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La poltica laboral espaola en el seno de la UE.
Una integracin sin competencias?
Spanish employment policy within the EU.
Any integration without competition?

Enrique Fernndez-Macas
(Universidad de Salamanca)
efm@usal.es
Resumen
Aunque las competencias de la UE en materia de empleo son muy limitadas, la pertenencia a la UE
tiene un impacto considerable sobre la poltica de empleo de los pases miembros. Este impacto se ar-
ticula principalmente por dos vas, una directa pero blanda y otra dura pero indirecta. La va directa
y blanda es la Estrategia Europea de Empleo, un proceso esencialmente voluntario de coordinacin
de las polticas de empleo. La va dura pero indirecta consiste en una serie de mecanismos de presin
sistmica sobre los pases, entre los que destacan la poltica monetaria del Banco Central Europeo y el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La presin conjunta de estos mecanismos ha contribuido a la re-
orientacin de la poltica de empleo hacia un modelo de corte liberal. La reciente crisis de deuda de los
pases perifricos ha reforzado estos mecanismos de presin, dando lugar a un proceso de integracin
acelerada y casi forzosa en materia de empleo, de consecuencias imprevisibles.
Palabras clave: poltica de empleo, mercado de trabajo, Unin Europea, crisis de deuda.
AbstRAct
Although the formal competences of the EU in the area of employment are very limited, EU mem-
bership has a considerable impact on national employment policies, as a result of the combined effect
of two types of mechanisms, one which is soft but direct and another one which is indirect but hard.
On the one hand, the European Employment Strategy involves a soft (ie, voluntary) but direct coor-
dination of national employment policies. On the other hand, the design and orientation of European
macroeconomic policies (most importantly, the monetary policy of the ECB and the Stability and
Growth Pact) impose very stringent systemic constraints on national employment policies. Both types
of mechanisms have contributed to a reorientation of employment policies towards a liberal model
in many countries, including Spain. The current crisis of sovereign debt in the periphery of Europe
has reinforced these mechanisms, leading to an accelerated and almost forced process of integration of
employment policies, of uncertain consequences.
Key words: employment policy, labour market, European Union, debt crisis.
Recibido: 16/12/2011
Aceptado: 27/01/2012
1. introduccin
1
Aunque las competencias de la UE en materia de empleo son muy limitadas, la per-
tenencia a la UE tiene un impacto considerable sobre la poltica de empleo de los pases
1
Este artculo fue escrito a fnales de 2011, antes del ltimo cambio de gobierno, por lo que algunos
detalles especfcos (sobre todo en lo que respecta a la regulacin laboral) han cambiado. No obstante,
los argumentos de fondo son tan pertinentes como cuando fueron escritos o probablemente ms: el
reciente cambio de gobierno ha supuesto una nueva vuelta de tuerca en las dinmicas que se explican en
el artculo. El autor agradece los valiosos comentarios y sugerencias de Jos Ignacio Antn, Judit Balbs
Brgido, Luis Ortiz, Enrique Sainz-Terrones Pea y Rafael Muoz de Bustillo Llorente.
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miembros. En este artculo argumentaremos que este impacto se articula principalmente
por dos vas, una directa pero blanda y otra dura pero indirecta. La va directa y blan-
da es la Estrategia Europea de Empleo, que consiste en unos mecanismos esencialmente
voluntarios de coordinacin de las polticas de empleo, basados en el establecimiento de
objetivos comunes, la comparacin de resultados y la presin de grupo entre pases miem-
bros: aunque es difcil evaluar su efectividad por su propia naturaleza blanda, en el caso
espaol parece haber ejercido una importante infuencia sobre la orientacin general de la
poltica de empleo en los ltimos aos. La va dura pero indirecta viene determinada por
una serie de mecanismos de presin sistmica sobre los pases, entre los que destacan la
poltica monetaria del Banco Central Europeo y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento: el
marco macroeconmico del euro delimita el rango de opciones posibles y prcticamente
impone una orientacin determinada en la poltica de empleo de los pases miembros. La
presin conjunta de estos mecanismos duros y blandos, directos e indirectos, sobre los
pases miembros y sus (formalmente independientes) polticas de empleo ha sido muy
importante, sobre todo desde la introduccin del euro. Y seguramente ha contribuido
al cambio de orientacin que, a gran escala y de forma simultnea, ha experimentado la
poltica de empleo en los pases miembros de la UE desde mediados de los 90: desde el
modelo socialdemcrata y/o corporatista (asentado en un enfoque econmico de corte
keynesiano) hacia la convergencia en torno a un modelo liberal
2
(asentado en un enfoque
econmico neoclsico).
Ahora bien, hasta el estallido de la crisis fnanciera en 2008, ese proceso de integracin
sin competencias de las polticas de empleo era relativamente lento y no siempre efectivo:
pese al apoyo casi sin excepcin de los gobiernos nacionales, la impopularidad de muchas
de las medidas recomendadas por la Estrategia Europea de Empleo y la resistencia activa
de los sindicatos hacan a menudo difcil su implementacin. La crisis fnanciera de 2008,
o ms especfcamente su transformacin en 2010 en una crisis de las fnanzas pblicas
europeas, ha reforzado los mecanismos de presin sistmica hasta el extremo y, por tanto,
ha acelerado enormemente ese proceso de integracin y convergencia hacia un modelo
de poltica laboral de corte liberal. Pero el reforzamiento de los mecanismos de presin
sistmica no slo intensifca el proceso de integracin, sino tambin el conficto social en
torno suyo, por lo que el resultado fnal de este proceso es muy incierto. A da de hoy, es
difcil decir si estamos en un periodo de integracin acelerada (y forzosa) o en el preludio
de una desintegracin defnitiva.
En el presente artculo se discutirn los mecanismos directos e indirectos por los cuales
la pertenencia a la UE y la eurozona infuyen o condicionan la poltica de empleo
3
espao-
la. Resulta realmente extrao tratar este tema en un momento tan convulso como el actual,
2
La literatura sobre los modelos de Estados del Bienestar (de los que forman parte los distintos
sistemas de empleo y poltica laboral) deriva de la contribucin seminal de Esping-Andersen. Vase
Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press, 1990. En
trminos de polticas de empleo, el modelo liberal se caracteriza por unas menores prestaciones de
desempleo y un mayor gasto (al menos en trminos relativos) en polticas activas, as como una menor
participacin sindical en las polticas de empleo y regulacin laboral y un mercado de trabajo menos
regulado.
3
En el presente artculo, por poltica de empleo se entiende cualquier tipo de intervencin estatal
sobre el mercado de trabajo, lo que a veces se llama de forma ms genrica instituciones laborales.
Abarca tanto la regulacin laboral (principalmente, proteccin del empleo y negociacin colectiva)
como las polticas de empleo (pasivas, como las prestaciones y subsidios de desempleo, y activas, como
los servicios de empleo y la formacin).
