TEODULO GERARDO LAZARO AQUINO ID: UD23581HSO31899

NOMBRE DEL CURSO: PUBLIC MANAGEMENT

ATLANTIC INTERNATIONAL UNIVERSITY HONOLULU, HAWAII WINTER 2013

FORMAT

Gestin pblica: Capacidad y eficacia directiva en Gobiernos Regionales y locales Resumen Se menciona que la Administracin Publica como disciplina y enfoque ha mutado hacia la Gestin Publica, como relevo generacional en el gobierno del Estado (Cardoso: 2010; Len: 2007), como consecuencia de la crisis del estado burocrtico propuesto por Max Weber. Adems, en la actualidad, tanto la gestin pblica como la gobernanza, debido al crack financiero del 2008 y la recesin mundial, requieren de cambios conceptuales y tecnolgicos (Aguilar: 2010). Los cambios al interior del gobierno, as como del contexto internacional han dado lugar a un proceso de vaciamiento del Estado, la disminucin de sus capacidades de conduccin social y econmica de la sociedad. De manera que el problema actual es de gobierno, la forma de gobernar, ms concretamente la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos. El fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales, forman parte del proceso de reforma del estado, con nfasis a partir de la dinmica de descentralizacin en marcha en estos ltimos aos. La descentralizacin se ha enfocado en conceptos de la nueva gestin pblica, la gerencia social y el enfoque de gestin para resultados. Este ltimo enfoque pone nfasis en el direccionamiento estratgico de la gestin pblica a partir de los planes estratgicos y su alineamiento, por un lado, con las polticas y planes nacionales e internacionales, y por otro, con los instrumentos internos de gestin. Precisamente tanto el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas estratgicas y operativas de gestin requiere de una alta capacidad de gobierno de quienes conducen los gobiernos regionales y locales (provinciales y distritales). Un mbito decisivo de la gestin viene a ser la Alta Direccin de Gobierno, conformada por los decisores polticos y los funcionarios de primer nivel de ambos tipos de gobierno, que viene a ser la direccin poltica y tcnica de gobierno. 1. Enfoques de gestin publica El enfoque burocrtico o weberiano Tal como seala Aguilar (2010), el Estado moderno conoci dos formas de gobernar y de administrar. La primera forma de gobernar fue vertical, de mando e intervencin en casi todos los campos de la vida social. La primera forma de administracin fue la burocracia, la organizacin jerrquica burocrtica del gobierno, predominante a lo largo del siglo XIX y hasta fines del siglo XX, que quiso resolver los tres grandes defectos o vicios del poder poltico tradicional: la arbitrariedad, la corrupcin, la ineficacia/ineficiencia. Para controlar o resolver estos defectos, el estado moderno, instituy organizaciones o administraciones legalmente normadas y controladas, despolitizadas y de ndole tcnica, configurndose como organizaciones normadas o reglamentadas en su actuacin; como organizacin jerrquica,

FORMAT

con lneas de mandos descendientes, dotados de facultades y responsabilidades puntuales; y, como organizacin tcnica con capacidad de anlisis y operacin causal idnea y eficiente. En suma, es el gobierno que direcciona a la sociedad (y al mercado), de manera directa, vertical e incluyente con una forma de organizacin burocrtica, especializada, neutral que busca la eficiencia a partir de un enfoque racional de la gestin pblica. Para Fernndez (2007), el modelo de estado propuesto estuvo basado en valores de eficiencia, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad e inters general en la gestin pblica, que se sustent en dos supuestos bsicos: a) la racionalizacin de la organizacin y del funcionamiento del estado; b) la distincin y separacin entre las actividades del estado que siguen una racionalidad poltica propiamente y la racionalidad tcnica sobre determinadas actividades. La racionalizacin del estado supuso entonces la planificacin institucional, la prevencin de los ingresos y de los gastos a travs de la programacin presupuestaria regulada y controlada, la rutinizacin de las acciones administrativas va manuales de procedimientos, el establecimiento de un rgimen de responsabilidad, la organizacin de archivos y registros administrativos, la adopcin de una estructura organizativa jerrquica con competencias especficas, un rgimen jurdico de derecho pblico y la adopcin de un rgimen de funcin pblica profesional. El enfoque de la Nueva Gestin Pblica (NGP) El mismo Aguilar (2010), menciona que debido a que el enfoque weberiano no cumpli con su cometido, este nuevo enfoque busca resolver los problemas de la ineficiencia social e ineficiencia econmica de las polticas de gobierno del estado social, que implica la produccin de bienes y servicios a fin de satisfacer las necesidades y expectativas materiales de los ciudadanos. Puesto que el estado social llego a sus lmites por su alto costo financiero y su deslegitimacin social. De manera que las reformas interdependientes puestas en marcha buscan: a) la reactivacin de los mercados como motor del crecimiento econmico y del bienestar social; b) una reforma fiscal (medidas de incremento de ingresos y disminucin de egreso); c) el redimensionamiento o reduccin del aparato gubernamental (programas, organismos, servicios, personal); d) la transformacin de la estructura jerrquico - burocrtica de las administracin pblica a un modo gerencial. Bajo este enfoque el Estado gobierna, pero parte de las funciones de la administracin pblica pasa al mbito privado, al mbito del mercado (a la empresa).

