Proyecto de Apoyo a la Reforma Educativa Fondo de Investigaciones Educativas 1998 (FINE-98)

Los Consejos Directivos Escolares Anlisis de una estrategia de administracin escolar local participativa

Manuel Guevara Universidad Capitn General "Gerardo Barrios"

Celina Hernndez de Rivas Martn Rodrguez Universidad Evanglica de El Salvador. lvaro Carrasco Fundacin Empresarial para el Desarrollo Educativo

FEPADE-MINISTERIO DE EDUCACIN-USAID

San Salvador, El Salvador. 1999.

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NDICE

1. FUNDAMENTOS DE LA INVESTIGACIN...................................................... 7 1.1. DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA. ......................................................................... 7 1.2. FINALIDADES Y COMPETENCIAS DE LA DESCENTRALIZACIN Y DE LOS CDE .......... 11 2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN............................................................ 14 3. METODOLOGA................................................................................................. 14 3.1. DISEO Y MUESTREO CUALITATIVO ...................................................................... 14 3.2. INSTRUMENTOS .................................................................................................... 17 3.3. PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIN.................................................................. 19 3.4. PARTICULARIDADES METODOLGICAS DE UN TRABAJO COOPERATIVO INTERINSTITUCIONAL .................................................................................................. 20 4. UNA VENTANA A LOS CONSEJOS DIRECTIVOS ESCOLARES................ 21 4.1. CMO ESTN FUNCIONANDO LOS CONSEJOS DIRECTIVOS ESCOLARES?................ 21 4.1.1. Cmo est conformado el CDE? ................................................................. 21 4.1.2. Cuando se rene el CDE? ........................................................................... 22 4.1.3. Para qu sirve el CDE?............................................................................... 23 4.1.4. Existen dificultades para el funcionamiento del CDE? ................................ 24 4.2. ES DEMOCRTICA LA PARTICIPACIN DE LOS MIEMBROS EN EL CDE? .................. 26 4.2.1. Cmo se eligen a los miembros del CDE? ................................................... 26 4.2.2. Cmo se aprecia la oportunidad de la participacin de los distintos sectores en la toma de decisiones? ....................................................................................... 27 4.2.3. Quienes participan en la toma de decisiones que realiza el CDE?............... 28 4.2.4. Se hacen esfuerzos por garantizar y estimular la participacin en las reuniones de los CDE? ........................................................................................... 30 4.2.5. Existe comunicacin entre el CDE y los sectores representados? ................ 31 4.2.6. Cmo se toman las decisiones en las reuniones del CDE?........................... 32 4.3. CUL ES LA INFLUENCIA DEL FUNCIONAMIENTO DEL CDE EN LA CALIDAD EDUCATIVA QUE LAS ESCUELAS OFRECEN? .................................................................. 34 4.4. PROMUEVE EL CDE LA RELACIN ESCUELA - COMUNIDAD? ................................ 36 5. CONCLUSIONES. ............................................................................................... 40 6. RECOMENDACIONES....................................................................................... 43

Agradecimientos
Queremos comenzar por agradecer a todos los directores, maestros/as, padres/madres y alumnos/as, de las escuelas visitadas, por su hospitalidad y buena disposicin para ayudarnos a desarrollar este trabajo en beneficio de la educacin de El Salvador. Tambin debemos agradecer el respaldo institucional brindado por la Fundacin Empresarial para el Desarrollo Educativo, en particular la labor de la Seora Mara Antonieta de Harwood, as como el continuo apoyo y confianza del Seor Adalberto Daz. Nuestros sinceros agradecimientos adems, para el importante trabajo de coordinacin del Fondo de Investigaciones Educativas (FINE), realizado por Irene Flores y Alberto Barillas. Agradecemos particularmente a la Seora Elizabeth Ortz y a su equipo de trabajo en el Ministerio de Educacin, quienes nos apoyaron y aportaron valiosa informacin. Tambin corresponde expresar nuestro aprecio, a distintas autoridades del Ministerio de Educacin, por el respaldo demostrado, de un modo especial agradecemos las gestiones realizadas por Jos Luis Guzmn. Nuestro agradecido reconocimiento vaya tambin para los profesionales de la Unidad de Evaluacin e Investigacin del Ministerio de Educacin, quienes siempre han estado dispuestos a ayudarnos. Durante la fase inicial de este trabajo las Seoras Anabella de Palomo y Ada de Morera, investigadoras de la Fundacin Salvadorea para el Desarrolllo Econmico y Social, nos proporcionaron valiosa informacin e ideas, por las cuales les estamos muy agradecidos. Tambin queremos reconocer las contribuciones al proceso en que se desarrollo este trabajo, hechas por Manuel Bastas, Fernando Reimers, Vanessa Castro, Magdalena Rivarola, y Armando Loera. De un modo especial agradecemos a Patricia Craig, quien llam nuestra atencin hacia ideas pertinentes para este estudio y quien ha respaldado y enriquecido el aporte del FINE. No podemos tampoco dejar de agradecer los comentarios en torno al informe, vertidos por Hctor Lindo, Irene Flores, Ada de Morera, Victor Marn y Luis Gonzlez. Reconocemos las contribuciones al trabajo de investigacin, hechas por Kern Hernndez y Miguel Angel Yanez, profesionales de la Universidad Capitn General Gerardo Barrios. Nuestro reconocimiento ms sincero a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), sin cuyo financiamiento no hubiese sido posible realizar este trabajo.

Luego de una dcada de confrontacin social, El Salvador enfrent el reto de la paz y de la reconstruccin fsica y moral de la sociedad. La Reforma Educativa es una de las principales polticas emprendidas para consolidar la convivencia pacfica, democrtica y productiva. Una de las acciones a travs de las cules el Ministerio de Educacin busca impulsar estos cambios, es mediante la creacin de los Consejos Directivos Escolares. Se espera que las dinmicas generadas por estos Consejos, contribuyan a educar a los nios/as y jvenes en los valores de la participacin, cooperacin, tolerancia y de la democracia. Por otra parte el sistema educativo enfrent la necesidad de buscar alternativas que contribuyeran a hacer un uso ms eficiente y pertinente de los recursos disponibles. Tomando como ejemplo la experiencia de las escuelas del programa de Educacin con participacin de la Comunidad (EDUCO), se diseo una modalidad de administracin escolar donde se involucran a los docentes, padres/madres y alumnos/as. Esta es la nueva manera de administrar las escuelas, acercando algunas decisiones relativas a la administracin de los recursos escolares, a los actores principales. La intencin ltima y ms importante de este esfuerzo, es que mediante esta nueva modalidad administrativa se contribuya a mejorar la calidad de los servicios educativos que cada centro ofrece. Los Consejos Directivos Escolares, forman parte de la poltica de descentralizacin y en un contexto ms amplio de las polticas de modernizacin del Estado. Es importante mencionar que las polticas de descentralizacin de los servicios pblicos, es un movimiento reformador presente en todos los pases de Amrica Latina. La experiencia de otros pases ha mostrado que hay importantes beneficios derivados de una adecuada descentralizacin de los servicios educativos, pero que este proceso no est exento de riesgos y problemas. Estas amenazas, exigen que todo proceso de descentralizacin vaya acompaado por un monitoreo y evaluacin constantes. En El Salvador, se han emprendido algunas acciones investigativas que pretenden retroalimentar las polticas de descentralizacin y a los Consejos Directivos Escolares. El Ministerio de Educacin, de hecho maneja varias iniciativas de evaluacin cuantitativa que puede proporcionarles informacin clave para apoyar o reorientar el proceso. Es conveniente reconocer, que las aspiraciones de esta poltica de descentralizacin, no pueden verse plenamente alcanzadas, en el corto perodo de implementacin, que hasta el momento llevan los Consejos. Nuestra aproximacin investigativa reconoce esta situacin, y se propone entonces, generar informacin que contribuya a apoyar el desarrollo de los Consejos Directivos Escolares. A dos aos de haber comenzado las primeras experiencias, pretendemos en este estudio, analizar algunos aspectos claves para el desarrollo exitoso de esta poltica educativa. As, enfocamos nuestros anlisis en ver cmo los Consejos estn cumpliendo algunas de sus funciones bsicas, cmo se da la participacin, que influencia estn teniendo en la calidad de los servicios y en algunos elementos de cmo se est dando la relacin de la escuela con la comunidad. Para responder a estas inquietudes se opt por realizar una investigacin cualitativa, en 16 escuelas en distintos Departamentos del pas. En cada escuela se

entrevist al director/a, a docentes, a padres/madres de familia y alumnos/as. Tambin se observaron reuniones del Consejo Directivo Escolar y se revisaron algunos registros. El documento ofrece inicialmente una breve revisin de la literatura sobre la descentralizacin educativa, como una manera de construir un marco de referencia para los anlisis y discusiones posteriores. Con esta misma intencin y para delimitar el trabajo investigativo, se hace una revisin de algunos de los documentos informativos y leyes fundamentales de los Consejos Directivos Escolares. Luego sigue el apartado metodolgico y los anlisis de resultados. Finalmente se integran las conclusiones principales del trabajo, para luego ofrecer una serie de ideas fundamentadas que pueden contribuir a estimular la reflexin e informar las decisiones relativas a la bsqueda de mayores de niveles de autonoma escolar. Nuestro sincero inters es contribuir, mediante el tratamiento investigativo del tema abordado, al proceso de construccin de una sociedad ms tolerante, democrtica y justa, as como a la bsqueda impostergable de mejores condiciones educativas para nuestros nios.

1. Fundamentos de la investigacin
1.1. Descentralizacin educativa.
El movimiento descentralizador del Ministerio de Educacin de El Salvador ocurre dentro del contexto ms amplio de redefinicin del rol del Estado y de su modernizacin. Este movimiento surge frente a un Estado histricamente centralizado y burocrtico, "que mantiene altos niveles de ineficiencia y an es poco democrtico" (Enrquez, pg, 12, 1998). Un argumento que impulsa la modernizacin considera que "la centralizacin ha mostrado que contribuye muy poco a la eficiencia econmica; que dificulta la representatividad del gobierno en lo poltico y lo hace distante y autoritario; que incrementa las inequidades, excluye y margina" (Enrquez, pg, 12, 1998). La modernizacin busca, entre otras cosas, disminuir el tamao del Estado, traspasando competencias desde el gobierno central a agentes locales. Se considera que las deficiencias del Estado centralizado, pueden ser superadas al desburocratizar el accionar del gobierno, promoviendo una toma de decisiones ms gil y pertinente a las necesidades locales, as como involucrando a la comunidad en estos procesos. De este modo, se estima que la modernizacin es una de las acciones fundamentales en la construccin de nuevas estrategias de desarrollo y en la consolidacin del rgimen democrtico. La modernizacin institucional ha sido uno de los aspectos centrales impulsados por el Ministerio de Educacin (MINED), en el marco de la reforma educativa. Parte importante de esta modernizacin institucional, ha consistido en la promocin de un proceso de descentralizacin. El programa EDUCO, orientado al rea rural, fue una primera experiencia en la descentralizacin de la administracin escolar y en la participacin de los padres en dicha tarea. Ms recientemente, en 1997, se crearon los Consejos Directivos Escolares (CDE) en un esfuerzo por incluir a todos los centros educativos pblicos en el movimiento descentralizador. Los Consejos Directivos Escolares se encuentran en la periferia de la descentralizacin, constituyndose en un intento para llevar una cuota de la toma de decisiones educativas hasta las escuelas y a la comunidad escolar. Pero, qu significa la descentralizacin en educacin?; Cules son los beneficios y riesgos que conlleva? En este estudio entenderemos por descentralizacin un proceso progresivo de transferencia de competencias, responsabilidades y recursos, desde el nivel central de gobierno, a entidades regionales, departamentales o hacia otras modalidades locales tales como los Consejo Directivos Escolares; con el fin de que, con la participacin ciudadana y en su beneficio, se mejore la produccin de bienes y servicios (definicin construida considerando ideas de: Enrquez, 1998, pg. 39 y Crdoba, 1997, pg. 9). Aunque entendemos que la descentralizacin puede estar referida a distintos niveles del sistema educativo o de la organizacin territorial del sistema, en el caso de El Salvador, la descentralizacin ha sido implementada principalmente al nivel

de los centros educativos (ver FUSADES, 1998). Por lo anterior, al hablar de descentralizacin en este trabajo nos referimos con especial nfasis a la delegacin de competencias administrativas al nivel escolar. Ahora bien, hay varios componentes claves que rescatar en la definicin de descentralizacin. Primero, debe entenderse que la descentralizacin no se logra en una sola accin o en un solo momento, sino que es un proceso en el cual deben irse progresivamente promoviendo cambios culturales, traspasando potestades, desarrollando competencias y creando nuevos mecanismos de participacin y administracin. Entendida as la descentralizacin es un proceso con medidas a corto, mediano y largo plazo. Segundo, la descentralizacin es una transformacin de las estructuras de poder, ya que consiste en la delegacin de mrgenes de decisin, y no en un mero traspaso de funciones en donde la toma de decisiones siempre viene del nivel central jerrquicamente superior (Ver: de Puelles Bentez, 1993; Hommes, 1996; y McGinn). Esta delegacin de poder es posible cuando las instancias locales han sido legitimizadas, y cuando se reconoce su voluntad, capacidad y responsabilidad en la toma de decisiones. Ahora, cules son los beneficios que se esperan de la descentralizacin administrativa y de la promocin de la autonoma escolar? Las propuestas plantean varias consecuencias positivas. Se espera que la descentralizacin permita un uso ms eficiente de los recursos asignados a cada escuela. Esta idea se basa en que cada centro educativo puede identificar de una mejor manera a qu mbito de su quehacer deben estar encaminados los recursos. Este supuesto es el que actualmente ms ha influido en el diseo de la estrategia de los CDE's. El MINED ha delegado, con ciertas restricciones establecidas centralmente, la administracin de parte del financiamiento del centro escolar (mediante el llamado Bono de Calidad), bajo el supuesto que de esta manera se garantizar una mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos de acuerdo a las necesidades de cada centro. Se estima que la descentralizacin puede tambin contribuir a hacer ms eficiente el funcionamiento del nivel central, al liberarle de las funciones que asume la escuela, y permitirle dedicarse a funciones de mayor importancia, como el establecimiento de normas educativas mnimas y coherentes, a la coordinacin de los entes descentralizados, a la evaluacin del sistema, a brindar apoy tcnico, a fomentar el desarrollo profesional permanente y a velar por la equidad del sistema. De este modo la descentralizacin no slo crea nuevas responsabilidades en las escuelas u otras instancias descentralizadas, sino que supone tambin una redefinicin de muchos de los roles del Ministerio de Educacin. Por otra parte se valora que la descentralizacin, al incluir la organizacin y la participacin de las comunidades locales, tiene un importante potencial para la promocin de los valores democrticos y el desarrollo del capital social. Se espera que mediante una gestin participativa y descentralizada se contribuya a ir generando una cultura de participacin comunitaria en las cuestiones pblicas, fortalecindose de este modo la representatividad poltica de los diversos sectores sociales y los valores democrticos (Santos, 1988, pg. 55; CEPAL, 1992b, Cap. X y de Puelles Bentez, 1993, pg. 14). La participacin de la comunidad en los asuntos pblicos, en este caso en la gestin escolar, implicara tambin una mayor identidad y compromiso con la escuela y

