SISTEMA NORMATIVO

1.1.1. 1.1.2. 1.1. Base o supraprincipio del Estado de Derecho. 1.1.3. 1.1.4. 1.1.5. 1.1.6. 1. Fundamentos sustentados en la Constitucin Poltica como norma suprema o bases de construccin del sistema jurdico administrativo. Principio de legalidad. Principio de prevalencia del inters general. Principio de responsabilidad. Principio de prevalencia y respeto a los derechos fundamentales. Principio de la divisin de los poderes. Principio de control de la actividad pblica. Principio de la soberana popular. Principio de la participacin. Principio del pluralismo. Principio de la integracin por la va electoral. Principio de solidaridad. Principio de un orden econmico y social justo. Principios atemperadores (Desconcentracin y delegacin. Descentralizacin). El Estado Unitario en Colombia.

1.2.

Base o supraprincipio del Estado Democrtico.

1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4.

1.3.

Base o supraprincipio del Estado Social de Derecho.

1.3.1. 1.3.2.

1.4.1. 1.4. Base o supraprincipio del Estado Unitario. 1.4.2. 1.5. Base o supraprincipio de la Integracin. La ley. Actos del Congreso de la Repblica con fuerza de ley. Actos del Ejecutivo con fuerza de ley. El reglamento. 2.2.1. 2.2.2.

2.1. 2. Fundamentos sustentados en la ley como elementos del sistema normativo. 2.2.

Leyes ordinarias. Leyes especiales (orgnicas, estatutarias, generales, de planes). Decretos ley o extraordinarios. Decretos legislativos.

2.3.

2.3.1. 2.3.2.

3.1. 3. Fundamentos sustentados en el acto administrativo como elemento del sistema normativo. 3.2.

Actos ordinarios del ejecutivo. (Resoluciones, decretos, directivas, circulares, etc.) Actos de las corporaciones administrativas (Acuerdos, ordenanzas, resoluciones). Principios generales del derecho. Jurisprudencia. Costumbre y precedente administrativo. Derecho internacional.

3.3.

4.1. 4. Elementos coadyuvantes o de colaboracin del sistema normativo. 4.2. 4.3. 4.4.

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1. Fundamentos sustentados en la Constitucin Poltica como norma suprema o bases de construccin del sistema jurdico administrativo. Luego de su larga evolucin histrica, el concepto de Constitucin en el derecho moderno, adems de su concepcin ideolgica, la considera desde dos perspectivas: (i) Como norma jurdica y (ii) como norma suprema. (i) En el primer sentido, sus contenidos normativos tienen fuerza y eficacia jurdica, es decir, no solamente programtica o doctrinal. Son de aplicacin y condicionan la validez jurdica de todo el sistema normativo. En nuestro caso (el Colombiano), la propia Constitucin declara su carcter normativo y consagra disposiciones que imponen la aplicacin y eficacia de sus normas como fuerza jurdica. En el prembulo se determina el contexto normativo como un marco jurdico1; el art. 4 expresamente define la Constitucin como norma jurdica. Otras disposiciones ratifican este carcter vinculatorio jurdico: el art. 4, inciso 2, obliga a todas las personas a someterse al sistema jurdico Colombiano, en cuya cabeza se encuentra la C.P.2; igual sucede con el art. 95 (toda persona est obligada a cumplir la Constitucin y las leyes ). El ejercicio de los poderes est sujeto a las disposiciones constitucionales, que no solo los instituye sino que fija sus competencias; lo propio ocurre con los servidores pblicos, cuando se establece que Ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley. (art. 121). La Corte Constitucional ha reafirmado el carcter de norma jurdica del texto constitucional; incluso le ha reconocido valor jurdico al prembulo. En relacin con lo primero, ha dicho: La Constitucin se erige en el marco supremo y ltimo para determinar tanto la pertenencia al orden jurdico como la validez de cualquier norma, regla, o decisin que formulen o profieran los rganos por ella
El texto del prembulo es como sigue: () en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la proteccin de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nacin y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo que garantice un orden poltico, econmico y social justo, y comprometido a impulsar la integracin de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente ().
1

El art. 4 establece: ARTICULO 4. La Constitucin es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales.
2

Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitucin y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.

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instaurados.3 La Constitucin es norma de normas, pero en modo alguno es norma ordinaria que solo se distingue de las dems en razn de su jerarqua formal. La Constitucin es el eje central del ordenamiento jurdico. () La constitucin como eje central del ordenamiento debe ser acatada por todas las personas y rganos del Estado.4 Respecto del prembulo, dijo: Juzga la Corte Constitucional que el prembulo goza de poder vinculante en cuanto sustenta el orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma sea de ndole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en l sealados, lesiona la Constitucin porque traiciona sus principios.5 (ii) Como norma suprema, la Constitucin es considerada como el punto inicial bsico o supremo de la totalidad del sistema jurdico. De rango superior a cualquier otra norma del sistema. Cabeza del sistema y de cuantos subsistemas se logren articular en su interior. Tal supremaca se debe analizar desde dos perspectivas complementarias: La formal: Concibe el texto constitucional como punto supremo de imputacin y unos niveles inferiores o grados jerrquicos de produccin normativa, de manera tal que en cada uno de ellos se identifica un escaln en la cadena normativa del sistema. La supremaca formal implica un condicionamiento externo. La material, sustancial o de contenido: La supremaca constitucional no se agota exclusivamente en la existencia de una pirmide de integracin del sistema jurdico, sino que va ms all. La Constitucin determina el contenido de las normas producidas en los niveles inferiores. La supremaca material nos ubica en el contenido mismo de la norma; en su espritu. Condiciona as los procesos interpretativos e integradores del sistema normativo. Esta supremaca material genera dos aspectos bsicos, que constituyen mecanismos indispensables para la limitacin del poder y la lucha contra el absolutismo:

3 4

Sentencia T-006 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muoz. Sentencia C-531 de 1993. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muoz. 5 Sentencia C-479 de 1992. M.P. Dr. Jos Gregorio Hernndez y Alejandro Martnez Caballero.

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La postulacin de derechos y garantas ciudadanas. La consagracin de la distribucin del poder Las caractersticas del concepto de Constitucin como norma jurdica (diferente a la Constitucin simplemente ideolgica), influyen definitivamente en las actuaciones administrativas, en tanto que la Constitucin, sin necesidad de mediacin de la ley, le introduce y le determina sus principales derroteros y finalidades. La legalidad de la administracin (sujecin a una norma superior), no excluye su vinculacin, incluso ms fuerte, a la Constitucin. La administracin siempre debe adecuar sus decisiones y actuacin a la misma Constitucin. La Constitucin adquiere un papel determinante para el derecho de la administracin; no solo formal, sino tambin sustancial. Existe pues una estrecha relacin entre el derecho administrativo y la Constitucin, que permite plantear la existencia de unas verdaderas bases constitucionales del derecho administrativo. Bases que se identifican a partir de los principios caracterizadores del Estado, adoptados en el texto constitucional, que son a la vez sustento central del carcter normativo jurdico del sistema constitucional y jurdico, vinculando a la totalidad de la administracin pblica y del derecho administrativo. En el marco de la Constitucin normativa surgen en nuestro derecho cinco importantes supraprincipios: El del Estado de Derecho. El del Estado Democrtico. El del Estado Social de Derecho. El del Estado Unitario. El de la Integracin.

Estos supraprincipios, a la vez, comportan principios y valores que orientan y determinan la accin de los poderes pblicos y de las relaciones entre el Estado y los asociados. 1.1. Base o supraprincipio del Estado de Derecho.

El concepto de Estado de derecho no es exclusivamente normativo; comprende al Estado en su dinmica total.

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El concepto no se identifica exclusivamente como el poder instituido, sujeto a un preciso orden normativo (concepcin positivista); tambin incluye el entendimiento sustancial del fenmeno, en el cual los valores y principios coadyuvan simultneamente con la norma en la formacin de un todo amplio para su interpretacin y conocimiento. De este concepto se vislumbran algunos principios que circunscriben tanto a la administracin pblica como a su derecho; se trata de los principios de (i) legalidad, (ii) prevalencia del inters general, (iii) responsabilidad, (iv) prevalencia y respeto de los derechos fundamentales, (v) divisin de poderes y (vi) control de la actividad pblica.

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1.1.

Base o supraprincipio del Estado de Derecho.

El moderno concepto de Estado de derecho no es un asunto que reduce al aspecto normativo; comprende tambin el Estado en su dinmica total. Se conjuga la institucionalizacin del poder con el carcter teleolgico o finalstico del Estado. Por lo tanto, el Estado de derecho no se limita a su entendimiento exclusivamente como el poder instituido, sujeto a un orden normativo. Su entendimiento implica el reconocimiento de valores y principios que intervienen simultneamente con la norma en la formacin integral del concepto. En esta lnea se adscribe nuestra Constitucin Poltica de 1991. La Corte Constitucional defini ese criterio sustancial del Estado de derecho, abandonando la clsica concepcin positivista. De una parte, la Corte ha trazado la doctrina segn la cual los valores y principios constituyen el catlogo axiolgico y de fines que deben servir para interpretar los marcos jurdicos y normativos que se derivan a partir del texto constitucional. Tambin ha establecido que la Constitucin no se agota exclusivamente en las normas tipificadas por el constituyente, sino que, as mismo, del prembulo se derivan importantes valores y principios que tambin constituyen un marco jurdico del ordenamiento colombiano.6 En el marco anterior, el concepto de Estado de derecho es el punto de partida y la base de naturaleza formal y sustancial de la actividad y funcin administrativa del Estado. Por lo tanto, tal concepto constituye el referente del rgimen jurdico que se aplica para el ejercicio de la funcin administrativa: el derecho administrativo. Dentro del concepto de Estado de derecho as concebido, se encuentran varios principios que limitan tanto a la administracin como al derecho administrativo, a saber: Principio de legalidad. Principio de prevalencia del inters general. Principio de responsabilidad. Principio de prevalencia y respeto de los derechos fundamentales.

