DIRECCION DE ESTUDIOS SOCIOECONOMICOS Y REGULATORIOS SUBDIRECCION DE SEGUIMIENTO Y EVALUACION

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO PARA LA FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS EN EL SECTOR DESARROLLO ECONOMICO

BOGOTA, D.C. MARZO DE 2009

Carrera 30 No. 25-90, Edificio CAD, piso 3, torre A costado occidental. Telfonos: 3693777 - 3693750 Fax: 2695402 www.desarrolloeconomico.gov.co Informacin: Lnea 195 FT-11-PR-DOC-02 V2

Alcalda Mayor de Bogot, D.C. Secretara Distrital de Desarrollo Econmico Alcalde Mayor de Bogot, D.C. Samuel Moreno Rojas Secretaria Distrital de Desarrollo Econmico Mariela del Socorro Barragn Beltrn Subsecretaria Distrital de Desarrollo Econmico Martha Madrid Malo De Andreis Director de Estudios Socioeconmicos y Regulatorios Hugo Muoz Berro Subdirector Seguimiento y Evaluacin Ral Castro Murillo

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS EN EL SECTOR DE DESARROLLO ECONMICO Introduccin La Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, como cabeza de sector, tiene como funcin1, la formulacin, orientacin y coordinacin de las polticas, planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo econmico, industria y turismo de la ciudad. En consecuencia, para lograr el cumplimiento de dicha funcin se requiere estandarizar los procedimientos asociados con la formulacin, en el marco del ciclo de las polticas pblicas, y de esta forma promover el desarrollo del sector. En correspondencia con lo anterior, el presente documento presenta los aspectos conceptuales y metodolgicos para la formulacin de la poltica pblica del sector de desarrollo econmico, industria y turismo. Se han tenido en cuenta los avances tericos que sobre el tema existen en el ambiente acadmico, y al mismo tiempo se ha recopilado informacin de tipo emprico sobre la forma como se construye la poltica pblica en la prctica, como son los casos de la poltica nacional (DNP), y de la poltica distrital (Instituto de Turismo). El nfasis que se plantea en el presente documento en el proceso de formulacin de poltica se basa fundamentalmente en la construccin de poltica en forma participativa con los actores involucrados en la generacin y enfrentamiento del problema, con el fin de construirle viabilidad tcnica y poltica a las decisiones tomadas y a la implementacin de soluciones. Las diferentes metodologas y guas construidas por la Direccin de Estudios Socioeconmicos y Regulatorios, as como los instrumentos diseados para su implementacin son un soporte para que las diferentes dependencias y entidades adscritas y vinculadas a la Secretaria, operen en el marco del ciclo de las polticas pblicas y por tanto, adems de la formulacin, que requiere de la construccin de una lnea de base, operen los procesos de implementacin y evaluacin de dichas polticas.

Acuerdo 257 de 2006 y Decreto 552 de 2006. 3

1. Conceptualizacin Las polticas pblicas se definen como Los flujos de informacin y cursos de accin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica. Esta definicin compromete no solo a los gobiernos sino tambin a los ciudadanos como protagonistas en la consecucin de los objetivos polticos definidos en las esferas de decisin social. Se asegura que es preciso considerar la implicacin del gobierno, la percepcin de los problemas, la definicin de objetivos y el proceso como elementos constitutivos de las polticas pblicas entendidas como una construccin social en donde el Estado orienta el comportamiento de los actores (Roth, 2007)2. Las polticas pblicas estn referidas a las soluciones especficas de cmo manejar los asuntos pblicos, son cursos de accin que contienen un gran flujo de informacin referido a un objetivo pblico definido en forma democrtica, stos son desarrollados por el sector pblico con la participacin de la sociedad civil; siendo un proceso, requiere de un conocimiento de metas y percepciones, as como de actores con capacidad de incorporar temas de alto contenido cientfico y legal. Las polticas pblicas generalmente vienen acompaadas por orientaciones, instrumentos, mecanismos, definiciones, los alcances y previsiones de aquellos logros a obtener y/o resultados que se esperan alcanzar. Las polticas pblicas permiten ordenar, en torno a su finalidad o propsito, la informacin dispersa en las metas sectoriales y en los objetivos administrativos, as como las diferentes glosas de tipo presupuestal. Los gobiernos son instrumentos para la realizacin de las polticas pblicas en la consecucin de los resultados de bienestar social; asimismo, pueden entregar a todo gobierno los principales criterios de anlisis estratgico, as como de evaluacin de la gestin pblica. Las polticas pblicas se caracterizan por la diversidad de recursos que intervienen en su cumplimiento. El Estado debe asignar los recursos para el mejor cumplimiento de las polticas pblicas, a partir de la jerarquizacin de las mismas y del uso de los recursos, o sea una decisin econmica para satisfacer objetivos mltiples con recursos escasos. La definicin anterior implica la necesidad que la formulacin de las polticas pblicas cuente con la participacin de la poblacin comprometida con la solucin de los problemas. Los formuladores de poltica pblica deben conocer muy bien la problemtica a enfrentar e interactuar con la poblacin involucrada con el fin de estructurar polticas adecuadas a la solucin de los problemas que se pretendan resolver. De lo anterior, se colige que el Estado no dispone del monopolio sobre las acciones pblicas (Roth; 2006:60). Esto quiere decir que existen otros actores,
Roth, D., AndrNol, Polticas Pblicas: Formulacin, implementacin y evaluacin, Ediciones Aurora, sexta edicin, Bogot, 2007. 4
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que pueden ser de carcter privado, asociativo, ONGs, etc., que bajo diferentes modalidades de relacin con el Estado, por medio de contratos, delegacin, autorizacin, etc., participan de las acciones de carcter pblico. Igualmente, que una poltica pblica existe siempre y cuando existan entidades estatales, es decir, que si bien existen otros actores que participan de las acciones pblicas, las polticas pblicas existen bajo la condicin de que entidades pblicas, en el sentido jurdico, asuman de forma total o parcial el proceso de direccin, orientacin, coordinacin, ejecucin o autorizacin de acciones que apunten a alcanzar objetivos considerados como deseables o necesarios en una sociedad. En consideracin a lo anterior es preciso sealar y resaltar que la poltica pblica no existe naturalmente, sino que se trata de una construccin sociopoltica. Es, a menudo, el resultado de una lucha entre diferentes actores portadores de concepciones e intereses, visiones del mundo o paradigmas diversos sobre el tema. En esta construccin, el Estado, con el propsito de intervenir en el conjunto de las relaciones sociales para modificar o prevenir los comportamientos de los actores sociales, tiene a su disposicin un variado catlogo de instrumentos. No obstante, existen diferentes enfoques en relacin con la estructuracin de las polticas pblicas, segn los cuales stas se pueden estructurar desde arriba o desde abajo, es decir, teniendo en cuenta slo al gobierno como el lder de la poltica pblica o permitiendo la participacin de los actores involucrados para lograr medidas de tipo democrtico en su definicin y aplicacin. La determinacin de cul enfoque usar depende de la naturaleza de la poltica y de los actores involucrados en la misma. Regularmente, es preferible dar participacin a los actores involucrados mediante el uso de diferentes metodologas y tcnicas de participacin y concertacin. Ahora bien, cuando nos referimos a las polticas del sector de desarrollo econmico, el enfoque est asociado a aquellas acciones que adelantan tanto la Secretara de Desarrollo Econmico como las entidades adscritas (IPES, IDT) y vinculada (CBRD). Desde este punto de vista la formulacin de polticas del sector estn asociadas a las diferentes acciones que adelantan las entidades responsables en funcin del cumplimiento del objetivo pblico de democratizar las oportunidades econmicas y mejorar la competitividad y productividad de la Regin Capital. En este caso, dada la alta sensibilidad del tema para los diferentes sectores de poblacin, es recomendable formular las polticas con la participacin de los actores involucrados. Con el presente documento se busca brindar los elementos tcnicos y metodolgicos para la formulacin de dichas polticas con estndares de calidad.

