David Marsh y Gerry Stoker (eds.

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Teora y mtodos
de la ciencia poltica'
Versin espaola
de Jess Cullar Menezo
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Alianza
Editorial
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Ttulo original: Theory and Methods in Political Science. Publicado originalmente en 19f1; por MacmilJan
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Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido por la Ley, que establece penas
de prisin y/o multas, adems de las correspondientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quie-
nes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren pblicamente, en todo o en parte, una obra lite-
raria, artstica o cientfica, o su transformacin, interpretacin o ejecucin artstica fijada en cualquier tipo
de soporte o comunicada a travs de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin,
Seleccin, edicin y conclusin David Marsh y Gerry Stoker 1995
Por captulos Gerry Stoker, Daryl Glasee R. A. W. Rhodes. David Sanders, Hugh Ward, Jenny Chap-
rnan. David Howarth, Fiona Devine, W. L. Miller, Tom Mackie y David Marsh, Colin Hay, Martin Smith,
Mark Evans, George Taylor, David Marsh, 1995
Ed. cast.: Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1997
J. 1. Luca de Tena, 15; telf. 393 88 88: 28027 Madrid
ISBN: 84-206-8165-2
Depsito legal: M. 34.589-1997
Fotocomposicin: EfCA. s A.
Parque Industrial Las Monjas
Torrejn de Ardoz - 28850 MADRID
Impreso en Grficas ANZOS, S.A. Fuenlabrada (Madrid)
Printed in Spain
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R. A. W. RHODES
Definicin del institucionalismo, 54.-Los crticos. 59.-Los diversos institucionalis-
mos, 61.-Conc!usiones: redefinicion del institucionalismo, 64.-Lecturas recomen-
dadas. 67.
El institucionalismo ha sido la corriente dominante en el anlisis poltico tanto en
Gran Bretaa como en los Estados Unidos pero se ha escrito poco acerca de l por-
que a nuestros antecesores en esta disciplina no les preocupaba la metodologa. No
estaban hechas para ellos las largas digresiones sobre cmo hacer ciencia poltica. Se
limitaban a describir, por ejemplo, el sistema de gobierno en Francia, empezando por
su constitucin. Centrarse en las constituciones era el evidente punto de partida que
el sentido comn indicaba a la hora de estudiar un pas y, por lo tanto, no era necesa-
rio justificar tal enfoque pues se daban por buenos los presupuestos y prcticas que
conllevaba el estudio de las instituciones polticas.
Como los seguidores del institucionalismo guardaban casi un completo silencio
sobre todos sus presupuestos (Eckstein, 1979, p. 2), este captulo parte de sus traba-
jos para construir el marco que faltaba. No hay ninguna obra extensa que exponga los
principios y prcticas del anlisis institucionalista y, por ejemplo, el manual sobre m-
todos de investigacin en las ciencias sociales de Manheim y Rich (1991, pp. 352 y
358) dedica un prrafo a describir este enfoque y recomienda la lectura de dos traba-
jos (vase tambin Johnson y Joslyn, 1991). Igualmente, en los siete volmenes del
Handbook of Political Science no hay un solo captulo que defina o defienda el estu-
dio de las instituciones polticas, aunque el volumen 5 est dedicado a instituciones y
procesos concretos (Greenstein y Polsby, 1975). El primer apartado de este captulo
define lo que es el estudio de las instituciones polticas y diferencia entre el institucio-
nalismo como objeto de estudio, como mtodo y como teora. En el segundo se des-
criben y evalan las principales crticas que ha recibido el enfoque, mientras que en el
tercero se indican tres de sus corrientes actuales: el constitucionalismo, la ciencia de
la administracin y el nuevo institucionalismo. Para terminar. se indican los lmites de
esta corriente junto a su permanente utilidad.
Este captulo no es una novela policaca y no vaya mantener al lector en vilo res-
pecto a su trama. La primera de las cuatro ideas principales del captulo es que el estu-
53
54 R. A. W. Rhodes
dio de las instituciones polticas es crucial para nuestra disciplina y que, a pesar de ha-
berse asociado con los clsicos o con una ciencia poltica de corte tradicional, an
conserva su importancia. Posteriormente, quisiera demostrar que el estudio de las ins-
tituciones polticas forma parte del utillaje de cualquier politlogo y, en tercer lugar,
que este enfoque slo prosperar si se sita en un contexto terico explcito que, pre-
feriblemente, debera utilizar en sus investigaciones hiptesis opuestas tomadas de di-
versas teoras. Finalmente, el institucionalismo debe servirse de la pluralidad de mto-
dos de las ciencias sociales y no slo de las herramientas del historiador o del jurista.
Definicin del institucionalismo
El objeto de estudio
El estudio de las instituciones polticas es esencial para la identidad de la ciencia
poltica. Eckstein (1963, pp. 10-11) seala que la ciencia poltica surgi... como un
campo de estudio separado y autnomo, divorciado de la filosofa, la economa polti-
ca e incluso la sociologa [la cual] puede que haya tendido a insistir en el estudio de
los acuerdos de tipo formal-legal. Si hay algn objeto de estudio que los politlogos
pueden considerar exclusivamente suyo, un objeto que no precisa de las herramientas
analticas de disciplinas afines y que sigue reivindicando una existencia autnoma,
ste es, sin duda, la estructura poltica de tipo formal-legal.
El inters por las instituciones tambin fue notable en Gran Bretaa. As, Gra-
ham Wallas (1948 [1908], p. 14) se lamentaba de que todos los estudiantes de polti-
cas analizan las instituciones y evitan el anlisis del hombre. En resumidas cuentas,
las instituciones eran, y siguen siendo, uno de los pilares de la poltica como disciplina
(vase, por ejemplo, Butler, 1958. pp. 11-12; Leftwich, 1984, p. 16; Mackenzie, 1967.
p. 62: Ridley, 1975, p. 18).
Mtodo
Aunque el objeto de estudio del institucionalismo es evidente, Oakeshott afirma
que ha habido un ominoso silencio sobre la forma en que dicho estudio debe produ-
cirse (1967, p. 3(2). El mtodo institucionalista tradicional o clsico es descriptivo-
inductivo, de tipo formal-legal e histrico-comparativo.
