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Marzo 2008
NOTA INTRODUCTORIA Este texto es una versin revisada del documento Acciones para la Articulacin Curricular de la Educacin Bsica que, con un ttulo semejante, se present en la 9 Reunin Plenaria Ordinaria del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU), llevada a cabo el da 20 de julio de 2007 en la ciudad de Puebla, Puebla. Aunque la actual versin conserva la orientacin general de su antecedente, ha sido reelaborado en funcin de las revisiones a las que se someti y a su alineacin con el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012.
As, el actual texto exhibe un punteo sobre los aspectos ms relevantes de la articulacin curricular; y, sobre todo, una descripcin ms acabada de las tareas genricas (proyectos) y actividades a realizar; que se organizan en cuatro apartados que se refieren a:
I. La descripcin sinttica de los actuales retos para la educacin bsica, surgidos de las nuevas exigencias de las sociedades modernas y de un diagnstico sobre el estado que guarda este nivel educativo.
II. Un breve resumen de las principales estrategias y lneas de accin que la Subsecretara de Educacin Bsica (SEB) se ha planteado como mecanismo para afrontar dichos retos.
III. La exposicin de los principios pedaggicos que sustentan el desarrollo curricular en este nivel educativo, su articulacin, sus propsitos y sus metas.
IV. Una descripcin de los proyectos y actividades concretas que debern realizarse. Aclaramos que este texto sigue siendo un Documento de trabajo 1; que seguir siendo corregido y enriquecido con los comentarios derivados de los anlisis a los que est siendo sometido.
En su elaboracin se han consultado diversas fuentes y documentos referenciales; entre los que destacan el Programa Nacional de Desarrollo 2007-2012, el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012, el Informe de resultados PISA 2006, los Resultados de la prueba Enlace 2007, el Acuerdo Secretarial 384 y otras referencias de circulacin interna en la Subsecretara de Educacin Bsica; algunas de ellas han sido presentadas en reuniones del Consejo Nacional de Autoridades Educativas, Retos y Desafos de la Educacin Bsica en Mxico, La obligatoriedad de la educacin preescolar: diagnstico, implicaciones y perspectivas y La Reforma de la Educacin Secundaria.
NDICE
PG.
I) RETOS PARA UNA EDUCACIN BSICA DEL SIGLO XXI 1. Contexto 1.1 La educacin bsica en el contexto internacional 1.2 El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica de 1992 1.3 Nuevos patrones de inversin y gasto en educacin 1.4 La heterogeneidad del perfil docente 2. Principales retos 2.1 Ofrecer respuesta educativa de calidad ante la creciente fragmentacin demogrfica y la diversidad cultural 2.2 Intensificar el combate al rezago educativo 2.3 Elevar la calidad de la educacin y el logro escolar con principios de equidad 2.4 Consolidar la Reforma de Preescolar 2.5 Consolidar la Reforma de Secundaria 2.6 Lograr una coordinacin eficiente entre programas nacionales
II) LNEAS ESTRATGICAS DE LA SUBSECRETARA 1. Articulacin Curricular de la Educacin Bsica 2. Nuevo Federalismo Educativo 3. Empleo de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin 4. Sistema Nacional de Formacin Continua de Maestros en Activo 5. Pacto por el Fortalecimiento de la Escuela Pblica III) PRINCIPIOS PEDAGGICOS DE LA ARTICULACIN CURRICULAR
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1. Desarrollo curricular: asegurar planes y programas de estudio dirigidos al desarrollo de competencias 2. Perfil de egreso de la educacin bsica Rasgos deseables del egresado de educacin bsica Competencias para la vida 3. Articulacin curricular Objetivo general
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1. Consolidacin de la Reforma de Preescolar 2. Consolidacin de la Reforma de Secundaria 3. Estudios sobre el estado que guarda el desarrollo infantil y las didcticas 4. Diseo y elaboracin del currculo de primaria 5. Construccin de consensos sociales para el currculo de primaria 6. Generalizacin y consolidacin del currculo de primaria 7. Actualizacin de docentes y directivos 8. Elaboracin de materiales educativos para primaria 9. Coordinacin de programas y proyectos nacionales 10. Seguimiento y monitoreo
V) ANEXO
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Objetivo 9 Elevar la calidad educativa La calidad educativa comprende los rubros de cobertura, equidad, eficacia, eficiencia y pertinencia. Estos criterios son tiles para comprobar los avances de un sistema educativo, pero deben verse tambin a la luz del desarrollo de los alumnos, de los requerimientos de la sociedad y de las demandas del entorno internacional. Una educacin de calidad entonces significa atender e impulsar el desarrollo de las capacidades y habilidades individuales, en los mbitos intelectual, afectivo, artstico y deportivo, al tiempo que se fomentan los valores que aseguren una convivencia social solidaria y se prepara para la competitividad y exigencias del mundo del trabajo. Estos aspectos se trabajan de manera transversal en los diferentes niveles y grados de la educacin y en los contextos sociales desiguales de los diversos educandos y se observan tambin en el balance entre informacin y formacin y entre enseanza y aprendizaje. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
1. Contexto La Transformacin Educativa, planteada en el Eje 3.3 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, es un concepto empleado para dar sentido y ordenar las acciones de poltica pblica educativa en el Mxico de las prximas dcadas. Varios de los objetivos que contiene este Eje interpelan a las funciones y propsitos de la Subsecretara de Educacin Bsica; y la obligan a disear, planear y ejecutar estrategias y acciones que coadyuven su cumplimiento. Los cuatro objetivos siguientes; si bien reflejan que las condiciones sociales para la educacin se han transformado, de alguna manera tambin reflejan el reclamo reiterado de tareas an no cumplidas:
o Objetivo 9. Elevar la calidad educativa. o Objetivo 10. Reducir las desigualdades regionales, de gnero y entre grupos sociales en las oportunidades educativas. o Objetivo 11. Impulsar el desarrollo y utilizacin de nuevas tecnologas en el sistema educativo para apoyar la insercin de los estudiantes en la sociedad del conocimiento y ampliar sus capacidades para la vida. o Objetivo 12. Promover la educacin integral de las personas en todo el sistema educativo. Alineados a estos, el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 establece objetivos ms puntuales
o Objetivo 1. Elevar la calidad de la educacin para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional. o Objetivo 2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. o Objetivo 3. Impulsar el desarrollo y utilizacin de tecnologas de la informacin y la comunicacin en el sistema educativo para apoyar el aprendizaje de los estudiantes, ampliar sus competencias para la vida y favorecer su insercin en la sociedad del conocimiento.
