REFORMA CONSTITUCIONAL 2005: EL PODER BUSCA MS PODER.

Gonzalo Candia Falcn Profesor ayudante Derecho Constitucional Pontificia Universidad Catlica de Chile. INTRODUCCIN. Terminaba el ao 2005 y en las principales facultades de Derecho del pas la discusin era una: la reforma constitucional recientemente aprobada por la Ley N 20. 050 Generaba un nuevo texto constitucional o ms bien constitua una simple reforma a la original Constitucin de 1980? El debate fue apasionado. No poda dejar de ser as, ya que detrs de la trama de conceptos jurdicos en el cual se fundaba la discusin, subyaca un importante elemento poltico que era imposible desconocer. El presente trabajo no busca dar una respuesta cabal a la pregunta anterior. Ello exigira un anlisis global del conjunto de las reformas, tanto en sus aspectos orgnicos como sustantivos. Nosotros tan slo revisaremos someramente una perspectiva que consideramos clave. Nos referimos al sistema de gobierno. Nuestro anlisis busca responder dos interrogantes. Una es de carcter tcnico y la otra de ndole histrico-poltica. La primera de ellas dice relacin con cuestionarse acerca si la reforma constitucional 2005 alterara las bases del sistema presidencialista chileno, de tal manera que se justifique hablar de la Constitucin de 2005. La segunda, por otro lado, busca especificar si el grupo poltico que constitua la oposicin en 1981 hoy en el poder ha sido consecuente con las posturas constitucionales planteadas durante aquel perodo. 1. ltimos aos de la Constitucin de 1925: Necesidad de fortalecer el poder presidencial. La historia constitucional chilena est fuertemente marcada por la compleja relacin que ha existido entre Presidente de la Repblica y Parlamento a partir de 1833. En palabras de Eduardo FREI:
Los constituyentes del 33 establecieron un Ejecutivo vigoroso, que se fue debilitando paulatinamente, hasta permitir, despus del enfrentamiento armado de 1891 el advenimiento de un rgimen parlamentario. La Constitucin de 1925 logr eliminarlo a pesar de que siguieron subsistiendo zonas obscuras en el mbito constitucional que permitieron nuevamente al Parlamento interferir en la vida administrativa del pas y limitar, en el hecho, las prerrogativas que las Constituciones del 33 y del 25 le haban dado al Presidente de la Repblica como Jefe Supremo de la Nacin y administrador del Estado1
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Vase: FREI MONTALVA, Eduardo, La reforma constitucional en su contexto histrico-poltico, en Reforma Constitucional 1970, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1970, pg. 19.

Esas zonas obscuras a las que alude Frei bsicamente decan relacin con las importantes atribuciones que tuvo el Parlamento hasta 1970. Ellas motivaron a Sergio MOLINA a sealar que:
En un sistema como el chileno, por ejemplo, donde no ha existido mecanismos para dirimir la contradiccin y en donde el Congreso ha mantenido iniciativas en importantes materias econmicas y sociales, la solucin ha sido la transaccin, lo que, en definitiva, conduce al incumplimiento del programa y eventualmente al fracaso total o parcial de un Gobierno. La concentracin de un mayor nmero de decisiones en el Poder Ejecutivo al cual se le ha encomendado la Administracin del Estado permitira un cumplimiento ms eficiente de esa funcin2.

La existencia de esas zonas oscuras en las que tanto Frei como Molina coinciden movi a que el Constituyente de 1980 reforzara el presidencialismo instaurado a la luz de la Carta de 1925. 2. Constitucin de 1980: Presidencialismo reforzado y enclaves autoritarios. Antes de profundizar en la forma de gobierno generada por el constituyente de 1980, sealemos cules son los tres ejes centrales de la Carta Fundamental entonces vigente: a) La existencia de un sistema humanista de valores, representado tanto en el captulo I de Bases de la Institucionalidad como en el captulo III acerca de los Derechos y deberes constitucionales; b) Un rgimen de presidencialismo reforzado; y c) La presencia de los denominados enclaves autoritarios. EL primer elemento el ms importante de todos en nuestra opinin, ya que permite definir realmente el contenido material de un Cdigo Poltico no ser objeto de nuestro anlisis. Pero s lo sern los dos tpicos siguientes. Presidencialismo reforzado. Es un atributo indiscutible dentro de nuestra doctrina iuspublicista el carcter reforzado de nuestro sistema presidencial3. Esto puede ser apreciado en la versin original de la Constitucin de 1980 a travs de diversas atribuciones:

2 Vase: MOLINA, Sergio, La planificacin y la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en materia econmica y social, en Reforma, pg. 80. 3 Vase: BULNES ALDUNATE, Luz, Forma de gobierno en la Constitucin de 1980, en Revista Actualidad Jurdica, Universidad del Desarrollo, N 4, ao 2001.

1. El artculo 32 N 1 sealaba que eran funciones del Presidente de la Repblica Concurrir a la formacin de las leyes con arreglo a al Constitucin, sancionarlas y promulgarlas; 2. Asimismo, por medio del artculo 32 N 2 poda Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria y clausurarla; 3. A su vez los artculos 32 N 3 y 61 le facultaban expresamente para dictar Decretos con Fuerza de Ley, cuestin cuya constitucionalidad se discuti a lo largo de toda la existencia de la Carta Fundamental de 1925 y que vino a consagrarse slo a partir de la reforma de 1970; 4. Poda, asimismo, invocando el artculo 32 N 5 Disolver la Cmara de Diputados por una sola vez durante su perodo presidencial, atribucin que fue derogada en 1989; 5. Tambin poda designar parte del Senado en virtud del artculo 32 N 6, los senadores designados; 6. Dispone asimismo de una potestad reglamentaria amplia; puede ejercer esta atribucin en todas aquellas materias que no estuvieren contenidas en la reserva legal (artculo 32 N 8); 7. Las urgencias, como mecanismo de manejo de la agenda legislativa pas desde el Congreso al Presidente de la Repblica (artculo 71); 8. Tambin el Presidente goza de iniciativa exclusiva respecto de importantes materias relacionadas especialmente con el tema presupuestario (artculo 62 inciso cuarto)4; y

En este sentido, el Tribunal Constitucional en el caso Ley de Presupuestos (1997), Rol N 254, utiliz como argumento para afirmar la supuesta flexibilidad de la Ley de Presupuestos:
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Considerando 22.- Por su parte, respecto de la Constitucin de 1980, debe ponerse de relieve, como lo destaca el profesor don Alejandro Silva Bascun que "todo lo relativo al Presupuesto Anual se encuentra sumido en el propsito sustancial de darle unidad de manejo tributario y financiero al sector pblico, entregando la responsabilidad de su formulacin y ejecucin al Presidente de la Repblica, como una de las manifestaciones del vigoroso presidencialismo consagrado en la Constitucin de 1980" () Considerando 24. Que, el anlisis de las normas que regulan el presupuesto nos permite concluir: A) Que el Presupuesto General de la Nacin es materia de ley, encontrndose as consagrado a su respecto el principio de reserva legal. Sin embargo, esto no puede llevar a desconocer que atendida su propia naturaleza, dicho principio recibe una aplicacin atenuada y flexibilizada

9. Por ltimo, designa y remueve discrecionalmente a los Ministros de Estados, subsecretarios, intendentes, funcionarios de confianza legtima y hasta 1989 incluso a los alcaldes. Pero, Cmo fueron interpretadas estas disposiciones por el propio Ejecutivo de la poca? En el Objetivo Nacional y Polticas Generales del Gobierno de Chile (1981) se seal que:
b.- Ser tarea prioritaria del Estado el robustecimiento del principio de autoridad y del respeto a las jerarquas. Conforme a la mejor tradicin nacional, se fortalecer especialmente la autoridad presidencial, capacitndola para resolver los problemas nacionales por encima de los intereses de grupo que se opongan al bien comn, y para que los sectores ms dbiles y menos organizados de la comunidad encuentren en dicha autoridad una defensa eficaz y justiciera5.