Respecto de estas dos lneas de la doctrina constitucional, en su orden, se puede confrontar la sentencia C-479 de 1992, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo y Alejandro Martnez Caballero y la sentencia T-406 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barn.

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Principio de la divisin de los poderes. Principio de control de la actividad pblica.

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1.1.1. Principio de legalidad. Este principio no se confunde con el Estado de derecho; es una de sus principales caractersticas. Donde realmente existe un Estado de derecho, una de las consecuencias principales es la existencia del principio de legalidad. El principio de legalidad implica la sujecin a un orden jurdico, entendido ste en su concepto material, no simplemente formal. No es solo acatar la ley en sentido estricto; tambin implica una aproximacin al concepto sustancial del derecho, integrado por normas, principios y valores que sustentan el sistema jurdico. La sujecin de la administracin al derecho implica que previamente exista una disposicin normativa, la cual, sin embargo, no tiene que ser necesariamente de carcter especial. Se puede tratar de normas generales, que, por el bloque de legalidad, pueden comprender principios y valores. El principio de legalidad se aplica tanto para gobernantes como para gobernados. En relacin con los primeros, los circunscribe para el ejercicio de sus funciones y en sus actuaciones a un rgimen de derecho que debe ser entendido en sus vertientes formal y teleolgica, es decir, respeto a la norma en sentido estricto y entendimiento que el cumplimiento de la norma implica el ejercicio de la funcin administrativa para consolidar los propsitos y las finalidades que motivaron la institucionalizacin del Estado (proyectar valor y principios hacia el fin de consolidar y justificar la existencia del Estado, es decir, satisfacer el inters general). La legalidad formal no niega la legalidad finalstica. Son conceptos que se articulan para estructurar la sustancia del Estado de derecho. Quien ejerce funcin administrativa, en virtud de la legalidad formal, se mueve dentro de los extremos de la norma jurdica (de carcter reglado o discrecional) y, al mismo tiempo, en virtud de la legalidad finalstica, procura satisfacer los intereses generales, el bien comn y, en ltimas, las finalidades estatales. Ejemplos en nuestro caso de uno y otro sentidos: (i) Legalidad formal, artculo 121 de la C.P.; (ii) legalidad finalstica, prembulo, arts. 2, 123, inciso 2 y 209 de la C.P.7

Las normas citadas son del siguiente tenor:

Artculo 121. Ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley. Prembulo: () en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la proteccin de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nacin y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurdico, democrtico y

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Respecto de los gobernados, la legalidad se materializa con el predominio de la autonoma de la voluntad como regla general, creadora de normas de conducta interpersonales y el reconocimiento de la posibilidad de limitacin, por excepcin, de los derechos y del mbito de actuacin de las personas cuando el inters general y la convivencia as lo requieran, al igual que el sometimiento al rgimen de deberes constitucionalmente establecidos. As se desprende de los artculos 6 y 95 de la C.P., que disponen:
ARTICULO 6. Los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por la misma causa y por omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones. ARTICULO 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos estn en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitucin implica responsabilidades. Toda persona est obligada a cumplir la Constitucin y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: 1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; 3. Respetar y apoyar a las autoridades democrticas legtimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales. 4. Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacfica; 5. Participar en la vida poltica, cvica y comunitaria del pas;
participativo que garantice un orden poltico, econmico y social justo, y comprometido a impulsar la integracin de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente (). Artculo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Artculo 123. Son servidores pblicos los miembros de las corporaciones pblicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores pblicos estn al servicio del Estado y de la comunidad; ejercern sus funciones en la forma prevista por la Constitucin, la ley y el reglamento. La ley determinar el rgimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeen funciones pblicas y regular su ejercicio.

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6. Propender al logro y mantenimiento de la paz; 7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administracin de la justicia; 8. Proteger los recursos culturales y naturales del pas y velar por la conservacin de un ambiente sano; 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.

En nuestro ordenamiento, la sujecin de la administracin pblica a la ley, en sentido estricto, no significa necesariamente inmediatez entre la ley y la administracin para el ejercicio de la funcin administrativa. En nuestro ordenamiento (art. 121 C.P.), la funcin administrativa est sometida a todo el ordenamiento jurdico de manera indistinta: los valores y principios, la Constitucin, la ley, el acto administrativo y el reglamento; es decir, a todo un bloque de legalidad en el cual la ley es uno de los elementos que lo integran. As pues, en nuestro caso, prima el bloque total de legalidad. En ste, las competencias para la produccin de normas que desarrollan la materia administrativa no es estn radicadas exclusivamente en el legislador (las llamadas reservas de ley), sino que, adems, el propio constituyente desarrolla algunas materias y tambin la administracin tiene esas competencias, amn de que tal facultad tambin se otorga a corporaciones administrativas, como las asambleas y los concejos

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1.1.2. Principio de la prevalencia del inters general. Este principio es presupuesto bsico del ejercicio de la funcin administrativa, si se tiene en cuenta el concepto material de Estado de derecho y de legalidad finalstica. La justificacin del ejercicio del poder poltico no se fundamenta en razones individualistas; corresponde al presupuesto de la voluntad general. En este sentido, se consideran prevalentes los asuntos del comn frente a los especficos de cada individuo, respetndose, en todo caso, el inters individual, que no desaparece, sino que, en todos los casos que entre en conflicto con el inters general, debe ceder el espacio necesario para que ste sea prevalente. Este principio se vincula directamente con las finalidades estatales y para su concrecin debe acudir a otros niveles del ordenamiento que permitan materializar su alcance, en tanto que su consagracin constitucional puede resultar indeterminada. En este orden de ideas, ser el legislador y algunas veces la propia administracin, quienes determinen ese inters general en el mbito de sus competencias. Desde el punto de vista positivo obtiene su consagracin a partir del prembulo de la C.P., en los arts. 2, 123, 2098, entre otros. Desde el punto de vista jurdico, este principio implica que toda actuacin institucional de las autoridades pblicas debe procurar el cumplimiento de los fines estatales y no los particulares de los sujetos vinculados al Estado en relacin funcional o contractual, generando as un vicio de desvo de poder, que es un vicio material que desencadena siempre la nulidad del acto o contrato respectivos.

ARTICULO 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones.
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Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno que se ejercer en los trminos que seale la ley.

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1.1.3. Principio de responsabilidad. En el Estado de derecho, los organismos pblicos y las personas a ellos vinculadas son responsables de manera general frente al ordenamiento jurdico y, de manera personal cuando desborden los parmetros definidos para el ejercicio de sus funciones. Esta responsabilidad conlleva condenas patrimoniales a cargo de unos y otros en caso de causarse daos (antijurdicos) que hagan necesario restablecer derechos o indemnizar a los asociados. Este principio se consagra a partir del art. 6 de la C.P., que relaciona directamente con el art. 124. Su desarrollo legal est contenido en diferentes estatutos, as: Cdigo Disciplinario nico. Cdigo Penal. Cdigo Civil Ley 42 de 1993. Cdigo Contencioso Administrativo. Ley 80 de 1993.

Igualmente en el Estado de derecho tambin es responsable el mismo Estado y sus organismos. El art. 90 de la C.P., establece:
ARTICULO 90. El Estado responder patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las autoridades pblicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparacin patrimonial de uno de tales daos, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aqul deber repetir contra ste.

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1.1.4. Principio de la prevalencia y el respeto a los derechos fundamentales. La prevalencia y el respeto de los derechos fundamentales dentro de un Estado de derecho, histricamente encuentra en el derecho pblico una influencia remota en las revoluciones francesa y americana. En ambas revoluciones, se parte del reconocimiento de los derechos fundamentales para la elaboracin de las constituciones. Desde el punto de vista jurdico, Garca de Enterra considera que la evolucin de los derechos humanos y fundamentales es una consecuencia lgica del desarrollo histrico que adquiere la institucin de derecho privado denominada derechos subjetivos (o, los derechos naturales e imprescriptibles del hombre, segn se dice en la declaracin de derechos francesa, que no son otros que la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresin). A partir de esa institucin del derecho privado resulta la razn jurdica de la existencia de un orden positivo de derechos fundamentales en los textos constitucionales y se crea as una vinculacin obligatoria para la administracin, que impone su respeto permanente y prevalente, de tal modo que cuando esos derechos entran en conflicto con los intereses del Estado, prevalecen, por cuanto que su preservacin constituye la finalidad primordial del ejercicio del poder pblico. En la evolucin de esa institucin, el concepto tradicional sobre declaracin de derechos fundamentales se ha ampliado enormemente con el reconocimiento de nuevos tipos de derechos fundamentales de la persona y de la comunidad. La concepcin de derecho subjetivo se ha ampliado y se reconocen intereses en otras esferas de la vida, que rompen lo exclusivamente individualista. Actualmente se habla de derechos de primera, segunda y tercera generaciones. En cuanto a su fuerza vinculante, este principio no obliga solamente al Estado y a sus organismos y servidores; tambin obliga a todos los asociados. Sobre el particular ha dicho la Corte Constitucional: () los derechos fundamentales adquieren una dimensin objetiva ms all del derecho subjetivo que reconocen a los ciudadanos. Forman lo que se puede denominar el orden pblico constitucional, cuya fuerza vinculante no se limita a la conducta entre el Estado y los particulares, sino que se extiende a la rbita de accin de stos ltimos entre s. En consecuencia, el Estado est obligado a hacer extensiva la fuerza vinculante de los derechos fundamentales a las relaciones