FORMAT

Por lo tanto, menciona Aguilar, la NGP tuvo una visin gubernamental ms hacendaria que social, mas tcnica que institucional-poltica, siendo su aporte fundamental en la dimensin de le eficiencia gubernamental, que no resolvi la eficacia integral de la accin de gobierno, que rebasa la eficacia tcnica y financiera. Para Fernndez (2007), este enfoque es la propuesta del pensamiento neoliberal, que desechaba la importancia del estado como herramienta para el bienestar de la sociedad, privilegiando al mercado como un instrumento para lograr el desarrollo, planteando la reduccin del Estado, la adopcin de tcnicas gerenciales privadas o empresariales, la reduccin masiva de funcionarios pblicos a travs de procesos denominados retiros voluntarios o las jubilaciones anticipadas, la desregulacin de los regmenes de carrera administrativa, cuyo resultado final, en Amrica Latina, fue el aumento de la pobreza, la reduccin de la calidad de vida del ciudadano, el debilitamiento de la institucionalidad publica y una mayor fragilidad de los mercados. El enfoque de la Totalidad de Gobierno (TG) Para Christensen y Legreid (2007), los planteamientos del enfoque de la Totalidad de Gobierno (TG) constituye un conjunto de iniciativas frente a las experiencias negativas de las reformas de la NGP, como la delegacin estructural (que signific la transferencia de autoridad del nivel poltico administrativo central hacia agencias reguladoras, agencias productoras de servicios o compaas paraestatales, que debi producir tambin desventajas), el desempeo directivo y las organizaciones especializadas (que en torno al principio de organizaciones especializadas, con cantidad de roles y funciones especializadas y no sobrepuestos, que debi producir demasiada segmentacin, autoridades centradas entre s mismas y falta de cooperacin, que entorpeci la efectividad y la eficiencia). De manera que el enfoque de la TG frente a la fragmentacin, el departamentalismo de la administracin pblica plantea la coordinacin (horizontal y vertical) y la integracin, en torno a las normas y la prestacin de servicios. Es decir, se trata de promover la cooperacin, redes y colaboracin entre organizaciones (pblicas y privadas), la recentralizacin frente a la fragmentacin, debido a que un sistema de mltiples niveles y complejidad puede crear cantidad de conflictos y tensiones. En ese sentido, apuesta por un centro ms fortalecido como una precondicin para hacer que el aparato pblico trabaje mejor unido, de manera vertical y horizontal. El enfoque de la Gobernanza Publica (GP) Segn Aguilar (2010), este enfoque se centra en el proceso de gobernar o dirigir la sociedad, en su estructura y actividades constitutivas, si la actividad directiva puede ser realizada slo por el gobierno o debido a la complejidad de ideas, recursos y acciones requiere del concurso de otros actores extra

FORMAT

gubernamentales como las empresas y las organizaciones de la sociedad civil. Sostiene que la capacidad administrativa del gobierno puede resolverse a travs de reglas, tcnicas y la cultura de la eficiencia, pero la conduccin de la sociedad, su gobernacin direccin gobernanza, ms all de las normas tcnicas o tecno gerenciales de eficiencia y calidad financiera y administrativa, involucra cuestiones institucionales respecto al tipo de diseo de la relacin entre los poderes pblicos, entre los gobiernos y entres estos y las organizaciones de la sociedad. Entonces la novedad del enfoque de la gobernanza es su perspectiva pos gubernamental del gobierno de la sociedad, del gobernar de la sociedad 2. Qu implica gobernar? Gobernar es la capacidad de transformar la realidad en el sentido deseado. Para Matus: Gobierno o conduccin es el arte y la ciencia del actor para movilizar organizaciones y ciudadanos en el juego social, procesando problemas conflictivos que cruzan todos los compartimentos de las ciencias, a partir de variables imprecisas, inciertas y cambiantes, con el propsito de construirle posibilidades a su proyecto de juego. Gobernar exige articular tres variables: a) El proyecto de gobierno: como una seleccin de problemas, el dirigente poltico ofrece a la ciudadana una propuesta de realizacin y acciones que produce beneficios y costos potenciales. Constituye la agenda que orienta la gestin pblica hacia un norte comn, el modelo de sociedad, el tipo de gobierno, las relaciones de poder a construirse, el modelo econmico a implementarse, entre otros aspectos. Por lo tanto, el proyecto o plan de gobierno no solo es un listado de obras (bsicamente de infraestructura) o de proyectos, sino un conjunto de polticas pblicas que orientarn la gestin pblica de quienes detentan el poder en ese momento, en confluencia con los dems actores o sujetos del desarrollo. b) La capacidad de gobierno: como la pericia del lder y su equipo para conducir la organizacin pblica que dirige hacia el logro de los resultados del proyecto de gobierno. Constituido La capacidad de gobierno, que consiste en la articulacin de factores como las Ciencias y Tcnicas de gobierno, el sistema de Alta Direccin y el Diseo Macro y Micro Organizativo. Entre los factores determinantes de la Capacidad de Gobierno se encuentran a) la pericia del equipo: es decir la formacin intelectual de la dirigencia y cuadros directivos, que se expresa en el liderazgo, la experiencia y el conocimiento; b) los sistemas de trabajo: es decir los sistemas de direccin y gestin que practica una institucin, que se expresa en los sistemas para la Alta Direccin y los Micro procesos de trabajo del cuerpo administrativo; y, c) el diseo organizativo: es decir, el capital