Concluyendo: la Constitucin de 1980 en su versin primitiva configur un sistema presidencialista reforzado, fundado en dos pilares: su potestad colegisladora desequilibrante, por un lado, y sus importantes atribuciones administrativas, por otro. Enclaves autoritarios. Asimismo, principalmente los detractores de la legitimidad de la Carta hablaban de la existencia de enclaves autoritarios en la Carta Fundamental. En relacin a estos enclaves, stos estaran constituidos principalmente por: 1. Las atribuciones potestativas contenidas en las disposiciones transitorias de la Constitucin. Principalmente dicen relacin con las disposiciones decimocuarta (presidencia Pinochet)6; decimoquinta letra A (estados de emergencia y catstrofe; designacin alcaldes)7; vigesimocuarta (disposiciones 8 interventoras de derechos) ; y

Vase: Objetivo Nacional y Polticas Generales del Gobierno de Chile, pg. 11. Refera que Durante el perodo indicado en la disposicin anterior, continuar como Presidente de la Repblica el actual Presidente, General de Ejrcito don Augusto Pinochet Ugarte, quien durar en el cargo hasta el trmino de dicho perodo. 7 La disposicin decimoquinta transitoria estableca que El Presidente de la Repblica tendr las atribuciones y obligaciones que establecen los preceptos de esta Constitucin con las siguientes modificaciones y salvedades: A.- Podr: 1) Decretar por s mismo los estados de emergencia y de catstrofe, en su caso; 2) Designar y remover libremente a los alcaldes de todo el pas () 8 Esta era una de las disposiciones transitorias ms crticas por la entonces oposicin poltica. Facultaba al Presidente de la Repblica para que en caso de actos de violencia destinados a alterar el orden pblico o hubiere peligro de perturbacin para la paz interior a) Arrestar a personas hasta por el plazo de cinco das (); b) Restringir el derecho de reunin y la libertad de informacin (); c) Prohibir el ingreso al territorio nacional o expulsar de a los que propaguen las doctrinas a las que alude el artculo 8 () y d) Disponer la permanencia obligada de determinadas personas en una localidad urbana del territorio nacional hasta por un plazo no superior a tres meses. Estas resoluciones del Presidente no sern susceptibles de recurso alguno.
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2. Las disposiciones constitucionales relacionadas con el concepto de democracia tutelada. Esto comprendera desde la facultad presidencial de designar a los senadores designados (artculo 45); la inamovilidad relativa de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas; y la existencia del Consejo de Seguridad Nacional9. Tras el plebiscito de 1988 y el advenimiento de la democracia en 1990, las atribuciones del Presidente de la Repblica relacionadas con las disposiciones transitorias desaparecieron. Slo subsistieron 1990 las correspondientes al ltimo aspecto esbozado. En relacin a aquel, el profesor Francisco Cumplido indica:
al asumir el Presidente Ricardo Lagos, subsistan los siguientes enclaves autoritarios: la existencia de los senadores designados y vitalicios, lo que implicaba que no exista una cabal representacin poltica; el sistema electoral binominal que no es ni mayoritario ni proporcional, sino arbitrario; El poder de seguridad en Fuerzas Armadas garantes de la institucionalidad y limitante de las facultades del gobierno civil; La integracin y atribuciones del Tribunal Constitucional en que participan poderes burocrticos y puede llevar al gobierno de los jueces; el procedimiento de reforma a la Constitucin, que no obstante las anteriores modificaciones de la Carta se ha constituido en un obstculo para que los gobiernos democrticos introduzcan modificaciones a la Constitucin, a menos que los proyectos cuenten con un alto consenso, especialmente en el Senado10