Descriptivo-inductivo
El enfoque descriptivo. tambin conocido como historia contempornea (Bu-
tler, 1958. p. 48). emplea las tcnicas del historiador e investiga acontecimientos. po-
cas. personas e instituciones especficas, produciendo
estudios que describen y analizan sistemticamente fenmenos que han ocurrido en el pasado
y que explican acontecimientos polticos contemporneos a partir de otros anteriores. El nfa-
sis se pone en explicar y en comprender. no en enunciar leyes (Kavanagh, 1991, p. 482).
El institucionalismo 55
Afirmar que la historia investiga lo particular mientras que la ciencia poltica bus-
ca lo general es una simplificacin pero lo cierto es que esta distincin tiene mucho
de verdad. La historia tambin es ensalzada como la gran maestra de sabidura:
El estudio de la historia es ms que una simple provisin de datos y posibilita que se hagan ge-
neralizaciones o que se comprueben. Ampla el horizonte, mejora la perspectiva y desarrolla
una actitud hacia los acontecimientos que podramos llamar sentido histrico. Nos hacemos
conscientes de las relaciones entre hechos aparentemente aislados. Comprendemos que... las
races del presente estn profundamente enterradas en el pasado y que la historia es la poltica
del pasado y la poltica es la historia del presente (Sait, 1938, p. 49).
Dado que las instituciones polticas son como arrecifes de coral que se han al-
zado sin una planificacin consciente, y han crecido a travs de una lenta acumula-
cin, el enfoque histrico es esencial (Sait, 1938, p. 16); (en los mrgenes de la histo-
ria contempornea y de los estudios de caso histricos vase Blondel, 1976, pp. 68-72
YCowling, 1963, pp. 20-38).
El sello del enfoque descriptivo-inductivo es el hiperfactualismo, dicho de otro
modo, primero viene la observacin, los hechos son lo ms importante (Landau,
1979, p. 133). La gran virtud de las instituciones era que
parecan reales. Eran concretas; se podan sealar, observar, tocar. Podanexaminarse sus ope-
raciones... Y... qu poda ser ms lgico, ms natural, que volverse hacia la concrecin de las
instituciones, hacia los hechos de su existencia, al carcter de sus acciones y a su ejercicio del
poder. (Landau, 1979, p. 181: vase tambin Easton, 1971. pp. 66-78: y Johnson, 1975, p. 279).
El enfoque es inductivo porque las diferencias se extraen de una repetida obser-
vacin. El punto clave es que el estudio de las instituciones polticas muestra una pre-
ferencia por dejar que los hechos hablen por s mismos slo comparable a su des-
precio por la teora, especialmente la moderna teora social y poltica, que se
considera secundaria, e incluso peligrosa (Landau, 1979, p. 133, y, por ejemplo,
vase Browning en Wilson, 1989, pp. i y ii).
Formal-legal
Eckstein (1979, p. 2) define sucintamente este mtodo:
La investigacin formal-legal hace hincapi en dos aspectos. El primero es el estudio del dere-
cho pblico, de ah el calificativo de legal. El segundo es el estudio de las organizaciones for-
males de la administracin pblica. Este doble nfasis confluye... en el estudio del derecho p-
blico que afecta a las organizaciones formales de dicha administracin, en el estudio de la
estructura constitucional [las cursivas son del original].
El trmino constitucin a menudo se refiere a la constitucin escrita... y a un
relato histrico del desarrollo de las constituciones escritas (Wolf-Phillips, 1972,
p. 9), pero este uso es demasiado estricto. Herman Finer, que es probablemente el
decano del institucionalismo (vase ms abajo), define la constitucin como el siste-
56 R. A W. Rhodes
ma de las instituciones polticas fundamentales (Finer, 1932, p. 181). Dicho de otro
modo, el enfoque formal-legal se ocupa del estudio de las constituciones escritas pero
va ms all de ellas.
Mackenzie (1967, p. 278) seala que antes de 1914 hubiera sido inconcebible que
se discutieran los sistemas polticos sin discutir tambin los marcos legales. Esta tra-
dicin puede que carezca de vitalidad en Gran Bretaa pero sobrevive en Fran-
cia, Alemania e Italia (vase tambin Ridley, 1975, p. 15). Los estudios formales-lega-
les no han sido tan preponderantes en Gran Bretaa por la funesta sombra de
Dicey, que produjo una concepcin abrumadoramente descriptiva del derecho p-
blico. muy importante para el tardo desarrollo del derecho pblico en este pas
(Drewry, 1995, p. 45). Sin embargo, aunque el estudio del derecho pblico en el Rei-
no Unido no haya ocupado un puesto tan prominente como en el resto de Europa, ha
seguido siendo, a pesar de todo, un elemento esencial del anlisis de las constitucio-
nes y de las organizaciones formales (para una revisin del estado actual del derecho
pblico en Gran Bretaa, vase Drewry, 1995).
Histrico-comparativo
El estudio de las instituciones polticas es tambin comparativo. Como seala Woo-
drow Wilson (Wilson, 1899, p. xxxiv):
Nuestras instituciones slo pueden ser entendidas y apreciadas por aquellos que conocen otras
formas de gobierno... A travs de un minucioso mtodo comparativo e histrico... pueden acla-
rarse de forma general los puntos de vista (para una referencia ms moderna, vase Ridley,
1975, pp. 7 Y102).
El mejor exponente del enfoque histrico-comparativo es Herman Finer (Finer,
1932; vase tambin Chapman, 1959; Wheare, 1946, 1951). Finer, al contrario que
muchos de sus contemporneos, no analiz las instituciones de cada pas sino que
compar las de varios, situando su anlisis institucionalista dentro de una teora del
Estado (cap. 1) y de un contexto econmico e histrico (caps. 2 y 3). Finer afirma que
su enfoque es cientfico y que explica objetivamente el cmo y el porqu de las co-
sas, Examina las principales instituciones polticas no slo en lo tocante a su estruc-
tura legal sino en cuanto a su funcionamiento (Finer, 1932, p. viii) y en su evolucin
por etapas (Finer, 1954, p. 4). Pero, por qu se centr en las instituciones polticas?