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privadas; el Estado legislador debe dar eficacia a los derechos fundamentales en el trfico jurdico privado; el Estado juez debe interpretar el derecho siempre a travs de la ptica de los derechos fundamentales. [] El responsable de mantener la vigencia de los derechos fundamentales es el Estado. ()9 En nuestro ordenamiento positivo, la proteccin de los derechos fundamentales libertades significa la consagracin en normas constitucionales de mecanismos instrumentos procesales efectivos para garantizare su respeto, mantenimiento restablecimiento en caso de violacin o desconocimiento, en forma individual colectiva, por agentes del Estado o por particulares. y o y o

Desde esta perspectiva, el Estado no puede ser un poder incontrolado o incontrolable; debe respetar y representar el orden jurdico. Su papel frente a los asociados consiste en primer trmino en reconocer los derechos y libertades y ofrecer la proteccin para su preservacin y respeto. Los derechos fundamentales son normas positivas de superior jerarqua, que constituyen parte fundamental del principio de legalidad (de marcado carcter finalstico), que sustenta el Estado de derecho y genera la necesidad de su control con el fin de restablecerlo cuando resulte vulnerado por la accin u omisin de autoridades o particulares. Es una caracterstica del Estado de derecho la idea de proteger a los asociados mediante el sometimiento del poder a juicio por cualquier ciudadano, para exigirle justificacin de su comportamiento frente al derecho y eventualmente indemnizaciones por sus acciones u omisiones. En este orden de ideas, en la C.P. de 1991 se implementan instrumentos suficientemente fuertes para garantizar la debida proteccin de los derechos fundamentales. Se articulan as acciones para la defensa, proteccin y aplicacin de los derechos fundamentales, que sumadas a las que existen por mandato del legislador para ciertos asuntos administrativos, conforman un amplio marco de defensa de los intereses ciudadanos, al tiempo que una forma de participacin directa en el control de la actividad pblica. Las acciones han sido instituidas para procurar diversos fines, proceden contra diversos tipos de actos y pretenden a travs de su desarrollo no solo la proteccin y defensa de los diferentes derechos y libertades reconocidos en la constitucin, sino tambin determinados intereses de las personas que pueden sumirse en conflicto.

Corte Constitucional, Sentencia C-587 de 1992. M.P. Dr. Ciro Angarita Barn.

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Los derechos protegidos pueden ser individuales, colectivos o referidos a un grupo o nmero plural de personas. De la relacin efectiva entre las personas y sus derechos, se desprenden expectativas y situaciones jurdicas consolidadas (que se conocen como intereses), que de acuerdo con el nmero de sujetos en ellas involucrados pueden adquirir el carcter de individuales, colectivos o de un nmero plural de personas. Las acciones populares son instrumentos para la defensa de los intereses de la comunidad, a iniciativa de cualquiera de sus miembros. Su objetivo consiste en la proteccin de intereses generales, abstractos e impersonales, tales como el orden jurdico, el patrimonio pblico, el ambiente, etc.; el beneficiario directo de la accin no es el actor, sino la poblacin en general. Las acciones populares de raigambre popular, son: La accin ciudadana de inconstitucionalidad (art. 241 1, 4 y 5, C.P.). La accin de proteccin a los derechos e intereses colectivos (art. 88 C.P.). La accin de proteccin a la integridad del orden jurdico (art. 89 C.P.). La accin de cumplimiento de una ley o acto administrativo (art. 87 C.P.).

Las acciones individuales o particulares pretenden la proteccin de un inters particular, procurando el restablecimiento de situaciones jurdicas individuales amparadas en disposiciones superiores. Procuran la proteccin de derechos subjetivos de carcter particular, siendo la persona afectada la legitimada para su ejercicio. Las acciones individuales son: Accin de tutela (Art. 86; ordinaria, transitoria) Accin por daos a un nmero plural de personas (art. 87) Acciones de proteccin de derechos individuales (art. 89). Habeas corpus (art. 30)10.

() quien estuviere privado de su libertad, y creyere estarlo ilegalmente, tiene derecho a invocar ante cualquier autoridad judicial, en todo tiempo, por s o por interpuesta persona, el habeas corpus, el cual debe resolverse en el trmino de treinta y seis horas (). Desarrollo: arts. 3, 4 y 5 D. 2700/91 C.P.P.
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ARTICULO 30. Quien estuviere privado de su libertad, y creyere estarlo ilegalmente, tiene derecho a invocar ante cualquier autoridad judicial, en todo tiempo, por s o por interpuesta persona, el Habeas Corpus, el cual debe resolverse en el trmino de treinta y seis horas. (Nota: Artculo reglamentado por la Ley 1095 de 2006.). ARTICULO 86. Toda persona tendr accin de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s misma o por quien acte a su nombre, la proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que stos resulten vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica. La proteccin consistir en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, acte o se abstenga de hacerlo. El fallo, que ser de inmediato cumplimiento, podr impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, ste lo remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisin. Esta accin solo proceder cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningn caso podrn transcurrir ms de diez das entre la solicitud de tutela y su resolucin. La ley establecer los casos en los que la accin de tutela procede contra particulares encargados de la prestacin de un servicio pblico o cuya conducta afecte grave y directamente el inters colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinacin o indefensin. (Nota: Ver Decreto 2591 de 1991.). ARTICULO 87. Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. (Nota: Desarrollado por la Ley 393 de 1997.). ARTICULO 88. La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a los derechos e intereses colectivos. (Nota: Artculo reglamentado por la Ley 472 de 1998.). ARTICULO 89. Adems de los consagrados en los artculos anteriores, la ley establecer los dems recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurdico, y por la proteccin de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la accin u omisin de las autoridades pblicas.

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ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin. 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin. 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artculos 150 numeral 10 y 341 de la Constitucin, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formacin. ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempear las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que seale la ley. 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

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1.1.5. Principio de la divisin de poderes. El replanteamiento histrico del ejercicio del poder produjo como resultado su divisin, como mecanismo que facilita su ejercicio y como sistema natural de control entre los diferentes rganos y autoridades, que impide su concentracin. En nuestro caso, este principio se encuentra consagrado en el art. 113 de la C.P. (tridivisin ampliada):
ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Pblico, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funciones del Estado. Los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines.

As, se distinguen las ramas, lo rganos de control, lo rganos y autoridades electorales, instituciones como el Banco de la Repblica y su junta directiva, las CAR, la CNTV y la CR (L. 142/94).

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1.1.6. Principio del control de la actividad pblica. La formulacin del Estado de derecho predica como regla impulsora de su funcionamiento la de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder. Este principio constituye todo un sistema en este sentido. El sistema de controles es muy amplio. En lo estrictamente institucional, puede ser: Orgnico: interno, tutelar, jerrquico, poltico y administrativo. Interorgnico: horizontal, vertical y judicial.

La Constitucin, de modo general, instituye unos rganos de control: Contraloras y Ministerio Pblico. Desde otra perspectiva, tambin existe control a travs de los mecanismos de participacin ciudadana: cabildo abierto, revocatoria del mandato, veeduras ciudadanas.

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1.2.

Base o supraprincipio del Estado Democrtico.

Nuestro modelo de Estado se concibe en la Carta como democrtico, participativo y pluralista. La () soberana [o el poder] reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. (). 11 La forma como se desarrolla el ejercicio del poder poltico se sustenta sobre el concepto de democracia. Como consecuencia de lo anterior, tambin ese concepto de democracia sustenta y determina el origen de los sujetos que desarrollan ese poder poltico y los mecanismos que se utilizan para el efecto. Para algn sector de la doctrina, el concepto de democracia resulta de difcil aplicacin en el campo de la administracin pblica, no obstante su claridad. Se sostiene en este sector que la democracia slo se aplica en los niveles superiores y decisivos del poder ejecutivo, el cual, para justificar el sistema y envuelto en el concepto de igualdad con el poder legislativo, debe integrarse de manera democrtica. Los dems niveles del ejecutivo se constituyen por la administracin, que se considera de naturaleza autocrtica, dependiente y subordinada y, por lo tanto, ausente de principios de integracin democrtica, todo ello, con el fin de consolidar un instrumento leal a los centros de decisin poltica, los cuales si deben integrarse de manera democrtica.

11

Todos estos postulados surgen de lo dispuesto en el Prembulo y en los artculos 1 y 3 de la C.P., cuyo texto es como sigue: Prembulo: () EL PUEBLO DE COLOMBIA, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la proteccin de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nacin y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo que garantice un orden poltico, econmico y social justo, y comprometido a impulsar la integracin de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente (). Artculo 1: () Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. () Artculo 3: () La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. ().

