos como la garanta de acceso a la educacin. a la vivienda.a la salud.por sobrelos derechos indivitluales. No scraexagerado decirqueen muchosde nuestros principalmentc casosla ciudadana seaconcebida como una reivindicacinde una particular <lienteal Estado>. relacincon el Estado, masque como unareivindicacin Estareivindicacinde los derechos sociales que seexpresa del ciudadano, como demanda al Estado, constituye la idea del Estado Providente.que difcilmente puede ignorarsc en lluestras sociedades. Si con todaseguridad permanece. tal demulda es previsiblesin embargo queya no sesatisfaga en lostrminossimples cn queantes tuvo lugar y quea menudoseexpres respecto a un ldcr o a un gobierno como dependencia del quesecsperaba unaactitudfavorable. Sin que lo anterior haya totalmentedesaparecido. a la nocin de ciudadanacomo derecho y participacin.Por cierto que la social se agreganahora los conceptos de representacin incidenciaque estostemastienenpueden sermso menosfuertessegncl pasde que sc trafe.

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K)LITICA

SOCIAL. DESARROLLO Y DE]\{OCRACIA EN AN{zuCA LATINA

sociales en la del predominio de la reivindicacin de losderechos El fenmeno aludido. entreuna .democracia lugara unafalsadisyuntiva a dadoa veces nocinde ciudadana, el comomisvalioso y una<democracia formal".A menudo tenda a considerarse sustanfiva) que por los quelosmecanismos poltico se institucionales deciertas demandas logroconcreto poder queesdegran importancia compatibilizar La experiencia hademostrado a ellas. acceda requieren puesto queloslogros, deuna sustantiva encuanto a democracia lasdosdimensiones, la garanta paa institucional nosersololaexpresin deunarbitrio;porlo dems, formalizacin porel hecho aceptadas dada dequeseconstituyen comoinstituciones est desupermanencia por privilegios modo concedidos el carcter de porel conjunto dela sociedad, superando deese arbitrana. la voluntadde unaautoridad ,,democracia portanto de esa requiere deinstitucionalizarse, sustantiva" La denominada pueda quela pugna privados al planode los logrosde deintereses trasladarse formaesposible constitudo comoun As por ejemplo el derecho a la educacin, la sociedad en su conjunto. privilegiados que grupos menos oformal>, garanta para no la los solo en se constituye derecho queve ert dela sociedad el conjunto puedan a ella,sinoquetambin enun logropara acceder La formalizacin comn. larealizacin deunproyecto educada" deuna,,sociedad laexistencia por el y valores proporciona denormas dela sociedad un sistema al conjunto delosderechos cualregirsusconductas. y por tanto formal, infoduceIa posibilidad de la previsibilidad el derecho Porotraparte formal,queseexpresa en La existencia de un sistema democrtico la racionalidad. aumenta jurdica, los la racionalidad de comporlamierty a normatividad conftibuye enuna instituciones poltico. para sistema importancia la estabilidad de cualquier tos,lo queesde extraordinaria

5. LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRATICA Si la preocupacinpor lo que se denominademocraciasustantivaes algo completamentc no debe de la mayor parte de los paseslatinoamericanos. ustificadoen las circunstancias Democracia por que constituye. la democracia se de lado la preocupacin lasfbrmasen dejarse no es solo la sensibilidadque un poder determinadoexpresarespectoa la situacill o los la posibilidadde un queconstituyen problemas unacondicinsocial,sinoquetambinexpresa en donde la de mbitosconcretos ejerciciocompaido del poder.Esto significa la existencia de lo que se lrataen suma,no es tan solo de la existencia participacin en el poderse exprese; en el ejcrcicioilel poder. sino de la democratizacin de un poder l'avorablc. poco mencin la como demandaciudadana. msrriba al temade representacin Se haca y la capacidaddc la de autoreprcsentacin Esa nocin hace refbrenciaa dos dimensiones: y soberana. La autorepresentacin empieza a adquirirhoy dapesoy plantea delegarmandatos polticojurdica;implica la posibilidadde consa la institucionalidad problemasimportantes de como tambinla determinacin directay no delegada, de representacin tituir mecanismos El tema.como es obvio, estestrechamente mbitos concretosen donde puedaexpresarse. que suponeformasde accincolectivay organizada. ligado a la demandl de participacin, de quc mecanismos mso menosinstitucionalizados teneren cuenta existen Es necesrio polticos partidos a los participacinen el cjerciciodel poder.Entreellos sc puedemencionar (cuerpos que para el poder sea un podcr necesaria intermedios>. Condicin los llamaclos a ,'-