Para Finer lo esencial del Estado es su monopolio del poder de coaccin, declarado
e implantado como el nico monopolio legtimo (1954, p. 10, pero vase 1932, pp.
20-22 Ypara comprobar que esta concepcin del Estado no era slo suya, vase tam-
bin Sait, 1938, cap. 5, y Wilson, 1899, p. 572).
Las instituciones polticas son instrumentos: El Estado es una agrupacin hu-
mana en la que rige cierta relacin de poder entre sus componentes individuales y
asociados. Dicha relacin se encarna en las instituciones polticas (Finer, 1932,
p.181).
Slo en este momento comienza Finer a comparar las instituciones polticas de los
Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia y Alemania. Su anlisis se refiere a la organi-
El institucionalismo 57
zacin del Estado. incluyendo la democracia, la separacin de poderes, las constitu-
ciones, las relaciones entre el centro y la periferia y el federalismo. Finalmente, se
ocupa de las partes principales de la maquinaria poltica moderna. como son el elec-
torado, los partidos, el parlamento, el gobierno, el jefe del Estado, la funcin pblica
y la judicatura (Finer, 1932. p. 949). El enfoque de Finer no es estrecho y formal sino
que se basa en una teora del Estado y analiza tanto la evolucin de las instituciones
como su funcionamiento. Los crticos del institucionalismo no hacen justicia al "pene-
trante y "no superado anlisis de Finer (Finer. S.E., 1987. p. 234).
Teora
El institucionalismo se pronuncia sobre las causas y consecuencias de las institu-
ciones polticas y adopta los valores polticos de la democracia liberal.
Enunciados causales
Como menciona Eckstein (1979, p. 3), el enfoque formal-legal aporta tanto un
marco terico general como explicaciones prescriptivas. En primer lugar. sus defen-
sores consideran las reglas y procedimientos legales como la variable independiente
fundamental y el funcionamiento y destino de las democracias como la variable de-
pendiente. Duverger (1959), por ejemplo, critica las leyes electorales que propugnan
una representacin proporcional porque fragmentan el sistema de partidos y socavan
la democracia representativa.
En segundo lugar, las normas dictan el comportamiento, o sea que ste se produce
porque existe determinada norma. En Gran Bretaa, por ejemplo, las autoridades loca-
les limitan el incremento de sus impuestos porque saben que el gobierno puede impo-
nerles un techo legal, un tope. La influencia del ordenamiento legal en el comporta-
miento poltico es una de las principales razones para estudiar las instituciones polticas.
Un ejemplo reciente de institucionalismo en Gran Bretaa es el de Nevil Johnson,
quien afirma (Johnson, 1973, pp. xi-xii) que las instituciones polticas tienen cierta
autonoma porque determinan tanto el comportamiento como la actividad de tipo
poltico; expresan... ideas acerca de la autoridad poltica... y encarnan una continua
intencin de resolver los problemas que surgen en las relaciones entre el ciudadano y
el gobierno, y "muestran una gran capacidad de supervivencia. de forma que las
normas de procedimiento que representan pueden seguir teniendo influencia. Sin
embargo, este punto de vista respecto a las instituciones, que las considera una de las
causas de la accin poltica, es demasiado estrecho. Tambin existe un importante ar-
gumento normativo.
Valores polticos
Aunque el hiperfactualismo es una caracterstica del estudio de las instituciones
polticas, una de las grandes ventajas que este enfoque se atribuye es la de ofrecer la
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58 R. A. W. Rhodes
oportunidad de integrar el estudio emprico de la poltica y el anlisis de los valores
de sta (Johnson, 1975, p. 280; vase tambin Ridley, 1975, p. 19). Johnson (1975,
pp. 276-7) se basa, para el estudio de las instituciones polticas, en la filosofa poltica
de Michael Oakeshott:
Las instituciones polticas expresan determinadas opciones sobre qu forma deberan adoptar
las relaciones polticas; lo que las define es su constante demanda a los miembros de una socie-
dad para que se comporten de determinada manera a la hora de perseguir sus fines polticos.
Esto nos lleva a definir las instituciones polticas en funcin de un imprescindible componente
normativo.
y los componentes o valores normativos ms comnmente aceptados son los de la
democracia liberal, conocida en Gran Bretaa como el modelo de Westrninster.
El modelo de Westminster tiene varias caractersticas sobre las que hay un acuer-
do limitado. Las caractersticas ms relevantes incluyen: un partido de gobierno disci-
plinado, basado en una mayora y en un programa; una oposicin institucionalizada;
un funcionariado profesional neutral, y un equipo de gobierno. Sin embargo, Wilson
(1994, p. 193) seala que la caracterstica definitoria es la unidad del ejecutivo y del
legislativo que garantiza un partido poltico disciplinado. Este modelo se export a
los pases de la Commonwealth cuando se fueron independizando pero su influencia
tambin se extendi a los Estados Unidos, con las propuestas de la American Politi-
cal Science Association a favor de un sistema de partidos ms disciplinado y respon-
sable (APSA, 1950). Lo que es an ms importante, este modelo fue una de las carac-
tersticas principales de la Escuela britnica en ciencia poltica (Gamble, 1990, p.
407), tambin conocida como la tradicin Whig (vase Birch, 1964). De este modo,
como comenta Gamble (1990, pp. 408-9) se alcanz
un amplio consenso sobre el carcter y las ventajas de las instituciones polticas britnicas. Los
principales politlogos estaban convencidos de que los cambios tenan que ser graduales y que
lo que poda lograrse a travs de la accin poltica tena unos lmites estrictos. El estudio del
pasado mostraba los logros de las instituciones polticas inglesas y lo difcil que era mejorarlas
sin poner en peligro su supervivencia. Se celebraba el sabio pragmatismo representado por los
acuerdos constitucionales ingleses. una caracterstica, avalada por la pervivencia de las institu-
ciones britnicas, que contrastaba fuertemente con las interrupciones y desrdenes tan fre-
cuentes en otros lugares.