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en el que no est claro si en pocos meses (semanas?, das?) el entramado institucional
europeo ser completamente distinto, o incluso inexistente. Pero es precisamente en mo-
mentos de incertidumbre cuando ms importante es la refexin sobre el estado actual de
las cosas; adems, como se argumentar ms adelante, la crisis parece haber intensifcado
los mecanismos de integracin sin competencias del periodo anterior, ms que haberlos
sustituido por otros nuevos. En cualquier caso, la estructura del presente artculo refejar
la incertidumbre actual sustituyendo unas conclusiones que parecen hoy imposibles por
unos comentarios fnales sobre el impacto de la crisis y sus posibles derivaciones. El resto
del artculo tiene una estructura ms tradicional, aunque el anlisis ser necesariamente
somero e impresionista por la enormidad del tema tratado. Empezaremos, tras esta in-
troduccin, por una pequea contextualizacin histrica, presentando las tres claves fun-
damentales de la poltica de empleo en Espaa. Despus, presentaremos y discutiremos
el mecanismo formal de coordinacin de polticas de empleo a nivel europeo, el llamado
Mtodo Abierto de Coordinacin utilizado en la Estrategia Europea de Empleo. En el
siguiente apartado, ubicaremos la poltica de empleo en el marco macroeconmico de
la eurozona, argumentando que ste ejerce una presin sistmica con un impacto tanto
o ms importante que los mecanismos formales de coordinacin de polticas de empleo.
Por ltimo, como ya hemos dicho, especularemos brevemente sobre las implicaciones de
la crisis actual a este respecto.
2. mErcado dE trabajo y poltica laboral En Espaa dEsdE la transicin: trEs clavEs
Una de las principales peculiaridades del sistema poltico espaol con respecto a
nuestro entorno europeo es la tarda construccin de un Estado social y democrtico de
derecho (segn nuestra frmula constitucional), debido a la longevidad de la dictadura
franquista. Esta construccin tarda, acelerada y parcialmente incompleta tambin afec-
ta al mbito de la poltica laboral. La poltica laboral franquista era autoritaria y subde-
sarrollada. Los sindicatos libres estaban prohibidos y las relaciones entre empresarios y
trabajadores se articulaban en unos sui generis sindicatos verticales que formaban parte
del movimiento nacional: en la prctica, el sistema supona una soberana empresarial en
la gestin y organizacin del trabajo en las empresas mucho mayor que en cualquier pas
democrtico. En contrapartida, y como forma de minimizar el conficto social, la protec-
cin del empleo era relativamente amplia, en base a un modelo de empresa paternalista,
con relaciones de trabajo para toda la vida. La proteccin frente al desempleo se limitaba
a unas prestaciones mnimas de carcter estrictamente contributivo, y no exista prctica-
mente ninguna intervencin del tipo que hoy denominamos polticas activas (servicios de
empleo o formacin para desempleados). El proteccionismo econmico y la emigracin
mantenan unos niveles de paro relativamente bajos, pero tambin una estructura pro-
ductiva atrasada e inefciente, basada en tecnologas y sectores muy intensivos en trabajo.
4

4
Josep Banyuls, Fausto Migulez, Albert Recio; Ernest Cano, Ral Llorente, The transformation
of the Employment System in Spain: Towards a Mediterranean Neoliberalism?, en G. Bosch, S.
Lehndorff, J. Rubery (eds.), European Employment Models in Flux, Nueva York, Palgrave Macmillan,
2009. Vase tambin Rafael Munoz de Bustillo, Employment Performance and Labor Market
Institutions: The Case of Spain, en D. Howell (ed.), Fighting Unemployment: The Limits of Free
Market Orthodoxy, Nueva York, Oxford University Press, 2004.
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Durante el periodo de transicin a la democracia, en los diez aos siguientes a la muer-
te del dictador, se construye de forma acelerada un marco normativo y un sistema social
de caractersticas similares a los europeos de la poca, en un contexto de enorme confic-
tividad social y profunda crisis econmica. En muchos aspectos, esta transicin fue ms
una reforma (profunda) que una ruptura con el rgimen anterior, lo que probablemente
explique algunas pervivencias tambin importantes en el mbito laboral. En cualquier
caso, el objetivo y aspiracin principal de este proceso acelerado de construccin institu-
cional es la homologacin con Europa y el acceso a la CE, por lo que la infuencia europea
sobre la poltica laboral de este periodo es enorme, materializndose en la construccin
acelerada de un Estado de Bienestar de tipo europeo. Pero a partir de mediados de los 80,
el consenso poltico europeo pendula hacia posiciones de corte ms liberal, dando lugar a
un creciente movimiento de desregulacin y fexibilizacin en la poltica laboral: de modo
que antes de haber fnalizado la construccin de un modelo de regulacin laboral de bien-
estar, la infuencia europea introduce una dinmica desreguladora y fexibilizadora en la
poltica laboral espaola.
5

La segunda clave del mercado laboral espaol es un nivel de desempleo persistente-
mente alto. De nuevo, el origen del problema hay que buscarlo en el legado del franquis-
mo, pero tambin en la orientacin de la poltica de empleo desde mediados de los 80.
Como decamos antes, el sistema franquista consigui mantener el pleno empleo gracias
a una poltica econmica proteccionista y a la emigracin de los trabajadores sobrantes.
Pero en la transicin hacia la democracia, la confuencia de una fuerte restriccin de la
demanda y una expansin de la oferta de trabajo dieron lugar a una brecha creciente entre
ambas y a un desempleo que a mediados de los 80 super el 20% de la clase trabajadora.
6

Por el lado de la demanda, la apertura al exterior y la modernizacin de una estructura
productiva caduca e inefciente, en un contexto de fuerte crisis internacional, supusieron
una fuerte destruccin de empleo. Por el lado de la oferta, los mismos factores moderni-
zadores tuvieron un efecto opuesto: la tarda absorcin de mano de obra procedente de la
agricultura, la incorporacin de la mujer al empleo, la inversin de los fujos migratorios
y la mayora de edad de los baby boomers supusieron una expansin sin precedentes de la
poblacin activa.
Est claro, por tanto, que la acelerada modernizacin de la economa espaola provo-
c un importante desajuste entre oferta y demanda de trabajo y, por tanto, una alta tasa
de desempleo (vase ilustracin 1). Pero ya desde mediados de los 80, y de acuerdo con
la corriente de anlisis econmico dominante ya por aquel entonces, se interpreta este
alto nivel de desempleo como el resultado de una rigidez excesiva en la regulacin del
mercado de trabajo, heredada del franquismo.
7
Como decamos antes, en el tardofran-
quismo los costes de despido eran altos, y la legislacin laboral democrtica no los reduce
de forma sustancial, probablemente por miedo a acentuar aun ms la sangra del empleo
en este periodo. En 1984, el Gobierno socialista se decide a modifcar la regulacin de la
contratacin con el objetivo de facilitar la creacin de empleo, pero en lugar de reformar
la contratacin indefnida, opta por fexibilizar la contratacin de duracin determinada,
5
A. Recio, La poltica laboral. Acuerdo y conficto en un contexto de reforma continua, en R.
Gom, J. Subirats (dir.), Polticas pblicas en Espaa, Barcelona, Ariel, 1998.
6
A. Argandoa, Una historia del desempleo en Espaa, Documento de Investigacin n 398,
IESE, 1999. Vase tambin R. Muoz de Bustillo, Employment Performance and Labor Market
Institutions: The Case of Spain, op. cit.
7
J. L. Malo de Molina, El impacto del cambio institucional en el mercado de trabajo durante la
crisis, Papeles de Economa Espaola, 15, 1983.
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eliminando la necesidad de justifcar su naturaleza temporal.
8
Esto dispara de forma inme-
diata el porcentaje de contratos temporales en el mercado de trabajo espaol, hasta llegar
a estabilizarse a principios de los 90 en torno a un tercio del total.
