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Infraestructura y Infraestructura y Desarrollo Econmico Desarrollo Econmico F

FONIE

A propsito del Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (FONIE): Ayudar a cerrar las brechas de infraestructura en el pas?
AFIN(*)
Resumen Ejecutivo

"(...) procedemos a analizar y a evaluar el Reglamento del Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (en adelante el Reglamento), recientemente aprobado mediante el Decreto Supremo N 004-2013-MIDIS".

1. PRESENTACIN DEL TEMA Entre las Disposiciones Especiales en Materia de Educacin, Salud e Inclusin Social que se establecieron en el Captulo V de la Ley N 29951, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2013, se encuentra la creacin del Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (FONIE) a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). En el Artculo 23 de la citada Ley se dispone que la Direccin General de Endeudamiento y Tesoro Pblico deposite hasta S/. 600 millones en una cuenta intangible con cargo a los saldos de los recursos del Tesoro Pblicoal 31 de diciembre del 2012, para financiar la elaboracin de estudios de pre inversin, ejecucin de proyectos de inversin pblica, y/o mantenimiento a cargo de las entidades del Gobierno Nacional y/o personas jurdicas privadas, para la ejecucin de la infraestructura de agua y saneamiento, electrificacin, telecomunicaciones y caminos vecinales en las zonas ms pobres del pas. Con la creacin de este fondo quedara plasmada la intencin del Gobierno actual de cerrar las brechas de infraestructura de servicios pblicos en el interior del pas. No obstante, la intencin poltica es una condicin necesaria pero no suficiente. La correcta

administracin de este fondo, y por el ende el cumplimiento del objetivo ambicioso para el que fue creado, requiere de mecanismos eficientes y efectivos que deberan estar correctamente plasmados en su Reglamento. Es bajo este enfoque que, procedemos a analizar y a evaluar el Reglamento del Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (en adelante el Reglamento), recientemente aprobado mediante el Decreto Supremo N 004-2013-MIDIS. 2. EL FONIE Y LAS BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 3 del Reglamento, El FONIE tiene como objetivo lograr el acceso de la poblacin de los distritos priorizados por el MIDIS, a los servicios de agua y saneamiento, electrificacin, telecomunicaciones y caminos vecinales, de manera continua y sostenible, con la finalidad de cerrar brechas de cobertura y calidad de dichos servicios bsicos. Los 600 millones asignados al fondo debern destinarse al financiamiento de los gastos relativos al ciclo de proyecto (preinversin(1), inversin y post-inversin(2)) en agua y saneamiento, electrificacin, telecomunicaciones y caminos vecinales a cargo de las entidades pblicas y/o personas jurdicas privadas.

(*) La Asociacin para el Fomento de la Infraestructura Nacional-AFIN es el gremio empresarial que agrupa a las principales empresas privadas de infraestructura de servicios pblicos en los sectores energa, infraestructura de transporte, telecomunicaciones, saneamiento, hidrulico y salud. Tiene como objetivo principal propiciar el desarrollo de la infraestructura de servicios pblicos, contribuyendo al crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza.

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Respecto al monto asignado al fondo, y de acuerdo a lo establecido en el Artculo 23 de la Ley de Presupuesto (ver segundo prrafo), observamos que solamente se considera los saldos del Tesoro Pblico al 31 de diciembre del 2012. Siendo ste un conjunto cerrado, al agotarse los recursos asignados. Cmo se lograr la sostenibilidad de los proyectos financiados o cofinanciados con el FONIE? Por otro lado, el reglamento no precisa que criterios se tomaron en cuenta para la determinacin del monto de 600 millones. Este monto se habr aprobado considerando un nivel cobertura de los servicios bsicos objetivo? Segn lo establecido en el Artculo 4, Destino de los Recursos, el FONIE financiar en la fase de inversin, la elaboracin del expediente tcnico o estudios definitivos, especificaciones tcnicas y/o trminos de referencia, la preparacin de bases administrativas y seguimiento de procesos, la obra, equipamiento, instalaciones y consultoras, la supervisin del proyecto de inversin pblica, y, de ser el caso, los gastos de servidumbre, reforzamiento de los sistemas de abastecimiento de la demanda, as como los gastos relativos a los procesos de promocin de la inversin privada. Al respecto debemos sealar que, los proyectos que se pretenden desarrollar con cargo a los recursos del FONIE, requieren no slo ser tcnicamente viables, sino tambin econmica y socialmente rentables. En ese sentido, el FONIE tambin debera destinar recursos en la fase de inversin, al cofinanciamiento de proyectos iniciativas privadas y de contratos de concesin de iniciativa pblica. 3. SOBRE LA ADMINISTRACIN DEL FONIE Para asegurar un manejo eficiente del FONIE, el reglamento establece la conformacin de una Secretara Tcnica de Gestin, que segn lo dictado en el Artculo 7 del Reglamento, deber contar con la participacin permanente de representantes de

los Ministerios de Vivienda, Construccin y Saneamiento, de Transportes y Comunicaciones, de Energa y Minas, as como de PROINVERSIN. Entre las funciones que se asignan a dicha Secretaria, estn las siguientes:

provisin de infraestructura y servicios bsicos en dichas zonas. Por otro lado, consideramos que la concentracin de solicitudes es contradictoria con la autonoma poltica y administrativa de los Gobiernos Subnacionales y, representa un retroceso para el proceso de descentralizacin que se pretende fortalecer en el Per.f) Preparar la sustentacin y gestionar ante el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs del MIDIS, la transferencia de recursos del FONIE a las entidades respectivas, segn lo establecido en este reglamento. En lnea con este literal, ms adelante, en el Artculo 22 , se precisa que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), una vez que el MIDIS consolide los requerimientos de recursos, emitir un decreto supremo que autorice la incorporacin o transferencia de los recursos del FONIE a las entidades del Gobierno Nacional. Al respecto, observamos en primer lugar que, el Reglamento no establece plazos para que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) pueda hacer la transferencia de recursos a los Ministerios, ni tampoco para el envo y absolucin de las observaciones que puedan existir (cuello de botella). Adems nos resulta ilgico que se re quiera un decreto supremo tramitado ante el MEF para operar algo que ya est evaluado y aprobado previamente por el Comit Directivo del MIDIS, el mismo que estar conformado, como se detallar ms adelante, por el Director General de Poltica de Inversiones del MEF.

c) Coordinar con los Ministerios de Vivienda, Construccin y Saneamiento, de Transportes y Comunicaciones, y de Energa y Minas, as como con PROINVERSIN, la organizacin, distribucin y la escala ms adecuada de las intervenciones a ser financiadas por el FONIE en los distritos focalizados.
La disposicin no precisa cul es el nivel de empoderamiento de la citada Secretara Tcnica sobre los Ministerios vinculados en la administracin del Fondo, tampoco indica qu suceder si por ejemplo el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) o PROINVERSIN no cumple con lo acordado con la Secretara Tcnica?

d) Evaluar y aprobar las solicitudes de los sectores para el financiamiento de la pre inversin, inversin y/o mantenimiento de las intervenciones, en el marco del Plan Multianual de Ejecucin de Intervenciones, segn corresponda.
Si la Secretara Tcnica evaluar y aprobar las solicitudes de los sectores, Quin evaluar las solicitudes de los Gobiernos Regionales y Locales? Esta pregunta es respondida en el Literal a del Artculo 16, en el que se establece que las solicitudes de financiamiento de los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales sern canalizadas a travs de los Ministerios vinculados.

Esta disposicin pretende centralizar las solicitudes de financiamiento de 195 Gobiernos Provinciales y 1834 Gobiernos Locales en tal slo 4 Ministerios. Bajo esta premisa, creemos que sta mecanismo no acelerar las inversiones en las zonas priorizadas por el MIDIS, por el contrario, podra retrasar la

g) Formular los mecanismos e incentivos necesarios para asegurar la participacin articulada de las entidades pblicas de los tres niveles de gobierno en el diseo, la implementacin simultnea y el cofinanciamiento de las intervenciones.
Para alcanzar el objetivo planteado por el presente Reglamento consideramos que el articulado de este literal debera ser

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ms preciso y aterrizado en relacin a los incentivos que se disearn. Al respecto, nos cuestionamos si introducir incentivos en una administracin pblica burocratizada asegurar la participacin articulada de las entidades pblicas. En lugar de incentivos, acaso no deberan estar mejor precisadas en las disposiciones del Reglamento la asignacin de responsabilidades sobre el cofinanciamiento de la intervenciones en Gobiernos Regionales o Locales?

cada una de las etapas de las intervenciones financiadas parcial o totalmente por el FONIE, en virtud de la informacin y recomendaciones brindadas por la Secretara Tcnica de Gestin.
Si la Secretaria Tcnica recomendar, el Consejo Directivo promover y har el seguimiento, entonces Quienes se responsabilizarn del avance concreto de los proyectos? Sern acaso las unidades de ejecucin que se crearn los Ministerios de Vivienda, Construccin y Saneamiento, de Transportes y Comunicaciones, y de Energa y Minas las que lo harn?*3( Consideramos que ste es el gran vaco de la norma.

Adicionalmente, se establece que los proponentes de las IP slo podrn utilizar los proyectos viables registrados en el Banco de Proyectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), siempre y cuando stos no vayan a ser ejecutados por el Estado. Actualmente, son pocos los proyectos que cumplen con ambas caractersticas. As, en los 19 meses de gestin del actual Gobierno, se ha declarado la viabilidad de 97 proyectos de inversin pblica (PIP) cuyo monto individual supera los S/.55.5 millones. Del total de proyectos, 33 proyectos corresponde a los Gobiernos Regionales, lo que se representa 1.4 proyectos por Regin en 19 meses de gestin. Ahora bien, Las intervenciones del FONIE estn diseadas para ser superiores a 55.5 millones? Y si fuera as, Ser suficiente un Consejo Directivo y una Secretaria para agilizar la viabilidad de los proyectos para cerrar la brecha de infraestructura entre lo urbano y rural en el pas? 5. CONCLUSIONES De acuerdo a lo cuestionado sobre el contenido del Reglamento del FONIE en prrafos anteriores, consideramos que esta norma, tal y como ha sido aprobada, carece de precisin en el articulado correspondiente a las funciones de la Secretara Tcnica y Consejo Directivo. Funciones como coordinar con los Ministerios, formular mecanismos e incentivos para asegurar la participacin articulada, adoptar medidas para superar las dificultades, requieren ser ms puntuales si se quiere contar con un verdadero mecanismo de administracin eficiente.

