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Informe Especial

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Regulacin de Servicios Pblicos

Algunas razones para la Regulacin de los Servicios Pblicos desde el enfoque de la Nueva Economa Institucional
Eduardo Rezkalah Accinelli(*)
ndice Resumen Ejecutivo

1. La Nueva Economa Institucional 2. Los Costos de Transaccin 3. La Economa de los Costos de Transaccin en los Servicios Pblicos, el entorno poltico y el rol del regulador 4. Conclusin

"Desde el enfoque de la NEI, si bien las herramientas sealadas no implican necesariamente un aseguramiento de las tasas de retorno ni licencias exclusivas (monopolios legales) para los inversionistas, en algunos casos pueden ser los nicos lmites a las facultades discrecionales."
1. La Nueva Economa Institucional La Nueva Economa Institucional (NEI) es la Escuela de Economa que analiza el rol de las instituciones en el desarrollo econmico. Vale la pena precisar que instituciones, para la NEI, se refieren a las reglas de juego que regulan la conducta de los agentes econmicos; es decir, las instituciones son lmites para el accionar de los individuos; pero, tambin, tienen la funcin de reducir la incertidumbre que podra existir si no existieran reglas que contribuyan a predecir la accin de los dems agentes en determinado contexto. Las instituciones como reglas de juego contribuyen al conocimiento de los individuos en el sentido que determinan cmo se desarrollar cada juego. Forman parte de un marco determinado, ya sea por el Estado, el mercado, los contratos, la familia, etc., para la interaccin humana. Sin embargo, esta definicin de instituciones que hace la NEI podra causar confusin, ya que usualmente se entiende tambin como institucin a un organismo. Esta confusin ha sido aclarada por Douglass North(1), al afirmar que las instituciones determinan las oportunidades en la sociedad y los organismos son entes creados para aprovechar esas oportunidades. Por tanto, conforme los organismos evolucionan, cambian las instituciones. El funcionamiento de las instituciones responde a diversas caractersticas como pueden ser la cultura, la tradicin, la religin, los usos y costumbres, a las que se identifican como instituciones informales, as como a las disposiciones estatales, los contratos, el derecho, que son instituciones formales. Sin embargo, cualquier institucin tiene una influencia en la conducta de los individuos y, por ende, en su interaccin, lo que traer como consecuencia un impacto en los costos de esas interacciones que podrn ser eficientes, o no, generando un mayor o menor desarrollo econmico. Por tanto, se puede afirmar que las instituciones son un factor determinante en el desarrollo econmico. Adicionalmente, la NEI plantea que las interacciones entre agentes se lleven a cabo en un ambiente institucional donde se pueden generar los denominados Acuerdos Institucionales. Por un lado, el ambiente institucional hace referencia al entorno en el que interactan los agentes; a un aspecto macro del anlisis de las instituciones y del impacto que pueden tener en el comportamiento y en el desempeo de los agentes econmicos, ya que afectan las formas de las organizaciones y las transacciones. Como ejemplo de ellas, podemos mencionar las directrices polticas, sociales y legales bsicas, como la Constitucin Poltica de un pas. Por su parte, los Acuerdos Institucionales son estatutos o contratos de gobernacin/administracin que pueden darse en las transacciones de mercado, o en los modos jerrquicos de contratacin. Se refiere, por tanto, a un enfoque micro, de las transacciones individuales y las formas de organizacin. Como se puede apreciar, la NEI se concentra en el anlisis de las interacciones humanas transacciones, por lo que al observar que las mismas involucran costos para realizarse, se determina que la transaccin debe crear una institucin que contribuya a minimizar los costos que el intercambio conlleva. Por tanto, las instituciones son acuerdos que minimizan los costos de transaccin que pueden evolucionar como producto de los cambios en la naturaleza

Fuente: www.slideshare.net

(*) Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Maestra en Regulacin con Mencin en Infraestructura y Telecomunicaciones por la Escuela de Postgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Profesor a tiempo completo en la Facultad de Derecho de la UPC.