9

Con respecto a sus objetivos, esta reforma fue un rotundo fracaso, al menos a largo
plazo: aunque es cierto que durante un tiempo pareci contribuir a la creacin neta de em-
pleo, la destruccin de empleo posterior fue aun mayor y ms fulminante, como se puede
apreciar en la ilustracin 1. Hasta un total de 8 reformas posteriores vuelven a intentar fe-
xibilizar de distintas formas la contratacin para facilitar la creacin de empleo, aadiendo
nuevos tipos de contratos tanto indefnidos como temporales, con distintos tipos de bonif-
caciones, excepciones y costes de despido, dando lugar a una enorme y confusa variedad de
opciones de contratacin diferentes. En la prctica, el resultado principal de estas reformas
ha sido, adems de la mencionada segmentacin del mercado laboral, una intensifcacin
de las fuctuaciones de la tasa de desempleo con el ciclo econmico, mayores en Espaa
que en ningn otro pas europeo. Sorprendentemente, la interpretacin de las rigideces
sigue siendo la dominante, pese a la enorme facilidad de contratacin y despido que da la
diversidad contractual espaola. Es difcil entender en qu sentido puede la proteccin de
la contratacin indefnida impedir la creacin de empleo cuando no existe ninguna restric-
cin
10
para la contratacin temporal (cuyos costes de despido son bajsimos).
ilustracin 1
Evolucin de la tasa de paro, 1972-2011
Fuente: EPA.
8
M. A. Malo, La evolucin institucional del despido en Espaa: una interpretacin en trminos
de un accidente histrico, Revista de Historia Econmica 23(1), 2005, pgs. 83-115. Vase tambin
L. Toharia y M. Malo, The Spanish Experiment: pros and cons of fexibility at the margin, en G.
Esping-Andersen y M. Regini (eds.), Why deregulate labour markets?, Oxford University Press, 2000.
9
Se estima que la tasa de temporalidad estaba en torno al 10% antes de la reforma de 1984. Ll.
Fina, A. Meixide y L. Toharia, Reregulating the Labor Market amid an Economic and Political Crisis:
1975-1986, en S. Rosenberg (ed.), The State and the Labor Market, Nueva York, Plenum Press, 1989.
10
La reforma laboral aplicada por Real Decreto en agosto de 2011 (10/2011) ha eliminado la
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El ltimo elemento clave y diferenciador del mercado de trabajo espaol en los ltimos
30 aos es el persistente atraso estructural y la baja calidad del empleo. Tras ms de tres d-
cadas de modernizacin y ajuste, la economa espaola sigue sesgada hacia sectores y ocu-
paciones de baja productividad y bajo valor aadido. No es que no haya habido avances en
los ltimos 30 aos, pero desde luego la economa espaola no ha conseguido superar del
todo el atraso con el que entr en la Transicin. De hecho, en algunos sentidos este atraso
parece haberse hecho permanente, como resultado de un proceso de especializacin pro-
ductiva en sectores de bajo valor aadido como el turismo y la construccin. Pero la estruc-
tura productiva no es la nica responsable de la baja calidad del empleo en Espaa: incluso
para sectores y ocupaciones similares, el empleo en Espaa se caracteriza por una calidad
muy baja en trminos salariales y de condiciones de trabajo en general.
11
Indudablemente,
el desempleo y la segmentacin son en parte responsables de la persistencia de este atraso
estructural y baja calidad del empleo: la existencia de una mano de obra sobreabundante y
barata ha permitido a las empresas espaolas operar y competir en base a costes ms que a
calidad, y manteniendo altos niveles de empleo en actividades que deberan tener un peso
ms residual como resultado del propio desarrollo y aumento en los niveles de vida.
Entre 1995 y 2007, Espaa experiment un ciclo largo e intenso de crecimiento eco-
nmico, especialmente importante en trminos de empleo. Las cifras quitan el aliento: uno
de cada tres empleos creados en toda la Unin Europea (incluyendo los 27 miembros)
entre 1997 y 2007 fue creado en Espaa. El desempleo lleg a bajar casi al 7% de la pobla-
cin activa, y muchos pensaron que por fn se haban superado los problemas histricos
del mercado de trabajo espaol, de los que hemos hablado en este apartado. Pero el tre-
mendo batacazo de 2008 demostr que, de hecho, este periodo de crecimiento no resolvi
los problemas histricos del mercado de trabajo espaol, sino que ms bien los hizo ms
profundos. La destruccin de empleo fue tan intensa que, en slo dos aos, el desempleo
volvi a superar la barrera del 20%. Y una rpida revisin de indicadores del periodo de
crecimiento muestra que, aunque se cre mucho empleo, no mejor su calidad: la tasa de
temporalidad no se redujo hasta que lleg la crisis
12
, por razones obvias (mayor facilidad
de despido); los salarios se mantuvieron estancados
13
; la productividad del trabajo dismi-
nuy con respecto al promedio europeo
14
; y el sesgo estructural hacia actividades de bajo
valor aadido se hizo aun mayor
15
. Las polticas econmicas y de empleo de los ltimos
30 aos han sido incapaces de resolver los problemas endmicos del mercado de trabajo
espaol, hasta llegar a la situacin actual, que parece totalmente insostenible, al menos en
trminos sociales.
Cul es la relevancia de estas tres claves del mercado de trabajo y la poltica de empleo
ltima restriccin existente para la contratacin temporal, al permitir el encadenamiento ilimitado
de contratos temporales (aunque parezca una contratacin en los trminos, es posible mantener a un
empleado temporal de forma indefnida).
11
Vase el captulo 6 de R. Muoz de Bustillo Llorente, E. Fernndez-Macas, J. I. Antn y F.
Esteve, Measuring More than Money: the Social Economics of Job Quality, Edward Elgar, Londres,
2011.
12
Alujas Ruiz, J. A., La reduccin de la temporalidad en el mercado de trabajo espaol Una
buena noticia o un mal sntoma?, Revista del Ministerio de Trabajo 86, pgs. 61-73.
13
M. Guisn y E. Aguayo, Salario, empleo y productividad de la economa espaola en 1965-
2008, en Estudios Econmicos de Desarrollo Internacional 8(1), 2008, pgs. 99-124.
14
A. Estrada, A. Pons. y J. Valles, La productividad de la economa espaola: una perspectiva
internacional, en Informacin Comercial Espaola, 829, 2006, pgs. 7-25.
15
E. Fernndez-Macas, Changes in the structure of employment and job quality in Europe. 1995-
2007, tesis doctoral, Universidad de Salamanca, 2010.
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en Espaa desde la Transicin para el tema que nos ocupa? Primero, la tarda homologa-
cin democrtica de Espaa ha mantenido a nuestro pas en una especie de situacin de
inmadurez tutelada por el resto de Europa hasta hace relativamente poco, lo que explica
la enorme infuencia del marco europeo en nuestro pas. Para Espaa, el acceso y perte-
nencia a la UE estn indisolublemente unidos a la propia construccin de instituciones
democrticas modernas. Slo durante el periodo de rapidsimo crecimiento del empleo en
la ltima dcada y media empez Espaa a mantener una postura ms asertiva en Europa:
pero la posterior crisis devolvi a Espaa a esa posicin de inmadurez tutelada. Segundo,
la persistencia de una altsima tasa de desempleo ha mantenido una sensacin de fracaso y
emergencia permanente en trminos laborales, lo que explica que el enfoque fexibilizador
y reformista dominante en Europa a partir de los 90 haya calado especialmente en Espaa,
como se refeja en las constantes y siempre urgentes reformas del mercado laboral. Por l-
timo, la persistencia (y profundizacin en el ciclo expansivo de 1994 a 2007) de un modelo
productivo sesgado hacia actividades de baja productividad y baja calidad del empleo ha
colocado a Espaa en una situacin cada vez ms insostenible dentro de la eurozona, lo que
explica el tremendo impacto de la crisis en nuestro pas en los ltimos aos y de nuevo la
debilidad de nuestra situacin actual en el contexto europeo.