2.

Caractersticas de la Poltica Pblica

Una lista preliminar y necesariamente incompleta de las caractersticas clave de las polticas pblicas debe incluir lo siguiente (Stein, E., y Tommasi, M., 2006, pp. 396-397): Estabilidad. La medida en la que las polticas son estables en el tiempo. Pero, no se debe confundir estabilidad con rigidez. Contar con polticas estables no significa que las polticas no puedan cambiar en lo absoluto, sino ms bien que los ajustes respondan a cambios de las condiciones econmicas o a defectos de las polticas, ms que a caprichos polticos. Adaptabilidad. La medida en la que es posible ajustar las polticas cuando stas fallan o cuando las circunstancias cambian. sta es la otra cara de la moneda de la estabilidad. Las polticas deben ser lo bastante flexibles para responder a las sacudidas o cambiar con los tiempos, pero no tanto que sean susceptibles de manipulaciones polticas. Coherencia y coordinacin. La medida en la que las polticas se corresponden con polticas afines y son producto de medidas bien coordinadas entre los personajes que participan en su diseo y aplicacin. En vista de la cantidad de piezas dinmicas que integran el proceso de diseo de polticas y la diversidad de intereses e incentivos presentes, la falta de coordinacin puede ser intencional o involuntaria. La calidad de implementacin y ejecucin. Ms de una poltica bien concebida ha quedado abandonada en el camino a causa de una aplicacin precaria. Cun bien se aplique y se haga cumplir una poltica depende mucho de la existencia de una burocracia capaz e independiente y de un poder judicial poderoso. Orientacin hacia el inters colectivo. La medida en la que las polticas procuran el inters pblico. Promueven las polticas el bienestar general o canalizan beneficios privados hacia individuos, facciones o regiones especficas? Esta dimensin guarda una estrecha relacin con la desigualdad, ya que los miembros de la lite tienen la influencia econmica y poltica para modificar decisiones polticas y hacer que los favorezcan, apartndolas del inters general. Eficiencia. La medida en que las polticas responden a la asignacin ms productiva de recursos escasos. Esta caracterstica va de la mano con el grado en el que se tiene en cuenta al pblico, ya que favorecer a sectores especficos en detrimento del inters general constituye por lo general una asignacin ineficiente de recursos.

3.

El ciclo de las Polticas Pblicas

En el ciclo de las polticas pblicas se propone una serie de etapas o de secuencias lgicas (ver cuadro 1), de tal manera que se distinguen 5 fases en la vida o desarrollo de una poltica pblica, a saber: identificacin del problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin (Roth, 2007 - Jones, 1970). El modelo planteado es lo suficientemente general como para permitir la formulacin de cualquier clase de poltica, y facilita la delimitacin del objeto de anlisis. En la fase I, sobre identificacin del problema, una situacin es percibida como problema por los actores sociales y polticos. Se solicita una accin pblica respecto de un problema identificado por los actores sociales y polticos; se solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema est inscrito en la agenda del sistema poltico (agenda setting). En la segunda fase, formulacin de soluciones, una vez lograda la inscripcin del problema en la agenda gubernamental, la administracin trata de disponer de un mejor nivel de conocimiento del problema y propone una o varias soluciones al mismo (policy formulation). En la tercera fase, toma de decisin, los actores e instituciones autorizados para tomar la decisin (gobierno de la ciudad, concejo, entre otros) examinan la o las soluciones existentes y adoptan la mejor. La cuarta fase concierne a la implementacin prctica de la decisin (o su no implementacin!). Por lo general, la administracin es la encargada de implementar la solucin escogida por el decisor, es decir, de traducir la decisin en hechos concretos (implementation). Al final, en la fase de evaluacin la solucin adoptada para resolver el problema y los impactos causados por su implementacin son evaluados por los actores sociales y polticos (policy evaluation) con el propsito de dar pie al reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (feedback) o suprimir la poltica (program termination).