sus proyectos, adems de permitir que las comunidades demanden mejores condiciones educativas cuando detecten problemas (CEPAL, 1998, pg. 168, CEPAL, 1992, pg. 131, y CEPAL 1992b pg. 210 ). Otra de las posibles bondades que la descentralizacin ofrece, es la apertura para la innovacin generada desde las instituciones escolares. Cada centro al asumir responsablemente la identificacin de sus necesidades y buscar alternativas de respuesta puede dar origen a una diversidad de iniciativas entre las cuales pueden existir respuestas creativas e inteligentes que puedan ser tiles a otras escuelas. La descentralizacin abre la puerta para que el sistema aprenda desde abajo, desde la cotidianeidad, la realidad y la accin. (CEPAL, 1992, pg. 133). Esto supone, que exista un nivel intermedio entre las escuelas y el Ministerio de Educacin cuya funcin sea sistematizar, experimentar y difundir estas innovaciones. Por otra parte, la descentralizacin abre la posibilidad para que cada centro educativo busque desarrollar acciones que le permitan adaptarse de mejor manera a la comunidad donde esta inserta. De este modo, la autonoma escolar puede contribuir a aumentar la pertinencia de las acciones que se emprenden desde la escuela. Al mejorar la pertinencia, se espera que los sectores sociales menos favorecidos se vean beneficiados, ya que la familias de los estudiantes evalan de manera diferente los costos de oportunidad que implica mantenerse en la escuela, contribuyndose as a evitar la desercin prematura y ofreciendo mejores opciones laborales posteriores (CEPAL, 1992, pg. 88 y CEPAL, 1997, pg. 192, 196). Finalmente otro de los posibles beneficios de la descentralizacin, es que al ceder poder de decisin a las escuelas se entrega tambin responsabilidad por los resultados educativos y por lo tanto se abre la puerta para evaluar, exigir y estimular diferencialmente. En un contexto descentralizado, cada centro autnomo es responsable por sus condiciones educativas, siendo posible entonces demandar explicaciones y propuestas de solucin cuando los resultados educativos sean pobres. La excusa "los del Ministerio as nos dijeron que lo hiciramos", tiene menos validez en una escuela autnoma. Por otra lado, cuando los resultados educativos sean favorables en un centro, es posible identificar estmulos que apoyen el buen desempeo. Claro que para que la descentralizacin produzca beneficios en este sentido, es necesario que el nivel central fortaleza su capacidad evaluativa del desempeo docente y del rendimiento de los alumnos, a la vez que genera y evala otros indicadores de xito en las escuelas. Las experiencias de descentralizacin en otros pases ha permitido tambin identificar algunos posibles efectos nocivos para el sistema educativo. Una de las amenazas identificadas tiene que ver con la eventual prdida de coherencia de la educacin. Es posible identificar este riesgo ms claramente, cuando la descentralizacin incluye aspectos pedaggicos (que por el momento no es el caso de las principales estrategias de descentralizacin en El Salvador). En estos casos puede ocurrir una vasta diferencia en las iniciativas pedaggicas en cada centro educativo. Esto, que dentro de ciertos lmites no es un problema, puede derivar en una extrema descoordinacin y prdida de relacin con los objetivos del sistema educativo, si no existen algunos

contenidos y estndares nacionales as como una instancia encargada de coordinar y supervisar las iniciativas de los entes autnomos (Ver, CEPAL, 1992, pg. 132, 153). Otro de los riesgos que debe enfrentar un sistema educativo descentralizado, sobre todo al delegar autonoma en aspectos pedaggicos y de financiamiento, es la posibilidad de que se profundicen las inequidades en trminos de la calidad entre los distintos centros educativos. Este incremento de la inequidad, surge como amenaza ante la variantes entre cada centro para gestionar nuevos fondos y para desarrollar propuestas administrativas y pedaggicas. Las variantes entre las propuestas pueden deberse a las diferentes capacidades y condiciones socioeconmicas que existen en las escuelas y en las comunidades donde estn insertas. Si no existe un mecanismo centralizado que regule y compense las diferencias, la descentralizacin puede derivar en una exacerbacin de las diferencias en la calidad educativa (CEPAL,1992b, 210-213). Relacionado con lo anterior, es necesario aceptar, que uno de los posibles obstculos para una descentralizacin efectiva radica en las debilidades en conocimientos y competencias del recurso humano a cargo de los entes autnomos. Es ampliamente reconocido que en El Salvador existen muchos vacos en las habilidades y competencias del recurso humano actual; de hecho, este reconocimiento es una de las razones que han impulsado la reforma educativa. Si, en general, el pas cuenta con un recurso humano poco competente, las polticas de descentralizacin pueden, al delegar autonoma, tener poca trascendencia en iniciativas generadas desde la periferia del sistema y profundizar los problemas de eficiencia. Ante esta amenaza resalta la necesidad de que la descentralizacin sea un proceso gradual, acompaado de un fuerte componente de asistencia tcnica y evaluacin permanente. Otro de los posibles riesgos de la descentralizacin radica en que los entes autnomos pueden ser ms susceptibles a las influencias de grupos de presin y por lo tanto, sus decisiones ser menos objetivas y parciales. Se ha advertido que la descentralizacin puede dar pie a la influencia de intereses particulares y permitir en ciertos casos mayores niveles de corrupcin (Prud'homme, 1995, pg. 211). Por otra parte es necesario mencionar que uno de los mayores obstculos para la descentralizacin es el enraizamiento cultural de la larga tradicin normativa y jerrquica impuesta por el gobierno central y la consecuente costumbre de las comunidades y escuelas de depender de los servicios e iniciativas centralizadas (Hommes, 1995, pg. 337). De particular importancia para las polticas de descentralizacin es la existencia de una cultura de tradicin cvica en las comunidades. Un reconocido estudio realizado en Italia (Putman, 1993) encontr que el involucramiento cvico y la saludable orientacin de los habitantes hacia su comunidad en la forma de asociaciones locales de diversa ndole, estaba relacionada con la historia y tradicin en el ejercicio de estas prcticas y valores. Las prcticas de cooperacin y solidaridad, basadas en la reciprocidad y la confianza se encuentran, segn Putman, a la base de las organizaciones y asociaciones locales. El ejercicio de stas prcticas, genera un crculo virtuoso, donde los intercambios se ven constantemente reforzados por los beneficios que la mayora obtiene. Las implicaciones de estos hallazgos para el tema de nuestro estudio consiste, en la hiptesis

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de que las polticas de descentralizacin, que incluyen la organizacin y participacin local, encuentran un terreno frtil en aquellas comunidades donde ha habido una tradicin de estas prcticas, y por el contrario, enfrentan obstculos cuando en el nivel local existe una dbil tradicin de cultura cvica. Resumiendo lo hasta aqu planteado, podemos decir, que la descentralizacin es un proceso complejo que toca aspectos relativos a la distribucin del poder, que incluye aspectos tcnicos y culturales, que conlleva una propuesta en relacin a los valores a desarrollar en una sociedad, y que tiene importantes determinantes histricos. La descentralizacin ofrece valiosas posibilidades, pero es importante entender que no es un proceso exento de riesgos y puede derivar en efectos nocivos al sistema, si no se identifican los riesgos y se toman las medidas en la planificacin y en la implementacin necesarias para evitarlos

1.2. Finalidades y competencias de la descentralizacin y de los CDE

Los objetivos que se persiguen con la descentralizacin educativa en El Salvador, segn lo ha planteado el MINED (pg. 29, 1995), son bastante coherentes con los posibles beneficios derivados de la descentralizacin, que han sido mencionados anteriormente en este texto. Se plantea que la descentralizacin persigue "garantizar una educacin de calidad"; contribuir a mejorar la eficiencia en la administracin de los centros educativos; fomentar la equidad de los servicios; promover la participacin de la comunidad educativa; y permitir la asistencia y el apoyo a los centros educativos. Al indagar acerca de los objetivos que se persiguen con la estrategia descentralizadora de los Consejos Directivos Escolares (CDE), se expresa que los CDE son creados como una modalidad de administracin escolar local. En el Reglamento de la Ley de la Carrera Docente (Art. 48) los CDE se definen como una organizacin "para la toma de decisiones en la administracin de los servicios educativos". La normativa en relacin al mbito de competencias del CDE, claramente se orienta hacia aspectos administrativos: a. Definir prioridades del centro educativo. b. Aprobar y divulgar el Programa Escolar Anual y el presupuesto correspondiente c. Gestionar los recursos humanos y financieros asignados y/o necesarios. (MINED, pg. 5, 1996). El punto a. ("definir prioridades...") y la primera parte del punto b. ("aprobar..."), incluyen competencias que pueden ir ms all de lo meramente administrativo. La definicin de estas competencias abre espacio para que en el CDE se puedan discutir temas relativos a aspectos pedaggicos y a la calidad educativa.

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Tambin es posible observar, con relacin a los propsitos del CDE, un nfasis en la bsqueda de "una gestin ms participativa y democrtica en la prestacin de los servicios educativos" (pg. 4, MINED, 1996). Repetidamente se menciona la intencin de hacer del CDE un espacio, donde la toma de decisiones ocurra de una manera democrtica, con la participacin de la comunidad educativa. Los documentos del MINED, tambin resaltan que los CDE, al involucrar a la comunidad educativa en la toma de decisiones, buscan enfrentar "el desafo de ofrecer una educacin de calidad a la poblacin escolar" o como tambin lo expresan "garantizar el mejoramiento de la enseanza, colocando al alumno como centro de la accin educativa". En esta misma lnea se reitera que se promueve la "constitucin del CDE para apoyar y contribuir a mejorar la calidad de los procesos tcnicos administrativos" (pg. 4, MINED, 1996). En sntesis la revisin de los documentos bsicos del MINED en torno a los CDE's nos permite identificar que los propsitos que se persiguen con esta estrategia son: promover la participacin de padres, alumnos y docentes en la toma de decisiones a nivel escolar; descentralizar la administracin de recursos humanos y financieros; contribuir a mejorar la calidad de la educacin. El MINED en sus escritos operativiza con claridad qu acciones debe desarrollar el CDE para cumplir con los propsitos de participacin y administracin al nivel local (pg 8-11, 1996). Son mucho menos claros los lineamientos para que el CDE contribuya a mejorar la calidad de la educacin. Es posible que se estime que, cumpliendo con los objetivos de participacin y administracin local de recursos, se derive en una mejora en la calidad de la educacin que las escuelas ofrecen. Pero aun si eso fuese as: qu es calidad de la educacin? Cmo entienden el MINED y los CDE el concepto de calidad de la educacin? Creemos que es importante ofrecer, brevemente, nuestra definicin de la calidad educativa. Entendemos como calidad de la educacin un concepto relativo al logro de los objetivos que cada sistema se plantea, asumiendo que la consecucin de dichas metas, contribuir de un modo significativo a "ampliar los conocimientos, capacidades, actitudes y valores necesarios para que las personas sobrevivan, mejoren su calidad de vida y sigan aprendiendo"; (Arrien y otros, 1996). Creemos nosotros, que la consecucin de los objetivos que el sistema educativo se propone, puede permitir que las personas dominen herramientas intelectuales y comportamentales tiles para la insercin al mundo laboral y social, que garanticen la transformacin de la sociedad, en una con mejores condiciones de vida para todos. En el caso de El Salvador algunos de los objetivos que el sistema se ha propuesto son (MINED, 1995): la reduccin de la desercin y repitencia; la presencia en la aulas de profesores bien formados y actualizados; la formacin en valores socialmente deseables; que los alumnos aprendan los conocimientos y habilidades contemplados en el currculo;

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que existan para todos los nios, y se utilicen adecuadamente, materiales didcticos de apoyo al proceso de enseanza-aprendizaje; y, la incorporacin de la computadoras en el aprendizaje, entre otros. Desde una perspectiva sistmica existir en El Salvador progresos en la calidad de la educacin en la medida que las metas que se han trazado, se vayan alcanzando progresivamente. La calidad educativa se ver reflejada en cada centro escolar desde las acciones que cada escuela emprenda para garantizar que se logren al nivel individual las metas globales del sistema. As, una escuela brindar una educacin de calidad cuando tenga un plantel de profesores bien formados y en permanente desarrollo profesional, cuando existan libros y se usen adecuadamente en trminos pedaggicos, cuando los nios aprendan los contenidos curriculares y por lo tanto haya altos niveles de promocin, etctera.

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2. Objetivos de la investigacin

En trminos generales la investigacin se orienta a analizar los procesos participativos que se dan en los Consejos Directivos Escolares (CDE's) y la incidencia del funcionamiento de estos Consejos en la relacin escuela con la comunidad y en la calidad educativa de cada centro. Para orientar el logro del objetivo general se formularon cuatro preguntas: b Es democrtica la participacin de los miembros en el CDE? b Promueve el CDE la relacin de la escuela con la comunidad? b Cul es la influencia del funcionamiento del CDE en la calidad educativa que las escuelas ofrecen? b Existe alguna influencia de la tradicin participativa de la comunidad en el funcionamiento del CDE de su escuela?

3. Metodologa
3.1. Diseo y muestreo cualitativo
Dadas las preguntas sobre las que nos propusimos indagar, consideramos que nuestra trabajo deba responder a un enfoque de investigacin cualitativa. Este enfoque nos permitira tener una imagen completa y contextualizada, de las percepciones, prcticas y dinmicas que existen en las escuelas. Con estas premisas decidimos seleccionar las escuelas de acuerdo a algunos criterios, tratando de tipificar en esta muestra algunas caractersticas determinantes de los fenmenos que se abordaron. De este modo se estableci que deberamos considerar: Que las escuelas contarn con su CDE legalmente establecido y en funcionamiento. Que fueran centros escolares en los que existiera educacin bsica. Que contramos con escuelas urbanas y rurales. Que existiesen al menos cuatro escuelas que perteneciesen a comunidades con tradicin organizativa y participativa. Que existiesen en la muestra escuelas calificadas como de perfil alto y de perfil bajo.