o Objetivo 4. Ofrecer una educacin integral que equilibre la formacin en valores ciudadanos, el desarrollo de competencias y la adquisicin de conocimientos, a travs de actividades regulares del aula, la prctica docente y el ambiente institucional, para fortalecer la convivencia democrtica e intercultural. o Objetivo 5. Ofrecer servicios educativos de calidad para formar personas con alto sentido de responsabilidad social, que participen de manera productiva y competitiva en el mercado laboral. o Objetivo 6. Fomentar una gestin escolar e institucional que fortalezca la participacin de los centros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los diferentes actores sociales y educativos, y promueva la seguridad de alumnos y profesores, la transparencia y la rendicin de cuentas. El cumplimiento de estos propsitos requiere enfrentar y superar viejos y actuales retos que existen en la educacin bsica. Estos ltimos tienen su origen, entre otras cosas, en las transformaciones que en los planos nacional e internacional han sufrido las dinmicas sociales del Mxico de los ltimos 15 aos: aparicin de sensibles modificaciones en el comportamiento demogrfico, exigencia de una mayor capacidad de competitividad, slidos reclamos sociales por servicios pblicos eficientes y transparentes, acentuada irrupcin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en diversas actividades productivas y culturales, etctera. Cabe sealar que los
objetivos del Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 y las acciones de la Reforma Integral de la Educacin Bsica, estn en correspondencia con las recomendaciones que la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) expone en su Anlisis del sistema escolar mexicano a la luz de PISA 2006. En el mbito estrictamente educativo, las transformaciones no han sido menores: entre otros aspectos, se ha generado un sistema de evaluacin, que aunque se encuentra en proceso de consolidacin, obliga a realizar mejoras sustantivas en la planeacin y operacin de los servicios educativos. El Instituto Nacional para la Evaluacin Educativa (INEE), creado en 2002, tiene como tarea ofrecer a las autoridades educativas y a la sociedad informacin til sobre el estado que guardan los sistemas de educacin bsica y media superior. La Direccin General de Evaluacin de Polticas (DGEP), adscrita a la Unidad de Planeacin y Evaluacin de Polticas Educativas (UPEPE) de la SEP, tiene como objetivo realizar evaluaciones vlidas y confiables para proveer de informacin pertinente y oportuna a las autoridades educativas federales y estatales, sobre logros educativos, lo que lleva a cabo a partir de la prueba ENLACE. El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), de reciente creacin, tiene como propsito revisar peridicamente el cumplimiento de los objetivos de los programas, metas y acciones de la poltica de desarrollo social. Varios programas educativos estn sometidos al esquema de evaluacin planteado por este Consejo.
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Asimismo, se han conformado diversas iniciativas de la sociedad civil que, en consonancia con la gestacin y desarrollo de dichas instancias evaluadoras y con principios de contralora social y rendicin de cuentas exigen mayores niveles de participacin y una constante interlocucin ante las autoridades educativas. La educacin media superior, inmersa en franco proceso de reforma que incluye la renovacin del perfil de egreso de sus alumnos, debido a las exigencias del mbito laboral que demanda nuevos conocimientos y competencias, obliga a que la articulacin de la educacin bsica sea proyectada hasta ese nivel educativo. A estos nuevos escenarios habr que sumar los cambios provenientes de los avances en las didcticas y en los contenidos disciplinares, la disponibilidad de la tecnologa informtica como recurso de enseanza, etctera.
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1.1
El trmino educacin bsica en la mayora de los pases hace referencia a educacin obligatoria y ha venido adquiriendo enorme relevancia particularmente a partir de los aos cincuenta. Inicialmente sta, aluda especficamente a la educacin primaria. A escala internacional se han establecido objetivos de cobertura y calidad para la educacin bsica: o En la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos celebrada en Jomtien, Tailandia (1990), se plante la necesidad de garantizar el acceso universal con una visin ampliada para satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje de cada persona nio, joven o adulto. o La Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI, presidida por Jackes Delors (1996), en su Informe presentado a la UNESCO, seala que la educacin bsica tiene que llegar, en todo el mundo, a los 900 millones de adultos analfabetos, a los 130 millones de nios sin escolarizar y a los ms de 100 millones de nios que abandonan la escuela antes de tiempo. Adems, que los contenidos educativos de este nivel tienen que fomentar el deseo de aprender, el ansia y la alegra de conocer y, por lo tanto, el afn y las posibilidades de acceder ms tarde a la educacin durante toda la vida. o En el Foro Mundial sobre la Educacin celebrado en Dakar (2000), la comunidad internacional reafirm su compromiso de asegurar el acceso a una educacin primaria de alta calidad para el ao 2015.