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Quienes defienden esta tesis consideran que la aplicacin de principios democrticos en la integracin de la administracin acabara con el Estado democrtico, el cual, para conservar tal naturaleza, debe ser fuerte y eficiente. En el sistema normativo Colombiano, tanto la integracin como el funcionamiento de la administracin pblica, contrario a la tesis que acaba de exponerse, se estructuran a partir de la integracin y el ejercicio democrtico de las funciones administrativas. De acuerdo con el art. 125 de la C.P., el principio general que rige el rgimen administrativo, es aqul segn el cual los cargos pblicos deben ser provistos a travs del democrtico instrumento del concurso pblico, cumpliendo las condiciones que establezca el legislador sobre mritos y calidades de los aspirantes. Regla que se complementa con otra tambin de carcter general, que obliga a que la casi totalidad de los empleos del Estado (incluidos los relacionados con la funcin administrativa), sean desempeados por funcionarios de carrera. La excepcin se constituye por el poder autocrtico de las supremas autoridades administrativas, a las cuales se les reconoce un marco nominador e integrador de la funcin administrativa en cabeza de los funcionarios de libre nombramiento y remocin, trabajadores oficiales y los dems que determine la ley.12 Por ende, el principio de la democracia debe dominar el ejercicio del poder en todas sus manifestaciones. Respecto de la administracin pblica este principio domina no solamente la integracin de los rganos o autoridades superiores de la administracin, sino tambin en su interior.
El art. 125 de la C.P. establece: ARTICULO 125. Los empleos en los rganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptan los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los de trabajadores oficiales y los dems que determine la ley.
12

Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitucin o la ley, sern nombrados por concurso pblico. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harn previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los mritos y calidades de los aspirantes. El retiro se har: por calificacin no satisfactoria en el desempeo del empleo; por violacin del rgimen disciplinario y por las dems causales previstas en la Constitucin o la ley. En ningn caso la filiacin poltica de los ciudadanos podr determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remocin. Pargrafo introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003. Los perodos establecidos en la Constitucin Poltica o en la ley para cargos de eleccin tienen el carcter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harn por el resto del perodo para el cual este fue elegido. ().

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Igual sucede en lo que se refiere al ejercicio de la funcin administrativa, puesto que el ejercicio autocrtico13 de la administracin pblica se encuentra restringido en la C.P., no slo por el ejercicio de los rganos de control, sino por la existencia de mecanismos de participacin ciudadana, con efectos directos en el ejercicio de la funcin administrativa.

13

Segn el DRAE, autocracia significa Sistema de gobierno en el cual la voluntad de una sola persona es la suprema ley.

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1.2.1. Principio de la soberana popular. La ideologa post revolucionaria introduce el concepto de democracia y soberana popular, que inserta en la literatura y Constitucin. La democracia se entiende como el gobierno del pueblo; los intrpretes de la voluntad Estatal en los niveles decisivos son el producto de la voluntad popular, que los ha escogido para tal fin (la revolucin americana proclam el principio de la soberana popular; la francesa, el de la soberana nacional, donde el ejercicio del poder recae en el ente ficticio nacin, que se caracteriza por su universalidad e impersonalidad y que comprende el pueblo). El poder no se ejerce de manera autocrtica; se traslada al conglomerado en general. En Colombia, la C.P. de 1886 predic el ejercicio de la soberana nacional; la de 1991 predica la soberana popular, fuente suprema de la totalidad del poder, sea que su ejercicio se realice en forma directa o indirecta por el pueblo. Es el pueblo el que decide los destinos del Estado; posee una serie de prerrogativas que lo involucran en la constitucin y el ejercicio de las funciones pblicas. El ejercicio del poder soberano es institucionalizado; est sujeto a los trminos establecidos en la C.P. Su carcter dependiente lo hace un poder encauzado y no absoluto. El pueblo acta como sujeto poltico que conforma una voluntad conjunta dentro de una pluralidad de concepciones. La democracia popular en Colombia se puede ejercer a travs de dos formas: Directa: el pueblo por medio de los canales institucionales adopta las decisiones que le han sido encomendadas, como ocurre en el caso de los mecanismos de participacin (L. 134 de 199414). Indirecta: el pueblo acta a travs de instituciones intermediarias para la adopcin de sus decisiones; se trata de la democracia delegada o participativa.

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Esta ley (estatutaria) regula los mecanismos de participacin denominados: (i) la iniciativa popular legislativa y normativa; (ii) el referendo; (iii) la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; (iv) la revocatoria del mandato; (v) el plebiscito y (vi) el cabildo abierto.

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En relacin con la actividad administrativa, esta forma es propia de las corporaciones administrativas territoriales, como las asambleas, concejos, juntas administradoras locales. El canal de comunicacin entre la democracia directa y la representativa se estructura a partir del voto, que es la va democrtica directa adecuada para la consolidacin de la democracia indirecta.

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1.2.2. Principio de la participacin. La participacin es un concepto inherente al Estado democrtico. Es uno de los principales mecanismos para materializar el principio de igualdad de los asociados en el ejercicio del poder y es tambin el principal medio de ampliacin de los instrumentos democrticos de cualquier sociedad. Frente a la crisis del sistema representativo (acumulacin de funciones en el ejecutivo), surge la participacin como solucin histrica. A travs de la participacin se ampla la democracia y los ciudadanos se incorporan directamente en los asuntos administrativos. El derecho administrativo no es ajeno a esta circunstancia; por ello dentro de su objeto se incluye el estudio de estos fenmenos amplificadores. Este principio es un imperativo dentro de las finalidades del Estado social y democrtico de derecho, rompiendo fronteras entre gobierno y administrados, en tanto que permite percibir el querer y las necesidades de la comunidad. La participacin significa posibilidad de decisiones en la vida poltica, econmica, cultural, social y administrativa. La L. 134/94 desarrolla los mecanismos de participacin ciudadana diferentes del voto, establecidos en el art. 103 de la C.P.: Iniciativa popular legislativa y normativa (L. 134/94, art. 2): derecho poltico de un grupo de ciudadanos para presentar proyectos de acto legislativo, de ley, de ordenanzas, de acuerdos y de resoluciones antes las juntas administradoras locales y dems resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, con el fin de que surtan el trmite legal y reglamentario como cualquier otro proyecto de los que corresponde a la respectiva corporacin. Se complementa el mbito de asuntos de las corporaciones pblicas entregando al pueblo de manera directa la elaboracin del proyecto respectivo (no de su decisin). La democracia directa se convierte en actora frente a los rganos de representacin popular (democracia indirecta). El referendo (arts. 3, 4 y 5, L. 134/94): se convoca al pueblo para que adopte decisiones, aprobando o rechazando total o parcialmente un proyecto de acto

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legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de una resolucin local (referendo aprobatorio); as mismo para que mediante su voluntad derogue o no una norma vigente, total o parcialmente (referendo derogatorio). Revocatoria del mandato (art. 6, L. 134/94): posibilidad para que el pueblo de por terminado el mandato otorgado a un gobernador o a un alcalde, frente al incumplimiento del programa de gobierno que surge del voto programtico (art. 259 C.P.). Plebiscito (art. 7, L. 134/94): se convoca al pueblo para que refrende o no una decisin del poder ejecutivo. Funciona exclusivamente en la rbita de la Presidencia de la Repblica. Consulta popular (art. 8, L. 134/94): mecanismo popular, poltico y consultivo para los asuntos que se consideran trascendentales por los gobiernos nacional, departamental, municipal, distrital o local. El pronunciamiento popular consiste en una decisin para la viabilidad de las materias propuestas por las autoridades administrativas; la decisin ser siempre obligatoria. Cabildo abierto (art. 9, L. 134/94): reunin pblica de los concejos o de las JAL, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de inters para la comunidad. Audiencia ciudadana en los concejos municipales (art. 77, L. 134/94): Se permite a las personas expresar observaciones sobre cualquier tipo de proyecto en trmite en las comisiones permanentes de los concejos, previo permiso para la intervencin. Veeduras ciudadanas (art. 100, L. 134/94): posibilidad para que las organizaciones civiles organizadas en entidades de inters comunitario (veeduras ciudadanas o juntas de vigilancia), realicen actividades de inspeccin, vigilancia y control directo sobre el desarrollo de los programas, obras, proyectos a cargo de las entidades pblicas. No lleva a la adopcin de decisiones.

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1.2.3. Principio del pluralismo. Este principio materializa casos especficos de consolidacin del principio de la igualdad, el cual es pilar fundamental de la democracia. El pluralismo plantea dos formas de actitudes en el marco de la cultura democrtica: La aceptacin de la diferencia. Respeto y tolerancia por la diferencia.

La democracia no es solo reconocer diversidad de pensamiento, raza, creencias, lengua, etc.; implica tambin el respeto por esa diversidad y la posibilidad de convivencia a travs de la tolerancia. El pluralismo y la tolerancia se consagran en nuestra Carta en el prembulo, arts. 1 (Estado democrtico, participativo y pluralista), 7 (reconocimiento de la diversidad tnica y cultural de la nacin), 8 (obligacin del Estado de proteger las riquezas culturales de la nacin), 10 (establece el idioma castellano como el oficial de Colombia y admite que las dems lenguas y dialectos de los grupos tnicos son tambin oficiales en el territorio nacional), 13 (principio de igualdad, que proscribe toda forma de discriminacin) y 246 (regula la jurisdiccin indgena para los asuntos propios de esas comunidades).