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Uno de los primeros pasos para seleccionar las escuelas en base a los criterios ya mencionados, consisti en realizar una indagacin, a travs de cuestionarios, con supervisores departamentales y distritales, as como con gestores departamentales. El objetivo de esta indagacin era que nos proporcionaran, segn la opinin de cada uno, cules eran las mejores escuelas de su zona, cules realizan su labor con mucha ineficacia, as como aquellos rasgos que las caracterizaban como tales. Segn lo expresado por los supervisores en los cuestionarios, los indicadores de una escuela con un perfil alto son: adecuada ambientacin del aula y la escuela, instalaciones limpias, buen mantenimiento de la infraestructura y mobiliario, buenas relaciones interpersonales entre el personal de la escuela, cumplimiento del horario de trabajo, buenas relaciones con los padres/madres de familia y otros miembros de la comunidad, adecuada conformacin del CDE y buena administracin del centro escolar. Una escuela de pefil bajo, por otra parte, muestra en menor medida, o carece de algunos o todos estos atributos. Cuando hablamos de escuelas de perfil alto y escuelas de perfil bajo, a lo largo del documento, nos referimos a la presencia o ausencia de estos atributos. En base a la lista de escuelas que result de la indagacin con los supervisores, se hizo una seleccin preliminar de veinticuatro centros. Simultneamente, utilizando las caractersticas de las escuelas de perfil alto y bajo, expresadas por los mismos supervisores y gestores, se construyeron cuestionarios para directores, maestros, y padres de familia, as como guas de observacin. Estos instrumentos tenan como objetivo obtener una caracterizacin y una calificacin de las escuelas, que sera contrastada con la calificacin inicial proporcionada por los supervisores. Es decir, mediante la aplicacin de estos instrumentos se pretenda corroborar que las escuelas catalogadas por los supervisores como de perfil alto y bajo, realmente lo eran, de acuerdo a los criterios proporcionados. Realizadas las visitas de verificacin, se seleccionaron doce escuelas que fueron donde la opinin del supervisor y lo constatado con los instrumentos, coincida. Era importante, para responder una de las preguntas del estudio, elegir escuelas de comunidades con tradicin de organizacin y participacin. Por comunidades organizadas y participativas entendemos en este trabajo, aquellas comunidades en las cuales su habitantes, se han agrupado para buscar soluciones colectivas a problemas comunes. En esta definicin caben, por ejemplo, las comunidades que han organizado cooperativas productivas o consejos comunales. Por tradicin, nos referimos a que estas formas de organizacin comunitaria, puedan ser rastreadas, por lo menos, desde una dcada atrs. Para identificar las cuatro escuelas de comunidades con tradicin de organizacin y participacin se hicieron consultas con promotores de alfabetizacin del Ministerio de Educacin y supervisores, seleccionndose una lista preliminar de nueve escuelas. Luego de visitas que permitieron constatar la tradicin de organizacin y participacin de las comunidades se seleccionaron cuatro escuelas. El trabajo se realiz en diecisis escuelas, ocho de ellas distribuidas en los departamentos de Chalatenango, Cuscatln, San Salvador y La Libertad; mientras otras ocho, ubicadas en Usulutn, San Miguel, Morazn y la Unin. De las dieciseis escuelas, 8

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eran urbanas y 8 rurales. El trabajo de campo fue realizado entre los meses de Julio y Noviembre de 1998. En el siguiente cuadro se presentan algunos datos que pueden permitir al lector hacerse una idea del tipo de escuelas en que se realiz el estudio y el contexto en que estn insertas. Se ha incluido un indicador de prioridad de atencin para la poltica social, construido en base al clculo de necesidades bsicas insatisfechas para los municipios donde se ubican las escuelas1. Este indicador al ser igual a 1 seala una prioridad mxima de atencin, o los niveles de pobreza ms alto en el pas; en el otro extremo, cuando es igual a 10, indica los municipios con menos prioridad para la poltica social o con menos necesidades bsicas insatisfechas.

Cuadro # 1. Escuelas incluidas en la investigacin

# 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Categora

Zona Urbana Urbana Urbana Urbana Rural Rural Rural Urbana Urbana Urbana Urbana Rural Rural Rural Rural Rural

Municipio/Prioridad en base NBI San Salvador/7 Ilopango/9 Usulutn/7 Delicias de Concepcin/4 San Rafael Cedros/6 Nueva Esparta/3 Chapeltique/4 Mejicanos/9 San Salvador/9 La Unin/6 San Miguel/7 Tenancingo/2 Ciudad Arce/5 Chalatenango/6 Meanguera/1 Jiquilisco/3

# de alumnos matriculados 1150 252 458 425 704 464 498 398 450 500 212 150 796 650 206 158

Perfil alto Perfil alto Perfil alto Perfil alto Perfil alto Perfil alto Perfil alto Perfil bajo Perfil bajo Perfil bajo Perfil bajo Perfil bajo Con tradicin de organizacin 14 Con tradicin de organizacin 15 Con tradicin de organizacin 16 Con tradicin de organizacin

Ministerio de Coordinacin del Desarrollo Econmico y Social. (1993). Priorizacin de municipios a partir de datos censales. (Censo de 1992). El Salvador.

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Finalmente, vale la pena recordar que la investigacin cualitativa ofrece ventajas y desventajas frente a la investigacin cuantitativa. Entre las desventajas se puede mencionar la falta de representatividad estadstica de la muestra incluida en la investigacin. Es decir, no podemos asegurar, con probabilidad estadstica, que los hallazgos encontrados en este estudio sean representativos de todos los centros escolares de educacin bsica en El Salvador. Sin embargo, mediante el diseo cualitativo de la investigacin hemos tratado de maximizar la fortaleza de nuestros hallazgos. As por ejemplo, si encontramos un mismo patrn de comportamiento en los extremos de calidad de los servicios educativos, escuelas de perfil alto y de perfil bajo, es muy posible, que este patrn sea comn a muchas de las escuelas del pas. Tampoco podemos saber, cuntas escuelas en el pas se acercan a las caractersticas de los centros con perfil alto o bajo incluidas en la muestra. De este modo, no podemos asegurar a cuntas escuelas se aplica un hallazgo particular de las escuelas de uno u otro perfil. En pocas palabras, la cuantificacin de los fenmenos es imposible de alcanzar, habiendo recurrido a una metodologa de investigacin cualitativa. Sin embargo este modo de proceder ofrece sus ventajas. Por ejemplo, esta metodologa nos permiti acercarnos a la dinmica de participacin y, a conocer en detalle, los argumentos y circunstancias de acciones problemticas o beneficiosas en la vida escolar. Las conclusiones alcanzadas contribuyen a complementar la informacin cuantitativa que ya dispone el Ministerio de Educacin, a la vez que pueden orientar la indagacin en futuras investigaciones.

3.2. Tcnicas de indagacin e instrumentos

Se estim que las actividades ms apropiadas para dar respuesta a las preguntas que orientan esta investigacin, era la realizacin de entrevistas con los distintos actores de los Consejos Directivos Escolares (CDE's) y la observacin de reuniones de los CDE's. Se realizaron entrevistas semiestructuradas con el presidente y otros tres miembros del CDE, uno por cada sector representado; adems tres personas, uno de cada sector, que no fueran miembros del CDE. Se realizaban un total de siete entrevistas en cada escuelas, excepto en las escuelas de comunidades con tradicin de organizacin donde adicionalmente se entrevistaba a un miembro de la comunidad.

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Cuadro # 2 Actores entrevistados en cada escuela 1 Director/a. 1 Docente miembro del CDE. 1 Docente no miembro del CDE. 1 Padre/madre miembro del CDE. 1 Padre/madre no miembro del CDE. 1 Alumno/a miembro del CDE. 1 Alumno/a no miembro del CDE. 1 Miembro de la comunidad (slo en las escuelas de comunidades con tradicin de organizacin).

En total se realizaron 115 entrevistas. Las guas de entrevistas contenan preguntas que pretendan generar reacciones, desde la perspectiva de cada actor, que permitieran dar respuesta a los objetivos de la investigacin. As existan preguntas que indagaban sobre la participacin en las reuniones, en las propuestas que se llevaban y en la toma de decisiones. Tambin haba un grupo de preguntas orientada a conocer la relacin de la escuela y del CDE con la comunidad. En otras se indagaba acerca de cules eran los aportes que el CDE haba logrado y si ste haba tenido algn impacto en la calidad de la educacin. Otras preguntas para las escuela de comunidades con tradicin de organizacin, indagaban si dicha tradicin haba tenido algn efecto en el funcionamiento de los CDE's. Para apoyar el proceso de observacin se elaboraron dos guas, una para registrar los contenidos de los registros de actas del CDE y los planes educativos anuales. La otra gua inclua orientaciones para registrar algunos aspectos formales de las reuniones del CDE, por ejemplo: asistencia de los integrantes, distribucin fsica, quienes participan en las reuniones, entre otros aspectos. Al finalizar el trabajo se contaba con 10 observaciones de reuniones registradas. Tanto las observaciones como las entrevistas fueron grabadas en audio y luego transcritas para ser analizadas.

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Cuadro # 3 Total de informantes, reuniones observadas y registros consultados Escuelas de perfil alto Escuelas de perfil bajo Escuelas de comunidades con tradicin Total de escuelas observadas Directores entrevistados Maestros entrevistados Alumnos entrevistados Padres entrevistados Reuniones observadas Registros consultados 7 5 4 16 16 29 31 31 10 10

3.3. Procesamiento de la informacin

El anlisis se estructur haciendo una diferenciacin de escuelas de perfil alto, de perfil bajo y escuelas en comunidades con tradicin de organizacin. Procediendo de est manera, podramos identificar aquellos aspectos comunes para los grupos de escuelas, pero sobre todo nos permitira, conocer los comportamiento particulares, que estn relacionados con el perfil de cada escuela. As podramos distinguir, qu dinmicas estn relacionadas con las escuelas de perfil alto y bajo, generando un aprendizaje que fuera de utilidad para el desarrollo de la poltica educativa relacionada con la descentralizacin y ms especficamente con los CDEs. Si plan La distincin de escuelas de comunidades con tradicin organizativa, que ordena parte del anlisis, surge de los referentes tericos que enfatizan el papel de la elementos de la historia de una comunidad y de su cultura, en los modos actuales de organizacin y participacin (ver pg. 10). Consideramos que al acercarnos a mirar los CDE's debamos hacer consciente esta influencia de la tradicin, con el objetivo de controlarla, analizarla y de aprender de ella. El primer paso preliminar al anlisis propiamente tal, fue la transcripcin de las grabaciones de las entrevistas a profundidad realizadas a los sujetos y de las reuniones de los CDE's. Luego a partir del acervo terico sobre descentralizacin y autonoma escolar, as como desde los objetivos de la investigacin, los investigadores procedieron a hacer una primera lectura de la informacin para generar listas de categoras de anlisis. A modo de ejemplo algunas de las categoras eran: participacin propositiva en las reuniones, participacin demandante, eleccin democrtica de los miembros, aportes del CDE,

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problemas en el funcionamiento, relacin escuela-comunidad, etctera. Esta listas fueron discutidas y reelaboradas a medida que avanzaba la lectura de la informacin. Las categoras fueron ordenadas de acuerdo a los objetivos de la investigacin. Cada categora de anlisis estaba acompaada de su localizacin en el cuerpo de datos. Una vez finalizado el proceso de categorizacin y localizacin, se procedi a construir matrices de anlisis de acuerdo a los objetivos, donde se ubicaban las distintas categoras referentes a cada objetivo, la evidencia (generalmente extractos de lo expresado por los entrevistados) y su localizacin en el conjunto de datos. Con estas matrices los investigadores contaron con un ordenamiento de la informacin, de tal modo que fue posible emprender la descripcin, bsqueda de patrones y la interpretacin de lo encontrado.

3.4. Particularidades metodolgicas de un trabajo cooperativo interinstitucional

La presente investigacin es el resultado del trabajo cooperativo de la Universidad Evanglica, la Universidad Capitn General Gerardo Barrios de San Miguel y la Unidad de Investigacin del Proyecto de Apoyo a la Reforma Educativa de FEPADE. Esto signific que las fase de consultas preliminares, establecimiento de objetivos, diseo de la investigacin y preparacin de instrumentos, fueron realizadas en forma conjunta por los representantes de las tres instituciones. El trabajo de campo fue realizado por dos equipos, la Universidad Evanglica que oper en la zona central y paracentral, mientras que la Universidad Gerardo Barrios se concentr en la zona oriental del pas. La coordinacin del trabajo recay en el representante del Proyecto de Apoyo a la Reforma. La fase de construccin de las categoras de anlisis y el diseo de las matrices, fue nuevamente realizado de modo conjunto entre las tres partes. El anlisis de los datos se desarroll en dos espacios simultneos. Por una parte, la Universidad Evanglica realizaba el anlisis de sus datos, mientras la Universidad Gerardo Barrios hacia lo mismo con su informacin. En este proceso se intercalaron reuniones de discusin de los avances de los resultados donde participaban las tres instituciones. Finalmente cada institucin elabor el reporte particular del anlisis de sus datos, sus reflexiones, conclusiones y recomendaciones. Con estos dos reportes se procedi a integrarlos en un nico documento, que es el que aqu se ofrece. Un rasgo importante de este trabajo fue tambin, el aporte de diversos profesionales del Ministerio de Educacin; quienes compartieron su experiencia, con el equipo de investigacin, en las fases de diseo, anlisis de los resultados y discusin del informe preliminar.

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4. Una ventana a los Consejos Directivos Escolares.

Ofrecemos en este apartado los resultados de las entrevistas y observaciones realizadas para este trabajo. Los datos se ordenaron, analizaron y se presentan aqu, girando alrededor de tres de las preguntas que orientan el trabajo (ver pg. 14) y que hacen referencia a: la participacin democrtica, la relacin escuela comunidad, la influencia del CDE en la calidad educativa. Los datos para intentar responder a la cuarta pregunta, relacionada con la influencia de la tradicin de organizacin de la comunidad en el funcionamiento de los CDE, se ofrecen a lo largo del anlisis de las otras tres preguntas y, se integran explcitamente, en las conclusiones.

4.1. Cmo estn funcionando los Consejos Directivos Escolares?

El MINED ha establecido unas pautas generales para el funcionamiento del CDE, una primera mirada en esta investigacin nos permitir ver si estas normas estn o no siendo cumplidas y qu implicaciones tiene para la escuela, su cumplimiento o incumplimiento.

4.1.1. Cmo est conformado el CDE?

En general los CDE incluyen representantes de todos los sectores y sus miembros han sido elegidos democrticamente. Los entrevistados reconocen que el CDE es una instancia en donde existe representatividad de los sectores de maestros, alumnos y padres/madres de familia; sin embargo en algunos pocos casos parece existir confusin por parte de los padres/madres de familia no miembros, respecto a la conformacin del CDE. El discurso de los miembros entrevistados en las escuelas hace referencia a que en la mayora de las escuelas el CDE est completo y que existe representatividad de los tres sectores. Solamente una de las diecisis escuelas, tena su CDE incompleto; situacin que se debe a que sus maestros populares no contaban todava con nombramiento oficial y no participaban de las actividades del CDE. A excepcin de los directores, como lo establece la ley, todos los dems miembros dicen haber sido elegidos democrticamente. En general la mayora de los entrevistados conocan los requisitos de conformacin legal del CDE: "S est completo, lo forman alumnos, padres de familia, maestros y el seor director"; "Son ocho miembros propietarios y ocho suplentes". Sin

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embargo en algunas escuelas las/os madres/padres de familia no miembros del CDE entrevistadas/os desconocen o confunden la conformacin del CDE: "En el CDE hay una presidenta, 2 tesoreros, un concejal y un suplente propietario"; "Somos cuatro, est la suplente, la seorita..., y estn otras dos, parece....".