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o En la Cumbre del Milenio (2000), se establecieron objetivos de desarrollo para el ao 2015 conocidos como los Objetivos de Desarrollo de la ONU para el Milenio; en el mbito educativo, destacan: lograr la enseanza primaria universal y promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer. Este ltimo objetivo tiene como uno de sus indicadores, eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la enseanza para el 2015. Como resultado de los compromisos establecidos en el marco internacional, la escolaridad obligatoria se ha ido incrementando. En la actualidad sta considera la educacin primaria y secundaria e incluso algunos sistemas educativos, como el caso mexicano, han incorporado uno, dos o ms aos como obligatorios en la educacin preescolar, con el propsito de alcanzar un mejor logro en las siguientes etapas. Es decir, la educacin bsica se ha ido ampliando de manera progresiva hasta alcanzar ocho, once o ms aos. Es evidente que todos los pases centran sus esfuerzos en extenderla a toda la poblacin en edad escolar; es decir, a la cobertura universal. En la siguiente tabla 2 pueden apreciarse los aos de escolarizacin obligatoria y las tasas de escolarizacin en las ltimas dcadas, de distintos pases latinoamericanos:
2
Tomado de Fernndez Santamara, M. R., La situacin de la educacin bsica en Iberoamrica: retos para la cooperacin internacional, Revista Iberoamericana de Educacin N 31, Enero-Abril 2003.
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Pases
Escolarizacin obligatoria (1) (*) 5-14 aos 6-14 aos 7-14 aos 6-13 aos 5-12 aos 0-18 aos 6-16 aos 5-14 aos 5-15 aos 4-15 aos 7-14 aos 7-12 aos 3-14 aos 6-12 aos 4-15 aos 6-12 aos 6-14 aos 6-14 aos 5-15 aos
Tasa bruta escolarizacin primaria (2) 1980 101,1 87,0 98,0 107,2 111,9 107,4 106,0 111,7 143,9 74,4 71,0 98,0 118,0 99,0 106,0 106,0 114,0 107,0 92,9 103,2 1990 103,5 96,6 101,4 96,7 99,8 101,0 98,0 90,0 123,6 83,0 77,9 95,0 114,0 97,7 106,0 106,0 118,0 108,6 95,7 100,7 2000 113,1 106,8 128,0 101,0 113,2 112,8 106,0 107,5 132,9 109,0 88,0 97,0 114,0 102,0 106,0 112,0 124,0 108,0 92,0 109,1
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Tasas Medias
Tasa bruta escolarizacin secundaria (2) 1980 1990 2000 48,9 65,9 79,5 36,7 42,5 48,7 33,3 40,8 74,8 54,1 72 76,5 39,3 48,6 70,5 70,0 56 71,0 (3)93,1 (3)94,1 (3)95,8 40,1 40,2 56,2 53,4 18,6 18,6 29,5 49,1 31,1 61,2 27,4 64,0 61,5 21,3 39,9 25,3 19,5 21 33 54,1 28,6 62,6 30,9 67 81,3 34,7 43,4 36,8 26,2 27,0 32,4 66,0 43,0 68,5 46,8 77,0 84,0 40,0 53,9
(1) Informe, OEI, 2002. (2) Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe 1980-2000, UNESCO. (3) Tasa neta de matriculacin en secundaria
(*) En negrita la reciente ampliacin de la escolaridad obligatoria para el perodo preescolar
Entre 1950 y 1980 en Iberoamrica se observ una acelerada expansin de la matrcula y de la inversin econmica en la educacin bsica. En los aos 80 el aumento en la matrcula se mantuvo debido al incremento demogrfico sin embargo; se present un estancamiento en el gasto social, vinculado con la crisis de las deudas.
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En los aos 90 se incrementa nuevamente el gasto educativo, las tasas de crecimiento poblacional se reducen, se disean planes educativos de largo plazo que se convierten en polticas de estado. Asimismo, se favorece la descentralizacin y el apoyo a sistemas que permitieron una mayor autonoma tanto como la modernizacin de la gestin. Un ejemplo son los programas compensatorios que alientan la participacin comunitaria y combaten el rezago educativo, impulsados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) en Mxico y Educo en El Salvador. Otros esfuerzos cuyos modelos fueron tomados por otros pases son, el de las 900 escuelas en Chile, El Plan Social Educativo en Argentina o la Escuela Nueva en Colombia. En el Informe 2007 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se observa que la taza neta de matrcula en la escuela primaria en las regiones en desarrollo aument de un 80% en el ao escolar 1990/1991 a un 88% en el ao escolar 2004/2005, como se muestra en la siguiente grfica. Sin embargo, aunque existe una mejora en la reduccin del nmero de nios sin escolarizar, los datos de matriculacin demuestran que en 2005, cerca de 72 millones de nios en edad de estudiar primaria, estaban sin escolarizar, de los cuales el 57% eran nias. Asimismo, se observa que uno de cada cinco nios en edad de estudiar secundaria sigue estando inscrito en centros de educacin primaria.
