OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Inspeccin del Trabajo en el marco de la modernizacin de la Administracin del Trabajo

Vera Jatob

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

PROYECTO CIMT-OIT

Serie Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo Proyecto CIMT-OIT

Documento de Trabajo N 146 Dimensin social de la globalizacin y de los procesos de integracin J. Somava, A. Muoz, M. C. Ferreira, P. Verge, M. Verea, T. Sala Documento de Trabajo N 147 Reformas laborales y procesos de integracin en los pases de la OEA: 1980-2000 A. Ciudad Documento de Trabajo N 148 Inspeccin del Trabajo en el marco de la modernizacin de la Administracin del Trabajo V. Jatob Documento de Trabajo N 149 Justicia Laboral y medios alternativos de solucin de conflictos colectivos e individuales del trabajo J. Sappia Documento de Trabajo N 150 Polticas de capacitacin laboral en los pases de la OEA J.M. Rodrguez Documento de Trabajo N 151 Sistemas de proteccin a desempleados en los pases de la OEA G. Islas Documento de Trabajo N 152 La dimensin social de la integracin y la modernizacin de la administracin laboral. Experiencia del CARICOM W. Mark, V. Oxman Documento de Trabajo N 153 Amrica: El dilogo social y los actuales procesos de cambios econmicos y tecnolgicos E. Morgado

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Inspeccin del Trabajo en el marco de la modernizacin de la Administracin del Trabajo

Vera Jatob

Financiamiento suministrado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos bajo el Acuerdo de Cooperacin N E-9-K-1-0002.

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

PROYECTO CIMT-OIT

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2002 Primera Edicin 2002

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorizacin, a condicin de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccin o de traduccin hay que formular las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas. __________________________________________________________________________________________

OIT Inspeccin del Trabajo en el marco de la modernizacin de la Administracin del Trabajo Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2002

ISBN 92-2-313197-9 ISSN 1020-3974

Tambin disponible en portugus (A Inspeo do Trabalho no marco da modernizao da Administrao do Trabalho) (ISBN 92-2-813197-7) y en ingls (Labour Inspection within a modernized Labour Administration) (ISBN 92-2-113197-1) y adems en los tres idiomas en el sitio web: www.oit.org.pe

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT, no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos, o productos comerciales, no implican aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales, no implica desaprobacin alguna. Las publicaciones de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe pueden obtenerse en Calle Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Per, o solicitndolas al Apartado Postal 14-124, Lima, Per.

Impreso en Chile

PROLOGO

Este documento de trabajo forma parte de una serie de publicaciones que fueron resultado de las actividades desarrolladas por el Proyecto Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo en el contexto de la XI Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo de la OEA, auspiciado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos y ejecutado por la Oficina Regional de la OIT en estrecha colaboracin con el Programa Infocus de la Declaracin, de la sede la OIT en Ginebra. El seor Luis Miguel Daz, junto a un equipo de colaboradores, tuvo la responsabilidad de este Proyecto que se desarroll en los pases del continente americano. En este documento la experimentada especialista Vera Jatob se refiere al tema de la Inspeccin del Trabajo, a partir de la importancia determinante que tiene el cumplimiento de los derechos laborales bsicos como garanta de la paz social y que ha llevado a categorizar el Convenio N 81 como uno de los instrumentos ms ratificados de OIT. A partir de un siempre til recuento evolutivo se pone en evidencia la racionalidad inicial de este instituto en los albores de la revolucin industrial, pasando por los principales hitos histricos de la institucin en Europa y Amrica, desde sus primeros embriones hasta la poca actual. Se presentan los principales tratados e instrumentos jurdicos internacionales que en la regin americana dan cuenta de la trascendencia que se asigna al buen desempeo de la institucin como factor clave para garantizar que la ley laboral se cumpla y se evite la competencia desleal, particularmente sobre la base del incumplimiento de derechos laborales fundamentales. En efecto, numerosos tratados consagran el cumplimiento de la propia legislacin nacional en materia laboral como fundamental para establecer bases adecuadas en los actuales procesos de integracin y liberalizacin comercial. De all que a la relevancia tica del cumplimiento de la legislacin laboral fundamental se agregue el creciente inters de abordar los aspectos clsicos de este instituto, al tenor del Convenio N 81 y de la interesante experiencia que sobre la materia se puede encontrar en el propio continente, as como reflexiones provenientes de otras latitudes y, por otra parte, los aspectos destacados del Convenio N 150 sobre todos los aspectos de la Administracin del Trabajo. Muy importante resulta la experiencia anotada sobre cmo abordar los supervigilancia de dos temas fundamentales: trabajo forzoso y trabajo infantil, desarrollados por la Inspeccin del Trabajo en Brasil, con enormes desafos a afrontar y en que, a partir del reconocimiento de realidades impactantes, se han puesto en prctica programas de inters que pueden servir a otros pases, guardando las distancias culturales, histricas y de desarrollo.

La pauta general de abordaje consistente en la aplicacin de la ley laboral en forma preventiva, pedaggica y de bsqueda de armona en los centros de trabajo da paso a otra de un claro nfasis punitivo cuando de actividades ilcitas como las que se describen en el texto se trata, y en que el poder del Estado como guardin de derechos fundamentales como la libertad o como articulador y animador de coordinaciones interagenciales aparece como insustituible. La OIT ha destacado estas experiencias en materia de trabajo forzado y trabajo infantil en Brasil en diversas publicaciones y aun cuando no hayan producido todo el impacto que pudiera esperarse de ellas, brindan lecciones acerca de los mecanismos desarrollados muchas veces con una cuota de herosmo de actores annimos, como los inspectores del trabajo que deben enfrentar estas duras realidades. Esta ponencia fue presentada y discutida en la Reunin del Grupo de Trabajo II de la XI Conferencia de Ministros del Trabajo realizada en San Jos de Costa Rica los das 5 y 6 de abril del 2001. El Proyecto cont con la asistencia de Cecilia Huneeus y colabor en el proceso de publicacin Mara Ins Opazo. La compilacin y edicin de los trabajos fue realizada por los consultores Mario Velsquez y Pablo Lazo.

Agustn Muoz Director Regional de OIT para las Amricas

Lima, junio del 2002

INDICE Pgina

Resumen Ejecutivo Introduccin Captulo I ANTECEDENTES A. B. C. D. E. F. G. Antecedentes histricos Evolucin normativa de OIT La Regin Americana La Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo Proceso de cumbres. La Declaracin y Plan de Accin de Quebec (2001) Procesos de integracin e Inspeccin del Trabajo. Experiencia de MERCOSUR El Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte

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Captulo II LA INSPECCION DEL TRABAJO. CONTENIDO BASICO A. B. C. Administracin e Inspeccin del Trabajo Funciones de la Inspeccin del Trabajo Organizacin, funcionamiento, composicin y facultades de los servicios de inspeccin D. Profesionalizacin. Carrera funcionaria Captulo III LA MODERNIZACION DE LA INSPECCION DEL TRABAJO A. B. C. Elementos de diagnstico Principales elementos a considerar en las Polticas de Modernizacin Experiencias de Modernizacin de los Servicios de Inspeccin del Trabajo

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Captulo IV SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO FORZOSO Captulo V SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO INFANTIL

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Conclusiones Bibliografa

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INSPECCION DEL TRABAJO EN EL MARCO DE LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION DEL TRABAJO

Vera Jatob *

Resumen Ejecutivo En la Introduccin se delinea un marco general de las transformaciones de fin de siglo marcadas por la globalizacin econmica y los cambios tecnolgicos ocurridos en los diferentes pases de la regin, como consecuencia de lo cual aparece inevitable la modernizacin de la Administracin del Estado en materia sociolaboral, y dentro de ella, el control del cumplimiento de la legislacin laboral, a travs de su instrumento privilegiado: La Inspeccin del Trabajo. Los procesos de modernizacin se desenvuelven en el marco de la modernizacin del Estado y de la administracin laboral. El objetivo respecto de la Inspeccin del Trabajo apunta a garantizar mayor eficacia en el fin perseguido: Mayor y mejor cumplimiento de la legislacin laboral, lo que se encadena a los objetivos generales de los Ministerios del Trabajo y del actual rol del Estado, destinados a procurar un desarrollo econmico y social de los pases, con equidad social. En la Captulo I se entregan antecedentes que permitan una mejor comprensin de la Inspeccin del Trabajo, comenzando con un breve resumen histrico sobre la evolucin de esta institucin desde los albores de la revolucin industrial, seguida del desarrollo de las normas que sobre este servicio ha aprobado la Organizacin Internacional del Trabajo, a partir de los primeros intentos regulatorios, en 1919, especialmente con el Tratado de Versalles, dando cuenta de los diferentes convenios, recomendaciones y un protocolo, entre los cuales sobresale por su importancia el Convenio sobre la Inspeccin del Trabajo (N 81), adoptado en 1947. Se describe la evolucin normativa en Amrica, donde la institucin comienza a principios del siglo XX con la creacin de ciertas Oficinas, Departamentos o Secretaras

de Trabajo en pases como Canad, Argentina, Chile y Uruguay, y en que el rol del control de la legislacin jug un papel importante desde sus inicios. Esta evolucin continu con un aumento de funciones y la transformacin de los primeros embriones en organismos de rango ministerial entre los aos 1930 a 1960. Posteriormente, de 1960 a 1990 los ministerios alcanzan su mximo desarrollo, an cuando varios pases ven mermados sus cuadros institucionales en los regmenes militares. Finalmente desde los aos 1990 hasta ahora, los ministerios, y en especial, sus organismos de Inspeccin del Trabajo, viven una etapa de modernizacin inserta en el marco inicialmente referido de globalizacin y cambio tecnolgico. A raz de los procesos de integracin y tratados de libre comercio suscritos por algunos pases de la regin, aparece reiterada la voluntad de garantizar el cumplimiento de la propia legislacin laboral. Por esta razn, y atendida la creciente importancia de este tema, la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo, conferencia especializada de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), ha dedicado prrafos marcados en la Declaracin de Via del Mar, de octubre de 1998, enfatizando entre las materias de convergencia prioritaria la Inspeccin del Trabajo. De igual manera, en el Plan de Accin anexo a la Declaracin, se dispuso la intensificacin y ejercicio de las facultades de inspeccin tanto en materia laboral como de seguridad social, considerando las modalidades apropiadas a las realidades de cada pas. En el marco del Proceso de Cumbres iniciado en Miami, seguido en Santiago y cuya III Cumbre tuvo lugar en Quebec, Canad, los Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas resaltaron nuevamente la importancia de este instituto al declarar: Promoveremos el

__________________________ * Abogada, Inspectora del Trabajo, especializada en planificacin estratgica (BID-INDES, Instituto Altadir, Universidad
Autnoma de Madrid). Investigadora del Banco Mundial BIRD. Ex- Secretaria Nacional de Fiscalizacin del Ministerio del Trabajo de Brasil.

cumplimiento de las normas fundamentales del trabajo reconocidas internacionalmente e incorporadas en la Declaracin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998. Diversos instrumentos jurdicos internacionales se han suscrito a nivel subregional, dentro de los cuales sobresalen los de MERCOSUR y del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, en cuanto al desarrollo e importancia asignada a la Inspeccin del Trabajo en el cumplimiento de las normativas laborales suscritas entre los pases de cada bloque. En el Captulo II, se abordan los contenidos bsicos de la institucin, comenzando con la relacin administracinInspeccin del Trabajo y una breve referencia al Convenio N 150 de OIT sobre la Administracin del Trabajo, funciones y organizacin, de 1978, subrayndose la idea de la participacin de los actores sociales, la complementariedad entre desarrollo econmico y social y el imperativo de contar con organismos y funcionarios que respondan a un rol repensado del Estado en materia social. Se desarrolla lo que constituye la misin y funciones de la Inspeccin del Trabajo, examinndose stas tanto a la luz del Convenio N 81 de OIT, como de diferentes legislaciones del continente, seguido del anlisis acerca del rol sancionador y pedaggico de la Inspeccin del Trabajo, y algunas respuestas sobre este tema en la regin americana. Se describen la organizacin, funcionamiento y composicin de los servicios de inspeccin as como un anlisis de las facultades de los inspectores del trabajo, los que si bien siguen, en general, las directrices del Convenio N 81, experimentan variaciones y modalidades nacionales, mencionndose en especial los temas de la profesionalizacin y carrera funcionaria, principios recogidos en muchos pases an en aquellos que no han ratificado el Convenio N 81 de OIT. En el Captulo III, se abordan las tareas de la modernizacin, comenzando por mencionar tanto elementos de diagnstico como los actuales componentes de la modernizacin de la gestin social, los requerimientos de
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planificacin estratgica con la inclusin de algunas de las prioridades aplicadas en algunos pases, ilustradas a lo largo del texto y en algunos casos con ms detalles, con experiencias concretas de la regin. Las experiencias difieren segn el punto de partida de cada una, pero estn marcadas por un decidido desarrollo de los recursos humanos y de la infraestructura, aprecindose la aplicacin de principios de planificacin estratgica. En los Captulos IV y V se hace mencin especial de experiencias de Brasil sobre fiscalizacin en trabajo forzado y trabajo infantil, a travs de las cuales es posible advertir cmo se puede utilizar el conjunto de herramientas disponible en la institucin para amparar situaciones extremas que necesitan un procedimiento de alta eficacia. El trabajo culmina con reflexiones que a ttulo de conclusiones pueden entregarse a la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo y que pueden resumirse como sigue: Existe consenso en la vigencia y actualidad de la Inspeccin del Trabajo como rgano y como funcin en tanto garantiza el cumplimiento del orden pblico laboral. Sin embargo, los modelos de inspeccin varan entre todos los pases, adaptados a su historia, geografa y desarrollo socio econmico. Se requiere el permanente ajuste y modernizacin de este instituto segn los tipos de desarrollo econmico y modos de produccin que alcancen los pases. Se sugiere la conveniencia de desarrollar, o incorporar, segn sea el caso, mecanismos de consulta y participacin de los actores sociales en los procesos de diseo, puesta en marcha y evaluacin de normativas y planes de fiscalizacin y especialmente en los planes de su modernizacin. Aparece cada vez ms importante la actividad de prevencin en lugar de actividades reactivas. La difusin de la normativa laboral y de seguridad social, que hoy da se facilita con los avances en telecomunicaciones (Internet y otros) puede jugar un papel destacado para estos efectos. Debiera buscarse el justo equilibrio entre las facultades sancionadoras y las actividades pedaggicas de los inspectores, conforme a las distintas realidades nacionales o regionales. Para estos efectos debieran actualizarse procedimientos y manuales de inspeccin.

Los procesos de modernizacin suponen mtodos de planificacin estratgica, sobre la base de administracin por objetivos. Esto implica una adecuada identificacin de la misin y funciones asignada a la institucin, de los objetivos y metas especficas, y de una evaluacin permanente de los resultados alcanzados, en perodos razonables de referencia. Vincular incentivos remuneracionales con objetivos estratgicos pudieran ser instrumentos adecuados para planificar y priorizar adecuadamente las reas de mayor importancia a fiscalizar. Se sugiere el desarrollo de un nuevo y ms eficiente relacionamiento institucional con las dems instituciones pblicas y privadas relacionadas con la fiscalizacin laboral. La informtica y la nueva tecnologa debieran incorporarse a los procesos de modernizacin de la administracin laboral. Sin embargo, los planes informticos reposan sobre la base de las definiciones del plan general que adopte la institucin. Resulta de fundamental importancia para los procesos de modernizacin de la Inspeccin del Trabajo el desarrollo de sus recursos humanos, para lo cual debe ponerse particular nfasis en los mecanismos de seleccin de sus integrantes, adecuado entrenamiento inicial y formacin permanente, garanta de carrera funcionaria con estabilidad en el cargo, remuneraciones que incorporen incentivos de productividad y otras polticas que garanticen un cuadro permanente y eficiente.

Introduccin Los cambios polticos y econmicos que han afectado el mundo del trabajo en las ltimas dcadas del Siglo XX, implicando a veces agudos reflejos en el mundo de la produccin y en el rea de la proteccin laboral, han generado presiones para agilizar las respuestas de sus administraciones frente a las demandas internas de su poblacin. De esos efectos, se desprenden las crecientes y permanentes necesidades de cambio en las polticas de los ministerios de trabajo, requiriendo una forma diferente de planificar y administrar programas y proyectos de atencin a la poblacin, considerando las necesidades del conjunto de la sociedad, especialmente los
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segmentos ms vulnerables y la observancia de los derechos laborales fundamentales. Esas transformaciones, y los efectos que de ella se derivan, en la comprensin de Tokman y Martnez,1 se basan sobre tres grandes ejes. En primer lugar, se encuentra la globalizacin, que envuelve el contexto de una economa mucho ms integrada, lo que requiere de los mercados un avance significativo, en el sentido de mejorar su capacidad de competir internacionalmente. El segundo, tiene en cuenta la liberalizacin de los mercados de bienes y servicios, lo que trae consigo un proceso de desregulacin y, por tanto, consecuencias para el Estado, redefiniendo su papel. El tercer eje est constituido por la democratizacin de los regmenes polticos, lo que conduce a la revitalizacin de las libertades, y consecuentemente, a la presin de la participacin social. Aludiendo a la necesidad de nuevos contenidos de la Administracin del Trabajo, Tokman y Martnez incluyen como aspectos relevantes la fiscalizacin y el control de la aplicacin de las normas laborales y sugieren que se abra una discusin sobre "la eficacia de la actual metodologa de la fiscalizacin laboral, que acta como polica laboral, para detectar y sancionar incumplimientos.2 En efecto, en varios pases de la Regin se registran situaciones en que los trabajadores se ven expuestos a riesgos de diversa naturaleza y no tienen alternativas de representaciones sindicales adecuadas, restndoles slo el Estado para garantizar su proteccin. Igualmente, hay casos extremos como el trabajo forzoso, en que los abusos a que son sometidos algunos trabajadores requieren de una accin fiscalizadora preparada para utilizar todas las prerrogativas coercitivas que confiere la Ley y sin las cuales la accin del Estado podra ser ineficaz. En sectores atrasados de la economa, particularmente en las empresas pequeas se observan ndices de inobservancia de normas sobre condiciones de trabajo de carcter bsico, reflejadas en las sanciones aplicadas por los servicios de inspeccin. Paradojalmente, en el sector de la denominada "nueva economa", anclada fundamentalmente en telecomunicaciones, servicios de computacin y de alta tecnologa, si bien existen a veces niveles ms elevados de

remuneraciones, se observan tambin preocupantes niveles de inobservancia de normas bsicas sobre seguridad y salud laborales, excesivas jornadas de trabajo e informalidad. Son innegables las posibilidades generadas por las nuevas tecnologas en varios campos de la ciencia y de las comunicaciones en la denominada "era de las redes". Como instrumentos de la globalizacin en la economa mundial, tales avances podran acelerar el crecimiento econmico e incrementar la produccin y la productividad de los sistemas econmicos, con nuevas oportunidades de empleos y mejores remuneraciones. Empero, esa capacidad transformadora trae consecuencias directas al mundo del trabajo, tanto de signo positivo, como desgraciadamente tambin, de signo negativo. Es evidente que el proceso de mutacin en curso, a travs de sus dos vertientes principales, cambio tecnolgico y globalizacin no beneficia ni afecta por igual a los diferentes individuos, pases, empresas o actividades. La referencia al mundo del trabajo induce a una reflexin ms detenida sobre algunos factores, causas o efectos, que impactan directamente en las relaciones de trabajo y consecuentemente, en la actuacin de la inspeccin a saber: La estabilidad econmica, los avances tecnolgicos, la globalizacin de la economa, la profundizacin de las condiciones de desigualdad y pobreza de algunas regiones y la incapacidad del Estado para, aisladamente, dar sustento a las polticas sociales que impactan en el crecimiento econmico. A partir de la consideracin de esos factores generales, se puede detectar la intrincada complejidad del sistema de relaciones de trabajo con avances y retrocesos y de esa forma aparece la necesidad y la justificacin de las intervenciones de fiscalizacin ex-ante y/o ex-post. De lo anterior se sigue que deben redefinirse adecuadamente los objetivos de la actividad fiscalizadora. Los escenarios actuales traen consigo una dinmica que lleva a la necesidad de que la Inspeccin del Trabajo cuente con diferentes mecanismos que garanticen resultados sustentables de los servicios prestados. Se torna entonces, vital para la Inspeccin del Trabajo, contar con una estructura y con una gestin que cuantifiquen
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y califiquen sus acciones dentro de un padrn de eficiencia, eficacia y efectividad requeridos por las nuevas relaciones entre el Estado y la Sociedad y dentro de sta, el mundo del trabajo. Se aprecia una evidente necesidad de modernizar los ministerios del trabajo, especialmente sus servicios de inspeccin, para promover las polticas de crecimiento econmico con mayor equidad. Tal modernizacin comprende un proceso que requiere normas, comportamientos e instrumentos coherentes y complementarios. Es necesario elevar la masa crtica de sus administradores (gerentes sociales) y cuadros directivos, a travs de una capacitacin dirigida a la comprensin de los nuevos escenarios, nuevos modelos de gestin y acciones ajustadas a las nuevas realidades, estimulando la creatividad, la responsabilidad de la planificacin y sobretodo, su compromiso en resultados ms eficaces y sustentables. Von Richthofen3 seala que a fines del Siglo XX las instituciones que desarrollan polticas sociolaborales como la Inspeccin del Trabajo y que se preocupan de la prevencin estn en camino de conocer un rpido y profundo cambio en todo el mundo, lo que en su concepto se deber a una combinacin de factores y evoluciones internas y externas que identifica en la innovacin tecnolgica, rpida y compleja, la fragmentacin y volumen creciente de disposiciones legales y otras normas de trabajo, la segmentacin del mercado de trabajo y la cada vez mayor vulnerabilidad de la mano de obra. A estos factores los inspectores deben agregar otros desafos en su quehacer, constituidos por la mentalidad y expectativas de los clientes, el rol cambiante de las organizaciones de empleadores y sindicatos, una nueva perspectiva del rol del Estado en la Administracin del Trabajo, especialmente en materia de Inspeccin del Trabajo entre otros. Concluye sealando que el hecho que los inspectores del trabajo conocen bien las situaciones de empleo tiene como consecuencia que se encuentran en una posicin ideal y estn extremadamente bien calificados para describir las situaciones reales y las disparidades existentes entre norma y realidad. Ellos son tambin competentes para proponer las reglas ms adecuadas para el establecimiento de relaciones de trabajo

armnicas. En fin, la aplicacin de leyes y normas es un factor que contribuye a relaciones de empleo estables. A este respecto, la Inspeccin del Trabajo es tambin un actor central e ideal en el marco de esta reglamentacin, an si en muchos pases debe actuar concertadamente con otros actores pblicos. El propsito de este trabajo apunta a proporcionar una visin general de los servicios de inspeccin, a partir de su historia, contexto poltico, social y econmico, los diferentes aspectos que implica su estructura orgnica y procedimientos y, sobre esa base, algunas experiencias concretas de

modernizacin ocurridas en los ltimos aos. En forma especial, se proporcionan dos experiencias sobre temas especficos desarrolladas en Brasil, relativas a trabajo forzoso y trabajo infantil, que corresponden a derechos humanos fundamentales y que nos parece merecen una atencin particular. Hacemos presente que el texto no puede abarcar las experiencias de todos y cada uno de los pases de la regin, por lo que se ha dado cuenta de la informacin disponible que nos ha parecido de mayor importancia a travs de esfuerzos de sntesis que esperamos permitan un instrumental de reflexin y anlisis, especialmente para quienes se desempean en el rea.