FASE I Identificacin del problema - Apreciacin de los acontecimientos - Definicin del problema - Agregado de intereses Organizacin de las demandas -Representacin y acceso ante las autoridades pblicas Demanda de la Accin pblica

Cuadro 1: CICLO DE LAS POLITICAS PBLICAS segn JONES (1970) FASE II FASE III FASE IV Formulacin Toma de Implementacin de soluciones Decisin o acciones - Elaboracin de - Creacin de - Ejecucin respuestas una coalicin Gestin y - Estudio de - Legitimacin administracin soluciones de la poltica - Produccin de - Adecuacin a elegida efectos los criterios

FASE V Evaluacin - Reacciones a la accin - Juicio sobre los efectos - Expresin

Propuesta de una respuesta

Poltica efectiva de accin

Impacto sobre el terreno

Accin poltica o reajuste

Fuente: Tomado de Meny, Thoenig (1992).

En este documento se har nfasis en la formulacin de la poltica pblica, es decir, lo relativo a la identificacin del problema, formulacin de soluciones, toma de decisin e incorporacin en la agenda pblica, sin desconocer las otras etapas. 4. Actores del proceso de formulacin de Polticas

El proceso de formulacin de polticas es un juego dinmico entre actores que interactan en lo que podran llamarse escenarios. Los principales participantes en el proceso poltico cubren una amplia gama, desde protagonistas con papeles y funciones asignados constitucionalmente hasta actores de reparto cuya participacin est menos definida y ms fluida, aunque no dejan de ser muy influyentes. Para el caso de la ciudad, en un extremo del espectro se ubican el Alcalde, el Concejo, los partidos polticos, el Poder Judicial, el gabinete (entidades distritales) y los gobiernos locales. En el otro extremo se ubica lo que se conoce en su conjunto como la sociedad civil: las empresas, los sindicatos, la Iglesia, los medios de comunicacin, los centros de investigacin (academia) y las organizaciones sociales y comunitarias. Estos actores son los protagonistas en el escenario de la formulacin, adopcin e implementacin de las polticas. La naturaleza del sistema de partidos polticos, la estructura y el funcionamiento de las relaciones entre el Ejecutivo y el Concejo de la ciudad, y las limitaciones de incentivos que encaran los alcaldes pueden combinarse e interactuar entre s para crear un entorno favorable al diseo eficaz de polticas, o uno de corto plazo y favorecedor de intereses particulares (Stein, E., y Tommasi, M., 2006, pp. 400).
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5. Aspectos metodolgicos para la Formulacin de Polticas El ciclo de las polticas, presentado anteriormente de acuerdo con la propuesta de Jones 1970, puede ser sintetizado de la siguiente manera:
CICLO DE LAS POLTICAS Formulacin de Alternativas de solucin Identificacin del problema y establecimiento de la Agenda pblica Adopcin de una alternativa Toma de decisin

Evaluacin de los resultados obtenidos

Implementacin de la Alternativa Seleccionada

Fuente: elaboracin propia, con base en Jones (1970) y Meny y Thoenig (1992), 2009.

A continuacin, se analizan las diferentes etapas propuestas en el ciclo de la poltica para determinar sus articulaciones y objetivos. 5.1. Definicin del problema y establecimiento de la agenda en polticas pblicas El ciclo de las polticas se inicia en el momento en que una situacin es percibida como problemtica por los actores polticos y sociales. El problema central de esta fase de la poltica pblica consiste en entender los procesos por los cuales una autoridad pblica o administrativa est abocada a tratar un tema. La pregunta central es: Por qu en algn momento, y a travs de qu mecanismos, un tema se torna problemtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir y a hacer algo?. A partir de esta pregunta es posible distinguir, analticamente, dos elementos que se articulan: la identificacin del problema social como problema que necesita intervencin pblica y su inscripcin en la agenda poltica. Para la identificacin del problema se utilizan entre otras tcnicas, el anlisis de problemas en sus diferentes vertientes metodolgicas, desde los anlisis clsicos que se estructuran a partir del diagnstico, hasta las metodologas Zopp3, PES4 y
3 ZOPP por sus siglas en alemn que traducen Planificacin de Proyectos Orientada a Resultados, de la agencia tcnica de cooperacin alemana GTZ.

anlisis sistmico5, las cuales permiten abordar las situaciones analizadas desde diferentes escenarios de complejidad. Estas metodologas, a diferencia del diagnstico, permiten realizar anlisis de las situaciones problemticas con la participacin activa de los diferentes actores involucrados, y por tanto, se logra una aproximacin ms adecuada a la situacin analizada. De otra parte, permiten concretar la descripcin del o los problemas mediante la determinacin de descriptores e indicadores, los cuales se constituirn en la Lnea de Base de la situacin analizada6. En cuanto a la agenda pblica, es preciso definir qu se entiende por Agenda, y en segundo lugar, cmo se conforma dicha Agenda. Segn Padioleau (1982, p. 25) el trmino agenda se utiliza para indicar el conjunto de problemas percibidos que necesitan un debate pblico, o incluso la intervencin de las autoridades polticas legtimas. Dicho de otro modo, en algn momento un tema se torna problemtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir. Sin embargo, es importante sealar que no todos los problemas terminan en la agenda pblica o poltica, lo cual significa que existen condiciones de acceso, y por lo tanto de exclusin, a la inscripcin de la agenda. Para que un tema pueda ingresar en la Agenda es necesario partir del hecho del reconocimiento de la realidad en un contexto problemtico y realizar su traduccin discursiva. En este sentido, se requiere incursionar primero en el tema de la representacin de los problemas y ms especficamente en su representacin social y poltica. En primer lugar, hay que evidenciar que la representacin de un problema no es un dato objetivo. Es decir, la representacin de un problema es una construccin que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y polticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (Roth, 2006). De tal forma que la definicin de lo que se puede problematizar, priorizar e inscribir en la agenda del gobierno, est ligado de manera ntima a la representacin del problema. Lenoir (1989) distingue tres fases en la construccin de los problemas. Primero, se necesita que haya una transformacin de la vida cotidiana de los individuos originada por cambios sociales que afectan de manera diferenciada a los grupos sociales. Esta transformacin en la vida de los individuos es la que genera una tensin por la cual las personas perciben una situacin, explicita o implcitamente, como normal o problemtica. Sin embargo, esta tensin inicialmente vivida