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1999
94 92 94
2005
99 99 89 93 94 95 90 82 95 87 80 94 97 88 83
0
Asia occidental Asia sudoriental Asia meridional Oceana CEI, Europa Africa subsahariana
Asia oriental
frica septentrional
*Porcentaje de nios con edad de asistir a la enseanza primaria que estn matriculados en la enseanza primaria o secundaria
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Regiones en desarrollo
Respecto a la universalizacin de la educacin primaria en Mxico, entre 1990 y el 2005, tanto la tasa neta de matriculacin en primaria, como la tasa de alfabetizacin de jvenes de 15 a 24 aos son prcticamente universales (99.4 y 97.3, respectivamente). Sin embargo se, reconocen problemas para alcanzar la misma cobertura en las entidades federativas y regiones de mayor marginacin, y entre los grupos en situacin de vulnerabilidad, tales como los indgenas (particularmente las mujeres), los campesinos, y la poblacin migrante y aislada. La siguiente tabla muestra algunos indicadores relacionados con el cumplimiento de los Objetivos del Milenio 3:
Cumplimiento de los objetivos 2 y 3 del milenio
Meta Asegurar que, para el ao 2015, todos los nios y nias puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria. Indicadores Tasa neta de matriculacin en primaria (seis a 11 aos de edad Eficiencia terminal educacin primaria Eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la enseanza antes del fin del ao 2015. en 1990 95.6 1995 95.8 2000 98.6 2003 99.4
70.1 94.3
80.0 93.9
86.3 95.3
89.3 95.4
Razn entre nias y nios matriculados en la educacin primaria Razn entre nias y nios matriculados en la educacin secundaria
95.0
93.7
96.4
98.1
Resumen Ejecutivo. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico: Informe de Avance 2005. Es la proporcin de la matrcula de sexo femenino en educacin primaria respecto a la matrcula de sexo masculino, correspondiente a un ciclo escolar.
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En cuanto a cobertura en los niveles de preescolar y secundaria, como puede observarse en las siguientes tablas, tambin se ha venido incrementando.
Cobertura en educacin preescolar
Indicador Tasa neta de matriculacin en educacin preescolar (3 a 5 aos de edad) 2001 51.2 2002 55.5 2003 58.6 2004 63.1
49.9
56.0
65.9
72.4
73.9
75.8
74.9
79.7
En resumen, de acuerdo con Fernndez Santamara 4 pueden destacarse las siguientes fortalezas y debilidades de los sistemas:
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Fortalezas o La universalizacin de la enseanza obligatoria, en mayor o menor grado, segn los pases. Altas tasas de cobertura en la educacin primaria. En la enseanza secundaria, aunque las tasas superan la media de los pases en desarrollo, estn lejos de alcanzar a las de los pases desarrollados. En la terciaria estn casi en la mitad de estos ltimos. o Las tasas de analfabetismo se han visto considerablemente reducidas: del 42% existente en el ao 50, han pasado a un 12% en el 2000 (mundo desarrollado: del 7% al 1%). El gasto pblico relativo se ha incrementado en medio punto en la ltima dcada. o El desarrollo de polticas para la mejora de la calidad de la oferta educativa, con el establecimiento de reformas en la mayora de los pases. o En algunos casos, institucin de planes nacionales como consecuencia de los compromisos asumidos en Dakar y en Santo Domingo, para alcanzar una educacin de calidad con equidad para todos y a lo largo de toda la vida. o La toma de conciencia, en mayor o en menor medida, de que las polticas educativas deben establecerse por consenso, incorporando a las fuerzas polticas y a la sociedad civil. o La igualdad de sexos para el acceso a los niveles primario, secundario y terciario, si bien existen diferencias importantes en el grado de alfabetizacin de adultos con ms de 25 aos. o La implantacin reciente de sistemas de evaluacin. o La incorporacin al aula de importantes programas basados en el uso de nuevas tecnologas.
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Debilidades o Lo ms llamativo es la falta de equidad entre la enseanza privada y la pblica, entre las zonas urbanas y urbano-marginales y rurales, y entre las poblaciones no indgenas e indgenas. Esa inequidad se manifiesta en la diferente preparacin para el ingreso a la escuela, en la desigual calidad de la enseanza que se imparte, en los escasos materiales educativos y en la diversa preparacin del profesorado. o El abandono prematuro de la escuela, con frecuencia antes de finalizar el 5to. grado (en zonas rurales entre un 16% y un 68% no llega al 5to. ao), y las amplias tasas de repeticin, especialmente en el 1er. grado de primaria, con un promedio regional de un 14,6%, y algo menor entre el 2do. y el 6to. grado: 6,1% de media. Como nota comparativa, la media de alumnos que completa el 5to. grado es del 99% en los pases desarrollados. En el frica subsahariana el abandono es del 67%. o La escasa formacin del profesorado, con bajsimos niveles de retribucin, lo que convierte en poco atractivo el ejercicio de la docencia, debindose completar el salario con las retribuciones percibidas en otros empleos. La necesidad de los maestros de tener que atender ms de un trabajo significa un impacto negativo en la calidad de la educacin impartida, y dificulta sobremanera la formacin en servicio. o La deficiente formacin del profesorado se agudiza en el caso de los conocimientos informticos, con la grave repercusin que para la formacin del alumnado tiene en la era de la sociedad de la informacin. o La falta de formacin del profesorado alcanza a los equipos directivos, y, como consecuencia de todo eso, la supervisin es dbil. o Las reformas educativas son impuestas con baja participacin del profesorado y a veces son trasladadas de sistemas educativos de contextos diferentes, que, buenas en s mismas, se convierten en negativas cuando no se tienen en cuenta las circunstancias del medio en el que se aplican (ejemplo, la descentralizacin o la
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autonoma de gestin del centro educativo). Se trata de medidas positivas que dejan de serlo cuando los actores que adquieren la responsabilidad no estn preparados. o Las propias polticas que a veces han sido impuestas por los organismos de financiacin, sin tener en cuenta el medio en el que deben desarrollarse. o La existencia de pocos programas que atiendan a la diversidad del alumno per se y por su cultura, es decir, falta considerar al multiculturalismo, hecho presente y diferenciador de Iberoamrica. o La participacin de la comunidad escolar en la vida del centro educativo es escasa, sobre todo por lo que se refiere a los padres.