3. mEcanismos dE coordinacin blandos pEro dirEctos: la EstratEgia EuropEa
dE EmplEo
Como dijimos anteriormente, los pases miembros no han conferido a la UE prcti-
camente ninguna competencia en lo que respecta a la regulacin del mercado laboral
16
, y
por tanto no existe una poltica de empleo como tal a nivel europeo: lo que existe es una
estrategia, establecida y coordinada de forma esencialmente voluntaria, asentada en el
establecimiento de objetivos comunes, la comparacin de resultados y la presin de grupo.
Esta forma de coordinacin de polticas a nivel europeo, que recibe el nombre de Mtodo
Abierto de Coordinacin
17
, fue diseada expresamente para la Estrategia Europea de Em-
pleo (EEE), aunque posteriormente se ha aplicado para otras materias, como la orientacin
general de la poltica econmica. La EEE es bsicamente un proceso iterativo de coordina-
cin de polticas, con ciclos plurianuales de fjacin de objetivos comunes e indicadores, y
ciclos anuales de redaccin de planes de accin, evaluacin de resultados, recomendaciones
y discusin en grupo.
Los contenidos de la Estrategia Europea de Empleo
18
refejan las corrientes ideolgicas
16
La UE s que tiene algunas competencias directas en materia laboral, sobre todo en cuestiones de
seguridad e higiene en el trabajo, igualdad de oportunidades y negociacin colectiva a nivel europeo.
En el caso de la seguridad e higiene en el trabajo, la justifcacin de esta competencia directa se deriva de
su vinculacin a la regulacin del equipamiento y maquinaria laboral (que s es competencia europea),
as como de la necesidad de evitar una dinmica de competencia desleal, basada en unas condiciones
de trabajo insalubres. Pero aunque esta lgica ha permitido expandir la regulacin laboral europea
incluso a cuestiones de tiempo de trabajo o de informacin de los trabajadores, nunca ha llegado a
regular el funcionamiento del mercado de trabajo en s, que sigue siendo competencia exclusiva de los
Estados (vase nota 1 para ms detalles sobre la defnicin de poltica de empleo).
17
K. Jacobsson, The Open Method of Co-ordination and New Governance Patterns in the EU,
en Journal of European Public Policy 14(4), 2004, pgs. 355-370.
18
G. Raveaud, The European Employment Strategy: Towards More and Better Jobs?, en
Journal of Common Market Studies (45) 2, 2007, pgs. 41134; R. Ballester, P. Busquets y M. Guilln,
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predominantes desde mediados de los 90 en Europa, con un enfoque muy especfco: re-
orientacin del gasto de polticas pasivas a polticas activas
19
(de prestaciones a formacin),
lo que supone asumir que el desempleo es principalmente un problema de oferta (esto es,
de una inadecuada formacin de los trabajadores, y de prestaciones que desincentivan la
bsqueda de empleo); fexibilizacin de las relaciones de empleo (de forma que las empre-
sas puedan ajustar sus plantillas en respuesta a fuctuaciones del mercado); y descentraliza-
cin de la negociacin colectiva (para que la remuneracin se ajuste a la productividad y
condiciones especfcas de cada empresa). Son llamativas tambin las ausencias, sobre todo
de cualquier mencin a la posibilidad de utilizar polticas de estmulo de la demanda para
aumentar el nivel de empleo. En defnitiva, el enfoque que predomina en la Estrategia Eu-
ropea de Empleo es claramente de orientacin liberal, contraria a los enfoques corporatista
y socialdemcrata subyacentes a las polticas de empleo de la mayor parte de Europa hasta
los 80.
20
Es cierto que esta reorientacin de la poltica de empleo no tiene su origen en la Es-
trategia Europea de Empleo: despus de todo, esta es libremente acordada por los Estados
miembros, por lo que simplemente refeja la orientacin dominante en Europa a este res-
pecto. Pero como mecanismo de coordinacin, est explcitamente diseado para generar
presin sobre los pases que se salgan de la norma y producir una creciente homogeneidad
en la orientacin de las polticas de empleo nacionales.
21
Aunque es muy difcil evaluar hasta
qu punto esta presin ha sido efectiva
22
(lo que se trata de homogeneizar es la orientacin
de la poltica de empleo, no la poltica de empleo en s misma), lo cierto es que en casi toda
Europa (incluyendo Espaa) los ltimos 20 aos han sido un periodo de reforma y fexibili-
zacin del mercado de trabajo, en el espritu de la Estrategia Europea de Empleo.
23

Una peculiaridad interesante de la Estrategia Europea de Empleo como forma de co-
ordinacin de polticas es la escasa atencin que de hecho presta a la convergencia en los
niveles de regulacin y proteccin del empleo. El nfasis de la EEE est, por un lado, en la
orientacin general de la poltica de empleo (fexibilidad, descentralizacin, empleabilidad,
apoyo al emprendimiento, etc.); por otro, en los resultados obtenidos en trminos de ni-
veles de empleo. Lo que est entre la orientacin de la poltica de empleo y sus resultados
Polticas macroeconmicas de la Unin Europea y creacin de empleo: una visin crtica, en Revista
de Economa Mundial 10/11, 2004, pgs. 127-149.
19
El nfasis recurrente en las polticas activas de empleo, que las instituciones europeas comparten
con otras instituciones internacionales como la OCDE, tiene sorprendentemente poco apoyo en la
literatura cientfca sobre el tema. Aunque an existen relativamente pocas evaluaciones llevadas a cabo
con criterios cientfcamente slidos, las que existen tienden a hallar unos resultados ms bien dbiles
y a menudo contradictorios, especialmente en el caso de la formacin y los subsidios al empleo. Para
una revisin reciente, vase D. Card, J. Kluve y A. Weber, Active Labor Market Policy Evaluations:
A Meta-Analysis, Working Paper 4002, Institute for the Study of Labor (IZA), 2009. Vase tambin
Captulo 6 de R. Muoz De Bustillo, J. I. Antn, F. J. Braa y E. Fernndez-Macas, Abandono escolar
y mercado de trabajo, Madrid, Ministerio de Trabajo e Inmigracin, 2009.
20
G. Raveaud, The European Employment Strategy: Towards More and Better Jobs?, op. cit.
21
M. Heidenreich y G. Bischoff, The Open Method of Co-ordination: A Way to the Europeanization
of Social and Employment Policies?, Journal of Common Market Studies 46(3), 2008, pgs. 497-532.
22
Van Vliet y Koster tratan de hacer una evaluacin cuantitativa, concluyendo que la Estrategia
Europea de Empleo ha contribuido a un trasvase de gasto desde polticas pasivas hacia polticas
activas de empleo. O. Van Vliet y F. Koster, Europeanization and the political economy of active
labour market policies, en European Union Politics 12, 2011, pgs. 217-239.
23
Vase Muoz de Bustillo, Employment Performance and Labor Market Institutions: The Case
of Spain, op. cit.; tambin Ballester et al., Polticas macroeconmicas de la Unin Europea y creacin
de empleo: una visin crtica, op. cit.
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son la propia poltica de empleo y la regulacin laboral, pero es precisamente ah donde
ms libertad se deja a los Estados miembros para implementar las orientaciones como ellos
consideren, en funcin de sus necesidades y peculiaridades nacionales. La EEE no preten-
de una convergencia en las polticas de empleo a nivel europeo, sino una orientacin ms o
menos comn, y unos resultados determinados en trminos de empleo. Se entiende as que
las recetas sean las mismas para pases con unos altos niveles de proteccin del empleo y
prestaciones sociales que para pases menos desarrollados a este respecto.