PES, Planificacin Estratgica Situacional, metodologa basada en anlisis de problemas tcnicos y polticos, elaborada por Carlos Matus Romo 5 El anlisis sistmico es un avance del anlisis de problemas con un enfoque dinmico, desarrollado por la GTZ. 6 Ver documento Marco conceptual y metodolgico para la construccin de la Lnea de Base, Subdireccin de Evaluacin y Seguimiento, Direccin de Estudios Socioeconmicos y Regulatorios, Secretara de Desarrollo Econmico, Bogot, 2009.

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como un problema privado, individual, tiene que transformarse en un problema social, colectivo, as el problema tiene que encontrar una formulacin pblica. El paso de un problema individual, privado, a un problema social, colectivo, requiere de personas o grupos con la capacidad y el inters de llevar la vocera del problema, y otorgarle una definicin y una expresin en un lenguaje adaptado, para que se vuelva pblico a travs de medios de expresin pblica. En este punto cabe resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de comunicacin, los crculos acadmicos y cientficos y los actores polticos en la definicin y difusin del problema. Igualmente, una vez conocido el problema como un problema social y formularlo como tal, se busca su institucionalizacin, es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervencin pblica o poltica que se traduce generalmente en polticas, planes, leyes y reglamentos. Esta institucionalizacin se realiza a travs de un proceso que tiende a legitimar tanto la formulacin dada al problema como a sus portavoces. Tambin es necesario sealar que el proceso de institucionalizacin de un problema no es siempre idntico. Dado que los actores que participan en la representacin de los problemas tienen a su disposicin diversas estrategias en funcin de ideas, invenciones, posibilidades, posiciones y recursos, por lo tanto, una agenda nunca es fija. Dicho de otro modo, dado el carcter socialmente construido de los problemas, lo que implica que los ms graves no sean los que figuran necesariamente en la agenda gubernamental, en donde la posicin social de los grupos promotores de una poltica en la estructura sociopoltica es determinante tanto para su inscripcin como para su solucin, la agenda puede estar sujeta a cambios de manera inesperada a raz de algn evento o situacin nueva. El anlisis de los procesos de inscripcin en la agenda, segn Roth (2002), muestra que es necesario entender los procesos polticos no como procesos lgicos, racionales y lineales, sino que hay que saber utilizar y suscitar las oportunidades polticas y las luchas que permiten tal inscripcin. El ejercicio de la poltica consiste en distribuir valores y recursos sociales y econmicos disponibles entre los grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones, las polticas pblicas, de las autoridades polticas tienden a mantener o a modificar esta distribucin. Por tanto, y con ms razn en sociedades muy heterogneas y desiguales, las tensiones se concentran en las autoridades para que stas favorezcan a uno u otro grupo social, a travs de la definicin de la agenda y la seleccin de las prioridades gubernamentales en la materia. Por eso, es imposible que la actividad del gobierno se realice con el consenso universal, sin controversias ni conflictos.
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En esta contienda, el papel de la comunicacin y de la deliberacin es sumamente importante porque es a travs de ellas que las representaciones, tanto de los problemas como de las soluciones, del ser y del deber ser de una sociedad, se construyen, se modifican y se legitiman para luego traducirse en ideas, smbolos, instituciones, polticas pblicas y hechos. De esta manera se pasa de lo abstracto a lo concreto. Segn Edelman (citado por Parsons, W., 2007), los medios de comunicacin sirven para oscurecer y manipular los problemas sociales, no para arrojar luz sobre ellos. Sin embargo, ms all de esta consideracin, se debe aceptar que los medios de comunicacin son actores de la sociedad democrtica al visualizar los problemas. Existe una estrecha relacin entre la formacin de la opinin pblica y la formacin de polticas pblicas. La Agenda de las polticas pblicas se define por el juego mutuo entre la opinin pblica y el poder pblico. Segn Robert Mayer (citado por Parsons, W., 2007) el establecimiento de la agenda se da a partir de dos modelos: el primero, unidireccional, en donde los medios de comunicacin masiva influyen la agenda de gobierno y, el segundo, multidireccional, en la cual la agenda de polticas pblicas del gobierno influye la cobertura de los medios de comunicacin. Malcom MacCombs (citado por Parsons, W., 2007) sostiene una hiptesis diferente: Si bien es dudoso el papel de los medios de comunicacin masivos en cuanto a su influencia en la orientacin o la intensidad de las actitudes, los medios definen la agenda de toda campaa poltica, influyendo en la produccin de actitudes hacia los temas polticos, es decir, tienen un amplio poder para determinar los temas que hacen parte del debate. Segn dicho autor, los medios de comunicacin masiva ordenan aquello que el pblico considera como asuntos principales. Segn Rogers y Dearing (citado por Parsons, W., 2007) el modelo se concentra en la gama de procesos implicados en el establecimiento de la agenda, para ello establece tres tipos: Los medios de comunicacin masivos, el pblico y las polticas pblicas. Cada uno de ellos tiene enlaces y est permeado por redes de contactos personales e influidos por experiencias personales. A diferencia del modelo de MacCombs, el establecimiento de la agenda es un proceso interactivo, los medios de comunicacin masiva influyen en la agenda pblica, pero la agenda pblica tiene determinado impacto en la agenda de las polticas pblicas. 5.2. El proceso de formulacin y de decisin