Finalmente, habra que destacar que si bien se aprecian avances significativos en la universalizacin de la educacin bsica, obligatoria y crecientes esfuerzos por mejorar los logros educativos; tambin es cierto que se observa una acentuada devaluacin de la escolaridad, ya que a diferencia de dcadas anteriores, en que un empleo poda conseguirse con seis aos de estudio, hoy para conseguir el mismo empleo se demanda una escolaridad superior a los diez aos.
1.2 El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica de 1992 La ltima gran reforma en educacin bsica en Mxico se origin con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB), en mayo de 1992, por el gobierno federal, los gobiernos estatales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE). Dicha reforma apunt hacia dos vertientes; por un lado, hacer viable la descentralizacin educativa,
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transfiriendo la responsabilidad de la operacin de los servicios a los gobiernos estatales; y, por el otro, redisear los currculos de los tres niveles y renovar los materiales educativos. El mismo acuerdo incluy dos modificaciones trascendentes que marcaran fuertemente a las dinmicas operativas de educacin bsica: la obligatoriedad de la secundaria y la implementacin de una estrategia de mejoramiento profesional de los maestros (Carrera Magisterial). El ANMEB supuso algunas ventajas importantes: una mayor cercana entre autoridades educativas y receptores del servicio; un mayor compromiso de los agentes participantes; una mejor rendicin de cuentas, tanto federal como local; asimismo, marcara el inicio de un amplio proceso de renovacin y mayor compromiso a favor de la educacin, originara la elaboracin de nuevas leyes de educacin, federal (1993) y estatales (posteriores); generara capacidad de planeacin y programacin en las instancias estatales, impulsara la participacin social, etctera. A 15 aos de distancia, es posible afirmar que los esfuerzos realizados por el sistema educativo nacional, en varios aspectos consiguieron logros sustanciales. En otros rubros, la deuda es evidente. Si bien es cierto que la descentralizacin gener nuevas inequidades y acentu las existentes en el sistema nacional, producto de las contrastantes capacidades de gestin administrativa y operativa en las entidades (lo que obliga a considerar realizar serios ajustes al proceso de descentralizacin con
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un nuevo federalismo educativo), los gobiernos estatales juntos con sus sistemas educativos estn aprendiendo a caminar con mayor eficiencia en la gestin administrativa. Si bien, se reconoce que los planes y programas de estudio de educacin primaria, renovados a partir del ANMEB (1993), han estado sujetos a revisiones constantes, entre las que destaca los cambios realizados al programa de Espaol de primaria (2000), esto no fue suficiente para hacerlos corresponder con los cambios sociales, culturales, cientficos, actuales. En consecuencia, y procurando atender a dichos cambios sociales, en 2004 se renov el Programa de Educacin Preescolar y a partir del 2006, se empez a implementar un nuevo currculo de Educacin Secundaria. La renovacin del currculo de primaria y su articulacin con los de los niveles adyacentes, es una tarea ineludible en el mediano plazo. Adicionalmente, toda transformacin curricular acarrea. adems de ajustes en varios procesos educativos, la necesaria adecuacin de materiales educativos (libros de texto y auxiliares para el maestro); tarea que implica un largo proceso de renovacin. Incrementar la cantidad de aos de escolaridad obligatoria de 6 a 9 aos, con la incorporacin de la secundaria a esta condicin, trajo como consecuencia una enorme presin al Sistema Educativo Nacional. Gran parte de los esfuerzos se destinaron a ampliar la cobertura en secundaria, manifestndose un enorme incremento de la matrcula en la modalidad de telesecundaria. Situacin
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que al paso del tiempo ha reflejado que esta modalidad posee serias carencias en la calidad de los logros escolares (EXCALE; ENLACE y PISA). En general, para educacin bsica, los alcances en cobertura no han sido menores. En primaria, el ndice se encuentra en la franja en la que se requieren esfuerzos extraordinarios para incrementar aunque sea medio punto, arriba de 94%; lo que significa un serio reto. En secundaria, considerando su obligatoriedad, los logros han sido relevantes: la cobertura pas de 67.1% a 91.8% en estos ltimos 15 aos. Sin embargo, en este nivel los problemas de inequidad y calidad muy pronto fueron evidentes. Las evaluaciones de logro educativo alarmaron y obligaron a replantear el modelo va una reforma del nivel. 5 La educacin preescolar requiere mencin aparte; su obligatoriedad paulatina para los tres grados, a partir del ciclo escolar 2004-2005, adems de llevar a disear un nuevo currculo, que se encuentra en proceso de implementacin y generalizacin, est generando presiones financieras y de gestin operativa; actualmente, la cobertura para los tres grados no alcanza el 70%. 6 Si bien en cobertura es posible advertir visibles avances, con evidentes focos rojos de alerta, en los rubros de equidad y calidad de los servicios de educacin bsica pareciera que el sistema muestra
En 2002 se inicia el diseo de la Reforma Integral de Educacin Secundaria (RIES); cuatro aos despus, se pone en marcha su implementacin. Ms adelante nos ocuparemos de ella. 6 Al igual que para la Reforma de Secundaria, en un apartado especial nos ocuparemos de la Reforma de Preescolar.
