Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima: PLAM de Lima (2006-2021)

Poco antes del termino de vigencia del PLANMET, el Gobierno Central aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano con el Decreto Supremo N 027-2003 VIVIENDA conteniendo nuevas polticas urbanas, modifica la metodologa de los instrumentos de planificacin, adems de elevar la densidad de los parmetros urbanisticos, lo que obliga a que la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) apruebe la Ordenanza N 620-MML y declare el inicio de un nuevo plan de desarrollo metropolitano con el horizonte 2006-2021. El PLAM de Lima es definido as en el Capitulo II, Articulo 4 de dicha ordenanza: [] El Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima (PLAM de Lima), es el instrumento de gobierno municipal que permite orientar la distribucin equilibrada de la poblacin en el mbito provincial, promover el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales y econmicos, as como desarrollar el uso racional de su infraestructura, equipamiento y servicios, fundamentndose en los principios rectores de densificar e intensificar el uso del suelo, preservar y mejorar el medio ambiente, promover la iniciativa privada en la ejecucin de los programas y proyectos de inversin, priorizar la inversin publica en los sectores deficitarios y de pobreza urbana, propiciar la participacin de la sociedad civil en la planificacin del territorio, concertar permanentemente con el gobierno central, gobiernos municipales y el sistema de cooperacin internacional y aplicar tcnicas de simplificacin administrativa para facilitar el oportuno desarrollo de la metrpoli []. [] el PLAM de Lima establecer:
4.1. La nueva Visin del desarrollo fsico-espacial de la Metrpoli de Lima y sus reas territoriales; 4.2. Las Polticas, Estrategias, Objetivos y Metas del desarrollo; 4.3. Los Programas, Proyectos y Acciones sectoriales; 4.4. Las proyecciones demogrficas; 4.5. La organizacin fsico-espacial de las actividades econmicas, sociales y poltico- administrativas; 4.6. La estructuracin de la Metrpoli y su territorio en reas Urbanas y de Expansin Urbana, reas Agrcolas y de Aptitud Agrcola, de Extraccin Minera, de Conservacin Ambiental y Reserva Natural; 4.7. La Zonificacin de los Usos del Suelo Urbano y su normativa; 4.8. Plan de Obras de Infraestructura Econmica en puertos, aeropuertos, vas frreas, carreteras, terminales terrestres, canales; 4.9. El Plan de Vas, de Trnsito y de Transporte Urbano y su normativa; 4.10. Los Planes de Infraestructura de los Servicios Bsicos de agua potable, alcantarillado, energa elctrica, gas, comunicaciones; 4.11. La ubicacin del Equipamiento de Salud, Educacin, Cultura y Administracin; 4.12. Los Sistemas de Comercializacin de Alimentos, de Limpieza Pblica y de Seguridad Ciudadana; 4.13. Sistema de Parques y Recreacin, con su infraestructura en plazas, reas verdes, playas, ros, bosques y reas naturales; 4.14. El Sistema de Seguridad Fsica, identificando las reas de riesgo para el asentamiento poblacional; 4.15. Programacin de Vivienda, reglamentando las reas de crecimiento espacial y densificacin urbana; 4.16. Los Programas de desarrollo de Asentamientos Humanos Informales, para el tratamiento de las reas urbanas con insuficiencia de servicios bsicos, infraestructura, equipamiento y vivienda; 4.17. Los Programas de Destugurizacin, para el mejoramiento de las reas urbanas y construcciones antiguas, ruinosas y con hacinamiento poblacional; 4.18. La actualizacin del Plan del Centro Histrico de Lima, declarado patrimonio cultural de la humanidad y los Programas de Preservacin, Restauracin y Rehabilitacin de las otras reas e inmuebles de valor histrico, cultural y

monumental; 4.19. Los Prog. de Conservacin y Restauracin de las zonas histricas y monumentales de la metrpoli; 4.20. La actualizacin del Plan de Desarrollo de la Costa Verde y de las reas litorales de la Provincia; 4.21. Los Programas de Desarrollo de las Cuencas de los Ros Chilln, Rmac y Lurn; 4.22. Los Programas de Conservacin de las reas Agrcolas, Forestales y Pastoreo; 4.23. El Programa de Usos y Explotacin de Zonas Mineras; 4.24. Los Programas de Proteccin y Mejoramiento Ambiental; 4.25. Sist. de Inversiones Metropolitanas para sustentar el desarrollo de la ciudad y sus reas territoriales; 4.26. La delimitacin de las reas que requieren de Planes Especficos.