Como mecanismo de coordinacin de polticas, y pese a su carcter esencialmente blan-
do y voluntario, la Estrategia Europea de Empleo presenta importantes problemas de legi-
timidad democrtica.
24
La EEE sugiere un proceso de formacin de polticas tecnocrtico
y opaco al ciudadano europeo. Tecnocrtico, porque mediante indicadores y evaluaciones
externas pretende identifcar y generalizar las mejores prcticas en materia de empleo, ig-
norando la existencia de distintas orientaciones ideolgicas a este respecto y la propia sobe-
rana ciudadana en la orientacin de las polticas pblicas. Opaco, porque todo el proceso
se lleva a cabo en reuniones cerradas de funcionarios de alto nivel nacionales y europeos,
transcendiendo slo los resultados y las recomendaciones fnales, sin ningn tipo de discu-
sin abierta que incorpore de alguna forma a la opinin pblica.
4. mEcanismos dE coordinacin duros pEro indirEctos: El marco macroEconmico
dE la uE
Pero para entender el impacto de la UE sobre las polticas de empleo en Espaa hay que
ir ms all de los mecanismos explcitos de coordinacin de esas polticas. Hay que aden-
trarse tambin en el rido terreno de la poltica macroeconmica, por dos razones. Primero,
porque sta condiciona fuertemente las polticas de empleo de los pases, delimitando el
marco de opciones posibles (por ejemplo, determinando su techo de gasto o presionando
a favor de la desregulacin, como veremos). Segundo, porque las polticas macroeconmi-
cas tienen un efecto fundamental sobre la demanda de empleo, y por ello son tanto o ms
importantes para el funcionamiento del mercado de trabajo que las polticas de empleo.
25
a) Poltica fscal
La poltica fscal, como la poltica de empleo, sigue siendo principalmente competencia
de los Estados nacionales. De hecho, los mecanismos de coordinacin de polticas en este
mbito son muy parecidos a los vistos en el apartado anterior para la poltica de empleo.
24
Para una discusin detallada de estos problemas, vase J. Zeitlin, The Open Method of
Coordination in Question, en J. Zeitlin, P. Pochet y L. Magnusson (eds.), The Open Method of
Coordination in Action, Nueva York, Peter Lang, 2005.
25
El debate acadmico sobre la efectividad de las polticas de empleo a nivel comparado no suele
tener en cuenta las polticas macroeconmicas, lo que resulta cuando menos chocante. Vase por
ejemplo D. H. Bradley y J. D. Stephens, Employment Performance in OECD Countries: A Test of
Neoliberal and Institutionalist Hypotheses, Comparative Political Studies 40, 2007, artculo que en
sus propias palabras realiza la primera evaluacin comprensiva de la efectividad de las polticas de
empleo de acuerdo a las hiptesis neoclsicas e institucionalistas, pero que no incluye en el anlisis
ni la poltica fscal (ms all del nivel general de impuestos) ni la monetaria. En la medida en que las
polticas fscal y monetaria condicionan el rango de posibilidades para la poltica de empleo en trminos
tradicionales, as como sus efectos, ignorarlas en el anlisis no puede sino sesgar los resultados.
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Pero en este caso la coordinacin est respaldada por mecanismos de sancin, para los
criterios de dcit y deuda acordados entre los pases miembros. Por tanto, podemos dife-
renciar dos instrumentos fundamentales: los criterios scales (junto con sus mecanismos de
sancin) y los mecanismos blandos de coordinacin de polticas econmicas.
i) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC): acordado en 1997 como continuacin
de los criterios de convergencia para la entrada en el euro, establece un compromiso con
el equilibrio presupuestario a largo plazo, un lmite al dcit pblico del 3% en condicio-
nes normales y a la deuda pblica del 60%, establecindose un procedimiento de sancin
econmica para los infractores. Se permite superar este lmite excepcionalmente, cuando
haya una tasa negativa de dos puntos de crecimiento del PIB, y decidiendo el ECOFIN
cuando esta tasa est entre -0.75 y -2. En 2004, ante las infracciones reiteradas de varios
de los pases grandes de la zona euro (incluyendo Francia y Alemania), se exibiliza ligera-
mente el criterio del dcit, pero en 2011 (en el llamado Pacto del Euro), con los papeles
invertidos (los infractores son ahora los pases del Sur, mientras que Alemania es ahora
el buen alumno), se vuelven a endurecer los criterios y las sanciones. El PEC impone un
marco scal muy restrictivo a los pases miembros, como demuestra la ilustracin 2. Entre
1970 y 2007, todos los pases superaron el 3% de dcit pblico en numerosas ocasiones:
de hecho, casi todos los aos, seis o ms pases (de doce) superaron el lmite establecido
posteriormente por el PEC. Incluso la ortodoxa Alemania super 9 veces el lmite estable-
cido por el PEC entre 1970 y 1998. Y prcticamente en todas las ocasiones hubieran tenido
sancin inmediata, pues tuvieron lugar con un crecimiento del PIB superior a -0.75 (slo
los casos marcados en negro en la ilustracin 2 se hubieran podido acoger a las reglas de
exencin de sancin por crisis econmica). Por tanto, desde una perspectiva histrica es
indudable que el PEC supone un endurecimiento considerable de la poltica econmica,
eliminando prcticamente la posibilidad de usar el dcit como herramienta de estmulo de
la demanda, como fue habitual desde la II Guerra Mundial hasta los 80, cuando predomi-
naba un enfoque keynesiano en la poltica econmica.
26

ii) Orientaciones generales de poltica econmica (OGPE): las OGPE son el principal
mecanismo de coordinacin de la poltica econmica de los pases de la eurozona, ms all
de los criterios generales del PEC. Siguen una metodologa muy similar a la de la Estrate-
gia Europea de Empleo (tambin un mtodo abierto y voluntario de coordinacin, con
establecimiento de objetivos comunes, puesta en comn de resultados y recomendaciones,
en este caso provenientes del ECOFIN): de hecho, ambos procesos se coordinan explcita-
mente desde 2003, presentndose de forma conjunta las directrices plurianuales. La mayor
parte de los comentarios hechos para la Estrategia Europea de Empleo se pueden hacer
extensivos a las OGPE: se trata de un mecanismo de formacin de polticas con un claro
sesgo tecnocrtico, en gran medida opaco y lejano para la opinin pblica. En cuanto a su
contenido, las OGPE tambin tienen desde sus inicios un tono similar al de la Estrategia
Europea de Empleo: sus principios clave desde sus inicios han sido liberalizacin, desregu-
lacin, privatizacin, austeridad scal y moderacin salarial.
27
26
Ballester et al., Polticas macroeconmicas de la Unin Europea y creacin de empleo: una
visin crtica, op. cit. Vase tambin pgs. 182-188 de R. Muoz de Bustillo Llorente y R. Bonete,
Introduccin a la Unin Europea. Un anlisis desde la economa, Alianza Editorial, Madrid, 2009.
27
S. Deroose, D. Hodson y J. Kuhlmann, The Broad Economic Policy Guidelines: Past, present
and future, International Economics Programme Working Paper, No. 05/02, Chatham House,
Londres, 2005.