La preocupacin por el mantenimiento de la tradicin y la defensa de cambios
graduales an persiste (vase, por ejemplo, Johnson, 1980).
Por lo tanto, el institucionalismo es un objeto de estudio que se ocupa de las re-
glas, procedimientos y organizaciones formales del gobierno, que utiliza el utillaje
tanto del jurista como del historiador para explicar los condicionantes que hay sobre
el comportamiento poltico y sobre la eficacia de la democracia, y que promueve la
democracia liberal, especialmente el modelo representativo llamado de Westminster.
Evidentemente, no todos los que utilizan el mtodo institucionalista suscriben lo di-
cho anteriormente pero un nmero considerable de ellos justifican esta caracteri-
zacin.
El institucionelismo 59
Los crticos
El estudio de las instituciones polticas tiene numerosos crticos, muchos de los
cuales son ms apasionados que precisos. David Easton (Easton, 1971 [1953]) fue el
crtico de los estudios polticos tradicionales ms influyente, conformando las actitu-
des de toda una generacin de politlogos conductistas en los Estados Unidos. El
propsito principal de Easton era desarrollar un marco conceptual sistemtico que
identificara las variables polticas significativas y las relaciones que se establecan en-
tre ellas. Al tener estas ambiciones tericas, se dio cuenta de que el estudio de las ins-
tituciones polticas era insuficiente en dos sentidos. En primer lugar, el anlisis de las
leyes y de las instituciones, al no ocuparse de todas las variables relevantes, no poda
explicar las polticas o el poder (Easton, 1971, cap. 6). En segundo lugar, el hiperfac-
tualismo o veneracin por los hechos (p. 75) implicaba que los politlogos pade-
can una desnutricin terica (p. 77), al rechazar el marco general en el que tales
hechos podan adquirir su significado (p. 89).
Otros crticos conductistas rozaron la exageracin. Macridis (1963, pp. 47-8), por
ejemplo, afirmaba que la comparacin entre gobiernos era excesivamente formalista
a la hora de abordar las instituciones polticas; que no tena conciencia de la com-
plejidad de los acuerdos sociales informales ni del papel de stos en la formacin de
decisiones y en el ejercicio del poden>; que era insensible a los condicionantes no
polticos del comportamiento poltico y descriptiva, en vez de centrarse en la solu-
cin de los problemas o tener un mtodo analtico; que no tena en cuenta ni hipte-
sis ni verificaciones y que, por lo tanto, era incapaz de formular una teora poltica
dinmica de tipo comparativo. En pocas palabras, el estudio de las instituciones po-
lticas no era conductista. Se centraba en el Estado cuando lo que estaba de moda
era que la ciencia poltica adoptara una perspectiva centrada en la sociedad (Nord-
linger, 1981, p. 1).
Las crticas se extendieron tambin a la metodologa; el conductismo logr mu-
chos adeptos para sus mtodos de investigacin y cuantificacin positivistas. As, Ma-
cridis (1963, p. 49) propugna una investigacin que elabore un esquema de clasifica-
cin aproximativo; conceptualice un enfoque cuyo fin sea la resolucin de un
problema y formule una hiptesis o un conjunto de ellas, contrastndolas con datos
empricos para eliminar las que sean insostenibles y formular otras nuevas. Esta nue-
va ciencia de la poltica tena poco que ver con los mtodos de la historia o del dere-
cho. En este sentido, los mtodos histricos no son apropiados por su atencin a lo
particular y por no poder explicar sistemticamente la estructura y el comportamien-
to de los gobiernos; por su parte, el anlisis jurdico tampoco lo es por la distancia
que separa los enunciados formales legales de la prctica de los gobiernos (vase, por
ejemplo, Blondel, 1976, pp. 20-5, 68-72 y 127-8). Al tener el estudio de las institucio-
nes polticas un enfoque organizativo anticuado y emplear mtodos que no se ajusta-
ban a los cnones de la nueva ciencia, su posicin como uno de los dos pilares de la
ciencia poltica se vio cuestionado (vase, por ejemplo, Dearlove, 1989, pp. 522-3).
Estas crticas plantean problemas evidentes. El primero es que los crticos cons-
truyen un hombre de paja; las crticas de Macridis, por ejemplo, son completamente
inexactas cuando se aplican a Herman Finer, quien contextualiza las instituciones, in-
daga en las relaciones entre requisitos formales y comportamiento informal e intenta
60 R. A. W. Rhodes
explicar las diferencias entre las instituciones de diferentes pases y las consecuencias
para la democracia. Probablemente, la objecin principal que se puede hacer a Finer
es que utiliza un enfoque pasado de moda junto a un lenguaje anticuado.
El segundo error y el ms frecuente es convertir, a menudo con razn, las crticas
hacia la metodologa en una condena del institucionalismo en su conjunto. Los mto-
dos histrico y jurdico tienen sus lmites pero tambin el conductismo y su metodolo-
ga han sido permanentemente criticados (vase, por ejemplo, Bernstein, 1979, partes 1
y 2 y, para una crtica desde un punto de vista institucionalista, vase Johnson, 1989,
cap. 4). Lgicamente, es posible estudiar las instituciones utilizando mtodos cientficos.
El tercer problema es que, con frecuencia, las crticas tericas estn fuera de lu-
gar. Por ejemplo, la Escuela britnica tiene un punto de vista organizatvo- (Gam-
ble, 1990a, p. 405) Yno es una teora causal en el sentido conductista de la palabra
(vanse las pp. 28-29 de este mismo libro). Un punto de vista organizativo aporta un
mapa del objeto de estudio, indicando cules son sus cuestiones principales. Por
ejemplo, ste punto de vista podra recalcar el conocimiento histrico de las institu-
ciones polticas como expresin de las metas e ideas humanas (Greenleaf, 1983; John-
son 1975; Oakeshott. 1967). Los que critican el institucionalismo suelen centrar sus
ataques en el punto de vista organizativo que conlleva, que no es ni demostrable ni
refutable y que, lgicamente, puede separarse del estudio de las instituciones.