FORMAT

institucional del gobernante, que se expresa en el diseo macro institucional, el diseo macro organizativo y el diseo micro organizativo. Para ello debe haber un desarrollo de las ciencias y tcnicas de gobierno como disciplinas horizontales. Los sistemas de Alta Direccin deben contar con instrumentos como el monitoreo de problema de la sociedad, precisar la agenda, contar con un plan estratgico y el tablero de control correspondiente. De manera que el primer techo de calidad de un gobierno est definido por la seleccin de problemas que componen el proyecto de gobierno; el segundo techo est dado por el manejo de las variables que demanda el proyecto de gobierno y el ultimo techo, fundamental, es la capacidad de gobierno que determina la pericia para disear un adecuado Proyecto de Gobierno teniendo en cuenta el control de las variables que ste demanda; la capacidad tecno poltica de realizar operaciones de viabilizacin para el proyecto. En ese marco, el planeamiento es el proceso que permite a las entidades del sector pblico definir sus propsitos y elegir las estrategias para la consecucin de sus objetivos institucionales, as como conocer el grado de satisfaccin de las necesidades de aquellos a los que ofrece sus bienes y servicios. c) La gobernabilidad del sistema: es el grado de control que tiene el actor sobre los recursos (polticos, cognitivos, financieros, organizativos, etc.) que demanda la realizacin del proyecto de gobierno que declara. Es importante la construccin del capital social de gobierno. Por su parte, Aguilar (2007; 2012), sostiene que gobernar es la accin de dirigir, conducir un conglomerado social integrado por personas con diferentes situaciones de vida, intereses, conocimientos, preferencias, necesidades, capacidades y poderes, que llevan gran parte de sus proyectos de vida en relacin a las normas y recursos del gobierno, pero tambin con bastante frecuencia sin tener de referencia a las normas y polticas del gobierno. Adems, sostiene, que los problemas de gobernar son efectos de factores endgenos y exgenos. Entre los primeros se encuentran las deficiencias normativas, polticas, hacendarias y administrativas. En lo poltico estn problemas de representacin y legitimidad poltica, controversias ideologizadas, etc. En lo gubernativo directivo estn problemas como la precariedad de las finanzas pblicas, por ausencia de reformas fiscales, negligencias recaudatorias, dficits fiscales crnicos, endeudamientos inmanejables. Una gestin financiera defectuosa, anlisis y diseo de las polticas pblicas, los defectos en la estructura y normatividad de la administracin pblica, la ineficiencia de determinados organismos y programas, la variable calidad en la prestacin de los servicios pblicos, la indisposicin de muchos funcionarios y autoridades a obedecer la ley (como los actos de arbitrariedad y corrupcin).