4.1.2. Cuando se rene el CDE?

En trminos generales, es posible identificar un comportamiento distinto de las escuelas en relacin a la frecuencia y asistencia a las reuniones. En las escuelas de perfil alto, las reuniones se desarrollan con regularidad y con buena asistencia de parte de los miembros. En las escuelas de perfil bajo, las reuniones se desarrollan con menor regularidad y asistencia. En el grupo de escuelas de perfil alto, lo expresado por los entrevistados y lo constatado en los registros de las reuniones, permite verificar que se renen con regularidad y que hay una buena asistencia a las mismas. La mayora de las escuelas en este grupo se renen aproximadamente una vez al mes. En algunas de estas escuelas incluso los miembros suplentes asisten regularmente a las reuniones del CDE. Sin embargo en tres de las escuelas de perfil alto, la frecuencia y la asistencia a reuniones en 1998 muestra una tendencia a disminuir respecto a 1997. En estas tres escuelas en 1998 las reuniones se efectuaron en intervalos de tres a cuatro meses. Segn lo expresado por los entrevistados, en la mayora de las escuelas de bajo perfil, las reuniones muestran menor regularidad y asistencia que las escuelas de perfil alto: "Hace mucho fue la ltima reunin, casi a principio de ao..." (alumna miembro del CDE); "Ya tenemos tiempo de no reunirnos, desde que sali el proyecto..." (madre del CDE). A modo de ejemplo en la zona oriental, solamente una de las escuelas mostr un patrn de frecuencia y asistencia similar al de las escuelas de perfil alto, mientras que en dos se observaron ms de tres reuniones en el ao 1998 pero menos que en las escuelas de perfil alto. Adems es interesante mencionar que en cuatro de las escuelas de perfil bajo no se autoriz a los investigadores para revisar las actas por lo que no es fue posible verificar la frecuencia y asistencia. Esta actitud defensiva contrasta con la apertura encontrada en todas las de alto perfil. En las cuatro escuelas con tradicin de organizacin dos muestran un nivel de frecuencia y asistencia a las reuniones muy similar a las escuelas de perfil alto y otras dos un nivel semejante al de las de perfil bajo. Es interesante mencionar que en una de estas escuelas, los argumentos que justificaban la poca frecuencia de las reuniones hacan referencia a la no disposicin del bono de calidad (financiamiento): "No nos hemos reunido...nos bamos a reunir hasta que nos dieran el bono..."; "...pues como todava no tenemos el bono...". En esta caso pareciera que el espacio del CDE es concebido exclusivamente en funcin de la administracin del bono, no percibindose otras funciones o roles del CDE.

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4.1.3. Para qu sirve el CDE?

La mayora de los entrevistados manifest una percepcin de las funciones del CDE correspondientes a lo planteado sobre este punto por el MINED. En algunos casos de los directores de las escuelas de perfil bajo, sus opiniones estuvieron s ms centradas en los aspectos referidos a la administracin del Bono de la Calidad. Dentro del grupo de docentes de las escuelas de perfil alto, un rasgo distintivo fue la identificacin de la importancia del CDE en la relacin escuela-comunidad. Entre los padres/madres no miembros del CDE se encontraron las visiones ms dbiles del CDE, con respuestas vagas y que demostraban desconocimiento de las funciones bsicas.

Al plantearles a los directores/as esta pregunta, sus respuestas fueron en general muy consistentes con los objetivos planteados por el MINED, por ejemplo: "sirve para la administracin de los servicios educativos y es donde se toman acuerdos, decisiones en conjunto, siempre en beneficio de la institucin". Aunque las respuestas fueron similares entre los grupos de escuelas, en aquellos directores/as de escuelas de perfil bajo sus respuestas estuvieron ms centradas en la administracin de fondos, particularmente del Bono de la Calidad: Para la compra de materiales; tener un buen servicio del dinero que nos dieron!. En el caso de los docentes de todas las escuelas, miembros y no miembros del CDE, sus respuestas fueron bastante correspondientes a lo establecido en las pautas normativas de atribuciones del CDE. Ellos/as planteaban que el CDE es el responsable de la administracin escolar, que es un espacio para la toma de decisiones compartida, para la priorizacin de necesidades, que permite el acercamiento de los padres/madres de familia a la escuela y que en ltima instancia est orientado a mejorar la calidad de la educacin. Algunas respuestas fueron: "Son para coordinar, dirigir, supervisar....el propsito principal es mejorar la calidad educativa."; "Es una poltica del Ministerio, que es gracias a la descentralizacin, en donde se da la autonoma en parte para comprar..."; Sirve para administrar todos los bienes materiales, material didctico personal de la escuela, se encarga del funcionamiento de la institucin; Es un servicio bsico que est dirigido al manejo de los fondos de toda la situacin econmica de plantel y de alguna forma poder distribuirlos a las necesidades de la escuela de la mejor manera al mismo tiempo coordina, para poder llevar a cabo el manejo de la institucin. Es interesante resaltar s, que algunos docentes de las escuelas de perfil alto, rescataron el rol del CDE en la relacin escuela comunidad, acercando la escuela a la comunidad y propiciando ayuda en las dos vas. Por su parte las respuestas de los padres/madres de familia deben ser diferenciadas entre aquellos que son miembros del CDE y aquellos que no lo son. En el

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primer grupo las respuestas estuvieron orientadas hacia los aspectos administrativos del bono de calidad y hacia el cuidado de la infraestructura. Tambin se mencion que el CDE es un espacio para la participacin del padre/madre de familia y de esa manera disponer de un mayor control del funcionamiento de la escuela. Este ltimo punto es interesante ya que corresponde con uno de los supuestos de la descentralizacin educativa; que un mayor involucramiento de los padres puede derivar en una mejora en la calidad de los servicios educativos al presentarse exigencias desde este sector. Sin embargo, como se mostrar ms adelante, a pesar de las respuestas de padres/madres e incluso las de los docentes, quienes valoran el involucramiento de los padres, las demandas que este sector plantea estn todava muy lejos de plantear exigencias que cuestionen y empujen de un modo importante el funcionamiento de las escuelas. El grupo de padres/madres de familia no miembros del CDE, a diferencia del grupo anterior, demostr mucha vaguedad en su concepcin de la funcin del CDE e incluso desconocimiento: "Bueno se renen entre ellos mismos"; "Yo nunca he sabido para que es o en que ayuda". Finalmente entre los alumnos/as sus repuestas reflejan una atinada y completa concepcin, incluyendo muchos de los aspectos ya mencionados por otros actores. Algunas respuestas fueron: "El CDE se hizo para que ya no slo el director tome decisiones"; "Nos ayuda a ver que es lo que necesita la escuela en que nos puede ayudar o si tiene un problema uno le ayuda a resolverlo"; "Para que los alumnos sepan como se maneja el dinero..."; "El CDE sirve en la reforma educativa para cambiar muchas cosas que estaban antes en la tradicin, en la cultura, para mejorar la educacin". Sin embargo, los alumnos/as de las escuelas de perfil bajo tienen una visin de las funciones del CDE ms amarrada a problemas especficos del centro escolar. Por ejemplo, en una escuela asediada por las "maras" los alumnos exteriorizaron que "El CDE est para velar por los problemas que existen en la escuela, todos los asuntos y malas cosas". En otra escuela, que arrastra un conflicto entre los docentes y el presidente, hace que los alumnos/as perciban al CDE, como el encargado de ayudar a los alumnos en algunos problemas que hemos tenido. Esta opinin est asociada a la del docente entrevistado no miembro del CDE, quien manifest que el CDE sirve para velar por el bienestar de la escuela para que funcionen bien en el campo laboral. 4.1.4. Existen dificultades para el funcionamiento del CDE?

Uno de los obstculos identificados en la mayora de las escuelas es que los rubros predefinidos centralmente para el gasto del Bono de la Calidad, no corresponden con la priorizacin de necesidades definidas por cada centro. En algunas escuelas tambin se sealaron algunos inconvenientes derivados de lo extemporneo de la entrega del bono de calidad. Tambin se mencion que las restricciones a la administracin de recursos humanos acarrea en ciertos casos algunos importantes inconvenientes. La falta de

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incentivos a los padres, sobretodo para el concejal tesorero, conlleva algunas dificultades para el adecuado funcionamiento del CDE. La escasa participacin de los padres es otro de los obstculos mencionados. Finalmente fue posible identificar algunos problemas derivados de conflictos de intereses en las escuelas con un director por cada turno.

Hay algunas dificultades para el funcionamiento del CDE que son bastante comunes en las escuelas. El primer caso es el referido a las restricciones que se imponen para el gasto del Bono de la Calidad. Segn los entrevistados, la priorizacin de necesidades que cada centro realiza no encuentra una correspondencia con los rubros establecidos para el gasto del Bono. En palabras de los entrevistados: "Algo que debera cambiarse es la distribucin de los rubros en los cuales se van a manejar los fondos del bono de calidad, no se dan cuenta realmente las verdaderas necesidades de cada escuela, de cada comunidad y como CDE estamos conscientes de que necesidades tiene la escuela.; "Las reas que da el Ministerio de Educacin, como que no han sido tan flexibles como otros aos anteriores, porque lo que necesitamos son otras cosas. No conocen la realidad, yo les aseguro que si estuvieran aqu dijeran, s aqu necesitan unas cosas ms.; "Aqu hay un ejemplo, aqu no hay agua y usted sabe le llaman Escuela Saludable y aqu no se donde quedara el Bono de la Calidad". Es interesante que estas dificultades fueron expresadas por distintos actores, tanto de escuelas de perfil alto como de perfil bajo. Al analizar las respuestas de los informantes respecto a este tema, es posible identificar un punto de tensin entre una de las ideas que fundamentan el proceso de descentralizacin educativa y las restricciones actuales del financiamiento a las escuelas. Por una parte la descentralizacin es promovida (como se explic en la primera parte de este trabajo) para aumentar la eficiencia en la administracin de los recursos, bajo el supuesto que cada instancia local tiene un mejor conocimiento de sus necesidades; y por otra parte, el financiamiento entregado a las escuelas est destinado a rubros predefinidos desde el centro del sistema. Si bien la poltica de la administracin del financiamiento otorga libertad, parece que este margen es insuficiente dadas las condiciones locales. Con relacin al Bono de Calidad en algunas escuelas tambin se mencion que la entrega ha sido extempornea, en los ltimos meses del ao escolar, lo cual no les permite solventar una serie de necesidades que afrontan desde el principio del ao. Tambin se dijo que este retraso, hace que se acumulen en un reducido perodo de tiempo, todas las actividades de cotizaciones, compras y contratos. Otro mbito que los entrevistados de dos escuelas de perfil alto, consideraron como un obstculo para el adecuado funcionamiento del CDE son las restricciones para la administracin de los recursos humanos. Se manifest que al CDE se le dificulta sustituir docentes en el caso de permisos, licencias u otro tipo de ausencias, porque no

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existe un respaldo legal que los faculte para hacerlo de inmediato. Con la actual normativa, dicen los entrevistados, es necesario esperar toda una serie de trmites burocrticos, tiempo durante el cual no se puede atender a los nios; esta situacin slo puede ser subsanada en la medida que los padres puedan costear un substituto en forma interina, que en la mayora de los casos es muy difcil: "Si un maestro se jubila, se va a esperar a saber cuanto"; "En febrero la profesora pidi permiso sin goce de sueldo y tiene derecho, prorrog otro mes y se le dio, despus renunci y para declarar la plaza vacante hay que esperar otro tiempo, total que los nios pasaron sin maestra varios meses...si nosotros tuviramos autonoma...". Las visitas a las escuelas permitieron volver a constatar lo encontrado en otros trabajos de investigacin (ver FUSADES, 1998), respecto a que uno de los obstculos para el adecuado funcionamiento del CDE es la falta de incentivos para los padres de familia miembros del consejo. Lo que complica la situacin es que los padres/madres miembros del CDE tienen que dedicar tiempo y dinero para realizar ciertas actividades del CDE. Adems existe el compromiso de pagar solidariamente cualquier malversacin de fondos. A modo de ejemplo: "Ahora es obligacin que la tesorera vaya a comprar, gastando para su propia comida y transporte", "...lo del Bono de Calidad no viene para transporte, ms que todo la madre concejal, ella pone de su bolsa". Esta situacin que en sectores socioeconmicos medios puede no constituir un problema, en muchas de las escuelas ms pobres puede convertirse en un inconveniente importante. Otro de los obstculos es el escaso involucramiento de los padres/madres en las labores de la escuela, lo cual, explicaron los entrevistados, se debe a que las personas trabajan y no tienen tiempo para participar. Una de las dificultades encontradas en las escuelas de perfil bajo son los conflictos internos derivados en parte de la existencia de dos o ms directores. En estos casos los problemas surgen desde la conformacin misma del CDE, que refleja la diferencia de intereses de cada turno. En una escuela, el determinar quien sera el presidente ocasion fricciones, luego hubo renuncias a cargos, fuertes discusiones en asamblea de padres de familia, que alejan aun ms la presencia de ellos y aumentan las tensiones entre maestros de los diferentes turnos.

4.2. Es democrtica la participacin de los miembros en el CDE? 4.2.1. Cmo se eligen a los miembros del CDE?
En general, todos los miembros fueron electos como lo establecen las normas de conformacin del CDE. En el caso de los centros con ms de un director han ocurrido algunas anomalas en la

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conformacin del CDE. En la eleccin de alumnos/as representantes se han dado algunas variantes, aunque siempre ha sido por votacin. En general todos los miembros, a excepcin de los directores/as, han sido elegidos democrticamente por su sector. En el caso de los directores, la ley establece que sean elegidos automticamente para la presidencia del CDE. Sin embargo, como ya se hizo mencin anteriormente, en una de las escuelas con dos directores, hubo varios conflictos que han dificultado la apropiada conformacin y funcionamiento del CDE: "No se hizo asambleas generales de ningn sector sobrepasando la legalidad".; "..era un distanciamiento entre los dos turnos y renunciaron..."; "S renunci el secretario del consejo y el suplente". Vale la pena mencionar, que la escuela donde se dio este problema era del grupo de bajo perfil. En la mayora de las escuelas, los docentes han sido elegidos democrticamente por votacin. Lo mismo ha ocurrido en el caso de los padres/madres de familia. Una situacin similar se ha dado en el caso de los alumnos aunque con algunas variantes. En algunas escuelas los alumnos/as candidatos/as desarrollan una "campaa poltica", luego de la cual los alumnos/as votan para elegir a su representante. En todas las escuelas de perfil alto de la zona oriental se sigui este proceso, que es una especie de herencia por ser previamente ya stas Escuelas Modelo. En otras escuelas, hubo una preseleccin de los alumnos candidatos en base a algn criterio (en un caso el criterio fue el buen comportamiento), y luego ocurri la votacin. En otra de las escuelas, aunque los representantes fueron electos por su compaeros, la votacin slo incluy a alumnos/as de tercer ciclo.

4.2.2. Cmo se aprecia la oportunidad de la participacin de los distintos sectores en la toma de decisiones?
En general existe una apreciacin positiva de la oportunidad de participar en la toma de decisiones, aunque esta valoracin es menos marcada en las escuelas de perfil bajo. En trminos generales todos los miembros manifestaron opiniones positivas en torno al nuevo espacio de participacin que el CDE ofrece. Las opiniones favorables resaltaban distintos aspectos de la participacin: "..lo bueno es que los alumnos tienen la oportunidad de opinar"; "uno se da cuenta que tiene su propia opinin"; "..uno tiene la oportunidad de expresarse". Por otra parte en las escuelas de bajo perfil, hubo menos expresiones en que se pudiese observar muestras de una valoracin positiva de la participacin y en una de estas escuelas incluso se escuch una opinin adversa: "...antes era bien colaborador, desde que est en el CDE se ha vuelto bien autoritario, imponente..." (un maestro haciendo referencia un supuesto cambio de actitud de un padre).