Captulo I ANTECEDENTES

A. Antecedentes histricos Se advierte un fuerte vnculo entre la creacin y el desarrollo de los servicios de Inspeccin del Trabajo y los procesos de desarrollo poltico, social, tecnolgico y econmico de los pueblos. Es as como la creacin de los servicios de inspeccin registra algunos hitos que revelan su estrecha relacin con el proceso de revolucin industrial y con los acontecimientos histricos del Siglo XX. Dicho proceso trajo consigo consecuencias evidentes para las formas y condiciones de trabajo imperantes en la poca, haciendo patente la necesidad de dictar regulaciones para humanizar el trabajo, regulando jornadas, previniendo accidentes del trabajo y estableciendo condiciones mnimas laborales.4 Gran Bretaa, donde comenz la revolucin industrial, acentuada por el motor a vapor y la electricidad, fue tambin el primer pas que comenz a dictar normas laborales5 y con ello apareci la evidente necesidad de crear mecanismos para su control. Inicialmente, con comisiones benvolas integradas por personalidades locales, eclesisticos, magistrados e industriales retirados; posteriormente, en 1833, se encomend a personalidades con facultades propias de inspeccin de nivel territorial (cuatro para el pas). Los inspectores pasaron a tener calidad de funcionarios de la administracin del Estado recin hacia 1844.6 Junto con el proceso de industrializacin, los pases de Europa, as como Estados Unidos, fueron progresivamente desarrollando, tanto legislaciones protectoras de los derechos de los trabajadores, como servicios de control o Inspeccin del Trabajo. Dicho proceso registra situaciones muy dismiles con referencia a la legislacin sustantiva del trabajo y a las entidades administrativas o mecanismos de control. En general estos mecanismos respondan a la preocupacin que causaban las condiciones de trabajo de los obreros de establecimientos industriales, excluyndose a empresas pequeas o de carcter familiar
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o establecimientos en que no se utilizara fuerza motriz. Inicialmente los inspectores controlaban fundamentalmente condiciones de higiene y seguridad. En cuanto a los sistemas, se apreciaban grandes diferencias, desde funciones entregadas a comisiones municipales, como en Noruega, comisiones locales para verificar seguridad e higiene, en Inglaterra, o inspectores que dependan de jefaturas de divisin en el mbito regional y que tenan oficina en su propio domicilio, en Francia. El fin de la Primera Guerra Mundial da origen a profundas reflexiones sobre los temas sociales, fundndose la Sociedad de las Naciones y junto con ella la Organizacin Internacional del Trabajo, en 1919, concebida inicialmente en el Captulo XIII del Tratado de Versalles, y que posteriormente pas a convertirse en la Constitucin de la OIT. All se expresaba adems la opinin de los signatarios en orden a que si se adoptaran estos principios y mtodos (contenidos en los principios sociales) y se mantienen intactos en la prctica gracias a un cuerpo adecuado de inspectores reportarn beneficios permanentes para los asalariados de todo el mundo.7 Dentro de los nueve principios generales inspiradores del Tratado de Versalles se incluy explcitamente la Inspeccin del Trabajo: Todos los Estados habrn de organizar un servicio de Inspeccin del Trabajo para asegurar la aplicacin de las leyes y reglamentos relativos a la proteccin de los trabajadores; este servicio habr de incluir a mujeres.8 B. Evolucin normativa de OIT En este devenir histrico corresponde apuntar un primer intento normativo internacional con la Recomendacin sobre la Inspeccin del Trabajo (servicios de higiene), 1919, N 5, en la cual la Conferencia de la OIT expres votos para que los Estados Miembros contaran a la brevedad con sistemas que garantizaran una inspeccin eficaz de las fbricas y de los talleres, as como resguardaran la salud de los obreros.

En 1923, se adopta la Recomendacin sobre la Inspeccin del Trabajo (N 20), con los principios generales de la organizacin y funcionamiento de estos servicios, definindose su objeto, describindose las funciones, facultades, normas de organizacin (de personal, calificaciones, mtodos, cooperacin de empleadores y trabajadores) as como informes a ser elaborados. El artculo primero de la Recomendacin entregaba pautas que luego daran cauce a instrumentos futuros: El servicio de inspeccin debe organizarse conforme a los principios mencionados en el prrafo nueve del Art. 427 del Tratado de Versalles y debe tener por objeto especial, asegurar la aplicacin de las leyes y reglamentos relativos a las condiciones de trabajo y a la proteccin de los trabajadores en el ejercicio de sus profesiones (duracin de la jornada de trabajo y de los descansos; trabajo nocturno y prohibicin de utilizar ciertos grupos de personas en los trabajos peligrosos, insalubres o superiores a sus fuerzas; higiene y seguridad; etc.).9 La gestacin de un convenio sobre Inspeccin del Trabajo generando obligaciones formales para los Estados Miembros fue desarrollndose en forma progresiva y debi discutirse en 1940, pero la Segunda Guerra Mundial lo impidi. Fue finalmente sometido a consideracin de la Conferencia en 1947, fecha en que se adopt el Convenio sobre la Inspeccin del Trabajo (N 81), aplicable a la industria y el comercio, as como la Recomendacin N 81, que lo acompaa. En la misma Conferencia se adopt otro Convenio sobre la Inspeccin del Trabajo (territorios no metropolitanos) (N 85) e igualmente la Recomendacin N 82 sobre la Inspeccin del Trabajo en las empresas mineras y de transporte. Debemos igualmente apuntar que en 1969 nace otro Convenio, N 129 sobre la Inspeccin del Trabajo (agricultura) y la Recomendacin N 133, sobre el mismo tema. Debe anotarse adems el Protocolo de 1995 relativo al Convenio sobre Inspeccin del Trabajo, 1947, destinado a extender las disposiciones del Convenio N 81 a las actividades del sector de servicios no comerciales as como la adopcin del Convenio N 178, sobre la Inspeccin del Trabajo (gentes de mar), 1996.
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Finalmente, debemos sealar otro Convenio de importancia, N 150 sobre la Administracin del Trabajo, 1978, junto a la Recomendacin N 158. Recuerda como antecedentes los Convenios N 81 y 85, y se orienta hacia una mayor participacin de los actores sociales en la consulta, cooperacin y negociacin con las autoridades pblicas sobre la preparacin, administracin, coordinacin, control y revisin de la poltica laboral nacional. An cuando sus normas no mencionan expresamente la Inspeccin del Trabajo, contienen elementos y enfoques nuevos que se aplican perfectamente en este campo y que permiten apreciar, como veremos ms adelante, algunos cambios de perspectiva acaecidos entre 1947 y 1978. C. La Regin Americana En el continente americano los temas sociales se traducirn slo algunos aos ms tarde en sus legislaciones y en el desarrollo institucional de la Administracin del Trabajo. Excepcionalmente las normas constitucionales de Amrica en materia social precedieron a las de Europa desde que la Constitucin de Mxico, de 5 de septiembre de 1917, recogi en su Art. 123 las bases jurdicas del Derecho Social, antes que en Europa los constituyentes alemanes promulgaran la Constitucin Imperial de Weimar, de 11 de agosto de 1919.10 Siguiendo a Emilio Morgado11 y a Daniel Martnez distinguiremos cuatro etapas o perodos.12 En el primero, de 1900 a 1930, se crean Oficinas, Departamentos o Secretaras de Trabajo, pudiendo mencionarse entre las primeras las de Canad (1900), Argentina (1907), Chile (1907), Uruguay (1907), Mxico (1911), Estados Unidos (1913), Brasil (1918). Los restantes pases crearan instituciones similares en los aos siguientes. Son reveladoras las dudas iniciales acerca de la estructura ministerial de la cual deberan depender estas oficinas, generalmente del Ministerio del Interior, pero tambin de Industria, Fomento y Obras Pblicas o incluso de Relaciones Exteriores. Emergen vinculadas a esfuerzos para construir relaciones comerciales internacionales duraderas, controlar la conflictividad y atender la cuestin social mediante regulaciones, gestin

administrativa (fundamentalmente Inspeccin del Trabajo) y jurisdiccional. En Argentina,13 Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Panam estaba asignada como un rol especfico de la intervencin del Estado. En el segundo perodo, de 1930 a 1960, los embriones iniciales de Administracin del Trabajo amplan sus funciones y se convierten progresivamente en ministerios o secretaras de trabajo asumiendo en forma especial el rol de Inspeccin del Trabajo, a travs de unidades especializadas y a veces descentralizadas. Durante el tercer perodo, de 1960 a 1990, los ministerios alcanzan su mximo desarrollo, registrndose en la actividad ministerial muchas leyes de fondo, as como orgnicas, relativas a la administracin. Sin embargo, en este mismo perodo, varios pases ven mermadas en forma sensible sus estructuras de Inspeccin del Trabajo, reducindose de manera ostensible el nmero de sus inspectores (particularmente visible en el caso de Argentina y Chile.) Finalmente, hacia 1990, se inicia un perodo de reestructuracin, orgnica y funcional, que intenta responder a las profundas transformaciones producidas por la internacionalizacin de la economa, por los cambios polticos hacia la democracia y por el cambio tecnolgico y sus derivadas econmicas, polticas y sociales. D. La Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo El Continente americano ha venido desarrollado un proceso hacia la integracin, en que por una parte han aparecido comunidades subregionales, como en sus inicios la actual Comunidad Andina de Naciones (antes llamado Pacto Andino de Naciones), el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), la Comunidad y Mercado Comn del Caribe, el Sistema de la Integracin Centroamericana y tambin el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, procesos todos que han comenzado a desarrollar mecanismos orgnico institucionales que respondan a la denominada dimensin social de la globalizacin y de la integracin. La Organizacin de Estados Americanos cuenta para el desarrollo de sus fines con
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conferencias especializadas, una de las cuales la constituye la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo. Integra a todos los pases miembros activos de la Organizacin y consulta como consejos asesores especiales al Consejo Sindical de Asesoramiento Tcnico (COSATE) y a la Comisin Empresarial de Asesoramiento Tcnico en Asuntos Laborales (CEATAL).14 La Conferencia ha realizado once reuniones ordinarias hasta la fecha, comenzando la primera en Colombia, en mayo de 1963. La penltima reunin se realiz en Argentina en octubre de 1995 y la ltima en Chile, Via del Mar, en 1998. Esta ltima Conferencia, la XI, ha tenido adems una Reunin de Seguimiento, en el mbito ministerial, en la sede de la OEA en Washington en febrero del 2000. La XI Conferencia Interamericana, en su Declaracin y Plan de Accin de Via del Mar, recogi en 1998 la importancia de la Inspeccin del Trabajo en los trminos siguientes: Que, teniendo presente entre otros antecedentes, los anlisis y recomendaciones de la Primera y Segunda Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas, as como de la X Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, los avances verificados desde entonces, las experiencias nacionales en la regin, y la sugerencia de los cuatro grupos de trabajo constituidos por la X Conferencia y la Declaracin de la misma presentada a los Ministros de Comercio en Belo Horizonte en mayo de 1997, identificamos las siguientes materias como objeto de convergencia prioritaria de las polticas de Gobierno y de los Ministerios de Trabajo: El papel de los Ministerios de Trabajo; empleo y mercado de trabajo; formacin profesional; relaciones laborales y derechos bsicos de los trabajadores; seguridad social; seguridad e higiene; inspeccin de las leyes laborales nacionales; administracin de justicia laboral y dilogo social. Por su parte, el Plan de Accin de Via del Mar dispuso la Intensificacin y ejercicio de sus funciones de inspeccin, tanto en el campo laboral, cuando de la seguridad social, considerando las modalidades apropiadas a las realidades institucionales de cada pas. En el contexto de la integracin internacional y regional, el cumplimiento de la propia

legislacin constituye un factor bsico que los Ministerios deben asegurar en colaboracin con otras agencias de Gobierno, as como con los sindicatos y empleadores. E. Proceso de cumbres. La Declaracin y Plan de Accin de Quebec (2001) La Conferencia ha recibido un especial respaldo de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno realizada en Quebec, Canad, que culmin el 22 de abril del ao 2001, en cuya Declaracin y Plan de Accin se ha reforzado la preocupacin para que se respeten y hagan cumplir los derechos laborales en la regin, enfatizando la importancia de los mecanismos que la Administracin del Trabajo pueda desarrollar para estos efectos, particularmente en cuanto se trata de los derechos fundamentales en el trabajo. En la Declaracin formulada por los Jefes de Estado y de Gobierno el 22 de abril del 2001, se renueva "nuestro compromiso con la integracin hemisfrica y la responsabilidad nacional y colectiva a fin de mejorar el bienestar econmico y la seguridad de nuestros pueblos y la bsqueda de la creacin de mayor prosperidad e incrementar las oportunidades econmicas, y al mismo tiempo, fomentar la justicia social y desarrollar el potencial humano. Mas adelante, se declara: "Promoveremos el cumplimiento de las normas fundamentales del trabajo reconocidas internacionalmente e incorporadas en la Declaracin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998. Consideraremos la ratificacin o adhesin a las convenciones fundamentales de la OIT, segn corresponda. Culmina en esta parte la Declaracin afirmando: "A fin de avanzar en nuestro compromiso de crear mayores oportunidades de empleo, incrementar las capacidades de los trabajadores y mejorar las condiciones laborales en todo el Hemisferio, reconocemos la necesidad de considerar, en los foros hemisfricos e internacionales pertinentes, las cuestiones de la globalizacin relacionadas con el empleo y el trabajo. Instruimos a la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo que contine considerando los temas relacionados con la
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globalizacin que afectan al empleo y al trabajo. Por su parte, el Plan de Accin contiene en su prrafo 11, titulado "Trabajo y Empleo" varias referencias al compromiso de los Primeros Mandatarios sobre la proteccin y respecto efectivo de los derechos bsicos de los trabajadores, valorando especialmente la Conferencia, recibiendo "con beneplcito sus avances y ordenando a sus Ministros hacer nuevos progresos con base en la Declaracin de Via del Mar.

F. Procesos de integracin e Inspeccin del Trabajo. Experiencia de MERCOSUR Con el Tratado de Asuncin, de 26 de marzo de 1971, que cre el Mercado Comn del Sur, MERCOSUR, comenz oficialmente un proceso de integracin regional de base econmica, que tiene como Estados miembros a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Conforme a otras experiencias similares, MERCOSUR trae consecuencias que afectan tambin las relaciones laborales, debiendo destacarse que en todos los pases miembros de MERCOSUR se encuentra ratificado el Convenio N 81 y existen mecanismos de Inspeccin del Trabajo en funciones, si bien asumen formas diferentes.15 En la trayectoria de MERCOSUR, desde su creacin en 1971, los cambios fueron siendo incorporados a medida que los intereses y demandas presionaban sobre ellos. As, en 1991 se dict la Resolucin MERCOSUR /GMC/RES N 11/91, que cre el Subgrupo de Trabajo N 11 -Asuntos Laborales- Esta resolucin fue modificada en 1992, pasando a denominarse Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social. Este subgrupo de trabajo contaba inicialmente con las siguientes ocho Comisiones Temticas: Comisin de Relaciones Individuales de Trabajo; Comisin de Relaciones Colectivas de Trabajo; Comisin de Empleo y Migraciones Laborales; Comisin de Formacin Profesional; Comisin de Higiene y Seguridad en el Trabajo; Comisin de Seguridad Social; Comisin de Principios, y Comisin de Sectores Especficos (ninguna de ellas inclua el tema de Inspeccin del Trabajo en forma explcita).

Con las modificaciones de 1996, el Subgrupo N 11, transformado en Subgrupo N 10 y bajo el ttulo de Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social, se concentr en tres Comisiones Temticas: Relaciones de Trabajo; Empleo, Migraciones, Calificacin y Formacin Profesional, y Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspeccin del Trabajo y Seguridad Social con lo que apareci por primera vez el tema de inspeccin del trabajo quedando expresamente radicado en la Comisin Temtica III. El siguiente paso fue la discusin, para su implementacin, de una pauta negociadora prioritaria del actual Subgrupo N 10. La Comisin Temtica III, Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspeccin del Trabajo y Seguridad Social, defini las actividades para el rea de Inspeccin del Trabajo, orientadas al intercambio de experiencias e informaciones para mejorar los mecanismos del cumplimiento de las normas laborales de los pases miembros. Las actividades previstas fueron: Establecimiento de mecanismos permanentes de intercambio de informaciones y de cooperacin en el rea de Inspeccin del Trabajo entre los pases de MERCOSUR, con vistas a asegurar el cumplimiento de las legislaciones laborales nacionales. Proposiciones de sistemas de inspeccin eficientes para enfrentar temas de inters comn, tales como enfrentar los fraudes laborales, optimizar la utilizacin de los recursos humanos y materiales, procurar la mantencin de puestos de trabajo, fomentando la priorizacin del trabajo preventivo y educativo de la Inspeccin del Trabajo. Proposicin de coordinacin de mecanismos de control, en el mbito de las Inspecciones de Trabajo, capaces de mejorar el cumplimiento de las normas laborales. Tratndose de los mecanismos de informacin y de cooperacin, se realizaron Seminarios Tcnicos Tripartitos sobre Inspeccin del Trabajo, con sede en Brasil y Paraguay, y en los cuales participaron funcionarios de los servicios de ambos pases en dichas oportunidades intercambiaron informaciones nacionales en detalle. El paso siguiente tuvo un carcter ms experimental, as como una finalidad y metodologa distinta de las prcticas habituales, siendo su naturaleza
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fundamentalmente didctica. Se programaron visitas conjuntas de Inspeccin del Trabajo en los cuatro pases. La primera operacin tuvo lugar en Uruguay, en el sector de la construccin. La eleccin de la actividad econmica a ser inspeccionada fue realizada por los miembros de la Comisin Tripartita y las empresas inspeccionadas se ofrecieron voluntariamente para la experiencia. Esa vivencia ha sido importante para el intercambio de conocimientos y por la riqueza que la realidad adiciona a la comprensin y al aprendizaje de los inspectores. Por otro lado, estos eventos que han reunido a inspectores de los cuatro pases, tambin han sido oportunos para la sensibilizacin e informacin de algunos temas ligados a los derechos fundamentales y que merecen un tratamiento especial. En este caso se abord en forma prioritaria el tema de trabajo infantil. Las experiencias avanzaron para un acuerdo entre Brasil y Argentina, dirigida a inspeccionar el sector de transporte de carga en la regin fronteriza, donde las condiciones de trabajo han sido especialmente preocupantes. Cada pas puede dar mayor relevancia a temas especficos, no obstante lo cual, los pases de MERCOSUR han demostrado en su conjunto su preocupacin con los derechos laborales fundamentales y la mejora de los sistemas de inspeccin. La importancia de la experiencia conjunta de las Inspecciones de Trabajo en el mbito del Subgrupo N 10 de MERCOSUR, cumple igualmente una finalidad integradora y articuladora, con potencialidades futuras an no determinadas. Cabe agregar que con fecha 10 de diciembre de 1998 los Presidentes de los cuatro pases de MERCOSUR suscribieron en Ro de Janeiro, la denominada "Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR". Este importante instrumento deja constancia de los principales derechos individuales y colectivos en el trabajo debiendo destacarse que en su Art. 18, titulado "Inspeccin del Trabajo", se establece: "1) Todo trabajador tiene derecho a una proteccin adecuada en lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo, y 2) Los Estados Parte se comprometen a instituir y a mantener servicios de Inspeccin del Trabajo, con el cometido de controlar en todo su territorio el cumplimiento de las

disposiciones normativas que se refieren a la proteccin de los trabajadores y a las condiciones de seguridad y salud en el trabajo. A efectos de la aplicacin y seguimiento, en el Art. 20 de la Declaracin los Estados Parte se comprometen a respetar los derechos fundamentales inscritos en la Declaracin y a promover su aplicacin de conformidad con la legislacin y las prcticas nacionales y las convenciones y acuerdos colectivos. Con esta finalidad recomiendan instituir como parte integrante de la Declaracin una Comisin Sociolaboral, de carcter tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Comn (GMC), de carcter promocional y no sancionatorio, dotado de instancias nacionales y regional con el objetivo de fomentar y acompaar la aplicacin del instrumento, sobre la base de memorias preparadas por los Estados Parte. El GMC cre la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR por resolucin 15/99 de fecha 9 de marzo de 1999 y a esta fecha se encuentran aprobados su Reglamento Interno Regional, el de las Comisiones Nacionales, las pautas metodolgicas y procedimientos sobre elaboracin de memorias y los formularios de las memorias y durante el ao 2001 est previsto el examen de los temas referidos a trabajo infantil y de menores, promocin de la igualdad entre mujeres y hombres, dilogo social, fomento del empleo y formacin profesional. G. El Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, tambin conocido por sus siglas "TLCAN" o "NAFTA", fue negociado en 1992 y finalmente aprobado con dos acuerdos firmados en paralelo, uno sobre cooperacin ambiental y otro sobre cooperacin laboral. El Acuerdo de Cooperacin Laboral fue suscrito el 14 de septiembre de 1993. Los tres acuerdos entraron en vigor el 1 de enero de 1994. La preocupacin subyacente en Estados Unidos16 y tambin en Canad se centraba en que bajos niveles normativos y de fiscalizacin del cumplimiento de las leyes laborales en pases de menor desarrollo podran impulsar fuertes incentivos para el traslado de la inversin a dichos pases, con menores salarios, sindicatos ms dbiles y menores
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regulaciones. Las negociaciones finales fueron tensas con Mxico precisamente en torno a las cuestiones laborales, discusiones y negociaciones que dieron curso al Acuerdo Paralelo sealado.17 Desde el Prembulo del Acuerdo, los Gobiernos de los tres pases recuerdan su determinacin de "proteger, ampliar y hacer efectivos los derechos bsicos de los trabajadores"; afirman "su respeto permanente por la Constitucin y la legislacin de cada Parte"; reconocen "que la proteccin de los derechos bsicos de los trabajadores propiciar la adopcin de estrategias competitivas de alta productividad en las empresas", y se declaran "Resueltos a promover, en el marco de sus propias leyes, el desarrollo econmico basado en altos niveles de capacitacin y productividad en Amrica del Norte, mediante: El estmulo a los patrones y a los trabajadores en cada pas a cumplir con las leyes laborales y a trabajar conjuntamente para mantener un ambiente de trabajo progresista, justo, seguro y sano. En el texto propiamente tal del Acuerdo, dentro de los Objetivos sealados en el Art. 1, su letra f) menciona: "promover la observancia y la aplicacin efectiva de la legislacin laboral de cada una de las Partes; y su letra g) "promover la transparencia en la administracin de la legislacin laboral. El Art. 3 estableci compromisos concretos que las partes adoptaron en este Acuerdo sobre "Medidas gubernamentales para la aplicacin efectiva de la legislacin laboral. Menciona este Art.: "1. Cada una de las Partes promover la observancia de su legislacin laboral y la aplicar efectivamente a travs de medidas gubernamentales adecuadas, tales como: a) nombrar y capacitar inspectores; b) vigilar el cumplimiento de las leyes e investigar las presuntas violaciones, inclusive mediante visitas de inspeccin "in situ"; c) tratar de obtener promesas de cumplimiento voluntario; d) requerir registros e informes; e) alentar el establecimiento de comisiones obrero-patronales para tratar la reglamentacin laboral en el centro de trabajo; f) proveer y alentar el uso de servicios de mediacin, conciliacin y arbitraje, o g) iniciar de manera oportuna procedimientos para procurar sanciones o soluciones adecuadas por violaciones a su legislacin laboral. 2. Cada una de las Partes garantizar que sus

autoridades competentes otorguen la debida consideracin, de conformidad con su legislacin, a cualquier solicitud de los patrones, los trabajadores o sus representantes, as como de otras personas interesadas, para que se investigue cualquier presunta violacin a la legislacin laboral de la Parte. Adicionalmente, en sus Arts. 4, 5 y 6, el Acuerdo consagra algunas garantas bsicas como el acceso de las partes a los procedimientos administrativos, judiciales o cuasi judiciales, garantas procesales de debido proceso y amplias medidas de publicidad, sobre actos administrativos o legislacin, tanto sobre aspectos laborales como de procedimiento. Para los efectos de la implementacin del Acuerdo se estableci una Comisin para la Cooperacin Laboral integrada por un Consejo Ministerial y un Secretariado. Adicionalmente se crearon Oficinas Administrativas Nacionales en cada una de las Partes para colaborar con la Comisin. Dentro de las funciones del Consejo el Art. 10 menciona: "h) promover la recopilacin y la publicacin de informacin comparable sobre la aplicacin de las leyes, las normas del trabajo y los indicadores del mercado laboral. De este modo aparece que la lnea central adoptada por el Acuerdo establece el compromiso de las Partes de cumplir con su propia legislacin y normas laborales, y el compromiso de las administraciones de velar por el respeto de tales normativas implementando mecanismos eficientes para tal objetivo. Aunque no se mencione explcitamente la Inspeccin del Trabajo, no cabe duda que la referencia bsica es a esta funcin y al organismo que lo lleva a cabo. Cabe agregar que el Acuerdo contempla un Anexo 1 sobre "Principios Laborales" referidos a once lineamientos que las Partes se comprometen a promover, bajo las condiciones que establezca su legislacin interna referidos a: Libertad de asociacin y proteccin del derecho a organizarse; derecho a la negociacin colectiva; derecho de huelga; prohibicin del trabajo forzado; restricciones sobre el trabajo de menores; condiciones mnimas de trabajo; eliminacin de la discriminacin en el empleo; salario igual para hombres y mujeres; prevencin de lesiones y enfermedades ocupacionales; indemnizacin en los casos de lesiones de trabajo o
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enfermedades ocupacionales, y, proteccin de los trabajadores migratorios. El cuatro Captulo del Acuerdo establece los diferentes procedimientos que se pueden iniciar sobre la interpretacin y aplicacin del Acuerdo, considerando en primer lugar las consultas entre las Oficinas Administrativas Nacionales, las que pueden referirse a la legislacin laboral y administracin y que implica obligacin de la OAN consultada de responder sin demora tales consultas (Art. 21). Por su parte el Art. 22 menciona las consultas ministeriales que pueden referirse a "cualquier asunto en el mbito de este Acuerdo. Cuando un asunto no se ha resuelto despus de las consultas ministeriales, si el caso est relacionado con el comercio y se encuentra amparado por leyes laborales mutuamente reconocidas, se puede convocar a un Comit Evaluador de Expertos (CEE), al que se encomienda un informe que se somete al Consejo. El Acuerdo menciona en el quinto Captulo y bajo el ttulo de "Solucin de controversias", un mecanismo de consultas escritas acerca de una pauta persistente de omisiones de la otra Parte en la aplicacin efectiva de normas en relacin con el asunto general tratado en el informe del CEE. Este mecanismo slo corresponde en el caso que se tratare de la aplicacin de las normas tcnicas laborales de una Parte en materia de seguridad e higiene en el trabajo, trabajo de menores o salarios mnimos (Art. 27 punto 1). Si este proceso de consultas no soluciona el caso se abre el mecanismo de quejas que menciona el Art. 28, que puede dar origen a la conformacin de un panel arbitral. Si despus de todos los trmites que se mencionan en el Acuerdo, se comprueba que efectivamente ha habido tal padrn persistente de incumplimiento sobre las materias mencionadas, el Panel ordenar que el informe se cumpla y que la Parte demandada pague una contribucin monetaria en favor de un fondo establecido a nombre de la Comisin por el Consejo, lo que se utilizar "para mejorar o fortalecer la aplicacin de la legislacin laboral de la Parte demandada, de conformidad con su derecho" (Anexo 39 "Contribuciones Monetarias", numeral 3). Finalmente, conforme al Art. 41, si esta contribucin monetaria no se paga dentro de los plazos respectivos, las Partes reclamantes podrn

suspender respecto de la Parte demandada beneficios derivados del TLC por un monto no mayor al necesario para cobrar la contribucin monetaria (Art. 41). De todo lo anterior se observa la importancia creciente que adquieren los mecanismos destinados a la verificacin del cumplimiento de la legislacin laboral, en los cuales se considera que la Inspeccin del Trabajo juega un rol central y en razn de lo

cual es sometida a un atento y a veces muy crtico escrutinio internacional.18 Por ltimo, debe tenerse presente que existe un Acuerdo similar suscrito entre Canad y Chile acordado con fecha 6 de febrero de 1997 en Ottawa, Canad y en el que, igualmente, un especial nfasis en los programas de cooperacin efectuados entre ambos pases ha sido puesto en los sistemas de Inspeccin del Trabajo.