En esta etapa del ciclo de las polticas, interviene una pluralidad de actores (polticos, administrativos, sociales, econmicos, cientficos, morales, etc.) que influyen sobre el proceso de decisin a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como ticos e ideolgicos. La presencia de esa variedad de actores
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explica por qu las decisiones no son siempre las ms racionales o las ms coherentes, sino que son el resultado de la confrontacin y la negociacin entre actores. En el ejercicio prctico el proceso que lleva a la adopcin de una poltica pblica est condicionado por cuatro tipos de variables que interactan y se confrontan. 1. la definicin del problema, es decir la informacin sobre el problema y la forma como se argumenta; 2. Las soluciones propuestas; 3. Los actores e intereses involucrados; y, 4. El contexto o entorno general. Segn el modelo explicativo propuesto por Palier y Surel (2005) las polticas pblicas son el resultado de la interaccin entre un proceso cognitivo (la visin del mundo, las ideas), una defensa o promocin de intereses particulares o de grupos, y la influencia de instituciones tanto formales - el Estado, la administracin pblica, los gremios, etc.- como informales - la cultura, el mercado, etc. Durante la etapa de formulacin se establece un proceso de anlisis del problema, de propuestas, de argumentacin y de indagacin acerca de las consecuencias posibles de tal o cual alternativa de solucin. De forma simultnea, el nmero de alternativas se va reduciendo por un proceso de seleccin: al final queda la mejor o la ms factible en funcin del contexto (Majone, 1997; Citado por Roth, 2006). Por lo general, la seleccin es el resultado de una actividad poltica en la cual los actores entran en conflicto, buscan aliados, negocian acuerdos, juegan con sus capacidades argumentativas y comunicativas, de propaganda, de persuasin, de movilizacin, de informacin, etc. (Roth, 2006). El proceso de formulacin de soluciones a un problema inscrito en la agenda pblica permite seleccionar cul de las distintas alternativas existentes es la ms apropiada o factible polticamente para lograr los efectos deseados. En primera instancia, es fundamental clarificar cules son los fines o las metas de la poltica que se va a disear. Generalmente estas metas se encuentran fijadas en los planes de desarrollo, en la Constitucin o en la ley. En un segundo momento se concretan objetivos ms especficos que corresponden a las opciones de los sectores o actores que logran imponer su punto de vista en el sistema poltico. As se intenta responder al porqu y al cmo de la poltica. La meta indica una direccin permanente que nunca ser totalmente alcanzada (el porqu). El paso siguiente a la formulacin de soluciones es el de la ponderacin o priorizacin de los distintos objetivos que pretenden facilitar la realizacin de una meta con el fin de tomar una decisin sobre su ejecucin. Por ejemplo, si para un fin u objetivo se establece un conjunto de tres medidas concretas, se sugiere ponderar las medidas con la finalidad de establecer prioridades para la atribucin respectiva de los recursos disponibles. Es decir, se trata de responder a las preguntas: cmo voy a distribuir los recursos disponibles entre todos los objetivos que se deben cumplir? Cul es el orden de las prioridades?.
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En consecuencia, en la toma de decisiones se incluyen las siguientes acciones: 1. Definicin de las metas (en funcin de cmo se fragu el problema) 2. Elaboracin de medios alternativos para obtener las metas 3. Evaluacin de las consecuencias de adoptar cada curso de accin 4. Eleccin de la alternativa con la que mejor se puede obtener la meta (mximo bienestar total) 5.3. La implementacin de las polticas pblicas