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1.2.4. Principio de la integracin por la va electoral. El ejercicio del derecho al voto ha sido el mecanismo tpico por medio del cual se estructuran los mecanismos de delegacin en los sistemas de democracia participativa, que permiten la existencia de instituciones representativas. Sin embargo, la democracia directa, en todo caso, est presente en la configuracin de rganos representativos. No puede existir democracia delegada si no interviene previamente el pueblo decidiendo quines son sus representantes, a travs del voto. El art. 3 de la Carta15 determina que el pueblo ejerce la soberana de manera indirecta a travs de sus representantes. Para hacer efectivo el voto ciudadano, la Carta da inicio a la institucionalizacin de los partidos polticos en un sistema en el cual vincula el voto a su existencia (arts. 107 y ss.); se pretende tambin garantizar el ejercicio del sufragio por medio de la implementacin de funciones y organismos dedicados exclusivamente a su organizacin y ejercicio, razn por la cual a partir del art. 258 se establecen reglas general para el ejercicio del voto y las funciones del Consejo Nacional Electoral y la Registradura Nacional del Estado Civil.

El art. 3 dispone: ARTICULO 3. La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece.
15

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1.3.

Base o supraprincipio del Estado Social de Derecho.

Este principio surge en el derecho alemn, de donde se traslada al espaol y, luego a otros ordenamientos como el nuestro. Siguiendo el modelo alemn (1949, Ley fundamental de Bonn y espaol, constitucin de 1978), nuestra C.P. establece este principio en el art. 1: () Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. ().
La clusula del Estado social de derecho aparece, en principio, como una clusula abierta desde el punto de vista de su contenido. Por ende, en la determinacin de su contenido surgen varias interpretaciones: Estado visto como conjunto de acciones de intervencin social del Estado:

Dicotoma entre Estado de derecho y Estado social de derecho (se discute si los dos fenmenos se pueden interrelacionar o no). Lo social del Estado se entiende como proceso de intervencin, regulacin y conduccin de lo social a travs de las leyes y de una administracin prestadora de servicios. Estado visto como situacin de bienestar:

Estado social equivale a Estado de bienestar; el fin que persigue es el del bienestar general de la poblacin; finalidad distributiva de recursos a fin de hacer de la sociedad una sociedad de bienestar. El Estado procura nivelar las condiciones de vida de la poblacin, razn por la cual debe redistribuir la riqueza en aquellos sectores ms deprimidos. Estado visto como poltica social y sistema de seguridad social:

Se reduce el Estado a una parte exclusiva de sus finalidades, cual es la que tiene que ver con la poltica y el sistema social. Estado visto como funcin del orden constitucional de carcter social:

El Estado es un fenmeno de lo jurdico; cumple una funcin de estabilizacin que pretende en lo fundamental compensar las desigualdades sociales. A partir de los diferentes planteamientos hechos por la doctrina (en especial la alemana 16) acerca del contenido de la clusula del Estado social de derecho se deducen tres situaciones de importancia: (i) La clusula del Estado social de derecho es un principio de hermenutica constitucional. Vincula cualquier interpretacin del ordenamiento jurdico, es decir, de todos los elementos integrantes del bloque de legalidad. El concepto genera fuerza vinculante para los poderes pblicos:

(ii)
16

Puede confrontarse por ejemplo a Hans Peter Ipsen, Ernst Forsthoff y Otto Bachof.

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Al legislador le exige determinar lo que constituye el contenido de los elementos que integran lo social; La administracin debe cumplir la legalidad determinada para lo social y adquiere una facultad normativa reguladora de lo que pueda corresponder a la funcin social del Estado (independientemente de una norma de carcter legal); adquiere competencia reguladora suficiente para asumir las responsabilidades propias del Estado social del derecho. La clusula del Estado social de derecho est incorporada dentro del elemento finalstico. El Estado debe procurar hacer efectivas sus decisiones sociales; debe ser eficaz en la realizacin de las finalidades que se propone. Por ello es necesario medir y cuantificar su eficacia en esta materia. En este ltimo aspecto existe una relacin directa para la administracin pblica en los postulados de los artculos 209 y 267 de la C.P., que disponen:

ARTICULO 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno que se ejercer en los trminos que seale la ley. ARTICULO 267. El control fiscal es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la Repblica, la cual vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nacin. Dicho control se ejercer en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso pblico de mritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La vigilancia de la gestin fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestin y de resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralora podr ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. (). La Corte Constitucional ha definido el Estado social de derechos manifestando:

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() Desde este punto de vista, el Estado social puede ser definido como el Estado que garantiza estndares mnimos de salario, alimentacin, salud, habitacin, educacin, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad. (). Lo cual implica () Una nueva manera de interpretar el derecho, cuyo concepto clave puede ser resumido de la siguiente manera: prdida de la importancia sacramental del texto legal, entendido como emanacin de la voluntad popular, y mayor preocupacin por la justicia material y por el logro de soluciones que consulten la especificidad de los hechos. () 17. En el derecho colombiano, el supraprincipio del Estado social de derecho se acompaa de dos principios importantes: el de solidaridad y el del orden econmico y social justo. 1.3.1. Principio de la solidaridad. En el Estado social de derecho se requiere de un sistema de asistencia mutua, con el fin de solucionar los conflictos que atentan contra la vida en comunidad, lo cual se concreta en el fenmeno de la solidaridad. La solidaridad se entiende como la relacin de interdependencia que debe existir entre el Estado y sus asociados, incluso entre los miembros de la comunidad, todo lo cual se relaciona con los conceptos de pluralismo y tolerancia. No se trata simplemente de un imperativo tico, por cuanto la solidaridad se establece en el texto constitucional. Es () norma constitucional vinculante para todas las personas que integran la comunidad () y () compromete a la sociedad entera y al Estado. ().18 Este principio no se circunscribe a eventos de catstrofes, accidentes o emergencias, sino que aplica tambin en situaciones estructurales de injusticia social, en las cuales la accin del Estado depende de la contribucin directa o indirecta de los asociados. 1.3.2. Principio del orden econmico y social justo. La idea de orden justo implica abordar el equilibrio en aspectos econmicos, pero tambin en todos los dems aspectos de la vida de los asociados (polticos, culturales y de otros gneros), en la idea de la redistribucin y la ruptura de las desigualdades sociales. Este principio se asimila al concepto de justicia social, procurando que la plenitud de los elementos de lo social se equilibren dentro del Estado.
17 18

Corte Constitucional. Sentencia T-406 de 1992. M.P. Dr. Ciro Angarita Barn. Corte Constitucional. Sentencia T-533 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muoz.

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1.4.

Base o supraprincipio del Estado Unitario.

Las fuentes de este tema se encuentran en la ciencia poltica y en la administrativa; es un fenmeno poltico administrativo ms que simplemente jurdico. Se trata de abordar lo relativo a la organizacin del Estado en lo atinente a: Distribucin de funciones y competencia en su espacio; Reconocimiento de capacidad decisoria a sus entidades; Niveles de participacin comunitaria en los asuntos locales.

En ese marco, el concepto de unitarismo conlleva a un mecanismo de escasa distribucin del poder. Concentra en un solo punto de decisin el gobierno del Estado. No es amplio en la distribucin de funciones, concentrando las cuatro fundamentales: constituyente, legislativa, ejecutada y judicial. () Es el que slo posee un centro de impulsin poltica y gubernamental () , seala Burdeau. Al sistema unitario le es inherente el concepto de centralizacin; es su principal caracterstica: concentrar funciones y poderes en autoridades centrales, en perjuicio de las regiones y municipios. Como reaccin a ese sistema, que result finalmente ineficiente, surgen corrientes que se fundamentan en la idea de autogobierno, generando formas atemperantes de ese carcter centralista y otras materialmente contrarias, como la federal, la regional y la autonmica. El Estado federal se caracteriza porque: (i) en sus relaciones internacionales es una sola entidad jurdica; (ii) sin embargo, desde su ptica interna, est formado por entidades territoriales, con suficientes poderes y grados de autonoma. El Estado federal puede ejercitar las funciones constitucional, legislativa, administrativa y judicial; pero referidas al mbito federal, sin afectar las competencias de los Estados federados, por cuanto a stos la Constitucin les reconoce poder constituyente, funciones legislativas y administrativas. Los principios atemperadores del centralismo son la desconcentracin y delegacin y la descentralizacin.

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En la desconcentracin se otorga a los entes locales y territoriales precisas funciones, sin que el Estado (central) pierda la facultad decisoria. Es antagnica con la autonoma. Genera relaciones de jerarqua entre el funcionario que cumple las funciones y las autoridades superiores. La desconcentracin es una modalidad de centralizacin que permite articular canales comunicantes con la periferia. En cambio, la descentralizacin implica que el Estado se desprenda de especficas funciones, asignndolas a las entidades perifricas para que las ejerzan autnomamente. El ente adquiere posibilidad de administrarse y de gobernarse. Por eso se habla de un gobierno local, paralelo a los poderes tradicionales del Estado. No existe soberana; se da autonoma. Esta es una especie de aqulla. Es la administracin propia de aquello que es propio. El Estado unitario en Colombia. La C.P. de 1991 reitera la organizacin del Estado como una Repblica unitaria, descentralizada con autonoma en sus entidades descentralizadas, segn reza la parte inicial del art. 1. El art. 115 ubica a las entidades territoriales dentro de la rama ejecutiva nacional (Las gobernaciones y las alcaldas [] forman parte de la rama ejecutiva.). El art. 209 indica que la funcin administrativa del Estado () se desarrolla [] mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones. (), ampliando el marco de instrumentos para el efecto. El art. 287 seala, refirindose a la organizacin territorial, que las entidades territoriales gozan de autonoma para gobernarse por sus propias autoridades, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales, todo ello de conformidad con el marco establecido en la Constitucin y en la ley. Conforme con lo anterior, en nuestro ordenamiento positivo no se consagra un sistema unitario puro; se trata de un sistema atemperado, en el cual la centralizacin presenta precisas excepciones en beneficio de los organismos perifricos. Nuestro sistema parte de la centralizacin poltica y la descentralizacin administrativa, donde las grandes decisiones del Estado se conservan en los poderes centrales y el nico poder que se abre de manera descentralizada (territorial

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y por servicios) con relativa autonoma, sujeto tambin a fenmenos de desconcentracin y delegacin, es el administrativo. La centralizacin poltica se traduce en unidad de mando supremo en cabeza del Gobierno nacional, unidad en todos los ramos de la legislacin, en cabeza del Congreso; tambin implica unidad en la jurisdiccin. Pero no es incompatible con la descentralizacin administrativa ni con la autonoma de las entidades territoriales. Se consagra una frmula mixta de distribucin del poder sobre el territorio. Desde el punto de vista exclusivo de las entidades territoriales, el sistema permite la existencia de regiones cuyo rgimen jurdico an no ha sido definido; se trata de entidades administrativas que se pueden convertir en modelo de entidad poltico territorial que podran dar origen a un concepto de nacin regional.