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Captulo II LA INSPECCION DEL TRABAJO. CONTENIDO BASICO

A. Administracin e Inspeccin del Trabajo El Convenio N 150 sobre la Administracin del Trabajo: Cometido, funciones y organizacin, 1978, de la Organizacin Internacional del Trabajo, OIT, as como la Recomendacin N 158, son instrumentos internacionales que establecen un marco institucional para la Administracin del Trabajo. Ofrecen bases orientadoras para la elaboracin, aplicacin, coordinacin, control y evaluacin de la poltica nacional del trabajo. Constituyen sus principales esferas de actividades: Normas de trabajo, empleo, investigacin laboral y relaciones de trabajo. Conforme al Art. 1 del Convenio N 150, la expresin Administracin del Trabajo designa las actividades de la administracin pblica en materia de poltica nacional del trabajo. El mismo convenio menciona a continuacin que la expresin sistema de Administracin del Trabajo comprende todos los rganos de la administracin pblica -ya sean departamentos de los ministerios u organismos pblicos, con inclusin de los organismos paraestatales y regionales o locales, o cualquier otra forma de administracin descentralizada- responsables o encargados de la Administracin del Trabajo, as como toda estructura institucional para la coordinacin de las actividades de dichos rganos y para la consulta y participacin de los empleadores y de los trabajadores y de sus organizaciones. De este modo, uno de los campos de accin de la Administracin del Trabajo est constituido por la Inspeccin del Trabajo, no obstante que, por estar tratado en el Convenio N 81, no se le contempla expresamente en el Convenio N 150. De este modo se diferencian claramente los roles de las diferentes funciones de la administracin y al mismo tiempo se advierte su carcter complementario, lo que ha adquirido un desarrollo cada vez mayor con la concepcin del trabajo en red y los sistemas de planificacin estratgica. Si bien es cierto, en un inicio las normas sobre Administracin del Trabajo se centraban
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en el aspecto del cumplimiento de la Ley, cada vez ms se constata un nuevo enfoque, en que la administracin laboral, como un conjunto, responde a los desafos del crecimiento econmico y del desarrollo social, como elementos indisolubles. El Convenio N 150 es reflejo de estas nuevas preocupaciones, que tienden a otorgar nuevas responsabilidades a los Ministerios de Trabajo. No resulta ajeno a esta idea, que muchos Ministerios hayan pasado a ser titulares de los problemas de empleo, temas que antes quedaban generalmente entregados en forma exclusiva a ministerios econmicos. Merece la pena sealarse tambin la aparicin de Ministerios de Desarrollo de Recursos Humanos, como en Canad que envuelven una filosofa y una apreciacin claramente diferenciadas del tradicional rol limitado al conflicto laboral que estuvo en sus inicios. Los factores que estn en la base de esta nueva administracin laboral, son los profundos cambios que est experimentando la actividad humana, con un rol revisado del antiguo Estado planificador y regulador. Un reciente estudio de OIT, dirigido por Normand Lecuyer19 destaca como elementos de este entorno en mutacin el rol repensado del Estado, con una paradojal ampliacin de su papel en sus niveles de proteccin del ciudadano en campos tales como la proteccin del consumidor, del medio ambiente y de derechos laborales, con una contrapartida de gasto pblico en creciente aumento. Agrega la exigencia creciente de evaluacin de resultados (planificacin por objetivos) y una orientacin hacia los usuarios de los diferentes sistemas. Igualmente se mencionan los cambios experimentados por los actores sociales, con nuevas categoras de trabajadores y nuevas formas de empleo, nuevo tipo de empresas, importancia creciente de los niveles de educacin y de informacin, todo lo cual lleva a la necesidad de contar con nuevos funcionarios de la Administracin del Trabajo, capaces de enfrentar estos nuevos desafos: ser actores del desarrollo nacional y encarar los problemas que pueden frenar o paralizar el desarrollo.

B. Funciones de la Inspeccin del Trabajo En el mbito normativo especfico de la Inspeccin del Trabajo, el Convenio N 81 recoge lo que son sus funciones, configurando su misin: Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones del trabajo y a la proteccin de los trabajadores en el ejercicio de su profesin, tales como las disposiciones sobre las horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y dems disposiciones afines. Facilitar informacin tcnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera ms efectiva de cumplir las disposiciones legales. Poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estn especficamente cubiertos por las disposiciones legales existentes. Por lo tanto, no quedan incluidas las normas cuyo contenido considera al trabajador fuera de su lugar o jornada de trabajo o que regulen cuestiones que no sean originadas por el trabajo y su rgimen de proteccin. Cabe tambin mencionar que el Art. 27 del Convenio aclara que la expresin disposiciones legales incluye, adems de la legislacin, los laudos arbitrales y los contratos colectivos a los que se confiera fuerza de ley y por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo. La amplitud de esta misin vara entre los pases, segn la naturaleza de la legislacin del trabajo de cada uno, segn la extensin de la competencia que tengan los inspectores y el campo de aplicacin del sistema. Conforme a estudio de Benadon20 hay pases como Canad o Chile que otorgan a la Inspeccin del Trabajo un amplio rol como agente para la promocin de la paz en las relaciones industriales, con el encargo de familiarizar a empleadores y trabajadores con la legislacin del trabajo, explicar sus disposiciones y prevenir conflictos, interviniendo como mediadores y con ello asumen una autoridad en la proteccin de los representantes de las partes. En el caso de Argentina, una legislacin dictada en junio de 199621 que introdujo el sistema integrado de Inspeccin del Trabajo
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y de la seguridad social compuesta de instituciones federales y provinciales dispone que la Inspeccin del Trabajo debe velar por el respeto de las normas internacionales del trabajo. Uruguay tambin contempla entre sus funciones la aplicacin de estos convenios. En el caso de Mxico, slo hay una Ley Federal del Trabajo, dictada por el Congreso de la Unin, que se aplica en todo el pas en 33 jurisdicciones, de manera compartida entre los 31 Estados, un Distrito Federal (situado en la Ciudad de Mxico) y la Federacin o Gobierno Federal, correspondiendo a ste, por excepcin, la jurisdiccin sobre ramas industriales, servicios de relevancia de carcter nacional, as como ciertas materias federales, como capacitacin y una aplicacin compartida con los Estados en materia de higiene y seguridad ocupacionales.22 Un reciente Reglamento General para la Inspeccin y Aplicacin de Sanciones por Violaciones a la Legislacin Laboral, de 6 de julio de 1998, regula los procedimientos y sanciones de forma uniforme para todo el pas, evitando la dispersin normativa existente hasta esa fecha. Adicionalmente y atendida la autonoma de las Entidades Federativas, el Gobierno Federal Mexicano ha suscrito con todos y cada uno de sus estados federados convenios de coordinacin sobre Inspeccin del Trabajo para uniformar procedimientos y estrategias de inspeccin, sobre seguridad e higiene, capacitacin y adiestramiento y trabajo de menores, como tambin para obtener informacin relativa a cobro de multas en casos de incumplimiento. Llama tambin la atencin en el caso de Argentina el nmero de acuerdos concluidos entre los actores sociales con disposiciones relativas a la prevencin, para cuyos efectos se ha establecido un programa en el mbito provincial con objetivos, mtodos y asociaciones para alcanzar los objetivos preventivos, utilizndose la negociacin colectiva como procedimiento habitual para adaptar las condiciones de trabajo y empleo a los cambios introducidos en el sistema de produccin. En el caso de Chile se ha introducido un procedimiento de conciliacin administrativo para conflictos individuales del trabajo, que tiene una gran aceptacin ciudadana. Este procedimiento tambin se observa en Per.

En el caso de Canad las actividades de inspeccin se reparten en cuatro categoras: La supervigilancia del respeto de las disposiciones legales; la informacin, consejos y comunicaciones, la utilizacin de todos los medios posibles para evitar conflictos y finalmente la participacin en comits tripartitos para la prevencin y solucin de conflictos a tres niveles, empresa, rama o sector de actividad y nacional. Los inspectores pueden tambin recibir instrucciones de la autoridad central para actuar con plenas facultades en cualquier lugar del territorio del pas mediante actos administrativos pertinentes en caso de desplazamiento a lugares distintos de los que normalmente cubren (Brasil, Chile, Uruguay). En otros pases hay competencias compartidas segn se trate de mbitos federal, provincial o estadual, en cuyo caso las facultades de los inspectores del nivel federal, quedan restringidas a las materias y tipo de empresas que forman parte de la competencia federal (Argentina, Canad, Mxico) y en que las Provincias o Estados detentan las restantes. Especficamente en el caso de Canad, estn sujetos a la jurisdiccin federal los trabajos, las operaciones y las empresas que excedan los lmites de una provincia para alcanzar nivel interprovincial o internacional. De este modo se reconocen como empleadores de jurisdiccin federal las empresas de ferrocarriles, transporte por carretera, gaseoductos y oleoductos, canales, transbordadores, tneles y puentes, telfonos, telgrafos y sistemas de cables, embarque y navegacin, radio y teledifusin, transporte areo, aerdromos y servicios y bancos. Adicionalmente se consideran tambin sujetos a esta jurisdiccin, aun cuando estn situados en provincias los empleadores dedicados a extraccin y elaboracin de uranio, elevadores de granos, molinos de semillas y alimentos y ciertos ferrocarriles, comunidades aborgenes y corporaciones de la Corona, la Corporacin de Puertos de Canad y el Museo de Bellas Artes de Canad. Otro caso de pas con estructura Federal es el de Argentina, donde sucesivas y recientes reformas han procurado una mayor uniformidad de criterios a travs de un Pacto Federal del Trabajo destinado a asegurar la unidad y seguridad jurdica de la Nacin en
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materia laboral y unificar regmenes de sanciones ante infracciones, entre otras disposiciones y de un Sistema Integrado de Inspeccin del Trabajo y de la Seguridad Social, creados por las leyes 25.212 de 1999 y 25.250 del 2000. A lo largo de la historia de esta institucin se han percibido con relacin a sus funciones dos estilos bipolares de inspeccin: Uno de carcter ms bien sancionador de las violaciones a la legislacin laboral y otro de carcter pedaggico, en que el inspector provee consejos, diseando actitudes positivas, brindando incluso asesora, orientada a la conciliacin, en ocasiones francamente hostil a las sanciones punitivas.23 Un tercer enfoque entre los estilos ya mencionados sugiere el equilibrio y el manejo adecuado entre los instrumentos de intervencin pedaggica y una actividad sancionatoria. Galn nos da cuenta que en concepto de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo existe complementariedad recproca entre las funciones de asesoramiento y punitiva, en trminos que la funcin de asesoramiento no podr sustituir a la funcin de control ms que a riesgo de perder toda fuerza de conviccin. Del establecimiento de un equilibrio entre ambas funciones depender en considerable medida el xito de la accin de los servicios de inspeccin. Importa, pues, que los agentes de la inspeccin no privilegien exageradamente su funcin consultiva en menoscabo de su funcin de control. Su tarea se facilitar si el sistema de sanciones que se aplique est eficazmente estructurado.24 La funcin de control resume el papel esencial de un inspector. Algunos la ven como una funcin fundamentalmente represiva y policaca. Sin embargo, se ha entendido que esta funcin no constituye una meta en s sino un medio para el cumplimiento de un objetivo mayor: Velar por el cumplimiento de la legislacin. De all entonces que el control o una actividad represiva tiene el sentido ms bien de instrumento para obtener una conducta determinada orientada hacia una actividad general de prevencin, mediante la observacin, discusin y promocin de las disposiciones protectoras de la legislacin, y en que el inspector podr recurrir en su

caso a instrucciones formales o a sanciones adecuadas a la gravedad del caso de que se trate, las que en ltimo trmino tambin tienen una funcin pedaggica tanto para los involucrados como para terceros. En el caso de Canad, el Ministerio de Desarrollo de los Recursos Humanos se esfuerza por lograr que el cumplimiento de las normas sea voluntario y Mxico, adopta fundamentalmente un criterio pedaggico. No obstante, los ms diversos pases dejan constancia que cursan las quejas y reclamos que se les presenten reactivamente y que adoptan planes programados o visitas de oficio. En el caso de Brasil la Secretaria de Inspeccin del Trabajo25 menciona que "El objetivo central es encontrar alternativas para la regularizacin. Eso no quiere decir que, necesariamente, debemos dirigir toda solucin para la negociacin. Como ya dije, es slo una alternativa si as se entiende la fiscalizacin. Tenemos que actuar con vigor, en cuanto guardianes de los derechos del trabajo, as como con habilidad, serenidad, en la bsqueda de la regularizacin. Mucho se ha insistido igualmente que debiera enfatizarse el rol preventivo de la inspeccin26, en contraposicin a su funcin de velar por la aplicacin de la Ley. Jean Courdouan27 reflexiona, sin embargo, que no existe contraposicin entre estos dos trminos ya que la Ley ha sido escrita para que no existan riesgos o consecuencias nefastas en el trabajo, lo que por definicin es tambin el objetivo de la prevencin. Distinto parece ser el nfasis puesto entre actividades preventivas y reactivas y donde efectivamente la prevencin tiene la mayor importancia, en un afn de evitar daos o peligros. Este enfoque de anticipacin debiera ser cada vez ms importante en la medida que el cambio tecnolgico y la modernizacin de los procesos productivos introduce nuevos riesgos que hacen indispensable ligar los procesos de bsqueda de mayor productividad a la capacitacin de los trabajadores y a la prevencin de riesgos laborales. En la perspectiva antes indicada cobra mucha importancia un afn estratgico de la inspeccin, ya que una poltica de prevencin exige ms que un trabajo rutinario o una simple programacin de visitas.28 Requiere

movilizar los actores sociales y para ello una mayor informacin, una labor de convencimiento sobre la razn de ser de las disposiciones legales, particularmente aquellas disposiciones reglamentarias sobre salud y seguridad laboral y propuestas adaptadas a cada realidad como modos de accin, lo que por cierto suele ser una tarea difcil, particularmente cuando se cuenta con medios limitados. Las visitas a los establecimientos son esenciales para el control. El inspector tiene como lugar central de actividad aqul donde se realiza el trabajo: Las empresas, talleres, sitios donde se efectan las obras o faenas y las oficinas. De all que sea importante el nmero de visitas, el tiempo destinado a ellas, la distribucin de visitas por categoras de empresas, los planes de visita, el seguimiento, los informes y las sanciones cuando corresponda. La frecuencia de las inspecciones en el enunciado del Convenio N 81 es con tanta frecuencia y atencin como sea necesario, lo que ciertamente depender en cada caso de las posibilidades humanas y materiales para llevarlas a cabo. En estas visitas es posible constatar documentalmente la informacin, contrastando las visiones de los empleadores con las de los trabajadores y sus respectivos representantes. El inspector puede desde luego actuar en conjunto con otros agentes u organismos, especialmente de carcter tcnico, de manera de asegurar un servicio de control de mayor eficiencia. Las legislaciones contemplan en general estas funciones, facultando a los inspectores para actuar de oficio o ante denuncias o reclamos. La formulacin de estas facultades es similar. As en Costa Rica el reciente "Reglamento de Organizacin y Servicios de la Inspeccin de Trabajo", Decreto N 28578MTSS de 21-03-2000, en su Captulo X acerca de "Funciones, competencias, atribuciones y prohibiciones de los Inspectores de Trabajo, Art. 24, establece como tales: "Visitar los centros de trabajo, cualquiera que sea su naturaleza, en horas diurnas o nocturnas, segn se requiera, para verificar el cumplimiento de las normas relativas a condiciones salariales, de trabajo y de seguridad social. En particular, velarn porque se acaten las disposiciones

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legales y reglamentarias sobre salud ocupacional y prevencin de riesgos del trabajo. El control est estrechamente vinculado a las actividades de informacin y asesoramiento, que normalmente ocurren durante las visitas, actividades cuyo objetivo preciso apunta a indicar la manera ms efectiva de cumplir las disposiciones legales, conforme al Convenio N 81, Art. 1. Sin embargo, debe complementarse esta idea con aquella contenida en el Art. 17, numeral 2: Los inspectores del trabajo tendrn la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento. Informes de OIT29 dan cuenta que todos los modelos de inspeccin son muy dismiles, pero distinguen tres, constituido el primero, por uno generalista que abarcara funciones de seguridad y salud de los trabajadores, condiciones de trabajo (con inclusin de trabajo de menores y mujeres), tiempo de trabajo y remuneraciones. Con frecuencia se controla tambin relaciones individuales y colectivas de trabajo, empleo y formacin profesional y seguridad social. En este tipo de inspeccin se privilegia en general la aplicacin de decisiones administrativas ms que la asesora o la capacitacin y se centra en el conocimiento de leyes y reglamentos. Modo de organizacin: Geogrfico y sobre la base de una organizacin central de la Inspeccin del Trabajo. Un segundo tipo de sistemas aparece caracterizado por la presencia de varias inspecciones especializadas. Los servicios de seguridad y salud a veces intervienen en temas relacionados como tiempo de trabajo. Los inspectores son especialistas y por lo general privilegian el asesoramiento e informacin por sobre decisiones administrativas. Se menciona a Argentina dentro de esta categora. Un tercer tipo de sistemas es descrito como el de los equipos multidisciplinarios, cuya base es la seguridad y salud en el trabajo, que a veces se transforma en su misin casi exclusiva. La competencia sobre condiciones de trabajo se limita a aspectos muy especficos (trabajo de menores, proteccin de la maternidad, aprendizaje y discriminacin). En este modelo prima la concertacin y el asesoramiento tcnico y las decisiones jurdicas aparecen slo en caso de resistencia
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manifiesta. Este modelo reposa en la responsabilidad de los actores sociales, muchas veces con autoridad central de carcter tripartita. El Art. 3.1.a) del Convenio N 81 de OIT permite en alguna forma el debate y la interpretacin sobre las funciones de la inspeccin al citar las reas temticas, no taxativas, agregando en la medida en que los inspectores del trabajo estn encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones, lo que ha llevado a controversias respecto que toda la legislacin sociolaboral debera o podra ser controlada por la Inspeccin del Trabajo (interpretacin amplia). Del otro lado, la interpretacin restrictiva reduce el campo de actuacin a lo establecido en el Art. 3.1.a) ya citado. Es as como existen pases en que los inspectores tienen competencia general y abarcan todas las condiciones y medio ambiente de trabajo (Uruguay y Brasil), y otros en que los pases slo acuerdan ciertos aspectos de seguridad e higiene a sus inspectores de trabajo y confieren facultades a otros servicios e inspectores (Chile). Se destaca en todo caso que inspectores que consagran la mayor parte de su tiempo a labores educativas, de difusin, con empleadores y organizaciones de trabajadores tendientes a garantizar la seguridad y explicar las exigencias legales obtienen los mejores resultados, lo que ocurre en Estados Unidos, especialmente en la actividad minera.30 La informacin y la asesora pueden ocurrir ya sea durante las visitas a las empresas, como en las oficinas de la inspeccin y sin duda en otros lugares o eventos. El inspector del trabajo se ve en la prctica obligado a explicar las razones tcnicas de la legislacin, la conveniencia de adoptar medidas de seguridad, con opiniones y ejemplos, lo que puede ocurrir cuando el inspector se desplaza a terreno y tambin en sus propias oficinas, que debieran ser accesibles para quienes tienen preguntas o reclamos, debiendo siempre promoverse el mejor y ms razonable modo de cumplir con las normativas legales. Es obviamente compatible con esta funcin la instalacin de ventanillas nicas de atencin al pblico (Estados Unidos). Resulta adems consistente con la optimizacin y la racionalizacin del tiempo de trabajo del inspector, en trminos

que pueda realizar una adecuada programacin de su trabajo. Charlas, exposiciones, cursos, talleres son ciertamente actividades que pueden reforzar esta actividad de informacin y asesoramiento, bajo formas pedaggicas tendientes a una mejor inteligencia de las disposiciones legales y reglamentarias del trabajo. La difusin de las normas laborales, especialmente de su utilidad, suele revelarse muy importante atendido el frecuente desconocimiento de la legislacin social, particularmente cuando sta es muy detallada o frondosa, deficiencias que un reciente informe del Banco Mundial destaca en Amrica Latina donde el mercado de trabajo, aunque fuertemente regulado, falla en la proteccin de los trabajadores, sugiriendo la simplificacin de la legislacin para asegurar su cumplimiento con realismo. Segn dicho Banco, los ministerios debieran moverse desde un intento irrealista de cumplimiento de minucias regulatorias hacia la difusin de informacin masiva tendiente a procurar nuevas bases de autorregulacin.31 La informacin otorgada por la Inspeccin del Trabajo, no excluye ciertamente la que los propios actores sociales puedan desarrollar, ya sea en conjunto o en actividades separadas, o con entidades especializadas. Cabe adems enfatizar que los ministerios pueden desarrollar programas de mayor intensidad o importancia, conforme a parmetros que correspondan a la gravedad de los derechos involucrados, como en el caso en que se vean envueltos derechos laborales fundamentales, o con temas que se fijen como prioritarios en determinados momentos conforme a requerimientos nacionales y a una planificacin de mayor envergadura, lo que se puede potenciar si se le acompaa con actividades de difusin. Algunas administraciones asumen estas tareas de difusin de la normativa laboral, como un medio de prevencin de conflictos. Muchos pases han comenzado a desarrollar actividades de difusin a travs de pginas Web, servicios telefnicos con ofertas de servicios, normas legales, jurisprudencia administrativa e informacin. Vemos estas pginas en Argentina, Brasil, Canad, Chile, Colombia, Estados Unidos, Mxico, Per y
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Uruguay con ofertas de servicios, normas legales, jurisprudencia administrativa e informacin diaria para pblico.32 Costa Rica ofrece igualmente una amplia gama de servicios de difusin de la normativa laboral. Conforme a la Ley Orgnica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social N 1860 de 21-04-1955, reformada por las leyes N.3095 de 18-02-1963, 4076 de 06-021968 y 4179 de 22-08-1968, la labor de promover la difusin y deberes laborales dirigidos a la poblacin la lleva a cabo el Ministerio en forma coordinada con sus departamentos, secciones y oficinas, funcin que se encuentra completamente diseminada conforme a las competencias de cada una de ellas. Las medidas especficas de difusin que se ejecutan son las siguientes: Prevenir conflictos obrero-patronales, mediante instruccin, asesoramiento y capacitacin a patronos y trabajadores, as como a sus respectivas organizaciones en cuanto a sus derechos y obligaciones (Direccin Nacional de Inspeccin). Asesorar y aconsejar a los empleadores y trabajadores sobre la naturaleza, efectos y ventajas de los diversos regmenes salariales (Dpto. Salarios). Toldos informativos (Oficiala Mayor). Dirigir y mantener una revista de publicacin peridica de informacin social denominada "Revista Jurisprudencia Laboral". Campaas de divulgacin y orientacin a travs de medios de comunicacin como medio de prevencin de accidentes del trabajo (Consejo de Salud Ocupacional en coordinacin con la Caja del Seguro, Instituto Nacional de Seguros y Ministerio de Salud), y finalmente. La actividad del Consejo Superior de Trabajo que emite informes concertados entre los cuales destaca el acuerdo cuarto referido a "Libertad Sindical" que establece por parte de los sectores (Trabajadores, Empleadores y Gobierno) la realizacin de un proceso de divulgacin de la legislacin laboral nacional. Dentro de las funciones de los inspectores, podemos destacar aquellas desempeadas por los inspectores en Canad (nivel federal) sobre inspecciones relativas a seguridad, pero especialmente para evitar incendios, que obviamente en pases