La implementacin de las decisiones pblicas no es un problema meramente administrativo, es decir tcnico de simple ejecucin. Desde la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, al contrario, esta etapa es fundamental porque es all donde la poltica se transforma en hechos concretos, en realidad palpable. De hecho, el problema cambia de naturaleza, se desplaza a otro espacio. Un espacio lleno de nuevas dificultades y de decisiones que afectan concretamente al ciudadano. Adems, la puesta en aplicacin de polticas, planes, directivas y reglamentos por diferentes entidades situadas en diversos lugares implica que esta operacin nunca resulta homognea. Consiste casi siempre en una reformulacin parcial de los objetivos de la poltica o, en el mejor de los casos, en una adaptacin de tales objetivos a las posibilidades reales del terreno o del contexto (Roth, 2002). Segn Pressmann y Wildavsky (1998: 327, Citado por Roth) la poltica de implementacin es la determinante definitiva del resultado de una decisin. Considerar que la implementacin es principalmente un problema tcnico conduce a la exclusin de la participacin de los ciudadanos en esta importante fase de las polticas pblicas. Toda poltica pblica est diseada, decidida e implementada por hombres y mujeres, seres humanos que se ven afectados positiva o negativamente por sta. Todas las instituciones involucradas en un proceso de poltica pblica, es decir, administracin, concejo, ejecutivo, gremios, organizaciones sociales, etc., tienen caractersticas sociales, culturales y polticas e intereses que hacen de cada una de stas, no un actor neutral, sino un actor ms de la lucha o del juego poltico administrativo. La implementacin se puede definir como la fase de una poltica pblica durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos (Mny y Thoenig, 1992: 159). Los estudiosos de la implementacin de tales polticas han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos. Estos constituyen el
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puente entre el proceso de decisin de una poltica y su proceso concreto de ejecucin. Los modelos reflejan concepciones tericas diferentes en relacin con las motivaciones de los individuos para que stos adopten los comportamientos adecuados. Etzioni (citado por Parsons, W., 2007) reduce a tres las motivaciones que hacen que los individuos cumplan con las conminaciones inducidas por las normas y las polticas pblicas: 1. La remuneracin en dinero, 2. El temor a una sancin y 3. La motivacin tica (el deseo de cumplir). Bajo el modelo explicativo de las polticas pblicas de las tres I (Ideas, Intereses, Instituciones) propuesto por Palier y Surel (2004) se pueden encontrar los tres determinantes de las polticas pblicas: el inters (dinero), las instituciones (la fuerza) y las ideas (tica, creencias, ideologa). En funcin de la motivacin privilegiada, el modelo (la implementacin, y con frecuencia, la concepcin misma de la poltica) previsto por la poltica pblica ser diferente. Segn sto, una poltica pblica puede prever en su diseo una implementacin mediante una organizacin o programa administrativo que privilegia la motivacin basada en el mercado o en el dinero (motivacin econmica), en la burocracia y la autoridad (miedo a la sancin) o en la coordinacin y el voluntarismo (motivacin tica, de responsabilidad). Reconocidos autores como Sabatier y Mazmanian (1979) (citado por Roth; 2006) han precisado las condiciones necesarias para una implementacin efectiva (eficaz y eficiente) de las polticas. Los autores indican cinco condiciones que los legisladores y los diseadores tendran que tomar en cuenta. El modelo involucra tanto aspectos del contenido material de la poltica (objetivos y diseo) como del contexto y de los recursos disponibles para su implementacin con el fin de maximizar las probabilidades de alcanzar los objetivos establecidos. Consideran que estas cinco condiciones son suficientes y generalmente necesarias para que una poltica pueda alcanzar sus objetivos de manera sustancial. Estas condiciones son las siguientes: 1. El programa debe estar fundamentado en una teora slida (relacin causaefecto creble) en relacin con el cambio de comportamiento del pblico necesario para la realizacin de los objetivos (Roth, 2006). Eso significa que es preciso tener una teora del cambio social que establezca firmemente la causalidad entre el instrumento utilizado y los efectos deseados. Toda poltica pblica est sustentada en una hiptesis terica de cambio social construida generalmente bajo la forma si tal cosa, entonces ocurrir esto (Roth, 2006). Para que esta hiptesis sea efectiva, es necesario que, de una parte, se indique lo que se desea obtener como objetivo final por medio del cambio del comportamiento de los destinatarios y, de otra parte, que se especifiquen los medios por los cuales se puede obtener el cumplimiento de estos cambios por parte de los destinatarios
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(Qu puede motivar ms eficazmente al cambio de comportamiento, el dinero, el miedo a la sancin o la tica?). Los dos elementos son indispensables para alcanzar los objetivos. 2. La ley (o la decisin poltica) debe contener directrices de actuacin no ambiguas y debe estructurar el proceso de implementacin de manera que maximice la probabilidad de que los destinatarios se comporten como est previsto. Esta condicin es relativa a la ley en s misma. Es el elemento en el cual los diseadores de la poltica tienen las posibilidades de control y de mayor influencia. Los autores sealan seis elementos importantes que se deben tener en cuenta: indicar con precisin y sin ambigedades la jerarqua de los objetivos y las directrices de actuacin; que los recursos a disposicin de estos entes sean suficientes para contratar personal capacitado, realizar los anlisis tcnicos y recolectar la informacin, y cubrir las necesidades administrativas (formatos, permisos, etc.) para el desarrollo de sus actividades. La implementacin debe estar a cargo de entes que apoyan los objetivos de la ley y que los consideran como altamente prioritarios ya que la implementacin de una ley necesita funcionarios que crean en ella, que se motiven por sus objetivos; la reglamentacin de la poltica pblica debe establecer una integracin jerrquica al interior y entre los entes implementadores que minimice el nmero de los puntos donde se pueden presentar potenciales vetos o bloqueos (o cuellos de botella); los mecanismos, la toma de decisiones (quin decide, sobre qu y bajo qu procedimiento formal) en los entes implementadores deben ser precisados en la reglamentacin de la poltica pblica; y finalmente, la ley tiene que proporcionar oportunidades amplias para que los grupos organizados que apoyan la poltica puedan intervenir y participar (por ejemplo, interventoras, veeduras, monitoreo, evaluaciones) en el proceso de implementacin (Roth, 2006). 3. Los responsables de los entes encargados de la implementacin deben disponer de capacidades polticas y de gestin importantes y sentirse comprometidos con los objetivos de la ley. 4. La poltica debe disponer de apoyo activo durante todo el proceso de implementacin por parte de grupos organizados de electores y por algunos concejales claves (o por el jefe del rgano ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser neutral o favorable. Este elemento, aparentemente fcil de conseguir, es de particular importancia cuando se trata de polticas que tienen que desarrollarse a largo plazo (varios aos).

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5. La prioridad relativa de los objetivos legales debe ser socavada significativamente con el paso del tiempo por la aparicin de polticas pblicas conflictivas que dificulten u opaquen sus objetivos, o por cambios en las condiciones polticas o socioeconmicas que debiliten los fundamentos tcnicos de la teora o el apoyo poltico que la respalda. Para defender una poltica es preciso disponer de estudios (si es posible de fuentes independientes) que suministren una informacin lo ms objetiva posible y creble al respecto. Si se logra desarrollar una poltica pblica cumpliendo con todos estos elementos, a sus opositores les quedarn pocos espacios para desviar, minimizar o impedir la consecucin de sus objetivos. De lo contrario, es muy probable que la poltica formulada se quede como una carta de buenas intenciones. 6. Comparacin de estructuras de contenidos de polticas nacionales y distritales 6.1. Las polticas pblicas nacionales

En el orden nacional, tanto el proceso de formulacin de polticas como las estructuras de sus contenidos son diversos de acuerdo con la naturaleza de la poltica y de los actores involucrados en su formulacin. Se puede afirmar que el proceso de formulacin de polticas nacionales no est estandarizado; no obstante, existen tres formas para surtir el proceso: la primera, se refiere a la formulacin de polticas desde los Ministerios en forma coordinada con el Departamento Nacional de Planeacin, DNP, que puede adquirir la forma de estructuracin de polticas desde arriba, pero igualmente, se puede presentar la posibilidad de formular las polticas a partir de procesos participativos con los actores involucrados. La segunda, consiste en formular la poltica pblica mediante el uso de documentos Conpes7, los cuales son de obligatorio cumplimiento, una vez se han aprobado en el Consejo de Ministros.
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El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958. sta es la mxima autoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social en el Gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales que son presentados en sesin.