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Fuente: Datos tomados de Ballester et al., op. cit.
b) Poltica monetaria
Como es bien sabido, la poltica monetaria s que est totalmente centralizada en la zona
euro, en manos del Banco Central Europeo. Siguiendo el modelo del Bundesbank, es un
banco central radicalmente independiente del poder poltico (y, por tanto, fuera de todo
control democrtico), y tiene como objetivo nico el control de la infacin. Esto ya de por
s tiene un enorme impacto sobre la poltica econmica, aunque sea por omisin: la inde-
pendencia poltica y el nfasis absoluto en la infacin eliminan por completo la posibilidad
de utilizar la poltica monetaria como mecanismo de estimulacin de la demanda en situa-
ciones de crisis econmica y altos niveles de desempleo, como es dolorosamente evidente
en la actualidad. Hay que remarcar que esto no es el orden natural de las cosas, sino que es
una opcin poltica que, en su momento, tomaron los Estados miembros de la eurozona.
28

Otros bancos centrales, como el estadounidense, dan la misma prioridad a la estabilidad
de precios que al mantenimiento de un mximo nivel de empleo.
29
En la propia Europa,
durante las dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la poltica monetaria s tena
como objetivo explcito el crecimiento econmico y la reduccin del desempleo (adems de
no ser independiente de la poltica en la mayor parte de los casos).
30

De hecho, el BCE va ms all al establecer un objetivo explcito de infacin para la
eurozona, que habr de situarse ligeramente por debajo del 2%. Como en el caso del
PEC, se trata de un criterio fuertemente restrictivo
31
, que impone un marco econmico
prcticamente defacionista en la zona euro, como se ha demostrado en algunas de las
ilustracin 2
Pases de la Eurozona (12) que superaron el 3% de dfcit pblico entre 1970 y 1998
28
Y siempre hubo voces discrepantes, tan cualifcadas como el Nobel de Economa y antiguo
economista jefe del Banco Mundial Joseph Stiglitz o el expresidente del Parlamento Europeo Josep
Borrell. Vase J. Stiglitz, The Process of European Integration and the Future of Europe Gunnar
Myrdal Lecture, United Nations, 2005; vase tambin El Pas, 15 de mayo de 2004.
29
G. Epstein y E. Yeldan, Infation targeting, employment creation, and economic development:
assessing the impacts and policy alternatives, en International Review of Applied Economics 22(2),
2008, pgs. 131-44.
30
Lo que tuvo resultados, indudablemente, entre 1950 y 1973, el nivel de desempleo promedio se
mantuvo por debajo del 3% en la Europa occidental. Vase D. Anisi, Macroeconoma e ideologa,
Comunicacin a la Asociacin Interdisciplinar ASINJA (web.usal.es/~anisi/Art/Asinja.doc), 2005.
31
A. Spilimbergo, S. Symansky, O. Blanchard y Carlo Cottarelli, Fiscal Policy for the Crisis, IMF
Staff Position Note SPN/08/01, International Monetary Fund, 2008.
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ltimas decisiones del BCE (aumentando tipos en plena recesin econmica para frenar
tensiones infacionistas, cuando los bancos centrales estadounidense, ingls y japons
seguan bajando con fuerza los tipos e incluso utilizando vas totalmente heterodoxas como
el quantitative easing para estimular el crecimiento econmico).
En defnitiva, el marco macroeconmico de la UE, y ms aun el de la zona euro, tiene
una orientacin fuertemente restrictiva, difcultando enormemente (cuando no excluyendo
de forma explcita) cualquier tipo de poltica de estimulacin de la demanda por va fscal
o monetaria, incluso en situaciones de crisis como la actual. Esta orientacin es la opuesta
a la dominante en Europa desde la Segunda Guerra Mundial hasta los aos 80, cuando la
poltica fscal y monetaria formaban parte de las herramientas en manos de los gobiernos
para estimular la actividad econmica y mantener el pleno empleo, de acuerdo con un en-
foque econmico de corte keynesiano. El marco macroeconmico de la eurozona refeja de
manera extraordinaria la reorientacin del consenso en poltica econmica hacia enfoques
monetaristas y neoclsicos.
Cules son las implicaciones de este marco econmico fuertemente restrictivo para
las polticas de empleo? Prcticamente elimina la posibilidad de hacer poltica de estmulo
de la demanda de empleo: la poltica monetaria est en manos de un BCE exclusivamente
centrado en la infacin, y la poltica fscal ha de mantenerse en los estrechos mrgenes
establecidos por el PEC. Estos estrechos mrgenes, adems, se alcanzan con rapidez en
cualquier situacin de crisis por el mero impacto de los estabilizadores automticos, lo que
presiona a los gobiernos para reducir prestaciones y subsidios de desempleo. Prcticamente
las nicas vas que quedan para tratar de facilitar la creacin de empleo son las reformas es-
tructurales y las polticas activas, precisamente las vas machaconamente recomendadas por
la Estrategia Europea de Empleo y por las Orientaciones Generales de Poltica Econmica.
5. El impacto dE la crisis: acElEracin institucional, golpE tEcnocrtico E incErtidumbrE
Lo que hasta ahora hemos visto resume el estado de cosas hasta el estallido de la crisis
fnanciera en 2008: unos mecanismos blandos de coordinacin de polticas que, apoyados
en un marco econmico fuertemente restrictivo, parecan tener una creciente efectividad
en reorientar las polticas de empleo de los pases miembros hacia la desregulacin y una
progresiva sustitucin de polticas pasivas por polticas activas de empleo. Aunque es difcil
evaluar hasta qu punto se debe a estos factores externos, lo cierto es que sta es precisa-
mente la orientacin predominante en la poltica de empleo espaola desde los 90.
La crisis fnanciera no tiene su origen en Europa, pero cada vez parece ms claro que
los desequilibrios generados por la creacin del euro estn en el ncleo mismo de esta crisis
y que el marco econmico fuertemente restrictivo de la eurozona ha contribuido a hacerla
ms profunda. La cadena de acontecimientos es de sobra conocida. Desde la entrada del
euro hasta el estallido de la crisis, la existencia de una moneda y un tipo de inters nico en
la eurozona dio lugar a una sorprendente paradoja: pese al sesgo fuertemente restrictivo del
BCE, varios pases de la periferia europea experimentaron un importante estmulo moneta-
rio con la entrada en el euro. La explicacin de esta paradoja radica en el diferente impacto
de una poltica monetaria nica en pases con diferentes situaciones econmicas: de hecho,
los tipos de inters durante este periodo eran bastante restrictivos para algunos de los pases
centrales de la zona euro, sobre todo Alemania, que estaba inmerso an en un proceso de
crisis y defacin vinculado a la absorcin de la antigua Alemania del Este a principios de
los 90. Pero para los pases perifricos, acostumbrados a tipos de inters mucho mayores, la
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entrada en el euro supuso una relajacin muy importante de las condiciones fnancieras, lo
que desat un periodo de crecimiento econmico aceleradsimo.
32
De ese modo, el euro ge-
ner una divergencia creciente en la evolucin econmica del centro y la periferia europeas,
no slo porque ambas regiones tuvieran el ciclo econmico cambiado, sino porque gener
infacin en la periferia mientras el centro continuaba instalado en la defacin, y por tanto
una creciente prdida de competitividad de la periferia frente al centro, con la consiguiente
acumulacin respectiva de dfcits y supervits.
33
En defnitiva, una verdadera bomba de
relojera que fue ignorada por todos porque todos parecan salir benefciados. Espaa en
particular, como ya comentamos previamente, experiment una expansin larga e intensa,
realmente espectacular en trminos de creacin de empleo.