desarrollados pueden alcanzar consecuencias impredecibles, sobre todo en ambientes qumicos, forestales u otros establecimientos semejantes. An cuando no est prohibido encomendar otras funciones a los inspectores, los Convenios N 81 (Art.3.2) y 129 (Art. 6.3) son coincidentes en establecer que ninguna otra funcin que se encomiende a los inspectores del trabajo deber entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar (o menoscabar) (de manera alguna) la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores. Esta restriccin es bastante obvia. Si los inspectores reciben otro tipo de encargos que no sean aquellos previamente indicados, ser difcil que puedan cumplir adems con la carga de trabajo normal. Sin embargo, como veremos, crecientemente se desarrollan funciones a ser desempeadas por los inspectores, enmarcadas en la planificacin estratgica de planes de accin en que son llamados a desempear funciones de coordinacin que permiten optimizar su actividad. C. Organizacin, funcionamiento, composicin y facultades de los servicios de inspeccin Dentro de los aspectos estratgicos cabe mencionar la organizacin del sistema, lo que debe ser consistente con las funciones primarias de la inspeccin de forma de amparar al mayor nmero posible de trabajadores y sectores de la economa para cuyos efectos este servicio debe quedar bajo la dependencia de la autoridad central y cooperar con otros servicios, pblicos o privados, as como empleadores y trabajadores o sus organizaciones. El personal debe estar compuesto por funcionarios pblicos que tengan garanta de estabilidad en sus respectivos estatutos orgnicos, garantizndoles independencia para actuar en caso de cambios de gobierno y ante cualquier otra interferencia exterior. De all que la seleccin deba hacerse conforme a padrones tcnicos, recibir formacin adecuada y garantizar eficiencia a travs de la colaboracin con expertos y tcnicos calificados. Debe haber un nmero suficiente
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de inspectores, especialmente de campo o terreno, con medios materiales adecuados para la funcin de inspeccin, as como con facilidades para el transporte, garantizndose los gastos necesarios para el cumplimiento de sus misiones. Numerosos pases de la Regin cuentan con personal fiscalizador estable, pero an en otros tal estabilidad no existe, lo que a nuestro juicio constituye un problema bsico tanto para el buen funcionamiento de la institucin como para la modernizacin, desde que inspectores que pueden ser removidos en cualquier momento pueden ver afectada su independencia y criterio y desde que difcilmente pueden desarrollarse polticas de formacin y capacitacin sobre la base de personal transitorio. Ms an, podran estudiarse incentivos para que inspectores y funcionarios calificados no emigren hacia otros sectores. Es til tener presente las facultades que concibe el Convenio N 81 y que generalmente las legislaciones recogen, an cuando no hayan ratificado el Convenio (casos de Chile y Mxico33). Ellos incluyen el poder de libre entrada, de da o de noche en los establecimientos sometidos a control; para entrar de da en cualquier lugar, cuando tengan motivo razonable para suponer que est sujeto a inspeccin; realizar exmenes, inspecciones o encuestas, interrogar, solos o con presencia de testigos a empleadores, o al personal de la empresa, pedir los libros, registros o documentos que la ley ordena confeccionar y tomar muestras de las materias o substancias utilizadas. Se les faculta para adoptar medidas que garanticen la salvaguardia de la salud y de la seguridad de los trabajadores, ordenar que en un plazo determinado se hagan las modificaciones que sean necesarias e incluso tomar medidas en caso de peligro inminente. Numerosas legislaciones confieren adems a los inspectores facultades de suspender e incluso de clausurar obras o faenas, especialmente en caso de peligro para la vida o seguridad de las personas. Es el caso Argentina34 y de Chile,35 entre otros. En el caso de Canad debemos sealar que el propio trabajador tiene el denominado derecho de rechazo a trabajar, si tiene motivos razonables para pensar que est expuesto, el trabajador y/u otra persona a un peligro. Sin embargo, est impedido de ejercer este

derecho si pone en peligro la salud o la seguridad de otra persona o si las condiciones de ejecucin de su tarea son normales para el tipo de trabajo que ejecuta. Una vez que el trabajador decide ejercer este derecho debe avisar a su superior inmediato o a su empleador y proporcionar las razones del rechazo debiendo quedar disponible en el lugar de trabajo para ejecutar otras tareas. El empleador debe entonces convocar al representante de prevencin o en su defecto a un representante sindical o a un trabajador designado por aquel que objeta como peligroso el trabajo para examinar la situacin y discutir las correcciones del caso. Si no se llega a acuerdo sobre la existencia de peligro o sobre las rectificaciones necesarias, cualquiera de las partes puede solicitar la intervencin de un inspector, lo que tambin puede ocurrir si el trabajador no queda satisfecho con la solucin a la que llegaran su representante y el empleador. En este caso el inspector debe determinar en el ms breve plazo si existe un peligro. Su decisin debe cumplirse an si las partes no estn de acuerdo. No obstante esta decisin puede ser impugnada ante las instancias de Direccin. Ninguna sancin puede ser impuesta a un trabajador en el caso que ejerza este derecho de rechazo a trabajar, salvo el caso de actuacin abusiva, pero en este caso el peso de la prueba recae sobre el empleador. El Convenio N 81 tambin establece la obligacin de los empleadores de denunciar a la Inspeccin del Trabajo los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Como contrapartida de sus facultades, el inspector no debe tener inters alguno en las empresas sometidas a su control. Est vinculado por el secreto profesional frente a las empresas en lo que se refiere a procedimientos de fabricacin y de comercio. Igualmente est obligado al secreto respecto de los trabajadores, en cuanto al origen de las denuncias, quejas o reclamos. En cuanto al poder de decisin del inspector, el Convenio le otorga libertad de decisin en un abanico de posibilidades que se abre desde dar simples advertencias o consejos hasta recomendar el inicio de acciones legales. Debe tenerse presente que sobre este punto existen diversos sistemas actualmente en aplicacin, entre los cuales algunos permiten al inspector otorgar instrucciones, aplicar
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multas, denunciar a los tribunales, informar a los tribunales o informar a las autoridades superiores para que consideren la aplicacin de multas administrativas. Conforme al Convenio N 81, deben tambin establecerse sanciones para el caso de violacin de las disposiciones legales pertinentes y especialmente en caso de obstruccin a la accin fiscalizadora. Los inspectores deben presentar informes peridicos a la autoridad central, que a su vez, deber publicar un informe anual sobre estos temas, con las estadsticas que precisa el Convenio. La Recomendacin N 81 sugiere adems evitar que los inspectores tengan la funcin de actuar como conciliadores o rbitros en conflictos laborales. En cuanto a procedimientos, muchos servicios actan por regla general ante denuncias (Canad, Uruguay), otros lo hacen en forma programada, en sectores preseleccionados (Brasil, Chile, Estados Unidos). Los grados de libertad o autonoma que alcanzan los inspectores son igualmente diferentes, desde aquellos en los cuales los inspectores solamente visitan los lugares que se les asignan como el caso de Mxico hasta otros en que los inspectores tienen autonoma y competencia general sobre determinadas reas geogrficas o sectoriales (Brasil, Chile). Igualmente se aprecian diferencias sobre el procedimiento durante la visita. En el caso de Uruguay el inspector levanta un acta de hechos y, en caso necesario, un acta de conocimiento, en la cual se hacen constar las intimaciones a presentar documentacin no exhibida o su regularizacin en un plazo que en general es de tres das hbiles, en el cual igualmente se pueden presentar descargos. Si no se cumple con la intimacin y no se presenta escrito de descargos, se dicta la resolucin con la sancin respectiva. En el caso que se presente la documentacin o el escrito de descargos, el inspector actuante, y posteriormente la Divisin Jurdica, califican el caso y la resolucin que procede, la que es refrendada por el Inspector General de Trabajo. Notificada, se pueden interponer a su respecto recursos administrativos de revocacin y jerrquico en el plazo de diez das. El procedimiento anterior es similar a otros existentes en la regin. En el caso de

Chile, se admite un recurso judicial contra la resolucin que impone una multa ante el Juez del Trabajo y tambin un procedimiento especial denominado Recurso de Proteccin, presentado ante un Tribunal de mayor jerarqua (Corte de Apelaciones) cuando se estima que existen garantas constitucionales vulneradas. En cuanto a procedimientos especiales, merece citarse el caso de denuncias sobre violacin de libertad sindical en Uruguay, los que se inician con la respectiva denuncia de la cual se da vista (traslado) a la empresa y de su contestacin vista a los trabajadores. Posteriormente se abre a prueba recibindose testimonial o documental, luego de lo cual se adopta una resolucin. Si se concluye que hubo violacin a la libertad sindical se imponen multas pero no se intima la reinstalacin. Esta resolucin puede ser recurrida en sede administrativa y luego en sede judicial. Otro procedimiento similar se adopta en casos de denuncia de acoso sexual.

D. Profesionalizacin. Carrera funcionaria Uno de los elementos de base de un sistema adecuado de Inspeccin del Trabajo est condicionado por la competencia y eficiencia de sus recursos humanos, lo que ha llevado a estimar como indispensable establecer sistemas adecuados de seleccin de personal, incorporando profesionales o tcnicos de buen nivel, con estudios afines al campo de la fiscalizacin de lugares de trabajo y multidisciplinario y en que todos los funcionarios son admitidos por concurso pblico, proceso sobre el cual tenemos referencias de varios pases de la Regin, como Canad, Chile, Brasil, Uruguay y ms

recientemente, Argentina y Repblica Dominicana. En el caso de Brasil, sus funcionarios dependen de la autoridad central y forman parte del ncleo estratgico de la Administracin Pblica Federal garantizndose un grupo especfico de mdicos e ingenieros para atender el rea de seguridad y salud en el trabajo. Este es tambin el caso de Uruguay que cuenta con personal especializado en seguridad laboral. Esta concepcin est complementada por adecuados sistemas de formacin, capacitacin, actualizacin y entrenamiento permanentes para el desarrollo de sus tareas. En el caso de Brasil puede mencionarse una transformacin del perfil de la fiscalizacin del trabajo, implementado a travs de un proyecto dirigido a estimular en el inspector la ampliacin de sus prcticas en la bsqueda de las infracciones de la legislacin laboral, con eficacia y creatividad. El programa, realizado conjuntamente con la Escuela de Administracin de Hacienda cuenta con un conjunto de acciones que incluyen capacitacin, entrenamiento, investigacin, consultoras de procedimientos, formacin de equipos, desarrollo de relaciones de grupos. El proceso de capacitacin del cuerpo fiscalizador incluye contenidos de desarrollo interpersonal y de equipos y desarrollo gerencial destinado a directivos responsables de las actividades de inspeccin, todo lo cual evidencia una estrategia volcada hacia aspectos de negociacin en la actividad fiscalizadora en la bsqueda de un objetivo de regularizacin de situaciones anmalas.36 El diseo de las polticas de capacitacin de los inspectores debe tener como objetivo habilitarlos para llevar a cabo con eficacia sus deberes y proporcionarles conocimientos y habilidades, formacin permanente y capacidad de adaptacin al medio.

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Captulo III LA MODERNIZACION DE LA INSPECCION DEL TRABAJO

A. Elementos de diagnstico El Director General de la OIT37, describe sintticamente la coyuntura en que se encuentra la Inspeccin del Trabajo. La rpida evolucin y las continuas innovaciones que se producen en el entorno laboral siguen planteando problemas graves en todas partes a las inspecciones del trabajo. Al mismo tiempo, las inspecciones del trabajo han estado sometidas a las mismas presiones que la administracin pblica en general. Las limitaciones que sufren se refieren a las reducciones del gasto pblico, a la tendencia a una administracin ajustada, a los llamamientos a favor de una mayor responsabilidad y transparencia y a la descentralizacin de las responsabilidades. En respuesta a todo ello, las inspecciones del trabajo se han visto obligadas a innovar y a buscar nuevas asociaciones. Elemento clave en la respuesta que han efectuado las inspecciones del trabajo en muchos pases ha sido el incremento de su cometido en la prevencin, en lugar de su papel tradicional de reaccin a los acontecimientos y de adoptar medidas una vez que ya haban ocurrido los accidentes y las infracciones a la legislacin. Una importante Reunin Tripartita Latinoamericana sobre los Sistemas de Inspeccin del Trabajo celebrada en Panam, en noviembre de 1998, a cargo de OIT, permiti a los principales responsables gubernamentales de los servicios de inspeccin as como a una importante representacin de empleadores y de organizaciones sindicales efectuar un amplio diagnstico de estos servicios. En dicha reunin un informe de Daza estableci los principales factores que han influido en la formacin y evolucin de los sistemas de Inspeccin del Trabajo identificando como los cinco ms importantes los siguientes: La organizacin y estructura de la Administracin del Estado: Federal o unitario; Administracin del Trabajo en uno o varios Ministerios o entes administrativos; rganos o agencias.
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Las normas laborales y sus fuentes: Legislacin estatal y normas convencionales; importancia relativa de la ley y de los convenios. El sistema de relaciones laborales: Organizaciones de empleadores y de trabajadores de representacin amplia o reducida; sindicalizacin por empresa o por sectores; niveles de la negociacin colectiva; contenido de la negociacin colectiva. El sistema de solucin de conflictos: Procedimientos judiciales y extrajudiciales; procedimientos tripartitos y bipartitos y, procedimientos administrativos. El sistema sancionador por infraccin a las normas laborales: Tipificacin de infracciones y sanciones; sanciones administrativas y sanciones penales; iniciativa y poder sancionador. A partir de las exposiciones de los representantes gubernamentales se pudo perfilar la situacin de la Inspeccin del Trabajo en los trminos siguientes: En cuanto al mbito sectorial y territorial: Todos los pases disponen de sistemas de inspeccin que se ocupan de todos los sectores productivos a los que se aplica la normativa laboral, la que sin embargo no se extiende a servicios no comerciales de la administracin pblica. Se considera al sector agrcola como de difcil inspeccin en casi todos los pases, identificndose una falta de suficiente despliegue territorial y escasez de inspectores. El sector martimo no tiene seguimiento habitual, salvo escasas excepciones. En cuanto al contenido y mbito personal de aplicacin de las normas y funciones ejercidas por los inspectores: La misin y cometidos de la Inspeccin del Trabajo estn en general incorporadas en normas de rango legal, definiendo competencias sobre toda empresa en la que existan relaciones laborales. No se extiende la competencia al trabajo independiente o por cuenta propia ni al trabajo familiar, salvo excepciones. En cuanto al entramado orgnicofuncional y la eficacia del sistema: La autoridad central de la inspeccin se define de formas muy diferentes, que a veces son slo

una declaracin de supervisin o de dependencia, lo que repercute en la gestin y en el establecimiento de objetivos del sistema. Slo dos pases consideraron disponer de recursos apropiados, pero en general la opinin ms extendido dio cuenta de la falta y necesidad de medios econmicos, instalaciones y nmero de inspectores adecuado a la cantidad de establecimientos a visitar. Ha sido progresiva la incorporacin en los ltimos aos de los inspectores al rgimen jurdico de la funcin pblica, pero en algunos pases no existe garanta de estabilidad. La planificacin de actividades en funcin de objetivos est desigualmente extendida, aprecindose que en los pases con pocos efectivos y medios su actividad se limita a dar respuesta a las denuncias y a algunas campaas o programas por sectores o localidades determinadas. Apenas existe consulta a los actores sociales, a pesar que en algunos pases la legislacin prev la existencia de rganos consultivos. En algunos pases los inspectores del trabajo slo entran en las empresas cuando estn provistos de una orden de servicio. En cuanto a la intervencin de la Inspeccin del Trabajo en las empresas en el marco de una realidad evolutiva: La tendencia generalizada resalta el rol preventivo de la Inspeccin del Trabajo sobre el punitivo. Los procedimientos han sido orientados en muchos casos para advertir antes que sancionar. No obstante la capacidad informativa con fines de prevencin no tiene toda la incidencia deseada, por falta de capacitacin en algunos casos o por falta de medios o mtodos en otros. No existe estrategia especial respecto de la pequea empresa ni hacia el sector no estructurado. Slo en algunos casos y an, en parte, se encomienda la proteccin de los derechos de sindicalizacin y negociacin colectiva a la Inspeccin del Trabajo. Adicionalmente y dentro de otras consideraciones importantes, los representantes gubernamentales concluyeron en dicha ocasin sobre la importancia del tripartismo, a travs del dilogo social, como medio de prevencin laboral y para formular programas y normas; mayor nfasis en la labor informativa y formativa de la Inspeccin del Trabajo, sin perjuicio de la accin sancionadora cuando fuere necesaria, la necesidad de dotar a las inspecciones de
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mayores recursos humanos, econmicos y materiales para el desarrollo de la institucin, y el desarrollo de la cooperacin horizontal como instrumento til para la mejora de la institucin. Un aspecto especialmente subrayado por los representantes gubernamentales fue la conveniencia de incrementar la actividad inspectora de forma planificada, para cuyos efectos se han de tener en cuenta, entre otros insumos: Estadsticas; datos recogidos en registros pblicos; informacin derivada de la colaboracin interinstitucional; prioridades manifestadas por interlocutores sociales, a travs de muestreos y de consultas realizadas a los ciudadanos. Igualmente deben tenerse en cuenta los recursos humanos, econmicos y materiales con los que se cuenta y las peculiaridades de los distintos sectores productivos y materias a inspeccionar. El objetivo identificado es elevar el nivel de cumplimiento de la normativa para alcanzar el cual la actividad fiscalizadora constituye un medio. Para conocer el grado de satisfaccin de los usuarios del sistema se mencionaron encuestas y auditoras externas y para mejorar su atencin, una organizacin territorial adecuada que acerque la administracin al ciudadano. A travs de encuestas, establecimientos de sistemas de atencin de quejas de usuarios, visitas realizadas por dos o ms inspectores, revisin aleatoria de actividades, control de actividades por responsables del sistema y por contralora externa al sistema se pretende conocer la calidad del trabajo y controlar las desviaciones de la actividad inspectora. Finalmente se agreg que deben fomentarse las actividades inspectivas que potencien la accin preventiva del sistema. Las conclusiones del sector de empleadores mencionaron: Que la forma ms conveniente de organizar el servicio es a travs de un rgano nico que acte en todos los sectores y mbitos territoriales, con inspectores de adecuado perfil y especializacin, asistidos por asesores tcnicos en reas deficitarias o especficas; la necesidad de la participacin de los interlocutores sociales en la generacin de normas; que en particular las organizaciones de empleadores deberan colaborar en la generacin de normas, elaboracin de polticas de inspeccin, tareas de informacin, difusin y

concientizacin hacia sus miembros y asesoramiento y concientizacin de los inspectores; que en general las organizaciones de empleadores no son consultadas ni formal ni informalmente por los rganos de direccin de los servicios inspectivos limitndose su participacin, y que no se les informa debidamente acerca de los resultados de la actuacin inspectiva, diseo de polticas y evaluacin de la actuacin del servicio; que en algunos casos puede ser conveniente atribuir a ttulo auxiliar funciones de inspeccin a otros servicios gubernamentales, siempre y cuando no cumplan o respondan a funciones polticas; que las funciones de los inspectores del trabajo no debieran ser otras que las que seala el Convenio N 81 de OIT; que la Inspeccin del Trabajo debiera intervenir cada vez menos en aquellos temas de relaciones laborales que pueden ser objeto de negociacin, dejando mayor autonoma a las partes y limitndose a una funcin preventiva, asesora, informativa y garantista del cumplimiento de las normas y que en ningn caso es recomendable que los inspectores tengan facultades interpretativas de las normas laborales, propias del rgano judicial; que en materia de conflictos colectivos del trabajo, la autoridad laboral slo debe intervenir en caso que agotado el dilogo no se consiga acuerdo, siendo recomendable un procedimiento prejudicial de conciliacin sin intervencin de la inspeccin y llevada a cabo por mediadores profesionales; que existen interferencias entre las competencias administrativas y judiciales, a pesar que por lo general ellas estn debidamente delimitadas; que debiera institucionalizarse el tripartismo en la materia -y especialmente anlisis tripartitos peridicos por rama de actividad, sectores o zonas geogrficas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales con el fin de crear una cultura de prevencin de riesgos, requirindose mayor informacin en cuanto a estadsticas e ndices de siniestralidad-; que debe evitarse la pluralidad de inspecciones de organismos diferentes sobre un mismo hecho; que debiera existir una actitud proactiva de la administracin y de los interlocutores sociales para facilitar el conocimiento de las normas, con nfasis en la pequea y mediana empresa; que la labor informativa y pedaggica de la inspeccin no resulta eficaz y que en la mayora de los casos es inexistente y acta en forma meramente
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sancionadora y punitiva y no preventiva y educadora, lo que no produce efectos positivos; que se requieren inspectores capacitados y bien remunerados a fin de evitar la corrupcin, resultando muy inconveniente que el inspector determine y aplique la sancin y ms an que resulte beneficiado con su participacin en la multa, y que los inspectores deben poseer conocimientos jurdicos y tcnicos para la eficacia de sus actuaciones y adems capacidad para discernir con buen criterio. Por su parte los representantes de los trabajadores mencionaron la importancia de que las legislaciones laborales tengan vigencia en cada pas y el significativo valor que tienen los sistemas de Inspeccin del Trabajo para que ello ocurra con eficiencia, agilidad y honradez; que es importante asegurar la participacin de representantes de los trabajadores y empleadores para que el tripartismo opere en los niveles de control y seguimiento de resultados; que el mbito de aplicacin de los sistemas debe ser nacional, sin regmenes de excepcin, aun cuando s de atencin particular por ramas de actividad o ciclos productivos (agricultura); que el cuerpo de inspectores requiere de capacitacin permanente; que se requiere un presupuesto mayor y optimizado que permita, entre otros factores, mayor nmero de inspectores y mejor remunerados; que se requiere mayor energa en el caso de sanciones, las que no pueden ser burladas, mediante adecuado sustento legal; que es importante que las organizaciones de trabajadores difundan el funcionamiento de la inspeccin; que en algunos pases existe duplicidad de funciones, lo que constituye un desperdicio de esfuerzos y recursos y que sera conveniente estandarizar los sistemas; que existe un fenmeno de reglamentitis o normas legales contradictorias, lo que se aprovecha para su incumplimiento, violndose incluso derechos humanos fundamentales; que en la agricultura debiera realizarse un esfuerzo mayor y que las organizaciones sindicales deben mantener una vigilancia permanente del cumplimiento de la legislacin laboral; que en el marco de la economa globalizada harn uso de los instrumentos normativos nacionales e internacionales; que la corrupcin administrativa y de los inspectores del trabajo estimula a los patrones al incumplimiento de la ley; que la Inspeccin del Trabajo, en los

trminos que cada legislacin lo permita, realice mayores esfuerzos en el acceso al empleo y su estabilidad, monto de los ingresos y poder adquisitivo, jornada de trabajo, seguridad e higiene, atencin a la salud, vivienda, participacin en utilidades, prestaciones para el trabajador y su familia; que debieran llevarse a cabo acciones de difusin permanente y masiva por los medios de comunicacin, y que debiera existir una mayor eficacia en los resultados del servicio, evitando procedimientos burocrticos. Los elementos de diagnstico antes sealados, permiten establecer elementos importantes para la formulacin de las respuestas que la modernizacin de los servicios puede plantearse a partir de las distintas realidades de cada pas. B. Principales elementos a considerar en las polticas de modernizacin En el mbito ms general de la modernizacin de las instituciones sociales, Bernardo Kliksberg formula algunos lineamientos a partir de un diagnstico sombro de las administraciones sociales y propone como lneas de accin las siguientes: Desarrollo de redes de carcter horizontal sobre bases de sinergia y evitando jerarquas (o gerencia intergubernamental); articulacin de las polticas econmica y social, abordando el diseo de las polticas pblicas y la compartimentalizacin de las mismas, hasta el uso de sistemas de medicin dismiles; jerarquizacin organizacional del sector social, con tecnologa modernizada, cercano a los niveles de decisin gubernamental y con proyeccin de imagen de peso, abierta y flexible; descentralizacin, a travs de una gerencia adaptativa; impulso a la participacin comunitaria; concertacin activa con la sociedad civil; profesionalizacin de la gerencia social; el tema del poder, en que la reforma del sector social debe reconocer las luchas de poder y preparar la organizacin para encararlas; cooperacin regional e interregional para la reforma, con intercambio de experiencias, detectando progresos mancomunados.38 Agrega que el sentido de la equidad como esencia y herramienta de trabajo, en especial en aqul de naturaleza pblica, es indispensable para el desarrollo.
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En esta lnea de ideas, Vilma Faras,39 con mucha propiedad, nos convida a reflexionar sobre (...) cmo los avances en equidad y en la justicia son importantes para el desarrollo, sobre todo en una economa en que el capital humano y el capital social se vuelven elementos esenciales. En este campo, las normas sociales tienen un gran peso en los procesos econmicos lo que aumenta la responsabilidad del Estado para promover esa tendencia integradora. Sobre las bases sociales genricas antes descritas los nuevos escenarios en que debe actuar la inspeccin del trabajo la obligan a adaptarse a estrategias de accin en ambientes de diversidad e incertidumbres, para cuyos efectos la planificacin estratgica otorga un instrumental extremadamente importante. Esto debiera ejecutarse a los ms diferentes niveles, a partir de la identificacin de los siguientes factores: Identificacin del mtodo de planificacin, implementacin y evaluacin de cada accin, sea en los niveles centrales, regionales, estaduales, provinciales o locales, segn la realidad de cada Estado. Identificacin de los elementos que impulsan la toma de decisin en los diferentes escenarios (cadena lgica ms eficiente). Determinacin de las modalidades de operacin ante la complejidad y diversidad de las relaciones laborales actuales. Identificacin de medidas simples a tomar en los diferentes niveles que reflejen resultados positivos de accin eficaz inmediata, sin grandes alteraciones en las estructuras funcionales. Identificacin de medidas ms complejas necesarias que se reflejen en una efectividad de accin y que generen una mayor credibilidad del servicio para el conjunto de polticas pblicas y ante la comunidad. Dependiendo de los recursos de cada pas es posible introducir adems apoyos tecnolgicos, especialmente informticos. Sin embargo, debera tenerse presente que los planes informticos se construyen a partir de procesos de planificacin estratgica previamente diseados de los cuales los primeros son instrumentos aplicados. Lo mismo cabe agregar respecto de mecanismos y tcnicas de difusin en el mbito externo del servicio.