Artculo 5.- El Sistema de Inversiones Metropolitanas (SIM), es el instrumento tcnico de gestin del PLAM de Lima, que permite programar y promover las inversiones del sector pblico y privado en reas principales del territorio metropolitano, el cual bsicamente debe contener:
5.1. Informacin actualizada del contexto metropolitano en aspectos catastrales, legales, sociales, econmicos, culturales y otros, sobre determinadas reas prioritarias de desarrollo en la metrpoli. 5.2. Indicadores sobre viabilidad de ejecutar determinados programas y proyectos de inversin, incluyendo informacin sobre los valores de la propiedad inmobiliaria, zonificacin de los usos del suelo, factibilidad de servicios, accesibilidad, transporte y otros. 5.3. Programas de Inversiones, actuales y futuros, del sector pblico y privado, describiendo fundamentalmente los tipos de emprendimientos inmobiliarios en materia de vivienda, comercio, industria, turismo, infraestructura, equipamiento, servicios y otros, que existen o requiere el desarrollo de la metrpoli.

En los Art. 9 al 13 restantes del Captulo II se establecen los procedimientos para que el Instituto Metropolitano de Planificacin (IMP) elabore este PLAM; en el Capitulo III se establecen los procedimientos para los Planes Especficos, y en el Captulo IV se establecen los procedimientos para los respectivos Plan Urbano Distrital. En el Captulo V se norma La Zonificacin de los Usos del Suelo, con nuevas categoras generalizadas simplificadas y rangos de parametros urbansticos en los cuadros de su Articulo 30, los que en Vivienda luego se reajustan con la Ord. N 719-MML. Esta zonificacin realmente queda a definirse en el proceso de reajuste generalizado de los planos de zonificacin aprobados distrito por distrito. Del PLAM de Lima a la fecha solo se ha adelantado el reajuste de los instrumentos de regulacin tal como la Zonificacin estando pendientes la visin, objetivos y polticas generales de desarrollo, cuando debiera ser al reves... Anlisis del Proceso de Reajuste de Zonificacin para Lima 2004-2008. El IMP inici un largo anlisis, que tuvo como objetivo disear la nueva estructura de zonificacin a aplicar a todo Lima; se elabor un diagnstico y propuesta conceptual muy interesante que sintetizaremos, el cual se difundi en pginas web de la poca, pero que lamentablemente no se manej ms all de crculos acadmicos y municipales. La Zonificacin.- Se concepta como un Instrumento tcnico / normativo del plan urbano que orienta la racional distribucin de las actividades urbanas en el territorio. La zonificacin de los usos del suelo establece limitaciones y regulacin al uso de la propiedad privada en uso y

capacidad edificatoria de acuerdo con los objetivos del bien comun y el inters social plasmados en los Planes de Desarrollo Urbano. Siendo la zonificacin el intrumento regulador ms importante; desde el PLANMET en 1967 se dieron 4 sucesivos reajustes de zonificacin los aos 1971, 1977, 1979 y 1985; luego del inicio del PLANMET en 1990 se generan 2 reajustes integrales los aos 1990 y 1997 (adems de multiples cambios especificos de zonificacin), todos bajo la misma matriz de categoras y parmetros hasta que se inicia el PLAM de Lima en donde cambia la matriz normativa de categoras.
(Ver el Primer Artculo de este Blog: Proceso de Planificacin Lima Metropolitana).

Con una nueva imagen objetivo (26 items del Art. 4), se fueron construyendo los nuevos parmetros urbanos; como cada vez hay menos urbanizaciones, y ms demolicin y reconstruccin de areas urbanas, simplificar los parmetros edificatorios que permitan mayor capacidad (altura, rea libre, estacionamiento, coeficiente edificacin, etc) fue cobrando mas importancia. El IMP evalu el estado general de la estructura urbana de Lima Metropolitana, identificando centros de concentracin general y la estructura de actividades de vivienda en general, Comercio Metropolitano, de Comercio Zonal, Industria, y el Equipamiento Urbano Principal, y su interelacin generando desplazamientos metropolitanos, que se abstraen en los Corredores de Uso Intensivo (de mayor densidad de actividad distrital), coincidentes con los Corredores Principales de Transporte. (Ver Plano de Estructura de Centros y Ejes Dinamizadores).