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1.5.

Base o supraprincipio de la integracin.

El Estado social de derecho no se agota en la organizacin interna que las constituciones establecen en cada uno de los Estados. Cada vez es mayor el fenmeno de la integracin de las comunidades nacionales, por diferentes razones (polticas, econmicas, etc.). En la actualidad, la integracin se plantea entre bloques de Estados con intereses comunes, con efectos inmediatos sobre los conceptos de soberana y poder poltico, toda vez que implican limitaciones a los mismos mediante procesos de cesin que por su naturaleza conlleva la integracin. Ello significa replanteamientos sobre el derecho pblico interno de los Estados, especialmente sobre el ordenamiento jurdico administrativo, incluso en los contenidos y principios que lo inspiran y justifican, respecto de lo cual el juez comunitario cumple un papel fundamental. Este principio surge de nuestro texto Constitucional, que lo establece como prioridad finalstica, en el sentido de lograr algn da la integracin de pases que componen el bloque latinoamericano. En el prembulo se establece este principio cuando se determina que Colombia se ha comprometido a impulsar la integracin de la comunidad latinoamericana. En el art. 9, inciso final, se indica que las relaciones de Colombia se deben fundamentar y orientar hacia la integracin latinoamericana y del Caribe. Esta posibilidad de integracin es amplia y opera en todos los aspectos y sectores de la vida nacional (econmicos, polticos, en materia de fronteras, etc.). Tambin establece la Constitucin mecanismos para la integracin latinoamericana: Art. 96, al regular los mecanismos por adopcin: Son nacionales colombianos 2. Por adopcin b. y c.: los latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con autorizacin del Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de reciprocidad pidan ser inscritos como colombianos ante la municipalidad donde se establecieren y, los miembros de pueblos indgenas que comparten territorios fronterizos, con aplicacin del principio de reciprocidad segn los tratados pblicos, respectivamente.19

19

El art. 96 establece: ARTCULO 96. Modificado Acto Legislativo 01 de 2002. Son nacionales colombianos. 1. Por nacimiento:

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Art. 150, numeral 16: permite al Congreso aprobar tratados que tiene que ver con este principio, permitindolo a partir de hacer concesiones para su efectividad. Dice la norma en lo pertinente: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podr el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integracin econmica con otros pases..

En el caso Colombiano el proceso integrador comenz con el denominado Pacto Andino, el cual, sin embargo, no ha generado el progreso y los cambios esperados. En virtud de la integracin se puede generar consecuencias jurdicas, en especial para el derecho administrativo, en tanto que sera posible establecer nuevos mbitos de creacin normativa con incidencia directa sobre los asociados nacionales. Desde esta perspectiva la integracin se convierte normativamente en objeto del derecho administrativo.

a) Los naturales de Colombia, que con una de dos condiciones: que el padre o la madre hayan sido naturales o nacionales colombianos o que, siendo hijos de extranjeros, alguno de sus padres estuviere domiciliado en la Repblica en el momento del nacimiento y; b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra extranjera y luego se domiciliaren en territorio colombiano o registraren en una oficina consular de la Repblica. 2. Por adopcin: a) Los extranjeros que soliciten y obtengan carta de naturalizacin, de acuerdo con la ley, la cual establecer los casos en los cuales se pierde la nacionalidad colombiana por adopcin; b) Los Latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con autorizacin del Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos ante la municipalidad donde se establecieren, y; c) Los miembros de los pueblos indgenas que comparten territorios fronterizos, con aplicacin del principio de reciprocidad segn tratados pblicos. Ningn colombiano por nacimiento podr ser privado de su nacionalidad. La calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionalidad. Los nacionales por adopcin no estarn obligados a renunciar a su nacionalidad de origen o adopcin. Quienes hayan renunciado a la nacionalidad colombiana podrn recobrarla con arreglo a la ley.

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2. Fundamentos sustentados en la ley como elementos del sistema normativo.

La ley, como norma dependiente (de la Constitucin) tiene como papel en el sistema jurdico el desarrollo y determinacin de las pautas que han de seguirse para el cumplimiento de los preceptos superiores. Por ello resulta necesario determinar su concepto y caractersticas. 2.1. La ley.

No existe consenso en la doctrina acerca de su definicin. Ni siquiera en el texto constitucional se halla un concepto unvoco; no la define, aunque si la clasifica para diferentes hiptesis materiales. Una aproximacin conceptual a la ley permite distinguir dos elaboraciones, as: La generalidad como determinante de la ley.

Parte del derecho romano y la concepcin contractualista y de la soberana popular: la ley, como forma de manifestacin del Estado, no puede ser otra cosa que la expresin de voluntad general, productora de efectos generales para la totalidad del conglomerado, de obligatorio cumplimiento, cuyo conocimiento se presume. Es un instrumento general, producto de la voluntad general, depositada en los rganos de representacin popular. La manifestacin que no proviene de la voluntad general o que produzca efectos individuales, no puede ser considerada como ley. Esta tesis sufre sus primeros quiebres cuando la funcin administrativa del Estado empieza a configurarse como preponderante en la atencin de los cometidos Estatales; tambin cuando proliferan leyes de carcter singular, propias de la evolucin del Estado moderno. La decisin jurdica (que sustenta la concepcin dualista, que diferencia entre ley material y ley formal).

La concepcin dualista es producto del pensamiento iuspublicista germnico e italiano. Parte del carcter jurdico o de efectos jurdicos que debe identificar a le ley como fenmeno del derecho.

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La ley es la manifestacin del Estado que contiene proposiciones jurdicas (que incide jurdicamente en los asociados, tanto en sus relaciones particulares, como en las que tienen que ver con el Estado). Estos elementos permiten hablar de ley en sentido material. Si la manifestacin del Estado carece de estos elementos, se configura una ley en sentido formal, en tanto que puede ser el producto de procedimientos legislativos por rganos competentes, pero sin el contenido tpico de la ley (dado por su proposicin jurdica). En nuestro ordenamiento, el mismo legislador se encarg de definir la ley (siguiendo la concepcin clsica francesa). El art. 4 del C.C. (Ley del 26 de mayo de 1873, que adopt el Cdigo Civil para los Estados Unidos de Colombia): La ley es la declaracin de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitucin nacional. El carcter general de la ley es mandar, prohibir, permitir o castigar. Esta definicin resulta incompleta. Puede existir leyes creadoras de situaciones jurdicas individuales, que son producto del ejercicio de la funcin legislativa. Incluso no crear situaciones jurdicas (de honores, conmemorativas, etc.). En nuestro derecho, finalmente, predomina el ejercicio de la funcin legislativa para la identificacin del fenmeno como ley. Todo aquello que revista carcter de manifestacin general o individual de voluntad, que no resulte del ejercicio de la funcin legislativa, pero se asimila a ella en cuanto sus efectos, nos ubica en la teora del acto administrativo. Se debe anotar que la funcin legislativa no es exclusiva del Congreso de la Repblica. Este tiene la funcin asignada por regla general; pero por excepcin tambin se habilita al Presidente de la Repblica. Fuera de estos rganos no es posible referirnos a normas con fuerza de ley. Las dems normas, as tengan caractersticas similares a la ley, sern administrativas. Nuestro rgimen implica un sistema de adscripcin de la funcin legislativa Congreso, que se ha identificado por la jurisprudencia constitucional con denominada clusula general de competencia legislativa, que inicia con reconocimiento contenido en el art. 114 de la C.P., segn el cual corresponde Congreso [] hacer las leyes. Ha dicho la Corte Constitucional: al la el al

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() en Colombia, en cambio, el rgano que tiene la potestad genrica de desarrollar la Constitucin y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a ste corresponde hacer las leyes, por lo cual la enumeracin de las funciones establecidas por el artculo 150 de la Constitucin no es taxativa. No es entonces legtimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas especficas del artculo 150 superior entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicara desconocer que en el constitucionalismo colombiano la clusula general de competencia est radicada en el Congreso.20 Lo anterior se entiende sin perjuicio del mbito de atribuciones constitucionales a otros rganos del Estado y las restricciones que expresamente haya establecido el Constituyente. En efecto, otros rganos del Estado pueden producir normas jurdicas vinculantes de carcter general. 2.2. Actos del Congreso de la Repblica con fuerza de ley.