En cuarto lugar, el institucionalismo y determinados valores o propuestas de re-
forma no estn necesariamente relacionados. El modelo de Whitehall resulta menos
atrayente en la era postcolonial pero el estudio de las instituciones polticas contina
siendo tan importante para la ciencia poltica como siempre. Por otra parte, tiene un
nuevo fundamento prctico ahora que las nuevas democracias de Europa Oriental es-
tn redactando sus constituciones y revisan sus acuerdos institucionales (vase. por
ejemplo, Elster, 1993).
Para terminar, la crtica vincula el estudio de las instituciones polticas con sus
fundadores y desprecia este enfoque porque no se encuentra en la vanguardia de la
disciplina. Aparte de las modas pasajeras, el estudio de las instituciones sigue siendo
un pilar esencial de la ciencia poltica en Gran Bretaa (vase Gamble, 1990a,
pp. 419-20; Hayward, 1986. p. 14), donde la continuidad es una caracterstica tanto de
esta disciplina como del proceso poltico en s, y este paralelismo no debera conside-
rarse de forma apresurada como una mera coincidencia.
Algunas crticas estn justificadas ya que, con frecuencia, el institucionalismo no
explica su punto de vista organizativo o su teora causal, y tampoco analiza los lmites
del enfoque que prefiere. Puede que sea cierto que
algunos de los enfoques iniciales o clsicos ... hayan exagerado la naturaleza formal de... los
procedimientos regulares y hayan concedido poca importancia a los procesos menos formales
que. a su vez. se institucionalizan al repetirse o perdurar en el tiempo.
Sin embargo:
No puede... inferirse que podamos, o debamos, prescindir de un concepto que seala con preci-
sin los procesos o mecanismos regulares que encauzan ciertas actividades, y que se enfrenta a
retos y contingencias recurrentes, solventando las diferencias referidas a la asignacin de valo-
res en un territorio dado y en una poca determinada (Bogdanor, 1987, p. 291).
l
El institucionalismo 61
Si se diferencia entre objeto de estudio, mtodo y teora, es mucho ms fcil iden-
tificar qu partes del enfoque hay que conservar y cules hay que desechar. An si-
gue siendo importante centrarse en las instituciones y utilizar los mtodos del histo-
riador y del jurista, mientras que las reformas del modelo de Westminster tienen
menos inters. Los presupuestos implcitos deben dar lugar a una teora explcita
dentro de la cual se pueda encuadrar el estudio de las instituciones.
Los diversos institucionalismos
A pesar de todo, la caracterstica ms sobresaliente del estudio de las instituciones
polticas en Gran Bretaa no es la continuidad de la tradicin que acabamos de de-
mostrar sino la fragmentacin en diversos enfoques nuevos. Este apartado repasa
brevemente tres tipos de anlisis institucional: el constitucionalismo, la ciencia de la
administracin y el nuevo institucionalismo.
El constitucionalismo
La caracterstica clave del constitucionalismo es que an sigue dando cabida tanto
al enfoque formal-legal como al reformismo liberal-democrtico. As mismo, a pe-
sar de la muerte tantas veces anunciada del institucionalismo tradicional, sta sub-
rea ha seguido siendo productiva despus de los aos setenta. Puede que el enfoque
tradicional ya no sea el dominante pero resulta difcil entender cmo Dearlove (1989.
p. 531) puede hablar de una decadencia del constitucionalismo cuando sus propias
notas a pie de pgina mencionan una docena de estudios de este tipo. Gamble (1990a,
p. 416) concluye que el trabajo sobre todos los aspectos constitucionales ha sido pro-
lfico en Gran Bretaa en los ltimos veinte aos y que incluso una bibliografa se-
lectiva de este enfoque sera larga (vase, por ejemplo, Harden, 1992; Lewis y Har-
den, 1986; Jowell y Oliver, 1989; Marshall, 1984; Norton, 1982, 1991a, 1991b, y Oliver,
1991).
Si esta ingente bibliografa pudiera resumirse en un solo prrafo su caracterstica
preponderante sera la reforma de la constitucin. Los comentaristas describen los
cambios en la poltica britnica, comparan la prctica con las convenciones constitu-
cionales y terminan por concluir que el ejecutivo es demasiado poderoso, que se revi-
sa poco su capacidad de implantar polticas y que la proteccin legal de las libertades
es demasiado escasa. Se reclama, desde todos los sectores del espectro poltico. un
nuevo acuerdo constitucional y otra Declaracin de Derechos (Bill of Rights) (com-
prese, por ejemplo, Barnett et al., 1993, con Mount, 1993). Dawn Oliver (1991) apor-
ta un juicio ms equilibrado de la cambiante constitucin y su tesis central es que la
responsabilidad del gobierno, su eficacia y la carta de ciudadana estn ntimamente
relacionados y que los acuerdos actuales son defectuosos... en cuanto a su capaci-
dad para asegurar estos tres puntos esenciales del buen gobierno (Oliver, 1991,
p. 202). Esta autora no reivindica un conjunto especfico de reformas pero toma en
consideracin las ventajas e inconvenientes de las propuestas diversas que proponen
grupos como Charter 88, por ejemplo en lo referente a la libertad de informacin o a
62 R. A. W. Rhodes
una nueva Declaracin de Derechos. Su objetivo es fomentar una mayor conciencia
tanto de los defectos del sistema tal y como funciona actualmente, como de la com-
plejidad del proceso de reforma (p. 215). La mayora de los comentaristas que si-
guen esta lnea son bastante menos cautos (vase, por ejemplo, Lewis y Harden,
1986, y para ms ejemplos y una crtica, vase Norton, 1991b).
Por lo tanto, el constitucionalismo sigue siendo un buen ejemplo del mtodo for-
mal-legal aplicado al estudio de las instituciones polticas y, como tal, es vulnerable a
las crticas que habitualmente ha recibido el institucionalismo. Hay dos respuestas a
la extendida crtica de que el mtodo formal-legal es en exceso formalista o que se
centra en las normas y procedimientos en detrimento del comportamiento.