Una adecuada poltica de desarrollo de los recursos humanos hacia el interior de los servicios, naturalmente debe incluir mecanismos de capacitacin y formacin permanente en todos los niveles, especialmente de los inspectores. Inspectores adecuadamente remunerados, y que incluyen incentivos por desempeo basados en su mayor productividad, pueden adems dar mayores garantas de probidad en el sistema, tanto a empleadores como a trabajadores, y de profesionalismo en su actuar. Sistemas de informacin permanente, con adecuados sistemas de estadsticas, datos recogidos de los restantes servicios del Estado, informacin proporcionada por entidades privadas, prioridades mencionadas por los actores sociales, muestreos, consultas con ciudadanos pueden colaborar para una mayor eficiencia en el quehacer institucional, indicando necesidades objetivas y subjetivas de la sociedad. Sin disminuir el amplio espectro de competencias atribuidas a la Inspeccin del Trabajo, incluidas las actividades de rutina, debieran privilegiarse frmulas de conduccin de acciones que se reflejen en medidas planificadas que racionalicen y optimicen los esfuerzos de la administracin. El objetivo de esta racionalizacin apunta, en forma focalizada o universal, a establecer metas verificables dentro de opciones estratgicas. Se subraya que los objetivos estratgicos deben incorporar siempre el valor equidad a los requisitos de eficiencia, eficacia y sustentabilidad. Dentro de este sistema, cuando se trate de actividades focalizadas en temas ms complejos, la regla es que ellos sean distinguidos con gerencia propia y se presenten como proyectos especiales Dentro de las priorizaciones efectuadas por los sistemas de inspeccin se aprecian diferencias entre los pases: Argentina prioriza acciones contra el trabajo clandestino y contra la evasin previsional; Brasil, adems de asegurar genricamente el cumplimiento de la legislacin de proteccin al trabajador, desarroll programas especiales sobre trabajo forzoso y trabajo infantil, formalizacin del vnculo laboral, los aportes a la seguridad social y las cotizaciones al Fondo de Garanta de Tiempo de Servicio -FGTS- (una modalidad de seguro de desempleo); Canad:
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La mayora de las quejas estn relacionadas con pagos de salarios y despidos injustos; Chile: Jornadas de trabajo, y Estados Unidos: Industrias de bajos salarios con nfasis en trabajo infantil, y algunos sectores como agricultura, confeccin, salud, vigilancia, restaurantes, hoteles y moteles. La frmula alternativa la constituye la seleccin temtica o focalizada en situaciones de gran impacto en la sociedad y en las garantas de derechos, especialmente derechos fundamentales en el trabajo. Como casos de proyectos especiales con estas caractersticas puede mencionarse la experiencia de Brasil respecto de trabajo forzoso y trabajo infantil.

C. Experiencias de Modernizacin de los Servicios de Inspeccin del Trabajo Existen diversos procesos y experiencias de modernizacin de los sistemas de Inspeccin del Trabajo en el continente que reflejan una preocupacin generalizada de modernizar los sistemas. Presentaremos a continuacin algunas experiencias concretas que responden a los diferentes problemas que han enfrentado los pases y que se han ido produciendo en los ltimos aos. Como prevencin general, debemos anotar que cada una de ellas responde a puntos de partida, estados de desarrollo econmico y social, historias y contextos absolutamente distintos y por ende experiencias cuyo valor depender respecto del avance logrado sobre su propia performance, ms que en trminos comparativos. Argentina. Recientes reformas legislativas se tradujeron en la creacin del Sistema Integrado de Inspeccin del Trabajo y de la Seguridad Social, tendientes a mejorar la coordinacin y uniformidad de criterios para tratar los temas laborales, a pesar de las competencias que al mbito federal y a las provincias otorga la Constitucin. Dentro de los objetivos del sistema referido est el de vigilar el cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social, garantizar los derechos de los trabajadores previstos en el Art. 14 bis de la Constitucin y en los Convenios Internacionales ratificados por la Argentina, eliminar el empleo no registrado y dems distorsiones que el incumplimiento de

la normativa del trabajo y de la Seguridad Social provoca en los mercados. Brasil. A partir del momento en que se aprueba la Constitucin de 1988, se desarrolla un nuevo proceso de vigilancia social y participacin de la sociedad civil, con mencin expresa en el texto a la Inspeccin del Trabajo y la competencia federal sobre dicha institucin. El sistema producido en este contexto fue concebido y operacionalizado por la Secretara de Relaciones de Trabajo, con la asesora tcnica de la Universidad Federal de Santa Catarina, a travs de la Fundacin de Amparo a la Investigacin y Extensin Universitaria (FAPEU). El objetivo principal era producir informaciones sobre la situacin de la proteccin del trabajo en cada actividad econmica del pas. Las informaciones catastrales previas eran las fuentes en las cuales el sistema estaba asentado. La base sera el registro de empresas, el de fiscalizadores o el de empresas infractoras. La alimentacin y la retroalimentacin de los principales procesos contaran con el soporte computacional centralizado en FAPEU. En aquella poca el sistema fue considerado un avance, por tratarse de una tentativa de transformar las acciones de fiscalizacin con componentes de mayor planificacin sobre la base de un diagnstico previo y por producir una nueva base de datos a partir de la alimentacin del sistema a travs de los inspectores de trabajo. Entretanto, algunos factores relacionados a estas ideas e instrumentos quebraron la cadena lgica que podra haber llevado al objetivo de producir informaciones sobre la situacin de la proteccin de los trabajadores. Las dificultades del sistema, en gran parte, mostraron ineficiencia en la obtencin de los datos catastrales, as como la insuficiencia o inadecuacin de los elementos contenidos en ellos. Otro punto crtico reside en la base computacional restringida y en la baja capacidad institucional de equiparse y trabajar con nuevas tecnologas y generar informaciones ms dinmicas. Finalmente su concepcin avanzada para los padrones de la poca se limit nicamente a una funcionalidad mecnica, sin considerar la realidad en movimiento como principio de planificacin. Entretanto, un dato que debe ser
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destacado en cuanto al sistema es que ste an con las fallas ya descritas introdujo algunos componentes que pasaron a ser reconocidos como insumos importantes para la planificacin y la gestin. El ao 1995 constituy otro momento significativo de la modernizacin del Sistema Federal de Inspeccin del Trabajo, agregando calidad y agilidad a sus estadsticas. Con el inicio de la operacionalizacin, en 1996, se comenz a construir la serie histrica de los resultados de la Inspeccin del Trabajo. El objetivo del sistema consista en normalizar el sistema de confrontacin de los resultados para fines de planificacin; establecer criterios uniformes para la compatibilizacin de la produccin individual de servidores que integran el SFIT; propiciar la optimizacin de resultados y componentes de control. El sistema produjo un registro que simplific el proceso de planificacin general de las jefaturas en la eleccin de las empresas a ser fiscalizadas, de acuerdo con la actividad econmica, con el nmero de trabajadores, por municipio, o por Cdigo Postal. De este modo, escogida una empresa por la jefatura, el inspector del trabajo recibe una orden de servicio para emprender su cometido, pudiendo utilizarse los datos catastrales puestos a su disposicin en forma analtica y sinttica para extraer informaciones acerca de fiscalizaciones anteriores, con el fin de elaborar su planificacin individual. La produccin individual del inspector est vinculada a una gratificacin de productividad y desempeo que, sumada a la productividad global de la Delegacin Regional de Trabajo, alcanza el total de 100%. Esto significa que, en caso que no se logre la meta global, definida por la Secretara de Inspeccin del Trabajo, los inspectores slo recibirn una gratificacin proporcional a la meta alcanzada. Las jefaturas tienen acceso a dos formas de control de productividad y produccin de fiscalizacin a travs de documentos gerenciales y estadsticos. El primero informa la produccin individual del inspector y el segundo informa sobre el desempeo global de la Delegacin, a partir de los atributos escogidos y de un perodo determinado. Conviene subrayar que mediante ese instrumento la fiscalizacin puede ser dirigida de acuerdo con las metas previamente

establecidas, tanto desde el nivel central, como desde las Delegaciones desde que los informes de inspeccin tienen criterios de puntuacin de acuerdo con la prioridad institucional o con la gravedad del incumplimiento. Las actividades contempladas en el sistema y susceptibles de puntuacin estn previstas de modo de asimilar un gran elenco o men de situaciones en que participan los auditores fiscales del trabajo: Fiscalizacin dirigida, fiscalizacin indirecta, fiscalizacin inmediata, fiscalizacin por denuncia, actividad especial, monitoreamiento y entrenamiento, ejercicio de cargo en comisin, mesas de conciliacin y mediacin en negociacin colectiva. Actualmente, la fiscalizacin est orientada hacia la formalizacin de contratos de trabajo y recaudacin del Fondo de Garanta de Tiempo de Servicio40 y por tanto, los nfasis de productividad se relacionan con estas lneas de inspeccin. Adicionalmente se ha desarrollado una denominada "Mesa de entendimiento" como un nuevo instrumento ofrecido a la Inspeccin del Trabajo por el Programa de Transformacin del Ministerio, para negociaciones de carcter individual. Consiste en una herramienta de negociacin exclusiva de la fiscalizacin que se dirige a la "regularizacin de la situacin de empresas en desacuerdo con la legislacin laboral. Cabe subrayar que la decisin de la apertura de la negociacin es, en este caso, de iniciativa del inspector, siendo todava adoptada en casos especiales y cuando sea necesario, contar con la presencia del sindicato respectivo. Finalmente, si fracasa la negociacin el inspector deber aplicar los instrumentos sancionatorios de su competencia.41 Esta alternativa de negociacin tiene una modalidad relevante en el caso martimoportuario, actividad para la cual se ha desarrollado dentro de la estructura fiscalizadora un denominado "Grupo Especial de Fiscalizacin Mvil de Trabajo Portuario", para organizar inspecciones sobre trabajos portuarios, acuario-martimo, fluvial, de pesca, de buceo y en plataformas martimas. La existencia de este Grupo Especial se justifica por las caractersticas temporales del trabajo portuario, con mltiples empleadores y atendida la importancia econmica de la actividad. Los principios orientadores de la
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Ley de Modernizacin de los Puertos42 consagran el principio negociador y prevn aspectos inherentes al trabajo portuario transitorio, delegando en las partes implicadasempleador y trabajador- la negociacin para el establecimiento de las condiciones de trabajo adecuadas a la localidad en que sern efectuadas las labores, a travs de convenios colectivos de trabajo (resguardando el lmite del inters pblico, el principio de la equidad, el principio de la multifuncionalidad y agregando el principio de la modernizacin). Por tanto, el nfasis otorgado por los servicios de inspeccin en este caso se dirige a la promocin de la negociacin entre partes y al acuerdo autnomo. En gran medida los inspectores participan como mediadores, procurando dar apoyo y sustento a los acuerdos y otorgando orientacin en materias de legislacin. Canad. En este pas, la legislacin y administracin laboral corresponden a competencias compartidas entre el gobierno federal y el de sus diez provincias y tres territorios, y cuyas relaciones estn profundamente ancladas en la historia de su desarrollo econmico-social. Informes oficiales presentados a OIT43 dejan constancia que la inspeccin de las condiciones de trabajo se fundamenta en la Ley Relativa a las Normas del Trabajo, que establece las condiciones mnimas para todos los sectores de la actividad econmica. La Comisin de las Normas de Trabajo es el rgano encargado de supervisar la aplicacin de dichas normas y tiene como funciones informar al pblico sobre las regulaciones, recibir quejas de los trabajadores e indemnizarles conforme a la ley y tratar de lograr acuerdos entre trabajadores y empleadores (Art. 5). Tras recibir una queja, la Comisin realiza un cuidadoso estudio (Art. 105) lo que tambin puede efectuar de iniciativa propia (Art. 106). En caso de violacin de la ley, la ofensa ser objeto de sanciones entre 600 y 1200 dlares de EE.UU. y, en caso de reincidencia, entre 1.200 y 6.000 dlares (Art. 140). La Ley sobre la seguridad y salud en el trabajo tiene por objeto la eliminacin de raz de los peligros para la salud, seguridad e integridad fsica de todos los trabajadores (Art. 2), establecindose sanciones que van de 500 a 1.000 dlares EE.UU. en caso de personas naturales y de 5.000 a 20.000 en caso

de corporaciones, las que se aumentan en caso de reincidencia hasta un mximo de 50.000 en caso de una corporacin (Art. 237). Paralelamente, en Canad existe el Centro Canadiense de Higiene y Seguridad en el Trabajo, creado en 1978, como instituto nacional para promover la salud y la seguridad en los lugares de trabajo, con administracin a cargo de trabajadores, empleadores y gobiernos provinciales, territoriales y federal, desarrollando la investigacin, mecanismos de consulta y proporcionando informaciones ante una fuerte demanda pblica. El Centro y su Consejo rinden cuenta a los ministros respectivos. En el mbito provincial podemos mencionar en Quebec, la Comisin de Salud y Seguridad en el Trabajo (Commission de la Sant et de la Securit du Travail -CSST),44 que, tambin con estructura tripartita, gestiona el rgimen de salud y seguridad provincial. Con nfasis en la prevencin funciona de acuerdo con principios de accin y modelo de gestin adaptado a la evolucin de las necesidades de los usuarios. Las actividades de inspeccin estn orientadas a la prevencin y como orientaciones estratgicas contempla promover la prevencin en la empresa; apoyar a la empresa cuando asume la prevencin y exigir la correccin de situaciones peligrosas y garantizar el respeto de la ley y reglamentos. Su enfoque est dirigido a convencer, apoyar y exigir, proporcionando un servicio de confianza para los empresarios, existiendo una fuerte preocupacin por un servicio de calidad que se ha traducido en un cambio que ha transitado desde intercambio de informacin por carta o formularios hacia comunicacin telefnica o visitas; de incautacin de documentos hacia la consideracin de un copartcipe privilegiado; desde muchos interlocutores en que el cliente experimenta confusiones hacia una actuacin en colaboracin con otros organismos y desde un tratamiento de casos hacia una verdadera "relacin de negocios" con el cliente empleador. El inspector interviene cuando se formula una reclamacin o cuando ocurre un accidente grave. Puede tambin dirigirse a la empresa para aconsejar al empleador o a los trabajadores, para emitir una decisin cuando un trabajador se rehusa a trabajar alegando un peligro, para efectuar una verificacin general de la situacin de salud y de seguridad o para
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evaluar el programa de prevencin en el lugar de trabajo. En caso de disputa, el inspector puede jugar un rol de conciliador si las partes lo desean. Los medios que puede utilizar el inspector van desde la notificacin de correccin hasta la suspensin de los trabajos o el cierre del lugar de trabajo, contemplndose multas en caso de contravencin de ley o de no acatar las decisiones u rdenes dictadas conforme a la ley.45 En el caso de otra provincia, Manitoba, la Inspeccin del Trabajo se ejerce a travs de la Divisin de Normas de Empleo (Employment Standards Branch), referida al cumplimiento de salarios mnimos, horarios de trabajo, feriados y otros beneficios laborales. El procedimiento contempla que cualquier trabajador puede plantear una queja ante su empleador y, en caso que sta no se pueda resolver, ante la Divisin de Normas de Empleo, en cuyo caso un oficial llama por telfono, escribe o visita el empleador y solicita una respuesta a la reclamacin. En estos casos el empleador debe asegurarse de mantener los antecedentes de pago al trabajador para el caso de inspeccin y prestar su cooperacin al funcionario. El oficial puede requerir los antecedentes y examinar todos los libros, registros de pago y otros antecedentes que en cualquier forma se relacionan a salarios, horarios de trabajo o condiciones de empleo de los trabajadores. Si no se consigue resolver el conflicto, una Orden de Pago de remuneraciones puede emitirse al empleador o a sus directores. Estos pueden apelar por escrito a la Oficina de Trabajo de Manitoba, con fundamentos detallados. Chile. Las funciones estn encomendadas a una institucin denominada Direccin del Trabajo, creada conforme al DFL N 2 de 1967. Desde los inicios del gobierno democrtico, en 1990, se ha apreciado un fuerte impulso a la modernizacin de este servicio, aumentndose substancialmente el nmero de inspectores del trabajo, oficinas instaladas en el pas, vehculos e infraestructura, redefiniciones de manuales y procedimientos, precisin de facultades, especialmente en materia de normas de seguridad e higiene. Se ha desarrollado un importante proceso de capacitacin y formacin de todos los funcionarios. Los funcionarios son estables y permanentes

y una ley de planta fij un nuevo escalafn del personal. Adicionalmente se han desarrollado sistemas de calificaciones de los funcionarios ligados a sistemas de incentivos remuneracionales de acuerdo a metas alcanzadas. El soporte informtico ha alcanzado un alto desarrollo. El servicio cuenta con contralora interna para asegurar la probidad funcionaria y adems se cuenta con un importante Departamento de Estudios que realiza interesantes publicaciones permanentes, dentro de las cuales uno de sus productos de inters lo constituye una encuesta de la calidad de las relaciones laborales (ENCLA). En forma anual, el servicio debe plantear un ejercicio presupuestario que obliga a explicar ante las autoridades financieras (Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda) y ante el Congreso Nacional los fundamentos del gasto que se proyecta para el ao presupuestario siguiente. Este ejercicio obliga a un esfuerzo de planificacin estratgica que se suma a memorias anuales que el servicio proporciona y que se visualizan como parte del ejercicio democrtico de la Administracin. Dentro de los logros, por ejemplo, en 1999 se alcanz un aumento de recuperacin de dineros adeudados a los trabajadores de 25.35% con respecto de 1998. La misin institucional se concibe como "contribuir a modernizar y hacer ms equitativas las relaciones laborales, velando por el cumplimiento normativo, promoviendo la capacidad de las propias partes para regularlas, sobre la base de la autonoma colectiva y el desarrollo de relaciones de equilibrio entre los actores, favoreciendo de tal modo el desarrollo del pas. Por su parte la visin institucional se fij en los trminos siguientes: "La Direccin del Trabajo es un Servicio Pblico altamente comprometido, profesional y competente en la fiscalizacin, interpretacin y actualizacin de la normativa laboral, en especial de la seguridad e higiene en el trabajo; es un servicio experto en relaciones laborales y promotor de su modernizacin y equidad, con capacidad de estudio y diagnstico de la realidad laboral del pas. 46 El servicio acta por iniciativa propia o ante denuncias que formulan, generalmente los trabajadores u organizaciones sindicales. Realiza actuaciones programadas y acta
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tambin reactivamente ante quejas que se le formulen. Los trabajadores cuyos contratos han terminado pueden formular reclamaciones si no se les han pagado todas las sumas que les corresponden. Su estructura est compuesta por los departamentos Jurdico, de Fiscalizacin, de Relaciones Laborales, de Proyectos, de Informtica, de Estudios, Administrativo y de Recursos Humanos. Adicionalmente, se cuenta con la Oficina de Comunicacin y Difusin, el Boletn Oficial y la Oficina de Contralora Interna. Existen 13 Direcciones Regionales y 70 Inspecciones (oficinas) del Trabajo a lo largo del pas. El servicio lleva a cabo sus funciones conforme a un detallado programa estratgico que en el rea de inspeccin se basa en la fiscalizacin programada cuyo objetivo es mejorar el grado de cumplimiento de la legislacin laboral, de seguridad social y de seguridad e higiene industrial en aquellos sectores econmicos, localidades y puestos de trabajo en que por diversas razones sta se cumple en menor grado y donde estas irregularidades se denuncian menos. Una evaluacin anual de esta lnea de trabajo permite extraer lecciones para la mejora de su rendimiento. Costa Rica. Con la colaboracin del proyecto MATAC-OIT se ha llevado a cabo un proceso de fortalecimiento y modernizacin de los sistemas nacionales de Inspeccin del Trabajo, con el fin de dotarlos de un marco normativo, competencias, estructura, funciones y medios que permitan una actuacin ms eficaz. Un hito regulador lo constituye el Decreto N 28578-MTSS de 03-02-2000 que emite el Reglamento de Organizacin y de Servicios de la Inspeccin del Trabajo, cuyo objetivo consiste en modernizar la estructura y el funcionamiento de la Inspeccin del Trabajo, a fin de alcanzar una adecuada y suficiente regionalizacin y desconcentracin de su estructura a fin que en las diferentes circunscripciones territoriales los asuntos encomendados sean recibidos y resueltos en las Oficinas Regionales respectivas. Por su parte, el Decreto N 29477-MTSS del 18-04-2001 modifica en su Art. 1 el inciso b) del Art. 36 del Reglamento de Organizacin y de Servicios de la Inspeccin de Trabajo estableciendo como requisito para ejercer el cargo de inspector del

trabajo la calidad de Licenciado en Derecho, en Seguridad Social o en Administracin del Trabajo o cualesquiera otra carrera afn con el puesto. Su Art. 2 modifica el artculo. transitorio segundo de dicho Reglamento, el cual establece la aprobacin por parte de la Direccin General del Servicio Civil del Manual Institucional de Clases de la Inspeccin del Trabajo a efecto de ubicar las clases referidas por el mencionado Reglamento. Finalmente el Art. 3 agrega un artculo transitorio octavo a dicho cuerpo normativo, en el sentido de autorizar la creacin de una clase en el nivel tcnico y profesional, nicamente para los funcionarios que al momento de entrar en vigencia este Decreto y que estn nombrados como inspectores, no cuenten con los requisitos que se establezcan en el Manual Institucional de Clases para las clases profesionales en que se ubicarn los cargos de Inspectores del Trabajo. Dentro de esta lnea modernizadora se incluye tambin el "Manual de Procedimientos" de la Inspeccin General, Directriz Ministerial N 1677 de 03-01-2001, cuyo objetivo es adaptarse al nuevo contexto econmico y laboral a fin que actuar con mayor agilidad y efectividad en la tarea de velar por el cumplimiento de la legislacin laboral, con nuevos contenidos y formas de organizacin ms eficientes. Otra normativa que da cuenta de estos enfoques de modernizacin lo constituye el "Reglamento de Organizacin y Servicios de la Inspeccin de Trabajo", contenido en Decreto N 28578 del MTSS de 21-03-2000 cuyo Captulo X, titulado "Funciones, competencias, atribuciones y prohibiciones de los Inspectores del Trabajo, Art. 24, establece que los inspectores colaborarn con su jefe o coordinador respectivo en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de los Planes Anuales de su Oficina" (Ley Orgnica del MTSS, ttulo 5 Inspeccin General del Trabajo). Estados Unidos. En este pas los servicios de inspeccin estn radicados en la Administracin de Normas de Empleo (Employment Standards Administration -ESA), la agencia ms numerosa del Departamento de Trabajo (USDOL), que cuenta con ms de 4000 funcionarios a lo largo del pas y cuyas funciones principales consisten en hacer cumplir y administrar la legislacin relativa a remuneraciones y condiciones de trabajo,
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incluyendo trabajo infantil, salarios mnimos y horas extraordinarias e igualdad de oportunidades en compaas que tienen contratos o subcontratos con el Gobierno Federal. Formada en 1971 bajo el nombre de Administracin de Normas en Centros Standards de Trabajo (Workplace Administration) una de sus divisiones principales, la Divisin de Salarios y Jornadas (Wage and Hour Division) tena ya su origen en 1938.47 Una ancdota interesante de mencionar es que la ley que cre el Departamento de Trabajo de Estados Unidos fue promulgada el da 4 de marzo de 1913, por el Presidente William Howard Taft, tan slo horas antes que el nuevo Presidente, Woodrow Wilson asumiera el cargo, creacin que obedeci a una larga campaa de organizaciones sindicales para tener "Una Voz en el Gabinete", como smbolo visible de una serie de reivindicaciones y conquistas laborales de la poca. Sin embargo, el primer Secretario de Trabajo, William B. Wilson enunci una filosofa que tuvo eco a lo largo de la historia de la institucin en el sentido que habiendo sido creado el Departamento en el inters de los asalariados deba ser administrada con equidad en relacin con trabajadores, empresarios y pblico en general. Adicionalmente, existe la agencia especializada de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA), cuyos criterios implementados en los ltimos aos han sido adoptar mecanismos menos punitivos en citatorios y sanciones e impulsar una inspeccin programada concentrada en lugares de trabajo con bajos promedios de seguridad y salud laborales y promover el cumplimiento voluntario de la legislacin por parte de los empleadores. Segn deja constancia la informacin oficial del Departamento de Trabajo, ya desde el mandato del Secretario Brock, hacia 1985, se desarrollaron grupos de trabajo para mejorar la eficiencia del Departamento y los servicios al pblico, que dieron lugar a una serie de recomendaciones apuntando a un sistema de gerencia con un plan para el futuro inmediato, pero ante la evidencia de la gran transformacin tecnolgica y econmica en curso en el mundo se previ que el Departamento deba plantearse las necesidades de un horizonte mayor de tiempo a fin de una