j) Coordinar con PROINVERSIN, los sectores, y/o los Gobiernos Regionales y Locales correspondientes, la promocin de la inversin privada en las intervenciones financiadas por el FONIE a travs de las diferentes modalidades de Asociaciones Pblico Privadas (APP).
La promocin de la inversin privada en el pas est a cargo de PROINVERSIN. Dicha institucin tiene actualmente un engorroso y burocrtico ciclo de promocin de APP e iniciativas privadas. La previa coordinacin a la que hace referencia esta funcin de la Secretaria Tcnica, slo le aade un paso ms a todos los que posteriormente debern seguirse. Es eso eficiente?

f) Adoptar medidas pertinentes orientadas a superar las dificultades que incidan en las diversas etapas de las intervenciones del FONIE, tales como procedimientos de autorizaciones, certificaciones, saneamiento fsico legal de terrenos, licencias, entre otras.
Nuevamente la falta de precisin Qu medidas adoptar dicho Consejo? Un acuerdo suyo, que fuerza tendr? Cabe sealar que una de las razones por la muchas veces se retrasa la adjudicacin de los proyectos en PROINVERSIN es justamente la toma de decisiones mediante el qurum de un consejo conformado por autoridades que difcilmente encuentran tiempo para reunirse. Nuevamente, si necesitamos agilizar las inversiones para cerrar la brecha de infraestructura, etapas como stas, ayudarn? 4. PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO El Artculo 30 dispone encargar a PROINVERSIN los procesos de promocin de la inversin privada, por iniciativa pblica o privada, destinados a la ejecucin de intervenciones con cargo a los recursos del FONIE determinados por la Secretara Tcnica de Gestin. Dicho encargo a PROINVERSION se sujetar a las disposiciones establecidas en el Decreto Legislativo N 1012, Ley Marco de las Asociaciones Pblico Privadas, y su reglamento, as como a lo indicado en la Nonagsima Sexta Disposicin Complementaria Final de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2013, conocida como el Reglamento de las Iniciativas privadas Cofinanciadas. Respecto de sta ltima, debemos sealar que a pesar de que el reciente Reglamento de iniciativas privadas tiene por objeto establecer un tratamiento prioritario de las iniciativas privadas (IP) cofinanciadas destinadas a cubrir el dficit de infraestructura y servicios pblicos, lo cierto es que las iniciativas contempladas en este marco, deben cumplir ciertas caractersticas, entre ellas, y siendo la ms restrictiva, tener montos de inversin mayores a las 15,000 UITs (S/.55,5 millones).

En el artculo 7 del Reglamento, tambin se dispone que la direccin estratgica del FONIE est a cargo de un Comit Directivo conformado por: El Viceministro de Polticas y Evaluacin Social del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social- Presidente. El Director General de Polticas y Estrategias del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social. El Director General de Seguimiento y Evaluacin del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social. El Director General de Poltica de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas. El Director Ejecutivo del Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado - Provas Descentralizado del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. El Director Ejecutivo del Programa Nacional de Saneamiento Rural del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. El Secretario Tcnico del Fondo de Inversin en Telecomunicaciones - FITEL del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. El Director General de Electrificacin Rural del Ministerio de Energa y Minas. Este Comit deber buscar facilitar y apoyar el trabajo de la Secretara Tcnica, para ello se establecen como sus funciones:

NOTAS: (1) En la Fase de pre inversin se financiarn estudios bsicos de diagnstico, identificacin, formulacin y evaluacin de los estudios a nivel de perfil y factibilidad, y supervisin de los estudios de pre inversin. (2) En la fase de post inversin, se incluye el financiamiento del mantenimiento de la inversin, el expediente tcnico correspondiente y todo el conjunto de actividades, operaciones y procesos requeridos para que la inversin conserve su condicin adecuada de operacin. (3) Artculo 26.- Designacin de las unidades encargadas de la ejecucin en los sectores Los Ministerios de Vivienda, Construccin y Saneamiento, de Transportes y Comunicaciones, y de Energa y Minas, en un plazo que no exceda de diez (10) das calendario de publicada la presente norma, podrn determinar y comunicar al MIDIS la unidad que tendr a su cargo la ejecucin de las intervenciones priorizadas en el marco del FONIE, precisando los responsables del rgano, programa o proyecto, segn corresponda.

c) Promover y hacer seguimiento a la participacin efectiva de las entidades pblicas de los tres niveles de gobierno, en

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