En primer lugar, Johnson (1975, p. 276) afirma que el anlisis institucionalista no
tiene ese restrictivo punto de vista y que s analiza el comportamiento de las institu-
ciones. Lo que es ms importante, considera que stas son la expresin de propsitos
polticos y que, por lo tanto, el anlisis institucionalista debe investigar de qu forma
la vida de las instituciones pone o no de manifiesto las intenciones implcitas en las
normas, procedimientos o reglas que determinan el carcter de esas mismas institu-
ciones (Johnson, 1975, p. 277). Por lo tanto, un anlisis puramente formal sera una
mala interpretacin.
En segundo lugar, el constitucionalismo debe considerarse como un punto de
partida explicativo (Dearlove, 1989, p. 538), dentro de un marco terico ms amplio
de estudio del Estado. La teora poltica contempornea aporta algunos de estos mar-
cos, que van desde el pluralismo, que gusta de hiptesis y refutaciones, a la herme-
nutica y al problema de la estructura y la actuacin. En trminos generales, creo
que, para evitar el formalismo, es esencial situar el constitucionalismo dentro de una
perspectiva o teora ms amplia.
La ciencia de la administracin
La ciencia de la administracin es una importante subrea de la ciencia poltica.
Al definirla, constantemente aparecen expresiones como: el estudio de los acuerdos
institucionales para la provisin de servicios pblicos (Hood, 1987, p. 504) o el es-
tudio de las burocracias pblicas (Rhodes, 1979, p. 7). El anlisis de las instituciones
es, sin duda alguna, su caracterstica clave, hasta el punto de que sus crticos se la-
mentan de la naturaleza descriptiva y formal de esta materia (Dunleavy, 1982,
p. 215). En este sentido, William Robson (1975, p. 195) describe el enfoque dominan-
te como institucionalista. Centr su atencin en los organismos que participan en la
administracin pblica, analiz su historia, estructura, funciones, poderes y relacio-
nes. Investig su funcionamiento y el grado de eficacia que han alcanzado. Sin em-
bargo, la ciencia de la administracin tradicional, al igual que los estudios polticos
clsicos, tuvo que enfrentarse al conductismo en los aos sesenta (aunque esta co-
rriente no lleg a reemplazar a los enfoques tradicionales; como ejemplo vase
Drewry y Butcher, 1988; Jones y Stewart, 1983).
La teora de las organizaciones es un rea bien asentada en la historia intelectual
de la ciencia de la administracin y desde los aos cincuenta ha producido varias es-
cuelas de pensamiento (para una breve revisin, vase Henry, 1986). Los clsicos
L
El institucionalismo 63
incluyen a Max Weber y su estudio de la burocracia, y a Frederick Winslow Taylor
con el management cientfico. Sin embargo, este nfasis en la estructura formal fue
muy criticado por los defensores de las relaciones humanas, que recalcaban la impor-
tancia de la organizacin informal, en particular el comportamiento de los grupos en
el lugar de trabajo. Despus de la Segunda Guerra Mundial, el nfasis se traslad al
estudio de las decisiones en las organizaciones y a stas consideradas como sistemas
que se relacionan entre s dentro de otros ambientes mayores. Posteriormente los en-
foques se han multiplicado y resulta imposible resumirlos aqu (vase Hood, 1990:
Rhodes, 1991).
La principal caracterstica de la teora de las organizaciones es que siempre ha
mantenido el inters por la organizacin formal. Los primeros tericos discutieron la
relativa importancia de sta (las reglas de la burocracia, por ejemplo) en compara-
cin con la que tena la organizacin informal (o el comportamiento de cada emplea-
do). Los tericos de la contingencia han investigado el ajuste entre la estructura de
una organizacin y su medio, sealando que no existe un mtodo mejor para organi-
zar un negocio o una burocracia pblica (como ejemplo vase Greenwood et al..
1980). Las teoras acerca de las redes que se centran en polticas (policy networks)
adoptan un enfoque estatalista- para analizar la elaboracin de las polticas pbli-
cas, estudiando el comportamiento dentro de los contextos institucionales (Gam-
ble, 1990a, p. 417). En consecuencia, las polticas surgen de la interaccin entre las or-
ganizaciones gubernamentales (principalmente los departamentos u organismos del
gobierno central) y una red de organizaciones de otro tipo (principalmente grupos de
inters profesional y econmico). El enfoque de las redes centradas en polticas es
institucionalista (vase Marsh y Rhodes, 1992b).
Aparte de la ciencia de la administracin, la teora de las organizaciones tuvo
poco impacto en la ciencia poltica, en parte porque sublimaba la poltica (Wolin,
1960, p. 423) a travs de asuntos de poco alcance relativos a la eficiencia, dejando de
lado las instituciones polticas para ocuparse de organizaciones triviales (Perrow,
1986, p. 172, pero para una excepcin notable vase Allison, 1971). Dicho de otro
modo. por lo que respecta al constitucionalismo, la teora de las organizaciones preci-
sa de una perspectiva o teora que tenga un carcter organizativo ms amplio, y esto
lo han sealado sus propios crticos (para un resumen de los diversos debates, vase
Donaldson, 1985). En cualquier caso, la ciencia de la administracin ha sido una re-
serva segura para el institucionalismo tanto en su forma tradicional como en la teora
de las organizaciones.
El nuevo institucionalismo
Segn March y lsen (1984, p. 734) las instituciones polticas clsicas han perdi-
do la importancia que tenan en las primeras teoras de los politlogos. Estos auto-
res critican la ciencia poltica contempornea por ser, entre otras cosas. con textual o
sociocntrica, porque insiste en el medio social del comportamiento poltico y quita
importancia al Estado como causa independiente (p. 735): es reduccionista porque in-
terpreta la poltica como un resultado de las acciones individuales (pp. 735-6) Yutili-
tarista porque explica stas en funcin del inters racional propio (pp. 736-7). Por el
64 R. A. W. Rhodes
contrario, el nuevo institucionalismo subraya el papel ms autnomo que tienen las
instituciones. Por lo tanto:
El organismo burocrtico, el comit legislativo y el tribunal de apelacin son escenarios de
confrontacin para las fuerzas sociales, pero tambin son conjuntos de procedimientos operati-
vos normalizados y de estructuras que definen y defienden intereses. Son actores polticos por
derecho propio (p. 738).