Areas de Tratamiento Normativo (ATN). Adems de la estructura anterior, las normas de zonificacin del Reglamento Nacional de Construcciones (RNC) tenan subdividida la ciudad en 05 reas de Estructuracin Urbana (AEU) abstractas, que se diferenciaban por: (i) sus grados de desarrollo en consolidacin urbana, (ii) por la homogeneidad o heterogeneidad de usos generada por la especializacin funcional, y (iii) por tener reas residenciales homogeneas protegidas por un adecuado control urbano, o en contraste vivienda-mixta con diversidad de densidad y actividades de baja escala superpuestas con la residencia que es caracteristica de las reas urbanas en formacin e informales. El diagnstico del IMP, actualiza y simplifica la clasificacin de la ciudad en 04 Areas de Tratamiento Normativo (ATN) bien delimitadas basandose en las 3 variables sealadas, las que ameritan reglamentos diferenciados en cuanto a sus Parmetros Urbanisticos, Edificatorios e Indices de Usos del Suelo (IU). La delimitacin es tcnica y as la jurisdiccin de un municipio distrital, puede contener mas de una ATN.

Las ATN III agrupan las reas urbanas centrales de mayor desarrollo urbano, orden y homogeneidad de usos del suelo, con normas diferenciales de Calidad Edificatoria y Niveles Operacionales que cada municipio distrital quiso diferenciar en Reglamentos Edificatorios especficos en los distritos de Surco, Miraflores, San Borja, San Isidro, Magdalena, La Molina y alrededores. Las ATN I y II son dos grados inferiores de consolidacin y mayor diversidad de usos mixtos; y las ATN IV son las que requieren reglamentacin especfica tal como zonas histricas o naturales protegidas.

Estructuracin de la Asignacin de Zonificacin. De esa estructuracin general, se pas a formular criterios conceptuales para asignacin de la nueva zonificacion, para organizar y agrupar los usos mas intensivos o el equipamiento metropolitano en torno a espacios metropolitanos o la interseccin de los corredores antes

sealados por su mayor capacidad de uso y de transporte (stos se haban venido formando de manera natural (como las avenidas Aviacin, Javier Prado, Arequipa, Angamos, etc).

Finalmente, vista la enorme complejidad de aplicacin normativa que se haba generado desde el Ao 1970 en el (RNC) con ms de 09 categoras de Zonificacin Residencial, 09 categoras de Zonificacin Comercial, y 05 categoras Industriales, que multiplicadas por 05 reas de Estrcuturacin Urbana; las que adems sumandas a la escala de 03 zonificaciones Educativas, 04 Hospitalarias y las Especiales (OU, ZRP, ZRE, etc), generaban una gama de hasta 125 variedades de zonificacin inmanejable para la administracin edil, e incomprensible para constructores, inversionistas y la poblacin en general. Por ello se retorna a la escencia genrica de las categoras de zonificacin sobretodo en cuanto a Vivienda (Baja, Media y Alta densidad) y Comercio (metropolitano, zonal, distrital y vecinal). Tan solo diferenciadas por las reas de Tratamiento Normativo y las normas especficas distritales. En los 03 cuadros siguientes se esquematiza la conversin y absorcin de las categoras anteriores en las nuevas categoras establecidas por la Ord. N 620-MML (ao 2004) y su reajuste con la Ord. N 719-MML.

Planos de Consulta y Debate del IMP de la Prop de Zonificacin Generalizada de Lima, ao 2004.

Planos de Consulta y Debate del IMP de la Prop de Zonificacin Generalizada de Lima, ao 2004.