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sntomas claros de agotamiento. Las reformas en curso de Preescolar y Secundaria, la aparicin de diversos programas y proyectos federales para reforzarla (Programa Escuelas de Calidad, Programas y Acciones Compensatorias, Enciclomedia, etctera) son sntomas inequvocos de una necesaria transformacin. No es para menos, los acelerados cambios sociales generan nuevas exigencias y la Modernizacin de la Educacin Bsica planteada en 1992 ha sido rebasada. Sin duda la transformacin requerida apuntar a consolidar la cobertura y atender los problemas de calidad y equidad con nuevas propuestas y renovadas estrategias. La implementacin de Carrera Magisterial, como una estrategia que principalmente promova el mejoramiento profesional para los maestros en servicio y que en consecuencia les permita acceder a un mejor salario, se ha ido desgastando, de tal modo que, su propsito central enfocado a crear una va para fomentar la carrera profesional de los maestros, se fue convirtiendo en un sistema que promova mayoritariamente el escalafn salarial; por lo que, se reconoce que a 15 aos de su creacin, el modelo est agotado y es necesario su replanteamiento. 1.2 Nuevos patrones de inversin y gasto en educacin
MJ.1 Adecuar el marco legal que regula al Sistema Educativo Nacional para que coadyuve al logro de los objetivos institucionales. Hacer ms eficiente la fiscalizacin y el manejo de los recursos pblicos, mediante la definicin de nuevas reglas y criterios de asignacin presupuestal transparentes, claros y equitativos.
Estrategia 9.4. Fortalecer el federalismo educativo para asegurar la viabilidad operativa del sistema educativo mexicano a largo plazo, promoviendo formas de financiamiento responsables y manteniendo una operacin altamente eficiente. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.
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Temas Transversales. Marco Jurdico del Sector Educativo. Programa Sectorial de Educacin 2007-2012
Asegurar la calidad en educacin representa uno de los motivos ms slidos para invertir en ella; y hacerlo de la manera ms eficiente posible es una de las preocupaciones permanentes. Los anlisis ms recientes, entre ellos el de la OCDE 7, muestran que la inversin en educacin pblica en Mxico ha crecido de manera sustantiva en los ltimos 10 aos (pasando de 6.8% del PIB al 8.4%). De los pases miembros de la OCDE, slo despus de Finlandia, Mxico es el pas que invierte la mayor proporcin del PIB en este sector. Sin embargo, el gasto por estudiante es de los ms bajos. Esta situacin refleja dos hechos; por un lado, que el acelerado incremento de la matrcula (considerar la obligatoriedad de secundaria y preescolar) ha absorbido el incremento de la inversin; y por el otro, que el tamao del PIB en Mxico es muy inferior al de los otros pases desarrollados. Otro dato relevante es que la mayor parte de la inversin en educacin est destinada a gasto corriente (96.9%), lo cual deja muy poco margen a la incorporacin de innovaciones que dependan de gastos no comprometidos; situacin que muy probablemente no cambiar en el corto plazo, lo que obliga a disear estrategias novedosas e inteligentes, para acudir a la innovacin como factor de cambio positivo.
Panorama de la educacin 2007. Nota para Mxico. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), Septiembre, 2007.
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Al respecto, la inversin en educacin bsica merece un comentario particular: 84.2% del gasto corriente se destina al pago de salarios de los maestros, 4.9% al pago de otros salarios y 10.9% a gastos diversos. Sin duda alguna aqu hay un foco rojo que requiere atencin inmediata. Por ejemplo, una de las actividades imprescindibles en educacin es la formacin continua o actualizacin docente; sin ella, los procesos educativos, se frenan o se desvan; lo cual impacta la calidad educativa. Por ello es necesario fortalecer financieramente este rubro, los montos destinados a la actualizacin de los maestros mexicanos son prcticamente inexistentes: la instancia federal destinada a dicha funcin recibe la cuarta parte del presupuesto empleado anualmente para una evaluacin de logro (ENLACE). Cierto que la actividad profesional de los maestros es la destinataria de la mayor parte del gasto corriente en educacin, que a su vez representa casi el total de la inversin en el ramo; sin embargo, su salario es de los ms bajos de los pases de la OCDE (menos de la mitad del promedio); lo que refleja no slo que el resto de los otros pases destinan ms presupuesto a otros rubros sino tambin que pagan, mucho mejor a sus maestros.
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Sin duda alguna, gastar de manera ms eficiente el presupuesto es una tarea que habra que intensificar; pero su redistribucin no es posible sin un incremento sustancial que permita disminuir el gasto corriente e invertir en acciones que vayan ms all de cumplir con la cobertura educativa y aborden de manera estructurada la mejora de la calidad educativa. 1.4 La heterogeneidad en el perfil docente En educacin bsica el perfil de los docentes en servicio se ha diversificado, esta situacin se vincula estrechamente con la diferenciacin de los niveles educativos. En el caso de educacin primaria, en donde el personal docente era mucho ms homogneo, ahora es diverso ya que adems de las escuelas regulares, se increment el nmero de escuelas indgenas y creci el nmero de profesores de educacin fsica y de educacin especial; en el caso de la educacin secundaria, aumentaron las telesecundarias y las secundarias tcnicas y se incorporaron profesionales para atender los espacios de orientacin vocacional, educacin tecnolgica, educacin fsica y educacin artstica. La formacin inicial de los maestros se ha diversificado. As encontramos maestros con formacin normalista egresados de planes de estudio anteriores a 1984, que al trmino de la educacin secundaria se formaron como profesores de educacin preescolar o primaria. Tambin se encuentran laborando docentes que cursaron licenciatura en instituciones normalistas despus de
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1984, estos maestros realizaron sus estudios de bachillerato en distintas escuelas con planes y programas de estudio diversos. Asimismo algunos maestros cursaron su licenciatura en la Universidad Pedaggica Nacional (UPN) y otros han estudiado otras licenciaturas o postgrados en universidades e instituciones de educacin superior. Las funciones que desempean los docentes, tambin se han diversificado pues adems de atender a los grupos escolares o de estar encargados de tareas directivas o de supervisin, actualmente pueden desempear actividades de apoyo tcnico pedaggico, as como coordinar o apoyar programas educativos. Esta heterogeneidad docente originada por la diversificacin de los servicios y funciones que se realizan en educacin bsica se corresponde con la heterogeneidad de las poblaciones escolares, cada vez ms diversa. Este patrn de diversificacin impone algunos retos sustantivos: aprender a atender con estrategias diferenciadas desde un modelo normativo nacional y homogneo.