Para el lector de este captulo, la afirmacin la organizacin de la vida poltica es
determinante (p. 747) conduce a la pregunta: qu tiene de nuevo el nuevo institu-
cionalismo?. Muchos crticos responden que no mucho (vase, por ejemplo, Al-
mond, 1988 y Jordan, 1990) y, por ejemplo, la defensa que hace lsen (1988, p. 32) es
tmida, ya que sugiere que los modelos de decisin conductistas pueden ser una fuen-
te de ideas tericas y que cabe esperar que un nuevo institucionalismo tambin acer-
que los estudios polticos a la teora poltica, la historia y el derecho, sin volver al vie-
jo institucionalismo histrico-descriptivo y legalista.
Hall (1986, pp. 19-20) tambin desea confeccionar una explicacin de tipo histri-
co-institucional que sea capaz de explicar continuidades histricas y variaciones en
las polticas de diversos pases (vase tambin Bulmer, 1994). Define las institucio-
nes como reglas formales, procedimientos de aceptacin y prcticas operativas nor-
malizadas que estructuran las relaciones entre los individuos y las diversas entidades
del sistema de gobierno y de la economa. Sin embargo, afirma que su enfoque se
aparta del primer institucionalismo porque su definicin de institucin se refiere no
slo a la constitucin y a las prcticas polticas formales sino tambin a redes or-
ganizativas menos formales. La conclusin que se saca del enfoque de Hall es que el
nuevo institucionalismo es fruto de un encuentro de la historia con la teora de las
organizaciones con el fin de estudiar las instituciones polticas. Aunque estos ingre-
dientes estn ya bastante vistos la mezcla resulta novedosa (aunque no nueva, vase
Chandler, 1969).
Es difcil no estar de acuerdo con Jordan (1990, pp. 482, 484) cuando afirma que
el nuevo institucionalismo suscit tanto inters porque se anunciaba como un enfo-
que que tena la intencin de oponerse a la corriente dominante en la ciencia polti-
ca y porque pona de manifiesto el cambio de orientacin de algunos de los intere-
sados en el Estado. En realidad, dado que el estudio de las instituciones siempre
haba formado parte de la corriente dominante en la ciencia poltica, slo poda ser
nuevo para los defensores del conductismo norteamericano o de la teora del Estado
europea que deliberadamente lo haban minusvalorado.
Conclusiones: redefinicin del institucionalismo
Como conclusin, resulta tentadora la idea de que el estudio de las instituciones
polticas es ms un tema que una teora o un mtodo, pero esto sera menospreciar la
importancia de las instituciones polticas para el conocimiento tanto del sistema de
gobierno como de la poltica como disciplina. A continuacin se resumen los argu-
mentos principales de este captulo antes de evaluar los lmites de los diversos enfo-
lo.....-
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. .;),,; - .. :...,. ..... \,:.. .. a
El institucionalismo 65
ques en el estudio de las instituciones polticas, volviendo a los primeros epgrafes re-
feridos al objeto de estudio, la teora y el mtodo.
El institucionalismo es uno de los pilares principales de la ciencia poltica que se
centra en las reglas, procedimientos y organizaciones formales de un sistema de go-
bierno. Su metodologa tiene un carcter institucional-descriptivo, formal-legal e his-
trico-comparativo, utiliza tcnicas del historiador y del jurista, y pretende explicar,
por una parte, la relacin entre la estructura y la democracia y, por otra, de qu modo
las reglas, procedimientos y organizaciones formales determinan o no el comporta-
miento poltico.
El institucionalismo sigue siendo uno de los rasgos que definen la ciencia poltica
britnica. El constitucionalismo, la ciencia de la administracin y el nuevo institucio-
nalismo tambin consideran las instituciones como el punto de partida de sus anlisis.
Esto hace que el institucionalismo est muy extendido, aunque a veces se utilice con
una cierta mala conciencia porque es un objeto de estudio en busca de una razn de
ser. Esta se basa en un enfoque multiterico que emplee diversos mtodos de investi-
gacin.
Objeto de estudio
Es preciso indicar al lector actual que el estudio de las instituciones polticas es
una materia clave en la ciencia poltica de finales del siglo xx. No tiene importancia
que gran parte de la investigacin siga criterios descriptivos tradicionales, por la sen-
cilla razn de que sabemos poco acerca de las principales instituciones polticas,
como los organismos del gobierno central o el ejecutivo. Butler (1958, p. 108) comen-
ta que hay muchas actividades del gobierno nacional o de las autoridades locales
que nunca han sido descritas, o se han descrito de forma inadecuada. No existen
reas que hayan recibido una atencin tan exhaustiva como para que no sea prove-
choso observarlas desde nuevas perspectivas. Una valoracin prcticamente igual
podra hacerse del estudio del sistema de gobierno britnico (Rhodes, 1995).
An ms importante es que este objeto de estudio resulta esencial para la inte-
gridad de la ciencia poltica (como se seal en la introduccin de este libro). Hay
que subrayar aqu que el sistema estatal existe. La ciencia poltica. como ciencia,
como disciplina o como profesin debe reconocer su germen institucionalista o correr
el riesgo de perder su sentido o caer en la trivialidad (Waldo. 1975, p. 7 [la cursiva
est en el original]; vase tambin Blondel, 1976, cap. 7). Hay, por lo tanto, un acuer-
do notable entre la ciencia poltica dominante y sus crticos desde la teora del Estado
en cuanto a la importancia crucial de las instituciones polticas para la ciencia poltica.
Sin embargo es preciso aadir un matiz importante: las instituciones polticas slo son
una parte de la explicacin en cualquiera de las teoras que analicemos.