Comentario UrbVial: La zonificacin es la aplicacin ultima que plasma los objetivos de la planificacin; sin embargo llama la atencin que se hayan generado mas de 6 reajustes generales en 30 aos adems de multiples reajustes especficos de zonificacin (sea por errores o por inters de proyectos individuales) lo que pone en tela de juicio la voluntad de preservar la estabilidad de los Planes. Tambin es discutible que se formulen los nuevos planos de zonificacin entre los aos 2006 y 2009, sin haberse formulado, definido y aprobado la Visin de Desarrollo Integral y los Objetivos de Ordenamiento Territorial, Urbano y Ambiental del PLAM de Lima. Los claros planteamientos tericos del analisis inicial del IMP expuestos, son previos a la aprobacin de los cuadros normativos de Zonificacion de la Ord. N 620-MML, y su reajuste la Ord. N 719-MML el ao 2004. La simplificacin de las categoras de zonificacin tiene un importante antecedente y precursor, con el reajuste generalizado de la zonificacin del distrito de San Isidro aprobado con la Ord. N 312-MML del ao 1998, que comenz a utilizar las categoras residenciales simplificadas como vivienda RDB, RDM y RDA y comercio CV, CS, CZ y CM por ejemplo. El Decreto Supremo N 027-2003-VIVIENDA volvi a aprobar tablas normativas con las mismas categoras complejas de hace 40 Aos de 9 grados de Residencia (R1 a R8), 9 grados de Comercio de C1 a C9, CE, CI) e Industria de I1 a I4, etc, que estan en vigencia para la mayora de ciudades del resto del pas; pero el analisis de la realidad compleja de Lima y su autonoma de analisis urbano ocasion un gran debate para que su clasificacin simplificada sea necesariamente diferente. En los aos de 2004 a 2008 la desgastadora negociacin con cada uno de los distritos principales motiv que no se pudiera aprobar un solo plano y una gama simplificada unica de zonificacin para cada una de las Areas de Tratamiento Normativo (ATN) como era la intencin inicial, sino que sobretodo en la ATN III se tuviese que aprobar un reajuste generalizado de zonificacin para las exigencias de diferenciacin de cada uno de los distritos principales, lo cual en la practica gener mas de 30 ordenanzas normativas de zonificacin y ha vuelto a dejar una matriz normativa y legal bastante compleja. Aparecieron instrumentos novedosos tal como manejar dos planos diferentes: un plano solo de alturas de edificacin, y otro de usos del suelo complementado con un Indice de Usos con todos los giros del Codigo Internacional Industrial Uniforme (CIIU) que siendo mas de 1200, s recogen todas las actividades econmicas urbanas (antes eran solo 600 giros insuficientes). Pero tambin se perdieron instrumentos de planificacin general importantes, tal como el Coeficiente

de Edificacin y el Coeficiente de Densidad, que eran importantes no tanto para urbanizar ni edificar, sino para calcular metas de redes de servicios y de dotacin de eaquipamiento urbano (recreacin, educacin, salud, etc). Entender la matriz normativa urbana actual de Lima, y compararla con la matriz normativa urbana nacional, nuevamente se ha convertido en un tema tcnico muy especializado que trataremos en otro articulo sobre las Normas de Zonificacin Vigentes en Lima, si es que los amables lectores as lo requieren, o los interesados en profundizar pueden entrar en contacto con el autor.
(fuente: sntesis propia del PLAM de Lima y del estudio inicial del IMP, del Capitulo5 de la tesis de MDI del Arq. Jose Oviedo Lira, ao 2009).

El grado de urbanizacin en Colombia, el aporte de las ciudades al crecimiento econmico y los mltiples encadenamientos e impactos sociales positivos alrededor de la vivienda, la provisin de agua potable y saneamiento, y el desarrollo de sistemas de movilidad, con un marco adecuado de poltica, permitirn que esta locomotora sea fundamental para la disminucin de la pobreza, el crecimiento econmico sostenible y la generacin de riqueza, con un mayor equilibrio regional. La poltica urbana ha tenido avances importantes en los ltimos aos (UN-HABITAT, State of the World Cities: 2008/2009). La Estrategia de Ciudades Amables de la Visin 2019 ha generado procesos cada vez ms integrales a nivel local, articulando inversiones en vivienda, agua potable, movilidad, saneamiento bsico, entre otros, logrando as un avance satisfactorio en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). No obstante, persisten dificultades para lograr un desarrollo territorial ms integral, relacionadas con: (1) falta de articulacin y complementariedad de los procesos de desarrollo territorial a escala metropolitana o regional lo cual dificulta la formulacin, estructuracin financiera y ejecucin de proyectos urbano-regionales estratgicos; (2) deficiencias en el conocimiento e incorporacin adecuada de las restricciones ambientales en los procesos de planificacin y ordenamiento urbano y regional, y; (3) presencia de asentamientos precarios en las zonas perifricas de las ciudades. A pesar de los importantes avances que sobre esta materia son reconocidos por UN-HABITAT en su ltimo

Informe Mundial de Ciudades 2010-2011, para 2008 cerca del 15% de los hogares urbanos viven en estos asentamientos (1.370.000 hogares). A continuacin se presenta el diagnstico de vivienda, agua potable y saneamiento bsico y movilidad.