El CONPES acta bajo la direccin del Presidente de la Republica y lo componen los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Desarrollo, Trabajo, Transporte, Comercio Exterior, Medio Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los gerentes del Banco de la Repblica y de la Federacin Nacional de Cafeteros, as como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior y el Director para la Equidad de la Mujer. El CONPES Social funciona de igual manera que el CONPES, pero vara en su composicin: lo dirige el Presidente de la Repblica y lo componen los ministros de Hacienda, Salud, Educacin, Trabajo, Agricultura, Transporte, Desarrollo, el Secretario General de la Presidencia y el Director del DNP.

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Y, finalmente, la tercera posibilidad est asociada con la construccin de los Planes de Desarrollo temticos, como fue el caso del Plan de Desarrollo de las comunidades Afrocolombianas en su primera fase. En el primer caso, encontramos como ejemplos las polticas relacionadas con Visin Colombia II Centenario: 2019 y la Agenda interna. Para la construccin de Visin Colombia II Centenario: 2019, se realiz un trabajo interno entre las direcciones tcnicas del DNP, los Ministerios y los Departamentos Administrativos. En dicho documento se plantea a travs de 17 estrategias fundamentales, y en concordancia con las metas establecidas en otros ejercicios como la Agenda Interna y la Misin contra la Pobreza - un panorama de formulacin de polticas pblicas sectoriales, en materias como crecimiento econmico, infraestructura fsica, capital humano, y desarrollo social y territorial, entre otras8. Toda la visin del segundo centenario se erige sobre dos principios bsicos: 1. Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. 2. Afianzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos: 1. Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad ms igualitaria y solidaria. 3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables. 4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Para el cumplimiento de estos cuatro objetivos, cada una de las estrategias aludidas cuenta con secciones diagnsticas, a partir de las que se plantean tanto metas especficas, como las acciones necesarias para alcanzarlas. De la misma forma, para el desarrollo de cada meta, se han definido lneas de base por cada variable, con la informacin disponible ms reciente al momento de su publicacin.
El Departamento Nacional de Planeacin desempea las funciones de Secretara Ejecutiva, y por lo tanto es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en sesin.
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Tomado el da viernes 20 de marzo de http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PolticasdeEstado/VisinColombia2019/tabid/92/Default.aspx

2009

de

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En cuanto a la Agenda Interna, se puede mostrar como un ejercicio de concertacin de los diferentes actores involucrados. La Agenda Interna es un acuerdo de voluntades y decisiones entre el Gobierno Nacional, las entidades territoriales, el sector privado, los representantes polticos y la sociedad civil sobre las acciones estratgicas que debe realizar el pas para mejorar su productividad y competitividad. Se ha construido mediante un proceso de concertacin y dilogo con las regiones y los sectores productivos e incluye un conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo, responsabilidad de cada uno de los involucrados en el proceso. El DNP acompa en la construccin de sus propuestas de Agenda Interna a 28 departamentos y a dos regiones: Bogot-Cundinamarca y Orinoquia-Amazonia, en un proceso que cubri todo el territorio colombiano. Para el caso de los documentos Conpes, se encuentra que mediante estos documentos se define y ordena la ejecucin de una poltica pblica, como en el caso de la poltica de competitividad. A travs del documento Conpes 3527 el Gobierno nacional sent las bases para desarrollar los lineamientos de la Poltica Nacional de Competitividad (PNC) aprobados por la Comisin Nacional de Competitividad (CNC) el 13 de julio de 2007. La Comisin estableci cinco pilares fundamentales para su desarrollo: 1. 2. 3. 4. 5. Desarrollo de sectores o clusters de clase mundial Salto en la productividad y el empleo Formalizacin empresarial y laboral Fomento a la ciencia, la tecnologa y la innovacin Estrategias transversales de promocin de la competencia y la inversin

El desarrollo que se hace en dicho documento consiste en presentar unos planes de accin para alcanzar los objetivos implcitos en cada uno de los cinco pilares previamente definidos. En este sentido, se plantean 15 planes de accin en diferentes reas de trabajo de la competitividad. La elaboracin de estos planes de accin ha sido liderada por los ministerios o entidades directamente responsables. La estructura de contenido del documento Conpes9 citado es la siguiente: I. INTRODUCCIN II. ANTECEDENTES
Documento Conpes 3527, Poltica nacional de competitividad y productividad, Alta Consejera Presidencial Para la Competitividad y la Productividad; Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Consejo Privado de Competitividad; Departamento Nacional de Planeacin: Gerencia de Competitividad, Grupo de Apoyo a la Competitividad y Direccin de Desarrollo Empresarial; Bogot, 23 de junio de 2008.
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A. Antecedentes jurdicos B. Antecedentes institucionales C. Justificacin III. MARCO CONCEPTUAL IV. DIAGNOSTICO A. Problema central B. Ejes problemticos V. OBJETIVOS A. Propsito B. Objetivos C. Planes de accin i. Sectores de clase mundial ii. Salto en la productividad y el empleo iii. Competitividad en el sector agropecuario iv. Formalizacin empresarial v. Formalizacin laboral vi. Ciencia, tecnologa e innovacin vii. Educacin y competencias laborales viii. Infraestructura de minas y energa ix. Infraestructura de logstica y transporte x. Profundizacin financiera xi. Simplificacin tributaria xii. TIC xiii. Cumplimiento de contratos xiv. Sostenibilidad ambiental xv. Fortalecimiento institucional de la competitividad. VI. RECOMENDACIONES 6.2. Las polticas pblicas distritales