En el caso colombiano existe una amplia tipologa de leyes (contrario a lo que piensan otros, en el sentido que la ley debe ser una sola). Se observan dos grandes grupos de tipos legales en la C.P. de 1991: el de leyes ordinarias y el de leyes extraordinarias o excepcionales de lo ordinario, grupo que comprende a su vez varios tipos: orgnicas, estatutarias, generales y de planes. 2.2.1. Leyes ordinarias. Son todas aquellas para las cuales el constituyente no ha establecido una calificacin especial o un procedimiento especfico respecto de su elaboracin y expedicin. Constituyen la regla general en materia legislativa. 2.2.2. Leyes excepcionales o especiales. A travs de este grupo de leyes el constituyente ha querido resaltar y darle importancia al contenido material de determinadas decisiones del Congreso, considerando que deben tener un tratamiento diferencial en cuanto a su procedimiento de formacin, e incluso en el mbito de los efectos que deben producir en el ordenamiento jurdico.

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Corte Constitucional. Sentencia C-527 de 1994. M.P. Dr. Alejandro Martnez Caballero.

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La Corte Constitucional ha indicado que en su contenido ellas pueden abordar tanto la materia que les es propia y especial, como aquellos asuntos de la rbita de las leyes ordinarias. 2.2.2.1. Leyes orgnicas.

Estn reguladas en el art. 115 de la C.P. En cuanto a su materia, comprenden todo lo relacionado con los siguientes asuntos: Reglamento del Congreso y de cada una de las cmaras; Ordenamiento territorial; Asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales; Normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; y Normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del plan general de desarrollo.

En cuanto a su procedimiento, requieren para su aprobacin la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cmara. Segn la Corte Constitucional, se trata de leyes que tienen unas caractersticas especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posicin organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos sealados expresamente en la Carta poltica (art. 151). Es importante anotar que las leyes orgnicas condicionan con su normatividad la actuacin administrativa y la expedicin de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, segn lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. Desde luego una ley orgnica es de naturaleza jerrquica superior a las dems leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que stas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero propiamente hablando la ley orgnica no tiene el rango de norma constitucional. (). No se pueden delegar, mediante facultades extraordinarias, al Ejecutivo. 2.2.2.2. Leyes estatutarias.

Se califican como tales desde el punto de vista de su contenido material y del procedimiento legislativo para su aprobacin, modificacin o derogacin.

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Por su contenido, regulan las siguientes materias: Los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccin; La administracin de justicia; La organizacin y el rgimen de los partidos y movimientos polticos; El estatuto de la oposicin y las funciones electorales; Las instituciones y los mecanismos de participacin ciudadana; y Los estados de excepcin.

En cuanto al procedimiento (art. 153), sus diferentes etapas se condicionan a una mayora absoluta de los miembros del Congreso para efectos de su votacin; a su curso en una sola legislatura y a la revisin previa, anterior a su sancin, por parte de la Corte Constitucional para que se pronuncie sobre la exequibilidad del proyecto. Estas leyes son jerrquicamente superiores a las dems que regulen las mismas materias antes comentadas. Esas materias son de reserva exclusiva del Congreso, que no las puede delegar ni entregar para ser ejercidas mediante facultades extraordinarias. 2.2.2.3. Leyes generales.

Se caracterizan por regular de manera amplia una materia, dndole espacio suficiente al Gobierno para que haga sus desarrollos de manera general. Se les ha denominado como Leyes marco, en tanto que limitaban la reglamentacin del ejecutivo a unos precisos postulados y principios reguladores. Su razn de ser estriba en la importancia que el constituyente otorga a determinadas materias para que, por razones de poltica legislativa, sean objeto de diseos normativos superiores a los cuales debe sujetarse el ejecutivo para desarrollarlas. El art. 150-19 establece las materias que pueden ser objeto de regulacin a travs de leyes marco. Segn esta norma, el Congreso hace las leyes y por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

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a) Organizar el crdito pblico; b) Regular el comercio exterior y sealar el rgimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitucin consagra para la Junta Directiva del Banco de la Repblica; c) Modificar, por razones de poltica comercial los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de los recursos captados del pblico; e) Fijar el rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pblica. f) Regular el rgimen de prestaciones sociales mnimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones pblicas territoriales y estas no podrn arrogrselas. (). 2.2.2.4. Leyes de planes.

Hace referencia a la ley que adopta el Plan Nacional de Inversiones, la cual, segn la norma del art. 341, inciso 3, de la C.P., tiene prelacin sobre las dems leyes. Es el mecanismo director para interpretar y aplicar otras leyes, como la del presupuesto. La mencionada norma dice: ARTICULO 341. El gobierno elaborar el Plan Nacional de Desarrollo con participacin activa de las autoridades de planeacin, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someter el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeacin; oda la opinin del Consejo proceder a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentar el proyecto a consideracin del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciacin del perodo presidencial respectivo. Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos econmicos, cada corporacin discutir y evaluar el plan en sesin plenaria. Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no sern obstculo para que el gobierno ejecute las polticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general del plan deber seguir el procedimiento indicado en el artculo siguiente.

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El Plan Nacional de Inversiones se expedir mediante una ley que tendr prelacin sobre las dems leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirn mecanismos idneos para su ejecucin y suplirn los existentes sin necesidad de la expedicin de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrn aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Pblicas en un trmino de tres meses despus de presentado, el gobierno podr ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. El Congreso podr modificar el Plan de Inversiones Pblicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusin de proyectos de inversin no contemplados en l, requerir el visto bueno del Gobierno Nacional. 2.3. Actos del ejecutivo con fuerza de ley.

La funcin legislativa no es ejercida en forma exclusiva por el Congreso de la Repblica; tambin, de manera excepcional, el Presidente de la Repblica puede ejercer esa funcin a travs de decretos ley o extraordinarios y decretos legislativos. 2.3.1. Decretos ley o decretos extraordinarios. 2.3.1.1. Habilitacin por parte del Congreso de la Repblica.

El ejercicio de la funcin legislativa por parte del Presidente de la Repblica resulta por la habilitacin que le hace el Congreso de la Repblica conforme con lo dispuesto en la norma del art. 150-10 de la C.P., cuyo texto es como sigue: ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: () 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Repblica de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pblica lo aconseje. Tales facultades debern ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobacin requerir la mayora absoluta de los miembros de una y otra Cmara. El Congreso podr, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.

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Estas facultades no se podrn conferir para expedir cdigos, leyes estatutarias, orgnicas, ni las previstas en el numeral 2021 del presente artculo, ni para decretar impuestos. (). De acuerdo con la doctrina de la Corte Constitucional, el ejercicio de las facultades extraordinarias exige dos elementos: Un contenido material preciso, claro, inequvoco. Lo cual no implica que las facultades tengan que ser obligatoriamente detalladas, minuciosas o taxativas; lo que se exige es que no sean imprecisas. Por ende, pueden contener mandatos indicativos, orientadores. Un elemento temporal, que no puede exceder el trmino de seis meses. Si el ejecutivo agota las facultades otorgadas as no haya transcurrido el trmino concedido, pierde la competencia para retomar la materia; salvo que en las facultades se aborden materia diferentes y estas se desarrollen paulatinamente. 2.3.1.2. Habilitacin directa de la C.P.

Tambin puede el Presidente dictar decretos con fuerza de ley por mandato expreso de la Constitucin Poltica; desarrollndola directamente, sin necesidad de ley habilitante. Esto ocurre en el caso previsto en el inciso tercero del artculo 341 de la Carta, cuando se trata de poner en vigencia el Plan Nacional de Inversiones Pblicas, si pasados tres meses desde su presentacin el Congreso no lo ha aprobado. 2.3.2. Decretos legislativos. Son los decretos que expide el Presidente de la Repblica cuando acude a los estados de excepcin establecidos en la Constitucin Poltica en casos de guerra exterior, conmocin interior y estado de emergencia. Los actos que expide el Presidente en ejercicio de las facultades que la Constitucin Poltica le otorga en esos casos, tienen carcter legislativo, es decir, con fuerza de ley y, por lo tanto, son controlables por la Corte Constitucional.

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El numeral 20 del art. 150 de la C.P., establece: 20. Crear los servicios administrativos y tcnicos de las Cmaras.

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3. Fundamentos sustentados en el acto administrativo como elemento del sistema normativo. El denominado acto administrativo corresponde al tercer nivel dentro de los elementos del sistema normativo que son aplicables al subsistema del derecho administrativo. En la doctrina se utiliza el trmino reglamento. En nuestro caso es ms preciso hablar de acto administrativo. En el contexto de nuestra organizacin y regulacin positiva vigente, el acto administrativo constituye la base determinante de la estructura de la legalidad de este subsistema normativo. Como facultad normativa, el acto administrativo de carcter general que sirve de fuente a la administracin pblica y al derecho administrativo, no es una manifestacin exclusiva del Presidente de la Repblica. La Constitucin Poltica establece un sistema difuso de produccin normativa general o actos administrativos de efectos generales de carcter reglamentario. Es el principal instrumento mediante el cual se manifiesta y confirma el papel preponderante de la funcin administrativa del Estado en el proceso de cumplimiento de las finalidades sealadas en la Constitucin. 3.1. El reglamento.