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REVISTA DE IiOCIOI-(XIIA

permitanen su estructura es el que estosmecrnismos democrtico lbrmas realcsde reprcsentacin y participacin.Si se pretendeque el poder sea democrticoes necesarioque las que lo generan tenganesecarcter. instancias Otro temaque hoy da se liga estrechamente a la dcmandade democrafizacin es el de lir poder. del En la medida en que el poder se constituye como un poder descentralizacin se tiende a que la distanciaentre los dirigentesy los grupos dirigidos se hrga centralizado. mayor y a que lasdecisiones significativas setomenen un mbitorestringidode personas. En granmedidael acceso a la decisinsignificadescentralizacin, pero solo en la medidaen que no se<descentralice> en trminos deotorgarresponsabilidad en mbitosde importanciamenor. es un complejoproceso que conllevala La descentralizacin de difusinde responsabilidades, idea de que por reducido que seael espacioen que la decisin se tome -situacin local, interesessectoriales- prima por sobre el particularismode los grupos individuales una ms amplia. responsabilidad

6. DEMOCRACIA. CONCERTACIONY REPRESENTACIN Se ha hecho referenciaa lo ineludible de que en sociedades como las nuestrasla mayor socialimplique la existencia de intereses econmicosy sociales complejidadde la estructura pueden casos serconflictivos.El que seconstituyan diversosque inclusoen algunos demandas obliga a pensu en un tipo de acuerdo. institucionalmente que hagaposible distintas expresado, por una parte que esasdemandas se manifiesteny por otra que se constituyandecisioncs polticasque las tenganen cuenta. lassociedades Dadalacomplejidadde modernas. unodelosrequisitos desufuncionamienpersonas que los intercses las logren que de organizarse, to es de modo se conformenacciones colectivas.De hecho el sistemapoltico tiende a representar a ciudadanosque no solo se pertenecientes manifiestan como individuos sino que principalmente como ciudadanos a uni.l Por consiguiente en la mayorade los pases de la regin, una tareaimportantc organizacin. de organizacin esconribuir al desarrollode las capacidades de los distintosgrupossociales. de una cierta concertacin Si lo que se pretendees la bsqueda de los diversos intereses para y posible vlida requiere sta ser de una sociedad sealados. organizada. y con Las fbrmasde la concertacin. de acuerdo a lascxpcricncias existentes, sonvariadas rnltiplesrangosde amplitud, puedenref'erirsc a temascomo la determinacindel nivel de que inlluyar en lasdecisioncs e inclusoal nivcl de precios o a materias salarios de inversirr y quetienenconsccuencia sobrcla distibucin quc del ingresoy respecto a-l estilode desarrollo queseestable zcanacuer.Jos sepletende selleva a cabo.Tal como seha dichoen la concertacin pero en ltima instancia.si los o gruposorganizados. cconmicosy socialesentre sectores es casi ineludible que el acuerdosea temasson de la magnitud de los ejemplossealados, se avaladoy legitimado por el Estado.temaque en muchosde los paseslatinoamericanos y socialesdirectas funcioneseconmicas complicapor el hechode que el Estadodesempea del acuerdo. lo quesignificaquedebecumplir al mismo tiempcr cntrandocomo unade laspartes la funcin de mediadory parte. La luncin que corresponde al Estado,de legitimacindel acuerdoo concertacin social y la existencia de unainstituckrnalidad leglirna La estable. concerlacin social suponc roltica