3. La reaccin al presidencialismo reforzado: El Grupo de los 24. La crtica a tan inmoderado presidencialismo no se hizo esperar. La ms tcnica de ellas se originara en el Grupo de los 24, agrupacin conformada por conspicuos constitucionalistas opositores al rgimen del Gobierno Militar. En relacin a la forma de gobierno propuesta para el pas, ya el ao 1979, en un documento titulado Bases fundamentales de un reforma constitucional sealaron:
Para lograr el objetivo sealado de facilitar la formacin de mayoras estables en el Gobierno, [sugerimos] dos alternativas de sistema de gobierno (): La primera de estas alternativas introduce al rgimen presidencial establecido en la Constitucin de 1925 las siguientes modificaciones () La segunda alternativa consagra un sistema semipresidencial de gobierno, dividiendo las funciones ejecutivas entre el Presidente de la Repblica como Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno como jefe de gabinete11

Entre las dos opciones planteadas en 1979, parece haber encontrado mayor eco entre quienes conformaban el Grupo de los 24 la segunda, esto es, la
Algunos agregan el tema del sistema binominal, aspecto que no creemos que corresponda. Vase: CUMPLIDO CERECEDA, Francisco, La forma de gobierno de en Chile, ao 2006. 11 Vase: Las propuestas democrticas del Grupo de los 24, Patricio Chaparro (Editor), Ediciones del Grupo de Estudios Constitucionales, Santiago, 1992, pgs. 54-55.
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proposicin de un rgimen de gobierno semipresidencial que atenuara los excesos de un presidencialismo excesivo. Es as como diez aos ms tarde, en 1988 el grupo redact un proyecto que estableca un Rgimen de Gobierno semipresidencial. Aquel en opinin de Patricio CHAPARRO:
Propone la existencia de un Ejecutivo con facultades suficientes, pero no predominantes, las cuales deben ser ejercidas en una permanente bsqueda de concertacin y armona con la mayora poltica expresada en el parlamento () Por medio de complejos mecanismos poltico-institucionales se intenta promover una distribucin compartida y armnica de poderes, para as lograr la meta de un equilibrio poltico estable y eficaz12

Es decir; frente a un presidencialismo desbordante la reaccin democrtica fue la propuesta de un mecanismo atenuante. Ese mecanismo fue sostenido firmemente por juristas cuya sensibilidad era afn a aquella de la entonces oposicin. Esto queda meridianamente claro tras comprobar que uno de sus integrantes ms destacados fue Patricio AYLWIN, futuro Presidente de la Repblica por la Concertacin de Partidos por la Democracia (1990-1994) y su Ministro de Justicia, Francisco CUMPLIDO. 4. Dieciocho aos ms tarde: reforma constitucional 2005. Han transcurrido ms de 15 aos desde ese lejano 1988 en que un grupo de juristas afines a la Concertacin de Partidos de la Democracia13 propuso la creacin para Chile de un sistema de gobierno semipresidencial, cuyo nico norte era atenuar el excesivo poder presidencial que configuraba la Carta de 1980. Dieciocho aos ms tarde la historia es diversa; la entonces oposicin es hoy gobierno. Como tal, present al Congreso Nacional una serie de proyectos de reforma constitucional, los cuales durante ms de diez aos fracasaron debido a la falta de consenso que encontraron en el Senado. Finalmente, en 2005 ese acuerdo se logr y se aprob definitivamente las reformas propuestas por el Gobierno. Modificaron esas reformas el sistema presidencialista reforzado instaurado por la Constitucin de 1980? Lo mitigaron o ms bien lo profundizaron? Habr encontrado eco en la Concertacin el llamado que en 1988 hiciera el Grupo de los 24? Creemos que la reforma constitucional 2005, sigui en parte a la propuesta del Grupo de los 24 y en parte la contradijo derechamente:

Vase: Las propuestas, pg. 241. En ese sentido: El Grupo de Estudios Constitucionales fue el primer grupo humano organizado, acadmico y poltico de oposicin democrtica y pluralista al gobierno militar. Vase: Las propuestas, pg. 283.
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4.1. En relacin a los enclaves autoritarios, stos fueron eliminados (senadores designados y vitalicios, inamovilidad relativa de Comandantes en Jefe) y otros desfigurados (Consejo de Seguridad Nacional); 4.2. En cuanto el rgimen presidencial de gobierno generado en 1980, ste no slo se conserva, sino que derechamente se profundiza. Es decir, el Presidente de la Repblica de 2006 es hoy an ms potestativo que el Presidente de la Repblica de 1990. Sealemos por qu: 4.2.1. En materia de reserva legal y potestad reglamentaria. La reforma contenida en la Ley N 20.050 hace an ms dificultoso el acceso al Tribunal Constitucional en relacin a Decretos Supremos dictados por el Presidente de la Repblica que excedan los mrgenes de la potestad reglamentaria autnoma. Para ese caso, hoy la Constitucin exige la concurrencia de la Cmara (artculo 93 N 16). En cambio, tratndose de otro vicio, slo se exige la concurrencia de una cuarta parte de ella; 4.2.2. Tratados Internacionales. El artculo 54 N 1 establece que No requerirn de aprobacin del Congreso los tratados celebrados por el Presidente de la Repblica en ejercicio de su potestad reglamentaria; 4.2.3. Se conserva el sistema de urgencias. Con ello, la agenda legislativa sigue siendo resorte del Presidente de la Repblica; 4.2.4. Facultades discrecionales en torno a las Fuerzas Armadas. Tras la reforma 2005, el Jefe de Estado puede remover discrecionalmente a los Comandantes en Jefe del Ejrcito, con una mnima y poco significante intervencin del Senado (artculo 104); 4.2.5. Nuevo estatuto del Consejo de Seguridad Nacional. Slo el Presidente de la Repblica puede convocar al Cosena (artculo 107) y se deroga la facultad que le permitan celebrar acuerdos en los que sealaren quebrantamientos del orden constitucional; 4.2.6. Nueva atribucin especial para citar a las Cmaras. El artculo 32 N 2 permite efectuar una citacin a la mayor brevedad posible; 4.2.7. Nueva Facultad para refundir, coordinar y sistematizar textos legales. De acuerdo a CARMONA, ello permitira al Presidente de la Repblica refundir, coordinar y sistematizar

textos legales; y por otro lado, buscar la mejor ejecucin de la ley14; 4.2.8. Una mayor presencia del Ejecutivo en el Tribunal Constitucional. Mientras en 1990 Patricio Aylwin nominaba un Ministro del Tribunal, hoy da Michelle Bachelet puede designar tres; Todo el conjunto de potestades sealadas fortalecen an ms el rol del Presidente de la Repblica dentro de nuestro esquema constitucional. Objetivamente, desde el trmino del Gobierno Militar, ningn Presidente de Chile ha tenido tanto poder como hoy. 5. Y las propuestas del Grupo de los 24? Una inconsecuencia poltica. Tras haber revisado la intencin en 1988 del Grupo de los 24 en el sentido de generar un sistema de gobierno menos autoritario y menos centrado en la persona del Presidente de la Repblica, podemos observar cmo dieciocho aos ms tarde sus afines polticos promovieron todo lo contrario; reforzaron como nunca antes en democracia el poder del Jefe de Estado. Es claro que el grupo poltico actualmente en el poder promovi reformas a la Carta Fundamental que buscan aumentar an ms nuestro presidencialismo reforzado. Prueba de aquello es que uno de los ms destacados integrantes del Grupo de los 24, el destacado profesor Francisco CUMPLIDO an despus de la reforma 2005 propugna, en forma consecuente, el modelo propuesto para Chile en 1988:
Comparto la afirmacin de que en Chile no se ha desarrollado un gobierno parlamentario autntico, por lo que las crticas al parlamentarismo habido entre 1891 y 1924 no son vlidas o no afectan al sistema. No obstante, existe una imagen desfavorable del gobierno parlamentario, porque prevalece la idea de que en nuestro pas el personalismo es un factor socializado en la cultura poltica y el presidencialismo satisface mejor esta exigencia. Otros agregan que la politiquera sera un factor de constante inestabilidad del rgimen, que se agravara con el parlamentarismo. En mi opinin, sera necesario buscar un sistema de gobierno intermedio, durante un plazo razonable, que permita socializar los principios democrticos que nos hacen privilegiar el gobierno parlamentario. Este sistema deber asegurar una mayora estable, que resuelva las relaciones conflictivas entre el Presidente de la Repblica y la mayora poltica expresada en el Parlamento y, al mismo tiempo, mantenga la continuidad del rgimen poltico democrtico () El gobierno semipresidencial, patrocinado por algunos miembros del Grupo de los 24, es en mi opinin un modelo que se ajusta a los requerimientos indicados, En efecto, un Presidente de la Repblica elegido por votacin ciudadana directa, por
Vase: CARMONA SANTANDER, Carlos, Dos nuevas potestades del Presidente de la Repblica, en La Constitucin reforma de 2005, Ediciones Librotecnia, Santiago, pgs. 199-250.
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mayora absoluta, puede cumplir las funciones de moderador o rbitro del proceso poltico, con suficiente personera. De l dependern las Fuerzas Armadas, los funcionarios profesionales de la administracin, excluyndose los de exclusiva confianza, y el servicio exterior. Asimismo, el Presidente de la Repblica participar en la designacin de los jueces, con independencia del Gobierno. Por su parte, un Primer Ministro y gabinete de su confianza que sern los encargados de conducir la poltica del pas, sobre la base de un programa de gobierno, que cuente con mayora parlamentaria para llevar adelante ese programa, cumplen el anhelo compartido de eficacia gubernamental y representatividad cabal. Los conflictos entre las mayora parlamentarias se resolvern a travs de un sistema de censura constructiva bajo la supervigilancia del Presidente de la Repblica, que podra disolver por voluntad propia la Cmara de Diputados, cmara poltica, y convocar a nuevas elecciones. El Senado sera siempre Cmara revisora de los proyectos de ley y participe con el Presidente de la Repblica en designaciones y decisiones que requieran mayor experiencia15.