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2. Principales Retos 2.1 Ofrecer respuesta educativa de calidad ante la creciente fragmentacin demogrfica y la diversidad presente en el pas.
Objetivo 10 Reducir las desigualdades regionales, de gnero y entre grupos sociales en las oportunidades educativas. Invertir ms en educacin es imprescindible para elevar la calidad educativa. Tambin lo es llevar los servicios educativos a donde ms se necesitan. No basta con tener una escuela cerca de una comunidad; se necesita un entorno econmico y familiar favorable para ingresar y mantenerse en ella. En un pas como Mxico, caracterizado por elevados contrastes entre las familias y entre las regiones, es necesario apoyar a los estudiantes ms rezagados de modo que estn en condiciones de aprovechar las oportunidades que ofrece la educacin. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Objetivo 2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. Programa Sectorial de Educacin 2007-2012
Pese a las menores tasas de crecimiento demogrfico (1% comparado con el 3.4% de 1970, vase grfica sobre Dinmica de la Poblacin), lo que significara una franca descarga de presin de la demanda escolar, persiste el reto de lograr la cobertura universal de la educacin bsica. El que 14 de cada 100 nios (6 en la primaria y 8 en la secundaria, vase tabla sobre Principales Indicadores
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de Educacin Bsica) no tengan la oportunidad de asistir a la escuela e interactuar con un maestro, es un hecho de enorme injusticia social; sobre todo porque ese 14% de nios son miembros de los grupos poblacionales ms vulnerables (rurales, indgenas, migrantes, jornaleros, nios en situacin de calle, nios que presentan necesidades educativas especiales, con o sin discapacidad, etctera). Pero an ms, si ese 14% de nios tuviera un espacio escolar disponible, se sumara a un porcentaje mayor de nios que asisten a aulas precarias a recibir servicios educativos limitados; es decir, no bastar con ofrecer espacios y oportunidades educativas a estas poblaciones, habr que hacerlo bajo las modalidades pertinentes para asegurar la calidad.
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En el documento Estudios sobre la educacin para la poblacin rural en Mxico, preparado por la UNESCO en 2004, en el que se analiza el desplazamiento y la fragmentacin de la poblacin rural se afirma:
o
La orientacin de estos desplazamientos ms finos, as como los interestatales podran ayudarnos a comprender de mejor manera la emergencia de localidades rurales de 100 habitantes o menos que ha tenido lugar en la dcada de los noventa. Un anlisis antropolgico de estos flujos migratorios nos ayudara a comprender las condiciones de vida y las transformaciones culturales que devienen de estos flujos migratorios. Lo nico que por ahora es posible afirmar es que de modo paralelo al crecimiento de las grandes urbes, el nmero de localidades rurales ha aumentado de la siguiente forma: En 1970 haba alrededor de 95 000 localidades de menos de 2 500 habitantes (criterio demogrfico de definicin de comunidad rural). En 1990 haba 155 000 localidades rurales. En 1995 haba 198 000 localidades de las cuales 148 500 tienen menos de cien habitantes.
El grado de dispersin y fragmentacin de los grupos poblacionales se ha acentuado. Casi una cuarta parte de los mexicanos se concentra en localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, dentro de las que existen cerca de 150 mil localidades con menos de 100 habitantes, por lo que generar servicios educativos implica no slo un mayor costo, sino el diseo y operacin de estrategias apropiadas a cada situacin.
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Objetivo 2. 2.7 Atender a los nios y jvenes de las localidades y municipios con mayor rezago social, prioritariamente a los de menor ndice de desarrollo humano, a la poblacin indgena y a los hijos de jornaleros agrcolas inmigrantes y emigrantes, con base en la construccin de agendas estatales para la equidad en la educacin inicial y bsica, elaboradas conjuntamente por las entidades federativas y el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). Programa Sectorial de Educacin 2007-2012
Las escuelas con aulas multigrado es una constante en todo el pas, ms de la mitad de las escuelas primarias (incluyendo Cursos Comunitarios, atendidos por el CONAFE), poseen aulas en donde al mismo tiempo un profesor imparte dos, tres, cuatro o hasta seis grados. Todo parece indicar que la fragmentacin de la poblacin har que la escuela con aulas multigrado se mantenga, o incluso se incremente en el panorama educativo nacional. Por lo tanto, fortalecer las estrategias para su atencin es una tarea prioritaria para evitar que ms del 17% 8 de la matrcula de primaria, que asiste a escuelas multigrado, viva situaciones de desventaja didctica, al estar en un espacio escolar con un maestro que al mismo tiempo atiende alumnos de varios grados. Cabe destacar que del total de las escuelas multigrado 60% pertenece a la modalidad de primaria general, 15% a primaria indgena y 25% a cursos comunitarios del CONAFE.
Evaluacin externa de la Construccin de la Propuesta Educativa Multigrado 2005. Reporte final, 20 de diciembre de 2005. Elaborada por el Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Investigaciones y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional.