adecuada planificacin de actividades. La Ley sobre Rendimiento y Resultados del Gobierno (Government Performance and Results Act -GPRA) motiv que el Departamento de Trabajo y sus Agencias comenzaran a desarrollar la planificacin estratgica de una nueva forma y a tener ms de una visin respecto de la perspectiva del pblico americano y los trabajadores que la Agencia ESA atiende. El Plan Estratgico para los aos fiscales 1999 a 2004 de la ESA,48 resulta del mayor inters para apreciar el desarrollo de una planificacin estratgica elaborada como poltica de Estado, con objetivos de corto y mediano plazo, metas para los diferentes aos y cmo stas se encadenan con aquellas del Departamento de Trabajo y la Administracin en general. En los ltimos aos ESA ha venido desarrollando y ajustando su plan estratgico para los aos 1997 a 2002 y apoyando las metas de la Secretara de Trabajo, con las cuales estn directamente relacionadas. El Plan ha sido ajustado de manera de cubrir los aos fiscales 1999 a 2004, considerando los comentarios efectuados por miembros del Departamento de Trabajo y revisores externos tales como la Oficina de Administracin y Presupuesto (Office of Management and Budget- OMB), Oficina de Contabilidad General (General Accounting Office -GAO) y el Congreso. El progreso en las metas iniciales inform la planificacin en la concepcin de metas para el ao 2004. ESA administra programas para implementar alrededor de 100 leyes que protegen derechos bsicos de los trabajadores, incluyendo salarios mnimos, trabajo infantil, regulaciones sobre sobretiempo (horas extraordinarias), igualdad de oportunidades para empleados de contratistas y subcontratistas del Gobierno Federal, beneficios de compensacin para trabajadores en caso de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, as como derechos de los trabajadores en tanto miembros de sindicatos. La misin de ESA est definida como "mejorar el bienestar y proteger los derechos de los trabajadores americanos" y desarrolla su actividad a travs de cuatro programas: Divisin de Salarios y Jornadas (Wage and Hour Division -WHD), que supervisa diversas leyes, sobre temas tales como salario
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mnimo (nivel federal), pago de sobretiempo, trabajo infantil, licencias mdicas y familiares, proteccin de trabajadores migrantes temporeros de la agricultura, proteccin de trabajadores ante el polgrafo, seguridad y salud ocupacional. Oficina de Cumplimiento de Programas de Contratos Federales (Office of Federal Contract Compliance Programs -OFCCP), que vela por el cumplimiento de las normas sobre igualdad de oportunidades para mujeres, veteranos de Vietnam, discapacitados y de la ley de inmigracin y nacionalidad por parte de contratistas y subcontratistas del gobierno federal (ms de 200.000 contratistas). Oficina de Programas de Compensacin de Trabajadores (Office of Worker's Compensation Program -OWCP) que mitiga los problemas financieros de trabajadores y sus dependientes o familiares provenientes de accidentes del trabajo, supliendo sus salarios, proporcionando tratamiento mdico y rehabilitacin. Oficina de Normas sobre Relaciones Laborales (Labor-Management Standards OLMS) que promueve la democracia sindical interna y la integridad financiera y protege ciertos derechos de miembros de sindicatos a travs de la administracin y cumplimiento de la legislacin pertinente. Esta oficina resuelve sobre quejas relativas a elecciones de dirigentes sindicales, administracin fiduciaria de los sindicatos, y otras materias para salvaguardar la democracia sindical. Sobre la base anterior la "visin" de ESA est concebida como "alcanzar prcticas justas de aplicacin universal en los centros de trabajo americanos. ESA asume, en su definicin pblica, el compromiso de trabajar para proteger los derechos de los trabajadores y alcanzar el cumplimiento de la legislacin que administra, lo que se desarrollar en colaboracin con lderes empresariales, industriales, sindicales, de la ciudad, Estado o gobierno local, pblico y otras agencias federales para mejorar la efectividad de sus esfuerzos, promoviendo el cumplimiento voluntario y asegurando equitativos y justos lugares de trabajo. Para la implementacin de los programas de ESA, se desarrollan en cada oficina metas anuales, evalundolas con regularidad con relacin a los programas y para que las mejoras se basen en los resultados alcanzados.

En forma peridica se discute la efectividad de las estrategias seguidas para alcanzar las metas y evaluar las correcciones o intervenciones que sean necesarias. Para enfatizar la importancia de lograr estas metas estratgicas y de performance los resultados de todos los gerentes incluyen elementos de medicin de la contribucin de cada uno al logro de las metas estratgicas y anuales. Para formular la planificacin estratgica la Oficina de Estadsticas Laborales (Bureau of Labor Statistics -BLS) ha efectuado un anlisis de la profunda transformacin que est ocurriendo en el mundo del trabajo, aumentando el nmero de las actuales minoras de origen africano, hispano parlantes, asiticos, as como mujeres en la fuerza de trabajo, proyectados a alcanzar un 65 % de la fuerza de trabajo en 2006. Otro antecedente es que alrededor de 26 millones de trabajadores son empleados por contratistas o subcontratistas del nivel federal. La naturaleza del trabajo tambin est cambiando con el aumento, por ejemplo del trabajo a domicilio. La tecnologa igualmente produce un impacto de proporciones. Con estos antecedentes, ESA ha puesto nfasis en salarios mnimos y pago de sobretiempos, trabajo infantil domstico, trabajadores de bajos salarios, inmigracin, beneficios de compensacin de trabajadores, discriminacin en el trabajo, equidad de pago e integridad sindical. ESA equilibra programas educativos y de extensin con esfuerzos para hacer cumplir la legislacin a travs de variadas tcnicas, priorizando industrias de bajos salarios, con nfasis particular en trabajo infantil y en la correccin de infracciones. Se ha detectado una mayor dificultad en la agricultura, confeccin, salud, vigilancia y conserjera, restaurantes, hoteles y moteles donde se desempean muchos trabajadores vulnerables, incluyendo inmigrantes, legales como indocumentados, que, se reconoce, comnmente son explotados y difcilmente pueden reclamar. Respecto del cumplimiento de la igualdad de oportunidades se han promovido programas como asistencia tcnica que se relacionen con planes escritos de accin afirmativa que garanticen tal igualdad, con especial atencin en la brecha salarial, los que adems estn asociados a Resolucin Alternativa de Disputas para
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promover soluciones ms flexibles, conciliadoras y expeditas. Es importante dar cuenta que las metas de ESA se definen a partir de aquellas ms genricas del Departamento de Trabajo, dentro de las cuales figuran como metas estratgicas "promover la seguridad econmica de trabajadores y sus familias" a travs de metas especficas de aumentar el cumplimiento de las leyes protectoras de los trabajadores y proteger los beneficios de los trabajadores. La segunda meta estratgica consiste en "fomentar la calidad de centros de trabajo seguros, saludables y justos", a travs de las metas de "reducir los accidentes, enfermedades y decesos laborales, fomentar la igualdad de oportunidades en los lugares de trabajo, aumentar la disponibilidad y efectividad de programas que proporcionan un mayor equilibrio entre trabajo y familia, reducir la explotacin del trabajo infantil y dar seguimiento a las normas laborales fundamentales". Atendida la definicin anterior del Departamento de Trabajo, y bajo la premisa que el cambio del lugar de trabajo es realizado con asistencia que induzca al cumplimiento, colaboracin, educacin y reconocimiento de las actividades de inspeccin, el resultado ltimo consiste en crear mejores lugares de trabajo, lo que ESA ha definido como su primera meta estratgica. Para apoyar las oficinas de Programas a fin que alcancen sus metas la planificacin de ESA establece un marco gerencial que relaciona sus operaciones de programa, administracin y gerencia. A travs de una gerencia efectiva y una entrega de servicios que integra sus variados programas, ESA pretende demostrar un impacto positivo en el bienestar y derechos de los trabajadores lo que asegurar la confianza pblica (en la institucin), segunda meta estratgica de la agencia. Las dos metas estratgicas antes mencionadas se definen por un perodo que cubre los prximos seis aos, y se desarrollan en un plan detallado que contempla los resultados esperados, los que se indican generalmente bajo la frmula de porcentajes de mayor cumplimiento de normas en los establecimientos inspeccionados por ESA. La estrategia a aplicar consiste bsicamente en fiscalizar aquellas empresas donde existen bajos salarios y donde la informacin

computacional y los antecedentes histricos han demostrado que se registran las infracciones ms graves y numerosas. Sobre esa base se determinarn acciones a seguir especialmente en caso de infracciones reiteradas, las que contemplan previsiones de derivamiento al Procurador de Trabajo (Solicitor of Labor) para que deduzca acciones civiles o criminales, en su caso, e incluso para derivarlos a la Fuerza de Trabajo de Explotacin de Trabajadores (Worker Exploitation Task Force). Estos programas se combinan con otros de corte educativo, dirigidos hacia trabajadores, abogados laboralistas, organizaciones comunitarias, empleadores y asociaciones de empleadores para difundir las disposiciones legales, especialmente las aplicadas por el Programa de Salarios y Jornadas. La planificacin estratgica de ESA pone en evidencia el estrecho relacionamiento en la implementacin de sistemas y procedimientos que permiten una alianza con la "comunidad financiera" (fiscal) y otras oficinas del Departamento de Trabajo, todo lo cual apunta a procesar cualquier debilidad identificada. Particular nfasis tienen los programas de capacitacin, especialmente con tcnicas computarizadas, para cuyos efectos se llevan a cabo seminarios anuales con las mejores prcticas y ltimas tcnicas en el desarrollo de materiales de computacin. Resulta igualmente destacable que esta planificacin estratgica tiene contemplada y definida la posibilidad de que factores externos clave puedan afectar la performance de la Agencia, atendida la complejidad de la economa de Estados Unidos, sobre cuya base se prevn algunos cambios posibles. Dentro de estos factores ESA identifica los siguientes: economa cambiante, que se traduce en la dificultad de alcanzar empleos con buenas remuneraciones o las brechas entre trabajadores, lo que supone estrategias para incrementar la asistencia, las actividades de extensin, educacin y formacin con una mayor focalizacin en contratistas y subcontratistas del nivel federal; cambios en la legislacin y regulaciones; cambios en la actitud pblica con relacin a temas de raza, gnero y discapacidad; cooperacin con el sector privado, grupos de inters y otros; informacin acumulada, y cambios demogrficos.
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Para los efectos de un mejor cumplimiento de las metas, se realiza un programa de consultas con otros actores, incluyendo trabajadores, empleadores y sus organizaciones, otras agencias federales o estatales, organizaciones profesionales, grupos de inters pblico y el Congreso. Las actividades con estos personeros contemplan programas de educacin para empleadores cuando las violaciones pudieran tener su causa en ignorancia de disposiciones legales; seminarios y charlas a los ms diferentes grupos; pgina Web en Internet que incluye regulaciones, comunicados de prensa y otras informaciones de inters y un servicio de asistencia en legislacin laboral, interactivo (e-laws) diseado para que empleadores y trabajadores se informen con mayor detalle de algunas legislaciones importantes. En cuanto a la evaluacin, se da cuenta que de acuerdo a la legislacin federal de Estados Unidos, debe evaluarse el rendimiento en trminos de resultados de programas y costos asociados, confrontndose las metas estratgicas y las metas del plan anual y el impacto que ellos estn teniendo sobre los resultados. Estas evaluaciones se efectan en forma interna y externa. An cuando ESA reconoce en su informe que no posee la expertise tcnica para conducir evaluaciones formales o anlisis de impacto, internas, en su lugar se efectan informes peridicos que proporcionan antecedentes de cumplimiento comparados con el plan anual de desarrollo y diagnsticos anuales efectuados por directivos acerca del rendimiento del programa, a fin de identificar lo realizado y lo que no pudo alcanzarse. Sin perjuicio, se efecta una evaluacin de la calidad de los sistemas gerenciales y la consistencia de los programas para alcanzar las metas. La evaluacin externa ha sido efectuada por la Oficina de Contabilidad General con diversas auditoras, as como por el Departamento de Trabajo de la Oficina del Inspector General, cuyos informes han servido de manera importante para la formulacin del plan estratgico de ESA. Concluye el plan estratgico sealando que sobre la base de su cumplimiento ESA deber rendir cuentas tanto al Departamento de Trabajo, al Congreso y al pblico, reconociendo, sin embargo que el proceso de planificacin estratgica y de gerencia contina evolucionando y que subsisten

desafos adicionales para implementar cabalmente la legislacin y para transformar completamente la agencia en una organizacin basada en la performance. Mxico. Un informe oficial49 deja constancia de tres grandes vertientes sobre prcticas novedosas en materia de inspeccin: Modernizacin del marco reglamentario, normalizacin para la regulacin de seguridad e higiene y compromisos voluntarios para el cumplimiento de las normas de trabajo. Como cuestin general, la poltica pblica mexicana est orientada en estas materias a mejorar la calidad de los servicios para garantizar los derechos de los trabajadores, mejorar sus condiciones de trabajo y a la vez, elevar la productividad y competitividad de las empresas, mediante la orientacin y asesora respecto del eficaz cumplimiento de las normas laborales. A partir de la constatacin del impacto del avance tecnolgico sobre los procesos productivos se evidencia la necesidad de personal ms capacitado y consciente de su labor de servicio, especialmente en materia de seguridad e higiene. Los objetivos especficos de las medidas reglamentarias adoptadas a partir de 1995 se centraron en aumentar los niveles de calidad y cobertura de la actividad inspectiva, a travs de la actualizacin del marco reglamentario, desarrollo de nuevos procedimientos para sistematizar las acciones de inspeccin, otorgar plena seguridad jurdica a los particulares, evitar la discrecionalidad en la labor de vigilancia y aplicacin de normas, orientando la labor de inspeccin en mayor medida a la asesora en los centros de trabajo y a la implantacin de programas de apoyo que contribuyan a la generacin y difusin de una cultura de cumplimiento voluntario de las normas y a la prevencin de riesgos laborales. Con fecha 21 de enero de 1997 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente de Trabajo, que unifica, simplifica, moderniza y facilita el cumplimiento de disposiciones de seguridad e higiene y medio ambiente laboral, refundiendo reglamentos dispersos que databan de los aos 1934 a 1978. Merece destacarse el esfuerzo de reducir 1.353 preceptos anteriores a 168 artculos del nuevo reglamento. En el contenido del Reglamento de 1997 se incluyen disposiciones para proteger la salud de las
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mujeres trabajadoras en estado de gestacin o perodo de lactancia as como al producto de la concepcin, estableciendo preceptos para cuidar la vida, salud y desarrollo fsico y mental de los menores trabajadores. El Reglamento ratifica la facultad de la Secretara del Trabajo y Previsin Social para expedir, y en su caso, modificar las propias normas oficiales mexicanas en materia de seguridad e higiene, con el objeto de optimizar las disposiciones preventivas de los riesgos del trabajo. En la lnea de modernizar el marco reglamentario, con fecha 6 de julio de 1998 se public tambin en el Diario Oficial el Reglamento General para la Inspeccin y Aplicacin de Sanciones para Violaciones a la Legislacin Laboral, con vigencia a partir del 5 de agosto del mismo ao. El informe destaca que este reglamento fue objeto de amplio consenso, tomndose puntos de vista de trabajadores, empresarios, instituciones acadmicas y autoridades. Dentro de los principales elementos de la nueva normativa se destaca la simplificacin de las regulaciones, procedimientos e imposicin de sanciones que son realizadas por las autoridades federales y locales en sus respectivos mbitos de competencia. Se privilegia la asesora y orientacin a particulares y se eliminan mrgenes de discrecionalidad en las visitas, para cuyos efectos se establece un mecanismo de seleccin de los inspectores que harn las visitas de acuerdo a un sistema aleatorio computarizado, salvo en casos que requieran especializacin como en el caso de diligencias sobre participacin en las utilidades de las empresas, investigacin de accidentes del trabajo y recipientes sujetos a presin generadores de vapor o calderas, entre otros. Este sistema se aplica tambin a la seleccin de los centros de trabajo a inspeccionar, determinado mediante turnos, todo lo cual es verificado por rganos de control interno (Contralora Interna de la STPS) y eventualmente por las autoridades del trabajo, visitas que tambin se realizan en forma aleatoria. En esta experiencia de modernizacin se institucionaliz adems el mecanismo de las "Unidades de Verificacin" privadas, como organismos auxiliares de fiscalizacin, facultndolos para emitir dictmenes sobre el

cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas sobre seguridad e higiene, y sin perjuicio de las facultades de la Inspeccin del Trabajo. Establece adems un mecanismo alterno consistente en el uso de formularios, exmenes o requerimientos que las autoridades envan a los centros de trabajo para que se proporcione informacin que puede ser comprobada mediante inspeccin. Se establecen visitas ordinarias, caso en el cual los inspectores deben entregar citatorios en los centros de trabajo con a lo menos 24 horas de antelacin a la visita, dejando constancia de los datos especficos del patrn, inspeccin de que se trata, con listado de documentos que se deber exhibir, aspectos a revisar y disposiciones legales fundantes, y extraordinarias, que se realizan cuando las autoridades tienen conocimiento, por cualquier medio, de posibles irregularidades en los centros de trabajo. El inspector debe entregar al patrn o la persona que atienda la diligencia, adems de una orden escrita, una gua que contenga los principales derechos y obligaciones del inspeccionado, al inicio de la visita, con el objeto de otorgar seguridad y certeza jurdica a los particulares y proporcionando mayor transparencia en la actividad inspectiva. La segunda vertiente para mejorar la eficiencia de la Inspeccin del Trabajo se refiere al sistema de normalizacin para la regulacin de la seguridad e higiene en el trabajo. Este sistema responde tanto a la necesidad de contar con un sistema de normas de contenido tcnico, peridicamente actualizables, como a la tendencia mundial de conformar un sistema internacional de normalizacin ms homogneo como es el caso de las Normas ISO 9000 relativas a calidad total, seguridad e higiene industrial. Este sistema se consolid en Mxico con la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, en vigor desde el 1 de julio de 1992 que tambin faculta a las dependencias federales para emitir y en su caso modificar sus propias normas oficiales, las que son objeto de amplias consultas previas a su aprobacin y publicacin y de revisin cada 5 aos. Por ltimo, la tercera vertiente desarrollada por la Inspeccin del Trabajo de Mxico se refiere a compromisos voluntarios para el adecuado cumplimiento de las normas
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del trabajo. La STPS por conducto de la Direccin General de Seguridad e Higiene en el Trabajo y con el auxilio de la Inspeccin Federal del Trabajo implement una campaa sobre "Patrones y Trabajadores responsables en Seguridad e Higiene en el Trabajo" con empresas que cuentan50 o ms trabajadores. Esta campaa supone la realizacin de programas de orientacin y asesora para el cumplimiento de las normas en la materia y buscando la suscripcin de compromisos voluntarios de parte de las empresas, determinando plazos para corregir las desviaciones que se detecten. Reposa sobre la filosofa explicitada de "romper con el arraigado concepto de persecucin o fiscalizacin estricta de la autoridad y desarrollar en cambio una cultura del cumplimiento voluntario de las obligaciones en materia de trabajo que propicie el respeto de los derechos de los trabajadores, salvaguarde su vida y salud, evite prdidas de horas hombre por incapacidades o ausencias y eleve la productividad y competitividad de las empresas". Por ltimo, merece especial mencin que las actividades de la Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo estn enmarcadas en el Plan Nacional de Desarrollo y que para esos efectos la Secretara de Trabajo y Previsin Social 50 ha llevado a cabo un Programa Sectorial de Empleo, Capacitacin y Defensa de los Derechos Laborales, de cinco aos, que apunta, explcitamente a facilitar el crecimiento econmico y el desempeo de los trabajadores y de las empresas, as como al desarrollo de un mejor ambiente laboral que permita evitar accidentes y enfermedades de trabajo, mediante el fortalecimiento de los procedimientos de inspeccin. Repblica Dominicana. Su principal artfice, Rafael Alburquerque,51 nos relata el oscuro diagnstico anterior del Ministerio del Trabajo: con presupuesto reducido, instalaciones fsicas inapropiadas, funcionarios mal pagados y sin mayor preparacin, actuacin limitada al mbito urbano y circunscrita a la simple vigilancia de la ley y al control y contencin del movimiento sindical. A lo anterior deba agregarse que la Ley sobre Servicio Civil y Carrera Administrativa dictada en 1992 tena una aplicacin gradual y an no se rega para la Secretara de Trabajo,

cuyos funcionarios y empleados podan ser designados y removidos libremente Entre las causas de este diagnstico menciona la incipiente industrializacin de un pas predominantemente rural, en que las relaciones laborales tenan poco peso social y a una legislacin laboral anticuada de los aos 50 que redujo la Administracin del Trabajo a un rol contralor, resentido por empleadores y sindicatos. Para enfrentar este proceso se lleg a la conviccin que la modernizacin de la administracin laboral requera antes que nada de un personal bien preparado y remunerado. Ante la escasez de recursos se dirigi toda la atencin a la Inspeccin del Trabajo. Por un lado el nuevo Cdigo del Trabajo aprobado en 1992 requiri la calidad de abogado para desempear la funcin de inspector de trabajo; por otro, se aplic el Art. 7 del Convenio N 81 de la OIT que dispone que la contratacin de los inspectores debe tomar nicamente en cuenta las aptitudes del candidato. Con estos elementos en la mano se pudo convencer a la Presidencia de la Repblica de la necesidad de multiplicar por 3.5 el sueldo de los inspectores, dado que en caso contrario sera imposible que abogados ingresaran al servicio de inspeccin. Paralelamente se dispuso que el ingreso al servicio estuviera sujeto a concurso de mrito, evaluando la capacidad jurdica a travs de una entidad acadmica prestigiada, la Asociacin Dominicana de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social y sometiendo adems a los candidatos a exmenes psicotcnicos de personalidad por analistas y psiclogos de la Oficina Nacional de Administracin de Personal. Complementariamente con las anteriores medidas, y conforme a la Ley N 14-91 de 1991, de Servicio Civil y Carrera Administrativa se dict el Decreto N 75-99 de 24 de febrero de 1999, incorporando la Secretara de Estado de Trabajo a la Carrera Administrativa y permitiendo a quienes ocupaban cargos permanentes su ingreso conforme a sus mritos, estableciendo preferencias segn la antigedad. Un exigente Instructivo contenido en resolucin N 5 de 1999 determin los requisitos para el ingreso. Resulta relevante que el acto en que los primeros 169 servidores pblicos ingresaron a esta carrera oficialmente contara con la
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presencia del Presidente de la Repblica, sintomtico de la importancia asignada a este proceso.52 Adems se tomaron las siguientes acciones: La creacin de un "Libro de Visitas" que cada empresa debe tener y en la cual los inspectores dejan constancia de su actuacin en formulario impreso, prenumerado en sus hojas y con interrogantes a ser respondidas, con copia para la Inspeccin. Un plan anual de visitas ordinarias y regulares programadas por rama, lo que permiti fiscalizar sectores nunca antes visitados. Establecimiento de un sistema de administracin por objetivos, que permite recompensar semanalmente con una modesta prima al inspector que alcance los objetivos del plan de accin. Implantacin de sistema de turnos de trabajo en las dos localidades de mayor concentracin de inspectores, limitando a un da a la semana la asistencia de un grupo de inspectores a la sede de la Secretara de Trabajo. Ese da se atiende pblico y se recibe al final de jornada el plan de visitas del resto de la semana. Agregndose a estas medidas el aumento del nmero de inspectores, se mejor la supervisin y, dada la mayor capacidad y trato afable mostrado por el cuerpo inspector, mejoraron tambin las relaciones de la administracin con los empleadores, desde que se hizo nfasis no en perseguir y sancionar sino en corregir para el futuro las irregularidades detectadas. Dada la renovacin de los inspectores pudo ser posible destinar algunos a tareas de mediacin en controversias evitando estallidos de pugnas laborales, registrndose muy pocas huelgas entre 1991-1996. La Inspeccin del Trabajo jug un rol especial de vigilancia y mediacin tanto de prevencin de conflictos como de armonizacin de relaciones del trabajo en el mbito de las empresas de zonas francas (maquiladoras), con una comisin ad-hoc tripartida para el examen de quejas y soluciones. Adicionalmente, cambi el ambiente que tan grficamente describe Alburquerque existente en marzo de 1991, con sillas y escritorios desvencijados, gavetas de muebles desaparecidas, archivos de metal inservibles,