FORMAT

Entre los factores exgenos, las dificultades de las capacidades directivas se expresan por los cambios en la economa, la poltica y la vida social. En la economa estn factores como la liberalizacin y globalizacin de los mercados de bienes y servicios, la preeminencia del capital financiero, la transformacin del proceso de trabajo, la desterritorializacin de la economa, pues mientras las instituciones polticas siguen siendo territoriales, las normas y polticas son vlidas territorialmente, esta convivencia limita la autonoma decisoria de los gobiernos en asuntos econmicos cruciales para la estabilidad poltica, el crecimiento econmico y el bienestar y seguridad social. En el aspecto social, se dan factores como la independencia poltica de la sociedad civil y de la sociedad econmica, la diferenciacin de visiones, proyectos y expectativas de las personas sobre su vida personal y asociada, que es causa y efecto de la individualizacin creciente en la sociedad, la agudizacin de la fragmentacin social y de la inequidad. Otro factor es la revolucin cientfico tecnolgica que modifica las transacciones econmicas, la interaccin social entre las personas, la produccin del conocimiento, la accin poltica y de gobierno. De manera, que los cambios ocurridos dentro y fuera del gobierno ha dado lugar a un fenmeno conocido como el vaciamiento del estado, es decir, que los poderes pblicos han disminuido sus capacidades de conduccin poltica y han dejado de tener el control de la dinmica econmica y social y civil de la sociedad, que se ha vuelto insuficiente para gobernar, vale decir, definir y decidir por s mismo los objetivos de valor de una sociedad. 3. Qu significa capacidad y eficacia directiva? Segn Aguilar (2007; 2012), los precarios resultados sociales estn atribuidas al proceso de gobernar ms que al gobernante mismo. Se atribuye a las deficiencias tcnicas, informativas, analticas, a las deficiencias polticas de la actividad de gobierno, la concepcin obsoleta de que el gobernar es exclusividad e intransferible del gobierno. El cuestionamiento a la capacidad y eficacia directiva est vinculada a tres dimensiones: tcnica, poltica e institucional. Sostiene que la dimensin tcnica que la ineficacia directiva est relacionada a errores de informacin, anlisis y clculo que conducen a tomar decisiones equivocadas, a defectos en la organizacin y gerencia en la implementacin de las decisiones tomadas. En la dimensin poltica los defectos estn relacionados a las decisiones polticas tomadas en relacin a la oposicin, cuando se resisten a la incorporar las crticas, ideas y propuestas fundadas de los actores econmicos, de conocimientos expertos, sociales. De manera que las polticas pblicas, como instrumentos directivos de gobierno no articulan la racionalidad tcnica ni poltica en la toma de decisiones de la cosa pblica. La otra dimensin, transversal a las anteriores, la institucional constituye el conjunto de normas que prescriben los objetivos, el objeto, los modos y los alcances de las acciones de gobierno, las formas de relacin entre los poderes

FORMAT

pblicos con la ciudadana, entre otros. Por lo tanto, el problema se encuentra en el proceso de gobernar con eficiencia tcnica, poltica e institucional. En suma, la capacidad y eficacia directiva de gobierno significa gobernar, conducir el progreso de un pas, logrando resultados sociales en la vida de las personas, articulando tres dimensiones de gestin pblica: tcnica, poltica e institucional. Adems, los resultados sociales de gobierno, si bien es encabezado por el gobierno, provienen de una gestin pblica asociada, con responsabilidad social con la sociedad econmica y la sociedad civil. Por lo tanto, la capacidad y eficacia de gobierno est fuertemente relacionado al stock de capitales acumulado, en primer lugar por los gobernantes, luego por los actores econmicos y actores sociales. 4. Caractersticas bsicas Provinciales y Distritales de los Presidentes Regionales, Alcaldes

A continuacin se presentan algunas caractersticas bsicas de los decisores polticos en el desarrollo y la gestin pblica. a) Aos de permanencia en la instancia pblica: Tabla N1: Aos de permanencia del Presidente Regional en la Instancia Publica

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

Segn la tabla precedente los Presidentes regionales permanecen, en general, solo una gestin. En algunos casos logran la releccin para un periodo ms de gestin, que depende de varios factores, sobre todo de la calidad de gestin, el cumplimiento de ofrecimientos electorales y la transparencia demostrada. Las ofertas electorales, muchas veces, se convierten en espadas de Damocles, para ellos, es decir, a futuro su incumplimiento es un factor de vulnerabilidad y el fortalecimiento de grupos de oposicin que enarbolan sus propias promesas electorales como banderas de lucha.

FORMAT

Tabla N 2: Aos de permanencia del Alcalde Provincial en la Instancia Publica

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

Situacin distinta es de los Alcaldes provinciales, quienes si se mantienen el poder por ms tiempo, ms de dos periodos de gestin. Tabla N 3: Aos de permanencia del Alcalde Distrital en la Instancia Publica

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

De manera similar sucede en el caso de los alcaldes distritales que permanecen en la instancia pblica por ms de cinco aos. b) Nivel de formacin: Tabla N 4: Grado de formacin de los Presidentes Regionales

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

FORMAT

En cuanto a la formacin de los Presidentes Regionales, la mayora (56.25 %) tiene educacin superior completo; incluso el 12.5 % tiene estudios de maestra completo; muy pocos tienen educacin superior no universitaria completa. Es decir, no hay Presidente Regional que no tenga un nivel aceptable de formacin profesional obtenido en alguna universidad. Tabla N 5 Grado de formacin de los Alcaldes Provinciales