VIVIENDA Y CIUDADES AMABLES

OBJETIVOS De acuerdo con las proyecciones oficiales del Censo de 2005, durante los prximos cuatro aos la poblacin urbana se incrementar en dos millones de personas y se formarn cerca de un milln de nuevos hogares urbanos. De esta forma, los objetivos de la Estrategia de Vivienda y Ciudades Amables son: 1. Aprovechar el nivel de urbanizacin de Colombia para apoyar las metas y estrategias de disminucin de pobreza. Para esto se cumplir con las acciones identificadas en los ODM de incorporar, entre 2004 y 2015, a 10 millones de nuevos habitantes a soluciones de acueducto y 11,1 millones de habitantes a soluciones de alcantarillado (urbano y rural), y reducir de 16% al 4%, entre 2005 y 2020, los hogares que habitan en asentamientos precarios (CONPES 91 de 2004). 2. Aumentar la productividad en la construccin para lograr la meta de un milln de viviendas

nuevas, para lo cual se tendr una visin integral de los encadenamientos con otros sectores, eliminando los obstculos que enfrentan hogares, constructores y entidades territoriales. 3. Incorporar parmetros de sostenibilidad ambiental en el desarrollo de las ciudades, mediante programas de renovacin urbana, Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de movilidad eficiente y manejo adecuado de residuos, as como en la produccin de insumos, la prestacin y consumo de servicios pblicos domiciliarios y en la construccin de las edificaciones. 4. Estructurar e implementar intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de transporte pblico masivo y no motorizado, sostenibles en trminos operacionales, ambientales y financieros, articulados con medidas de administracin de la demanda y uso del suelo. 5. Consolidar las reformas estructurales en el sector de agua potable y saneamiento bsico, para lograr impacto positivo en la disminucin de pobreza, las coberturas reales de acueducto, alcantarillado y aseo, la salud y la competitividad de las ciudades y del sector rural. 6. Acelerar el fortalecimiento institucional del sector e introducir criterios diferenciales en las polticas que permitan atender con prioridad a la poblacin desplazada, y la vinculada a la Red JUNTOS. MARCO LEGAL La Constitucin de 1991 ciment las bases del proceso de descentralizacin, de modo que las entidades territoriales quedaron como responsables de la promocin del desarrollo en sus territorios, asignando a los municipios la competencia directa sobre la planificacin y administracin del suelo urbano, as como del desarrollo fsico de las ciudades. Estos principios fueron desarrollados por la Ley 152 de 1994 -Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, y la Ley 388 de 1997 -Ley de Desarrollo Territorial, las cuales adoptaron nuevas figuras de planeacin para las ciudades: (i) el Plan de Desarrollo que hace concreto en programas y proyectos el programa de gobierno de cada alcalde durante su perodo; y, (ii) el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como instrumento de planificacin territorial. El POT incorpora el marco normativo de las ciudades, el rgimen de suelo que otorga derechos y deberes a los propietarios de los suelos, y los instrumentos de planeacin, gestin y financiacin del desarrollo urbano. En trminos generales, un POT consta de los siguientes componentes: (1) General , constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; (2) Urbano , constituido por las polticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo fsico urbano; y (3) Rural , constituido por las polticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, as como la conveniente utilizacin del suelo. Por otra parte, la mencionada Ley desarrolla una serie de instrumentos de gestin del suelo como mecanismos indispensables para la realizacin de operaciones urbansticas integrales, entre las cuales se incluyen los proyectos de vivienda de inters social, que permitan agilizar y encauzar el ordenamiento del territorio. Entre estos se conciben las herramientas de planificacin

y las herramientas de gestin del suelo. Entre las primeras se cuentan los planes de ordenamiento territorial, los planes parciales y las unidades de actuacin urbanstica. Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011 La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgnicas para la organizacin polticoadministrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carcter orgnico relativas a la organizacin poltico-administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nacin, las entidades territoriales y las reas metropolitanas y establecer las normas generales para la organizacin territorial. Decreto 1469 de 2010 Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbansticas; al reconocimiento de edificaciones; a la funcin pblica que desempean los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.

DOCUMENTOS Y ENLACES Sistema de Metas Presidenciales SIGOB El Sistema de Seguimiento a Metas es una herramienta de trabajo interinstitucional y de informacin gerencial del Presidente de la Repblica, desarrollado en lnea para la programacin, gestin y monitoreo de los resultados de los principales programas de accin de gobierno. En este sistema interactan las entidades de la Rama Ejecutiva involucradas directamente en el cumplimiento de los compromisos del Gobierno, las cuales reportan en tiempo real la informacin de los avances alcanzados con respecto a las metas cuatrienales y anuales relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo y otros compromisos prioritarios del gobierno. Las polticas de Calidad de Vida Urbana se enmarcan en las Siete Herramientas de Equidad del Gobierno Nacional. El SIGOB hace seguimiento de los avances en el fortalecimiento de los instrumentos de planeacin y ordenamiento territorial, el desarrollo de Sistemas Integrados de Transporte Masivo y el apoyo a los sistemas de atencin y prevencin de desastres.