El reglamento es una modalidad de acto administrativo, que es de carcter general. En tanto que es un instrumento normativo y regulador de situaciones generales, en no pocas veces se ha planteado en la doctrina su calificacin como ley en sentido material. Lo cual, sin embargo, no aplica en nuestro caso. En Colombia, el reglamento es un acto administrativo de carcter general. Es el principal mecanismo de proyeccin normativa y reguladora por parte de quienes ejercen funciones administrativas, fundamentalmente por la cantidad de materias que debe desarrollar la administracin para cumplir tanto los mandatos constitucionales como los legales. Histricamente surge el reglamento como una pugna entre los poderes legislativo y ejecutivo. En cada caso se ha dado la solucin pertinente. En Francia, despus de la revolucin, el reglamento era dependiente de la Ley; consolidada la revolucin, la situacin cambi y el ejecutivo recuper su preponderancia sobre el legislativo. En

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Alemania, ley y reglamento estn en un mismo nivel jerrquico en la escala de produccin normativa. En Colombia la situacin ha sido cambiante y ha estado vinculada a constantes altibajos interpretativos. La potestad reglamentaria la entendemos como la capacidad de producir normas administrativas de carcter general reguladoras de la actividad de los particulares y fundamento para la actuacin de las autoridades. A partir de la vigencia de la C.P. de 1991, la potestad reglamentaria resulta clara aunque est dispersa entre varias autoridades administrativas. Se puede predicar una regla general que nos ubica en las competencias del Presidente de la Repblica, por mandato constitucional. Y, encontramos unas reglas de excepcin, algunas de ellas formuladas por mandato constitucional y otras por disposicin legal, que entregan potestad reglamentaria a otros sujetos de la funcin administrativa. 3.1.1. Regla general en materia reglamentaria. Le corresponde al Presidente de la Repblica, quien puede desarrollar esta facultad de dos maneras: Reglamentando directamente la ley: cuando es necesario para hacer posible su cumplimiento, tal como lo establece el art. 189-11 de la C.P. (esta norma indica que le corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones y rdenes necesarias para la cumplida ejecucin de las leyes. ). En los casos que la Constitucin le permite desarrollar directamente sus preceptos normativos. La potestad reglamentaria surge por atribucin directa de la Constitucin. En estos casos el acto sera orgnica y funcionalmente administrativo y no legislativo, salvo que el Constituyen le otorgue efectos directos (ej., art. 341, inciso 3).22

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Un ejemplo se encuentra en la norma del art. 131 de la C.P., que establece: ARTCULO 131. Compete a la ley la reglamentacin del servicio pblico que prestan los notarios y registradores, la definicin del rgimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributacin especial de las notaras, con destino a la administracin de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se har mediante concurso.

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3.1.2. Reglas de excepcin. Por mandato de la Constitucin algunos otros organismos del Estado pueden dictar normas generales en asuntos de su competencia; incluso, pudiendo desarrollar directamente el texto constitucional (sin mediacin de la ley), como lo ha sostenido el Consejo de Estado. Ejemplo de lo anterior, es que el Consejo Superior de la Judicatura puede () dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administracin de justicia, lo relacionado con la organizacin y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulacin de los trmites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador. ().23 Algo similar ocurre con el Consejo Nacional Electoral, cuando se le asigna la tarea de () reglamentar la participacin de los partidos y movimientos polticos en los medios de comunicacin social del Estado (), por mandato directo de la C.P.24 La Junta Directiva del Banco de la Repblica, en forma exclusiva y excluyente, tiene la funcin asignada por la Constitucin de () regular la moneda, los cambios internacionales y el crdito. ().25 Tambin ha dicho el Consejo de Estado que le corresponde al Banco de la Repblica y no al Presidente, ejercer el poder reglamentario respecto de las leyes marco que apruebe el Congreso en materia de cambios internacionales. Por va legal, se sostiene que en materia de contratacin estatal la potestad reglamentaria se ejerce por parte de las entidades estatales, autorizadas por la ley, cuando adoptan los correspondientes pliegos de condiciones, actos en virtud de los cuales se establecen los requisitos y normas de conducta contractuales tendientes a gobernar los aspectos jurdicos, econmicos, financieros y tcnicos. Tambin ejercen potestad reglamentaria con base en la ley, las Comisiones de Regulacin (L. 142/94).

Corresponde al gobierno la creacin, supresin y fusin de los crculos de notariado y registro y la determinacin del nmero de notarios y oficinas de registro. Tambin, las normas transitorias de la C.P. de 1991.
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Art. 257-3 de la C.P. Art. 265-9 de la C.P. Art. 371, inciso 2, C.P.

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Ahora bien, en todo caso, la potestad reglamentaria es de naturaleza subordinada y dependiente de las normas de carcter superior. Est sujeta al principio de legalidad. Ello aplica, entonces, al caso de las comisiones de regulacin. 3.2. Actos ordinarios del ejecutivo.

Los actos de la administracin pblica, cuando son manifestaciones unilaterales de voluntad creadoras de situaciones jurdicas, pueden ser de dos clases: generales o individuales. Los primeros son fuente de normatividad general (el reglamento). Los segundos se caracterizan por crear situaciones jurdicas de carcter particular y concreto, subjetivas. Esta segunda clase de actos puede tener diversas nominaciones o nombres: resolucin, decreto, directiva, circular, oficio, etc. Lo que importa es la produccin de efectos jurdicos: si stos crean situaciones jurdicas generales, abstractas e impersonales, se trata de la potestad reglamentaria; si crean situaciones jurdicas individuales, se trata de actos administrativos individuales. 3.3. Actos de las corporaciones administrativas.

Son corporaciones administrativas los concejos municipales, las asambleas departamentales y las juntas administradoras locales. Sus actos (acuerdos, ordenanzas, resoluciones, respectivamente), son de carcter general, se trata del ejercicio de la potestad reglamentaria, que desarrollan con base en autorizacin de la Constitucin Poltica. En este caso existe una circunstancia adicional: una vez que tales corporaciones desarrollan la respectiva materia a travs de sus actos (facultad reglamentaria), stas pueden ser objeto de la potestad reglamentaria por parte del alcalde o del gobernador. Se presenta as un doble proceso reglamentario sobre la misma materia: el primero, por la corporacin administrativa por mandato constitucional; el segundo, con el fin de hacerlo viable, por la autoridad ejecutora, para darle efectivo cumplimiento.

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4. Elementos coadyuvantes o de colaboracin del sistema normativo. Son aquellos que frente a los procesos hermenuticos y de articulacin de la totalidad de los elementos prestan sus bases conceptuales con el fin de permitir la coherencia de sus postulados y la efectividad de sus propsitos. En la doctrina, el esquema del sistema jurdico se complementa por medio de los principios generales del derecho, la jurisprudencia, la costumbre y el precedente administrativo, y las normas de la integracin. En nuestro ordenamiento positivo (art. 230 de la C.P.), estos elementos se consideran criterios auxiliares. 4.1. Principios generales del derecho.

Proporcionan criterios de interpretacin y aplicacin de las normas jurdicas (administrativas). El prembulo, luego de postular los sustentos ideolgicos del sistema poltico y jurdico nacional, remite a los principios generales del ordenamiento, dentro de los que se encuentran los de nuestro sistema jurdico. La Corte Constitucional ha dicho que las normas constitucionales (fundamento del derecho administrativo) no se encuentran todas en el simple texto constitucional; su contexto hay que entenderlo con todos aquellos principios y valores que han servido para su inspiracin. Los principios generales del derecho pueden o no estar positivisados. 4.2. Jurisprudencia.

A pesar de su calificacin de criterio auxiliar de la actividad judicial y por ende, de la actividad administrativa, en nuestro caso es una realidad que el derecho administrativo ha sido el producto de la interpretacin y de la adaptacin doctrinal que por va jurisprudencial ha hecho el Consejo de Estado. La jurisprudencia le otorga fundamentos al sistema jurdico administrativo en tanto que configura normas interpretativas que atribuyen consistencia al principio de legalidad y permiten articular los principios generales del derecho con el contexto simplemente positivo.

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En el ejercicio de la funcin pblica administrativa se integra con el alcance mismo del orden positivo. Por lo menos las providencias de constitucionalidad adquieren este valor jurdico indiscutible. 4.3. Costumbre y precedente administrativo.

En estricto sentido la costumbre no puede generar norma de derecho pblico. Pero si es importante como criterio auxiliar para medir el alcance de las normas. L. 153/1887, art. 13: la costumbre, siendo general y conforme con la moral cristiana, constituye derecho, a falta de legislacin positiva. Se admite este criterio cuando expresamente lo autorice el legislador; procede fundamentalmente en derecho privado (comercial), a falta de norma legal expresa sobre el asunto, nunca contrariando norma existente y vigente. En este marco podra aplicarse en derecho administrativo, cuando el derecho comercial deba aplicarse a la administracin pblica. En cuanto al precedente administrativo, constituye elemento auxiliar en cuanto que el mismo genera seguridad jurdica al definir la interpretacin y el alcance de la legalidad y la conformidad con el derecho. 4.4. Derecho internacional.

La legalidad internacional se convirti en determinante y orientadora del ejercicio de competencias de las autoridades administrativas y de las contencioso administrativas. Ejemplos: regulaciones supranacionales en derechos humanos; los convenios con la OIT; acuerdos de carcter econmico. El art. 9 de la C.P. establece que las relaciones del Estado se basan en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. Lo cual significa que nuestro pas acoge los principios del derecho internacional que han sido aceptados, no slo en los tratados pblicos (bilaterales o multilaterales), sino tambin en los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales a los cuales el Estado ha adherido (ONU, OEA, etc.) y tambin aquellos que derivan de los usos y costumbres internacionalmente consagrados.26

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Corte Constitucional, Sentencia C-170 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.