Pero la bomba tena que explotar tarde o temprano, y el detonador fue la crisis fnancie-
ra estadounidense de 2008. Durante dcadas, el sector fnanciero global haba acumulado
unos niveles de endeudamiento completamente desproporcionados (se estima que el valor
nocional de los derivados fnancieros existentes actualmente
34
es al menos 12 veces el PIB
mundial), espoleado por la desregulacin y la globalizacin del mercado de capitales: al
estallar la burbuja inmobiliaria estadounidense en 2007, se produce una crisis de confanza
generalizada en el sistema fnanciero que frena en seco el fujo de crdito a nivel mundial.
Simplemente, entramos en un proceso de desapalancamiento (reduccin de deudas) que ha-
br de ser al menos tan intenso como el periodo anterior de expansin del crdito. Este pro-
ceso es especialmente daino para las economas perifricas de la zona euro: el enorme fujo
de capitales de los aos anteriores se para en seco, lo que precipita una crisis galopante.
Como en cualquier crisis, aumentan los gastos y disminuyen los ingresos
35
, lo que junto con
algn tmido intento de estmulo keynesiano al principio de la crisis dispara los niveles de
dfcit y deuda pblicos. Es entonces cuando la jaula de hierro macroeconmica construida
alrededor del euro se manifesta con toda su crudeza
36
: por un lado, el BCE se atiene a su
mandato y no baja los tipos de inters con la misma decisin que otros bancos centrales por
miedo a posibles tensiones infacionistas (de hecho, en alguna ocasin incluso sube los ti-
pos, ya en plena recesin), con lo que contribuye a intensifcar ms que a aliviar la recesin;
por otro lado, los lmites de dfcit y deuda establecidos en el PEC se alcanzan de manera
fulminante, lo que no slo no permite hacer poltica fscal, sino que obliga a recortar el gasto
en plena crisis, contribuyendo, por tanto, tambin a intensifcar la contraccin econmica.
37

La nica va que queda para estimular la creacin de empleo es, de nuevo, la poltica de
oferta: bsicamente, una nueva oleada de desregulaciones del mercado de trabajo que lo
haga ms fexible y, por tanto, facilite la reduccin de salarios y la recuperacin de compe-
titividad en los mercados internacionales. La reduccin de salarios que sera necesaria para
32
Los desequilibrios generados por la introduccin del euro parecen haber dado la razn a los
que decan que la Eurozona no cumpla prcticamente ninguna de las condiciones que deben reunir
las uniones monetarias ptimas, de acuerdo con la teora cannica sobre este tema. Para una revisin,
vase F. P. Mongelli, European Economic and Monetary Integration and the Optimum Currency
Area Theory, European Economy Economic Papers N 302, Comisin Europea, 2008.
33
O. Landmann, On the Macroeconomics of European Divergence, CESIFO Forum Working
Paper, 2011.
34
Bank for International Settlements, OTC derivatives market activity in the frst half of 2011,
Monetary and Economic Department Papers, BIS, 2011.
35
Especialmente en Espaa, con un sistema impositivo desequilibrado y fuertemente dependiente
de la fscalidad vinculada al sector inmobiliario.
36
A. Watt, Economic governance in Europe in the wake of the crisis: reform proposals and their
alternatives, Transfer: European Review of Labour and Research, 17, 2011, pgs. 255-261.
37
De hecho, hay una alternativa a los recortes, que es subir impuestos. El resultado sobre las
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recuperar competitividad en los pases perifricos sera realmente dramtica (algunos la
estiman en un 30% en trminos reales): requerira muchos aos con altos niveles de desem-
pleo y una cada generalizada e intensa del nivel de vida. Es casi imposible pensar que un
ajuste de semejantes proporciones se pueda llevar a cabo sin ninguna respuesta ciudadana:
especialmente en los pases perifricos, tarde o temprano se planteara la salida del euro y
la devaluacin competitiva como salida menos destructiva de la crisis. El sufrimiento sera
tambin enorme, y las consecuencias polticas impredecibles
38
, pero la posibilidad de que
algo as suceda es altsima si se mantiene la actual orientacin econmica en la zona euro.
Segn se escriben estas lneas, todo apunta a que las lites europeas empiezan a tomar
consciencia de la naturaleza autodestructiva del marco macroeconmico que ellas mis-
mas establecieron en torno al euro. Cada vez parece ms claro que este marco tiene que
cambiar, y las grandes lneas de este cambio parecen ms o menos claras: es necesario
una mayor integracin econmica real, incluyendo instrumentos de poltica fscal a nivel
europeo que permitan afrontar crisis asimtricas como la actual; es tambin necesario una
reorientacin de la poltica monetaria, ampliando los objetivos del BCE para que tambin
tenga en cuenta el crecimiento econmico y el empleo, y permitiendo, adems, que acte
como prestamista de ltima instancia para los gobiernos en situaciones como la actual.
39

En defnitiva, es necesario un grado mayor de integracin econmica y una orientacin
macroeconmica menos restrictiva.
Pero el enfoque opuesto sigue siendo el dominante en las instituciones europeas y en
los pases econmicamente ms fuertes, por lo que una reorientacin de este tipo slo se
llevar a cabo cuando se hayan agotado todas las vas ortodoxas posibles y, aun as, tarde
y arrastrando los pies. Y lo que es aun ms importante, esta reorientacin slo la llevarn a
cabo a cambio de un duro proceso de ajuste y reforma estructural en los pases perifricos.
Desde este enfoque, la crisis de los pases perifricos no se interpreta como el resultado de
desequilibrios generados por el euro (y acentuados por un marco econmico excesivamente
restrictivo), sino que se considera provocada por unos gobiernos fscalmente irresponsables y
derrochadores, y unas instituciones laborales excesivamente laxas. Es una interpretacin que
va ms all de la ideologa de mercado que subyace al marco institucional europeo, incorpo-
rando un fuerte componente de moralismo puritano que vincula la salida de la crisis a la ne-
cesidad de una especie de penitencia (defacin) que restaure la moralidad (competitividad).
Y es as como entramos en una nueva fase de integracin acelerada y prcticamen-
te forzada de las polticas de empleo en la zona euro, que desquicia los mecanismos que
cuentas pblicas es similar y el efecto contractivo es casi con toda seguridad menor, puesto que slo el
aumento de impuestos que se traduce en reduccin de consumo disminuye la demanda. La ausencia
de esta opcin en el debate poltico refeja el absoluto dominio del liberalismo econmico en la poltica
europea actual. Particularmente en Espaa, hay mucho recorrido para aumentar impuestos, sobre
todo directos: los niveles impositivos de nuestro pas son de los ms bajos de Europa (lo mismo se
puede decir de Grecia y Portugal).
38
Todo esto ya ha sucedido antes. A fnales del siglo XIX los pases capitalistas desarrollados
tambin establecieron una moneda nica y se integraron en un mercado global, en el sistema conocido
como el patrn oro. Como explica Polanyi en La gran transformacin, este sistema dio lugar a un
periodo de crecimiento econmico e integracin internacional formidables, pero tambin a unos
desequilibrios descomunales que slo podan ser resueltos mediante procesos prolongados de
defacin. Las poblaciones acabaron por rebelarse y optar por un proteccionismo competitivo que
llev directamente a la Primera Guerra Mundial. Vase K. Polanyi, La gran transformacin. Crtica del
liberlismo econmico, Ed. De la Piqueta, Madrid, 1997 (1944).
39
A. Watt, Economic governance in Europe in the wake of the crisis: reform proposals and their
alternatives, op. cit.