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Objetivo 2. 2.5 Fortalecer los programas e iniciativas diversas dirigidas a la atencin de nios y jvenes indgenas, la actualizacin y formacin de docentes hablantes de lengua indgena, y la formacin de los docentes en las escuelas multigrado. Programa Sectorial de Educacin 2007-2012
Por otro lado, Mxico es un pas multicultural y plurilinge, aspectos que sin duda representan una gran riqueza; sin embargo, atender a la gran diversidad cultural y lingstica implica un reto muy particular, y hacerlo con calidad incrementa su magnitud. No slo se requieren estrategias curriculares y de gestin escolar pertinentes, tambin se requieren maestros que hablen las lenguas maternas de los alumnos, as como materiales de apoyo que contribuyan a la mejora educativa de estos grupos poblacionales, a fin de promover una atencin educativa intercultural y bilinge. Las entidades con mayor matrcula estudiantil indgena en el nivel de educacin primaria son: Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Veracruz, que renen a ms del 74% del total de la matrcula de poblacin indgena. Segn datos del XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 9, la poblacin infantil indgena de seis a 14 aos, fue de 2 492 471, de los cuales 2 173 562 asistan a educacin primaria. La atencin escolar de nias y nios indgenas se ofrece mayoritariamente en escuelas primarias generales (61.4%); slo una proporcin menor est en escuelas de la modalidad indgena (840 910, 38.6%); lo que no deja de tener un signo de inequidad. Aunque vale la pena destacar que uno de los retos ms
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XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000; Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, 2001
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importantes es hacer que esta modalidad mejore sustancialmente los servicios; pues los resultados de las evaluaciones la colocan con los puntajes ms bajos. Respecto a la cobertura de educacin primaria, por criterio de lengua indgena se estima que actualmente se atiende a 50 de las 65 lenguas indgenas que se hablan en Mxico. Dentro de estas 50 lenguas, ocho son las que agrupan la mayor concentracin de la matrcula atendida (64.6% 10). Otra situacin que vale la pena destacar, es que se est incrementando la incorporacin de nios hablantes de lenguas indgenas a escuelas primarias generales, debido a los procesos de migracin local. Esto est sucediendo principalmente en entidades como: Chiapas, Hidalgo, Mxico, Oaxaca, Puebla, San Luis Potos y Veracruz. Hablantes de las lenguas indgenas ms empleadas en Mxico Lengua
Nhuatl Mixteco Tzeltal Tzotzil Hahu Mazateco Zapoteco Chol Otras
Habitantes
178 035 (21.2%) 87 802 (10.4%) 76 424 (9.1%) 64 179 (7.6%) 37 108 (4.4%) 33 895 (4.0%) 33 252 (4.0%) 32 501 (3.9%) 297 714 (35.4%)
10 Plan de estudios 1997, Licenciatura en Educacin Primaria con Enfoque Intercultural Bilinge. Fundamentos y estructura. Mxico, SEP, 2005.
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Objetivo 2. 2.4 Desarrollar un modelo pedaggico de educacin bsica intercultural para los hijos de jornaleros agrcolas inmigrantes y emigrantes, pertinente al contexto de esta poblacin, as como los mecanismos de seguimiento acadmico que les aseguren la continuidad de sus estudios, en sus comunidades de origen y de destino. Programa Sectorial de Educacin 2007-2012
La fragmentacin de las poblaciones rurales est estrechamente ligada con algunos fenmenos complementarios como, la intensa migracin hacia las poblaciones urbanas. Este fenmeno ha generado un incremento de asentamientos irregulares urbano marginales. El sistema educativo deber estar atento al tipo de demanda que estas poblaciones generan. Desde un punto de vista pedaggico, la atencin educativa de estas poblaciones heterogneas (por su procedencia geogrfica, cultural y lingstica, por sus expectativas sociales, hbitos, etctera), que conviven en un mismo espacio, en una misma escuela, en una misma aula, requiere de realizar ajustes y adecuaciones particulares al modelo general de atencin. Asimismo, hay otro fenmeno presente en el contexto educativo mexicano, los hijos de los jornaleros agrcolas migrantes. A este respecto, la Secretara de Educacin Pblica desde hace 26 aos viene promoviendo la atencin educativa intercultural, de nivel primaria y preescolar, a travs de la
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coordinacin de esfuerzos interinstitucionales de los tres niveles de gobierno y de organismo de la sociedad civil. Sin embargo, las valoraciones que se han se han realizado en este mbito, revelan la necesidad de disear un modelo educativo que considere adems de los elementos acadmicos, las condiciones de vida de dicha poblacin. A continuacin se muestran algunos datos reveladores 11: El Programa de Educacin Preescolar y Primaria para Nias y Nios Migrantes (PRONIM) opera en 21 entidades; aunque su cobertura es escasa, aproximadamente cubre entre el 5 y 8% de la demanda estimada. Presenta una alta rotacin de la planta docente. El tiempo promedio de trabajo diario en el aula, es de 3hrs., 5 das a la semana y las horas de trabajo durante un ciclo agrcola escolar se calculan en 300. Para el ciclo escolar 2006-2007, se estima que el Programa que tuvo una cobertura nacional de 17,289 alumnos. El 40% de estos alumnos, provienen de familias indgenas, razn por la cual la matrcula presentan condiciones multilinges. Ms del 65% son alumnos extraedad y aproximadamente el 25% de estos alumnos abandonan la escuela para incorporarse de tiempo completo al trabajo salarial.
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Programa nacional para la Equidad en la Educacin Bsica para Migrantes publicado en febrero del 2008 por el Programa de Educacin Primaria para Nias y Nios Migrantes, de la Direccin General de Desarrollo de la Gestin e Innovacin Educativa.
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