Teora
Al criticar el institucionalismo por su desconfianza hacia la teora no he propuesto
ninguna perspectiva o teora de tipo organizativo, ya que la ciencia poltica es dema-
~ . _ . _ - - - - ~ - - ~ - - - - - - -
66 R. A. W. Rhodes
siado eclctica para justificar tal imperialismo terico por mi parte. Lo que s vaya
afirmar es que los politlogos deberan dejar claro el bagaje intelectual que aportan a
la eleccin de cada problema y al anlisis del mismo. Debemos prescindir de los pre-
supuestos implcitos en el enfoque tradicional al estudio de las instituciones polticas
y sustituirlo por teoras o puntos de vista explcitos. Para m es preferible una investi-
gacin multiterica que evale hiptesis contradictorias tomadas de las diversas teo-
ras polticas actuales (sobre stas, vase Dunleavy y O'Leary, 1987). Sin embargo, es
an ms importante adoptar una postura crtica hacia todas las teoras, ya que ningu-
na es siempre cierta sino ms o menos instructiva. Se puede aprender de la valoracin
crtica de una de ellas y an ms si esto se hace comparando diversas teoras que se
traigan a colacin respecto a un nico tema. El estudio de las instituciones polticas se
beneficiar mucho de esta investigacin multiterica.
Mtodo
Tradicionalmente, el institucionalismo ha utilizado tcnicas del historiador y del
jurista e incluso los nuevos institucionalistas afirman que han revalorizado el enfoque
histrico. Drewry (1995), al sealar la necesidad de que haya vnculos ms estrechos
entre la poltica y el derecho pblico, no hace ms que revitalizar el enfoque tradicio-
nal al estudio de las instituciones. Todo esto resulta muy til pero no es suficiente ya
que el retorno a la historia y al derecho perpetan una falsa anttesis entre el institu-
cionalismo y los mtodos del conductismo. Una cosa son los conductistas como falsos
profetas de una nueva ciencia poltica y otra muy distinta que su corriente sea meto-
dolgicamente pluralista. La revolucin conductista aport a los mtodos de estudio
de la poltica una mayor complejidad y el anlisis de las instituciones polticas puede
recurrir a muchos otros mtodos, no slo a la historia y al derecho.
Dos ejemplos de otros mtodos pueden ser ilustrativos. En primer lugar, la cuan-
tificacin y la estadstica son tan tiles para el anlisis institucionalista como para el
del comportamiento poltico de los individuos. Las fuentes y la tcnica narrativa del
historiador son la forma ms habitual de describir las funciones de los ministros pero
tambin es posible utilizar tcnicas estadsticas. Resulta fcil, por ejemplo, calcular el
tiempo que emplean los ministros en sus diferentes actividades, incluyendo con qu
frecuencia comparecen en el parlamento. Esta informacin puede recogerse en cada
departamento o cargo ministerial para comprobar si los que tienen el puesto desde
hace aos pasan menos tiempo en el parlamento que los que acaban de ser nombra-
dos (vase, por ejemplo, Dunleavy et al., 1990). El anlisis estadstico no se opone al
institucionalismo sino que ambos se complementan.
En segundo lugar, aunque los estudios de caso son el pan nuestro de cada da para
el historiador y son criticados por centrarse en lo particular y lo nico, tambin son
capaces de comparar y generalizar. Como he sealado en un trabajo anterior (Rho-
des, 1994, pp. 182-4), la comparacin de casos permite generalizaciones vlidas siem-
pre que haya un enunciado terico con el que contrastarlos. Si se. han llevado a cabo
varios estudios de caso, mediante el procedimiento habitual de irlos comparando con
la teora inicial, es posible hacer generalizaciones analticas pero no estadsticas. Me-
diante el mtodo heurstico se puede incluso generalizar basndose en un solo estu-
r
t
.......
El institucionalismo 67
dio de caso, si el propsito explcito de ste es comprobar una proposicin terica
(vase tambin Eckstein, 1975, y Yin, 1984). Para sacar el mximo partido a los estu-
dios de caso el institucionalismo debe desprenderse de la desconfianza hacia la teora.
conservando descripciones detalladas.
La ciencia poltica tiende a seguir modas. Un colega ya veterano me coment:
Slo tienes que sentarte y esperar a que todo vuelva. Puede que sea as, pero nunca
vuelve del mismo modo. El futuro del institucionalismo no est en su forma clsica y.
para desarrollarse, este enfoque debe prescindir de la aversin hacia la teora, de la
dependencia exclusiva de la historia y el derecho y del reformismo del modelo de
Westminster. El asunto no puede plantearse como si la virtud fuera slo de los histo-
riadores y lo nico que hubiera que hacer es esperar a que los conductistas detecten
sus fallos: lo que se debe hacer es aprender del conductismo. El pluralismo metodol-
gico y el enfoque multiterico reinventan el institucionalismo, no vuelven a instaurar-
lo en su forma clsica y. 10 que es ms importante, un institucionalismo defendible
aporta a la ciencia poltica una identidad clara. Eckstein (1979) es un crtico del estu-
dio formal-legal pero lo considera una ciencia del Estado que no hay que confun-
dir con la ciencia poltica (p. 1). Esto marca un contraste crucial con el argumento
principal de este captulo: esta Staatswissenscha]t no es distinta de la ciencia poltica,
es inherente a ella.
Lecturas recomendadas
Es difcil identificar los textos clave en un tema tan difuso. Para el institucionalismo cl-
sico no hay otra alternativa que Finer (1954) (la versin abreviada en un volumen). Para una
formulacin ms reciente de este enfoque. vase Johnson (1975). En cuanto a las corrientes ac-
tuales, no hay una nica fuente que cubra todas sus variedades. Por lo que respecta al constitu-
cionalismo, vase liver (1991). Sobre la teora de las organizaciones, vase Perrow (1986). So-
bre las redes centradas en polticas, vase Marsh y Rhodes (1992b). Sobre economa
institucionalista, vase Jackson (1982) y North (1986). Para el nuevo institucionalismo- vase
March y lsen (1984) (reimpreso en 1989, cap. 1). Para las modernas teoras del Estado. va-
se Dunleay y O'Leary (1987). Finalmente, sobre los mtodos histricos, vase Kavanagh
(1991) y Barzun y Graff (1992): sohre los estudios de caso. vase Rhodes (1994) y sobre la im-
portancia para la poltica de los estudios jurdicos, vase Drewry (1995) .