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4.2.3. Quienes participan en la toma de decisiones que realiza el CDE?

El discurso de los miembros del CDE hace referencia a que todos participan y tienen igual oportunidad de opinar, sin embargo en la mayora de los casos, hay claros indicios que existe una participacin escasa de los padres de familia y ms an de los alumnos. Esta escasa participacin es ms acentuada en las escuelas de perfil bajo .

Las percepciones de la mayora de los entrevistados de estas escuelas, refieren que en el CDE existen los espacios para que todos los miembros participen y emitan su opinin sobre cada uno de los aspectos que se tratan: "En las reuniones la participacin se da con mucha igualdad, se da bastante interaccin. Yo les asegur que en un 100%!"; "yo como alumna con mi profesora aunque est en frente, si yo le digo mire esto est mal, por esto y esto, se me toma en cuenta. Osea que podemos hablar libremente"; "...el alumno, el maestro que quiera dar alguna opinin, se le da su oportunidad que opine". Esta uniformidad en las opiniones vertidas, es mayor en el caso de las escuelas de perfil alto, ya que en algunas escuelas de perfil bajo hay respuestas de los diversos sectores que denotan algn nivel de inconsistencia. En una escuela de este grupo los docentes miembros del CDE manifestaron: "las reuniones son muy democrticas, les damos oportunidad a todos"; "se les va sealando a cada uno que opina de cada cosa hasta que llegamos a una decisin". Por otra parte, docentes no miembros mencionaron: "no nos han convocado para expresar nuestras necesidades; aunque al principio s..."; "el muchacho de la maana se ha ausentado, no viene a las reuniones, aunque la convocatoria siempre se le manda". El joven al que se hizo alusin comentaba: "no todos tienen la oportunidad de votar y ser escuchados. En las votaciones a mi no me tomaban en cuenta, no tuve valor de decrselo al presidente, pero s se lo dije a los maestros...me dijeron que tena que votar, que levantar la mano, que decir mi opinin". El caso de esta escuela ejemplifica de buena forma como, los mecanismos de participacin tienden a perder su solidez cuando existen condiciones adversas tales como rivalidades, individualismo, autoritarismo y deficiente comunicacin. Ante estas amenazas es importante que exista un liderazgo que cohesione los esfuerzos y medie las diferencias; rpidamente se identifica aqu, el posible rol que debera ejercer el presidente del CDE. A pesar de que la mayora de los entrevistados mencion que todos los miembros del CDE contaban con una igual oportunidad para opinar, algunas de las entrevistas hacen sospechar que esto tampoco es cierto para la generalidad de las escuelas. Segn algunos de los entrevistados los alumnos tienen una tmida participacin: "El sector estudiantil est un poquito tmido en su participacin. Claro que la participacin de ellos es tmida y consecuente siempre con la posicin de sus maestros...ahora ya logramos que en la reunin que ellos participen y lo hacen bien"; "los estudiantes, ellos se quedan

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callados, muy humildes, slo dicen est bien"; "Los alumnos pocas veces opinan, se sienten inhibidos, Cuando ven que alguien le rebota a otro la propuesta, sienten un tanto de temor". Algunas opiniones de los entrevistados tambin hacer especular que la participacin de los padres/madres de familia es ms pasiva que lo expresado por la mayora. Una de las madres de familia refirindose a su actitud ante las maestras al tomar decisiones opin: "si ellas dicen que est bien...s... porque ellas son las mayores y tienen los estudios suficientes, lo que ellas digan est bien". Adems de las entrevistas tambin fue posible observar 10 sesiones de los CDE, en las cules se obtuvo informacin que permiti precisar quines realmente participan en la toma de decisiones. Las observaciones ratificaron lo que empezaba a insinuarse con las entrevistas, la participacin de padres y alumnos es muy tmida. En general las reuniones estn dominadas por las opiniones del director y los docentes. Padres y alumnos participan muy poco y en buena medida solamente lo hacen cuando tienen que votar por una de las propuestas presentadas por alguno de los otros miembros. Tenemos que aclarar que esto es una tendencia y que en las reuniones de algunas escuelas de perfil alto fue posible observar una participacin un poco ms proactiva de padres/madres y alumnos/as. En el caso de los estudiantes que pertenecen al CDE, creemos que uno de los factores que explican la escasa participacin, es que la estructura formal de las reuniones genera un ambiente donde los alumnos se sienten ajenos. El lenguaje de las reuniones es de adultos, demasiado difcil de seguir para los jvenes alumnos. Las diferencias de edad, experiencia y preparacin hacen que el alumno difcilmente pueda afrontar una discusin en igualdad de condiciones con padres y sobre todo con profesores. Muchos de los temas no revisten inters para ellos, ya que el lenguaje de adultos, los problemas que se tratan y lo distante de sus preocupaciones concretas no les motivan suficientemente. En general tampoco se observan esfuerzos para acercar la reunin a los alumnos mediante explicaciones o al adaptar el lenguaje y el curso de la reunin a los habilidades de los alumnos2. En relacin a esto ltimo es vlido preguntarse si las reuniones del CDE deben girar en torno a la participacin de los alumnos o si deben abocarse a tratar de resolver las problemticas que se presentan. Por otra parte la pregunta es cul es el objetivo de involucrar a los alumnos en la toma de decisin? Uno de los objetivos es contribuir a mejorar la toma de decisiones, al hacerla democrtica y participativa, escuchando a los alumnos. Los datos muestran que esto no se est dando y que puede ser necesario modificar el mecanismo a travs del cual se canaliza la participacin; o bien, dentro de las instancias ya establecidas, mejorar las condiciones para que dicha participacin pueda darse. El punto es que aparentemente es difcil estimular la participacin de los alumnos en las actuales estructuras. Lo que encontramos, con relacin al alumno, es una especie de participacin ficticia. Si por

Esta escasa participacin de los alumnos ha sido tambin encontrada en investigaciones sobre de los CDE en Espaa; ver: Santos, Miguel. (Coordinador). (1997) El Crisol de la Participacin. Espaa.

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otra parte el objetivo es educar al alumno en una cultura de participacin, son los actuales mecanismos, los mejores para lograrlo? El caso de los padres de familia presenta algunos aspectos similares al de los alumnos. Creemos que en muchos casos, las percepciones y acciones que refuerzan las diferencias en educacin entre padres y profesores, establecen una barrera jerrquica que dificulta el dilogo y el debate. Por otra parte, los muchos padres consideran que son los profesores quienes ms saben sobre cuestiones pedaggicas y poco se atreven a aventurar opiniones contrarias al grupo de docentes. La estructura y lenguaje de las reuniones generan un ambiente poco habitual para muchos de los padres de los sectores ms pobres y se constituye en una importante barrera para el dilogo.

4.2.4. Se hacen esfuerzos por garantizar y estimular la participacin en las reuniones de los CDE?
En trminos generales las reuniones estn estructuradas y se desarrollan de un modo tal que no se adaptan a las posibilidades de alumnos y padres. Nuevamente, slo en las escuelas de perfil alto se observan algunos esfuerzos para estimular la participacin de todos los sectores, aunque esto tampoco la garantiza de una manera ptima.

Como ya se mencion la participacin en las reuniones est en general dominada por los docentes, pero adems queramos constatar si existan esfuerzos para estimular la participacin o plantear el desarrollo de las reuniones de modo tal que todos se involucrasen en el dilogo y toma de decisiones. En trminos generales se encontr que las reuniones tienen un carcter predominantemente informativo de acciones o propuestas provenientes del sector docente. Hay entonces pocos espacios para el dilogo, la discusin y la deliberacin. Esto significa que, desde cmo se plantean los problemas y cmo se conducen las reuniones, existen sesgos desfavorables para la participacin de padres y alumnos. Sin embargo tambin es cierto que en las escuelas de perfil alto se observ una tendencia a estimular la participacin, que no fue vista en el resto de las escuelas. Durante las reuniones de las escuelas de perfil alto fue posible escuchar: "Quisiera para un mayor orden or a los dos consejales de padres de familia"; "Alguien que tenga algn punto que quiera que tratramos?; "...ah tenemos la participacin del sector alumno, oiramos tal vez una del sector maestros y una del sector padres de familia". En las escuelas de perfil bajo y de comunidades de tradicin de participacin, se observaron muy pocos intentos desarrollar las reuniones de tal modo que pudiesen opinar. Hubo algunas reuniones donde por ejemplo los alumnos ni siquiera estuvieron presentes o mantuvieron un completo silencio y nunca se les incit a opinar, ms que para ratificar una propuesta proveniente del sector docente.

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4.2.5. Existe comunicacin entre el CDE y los sectores representados?

En general se afirma que las decisiones del CDE son informadas a todos los sectores. En algunas escuelas sin embargo existen padres o alumnos que afirman desconocer qu se trata en las reuniones del CDE. En el caso de los alumnos muchas veces la comunicacin entre el representante y su grupo, es mediante mecanismo muy informales y limitados a una parte del sector alumnos. Result muy claro, sobre todo en el caso de padres y estudiantes, que prcticamente no existen mecanismo o espacios intermedios de representacin, que permitan que cada uno estos grupos proponga ideas al CDE. Como una modalidad de administracin participativa el CDE debera mantener una comunicacin, en dos vas, con los sectores de alumnos, docentes y padres de familia. Cada sector como tal debera plantear sus inquietudes o propuestas que seran llevadas por su representante al CDE. Por su parte el CDE debera informar a los sectores las resoluciones adoptadas o plantear demandas que iniciaran nuevamente la conversacin. Pero qu es lo que encontramos? En la mayora de las escuelas los docentes afirman que a ellos se les comunica mediante diversos mecanismos las resoluciones del CDE. Por ejemplo: "El seor subdirector se rene con los maestros y les da a conocer lo que se ha acordado"; "..despus de la reunin del consejo se convoca a los maestros y ah se les informa"; "Se nos rene, nos dan a conocer todos los acuerdos, tomados en cada reunin". Casi todas las respuestas hicieron referencia a que el grupo docentes es informado, pero a excepcin de unas pocas afirmaciones, muy poco se mencion que el grupo de docentes se rene para comunicar algo al CDE. Solamente en una de las escuelas un profesor concejal afirm que los docentes hacen reuniones para discutir las actividades que se van a realizar y luego se llevan propuestas a discusin en el CDE. Con relacin a los padres de familia los informantes sostuvieron que en general, a travs de distintos mecanismos, se les da a conocer las resoluciones del CDE. Algunos expresaron: "..a los padres se les llama a reunin general..."; "en asamblea general, el ao pasado se hizo una vez, este ao dos veces"; "por lo general se hacen cuatro reuniones al ao para informar": "ellos hicieron una reunin y nos presentaron dos opciones" (padre). Llama nuevamente la atencin que en la mayora de los casos la comunicacin entre el CDE y los padres se entiende casi exclusivamente como que este sector slo recibe la informacin de las resoluciones del CDE. An estos momentos parecen ser poco frecuentes. Aqu tampoco se mencionaron espacios para discutir las resoluciones o para plantear propuestas o exigencias desde el sector de padres. Sabemos adems que en general es poco probable que existan estos espacios, porque como hemos visto uno de las dificultades que enfrentan las escuelas es la escasa participacin de los padres/madres.

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Las indagaciones con padres de familia no miembros del CDE permitieron identificar que en algunos casos, existe desconocimiento de las decisiones y actividades que el CDE realiza.: "...de eso no s, hay una directiva, pero no s qu hacen"; "no se quienes son y qu hacen"; "...el CDE no ha invitado a asamblea general de padres para recoger inquietudes". Los mismo es mencionado por algunos alumnos no miembros del CDE: "s que existen reuniones pero no se para qu"; "...no se nada de esas reuniones, ni de las votaciones"; "...s que existe un consejo de padres, profesores y alumnos que se renen... pero slo eso". Estas opiniones dejan entrever que los mecanismos que los miembros del CDE afirman utilizar para "informar" a cada sector son, en algunos casos, insuficientes e ineficaces. Con relacin a al sector alumnos, la mayora de los entrevistados expres que s existan mecanismos de comunicacin: "se informa en consejo de maestros, en asambleas de padres de familia y a los alumnos en reunin general"; "nos comunican lo que han tratado, los maestros o los alumnos que estn en el CDE". Otros alumnos mencionaron: "les expres de una manera informal, entre plticas"; "cuando llego al grado me preguntan y yo les explico"; "S les informo, pero como aqu casi no se hacen reuniones, no tengo nada que informarles"; "cuando me preguntan los compaeros les digo lo que me dicen...s una vez he visitado los grados". Al igual que en los otros casos tampoco se mencionan aqu espacios de reunin de los alumnos para elevar propuestas al CDE. Tambin es notorio que las acciones formales para informar al sector alumnos son generadas por los docentes: "...a los alumnos en formacin general...". A excepcin de esos espacios los alumnos consejales manifiestan que la informacin que entregan a sus compaeros es en general limitada a sus compaeros de grado y mediante mecanismos poco formales: "cuando me preguntan..."; "entre platicas...". Al mirar estos datos encontramos que en general no existen mecanismos o espacios intermedios de representacin, sobre todo en los casos de los alumnos y padres de familia. Sus representantes en general son portavoces porque fueron elegidos por cada sector, pero no porque consulten o discutan con su sector los temas a debatir en el CDE o las resoluciones provenientes del mismo.

4.2.6. Cmo se toman las decisiones en las reuniones del CDE?

En general la toma de decisiones en el CDE es, en ltima instancia, producto del voto de sus miembros. Sin embargo esto no significa que el proceso de toma de decisiones sea democrtico. Fue comnmente observado que la mayora de los tpicos sobre los que se decidira fueron presentados por el sector docente y una escasa proporcin por los alumnos y padres de familia. Adems una vez presentados los

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temas, hubo poco debate y en general la votacin simplemente ratifica las propuestas del sector docente.