De all que la conclusin del citado profesor Cumplido sea:

En conclusin, podemos afirmar despus de este anlisis que la reforma constitucional del gobierno del Presidente Lagos avanza definitivamente en la consolidacin de un rgimen poltico autnticamente democrtico, que siempre podr ser perfectible

Concluyendo: La reforma constitucional 2005 profundiza an ms el presidencialismo configurado en su versin original por la Constitucin de 1980, finalidad que se contradice de forma total con lo planteado en 1988 por el ms importante grupo de constitucionalistas de la entonces naciente Concertacin de partidos por la democracia. Considerando al sistema presidencialista chileno como elemento central de la Carta Fundamental reformada en 2005, Podemos afirmar con propiedad que nos encontramos frente a una nueva Constitucin? La respuesta es categricamente que no. Se reforzaron las atribuciones del Presidente de la Repblica como nunca se haba hecho tras 1990; ello al punto que nos permite afirmar que el modelo de gobierno heredado del Gobierno Militar no slo no fue alterado, sino profundizado. 6. Conclusiones. A partir de lo expuesto podemos entender que: 6.1. La Constitucin de 1980 tiene tres ejes centrales: principios y valores; rgimen presidencialista reforzado y los supuestos enclaves autoritarios; 6.2. El desbordante presidencialismo del modelo constitucional de 1980 fue fuertemente criticado por los entonces opositores al Gobierno Militar, a travs del denominado Grupo de los 24, quienes

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Vase. CUMPLIDO CERECEDA, Francisco, La forma de, pg. 6.

plantearon atenuar aquello mediante la consagracin de un sistema semipresidencial de gobierno; 6.3. Sin embargo, una vez en el poder la entonces oposicin, promovi una reforma constitucional aprobada en 2005 que no slo conserv el esquema original de gobierno de la Constitucin de 1980, sino que lo reforz an ms dotando de nuevas potestades al Presidente de la Repblica; y 6.4. Aquello permite afirmar que en cuanto rgimen de gobierno, la Constitucin surgida tras la reforma 2005 es an ms Constitucin de 1980.

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