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POLITICA SOCLAL. DESARROLLO Y DENIOCRACIA EN AN'IEzuCA LATINA

quelasdecisiones puray simplemente grupos nosignifica setrasladan entre a unanegociacin particulares; privados por que o el hecho de esas al conjunto dela sociedad decisiones af'ectan serequiere de unainstitucionalizacin Poroffapae. la institucionalizacin delosacuerdos. puede particulares influir paraquelos intereses gruposeformulen de cada en relacin a un inters amplio. socialmis quelaconcertacin Escomprensible sea considerada como derepresentacin unmomento y quelos proyectos queimplican corporativos de intereses o modelos opciones de sociedad la misma propios poltico. de se estimen Es alternativos como del mbito difcil concebir --+orporativo puras pero instancias enqueunou otrotipo deobjetivo o poltico- seatratado, la conveniencia queprivilegien si puede sealarse dequeexistan la represenlacin espacios de princtpal No obstante, unodelosaspectos. el problema esel delaarticulacin ente el momento y el momento poltico. corporativo queimportantes grupos En Amrica Latina debe tenerse encuenta sociales sondbiles en y por que representacin a sucapacidad deorganizacin la concertacir cuanto deilltereses, lo no debera enunaconsagracin constituirse delascondiciones la depoder existentes, aunque puede de unamayorequidad en lasrelaciones conesponder msbienal bsqueda sociales pottico quea la instancia estrictamente misma. Adems, mbito de concertacin tambin es propiodela realidad latinoamericana el quela concertacin nosecircunscriba soloa la gestin dada. la magnitud deunasituacin Si setiene encuenta delproceso detransformacin enque inmersos, el problema que estamos esmsbiensobre decisiones acerca deltipodedesarrollo, poltica, comoel delcrecimiento incorpora temas econmico, la incorporacin la estabilidad y la integracin institucional socialy cultural. Eso hacean msnecesario el definir las relaciones de mutua dependencia y concertacin poltica. enfteconcertacin social puedesealarse En referencia al temaespecfico de la poltica, como una condicin parael desarrollo negativa de la democracia la permanencia de una distancia o fractua grande gobernantes y gobernados, paslegal entre extremadamente o enotros trminos, entre y pas real.Estrechamente ligado hecho problema a ese mayor est el o menor dela existencia queimplica democrtica, de unaconciencia ausencia o presencia dela nocin de responsabimayores lidadpersonal o de grados o menores de conformismo e indiferencia. porparle unefectivo ejercicio posibles Si sepretende delpoder delosmsvastos sectores y socializacin la difusin esnecesaria delmismo. lo queirnplica un miiximodeparticipacin y continua poltica compatible conla complejidad directa dc la dircccin actual. Sehahech<t rcferencia aloquepuede alcanzase atravsdel locales desurollo dcautonomas einstitucionales. queunode losproblemas peroconviene participacin enlhtizar claves esel de la ef'ectiva en que polticos. dehecho lospartidos preferente sonlosquetienen unaposicin enlasdecisiones quecompeten y definiciones al poder. y organizada. El funcionamiento actual deIa sociedad fonnas supone deaccin colectiva porlo cualesneccsario la representatividad queexista asegurar lo quesignifica dc lasmismas. y rcpresentados. de voluntad unarealcoincidencia enerepresentantes Los problemas de la y delgobicmo. dc lospartidos, delparlamento representacin como instituciones. as deotras qucla participacin poltica claves entodadcmocracia. sonproblemas Setmtaadcms nclsea para puramente lo quescrequiere y dela conciencia fbrrnal. undesarrollo dela rnadurcz delos quelirnite siendo obstculo rns amplios sectores. lodoaquello la autonoma de la conciencia rrrtclcctual. v la maducz

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veces lasdemandas de Latinamuchas en la historia de Amrica Comose ha insistido. las gestin que la reivindicacin de la parecieron referirse ms la de sociedad a a democracia y gestin ligarse debieran en la libertad de la sociedad, Estas dosdimensiones, libertades. poltica y emancipacin econmica. relacin entre emancipacin de unaestrecha conciencia Democracia entrepolticay administracin. el temade la relacin lo que obligaa plantear lo quesignifica funcin comn en losasuntos del Estado, delhombre implicaunaprogresiva poltica. El hecho mismo delvotouniversal a nadie dela participacin queno sepuede excluir junto a estos problemas polticos, no obstante de losproblemas la universalizacin conlleva grupos. la vidaestatal De hecho .universaleso intereses delosdistintos tambin seexpresan --en el mbitode la ley- de los y superacin continua podraconcebirse comola formacin juego solo incluso los intereses de la mayora donde de intereses, inestables del equilibrios paraserefectivaes en granmedidael prevalecer hastaciertopunto;la democracia pueden y requiere de la minora. de losderechos delreconocimient de un compromiso resultado

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