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

En el caso de los Alcaldes Provinciales tambin presentan similares caractersticas. De manera que ms de la mitad (52.94) % tiene educacin superior universitaria completa; el 5.8 % ha obtenido estudios de maestra; solo el 8.82 % tiene educacin superior incompleta; y el 2.94 % solo tiene secundaria completa. Como se puede apreciar existe un profesionalismo dentro de las autoridades locales provinciales. Tabla N 7: Grado de formacin de los alcaldes distritales

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

En el caso de los Alcaldes Distritales se puede advertir tambin que casi la mitad (46.15 %) tiene educacin universitaria completa; cabe destacar que

FORMAT

10

solo el 11.54 % tiene educacin secundaria completa; el 1.28 % con educacin secundaria incompleta; y apenas el 1.28 % tiene educacin primaria completa. Tabla N 8: Formacin profesional de Presidente Regionales

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

En cuanto a la formacin profesional de los Presidentes Regionales, el 37.5 % son Ingenieros; el 25 % son abogados; el 18.75 % son economistas o contadores; mientras que otro 18.75 % son de distintas profesiones.

Tabla N 9: Formacin profesional de los Alcaldes Provinciales

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

En tanto que los Alcaldes Provinciales en 26.47 % son ingenieros; el 11.76 % son profesores; el 8.82 % son mdicos; otro 8.82 % es tcnico; el 5.88 % son abogados; otro 5.88 % son administradores de empresas; resalta que el 5.88 % sea empresario; mientras que el 23.53 corresponde a otras reas de formacin profesional.

FORMAT

11

Tabla N 10: Formacin profesional de los Alcaldes distritales

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

En el caso de los Alcaldes Distritales llama la atencin que el 21.79 % son profesores. No debe olvidarse que los profesores a nivel local, especialmente en las zonas rurales cumplen roles de liderazgo local. Por lo tanto, no es casual esta situacin sino que obedece a circunstancias locales concretas que ante la ausencia de liderazgos locales propios, alguien los remplaza, en este caso son los profesores. Asimismo, el 19.23 % son ingenieros; el 14.10 % son abogados; el 6.41 % son tcnicos (muchas enfermeros tcnicos, cuya presencia local tambin es importante); el 5.13 % son economistas; el 3.85 % son contadores pblicos; el 2.56 % son administradores de empresas; el 2.56 % son arquitectos; de otras profesiones son el 10.26 %; y sin profesin son apenas el 2.56 %. c) Funciona normativa: Tabla N 11: Funcin normativa del Presidente Regional

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

Referente a la funcin normativa del Presidente Regional, el 63 % de ellos mencionan que dictan normas por propia iniciativa mientras el 38 % no lo hace; la mitad aprueba normas propuestas por otras instancias de gobierno y de participacin; el 25 % seala que cumple otras funciones normativas mientras el 75 % afirma que no lo hace.

FORMAT

12

Tabla N12: Funcin normativa del Alcalde provincial

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

Respecto a la funcin normativa del Alcalde Provincial, el 68 % afirma que dicta normas por iniciativa propia mientras el 32 % no lo hace; el 65 % aprueba normas propuestas por otras instancias de gobierno en tanto el 35 % no lo hace; finalmente solo el 29 % de alcaldes provinciales cumple otras funciones normativas mientras el 71 % no lo hace. Tabla N13: Funcin normativa del Alcalde distrital

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

Los Alcaldes distritales en un 68 % dictan normas por iniciativa propia mientras el 32 % no lo hace; el 47 % aprueba normas propuestas por otras instancias de gobierno en tanto el 53 % no lo hace; solo el 23 % cumple otras funciones normativas mientras el 77 % no lo hace. d) Nivel de conocimiento para la Elaboracin de Instrumentos de Gestin Tabla N14 Nivel de conocimiento del Presidente Regional

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

FORMAT

13

En cuanto al nivel de conocimiento sobre administracin regional de los Presidentes Regionales, es importante destacar que esta se encuentra entre los niveles no conoce y conocimiento moderado en un preocupante 60 %. Solo el 20 % presenta un conocimiento ptimo. Tabla N15 Nivel de conocimiento del Alcalde Provincial

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

En el caso de los Alcaldes Provinciales el rango entre no conoce hasta conocimiento moderado sube al 68 %; mientras el rango de conocimiento optimo baja a 10 %. Tabla N16 Nivel de conocimiento del Alcalde Distrital