paredes y pisos mugrientos, vendedores ambulantes de comida en pasillos y oficinas, una mesa enorme de caoba donde se agolpaban los inspectores y all en conjunto atendas a cientos de personas hablando o protestando en alta voz y al mismo tiempo, agitando sus papeles, carencia de aire acondicionado en un pas de altas temperaturas, carencia de automviles" Se logr con la Secretara de Obras Pblicas la remodelacin de la planta fsica, y el mejoramiento de las condiciones del ambiente de trabajo con recursos de la propia Secretara, colaboracin tcnica de OIT y de algunos Ministerios de gobiernos extranjeros. Dada la escasez de recursos se obtuvo una autorizacin para traspasar de la colectora de Rentas Internas a la Secretara de Trabajo la distribucin y venta de los distintos formularios laborales para empresas, unificados en uno slo, el que aument su valor de US$0.03 a US$2 al ao. A lo anterior se agreg una norma reglamentaria por la cual el trabajador quedaba eximido de la carga de la prueba de todos aquellos hechos que deban ser documentados por el empleador, lo que incentiv las empresas a adquirir los impresos. Sin que estos recursos fuesen cuantiosos, permitieron ciertos ingresos adicionales para cambios mnimos indispensables para la mejora del ambiente de trabajo: Tres aos despus todas las dependencias de la sede central y representacin local de Santiago contaban con aire acondicionado, cada inspector recibe en su escritorio al empleador y/o al trabajador, salones y oficinas remodelados, muebles nuevos, servicios computacionales incorporados y la capital de la Repblica unida en Red con Santiago. Como consecuencia, se han agilizado los trabajos, los servicios son mejores y ms eficientes, se ejerce un control efectivo de la documentacin y las certificaciones solicitadas se expiden con rapidez. Menciona tambin Alburquerque en forma especial que "se despert en la mayora de los empleados su vocacin de servicio y el orgullo de ejercer sus atribuciones con eficiencia". Conviene tambin citar de esta experiencia lo que se menciona como "un poderoso obstculo constituido por una burocracia acostumbrada a una intervencin continua y hasta irritante en el contexto de la relacin de trabajo y que repeta
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inconscientemente un mismo ritual de largos aos en el servicio ofrecido a empleadores y trabajadores". Para estos efectos se eliminaron algunos trmites sindicales como enviar un inspector a toda asamblea sindical, y muy especialmente a la constitutiva y tambin la sancin de nulidad en caso de su omisin, aplicndose al efecto el principio de la libertad sindical reconocido por el Convenio N 87 de OIT, con lo cual se obtuvo un gran nmero de horas y das hbiles de los inspectores para otras tareas. Igual procedimiento se adopt con los reglamentos internos y convenios colectivos de trabajo que ahora simplemente se registran como mera formalidad de publicidad dejndose el control de su legalidad a los Tribunales del Trabajo. Otra modificacin en las funciones se intent al eliminar la intervencin de la inspeccin en el caso de suspensiones de relaciones laborales. Alburquerque reconoce sin embargo que esta medida fall porque los trabajadores se resisten a suscribir la suspensin y porque en los casos excepcionales en que ha ocurrido se han podido comprobar abusos e intentos de fraude. Dentro de las medidas adoptadas se menciona como muy importante la de dejar sin efecto el carcter obligatorio que tena la conciliacin administrativa para plantear demandas ante los tribunales del trabajo, lo que se seala ha sido resistido por el sector empresarial, por aumentar la litigiosidad y por el encarecimiento de los costos que implican los juicios. Finalmente se tomaron una serie de medidas administrativas para minimizar trmites burocrticos repetidos durante largo tiempo, tales como copias innecesarias, papel continuo para muchos formularios legales (para facilitar a las empresas su uso por computadoras); servicio permanente en las horas laborables para informacin telefnica, fusin de una variedad de documentos utilizadas por las empresas en uno solo; plazo mximo de treinta das para despachar y resolver cualquier solicitud, y agilizacin general de los trmites creando una mstica de dar respuesta a los problemas con rapidez. Venezuela. En este caso se introdujeron principios de planificacin estratgica a partir de la definicin de una misin ministerial. Respecto de la Inspeccin del Trabajo se parte del objetivo de reformular el servicio hacia la orientacin, asesoramiento y prevencin. Como estrategias se mencionan la creacin de

un servicio nico de inspeccin, seleccin de personal profesional multidisciplinario mediante concurso de oposicin; programas de capacitacin y adiestramiento del personal, planificacin de la inspeccin sobre la base de prioridades. Estos objetivos y estrategias fueron adems trazados en el marco de una modernizacin mayor de desconcentracin ministerial definiendo un nivel central normativo, responsable de la elaboracin de polticas, planificacin y control apoyado por un nivel regional ejecutor, encargado entre otras de la funcin de inspeccin. En el marco del proceso de modernizacin de los servicios de inspeccin se menciona la profesionalizacin de los servicios de inspeccin, operando para efectos del ingreso un concurso de oposicin. Este concurso parti con la definicin del perfil de los candidatos, elaboracin de un reglamento de ingreso publicado en la Gaceta Oficial, seguido de un concurso de oposicin propiamente tal, con aviso en la prensa, preseleccin sobre la base de credenciales, seleccin de los mejores calificados en curso de formacin bsica en seguridad social, derecho del trabajo e higiene y seguridad

industrial (Universidad de Carabobo e Instituto Tecnolgico del Trabajo y Seguridad Industrial -IUTSI- de 5 semanas de duracin), posteriormente la seleccin prosigui a cargo de los jefes de unidades del servicio nico de inspeccin, debiendo agregarse que el jurado calificador estuvo finalmente compuesto por representantes de la Universidad de Carabobo, de la IUTSI y del Ministerio del Trabajo (uno por institucin). El proceso fue acompaado de programas de entrenamiento y formacin, con un curso bsico de cinco semanas otorgado en centros universitarios y cursos de higiene y seguridad de 6 semanas, terico y prctico otorgado por especialistas del instituto de Higiene y Seguridad Industrial de Espaa. Mejoraron adems la planta fsica y el mobiliario as como equipos esenciales de trabajo, especialmente en zonas crticas como la Zona Occidental y Metropolitana. Al mismo tiempo mejoraron los sistemas estadsticos, considerados como herramientas de trabajo de especial importancia para la toma de decisiones y se estableci un programa computacional para mejorar las definiciones de actuacin coherentes con los requerimientos nacionales. Esto se complementa con sistemas telefnicos gratuitos de consulta (lneas 800).

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Captulo IV SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO FORZOSO

La OIT ha recogido en un trascendental documento denominado "Declaracin de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, 1998" un elenco de convenios fundamentales a ser respetados por la comunidad de naciones. Este documento fue aprobado por unanimidad por la Conferencia de la OIT y ha recibido un importante respaldo al ser reiterados sus principios en los numerosos documentos, protocolos y declaraciones suscritas en el mbito de la regin americana. El conjunto de convenios que la Declaracin de OIT de 1998 consagra como fundamentales son los siguientes: Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de asociacin, 1948 (N 87); Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1947 (N 98); Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (N 29); Convenio sobre la abolicin del trabajo forzoso, 1957 (N 105); Convenio sobre la edad mnima para trabajar, 1973 (N 138); Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (N 182); Convenio sobre igualdad de remuneracin, 1951 (N 100), y Convenio sobre la discriminacin (empleo y ocupacin), 1958 (N 111). Si bien muchos aspectos de estos convenios son abordados a travs de procedimientos de fiscalizacin, existen dificultades para tipificar las conductas sancionadas, las que muchas veces corresponden a competencias judiciales, o de organismos cuasi judiciales, o a competencias compartidas, en que muchas veces el rol de la Inspeccin del Trabajo como institucin aparece limitado, como es el caso de denuncias sobre violacin de los derechos colectivos del trabajo. Respecto de las denuncias sobre discriminacin, stas resultan tambin muy difciles de configurar y acreditar. Sin embargo, existen experiencias interesantes sobre fiscalizacin acerca del trabajo forzoso y de trabajo infantil que han sido destacadas en numerosos informes de OIT, que se han implementado en Brasil y que se desarrollan a continuacin.
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Respecto del trabajo forzoso, en medio de crecientes denuncias en Brasil, en 1972 el Obispo de Sao Flix do Araguaia, Monseor Pedro Casaldliga, se pronunci en Carta Pastoral sobre la existencia de trabajadores de su Dicesis sometidos a trabajos forzosos, con lo cual esta realidad adquiri una certificacin moral incontestable.53 Transcurridas casi dos dcadas, nuevas denuncias alcanzaron importante divulgacin en la prensa. Tales denuncias eran vehiculizadas a travs de diversas entidades como representaciones de trabajadores, la Orden de Abogados de Brasil y organismos internacionales como OIT y la propia ONU, hecho que abri el espacio suficiente para que las propias vctimas tambin denunciasen por s o a travs de sus familiares la situacin que les afliga. Obviamente, se trata de un tema que aparece completamente apartado de las realidades y prcticas normales y cotidianas de un pas que en otros mbitos est marcado por la modernidad, las nuevas tecnologas y el desarrollo, lo que ha relegado la discusin de estas materias dentro de la agenda de preocupaciones de la sociedad, salvo episodios espordicos que aparecen destacados en la prensa. De este modo el debate sobre la cuestin del trabajo forzoso se concentra dentro del gobierno federal, de algunas representaciones de trabajadores, de algunas representaciones parlamentarias y de la Iglesia Catlica. La sociedad apenas revela su condolencia cuando estos episodios alcanzan cierta relevancia en la prensa. En parte, ese distanciamiento puede ser explicado por ser el trabajo forzoso poco comn o normalmente concentrado en reas rurales de la Regin Amaznica. Esa regin, que incluye el Norte y parte de la regin Centro-oeste del Brasil, se caracteriza por su gran extensin territorial, menor poblacin y por la dificultad de acceso a sus reas rurales debido a los escasos caminos. Factores como stos facilitan el sometimiento de trabajadores trasladados hasta estos lugares donde son mantenidos aislados y bajo vigilancia armada.

Condiciones como la prisin por deudas, promesas engaosas en cuanto a condiciones de trabajo y salario y otras violencias ya constaban en las primeras denuncias y pasaron a caracterizar una nueva forma de esclavitud.54 Hasta el da de hoy la contratacin de estos trabajadores es realizada por intermediarios conocidos como gatos, a veces dependientes de dueos de haciendas que se encargan de efectuar los contratos y proveer el transporte.55 Atendidas los crecientes requerimientos nacionales e internacionales para una intervencin del Estado, tal demanda se centr en el Ministerio de Trabajo en orden a desarrollar acciones gubernamentales inmediatas y eficaces ante estas denuncias. Desde luego qued en evidencia que no corresponda otorgar el mismo tratamiento a incumplimientos rutinarios que a este tipo de infraccin, as como la necesidad de acumular experiencias y preparar la Institucin para actuar frente a las denuncias de trabajo forzoso. Por otro lado se torn comn el uso de la denominacin trabajo forzoso para calificar otras situaciones de condiciones de trabajo, que, si bien impropias, no podan quedar tipificadas como trabajo forzoso, lo que acarre una cierta confusin en la interpretacin correcta de la realidad encontrada. En esta fase el Ministerio del Trabajo dict una instruccin con el objeto de actualizar los procedimientos de fiscalizacin en trabajo rural y orientar sobre el trabajo forzoso.56 En esta trayectoria seguiran gradualmente, otras medidas de control e inclusin de otros Ministerios y entidades, en la represin al trabajo forzoso, sin perjuicio que la responsabilidad de operacionalizacin se mantuvo a cargo de la Secretara de Fiscalizacin del Ministerio del Trabajo.57 Siempre dentro de las acciones gubernamentales, en 1995 fue creado tambin el Grupo Ejecutivo de Represin al Trabajo Forzoso, GERTRAF, para implementar acciones articuladas entre las diversas reas de gobierno una vez que, ms all del contenido esencialmente laboral, el tema del trabajo esclavo, infantil o degradante envuelve aspectos sociales, econmicos, criminales y ambientales, entre otros.58 Este Grupo qued subordinado a la Cmara de Poltica Social del Consejo de Gobierno y coordinado por el Ministerio de Trabajo con representantes de
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los Ministerios de Justicia, Medio Ambiente, Recursos Hdricos y de la Amazona Legal, de Agricultura y Abastecimiento y de Industria, Comercio y Turismo. En 1995 se instituy59 el Grupo Especial de Fiscalizacin Mvil, coordinado por la Secretara de Fiscalizacin y dotado de mecanismos apropiados para agregar mayor agilidad y control. El instrumento considera la necesidad de centralizar el comando para diagnosticar y dimensionar el problema; garantizar un padrn de procedimientos y la supervisin directa de los casos inspeccionados, asegurar el sigilo absoluto en la tramitacin de las denuncias y dejar la fiscalizacin local libre de presiones y amenazas.60 La forma de gestin se tradujo en un progreso en los resultados de actuacin de fiscalizacin, que pas a seguir una lgica ms estratgica de accin, mucho ms gil y segura y cuya concepcin no es el de una estructura permanente. Cuenta apenas con cuatro coordinadores para las diversas regiones, nominados por Decreto Ministerial, sin que signifique la creacin de cargos en la estructura del Ministerio. Todos los componentes del GM son Auditores Fiscalizadores del Trabajo (AFT) ubicados en las Delegaciones Regionales, donde permanecen a disposicin para entrar en accin en cualquier momento en que haya una denuncia de trabajo forzoso o degradante. Cumplen actividades de planificacin y ejecucin de acciones fiscalizadoras bajo el control directo de la Secretara de Inspeccin del Trabajo (SIT) y cuentan con el apoyo de la Polica Federal que los acompaan en las fiscalizaciones. La formacin de los equipos para cada accin en terreno queda a cargo de los coordinadores que procuran considerar factores de eficiencia, como aptitud y disponibilidad de las personas para ese tipo de actividad que ofrece mas riesgos. Normalmente los AFT reciben una orden de servicio expedida directamente por la SIT, prerrogativa prevista en los reglamentos de la Inspeccin del Trabajo (RIT), para participar en la operacin por tratarse de localidades distintas de aquellas en que residen o tienen su ubicacin funcional. El Grupo Mvil est orientado hacia la planificacin y ejecucin de las operaciones dentro de un padrn de procedimientos

capaces de reducir los riesgos propios a que se exponen los inspectores y trabajadores y tambin crear alternativas para situaciones nuevas o no previstas. Las etapas de operacin contemplan: Denuncia. En esta fase, cabe al coordinador regional tramitar lo ms rpidamente posible las informaciones relativas a la actualidad, origen, veracidad y finalmente las condiciones de viabilidad para atender el caso. Planificacin. A partir del anlisis de la denuncia, compete al Coordinador Regional formular un plan de accin que se somete a la consideracin de la Coordinacin Nacional. El plan debe incluir la definicin de la operacin y el establecimiento de contacto con la Polica Federal para acompaar los inspectores del trabajo; solicitud a las Delegaciones Regionales para que faciliten transporte en condiciones adecuadas para este tipo de accin; facilidades de pasajes y viticos para el personal involucrado; solicitud de permiso para que los inspectores conduzcan los vehculos si fuere necesario; solicitud de recursos para gastos como combustible, materiales y servicios de terceros, solicitud de material de expediente, mquinas fotogrficas y filmadoras, mapas, materiales de primeros auxilios, herramientas y motosierras; eleccin de ciudad que sirva de centro de accin, definicin de fecha y lugar de encuentro de todos los participantes. Queda a cargo de la Secretara de Fiscalizacin, despus de aprobar el plan enviado por la Coordinacin Regional, adoptar providencias en el sentido de liberar agentes de inspeccin ubicados en las Delegaciones Regionales, establecer contactos con la Polica Federal y proveer los recursos financieros y materiales para realizar el cometido. Gran parte del xito de la accin reside en la clara definicin de roles a ser adoptados por cada uno de los componentes del equipo, razn por la cual cabe al Coordinador trazar un plan de operaciones despus que el equipo se rene. El tema de seguridad queda a cargo de los miembros de la Polica Federal y los temas ligados a las formas de traslado, accin en

terreno y disciplina son discutidas y acordadas por el equipo. La fiscalizacin est orientada en el sentido de formular informes bien circunstanciados, enriquecidos con fotos, filmes, grabaciones de relatos, testimonios y todo lo que fuere considerado relevante como medio de prueba para procedimientos en otras instancias. En esta fase de accin lo ms importante es la identificacin de los trabajadores que deseen salir del local y retornar a sus municipios o lugares de origen. En el caso de haber omisin de socorro, accin de violencia flagrante contra trabajadores o porte ilegal de armas por parte de los denominados "gatos" (enganchadores), gerentes o hacendados, stos sern conducidos a la Prefectura de Polica local. Como resultados puede mencionarse que entre los aos 1995 a 2000, el nmero alcanzado por la accin del Grupo Mvil fue del orden de 157.693 trabajadores, habiendo sido liberados 1.999, por efecto de estas operaciones. Las actividades econmicas donde hay registros de mayor incidencia de trabajo forzoso son las carboneras, las actividades de corte de forraje, zafra y plantaciones de caf y caa de azcar. La accin represiva ha sido marca distintiva del trabajo del Grupo. Sin duda, en casos como el de trabajo forzoso, la fiscalizacin perdera su significado en caso que no estuviese movilizada para utilizar todas las atribuciones de polica administrativa, si fuesen necesarias. El Grupo Mvil tambin se distingue por la capacidad de generar resultados sin alterar la estructura fsica de la institucin. Los cuidados con el anlisis de las denuncias y la planificacin, agilidad y sigilo, estn directamente ligados a la eficiencia de la accin. Las tcticas definidas para la operacin son decisivas para la constatacin de las condiciones y liberacin de trabajadores cuando correspondiera. Finalmente, a partir del informe o en caso de infraccin flagrante, la actividad fiscalizadora puede desembocar en penas para los infractores, caracterizndose de esa forma, como una accin eficaz.

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Captulo V SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO INFANTIL

Como anticipamos, en Brasil se ha desarrollado igualmente una experiencia que ha sido destacada en informes de OIT, relativa al trabajo infantil. En efecto, y a partir de evaluaciones de OIT, de 16.09% del universo infantil y adolescente ejerca algn tipo de actividad. Se afirmaba que ste era uno de los mayores ndices de Amrica Latina y el mayor entre los pases de MERCOSUR.61 En razn de la magnitud del problema, Brasil fue el primer pas de Amrica Latina en ser elegido para la implementacin, en 1992, del Programa Internacional de Eliminacin del Trabajo Infantil IPEC, desarrollado por OIT. El trabajo infantil en Brasil, principalmente en sus reas rurales, pas a integrar el debate de la sociedad civil, a partir de las denuncias de dicha prctica en carboneras, industrias del calzado o referidas a explotacin de nios en caa de azcar. Poco tiempo despus, y a travs de mapas ad-hoc realizados a travs de la fiscalizacin ministerial se identificaron tambin otros focos de explotacin de nios y adolescentes. El texto constitucional de 1988 fij la edad mnima para el trabajo en 14 aos, lmite que subi a 16 aos a partir del ao 2000, lo que agreg para efectos de cobertura legal un gran contingente de jvenes en fase etrea de 15 a 16 aos. Este contingente fue nuevamente modificado en el 2001, al ser ratificado el Convenio N 182 de OIT, sobre prohibicin de las peores formas de trabajo infantil, sobre cuya base y conclusiones de una comisin tripartita el ministerio ampli el espectro de la fiscalizacin para las actividades prohibidas para menores de 18 aos. Actualmente, una resolucin ministerial individualiza 82 tipos de trabajo que, en razn de su naturaleza o modo de ejecucin implican resultados perjudiciales a la salud, a la seguridad y a la moral de nios y adolescentes y que por tanto quedan prohibidas. El problema del trabajo infantil en Brasil pas claramente a formar parte de la agenda institucional del Gobierno en la dcada de los

90, an cuando antes ya haba sido centro de profundos debates, desde la poca que antecedi la Constitucin de 1988, y en la cual el concepto de ciudadana estaba en la orden del da y en que los derechos de los nios pasaron a ganar un peso sin precedentes. Al mismo tiempo el tema tena un gran espacio de discusin en el mbito de organizaciones internacionales o en organizaciones no gubernamentales (ONG). Son muchos los factores sealados como causa del trabajo infantil en Brasil. Sin embargo hay consenso en que la pobreza es la que tiene mayor incidencia. Con todo, existen importantes estudios que coincidiendo en que sta sea la causa principal, determinan que no es la nica determinante y que operan tambin las denominadas causas subjetivas.62 Conviene subrayar que ante este escenario se hace necesario procesar el perjuicio que el trabajo precoz trae consigo sobre la salud fsica, squica y social de estos nios, condicionndolos a un ciclo de pobreza que se transfiere para las generaciones siguientes.63 La gravedad y proporcin de las denuncias impulsaron al Gobierno a tomar medidas efectivas de combate al trabajo infantil y de movilizacin de la sociedad y atendida su gran complejidad y causas mltiples las acciones gubernamentales tenan que orientar polticas con estrategia y acciones que implicasen a los diferentes rganos competentes en el gobierno y la asociacin con otras entidades. La cuestin pas a ser tratada dentro del mbito de los derechos humanos y los ministerios de las reas sociales pasaron a incorporar acciones que contribuyesen al combate al trabajo infantil en sus planes de accin. Sin embargo la responsabilidad mayor, con las acciones ms efectivas, le correspondera al Ministerio de Trabajo, y, posteriormente, en accin conjunta, con el Ministerio de Previsin y Asistencia Social. El Ministerio de Trabajo de Brasil ha desarrollado las estrategias de gobierno basado en dos ejes:

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Polticas generales de desarrollo econmico y social que tienen impacto sobre el bienestar de los nios. Polticas especficas de combate al trabajo infantil.64 La preocupacin del gobierno resida en desarrollar acciones y programas en el rea social integrados y sistmicos, incluyendo las reas de trabajo, educacin, salud, cultura, derechos humanos y previsin social. En estas diferentes reas se destacan un sinnmero de iniciativas, transformados en planes y programas gubernamentales. En el rea de trabajo, se desarroll un diagnstico preliminar de los focos de trabajo infantil y de adolescentes en Brasil, planificado y desarrollado por la fiscalizacin del trabajo. No obstante, lo interesante del conjunto de las iniciativas reside en que se abord el tema desde una perspectiva multicausal, buscando atacar el problema desde esa perspectiva. De all entonces que en el rea de educacin se encuentren los programas del libro didctico, del transporte escolar, de salud escolar, de aceleracin del aprendizaje, de alfabetizacin de jvenes y adultos, todo nio al colegio, educacin profesional bsica y el plan de valorizacin del libro didctico, todos los cuales apuntan a desarrollar el factor pedaggico como un medio para que el nio o adolescente no abandone sus estudios o los recupere y termine. En el rea de trabajo, empleo e ingreso, destacan tambin los programas de generacin de empleo e ingreso y el de calificacin profesional (Ministerio de Trabajo y Empleo) y de fortalecimiento de la agricultura familiar (a cargo del Ministerio de Agricultura). En otras reas pueden mencionarse los siguientes programas: En Salud: el Programa de Prevencin de Ofensas en el Trabajo del Nio y del Adolescente; en el de Asistencia Social y Sistema de Proteccin Social: El Programa Brasil Nio Ciudadano y el Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI), y en el rea de Justicia y Derechos Humanos: el Programa Nacional de Derechos Humanos. Es interesante que a esta iniciativa de Gobierno se han agregado algunos programas no gubernamentales como los de la Empresa Amiga del Nio de la Asociacin Brasilera de Fabricantes de Juguetes, el Instituto pro-Nio creado por empresarios de la Industria de
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Calzado y con participacin del Sindicato de Zapateros (en Sao Paulo) y la Asociacin Brasilea Multiprofesional de Proteccin de la Infancia y de la Adolescencia. Por ltimo, este conjunto de programas est tambin apoyado por una fuerte cooperacin internacional entre los cuales destacamos el Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (vinculado a OIT, tiene un Comit directivo, con representacin de Gobierno, empleadores y ONG), plan de accin adoptado por la Declaracin sobre la Sobrevivencia, Proteccin y Desarrollo del Nio. La mayora de los programas cuentan con apoyo de UNICEF, OIT y UNESCO. La dimensin social del trabajo infantil llev el problema a ser considerado como prioridad del Gobierno. Con esa concepcin, fue incluido como una de las acciones especficas del Plan Plurianual 2000/2003 del Programa Avanza Brasil de la Presidencia de la Repblica, en el mbito del Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil cuyas acciones son desarrolladas por el Ministerio de Trabajo y Empleo con el Ministerio de Previsin y Asistencia Social. Las acciones del MTE producen los insumos necesarios para atender los dems programas, en especial los de asistencia al nio y de promocin social de las familias: Fiscalizacin; mapas de focos de trabajo infantil por municipio; estudios e investigaciones sobre trabajo infantil y su impacto; edicin y distribucin de publicaciones institucionales sobre el trabajo infantil; promocin de eventos para sensibilizacin de la sociedad, y campaa nacional que refuerce la importancia del combate al trabajo infantil. Vale la pena subrayar que las acciones en el mbito de la previsin social estn orientadas a la distribucin de becas o subsidios para las familias que retiran sus nios del trabajo y los mantuvieren en el colegio en forma integral. Como acciones de la Inspeccin del Trabajo respecto del trabajo infantil deberamos anotar que a partir de 1995, se crearon las Comisiones Estaduales de Combate al Trabajo Infantil, posteriormente transformados en Ncleos de Combate al Trabajo Infantil y actualmente en Grupos Especiales de Combate al Trabajo Infantil y Proteccin al Adolescente (GECTIPA). Estas estructuras fueron creadas para actuar en el

mbito de las Delegaciones Regionales del Trabajo. El Ministerio del Trabajo, a travs de los referidos Grupos Especiales, ms directamente implicados en el tema, busca planificar sus acciones con elementos de una estrategia global, entendindose por tal la articulacin de polticas, programas y acciones gubernamentales de los tres niveles de gobierno: Federal, estadual y municipal, agregndose la importante participacin social. Estos grupos fueron dispuestos para la elaboracin de un Diagnstico Preliminar de los Focos de Trabajo del Nio y del Adolescente, cuyo objetivo principal era la identificacin de los focos existentes para orientar y reforzar las acciones de combate al trabajo infantil. Trabajaron en ese diagnstico los equipos de fiscalizacin de todas las Delegaciones Regionales de Trabajo. En 1997, los ncleos estaduales ligados a la Secretara de Fiscalizacin del Trabajo (SEFIT), concentraban sus actividades en la actualizacin del diagnstico publicado en 1996, en la fiscalizacin de aquellas actividades donde fueron constatadas las formas ms intolerables de utilizacin de mano de obra infantil y en la participacin activa de actividades de formacin de red (nacional o estadual) de proteccin al nio, al adolescente y a sus familias. En 1996, las Secretaras de Fiscalizacin y de Asistencia Social iniciaron operaciones conjuntas en las carboneras del Mato Grosso do Sul, las plantaciones de caa de azcar en Pernambuco y en la regin de cultivo de camo (sisal) en Baha. En los Estados, ya en el ao 1997, hubo un avance considerable en el trabajo realizado por los ncleos, tornndolos en referencia en el proceso de movilizacin y desarrollo de asociaciones y formacin de red para la prevencin y erradicacin del trabajo infantil. An con resultados distantes del objetivo de erradicacin del trabajo infantil, deberamos anotar que el programa PETI, a travs de sus comisiones estaduales y municipales, proporcion las becas necesarias para alejar los nios del trabajo y mantenerlos en el colegio. Slo en el ao 2000 fueron concedidos cerca de 400 mil becas en diversas ciudades del pas, cambiando la realidad y calidad de vida de nios y familias beneficiadas.65
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Como sistema de control e informacin se implement otro sistema especial, de Apoyo en el Combate al Trabajo Infantil (ACTI), con el objeto de administrar informaciones de los GECTIPAS sobre las acciones sobre trabajo infantil. Se trata de un programa de auxilio computacional, desarrollado por un equipo de auditores fiscalizadores de la Secretara de Inspeccin del Trabajo y destinado a constituirse en herramienta de planificacin, evaluacin retroalimentadora y especialmente de transparencia de los procesos y resultados de acciones exclusivas de la Inspeccin del Trabajo y de aquellas realizadas con concurso de otros agentes pblicos o de la sociedad civil. De fcil aplicacin e instalacin simple, est dividido en tres mdulos, cada uno en diferentes niveles de gerencia de las acciones de los GECTIPAS. Programa "amigable", en poco tiempo acostumbra al fiscalizador con la accin informtica. Este programa se basa en un banco de datos, accesible va red y alimentado por los propios Grupos a medida que desarrollan ms acciones e investigaciones que pueden ser realizadas utilizando los criterios de las Investigaciones Nacionales por Muestras de Datos o por los criterios del Ministerio de Trabajo y Empleo. Son ms de 40 tablas de investigacin, proporcionando anlisis de diferentes perspectivas y una gran variedad de anlisis grficos, tanto sintticas como analticas tornndolo un elemento fundamental para los Auditores Fiscales y GECTIPAS. En el primer mdulo, el programa ACTI es presentado como una herramienta de anlisis de datos pertinente al trabajo infantil, siendo utilizado como una fuente de informacin a los Coordinadores y Subcoordinadores de los GECTPAS, en la elaboracin de la planificacin de las acciones fiscalizadoras. Permite la investigacin de la informalidad en cualquier fase etrea, adems de verificar la eficacia de las acciones, a travs de su evolucin histrica. El auditor puede valerse de herramientas como la divisin por fases etreas, sexo y criterios de ocupacin y por perfil, como frecuencia escolar, remuneracin e informalidad, entre otros factores. En el segundo mdulo se busca evitar la burocracia de los Grupos Especiales, adems de dar visibilidad a las acciones fiscalizadoras

realizadas en sectores donde SEFIT no registra. Este mdulo tambin procura promover una mejor interaccin entre el MTE y sus asociados gubernamentales y no gubernamentales, a travs de herramientas de envo y recepcin de informaciones. El programa ACTI tambin registra las acciones de fiscalizacin en el sector informal y dirige los casos que sobrepasan la competencia del MTE hacia los organismos competentes. Dentro de sus funciones, destcase incluir, alterar o excluir las acciones fiscalizadoras, educativas y proporcionar seales para los usuarios del sistema. En las acciones fiscalizadoras son incluidos los datos genricos de accin, tales como lugar, fecha y empleador y datos especficos de los trabajadores, que despus son enviados a otros organismos o instituciones que tengan competencia compartida o relacionada en funcin de sus facultades o de proyectos especiales de accin en este mbito. Una accin fiscalizadora es incluida en ACTI cuando ella no puede ser registrada en SEFIT, dada la inexistencia del empleador definido y cuando, a pesar de estar en el sistema convencional, ella contiene casos de nios y adolescentes que no tuvieran sus casos totalmente resueltos y demanden la concurrencia de otros organismos, con el fin de proveer una solucin ms integral al trabajador alcanzado por la fiscalizacin.

Al finalizar la accin fiscalizadora debe indicarse a cuales otras unidades el caso deber ser derivado. Los informes con todos los datos de los trabajadores indicados pueden ser dirigidos a los organismos relacionados y, en caso que no fueran efectivamente enviados, ste quedar registrado como en suspenso en GECTIPA y registrado negativamente para la estadstica interinstitucional. Un resumen de actividades ejecutadas por el Grupo en el mes respectivo, puede ser tambin fcilmente gerenciado a travs de este programa, indicando los recursos aplicados, las acciones organizadas, la cantidad de denuncias y la cantidad de reuniones tcnicas realizadas. En el tercer mdulo, los inspectores aprendern a utilizar el sistema ACTI como una herramienta general que permite el acompaamiento cuantitativo y cualitativo de las acciones de combate al trabajo infantil, desde el nivel fsico hasta el nivel nacional. Finalmente, este sistema auxilia a los GECTIPA acompaando los resultados cuantitativos y cualitativos de la fiscalizacin, evaluando el nivel de los asociados y redireccionando, corrigiendo o reforzando las estrategias ya trazadas. Este acompaamiento puede ser hecho a travs de tablas y grficos, verificndose el nmero de acciones alcanzadas, sus indicadores, acciones o sin aplicacin de resolucin de infraccin o derivamientos.

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CONCLUSIONES

A modo de reflexiones finales se aprecia que la Inspeccin del Trabajo, inserta dentro del sistema de Administracin del Trabajo no ha perdido vigencia ni actualidad y que, por el contrario sigue constituyendo un factor esencial de humanizacin de las relaciones de trabajo, de la bsqueda de "trabajo decente". Sin embargo, debe modernizar su quehacer a partir de un reenfoque de su misin, adecuada a las bipolaridades de un mundo tecnologizado, por una parte, y a una "antigua economa" que subsiste, en los pases de la Regin, particularmente en los menos desarrollados. En esta perspectiva, debera ciertamente continuar el desarrollo de las experiencias de modernizacin, a partir de las realidades de los diferentes pases, partiendo desde las bases de un Convenio N 81 cuya vigencia sin duda se mantiene, como estatutos apropiados, carrera funcionaria, nmero adecuado de inspectores, normas claras sobre actuacin en las visitas a terreno y procedimientos transparentes pero dando cuenta de una realidad en proceso de cambio, con realidades econmicas que siguen ancladas en procesos tradicionales de produccin y con una emergente transformacin derivada de la tecnologa y apertura de mercados. Igualmente resultan importantes los mecanismos de consulta que para la Administracin del Trabajo consulta el Convenio N 150, que aplicados a la Inspeccin del Trabajo debieran significar una mayor participacin y, en consecuencia, ingerencia y responsabilidad, de los actores sociales, empleadores y organizaciones sindicales, en las normas y procedimientos de la Inspeccin del Trabajo. En cuanto a la misin de control de la Inspeccin del Trabajo, ciertamente continuar el debate entre sus aspectos pedaggicos y sancionatorios, sobre lo cual no podemos sino coincidir que la represin no tiene significado por s misma sino como instrumento para la obtencin de un fin que en nuestro campo, se traduce en el cumplimiento de la legislacin laboral, y por esa va, en una contribucin a los valores de equidad y paz social. Por ende, debieran continuar profundizndose todos los mecanismos de difusin de la legislacin
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laboral y normas que las complementen, pero, sin perjuicio, el Estado debiera igualmente tener preparados dispositivos para acciones enrgicas en caso de violaciones graves a derechos humanos laborales fundamentales, tales como el de trabajo forzoso o dispositivos basados en coordinacin de equipos o redes interministeriales, como en el caso del trabajo infantil, especialmente en sus peores formas. La Inspeccin del Trabajo debiera adems adaptarse a estrategias de accin en ambientes de diversidad e incertidumbres, para cuyos efectos la planificacin estratgica otorga un instrumental extremadamente importante. Esto debiera ejecutarse a los ms diferentes niveles, a partir de la identificacin de los siguientes factores: Cmo se planifica, implementa y evala cada accin. Elementos que impulsan la toma de decisin en los diferentes escenarios (cadena lgica ms eficiente). Modalidades de operacin ante la complejidad y diversidad de las relaciones laborales actuales. Medidas simples a tomar que reflejen resultados positivos de accin eficaz inmediata, sin grandes alteraciones en las estructuras funcionales. Medidas ms complejas necesarias que se reflejen en una efectividad de accin y que generen credibilidad del servicio para el conjunto de polticas pblicas y ante la comunidad. Dependiendo de los recursos de cada pas, es posible introducir adems apoyos tecnolgicos, especialmente de tipo informtico. Sin embargo, debera tenerse presente que los planes informticos se construyen a partir de procesos de planificacin estratgica previamente diseados de los cuales los primeros son instrumentos aplicados. Lo mismo cabe agregar respecto de procedimientos y tcnicas de difusin en el mbito externo del servicio. Los recursos humanos de la Inspeccin del Trabajo, resultando indispensables para el buen xito de la misin de estos servicios debieran por tanto ser contratados sobre bases permanentes, con concursos pblicos, de modo que no interfieran en su quehacer los cambios

polticos que afecten eventualmente a las jefaturas. Una adecuada poltica de desarrollo de los recursos humanos hacia el interior de los servicios, naturalmente debiera incluir mecanismos de capacitacin y formacin permanente en todos los niveles, especialmente de los inspectores. Inspectores adecuadamente remunerados, con incentivos por desempeo basados en su mayor productividad, pueden adems dar mayores garantas de probidad en el sistema, tanto a empleadores como a trabajadores, y de profesionalismo en su actuar. Sistemas de informacin permanente, con adecuados sistemas de estadsticas, datos recogidos adems en los restantes servicios del Estado, e igualmente informacin proporcionada por entidades privadas, prioridades mencionadas por los actores sociales, muestreos, consultas con ciudadanos pueden colaborar para una mayor eficiencia en el quehacer institucional. Por ltimo, resulta importante desarrollar una concepcin que incluya el desarrollo de redes sinrgicas, cambiando el concepto tradicional de las jerarquas, articulando las polticas econmicas con las sociales y abordando con realismo el diseo de las polticas pblicas, su desarrollo y evolucin, con cuadros profesionalizados y con una muy activa auscultacin de la sociedad civil, con la cual debe interactuar. Todos estos conceptos cobran particular fuerza en un servicio como el de la Inspeccin del Trabajo, vinculada de manera privilegiada con empresarios, trabajadores y sus organizaciones, y con la realidad de las fbricas, talleres, as como con la "nueva economa" y de esta forma contribuir eficientemente a los objetivos de un desarrollo econmico sustentado en el cumplimiento de normas bsicas del trabajo. En sntesis pueden ser formuladas las siguientes conclusiones y sugerencias a la consideracin de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo: Existe consenso en la vigencia y actualidad de la Inspeccin del Trabajo como rgano y como funcin en tanto institucin destinada a ser garante del orden pblico laboral. Sin embargo, los modelos de inspeccin y sus grados de desarrollo varan entre todos los pases, adaptados a su historia, geografa y nivel de desarrollo socio econmico.
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Se requiere el permanente ajuste y modernizacin de este instituto segn los tipos de desarrollo econmico y modos de produccin que alcancen los pases. Se sugiere la conveniencia de establecer y/o mejorar los mecanismos de consulta y participacin de los actores sociales en los procesos de diseo, puesta en marcha y evaluacin de normativas y planes de fiscalizacin y especialmente en los planes de su modernizacin. Aparece cada vez ms importante la actividad de prevencin en lugar de actividades reactivas. La difusin de la normativa laboral y de seguridad social, que hoy da se facilita con los avances en telecomunicaciones (Internet y otros) puede jugar un papel destacado para estos efectos. Debiera buscarse el justo equilibrio entre las facultades sancionadoras y las actividades pedaggicas de los inspectores, conforme a las distintas realidades nacionales o regionales. Para estos efectos debieran actualizarse procedimientos y manuales de inspeccin. Los procesos de modernizacin suponen mtodos de planificacin estratgica, sobre la base de administracin por objetivos. Esto supone una adecuada identificacin de la misin, visin y funciones asignadas a la institucin, de los objetivos y metas especficas, y de una evaluacin permanente de los resultados alcanzados, en perodos razonables de referencia. Vincular incentivos remuneracionales con objetivos estratgicos pudieran ser instrumentos adecuados para planificar y priorizar adecuadamente las reas de mayor importancia a fiscalizar. Se sugiere el desarrollo de un nuevo y ms eficiente relacionamiento institucional con las dems instituciones pblicas y privadas relacionadas con la fiscalizacin laboral. La informtica y la nueva tecnologa debieran incorporarse a los procesos de modernizacin de la administracin laboral. Sin embargo, los planes informticos reposan sobre la base de las definiciones del plan general que adopte la institucin. Resulta de fundamental importancia para los procesos de modernizacin de la Inspeccin del Trabajo el desarrollo de sus recursos humanos, para lo cual debe ponerse particular nfasis en los mecanismos de seleccin de sus integrantes, adecuado entrenamiento inicial y formacin permanente,

garanta de carrera funcionaria con estabilidad en el cargo, remuneraciones que incorporen incentivos de productividad y otras polticas que garanticen un cuadro permanente y eficiente.

Notas
Tokman, Vctor E. y Martnez, Daniel: "La agenda laboral en la globalizacin: Eficiencia econmica con progreso social". OIT, 1999. 2 Tokman y Martnez. Op. Citada. 3 Von Richthofen, Wolfgang. "Nouvelles strategies de prvention pour linspection du travail". Documento N56. OIT. Ginebra, 1998. 4 Oficina Internacional del Trabajo. "La Bureau Inspeccin del Trabajo". 1986; International du Travail "L'inspection du travail", 1999. 5 Ley de 22 de junio de 1982, "Para proteger la salud fsica y moral de los aprendices y otros obreros" empleados en fbricas de hilados y tejidos. OIT. "L'inspection du travail". Op. Citada. 6 OIT. "L'inspection du travail". Op. Citada. 7 Wallin Michel. "Orgenes y perspectivas de la Administracin del Trabajo". OIT, Ginebra, Revista Internacional del Trabajo. Vol.80 N 1. Julio, 1969. 8 Valtics, Nicols. "Derecho Internacional del Trabajo", Madrid, 1977. 9 De la Cueva Mario, "Derecho Mexicano del Trabajo". Tomo II, Mxico, 1967. Pg. 877. 10 Wallin, Michel. Op. Citada. 11 Morgado, Emilio. El nuevo marco econmico, jurdico y social de la Administracin Laboral y de los Ministerios del Trabajo". OIT. Volumen 51. Santiago, 1997. 12 Martnez, Daniel. "Administracin Laboral y Ministerios del Trabajo en el Siglo XXI". Pg. 161 y sgts. 13 La Inspeccin del Trabajo se organiza en Argentina en 1912, con la ley 8.999. Anteriormente el control lo cumpla la polica (descanso dominical). 14 OEA. Pgina Web: www.oas.org. 15 Daza, Jos Luis, El MERCOSUR y la Inspeccin del Trabajo. El Mercado Comn del Sur: MERCOSUR. Estudio de caso sobre una experiencia de integracin econmica. OIT. 1997. 16 Compa, Lance. "Labor Rights and Labor Standards in International Trade". Journal Law & Policy in International Business. Volume 25, Issue 1, 1993. Georgetown University Law Center 17 Ciudad, Adolfo, "Las Normas Laborales y el Proceso de Integracin en las Amricas". OIT, Lima, 2001.
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Chile. Decreto con Fuerza de Ley N 2 de 1967, Estatuto Orgnico de la Direccin del Trabajo de Chile. Mxico. Ley Federal del Trabajo, Arts. 541 y siguientes. 34 Stefanescu, Ral, Roln, Marcelo y Muoz, Mariano. La Reforma Laboral. Ley 25.250 comentada". Editorial Atlntida, 2001. Art. 25. de la Ley 25.250. 35 Decreto con Fuerza de Ley 2 de 1967. 36 MTE. www.mte.gov.br/sit/perfil/implantaao. Programa de Transformaao de MTE.: Desenvolvimento dos Auditores Fiscais do Trabalho -Documento de referencia- MTE, junio 2000. 37 Somava, Juan. Memoria del Director General. Actividades de la OIT 1998-1999. Conferencia Internacional del Trabajo 88 Reunin. Ginebra, 2000. 38 Kliksberg, Bernardo. Cmo modernizar el Estado y formar gerentes sociales para la accin? Banco Interamericano de Desarrollo (BID) De burcratas a gerentes?. Washington, 1999. Pginas 433 y siguientes. 39 Faras, Vilma. Desigualdad en Amrica Latina. El debate postergado (Desigualdade na Amrica Latina el debate adiado), 2000. 40 FGTS. Este fondo tiene por objeto proveer al trabajador que pierde su empleo de una determinada prestacin social que le cubre la cesanta. 41 Brasil. Programa de Transformacin del Ministerio de Trabajo y Empleo: desarrollo de los auditores inspectores del trabajo. www.mte.gov.br/sit/perfil/implantaao. 42 Brasil. Ley 8.630/93 de Modernizacin de los Puertos. 43 OIT. "Examen de las memorias anuales con arreglo al seguimiento de la Declaracin de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, Captulo II". Ginebra, marzo del 2000. 44 Commission de la sant et de la securit du travail - CSST. "Rapport Annuel d'Activits, 1997". 45 CSST. "Pour comprendre le regime qubecois de sant et de la securit du travail, 1998. 46 Gobierno de Chile. Direccin del Trabajo, Memoria 1999. 47 Employment Standards www.dol.gov. Administration. History of ESA. 48 United States Department of Labor. Employment Standards Administration. Strategic Plan FY 1999-FY 2004. www.dol.gov. 49 Blanes Casas, Joaqun, Director General de la Inspeccin Federal de Trabajo, Informe sobre "Prcticas Mexicanas novedosas en materia de Inspeccin del Trabajo". Presentado en Reunin del Grupo II de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, Costa Rica, abril 2001.

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Secretara del Trabajo y Previsin Social. Informe de Labores 1998-1999. Mxico.1999. 51 Alburquerque, Rafael F. (ex-Secretario de Trabajo de la Repblica Dominicana) "La Modernizacin de un Ministerio del Trabajo". Jornadas Internacionales "Dilogo Social y Desarrollo". Ediciones del Ministerio del Trabajo. Caracas, 1998. 52 OIT, Proyecto MATAC, "Memoria de los trabajos realizados para la Modernizacin de la Secretara de Estado de Trabajo". Repblica Dominicana. 2000. 53 Martins, Jos de Souza. "Reproduao do capital na frente pioneira e o renascimento da escravidao no Brasil". Tempo Social, Sao Paulo. USP. Vol. 6. 1995. 54 Martins, Jos de Sousa; Op. Citada. 55 OIT. "Alto al Trabajo Forzoso". 2001. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. (Pginas N 26 y sgts.) 56 MTB. Secretara de Fiscalizacin del Trabajo y de la Secretara de Seguridad y Salud en el Trabajo. Instruccin Normativa Intersectorial N 1, marzo de 1994, sobre Procedimientos de fiscalizacin en el tratamiento del trabajo forzoso rural. 57 MTB. Decreto N 1.538 de 27.06.95 que cre el Grupo Ejecutivo de Represin al Trabajo Forzoso (GERTRAF). Con posterioridad se dictaron otros decretos, reglamentos y reconocimientos de la autoridad pblica para enfrentar el tema a travs de los mecanismos de Inspeccin del Trabajo. Pueden mencionarse el Decreto N 1982 de 14.08.96 y la Resolucin N 101 de 1996. El documento de la Presidencia de la Repblica "Una Estrategia de Desarrollo Social" de 1996 y el Programa Nacional de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia del mismo ao se inscriben en esa estrategia. 58 OIT. Alto al trabajo forzoso. Op. Citada. 59 Brasil. Ministerio de Trabajo. Decreto N 549 de 1995. 60 Brasil. MTE. SEFIT. Informe de Gestin de la Secretara de Fiscalizacin, 1997. Fundacin Abrinq. "Trabajo Infantil en los pases del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay", de OIT, volumen N 74, 1995. En su desarrollo histrico, a partir del Siglo XVI hasta casi finales del Siglo XIX los nios negros e indgenas eran incorporados al trabajo de sus padres desde los 7 u 8 aos y luego de esa edad se les consideraba adultos. La inmigracin de fines del Siglo XIX trajo fuerza de trabajo para el cultivo de caf y las industrias en que tanto mujeres como nios trabajaban en tejidos en las ciudades con salarios mucho menores.
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Segn Alexim, La cultura brasilea de que el trabajo ennoblece al hombre, aliada a bajo ingreso familiar y falta de actividades complementarias en los colegios como deporte y esparcimiento, contribuyen a agravar el cuadro. Op. Citada. 63 Es interesante la evolucin cultural del concepto trabajo como innoble o inferior en la Colonia, como contraposicin a la vagancia hacia

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fines del Sigo XIX y en la bsqueda de proteger al menor, pero sin cuestionar el trabajo infantil, en la primera mitad del Siglo XX. Op. Citada. 64 Paiva, Paulo. Discurso como Ministro de Trabajo de Brasil. Conferencia de Oslo sobre trabajo infantil. 1997. 65 MTB. Informes ministeriales: SINAIT, N 33, 2001.

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