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hemos explicado en las pginas anteriores y tensa hasta tal punto la estructura institucio-
nal y el marco democrtico europeo que su resolucin es absolutamente impredecible. En
cierto modo, este periodo de integracin acelerada supone el paroxismo de las tendencias
tecnocrticas que siempre caracterizaron a los mecanismos europeos de coordinacin de
polticas de empleo. Desde 2010, tanto las instituciones europeas como los gobiernos de
los pases ms fuertes del euro dictan de manera directa las reformas que han de hacer los
pases perifricos si quieren permanecer en el rea euro, al margen de cualquier cauce ins-
titucional establecido y sin ningn tipo de respaldo en los tratados. Este dictado directo de
polticas es especialmente importante en el mbito de las polticas de empleo y la regulacin
laboral, pues ste se halla en el mismo ncleo de la interpretacin moralizante de la crisis
perifrica antes explicada. Se trata de un dictado que no hace el ms mnimo amago de
respetar la soberana nacional y que se lleva a cabo completamente de espaldas a la opinin
pblica. Tal vez el ejemplo ms claro sea la carta secreta (slo se conoce por una fltracin)
enviada recientemente por el presidente del BCE
40
al primer ministro italiano, en la que le
transmite que el Consejo de Gobierno considera que la toma de medidas urgentes por
parte de las autoridades italianas es esencial para restaurar la confanza de los inversores, y
pasa a dictar las medidas que considera esenciales, incluyendo una reforma constitucional.
41

Entre estas medidas, destacamos las ms directamente referidas al empleo:
a) Es necesaria una estrategia de reforma integral, de gran alcance y confable, incluyendo
la plena liberalizacin de los servicios pblicos locales y de los servicios profesionales. Esto
debera aplicarse en particular a la prestacin de servicios locales a travs de privatizaciones a
gran escala.
b) Existe tambin la necesidad de proseguir la reforma del sistema de negociacin colectiva
de modo que permita acuerdos a nivel de empresa para fjar los salarios y las condiciones de
trabajo a las necesidades especfcas de las empresas y el aumento de su relevancia con respecto
a otros niveles de las negociaciones []
c) Debe hacerse un examen minucioso de las normas que regulan la contratacin y el
despido de los empleados en conjuncin con el establecimiento de un sistema de seguro de
desempleo y un conjunto de polticas activas del mercado de trabajo capaz de facilitar la reasig-
nacin de recursos hacia la mayor competitividad de las empresas y sectores.
Hay que recordar que el mandato del BCE se centra exclusivamente en el control de
la infacin, y sus competencias se limitan a la poltica monetaria de la eurozona: es real-
mente pasmoso que el BCE se permita dictar (y con tal nivel de detalle) las reformas que
el Gobierno italiano debe hacer en poltica laboral. En base a qu atribuciones habla el
presidente del BCE? Y teniendo en cuenta que el BCE es una institucin totalmente inde-
pendiente de cualquier control poltico o democrtico, en nombre de quin habla? De la
40
La carta est frmada por Jean-Claude Trichet (presidente del BCE hasta el 31 de octubre de
2011) y Mario Draghi (presidente desde la salida de Trichet).
41
Esta carta fue publicada por El Pas el 29 de septiembre de 2011. Aunque (an) no ha sido fltrada,
parece cada vez ms claro que hubo una carta similar dirigida al presidente Zapatero, con fecha del 5
de agosto de 2011. Segn el diario Pblico (2 de diciembre de 2011), esta carta peda liberalizacin de
servicios pblicos y profesionales y privatizaciones a gran escala, y reforma de la negociacin colectiva
para disear salarios y condiciones de trabajo segn las necesidades de las empresas aumentando su
peso respecto de otros tipos de negociacin, as como un contrato de empleo totalmente desregulado
para los jvenes sin referencia alguna a salarios de convenio o al salario mnimo.
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sabidura, de la ciencia econmica?
42
. O simplemente habla en nombre de los inversores
cuya confanza hay que restaurar, de los que habla en el primer prrafo de la carta?
No sabemos cules son las competencias que permiten al BCE dictar polticas a los
Estados miembros de la eurozona, ni tampoco en representacin de quin habla, pero s
que sabemos cules son los mecanismos de sancin que respaldan sus dictados.
43
En el
contexto actual de sequa del crdito a nivel mundial, los pases perifricos son incapaces
de fnanciarse a travs de los mercados: slo las intervenciones del BCE en los mercados se-
cundarios de deuda pueden mantenerlos vivos, casi literalmente. Pero estas intervenciones
tampoco estn formalmente recogidas en los tratados, al menos no de manera clara (hay
cierto debate sobre si, al ser intervenciones en mercados secundarios, podran ajustarse
a lo establecido en los tratados o no). Este mecanismo da al BCE un poder devastador
que puede ejercer con total arbitrariedad, al no existir ningn criterio que establezca sus
condiciones. Siguiendo con el ejemplo de Italia: tal vez por no llevar a cabo las reformas
solicitadas, el BCE dej de intervenir su deuda en mercados secundarios y en das tuvo que
dimitir el Gobierno
44
, siendo sustituido por otro de cariz tecnocrtico (sin elecciones de
por medio) con el objetivo principal de llevar a cabo las reformas demandadas por el BCE.
Por tanto, el contexto de la crisis ha alterado radicalmente el equilibrio institucional
del euro, introduciendo unos mecanismos de integracin sin legitimidad institucional,
pero con un poder de sancin enorme: el resultado es una intensifcacin y aceleracin
sin precedentes del proceso de integracin econmica en el rea euro, pero cargado de
incertidumbres. En los mbitos laboral y social, esta integracin implica centralizacin de
las polticas, pero no convergencia. Las reformas que se estn llevando a cabo de forma
acelerada y forzosa en los pases perifricos, que ya de partida tenan niveles de proteccin
social y regulacin laboral ms bajos que los pases centrales del euro, tienden a aumentar
las divergencias existentes en estas materias. Lo que estamos presenciando es un proceso de
integracin de polticas sociales y laborales sin competencias ni convergencia: de hecho, te-
niendo en cuenta las complementariedades existentes entre el sistema de proteccin social
y el sistema econmico, es perfectamente posible prever una divergencia creciente asociada
a una especializacin opuesta en las regiones centrales y perifricas del euro (un centro con
alta productividad y sistemas de proteccin social altamente desarrollados, una periferia de
baja productividad y bajos niveles de proteccin).
En cualquier caso, la crisis est tensando hasta tal punto la estructura institucional exis-
tente en Europa que cualquier resultado parece posible. Tal vez estemos inmersos en un
proceso de integracin acelerada del que surjan unos verdaderos Estados Unidos de Europa,
capaces de sentar las bases para un desarrollo econmico ms equitativo y sostenible, aunque
parece difcil si su construccin requiere mancillar de manera tan brutal los principios demo-
crticos y sociales sobre los que se fundan nuestros sistemas polticos. O tal vez simplemente
estamos presenciando el proceso de ruptura defnitiva del euro y del sueo de integracin
europea. En el momento en que se escriben estas lneas, es francamente difcil ser optimista.
42
Desde luego, no de la ciencia econmica emprica: como ya mencionamos anteriormente para
el caso de las polticas activas de empleo, la evidencia a este respecto es sorprendentemente ambigua
y poco concluyente. Vase T. Boeri y J. Van Ours, The Economics of Imperfect Labour Markets,
Princeton University Press, 2008.
43
J. Kirkegaard, The ECB as a fully political player, artculo publicado en VOXEU el 30 de
noviembre de 2011.
44
Vase la columna de Michel Babad en el Globe and Mail del 15 de noviembre de 2011, Did
ECB hasten Berlusconi downfall by holding back?. Vase tambin Kirkegaard, 2011, op. cit.
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