Fuente: PCM Secretaria de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

Asimismo, es preocupante que el 71 % de los Alcaldes Distritales presenten un nivel conocimiento en administracin en el rango no conoce hasta conocimiento moderado. Solo el 13 % tiene un conocimiento ptimo. Al respecto, Rivera y Lzaro (2009), concluyen que si bien existen experiencias de planeamiento territorial e institucional, stas se quedan en el diseo, muchas veces con participacin aceptable de la poblacin organizada. Pero la participacin se agota en el diseo. Hay escasas evidencias sobre la participacin ciudadana durante la implementacin de los planes y las polticas de gestin. A lo ms, se convoca para las rendiciones de cuentas. Muchos

FORMAT

14

planes son desconocidos, no solamente por los lderes sociales sino fundamentalmente por la poblacin en general. Algunas municipalidades slo cuentan con el Plan de Desarrollo Concertado, el Plan de Desarrollo Institucional, el Plan Operativo Institucional. Hace falta una cultura de la planificacin. Entre los factores limitantes para el planeamiento estn, los escasos recursos econmicos, la ausencia de oportunidades de capacitacin, la escasa especializacin de profesionales en el tema, y el escaso conocimiento e informacin para el desarrollo de planes. Asimismo, luego de revisar los datos concernientes al manejo de los ingresos y gastos, se hace necesario el fortalecimiento tcnico y poltico de las gestiones municipales para mejorar la calidad en la gestin presupuestaria. Fortalecimiento tcnico, en la medida que tanto funcionarios como trabajadores deben tener las competencias adecuadas para su mejor desempeo. Fortalecimiento poltico, en tanto la toma de decisiones debe ser ms consensuada, debiendo articular los intereses particulares y comunes de la poblacin. La gestin municipal es un proceso social y poltico, sobre todo, cuando se trata de consolidar sistemas democrticos locales, basados en la participacin ciudadana. Tambin se perciben muchas debilidades en la relacin municipalidad y poblacin, que se explicara por antecedentes poco democrticos de las gestiones municipales anteriores. Si bien desde la sociedad civil se valora los espacios de encuentro entre municipalidad y poblacin como el Presupuesto Participativo, la audiencia pblica, la inauguracin de obras municipales, las actividades de turismo, festividades, etc. es concluyente para la poblacin que no es suficiente la convocatoria a estos procesos, pues existe insatisfaccin sobre los resultados de los mismos. Las relaciones existentes al interior de las municipalidades se caracterizan que estas se realizan en un clima de dilogo y comunicacin. En cuanto a la relacin de los funcionarios con la poblacin y la sociedad civil, todava es dbil, debido a que algunos de ellos no provienen de la misma provincia, demuestran limitada pericia de gestin y malos modales al momento de atender a la poblacin, todo lo cual genera cierta desconfianza por parte de la poblacin sobre la labor que desarrollan los funcionarios. Esto induce tambin a que la poblacin no participe en los procesos de desarrollo local. Se considera a la coordinacin permanente como una estrategia importante para lograr un buen desempeo de los distintos niveles de gobierno, ms an en un proceso de descentralizacin. La coordinacin tiene dos direcciones fundamentales: la vertical, con los niveles de gobierno correspondientes y sus sectores, y la horizontal, con las organizaciones sociales. Los principales problemas giran en torno a las necesidades bsicas (tratamiento de los desechos, abastecimiento de agua potable, servicio de saneamiento), la interconexin entre los distritos, los problemas sociales (chinganas, pandillaje y prostitucin) y la deficiente gestin municipal.