Las polticas pblicas distritales, por su parte, se estn formulando desde las Secretaras respectivas con un enfoque de arriba hacia abajo, es decir, son formuladas por los tcnicos y se implementan de acuerdo con las necesidades especficas de la problemtica a enfrentar. Los procesos de identificacin de la problemtica e incorporacin en la agenda pblica, formulacin de alternativas de solucin, toma de decisin e implementacin de la poltica distrital perecen ser procesos polticos que han
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carecido de la participacin activa de los diferentes actores involucrados en las problemticas analizadas. Por tanto, en este documento se plantea un procedimiento tcnico y poltico que consulte las realidades sociales y polticas desde los diferentes puntos de vista de los actores, y privilegiando procesos de participacin en las diferentes etapas propuestas. La estructura de contenido de algunas polticas como en el caso de la poltica de Turismo (decreto 327 de 2008), se presenta a continuacin: 1. Marco general Objetivo de la poltica Definiciones 2. Lineamientos estratgicos - Fortalecimiento institucional Objetivos Estructura - Mercadeo y promocin Objetivo Acciones Lineamientos - Inclusin y Desarrollo Social Objetivo Acciones - Competitividad Definicin Infraestructura Productividad Tecnologa - Regin Capital Acciones Se puede apreciar que la formulacin de polticas pblicas del distrito presentan una connotacin jurdica expresada en un decreto o norma que la establece y la operativiza. En consecuencia, el proceso de su construccin responde fundamentalmente a este parmetro. En este sentido, la estructura de las polticas pblicas est enfocada hacia el fortalecimiento de procedimientos legales y normativos que en ocasiones hacen difcil su seguimiento y evaluacin.
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7.

Proceso para la formulacin de polticas

En el caso especfico de las Polticas del Sector de Desarrollo Econmico, se propone seguir el siguiente esquema que recoge y amplia algunas opciones tericas:
Ciclo de las Polticas Pblicas Formulacin (Actividades y Tiempos) Etapas Identificacin problema del Actividades Demanda de la accin pblica Apreciacin de los acontecimientos Definicin del problema Anlisis del problema Identificacin de alternativas de solucin priorizacin de alternativas de solucin de acuerdo con criterios del tema analizado Realizacin de reuniones de discusin Concrecin de acuerdos Realizacin de reuniones de discusin Concrecin de acuerdos Realizacin de reuniones de discusin Concrecin de acuerdos Realizacin de mesas discusin Concrecin de acuerdos Creacin de coalicin Legitimacin de la elegida Institucionalizacin de 1 2 Tiempos 3 4 5 6

Formulacin soluciones acciones

de o

Concertacin institucional interna Concertacin institucional en el sector Concertacin con otras entidades pblicas con ingerencia en el tema Concertacin con sector privado (empresarios, ONG, organizaciones sociales) Toma de Decisin Incorporacin en la Agenda Gubernativa

poltica

Fuente: Construccin propia, Subdireccin de Evaluacin y Seguimiento Direccin de Estudios Socioeconmicos y Regulatorios Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, 2009.

8. Propuesta de contenido de las polticas pblicas del sector de Desarrollo Econmico Aunque los contenidos de las polticas pblicas dependen de la naturaleza de las polticas y de los problemas enfrentados, a continuacin se presenta una propuesta de contenido de la poltica para el sector de Desarrollo Econmico que consulta diversos intereses. No se pretende unificar el contenido sino por el
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contrario, brindar una gua de accin sobre los aspectos mnimos que deberan contemplar dichas polticas. A continuacin se presenta el contenido propuesto: I. INTRODUCCIN II. ANTECEDENTES A. Antecedentes jurdicos B. Antecedentes institucionales C. Justificacin III. MARCO GENERAL CONCEPTUAL DE LA POLTICA A. Objetivo de la poltica B. Definiciones IV. DIAGNOSTICO A. Problema central B. Ejes problemticos V. OBJETIVOS A. Finalidad B. Propsitos VI. LINEAMIENTOS ESTRATGICOS A. B. C. D. Definicin Objetivos Estructura Acciones

VII. LINEA DE BASE VIII. RECOMENDACIONES

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Referencias 1. BARDACH, Eugene, 1998. Los Ocho Pasos para el Anlisis de Polticas Pblicas, Mxico: CIDE- M.A. Porra. 2. GERSTLE, Jacques; SOTO, Hernn, La comunicacin poltica, publicado por Lom Ediciones, 2005, ISBN 9562827763, 9789562827768, 251 pginas. 3. HOGWOOD, B. & Gunn, Lewis A. (1984) Policy Analysis for the Real World. Oxford, Oxford University Press. 4. LAHERA, Eugenio. (2004) Poltica y polticas pblicas en los procesos en Amrica Latina. En: Similitudes y diversidades. CEPAL. 5. LENOIR, R. (1989): La notion de dveloppement, Foi et Dveloppement, 175176. Marchioni (1994): La utopa imposible, Santa Cruz de Tenerife, Hernndez Garca. Puig, T. (1994): La ciudad de las asociaciones, Madrid, Popular. Rezsohazy, R. (1988): El desarrollo comunitario, Madrid, Narcea. Snchez Alonso, M. (1991): La participacin. Metodologa y prctica, Madrid, Popular. 6. LOZANO, Alejandro. (2008) Aspectos sobre polticas pblicas: ejercicios e instrumentos para el anlisis. UNAL: Bogot. Pg. 15-27. 7. MAJONE G., 1997, Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de las polticas pblicas, FCE, Mxico. 8. MEDELLN, Pedro. (2004) La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el estudio de las polticas pblicas en pases de frgil institucionalidad. CEPAL. 9. MNY Yves, THOENIG, Jean-Pierre, 1992, Las polticas pblicas, Ariel, Madrid. 10. MONNIER, Eric, 1992, Evaluation de laction des pouvoirs publics, ed. Econmica, Paris. 11. MULLER, Pierre; SUREL, Yves, 1998, Lanalyse des politiques publiques, Montchrtien, Paris. 12. MULLER, Pierre, 2002, Las polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia, Bogot. 13. PADIOLEAU, J. El Estado en concreto, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico,1982. 14. PALIER B., SUREL Y., (2005), Las tres I en el anlisis de la accin del Estado, en revista francesa de ciencia poltica, No.1, vol. 55, febrero.
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