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los agentes individuales personas naturales o empresas actan tratando de buscar su mayor beneficio (oportunismo), el Estado tambin lo hace a travs de lo que se denomina oportunismo gubernamental (OG) tratando de sacar el mayor provecho de la situacin. En este caso, el anlisis macro institucional tiene una importancia mayor, ya que de acuerdo a ciertos elementos determinantes del entorno poltico, se puede pronosticar cmo ser la estructura de gobernacin de los acuerdos y hasta la asignacin de los derechos de propiedad.
FORMAS DE OG Sutiles El uso de las vas regulares del procedimiento administrativo para forzar una situacin (imposicin de multas, reduccin de tarifas, etc.). No sutiles Ley, Decreto u Ordenanzas Municipales que cancelan un proyecto o modifican un contrato.

y las fuentes de las mismas. As, los costos de transaccin incluyen todos los costos (o precios) en los que un agente debe incurrir para realizar una transaccin ulterior, los que pueden consistir en obtener informacin de los bienes, o de la propia contraparte, hasta coordinar aspectos de la relacin y vigilar el cumplimiento de los contratos. 2. Los costos de transaccin Toda transaccin implica costos que no se suelen contabilizar, pero desde la NEI, estos determinan el desempeo y el desarrollo de los agentes econmicos. As, la magnitud de los costos de transaccin puede llevar a la decisin de contratar directamente en el mercado, o producir un bien por cuenta propia, o contratar exclusivamente con alguien para que lo fabrique para nosotros. De esta manera, los costos de transaccin se convierten en cierta medida, en el indicador acerca de si se debe tomar una decisin de integracin vertical u otra alternativa institucional, por lo que la magnitud de los costos de transaccin determina el lmite de crecimiento de la empresa. As, la formacin de una empresa es producto de la magnitud (y deseable economizacin) de los costos de transaccin del intercambio comercial. Podemos afirmar, tambin, que los costos de transaccin conforman lo que cuesta hacer negocios y estos costos dependern de algunas condiciones (o dimensiones). La primera condicin es el tipo de activo ante el que nos encontramos. Si se trata de un activo especfico para determinada actividad, su costo de oportunidad ser elevado, y ello tendr consecuencias en el contrato que celebren las partes. La segunda condicin es la frecuencia con que se debe realizar el intercambio, la misma que depender de si es recurrente, o poco frecuente, para decidir cul ser la estructura de gobernacin ms eficiente. Y, por ltimo, otra condicin es la incertidumbre o inseguridad, que no se pueden predecir, y que se relaciona con el oportunismo de cada parte; es decir, con el inters de cada una en obtener el mximo beneficio del intercambio alterando el contenido del contrato. Cada una de las condiciones sealadas implica una estrategia de gobernacin, aunque la ms determinante sea la referida a los activos especficos, porque ah se juega la asignacin efectiva de los derechos de propiedad entre las partes (por ejemplo, una concesin) y tambin altos niveles de inversin hundida. 3. La economa de los costos de transaccin en los servicios pblicos, el entorno poltico y el rol del regulador La Economa de los Costos de Transaccin ha sido aplicada no solo a las relaciones de intercambio entre agentes privados, sino tambin a las relaciones entre agentes privados (inversionistas) y agentes econmicos estatales. Por ejemplo, en el caso de la prestacin de servicios pblicos, se ha determinado que los costos de transaccin pueden variar de acuerdo al entorno institucional de la economa donde un agente decida invertir. En ese sentido, as como