Como era esperable ante esta indagacin la mayora de los entrevistados afirma que para llegar a una decisin se hace por votacin de todos los miembros y se opta por lo que la mayora ha elegido. En palabras de los entrevistados: "...lo hacemos por consenso y cuando tenemos que decidir lo hacemos por votos"; "...primero se discute, luego que se ha discutido se va a la votacin"; "Dependiendo del nmero de asistentes propietarios...con la mitad ms uno, tomamos decisiones, generalmente las votaciones han sido por unanimidad". Sin embargo un anlisis ms detallado del proceso de toma de decisiones nos ofrece otro paisaje. Primero: quin decide sobre qu se decide? Es decir quien determina que algo es materia de discusin para el CDE. Una parte de estos tpicos son definidos centralmente, por ejemplo sobre el gasto del Bono de Calidad. Hay sin embargo una serie de otros temas que aunque responden a una amplia categora definida desde el MINED, su inclusin o no en las reuniones del CDE depende de una decisin, que en la mayora de los casos es asumida por los directores. Esto puede observarse en las siguientes declaraciones: "el presidente es bien democrtico, todo lo lleva a consenso". La pregunta que inmediatamente surge es y si el presidente no es tan democrtico? En otras de las entrevistas se planteaba: "cada uno opina sobre eso, las decisiones las tomamos por mayora...nosotros les decimos que necesitamos y ellos tienen que aceptar" (presidente del CDE); "la directora trae las ideas, nosotros la vamos ampliando, todos damos nuestra opinin y luego la cristalizamos". Otra parte de los temas sujetos a discusin es planteada por los maestros, por ejemplo se mencion que para definir en qu se gastara el Bono de la Calidad, se les pide a los docentes que hagan llegar sus necesidades. Una porcin menor de los temas de discusin son puestos sobre la mesa por los padres y alumnos. Aseveramos que estos son quienes menos temas definen, porque, como ya hemos visto, participan escasamente y su actitud en las reuniones generalmente es pasiva. Pero lo que creemos que en mayor medida explica esta situacin, es la falta de mecanismos intermedios de representacin para el grupo de alumnos y padres, que permitan debatir y gestar propuestas. Una buena vez puestos los temas sobre la mesa, debera seguir un proceso de deliberacin, que en la prctica fue poco observado. Lo que se encontr es que el sector de docentes (incluimos aqu al director) informan acerca de un tpico a decidir que por lo general ya ha sido bastante elaborado. Una vez presentado y aclaradas algunas preguntas, los padres y alumnos no hacen sino ratificar la propuesta proveniente del sector docente. Es poco frecuente que una propuesta proveniente del director o de los docentes sea o cuestionada o rechazada por los padres y alumnos. En general, padres y alumnos tienen, como ya se vio anteriormente, una actitud bastante pasiva en trminos de participacin en las reuniones del CDE.

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La descripcin general del proceso permite identificar que en trminos estrictos la toma de decisiones s se da por votacin, pero esto no necesariamente garantiza que sea un ejercicio slidamente democrtico. Si definiramos que la votacin es el rasgo determinante de un proceso de toma de decisiones democrtico, entonces las mayoras de las decisiones tomadas por el CDE, seran democrticas. Creemos sin embargo que la votacin es una accin insuficiente para calificar todo el proceso de toma de decisiones. Primero porque muchos de los temas sobre los que se decide, son definidos como tales solamente por uno de los sectores. No queremos decir que este sector no debera hacer propuestas, sino que los otros sectores representados deberan, por una parte, sistemticamente presentar tambin propuestas y adems tener la libertad real para cuestionar los temas propuestos y, si se aceptan, poder debatirlos y decidir si se implementan o no. Si consideramos la analoga de los sistemas polticos democrticos, un aspecto que garantiza la democracia en las decisiones es la existencia de puntos de vista opuestos y de una oposicin poltica. La pregunta es: hay en los CDE libertad para disentir y oponerse? En teora s, en la prctica encontramos que no tanto. El reconocimiento de la ausencia de esta participacin crtica tiene importantes implicaciones para las ideas que fundamentan la descentralizacin educativa. Se supone que la participacin no slo busca mejorar la gestin sino garantizar el control. La renuncia a la actitud crtica merma la eficacia de esa pretensin Los educadores, al igual que otros profesionales, deberan estimular el planteamiento crtico ya que es una de las formas ms eficaces de conocer lo qu sucede realmente y qu es lo que se piensa sobre ello. La adulacin, el miedo y el silencio ocultan la verdad y llevan al engao (Santos, pg.235).

4.3. Cul es la influencia del funcionamiento del CDE en la calidad educativa que las escuelas ofrecen?
En general existe una valoracin positiva de los espacios de participacin creados y predomina la opinin que el CDE ha contribuido de alguna manera a mejorar la vida escolar. El aporte ms mencionado es el mejor abastecimiento de material didctico. Segn los entrevistados, el CDE comienza tambin, de un modo incipiente, a involucrase en otros aspectos que tienen un impacto en la calidad de los servicios educativos que se ofrecen.

Con el propsito de acercarnos a ver la influencia del CDE en la calidad educativa que las escuelas ofrecen, les preguntamos a los entrevistados si crean que el CDE haba generado aportes a la escuela y cules eran esos aportes. Hay, como ya se hizo mencin previamente, una comn valoracin positiva a los espacios de participacin abiertos con el CDE: "el CDE ha venido a dar mayor

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participacin a otros sectores, como las alumnas, que no estaban directamente involucradas". En general la mayora de los entrevistados opinan que el CDE ha contribuido en algn modo, a mejorar la vida escolar. Lo que encontramos es que los actores en la escuela no rechazan la iniciativa del CDE sino que lejos de ello la valoran positivamente. Al indagar acerca de la naturaleza de los aportes, casi en todas las escuelas se reconoci que la labor del CDE en la administracin del Bono de Calidad ha permitido hacer ms eficiente el abastecimiento de material didctico: "Nos dan material didctico y de limpieza"; "Ahora ya hay equipo deportivo, para dar clases el maestro lleva carteles, utiliza plumones, yeso";"...nos dan a nosotros cartulina, plumones para hacer carteles"; "ellos piden algn material de apoyo y se les ha comprado"; "la educacin ha mejorado porque viene un porcentaje en material didctico". Las afirmaciones previas parecen indicar que el CDE ha permitido que las escuelas dispongan de fondos inexistentes anteriormente, para la adquisicin de material didctico. Esto es cierto, aunque la pregunta es si esto se debe a una gestin propia de cada CDE o si este es un financiamiento comn para todas las escuelas que no supera lo que tradicionalmente se ha provedo, o si este es un financiamiento mayor para todas las escuelas. Sabemos que en general esta mejora en la disposicin de material didctico no se debe a fondos gestionados por el CDE sino a los provistos centralmente a cada escuelas en funcin del nmero de secciones con que cuenta. Lo que s el CDE ha permitido es que los fondos para material didctico asignados a las escuela sean administrados de un modo ms eficiente, al programarse las compras de acuerdo a las necesidades particulares de cada centro y en algunos casos de cada clase. En varias de las escuelas visitadas, se reconocieron otros aportes del CDE, adems de los referidos a la provisin de material didctico: "hicimos un reglamento de conducta para todos los alumnos"; "la seorita que estaba es licenciada en educacin especial y nosotros queremos mantenerla en la escuela...queramos proponerles, si era posible que ella continuara para orientar a los nios con problemas de lenguaje"; "cuando hay problemas de aprendizaje el CDE es el encargado de buscar soluciones". Hay que mencionar que este tipo de aporte parece no estar tan presente en las escuelas y es ms bien un incipiente comienzo del CDE para involucrarse en problemticas orientadas al mejoramiento de la calidad de los servicios educativos. Este tipo de aportes del CDE orientados hacia la calidad educativa fue ms comn observarlo en las escuelas de perfil alto. La imagen que encontramos es, segn los entrevistados, que los aportes del CDE comienzan por permitir la participacin de los distintos sectores en la toma de decisiones y, adems, han permitido disponer de algunos recursos materiales necesarios para el buen desempeo educativo. En algunos casos el CDE de un modo asistemtico ha comenzado a tratar en su seno problemas que van ms all de los aspectos de la administracin financiera y de los recursos humanos. A tres aos de haber comenzado los primeros CDE's, estos aportes corresponden bastante bien a lo normado centralmente por el MINED. Esta correspondencia entre objetivos y acciones se refiere ms bien a los

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productos y aportes del CDE y no, como ya vimos anteriormente, al proceso como se alcanzan estos productos; ya que como se ha demostrado hay importantes obstculos para la participacin real y la toma de decisiones democrtica. Ahora bien, aunque en parte el rumbo del CDE vaya de acuerdo a los lineamientos trazados, la pregunta que surge es si estas acciones por s mismas pueden contribuir de un modo importante a mejorar la calidad de la educacin que las escuelas ofrecen. Sera inadecuado afirmar que los aportes identificados para el CDE no tienen algn impacto en la calidad educativa; de hecho disponer de ms materiales y de mayor pertinencia, permite a los profesores apoyos importantes para su trabajo. Sin embargo tampoco podemos creer que la calidad de la educacin se ver radicalmente mejorada con este tipo de aportes. Por esto, en una perspectiva de mediano y largo plazo, es positivo el involucramiento de padres y alumnos en la administracin escolar, ya que en la medida que los mecanismos de participacin vayan madurando, podrn gestarse otro tipo de acciones que generen aportes que estn ms orientados a mejorar la calidad de la educacin. Mientras los distintos actores van consolidando su protagonismo en las escuelas, el reto consiste en cmo apoyar este proceso y en cmo generar dinmicas locales autnomas que se encaminen progresivamente a emprender acciones orientadas a mejorar la calidad de los servicios educativos.

4.4. Promueve el CDE la relacin escuela - comunidad?

En todos los centros visitados encontramos acciones que vinculan a la escuela con alguna organizacin en la comunidad. Sin embargo, esta relacin con la comunidad, se canaliza, generalmente, a travs de las vas tradicionales en la escuela, directores y docentes, y no mediante el CDE. El carcter predominante de esta relacin era la asistencia a la escuela, sobre todo para el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento bsico. No existe prcticamente relaciones encaminadas a tratar aspectos cualitativos de los servicios educativos. Es particularmente interesante que los entrevistados pertenecientes a las escuelas de perfil bajo, identifican un predominio de relaciones con algn tipo de organizacin cuyos orgenes no se encuentra en la comunidad misma; mientras en las escuelas con tradicin y en las eficientes, s se mencionaban vnculos con organizaciones de la comunidad.

Una de las hiptesis implcitas en esta investigacin, fue que las comunidades con historia de organizacin y participacin tendran una cultura que favorecera el funcionamiento de los CDE en sus escuelas y sus vnculos con la comunidad. A partir de esta premisa se seleccionaron intencionalmente cuatro escuelas pertenecientes a comunidades con tradicin de organizacin que permitieron la comparacin con el resto de las escuelas en la muestra. Las organizaciones comunitarias en el entorno de las cuatro escuelas con tradicin, eran en dos casos cooperativas productivas y en otros dos casos organizaciones comunitarias formadas durante la guerra. Vale la pena mencionar que

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para la seleccin del resto de las escuelas no se consider si tenan o no tradicin de organizacin, esto llev a que de hecho, se seleccionaran algunas escuelas cuyas comunidades tenan prcticas de organizacin y participacin con races en el pasado. En todos los centros visitados, encontramos acciones que vinculaban a la escuela con alguna organizacin en la comunidad. Aunque se mencionaba que la accin colaborativa era recproca, en general en los ejemplos observados predominaba la asistencia a la escuela: "...realizan vacunaciones, nos revisan la dentadura"; "...el alcalde vino a ver si poda hacernos un muro atrs"; "el Club de Leones nos dona lpices"; "el equipo de cocina que andamos es fruto del comit de ayuda de Los Angeles"; "las aulas se hicieron con ayuda de la comunidad, la escuela se amplio". En mucho menos casos se observa que la escuela presta algn tipo de servicio adicional a la comunidad; alguno de estos casos mencionados fueron: "Los Boys Scout prestan el local de la escuela a cambio de material de limpieza"; "La colaboracin es recproca"; "nos abocamos a toda la comunidad con apoyo a las campaas de limpieza". Es necesario aclarar que en la mayora de las escuelas la relacin con la comunidad se canaliza por las vas tradicionales, es decir a travs de la direccin del centro escolar o los docentes. La relacin con la comunidad no se ha insertado dentro de las actividades principales del CDE. Creemos que esto puede ser explicado por el relativo poco tiempo de vida de los CDE y por la tradicin de canalizar este tipo de relacin a travs de la direccin. Adems, como se ver en uno de los prximos prrafos, la relacin que se observa entre la escuela y la comunidad, consiste en asistencia para la satisfaccin de necesidades bsicas, que aparentemente requieren de poco debate. Ahora bien, otros aspectos a considerar en el vnculo escuela - comunidad son el tipo de organizacin con la que se establece la relacin y el tipo de apoyo que se proporciona. Con respecto al primer punto, encontramos que una parte de los entrevistados, sobre todos aquellos pertenecientes a las escuelas de perfil bajo, identific un predominio de relaciones con algn tipo de organizacin cuyos orgenes no se encuentran en la comunidad misma; as por ejemplo se mencionaron dependencias gubernamentales tales como el Ministerio de Salud y organizaciones no gubernamentales. En todas las escuelas de comunidades con tradicin de organizacin, y en varias de las escuelas de perfil alto, se encontr adems que los padres y organizaciones de orgenes locales, como cooperativas, proporcionan algn tipo de ayuda a la escuela: "los padres de familia en reunin habamos quedado de acuerdo que bamos a venir a trabajar diez padres de familia diariamente"; "la escuela y la cooperativa se llevan bien, la relacin ha sido excelente, este local es de la cooperativa. Hoy que se ha dado la construccin de la nueva escuela esta misma cooperativa don el predio donde se va a construir". Antes de ofrecer algunas reflexiones sobre las implicaciones que tiene el tipo de organizaciones con la que la escuela establece relacin, presentaremos datos referentes al tipo de apoyo que se proporciona a la escuela. En una gran parte de las escuelas se nos inform que las asistencia brindada a la escuela consista en donaciones destinadas a crear o mejorar infraestructura bsica (para adquisicin de terrenos para la escuela, para construcciones, como por ejemplo aulas y baos, y para la adquisicin de mobiliario).