FORMAT

15

En cuanto a los ofrecimientos de campaa, se reconoce que son de difcil cumplimiento por las gestiones municipales, pues, al inicio de las mismas se encuentran con instrumentos de gestin ya aprobados (PDC, PIA, etc.), que de alguna manera dificultan que muchas de sus ofertas electorales formen parte inmediata de la agenda de gestin. Tienen que esperar el siguiente ao para tratar de introducirlas. Por otro lado, si el presupuesto municipal es entendido como un instrumento de programacin econmica, social y financiera que posibilita al gobierno local el cumplimiento de sus funciones, que a la vez sirve para mantener el balance de los ingresos y egresos de la municipalidad, al estar desvinculado del Plan de Desarrollo Concertado y los objetivos institucionales, dicho concepto del presupuesto no es llevado a la prctica, por lo tanto, no se cumple con los objetivos de desarrollo planeados. Teniendo presente que el Presupuesto por Resultados es un instrumento de reciente incorporacin al sistema de gestin municipal, se concibe como una forma de optimizar los recursos y lograr impacto atendiendo a las personas menos favorecidas. Para la sociedad civil, todava es un tema poco conocido. En cuanto a los recursos humanos, existe permanente cambio o rotacin de funcionarios o trabajadores, particularmente en el rea de planificacin y presupuesto, lo que conlleva a quebrantar la gestin, toda vez que el capital humano no se logra en un perodo corto de tiempo en el cual se conjugan capacitacin especializada y experiencia profesional. Otro aspecto que destaca es la ausencia de una poltica de capacitacin y/o actualizacin del personal para mejorar su desempeo. No existen estmulos y reconocimiento al personal, salvo cuando cumplen 25 o 30 aos de servicios a la institucin municipal. La coordinacin del gobierno local con otros actores de la sociedad civil como colegios profesionales, ONG, y en especial con los actores econmicos, es sumamente dbil. Las municipalidades no ejercen liderazgo en el plano econmico, factor esencial para el desarrollo econmico del corredor. Por otro lado, los presupuestos participativos no satisfacen las expectativas de la poblacin, debido a que no siempre se priorizan sus proyectos, evidenciando la escasa interiorizacin sobre el sentido del Presupuesto Participativo, que busca asignar mejor el presupuesto, concertada y participativamente. En cuanto al SNIP se considera como necesario para optimizar el uso de los recursos. Sin embargo, consideran que debe existir cierta flexibilidad, debido a que por su rigurosidad induce a demora para la ejecucin de los proyectos. Respecto al SIAF se toma como una posibilidad que ayudara a lograr transparencia y acceso a la informacin presupuestal. Sin embargo, en algunas municipalidades todava es insuficiente la informacin, para el seguimiento cabal del gasto, pues no ofrece informacin sobre metas y avances. Esto

FORMAT

16

evidencia la inexistencia de un sistema de monitoreo y evaluacin municipal que observe el cumplimiento de las metas fsicas y financieras, los resultados e impactos. La transferencia de gestin es un tema muy complicado para las nuevas gestiones que asumen el cargo. Pues las anteriores ponen una serie de obstculos como la ausencia de informacin documentaria. Muchas veces se inventan prdidas de documentos. Se sabe, por ejemplo, que muchos discos duros quedan vacos. Sin embargo, en el ltimo cambio de gestin se han utilizado algunos instrumentos de transferencia, que han permitido a las nuevas gestiones contar con informacin, aunque insuficiente. Los programas sociales son asumidos como una forma de brindar ayuda a las poblaciones menos favorecidas. La implementacin de estos programas son de corte asistencial, pues todava no se visibiliza la importancia de brindarles oportunidades de asumir nuevos roles y retos y as fortalecer las organizaciones sociales de base (clubes de madres, comedores, vaso de leche). Sin embargo, ha surgido la preocupacin por focalizar mejor los programas para disminuir la infiltracin y subcobertura de los programas. As mismo, ante la transferencia de nuevas competencias y funciones del nivel central hacia los gobiernos locales (salud y educacin) no existen capacidades suficientes para asumir estas nuevas responsabilidades; esto se manifiesta desde el proceso de reforma orgnica estructural que se vienen haciendo hasta las competencias profesionales. Es decir, algunas municipalidades no cuentan con los rganos de lnea adecuados que se encarguen de su implementacin. Respecto a la igualdad de oportunidades, queda como tema del futuro, pues no se aborda de manera decidida, ms all de apoyar acciones sin importancia a los grupos en situacin de vulnerabilidad. En cuanto a la posibilidad de articularse en mancomunidad, se la concibe como una estrategia de organizacin y gestin que posibilitara contar con mayores recursos y mejorar la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos. Se considera que existen condiciones interesantes para iniciar procesos de mancomunidad, an en distritos alejados donde se manifiestan problemas y necesidades comunes y compartidas. Conclusiones El proceso de descentralizacin exige de los gobiernos nacionales un mayor apoyo tcnico hacia los gobiernos sub-nacionales, para que estos puedan fortalecerse institucionalmente y as cumplir con eficiencia las responsabilidades asignadas. Sin bien existe una valoracin positiva sobre la importancia de contar con un plan de desarrollo, ello no se traduce en su utilizacin. Primero, porque se desconoce la forma de cmo utilizarlo, segundo, no tiene legitimidad en la poblacin, generndose desarticulacin con el Presupuesto Participativo, pues no se