tica, en el que las instituciones son dbiles o se modifican de acuerdo con la voluntad del gobernante de turno, el papel del regulador ser intil porque no contribuir a reducir la incertidumbre entre los agentes econmicos. Ser peor an, si el regulador depende directamente de alguno de los poderes del Estado de manera exclusiva, y si su funcin no est normada, de manera que quien est a la cabeza responda a intereses del gobierno o de terceros interesados. Por ello, resulta idneo el mecanismo de renovacin escalonada de directores como una medida importante para reducir la posibilidad de incertidumbre. Finalmente, as como en la economa de los costos de transaccin de las empresas, cada agente tiene un inters, en el caso de los servicios pblicos tambin ocurre lo mismo, pero con la diferencia que en este tipo de empresa nos encontramos ante servicios que son pagados con dinero de los usuarios. Adems, los servicios pblicos cumplen con las siguientes caractersticas: Son de uso universal y generalizado. Presentan economas de escala y de alcance, a niveles relevantes de demanda. Alto nivel de especificacin fsica de las inversiones (altos costos hundidos). En consecuencia, las tarifas son inherentemente polticas, por lo que no corresponde aplicar las normas de libre competencia, ya que el sector privado no afronta los mismos riesgos que las empresas que prestan servicios pblicos. Adems, los riesgos de oportunismo gubernamental y de oportunismo de terceros interactan incrementando la especificacin y rigidez de la regulacin y de los contratos. Ante un escenario como este, la regulacin de servicios pblicos aparece as como una respuesta al oportunismo gubernamental que se materializa en las siguientes herramientas: Contratos (acuerdos institucionales), que limiten la capacidad del gobierno para comportarse de manera oportunista. Regular mecanismos de precios y solucin de conflictos (Tribunales Arbitrales o Poder Judicial). Contemplar polticas de inversin, control de calidad. Diseo de contratos para que gobierno no los pueda eludir fcilmente. Limitacin sustancial de la posibilidad de interpretacin discrecional. 4. Conclusin Desde el enfoque de la NEI, si bien las herramientas sealadas no implican necesariamente un aseguramiento de las tasas de retorno ni licencias exclusivas (monopolios legales) para los inversionistas, en algunos casos pueden ser los nicos lmites a las facultades discrecionales.
NOTAS: ---------------(1) Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Fondo de cultura econmica, Mxico 1993.

Por ello, un entorno poltico de mayor riesgo inestable, generar costos de transaccin muy altos y que las inversiones necesiten mayor proteccin porque, en el caso de los servicios pblicos estamos ante activos bastante especficos y el gobierno sabe que para el inversionista sera difcil de recuperar en caso de expropiacin. Este escenario se presenta, para el gobierno, como una condicin para comportarse de manera oportunista y aprovecharse de la situacin, dando lugar a una posible situacin de incertidumbre que todo inversionista trata de evitar, por lo que el tipo de rgimen poltico y la fragmentacin poltica influyen en la estrategia que se plantea si desea invertir. En ese sentido, si se piensa invertir en un pas con un gobierno que tiene muchos partidos en el Parlamento, o en uno con un gobierno autoritario, sin partidos o partido nico; podemos afirmar que en ambos extremos el oportunismo del gobierno ser mayor. Y, ante una situacin de mayor riesgo poltico, sern necesarias mayores garantas para asegurar las inversiones en SP. Tengamos en cuenta adems, que mientras exista mayor riesgo poltico, habr otros interesados en los beneficios de la transaccin, ya sean agentes polticos o econmicos, quienes son conocidos como lobbies y se aprovechan, como cualquier privado, del oportunismo (denominado oportunismo de terceros). En el entorno poltico, una de las instituciones ms importantes es el sistema electoral, ya que este determina la forma de eleccin y de gobierno de un pas. De acuerdo con el sistema electoral se puede tener un rgimen autoritario, multipartidista o bipartidista, as como un grado de fragmentacin poltica definido, donde el bipartidismo resulta como el rgimen ideal, toda vez que la alternancia entre los grupos que detentan el poder es mucho ms predecible. En ese contexto, los Organismos Reguladores deben cumplir un rol determinante en el esquema de gobernacin de estas relaciones entre inversionistas y el Estado. Sin embargo, ello depender directamente de la relacin del regulador con el gobierno. Por tanto, si tenemos un gobierno con alta fragmentacin pol-

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