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Segn lo encontrado, buena parte de la ayuda va orientada a proveer a las escuelas las condiciones fsicas bsicas para poder brindar los servicios educativos. En algunos casos se hizo mencin tambin de algunas acciones de asistencia de una naturaleza distinta a las ya mencionadas, tales como asistencia de salud, charlas, capacitaciones y, en un caso, la provisin de fondos para pagar a un maestro. Es particularmente interesante el hallazgo que buena parte de los vnculos que establecen las escuelas, se dan primordialmente con organizaciones extraas a sus comunidades, llammosles secundarias, ya que esto parecera indicar una ausencia de organizacin comunitaria. Es posible tambin, que las organizaciones primarias, propias de la comunidad, s existan pero no se relacionen con la escuela. Dentro de los lmites de este estudio no podemos comprobar la veracidad de ninguna de los dos planteamientos. Lo que s sabemos es que algunos de los entrevistados reportan pocos vnculos de las escuelas con organizaciones primarias y, por otra parte, tambin sabemos, que la ausencia de organizaciones primarias puede influir negativamente sobre las posibilidades de las comunidades o escuelas de aprovechar de mejor manera la ayuda y recursos que las organizaciones secundarias pueden hacer llegar al nivel local. Un estudio realizado por Pena y Lindo (1998 en Lindo, 1999) en Panam, encontr que cuando en una comunidad existen pocas y pasivas organizaciones, lo que se ha denominado bajo capital social, era ms frecuente que se tuviera menos conocimiento de los programas gubernamentales disponibles. En promedio las comunidades con un alto capital social tenan cuatro veces ms posibilidades de recibir asistencia del gobierno y dos veces ms de recibir asistencia de ONGs. Otro resultado importante de la investigacin de Pena y Lindo, era que cuando el capital social era bajo, las asociaciones patrocinadas por el gobierno tenan poca actividad y relacin entre s. Mientras, en las comunidades con un alto capital social, las asociaciones establecan redes de cooperacin horizontal, que a su vez generaba un nivel de confianza tal, que permita un mejor uso de los recursos disponibles. En sntesis creemos que es posible sostener, a partir de nuestros datos, que en algunas escuelas, sobre todo en aquellas de bajo perfil, existen pocos vnculos entre organizaciones primarias y la escuela. Esto tiene importantes implicaciones para la poltica de descentralizacin, en tanto que las ideas que la fundamentan, asumen relaciones de este tipo para estimular el desarrollo de cada centro escolar. Si no existen estas organizaciones o relaciones con ellas, entonces las escuelas son como pequeas islas organizadas y participativas, que si bien juegan un rol importante en el desarrollo de actitudes necesarias para el desarrollo del capital social futuro, no disponen de ideas y recursos para cumplir de mejor manera su funcin bsica, que es entregar una educacin de calidad. En el caso de las escuelas con comunidades con tradicin de organizacin pudimos encontrar que las organizaciones primarias juegan un rol intermediario para canalizar o gestionar la ayuda de las organizaciones secundarias. Este es el caso de una escuela donde se expresaron las siguientes aseveraciones: "Hay una coordinacin en el mbito regional para hacer llegar ayuda internacional, esto nos ha ayudado a construir la escuela y comprar el mobiliario"; "estamos organizados en la directiva comunal y cada ao con el Plan Padrinos se hace un proyecto de suministro escolar". En otra de las

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escuela ubicada en una comunidad con tradicin de organizacin, se encontr que las organizaciones primarias han canalizado asistencia de la Comunidad Europea, obteniendo materiales didcticos y financiamiento para infraestructura. En el sector de esta escuela existe de hecho, una organizacin primaria organizada desde hace aproximadamente 10 aos, orientada especficamente a apoyar el desarrollo educativo de un grupo escuelas de la zona. Estos datos parecen indicar que efectivamente en los casos donde existen organizaciones primarias, stas establecen contactos con organizaciones secundarias, que no se observan en el resto de las escuelas y que generan recursos, canalizando ayuda adicional. Otro aspecto importante de la relacin de las escuelas con la comunidad, son las implicaciones del tipo de ayuda que se hace llegar a la escuela. Como ya se vio, lo que predomina es un ayuda orientada principalmente a satisfacer las necesidades bsicas del centro educativo. Muy pocas acciones o recursos estaban orientados a mejorar aspectos educativos de ndole cualitativa, tales como podra ser compra de libros, actividades de desarrollo profesional, compra de computadoras, reflexiones sobre los rendimientos en las pruebas estandarizadas, actividades extra-curriculares, etctera. Qu implica esto? Creemos que el tipo de ayuda que se observa ms frecuentemente en las escuelas, contribuye de manera importante a complementar los esfuerzos oficiales por dotar las condiciones mnimas a los centros escolares. Sin embargo, la constatacin de la preeminencia de este tipo de ayuda nos lleva a pensar que al menos en las escuelas estudiadas, no se cumplen algunas condiciones que constituyen los fundamentos mismos de la descentralizacin. Por ejemplo, uno de los posibles beneficios esperados de la descentralizacin, consiste en que el involucramiento de las comunidades llevara a que stas planteasen demandas de mejores condiciones educativas a sus escuelas. En general no encontramos que la comunidad o sus organizaciones cuestionen o exijan a la escuela un mejor desempeo. No es posible esperar entonces que en estas escuelas las condiciones educativas sean mejoradas por la catapulta de la demanda comunitaria, como lo plantean algunos de los fundamentos de la descentralizacin. En este mismo sentido la idea que la descentralizacin contribuya a hacer la educacin ms pertinente a las necesidades locales, tampoco se cumple ante la ausencia de demandas de la comunidad o su organizaciones. Continuando la lnea de anlisis anterior, si no hay demandas de mejoras cualitativas, tampoco hay bsqueda de soluciones idiosincrticas en cada centro escolar y en consecuencia la expectativa de que la descentralizacin permita la innovacin y el aprendizaje "desde abajo", tampoco se cumple. No encontramos que en el seno del CDE o en la relacin de la escuela con la comunidad, se generen iniciativas para mejorar los aspectos cualitativos de los servicios educativos. Hay, reiteramos, una preocupacin por la satisfaccin de las necesidades ms bsicas de la escuela.

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5. Conclusiones.
En general, reconociendo que la experiencia recin comienza, podemos sostener que los CDE's estn cumpliendo con las funciones bsicas que se les han encomendado. Esto en parte ha sido posible, ya que los diversos actores escolares han reconocido, las principales funciones que de acuerdo a los normativos debe cumplir el CDE. En este sentido, fue importante, ver como el grupo de docentes de las escuelas de perfil alto resalt la importancia del CDE en la relacin escuela-comunidad. Fue positivo tambin encontrar, que los entrevistados saben que el CDE es una instancia en donde existe representatividad de los sectores de maestros, alumnos y padres/madres de familia. En consecuencia, pudimos constatar, que los CDE incluyen representantes de todos los sectores, quienes fueron elegidos democrticamente para desempear sus cargo. Otro aspecto rescatable, es que en algunas escuelas, sobre todo aquellas calificadas como de perfil alto, se observ que las reuniones del CDE se llevan a cabo con regularidad y buena asistencia. Por otra parte la investigacin tambin permiti detectar algunas anomalas en el funcionamiento, as como obstculos que pueden afectar el desempeo ptimo de los CDE's. Por ejemplo, fue entre los padres/madres no miembros del CDE que se encontraron respuestas que demostraban desconocimiento de las funciones bsicas de este rgano administrativo. Adems, el sector de padres/madres de familia no mostr la misma claridad respecto a cmo esta conformado el CDE. Por su parte, los directores de las escuelas de perfil bajo resaltaron la funcin administrativa del Bono de la Calidad, ms que las otras importantes funciones del CDE. Tambin se encontr que, en las escuelas denominadas de bajo perfil, existe irregularidad en la frecuencia de las reuniones y escasa asistencia a las mismas. Otro hallazgo importante, que respalda la poltica de unificacin de las direcciones en los centros con ms de un turno, es que se identificaron algunos problemas derivados de conflictos de intereses, en las escuelas con un director por cada turno. Por otra parte, en opinin de los entrevistados, uno de los obstculos que afectan negativamente el funcionamiento de los CDE, radica en que los rubros predefinidos centralmente para el gasto del Bono de la Calidad, no corresponden con la priorizacin de necesidades definidas por cada centro En varias escuelas tambin se sealaron algunos inconvenientes derivados de lo extemporneo de la entrega del bono de calidad. Tambin se mencion, que las restricciones a la administracin de recursos humanos acarrean en ciertos casos, algunos importantes inconvenientes. La falta de incentivos a los padres, sobretodo para el consejal tesorero, conlleva tambin algunas dificultades para el adecuado funcionamiento del CDE. Finalmente, la escasa participacin de los padres en las actividades de la escuela y del CDE, es otro de los obstculos mencionados. Con relacin a nuestra indagacin sobre la participacin, encontramos que los CDEs han abierto un importante espacio para que los diversos sectores se involucren en la toma de decisiones escolares, y, estn contribuyendo a la promocin de valores

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democrticos. Creemos que es muy importante para el respaldo y desarrollo de esta estrategia de descentralizacin, la evidencia de que en general existe una apreciacin positiva de la oportunidad de participar en la toma de decisiones. Es preocupante, sin embargo, que en las escuela de bajo perfil, esta valoracin es menos marcada que en el resto de centros. Esta dbil valoracin de la participacin puede frenar el desarrollo de los CDEs en esas escuelas. A pesar de esto, el ejercicio de participacin comienza con la eleccin democrtica de los miembros del CDE, tal como lo constatamos en la mayora de las escuelas. Sin embargo vale la pena mencionar que en el caso de los centros con ms de un director, han ocurrido anomalas que han afectado la representatividad en la conformacin de los CDEs. Tambin es importante sealar, que los miembros del CDE en su discurso, hacen referencia a que todos participan y tienen igual oportunidad de opinar, aunque en la mayora de los casos, hay claros indicios que existe una participacin escasa de los padres/madres de familia y ms an de los alumnos. Creemos que en buena medida, esta pobre participacin se debe a que las reuniones estn estructuradas y se desarrollan de un modo tal que no se adaptan a las posibilidades de padres y alumnos. Una excepcin con respecto a este ltimo argumento, la encontramos en las escuelas de perfil alto, donde se observan algunos esfuerzos para estimular la participacin de todos los sectores, aunque esto tampoco la garantiza de una manera ptima. Una mirada en detalle a la participacin en el proceso de toma de decisiones en el CDE, nos ha permitido identificar que hay una democracia aparente y formal. Afirmamos esto porque, aunque la toma de decisiones es casi siempre, en ltima instancia, el resultado del voto de sus miembros, fue comnmente observado que la mayora de los tpicos sobre los que se decidira, fueron presentados por el sector docente y una escasa proporcin por los alumnos y padres de familia. Adems una vez presentados los temas, hubo poco debate y en general la votacin simplemente ratifica las propuestas del sector docente. En alguna medida la falta de propuestas del sector de padres/madres de familia y de los alumnos, se debe a que prcticamente no existen mecanismos o espacios intermedios de representacin, que permitan que cada uno de estos grupos proponga ideas al CDE. Esta misma carencia de espacios intermedios regulares de participacin, contribuye a explicar la falta de comunicacin, para informar acerca de los debates y decisiones que ocurren en el CDE, entre los representantes de los padres y alumnos, con sus respectivos grupos. Esto explica en parte por qu, aunque se afirma que las decisiones son informadas a todos los sectores, en algunas escuelas existen padres y alumnos que afirman desconocer qu se trata en las reuniones del CDE. Tambin encontramos que en el caso de los alumnos muchas veces la comunicacin entre el representante y su grupo, es mediante mecanismos muy informales y limitados a una parte del sector alumnos. En otro mbito de la vida del CDE, hay que destacar, que predomina la opinin que el CDE ha contribuido de alguna manera a mejorar la vida escolar. Uno de los aportes que los entrevistados le atribuyen al CDE es la apertura de espacios de participacin. Pero el aporte ms mencionado, es el mejor abastecimiento de material didctico a los centros escolares. Encontramos, que el CDE ha permitido que los fondos

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para material didctico, asignados a cada escuela, sean administrados de un modo eficiente al tomar en cuenta la priorizacin de necesidades que cada centro lleva a cabo. Segn los entrevistados, el CDE comienza tambin, de un modo incipiente, a involucrase en otros aspectos que tienen un impacto en la calidad de los servicios educativos que se ofrecen. Estas incipientes incursiones del CDE en el mbito de la calidad, aunque positivas, son insuficientes para mejorar significativamente los servicios educativos que las escuelas ofrecen. Con respecto a otra de las reas de investigacin, podemos concluir que en todos los centros existen acciones que vinculan a la escuela con la comunidad; aunque esta relacin con la comunidad, se canaliza a travs de las vas tradicionales en la escuela, directores y docentes, y no mediante el CDE. Encontramos que el carcter predominante de esta relacin, era la asistencia a la escuela, sobre todo para el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento bsico. Es importante notar, que prcticamente no existen relaciones encaminadas a tratar aspectos cualitativos de los servicios educativos. Por otra parte, es particularmente interesante que los entrevistados pertenecientes a las escuelas de perfil bajo, identifican un predominio de relaciones con algn tipo de organizacin cuyos orgenes no se encuentra en la comunidad misma; mientras en las escuelas de comunidades con tradicin de organizacin y en las de perfil alto, s se mencionaban vnculos con organizaciones de la comunidad. Este ltimo dato, es digno de atencin, a la luz de los resultados de otras investigaciones3, que han evidenciado, que la existencia de organizaciones locales aumenta la posibilidad de las comunidades para aprovechar de mejor manera la ayuda y recursos que otras organizaciones externas a la comunidad pueden hacer llegar al nivel local. De este modo, como pudimos constatarlo en los casos de las escuelas de perfil alto y de comunidades con tradicin de organizacin, la relacin con organizaciones locales permite beneficiarse de la gestin comunitaria de ayuda externa, en adicin al apoyo de primera mano ofrecido por las organizaciones locales. Podemos afirmar, que no encontramos evidencia que demuestre que los CDE's de las escuelas de comunidades con tradicin de organizacin, desempeen mejor sus funciones que las otras escuelas incluidas en el estudio. Con excepcin del mbito de relacin escuela-comunidad, sobre el cual ya presentamos las conclusiones, en el resto de anlisis, las escuelas de comunidades con tradicin, bien, o no mostraron diferencias con respecto a la mayora de las escuelas, o encontramos que su funcionamiento era menos apropiado, que al menos, las escuelas de perfil alto. Por ejemplo, en ninguno de los anlisis acerca de la participacin, pudimos encontrar, en las escuelas de comunidades con tradicin, mejores condiciones que en el resto de las escuelas. Por otro lado s observamos en las escuelas de comunidades de tradicin irregularidades por ejemplo en la frecuencia y asistencia a las reuniones del CDE. Lo que encontramos por otra parte, es que en aquellas escuelas definidas al inicio de la investigacin como de perfil alto, sus CDE's funcionaban mejor que los del resto de escuelas, en varios de los aspectos estudiados. Estas escuelas que mostraban un funcionamiento eficaz ya antes de implementarse la poltica de descentralizacin, fueron
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Ver: Lindo, Hctor. (1988). Capital social y participacin de la comunidad en las escuelas.

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un terreno frtil donde claramente comienza a germinar la semilla de la participacin y la autonoma escolar. Mientras, en las escuelas que tenan un funcionamiento ineficaz, los CDE's muestran un grado menor de desarrollo en la gestin, el funcionamiento y la participacin. Esto implica que la implementacin de la poltica de descentralizacin, se monta sobre una serie de prcticas institucionales, modos de relacin y comunicacin, y sobre una cultura local, que pueden potenciar o frenar el desarrollo de dicha poltica4. Finalmente queremos expresar, que compartimos la opinin acerca de la importancia del fomento de la participacin y la bsqueda progresiva de mayores niveles de autonoma escolar; ideas que se encuentran a la base de la poltica de los Consejos Directivos Escolares. Respaldamos esta opinin en los argumentos que fundamentan la descentralizacin, que presentamos al inicio de este trabajo, y en la evidencia encontrada de un modo ejemplar en las escuelas de perfil alto. Estos casos demuestran que el trabajo en las escuelas autnomas, puede hacerse bien, en un ambiente que se orienta a la participacin y que estimule las relaciones horizontales dentro y fuera del centro escolar; aun ms, este ambiente crea condiciones que permiten el desarrollo de un mejor trabajo. Entendemos sin embargo, que la descentralizacin es una poltica orientada a modificar patrones de relaciones y de trabajo, enraizados profundamente en la cultura, y, que por lo tanto, no es posible esperar cambios significativos de la noche a la maana. Es por esto, que no nos debe alarmar excesivamente, el que este estudio haya develado los problemas y obstculos en el funcionamiento de los CDE. Pero por otra parte quienes trabajan en educacin deben prestar mucha atencin a esta modalidad de administracin, para que no se convierta en una instancia puramente formal o incluso disfuncional. Hay aspectos fundamentales, tales como la limitada participacin de padres y alumnos, que deben ser analizados para estimular el cambio efectivo. Nuestra expectativa con este trabajo, es contribuir al entendimiento de los factores que influyen sobre el funcionamiento de los CDE's para apoyar de este modo el proceso de descentralizacin.