FORMAT

17

comprende que tanto el plan de desarrollo como el Presupuesto Participativo deben elaborarse en base a objetivos de desarrollo compartidos. Se recomienda una mayor coordinacin entre las instancias nacionales en los aspectos normativos, de asistencia tcnica y de capacitacin; se observa por parte de las entidades pblicas nacionales y entidades privadas de cooperacin, lenguajes diversos o esfuerzos aislados, que no coadyuvan al logro de los resultados que esperan alcanzar, en relacin al fortalecimiento de la institucionalidad municipal y de la descentralizacin. La municipalidad como organizacin requiere de procesos de cambio, en su estructura, en su cultura organizacional, que muchas veces no se logra, por el escaso compromiso y motivacin de los funcionarios y trabajadores municipales, segn se seala, debido a las bajas remuneraciones y las simpatas polticas. Por lo tanto, las municipalidades no consolidan valores e identidades institucionales. Las simpatas o militancia poltica de autoridades, funcionarios, trabajadores, imposibilita desarrollar las competencias polticas y sociales. En cuanto a las competencias tcnicas de las municipalidades son bastante dbiles, por el nivel de automatizacin y equipamiento que tienen as como las limitadas capacidades de los funcionarios y trabajadores. Los Presidentes Regionales, Alcaldes Provinciales y distritales requieren fortalecer sus competencias en trminos de formacin en gestin pblica, as como el cambio de actitudes hacia el empoderamiento de liderazgos compartidos tanto al interior de la organizacin estatal as como en su relacin con las organizaciones sociales de base. Cada espacio territorial (regional, provincial y distrital) presentan caractersticas especficas de gestin, segn su dinmica econmica, social, poltica, ambiental y cultural. De ah que las propuestas de desarrollo son propias, que dependen del nivel de conocimiento, habilidad del gestor pblico. Referencias Bibliogrficas Aguilar, L. (17 de julio de 2012). Las polticas pblicas en la nueva gobernanza democrtica. (Archivo de video). Recuperado de: http://www.youtube.com/watch?v=bDEXkbyTRWI Aguilar, L. (2007). El aporte de la poltica pblica y la nueva gestin pblica a la gobernanza. REVISTA DEL CLAD REFORMA Y DEMOCRACIA, 39, 1-15. Aguilar, L. (2010). El futuro de la gestin pblica y la gobernanza despus de la crisis. REVISTA FRONTERA NORTE, 22, 43, 187-213. Ballart, X. (2010). Una presa difcil de atrapar: el rendimiento de gobiernos y administraciones pblicas. REVISTA ESPAOLA DE CIENCIA POLITICA, 22, 11-28. Cardoso, M. (2010). Gestin pblica: complejidad y simulacin. REVISTA ADMINITRACION Y ORGANIZACIN, 37-50.

FORMAT

18

Carrillo, J. & Toca, C. (2008). Las nuevas relaciones en la accin pblica: roles emergentes en los procesos decisorios. Revista PAP. POLIT., 13, 1, 95121. Christensen, T. & Laegreid, P. (2007). Reforma post nueva gestin pblica. Tendencias empricas y retos acadmicos. REVISTA GESTION Y POLITICA PUBLICA, 16, 2, 539-564. Culebro, J. (2008). Atomizacin del estado y nuevas formas de control. La introduccin de los convenios de desempeo en organizaciones pblicas. REVISTA GESTION Y POLITICA PUBLICA, 17, 1, 35-70. Fernndez, J. (2006). La democratizacin de la gestin pblica en tiempos de cambio. www.clad.org.ve. Gamboa, T. & Arellano, M. (2007). Tendencias neoliberales en la reforma de la gestin pblica en Amrica Latina. REVISTA GERENC. POLIT. SALUD, 6, 13, 46-65. Guerrero, O. (2009). La formulacin de principios en la administracin pblica. REVISTA CONVERGENCIA, 16, 49, 15-35. Len, B. (2007). La nueva gestin pblica y el estilo personal de gobernar. REVISTA SOCIOLOGICA, 22, 65, 253-263. Matus, C. (2007). Las Ciencias y la Poltica. REVISTA SALUD COLECTIVA, 3, 1, 81-91. Matus, C. (2007). Los tres cinturones de gobierno. Buenos Aires. Universidad Nacional de La Matanza, Fundacin CIGOB, Fundacin ALTADIR. Matus, C. (2008). El lder sin estado mayor: la oficina del gobernante. 1 ed. Buenos Aires: San Justo: Universidad Nacional de la Matanza, Buenos Aires. Melo, M. (2011). Accountability, diseo institucional y calidad de la democracia. REVISTA LATINOAMERICANA DE POLITICA COMPARADA, 5, 125-154. Muoz, W: (2007). El servicio civil. Una necesidad para una administracin pos burocrtica. REVISTA ECONOMIA Y ADMINISTRACION, 69, 39-56. Rivera, S. y Lzaro, G. (2009). Diagnstico de la gestin municipal en el Corredor Econmico del Mantaro. Huancayo: FOVIDA. Tello, S. (2005). Diagnstico de la gestin municipal. Lima: MEF. Thompson, F. (2008). Las tres caras de la gestin pblica. REVISTA GESTION Y POLITICA PUBLICA, 17, 2, 487-509. Documentos: PCM Secretara de Descentralizacin: Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica, versin preliminar, 2008.

FORMAT

19