6. Recomendaciones.

Creemos que es necesario fortalecer, entre los miembros de la comunidad escolar y sus representantes en el CDE, las ideas que fundamentan esta poltica de descentralizacin. Es importante adems, ayudar a los padres y madres en las escuelas, a conocer con mayor claridad los propsitos y las maneras cmo funciona el CDE. Un mejor conocimiento de estos aspectos es una condicin necesaria para un mayor involucramiento de los padres/madres en las actividades de la escuela y en su administracin, as como para un adecuado funcionamiento del CDE. Es importante tambin trabajar con los directores para aclarar los propsitos del CDE, enfatizando que
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Esta variabilidad del nivel de desarrollo de las polticas de descentralizacin y su relacin con la tradicin local y el capital social, ha sido identificada tambin en otras investigaciones en Amrica Latina. Ver: Lindo, Hctor. (1988). Capital social y participacin de la comunidad en las escuelas; Fuller y Rivarola. (1998). Nicaraguas experiment to decentralize schools: view of parents, teachers, and directors.

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los fines y expectativas, van ms all de la funcin administrativa del Bono de la Calidad. El trabajo con los directores en relacin a este punto debe incluir temticas tales como el rol del CDE en la relacin escuela-comunidad, en la promocin y supervisin de acciones relativas al mejoramiento de la calidad de la educacin. Es muy importante tambin, llamar la atencin de los docentes acerca de los beneficios de una efectiva participacin, ya que las actitudes negativas respecto a este aspecto puede generar barreras que dificulta la apertura de espacios reales de participacin. Es importante emprender o continuar con las acciones que pueden contribuir a superar los obstculos para el adecuado funcionamiento de los CDE's. En esta lnea de recomendaciones, creemos que debe respaldarse y acelerarse, en la medida de lo posible, el proceso de unificacin de la direccin en los centros con ms de un turno. Por otra parte, es importante reconocer que la falta de recursos financieros por parte del CDE, dificulta y limita en buena medida su trabajo, obstaculizando la viabilidad de algunas de las iniciativas generadas y la implementacin de algunas decisiones. Por lo tanto deben emprenderse todos los esfuerzos posibles para garantizar que los centros reciban un financiamiento bsico en el momento oportuno del ao escolar. Adems sera conveniente revisar los rubros de inversin de este financiamiento y la posibilidad de flexibilizarlos para poder responder a las necesidades prioritarias de cada escuela. Este financiamiento oportuno y flexible debera estar acompaado por una adecuada asistencia y supervisin para evitar malversaciones o usos inapropiados de los recursos. En tanto que se ha identificado un escaso inters y participacin en las actividades del CDE, es necesario reconocer, que es importante identificar incentivos que estimulen esta participacin. En los casos de los padres que incurran en gastos al realizar actividades del CDE, es necesario que el CDE pueda proveer de dinero para solventar este gasto, sobre todo en aquellos casos de las comunidades ms pobres. Debe estimularse a que cuando los representantes de los padres puedan solventar sus gastos, lo hagan, ya que es una manera de generar recursos adicionales para la escuela; pero es importante no sobrecargar a los padres con menos recursos, ya que se desestimula as, an ms, su participacin. Si realmente se desea la participacin de padres y alumnos en la toma de decisiones, sera de muy pertinente, generar destrezas en los directores y docentes para que puedan conducir las reuniones de una manera menos formal y protocolar, de un modo ms cercano a las realidades y capacidades de padres/madres y alumnos. Debe enfatizarse que la votacin no es el nico rasgo de una decisin democrtica, sino que adems es importante quin plantea las ideas, cmo se defienden y cmo se debaten. Es saludable reconocer adems, los diferenciales de autoridad entre los miembros del CDE, a-priori a su conformacin (por ejemplo la diferencia jerrquica entre el director y docentes) y generarse los procedimientos para atenuar su efecto. El liderazgo y la capacidad administrativa en los directores, deben alcanzar niveles muy superiores a los que parecen disponer en la actualidad. Para apoyar este proceso son necesarias estrategias especficas orientadas a fortalecer las competencias del director para el nuevo modelo. Puesto que en El Salvador no existe una formacin

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diferencial para los directores, los programas de formacin docente deberan considerar la tendencia descentralizadora del sistema e incluir contenidos y procedimientos orientados especficamente a desarrollar destrezas bsicas para el posible rol de director en el nuevo contexto. Algunos de los elementos que sugerimos incluir en los planes de formacin docente, son: principios de administracin escolar, liderazgo compartido, diagnstico de necesidades educativas en el centro escolar, trabajo cooperativo, aprendizaje en equipo, resolucin de problemas, administracin de recursos humanos, elaboracin de proyectos escolares, estrategias para potenciar la relacin escuela-comunidad, etctera. Igualmente sera conveniente contemplar la necesidad de un entrenamiento sistemtico especfico, para la posicin de director. Las medidas orientadas al fortalecimiento del rol del director son una de las consideraciones importantes al momento de promover mayores niveles de autonoma. Una medida de mucha utilidad para fortalecer la democratizacin de la toma de decisiones, consiste en la creacin o fortalecimiento de mecanismo intermedios de representacin de alumnos, padres y docentes. De esta manera se puede estimular el debate y la generacin de ideas para ser elevadas al CDE. Al mismo tiempo esto puede permitir que las discusiones y decisiones del CDE sean informadas a los sectores representados de una manera ms efectiva. En este sentido hay que resaltar que es vital, para las pretensiones de la democratizacin de la toma de decisiones, dinamizar la comunicacin de dos vas entre el CDE y los sectores representados. Uno de los propsitos ltimos y ms importantes del CDE, es que su labor contribuya al mejoramiento de la calidad educativa que los centros ofrecen. En este sentido es importante que progresivamente los CDE's se vayan orientando a la discusin sobre acciones que contribuyan al mejoramiento de la calidad de la educacin. Por esta razn, es importante reconocer que hasta la fecha las acciones que se orientan a mejorar la calidad de la educacin, han sido definidas centralmente. Es necesario un cambio de paradigma respecto a este punto, reemplazando los esquemas anteriores, por unos en los que sea al nivel local donde descanse la responsabilidad y las acciones que pueden mejorar la calidad de la escuela; en otras palabras, es necesario iniciar el camino de la descentralizacin pedaggica. El rol del Ministerio consistira en proveer de opciones, asistencia y supervisar estas acciones orientadas al mejoramiento de la calidad. Esto implica entonces, el reconocimiento de que son necesarios, por una parte, la bsqueda progresiva de mayores niveles de autonoma, y por otra, estmulos para que cada centro proponga soluciones para sus problemas de calidad. Una manera en que el Ministerio de Educacin (MINED) puede impulsar este proceso de descentralizacin pedaggica, consiste en destinar parte del financiamiento del sistema educacional, a un fondo para proyectos de mejoramiento educativo5, al que puedan acceder los centros escolares mediante un proceso de evaluacin ex-ante. Esto significa, que el MINED abre un fondo para financiar acciones orientadas a mejorar algn aspecto relacionado con la calidad educativa identificado por las escuelas. Cada
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Esta es una idea que se origina de una experiencia en ms de 7,000 escuelas chilenas, que desde 1992, han propuesto y desarrollado "Proyectos de Mejoramiento Educativo". Ver: MINED-Chile. (1998). Manual para la educacin bsica. Proyectos de Mejoramiento Educativo. Santiago, Chile.

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centro elabora un proyecto educativo orientado al mbito de la calidad, lo presenta a una instancia definida por el MINED, que, previa evaluacin de su viabilidad, calidad y pertinencia, puede otorgar o no financiamiento para el desarrollo de la propuesta. Esta modalidad de promocin de la descentralizacin pedaggica ofrece varios beneficios. Primero la elaboracin de un proyecto educativo debera iniciar con un diagnstico de las problemticas de cada centro y de la identificacin de las posibilidades de solucin, donde lo que el proyecto propone es parte de esas soluciones. Esto inicia una dinmica de trabajo colectivo entre los docentes, muy anhelada en la Reforma Educativa6. Segundo, los proyectos originados localmente pueden contribuir a que las escuelas desarrollen acciones educativas que responden a sus contextos particulares, aumentando as la pertinencia educativa. Tercero, promueve directamente la innovacin educativa, que puede permitir al sistema global, aprender de las experiencias exitosas individuales de base. Los proyectos deberan incluir, al menos, un diagnstico de los problemas de la escuela, el objetivo y estrategia del proyecto, el presupuesto y una propuesta de las modalidades de evaluacin. Este sera un trabajo fundamentalmente del grupo de docentes, en consulta con el resto de la comunidad. El rol del CDE sera el de impulsar la elaboracin del proyecto, apoyando y supervisando su ejecucin. La idea de los Proyectos de Mejoramiento Educativo, es un modelo que ofrece varios aspectos interesantes y por eso hemos querido proponerlo como un punto de arranque para la discusin que debe seguir. Lo importante, es iniciar un proceso donde se delegue a las escuelas responsabilidad por sus resultados educativos y que se les provea de espacios y recursos que permitan y estimulen las iniciativas locales, as como el trabajo en equipo. Simultneamente a polticas de descentralizacin pedaggica, es importante iniciar tambin una serie de otras medidas que permitan detectar problemas y evitar la profundizacin de inequidades educativas. Es necesario por lo tanto, desarrollar un sistema de evaluacin y aprendizaje que se de en varios niveles del sistema. Un primer nivel por ejemplo podra consistir en el desarrollo de redes de escuelas, en las cuales se compartan experiencias, se identifiquen problemas y logros. Es necesario crear algn tipo de medio a travs del cual se pueda compartir informacin relevante para el trabajo de estos grupos. Otro nivel importante, es la creacin de un sistema de pruebas de logros a nivel censal, cuyos resultados sean del dominio pblico. La informacin generada por pruebas estandarizadas puede permitir al MINED identificar dominios del aprendizaje particularmente dbiles, zonas e incluso escuelas con dficit de aprendizajes o al contrario escuelas o zonas con xitos importantes. Los resultados de estas pruebas, retroalimentan a las escuelas sobre su trabajo y se constituyen en algn tipo de parmetro de medicin de su progreso. Al pblico en general le proporciona informacin para poder exigir y/o apoyar el trabajo del centro educativo. Tambin puede derivar, sobre todo en
Ver: Barillas y otros. (1998). T Aprendes? Yo Enseo? San Salvador, El Salvador; Carrasco, lvaro. En la bsqueda de nuevos modelos de desarrollo profesional permanente. (Documento de trabajoFEPADE). San Salvador; Conectndonos al Futuro. (1999) Estrategia para la creacin de una sociedad de aprendizaje en El Salvador. Cap. II. Componente Educacin. San Salvador. http://www.conectando.org.sv
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las zonas urbanas, en una especie de seleccin natural de locacin de la matrcula, en tanto que los padres pueden preferir inscribir a sus hijos en las escuelas de mayor rendimiento, ejerciendo de esta manera presin en las escuelas menos eficientes y proporcionando informacin importante al sistema. Por otra parte, hay que tener muy presente que las evaluaciones estandarizadas en el dominio pblico pueden producir tambin "efectos perversos"; es decir efectos secundarios negativos para el funcionamiento del sistema educativo. Uno de estos efectos puede ser el que directores, docentes y/o padres, sobredimensionalicen la importancia de estas evaluaciones, en detrimento de otros valores y objetivos de la educacin. Es necesario por lo tanto un cercano acompaamiento de estos procesos. Tambin hay que tener presente, que no todos los objetivos que persigue una educacin integral pueden ser medidos con este tipo de evaluaciones; aspectos como los valores, las actitudes, los talentos, la creatividad y la inteligencia, no pueden ser realmente medidos por pruebas de est naturaleza. A pesar de estas limitaciones estas pruebas ofrecen la ventaja de la comparabilidad entre los sujetos y grupos de sujetos, en algunos aspectos centrales del aprendizaje de contenidos y procesos cognitivos, necesarios para que las personas y los pases alcancen mejores condiciones de vida. En recomendaciones de otra ndole, creemos que deben continuarse los esfuerzos por promover la relacin de la escuela con la comunidad. Es importante que se llame la atencin en las escuelas, acerca de la importancia de vincularse no slo a organizaciones externas a la localidad, sino tambin y con especial nfasis, con organizaciones propias de cada comunidad. Para esto es necesario tambin, que el MINED disee una estrategia integrada con diversas instancias de desarrollo local, donde, a travs de distintos proyectos, se promueva la relacin escuela-comunidad. Adems el MINED debe emprender contactos con organizaciones de diversa ndole para establecer vnculos escuela-comunidad orientados a trabajar aspectos de calidad educativa. A continuacin, ofrecemos algunas complementarias a las arriba ofrecidas: recomendaciones ms puntuales y

b Promover en instancias gubernamentales y no gubernamentales con capacidad de investigacin y propsito el tema de la descentralizacin educativa para acercarse a un modelo muy congruente con la realidad Salvadorea. b Realizar actividades de comunicacin entre representantes de los CDE's a nivel de Distritos Educativos o de Escuelas Modelo, escuelas asociadas; para identificar los casos exitosos y compartir con el resto de las comunidades los mejores ejemplos. b El MINED, a travs de los organismos distritales o departamentales, debe aplicar mecanismos para identificar comunidades que tienen dificultades para adoptar la participacin y disear intervenciones que consoliden la confianza, la credibilidad y fomente la cooperacin escuela comunidad con liderazgo del CDE. b Ofrecer la oportunidad de que los grupos de alumnos observen reuniones del CDE para que vean su funcionamiento y el comportamiento de sus representantes en la discusin de los temas de agenda y en la toma de decisiones.
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b Los gobiernos locales podra contribuir facilitando a los CDE la informacin necesaria sobre los programas de carcter social y educativo desarrollados por ellos y por otros organismos estatales y no gubernamentales; sobre esto se podran conocer directorios, requerimientos, formatos, restricciones, montos, rubros y otros aspectos que seran de gran utilidad para los CDE en caso de formular y ejecutar algunos proyectos o participar de ellos. b Promover la creacin de talleres de liderazgo para jvenes potencialmente candidatos a representar a su sector y que estos desarrollen jornadas de prctica y apoyo a las acciones y proposiciones que se lleven al CDE. Esta y otras actividades de fortalecimiento pueden ser canalizadas mediante convenios de cooperacin con centros de educacin superior u organismos no gubernamentales.
b Revisar la normativa referente a los interinatos, de manera que el CDE pudiera

tramitar este tipo de nombramientos simultneamente a los permisos que se le dan a los docentes, o en su defecto establecer convenios con las universidades que forman maestros, para que estudiantes en prctica o en servicio social pudieran cubrir estas vacantes en forma inmediata, para evitar que los nios se queden sin atencin.

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7. Referencias bibliogrficas

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