MX Inversion Actualizada

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico
Versin actualizada 2008-2011
Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011
NDICE
Introduccin 1. 2. Por qu invertir en las nias, los nios y los adolescentes? La importancia de analizar la inversin en infancia y adolescencia en Mxico: objetivos y alcances de la investigacin Cmo calcular cunto se invierte? Metodologa del estudio 3.1. Identificacin de los programas presupuestarios en favor de la niez y la adolescencia 3.2. Clasificacin temtica de la inversin de acuerdo a los cuatro grupos de derechos fundamentales de los nios y los adolescentes 3.3. Vas de inversin en los nios, las nias y los adolescentes del pas 3.4. Criterios para determinar la proporcin del presupuesto asignado a nias y nios Cunto se invierte en los nios y adolescentes en el pas? 4.1. Resultados globales 2008-2011 4.2. Resultados por grupo de derechos de la infancia y la adolescencia 2010 4.3. Desglose multidimensional del gasto. La inversin por derecho, tema y va de inversin 4.4. La inversin en los nios y las nias de acuerdo al tipo de programa presupuestario La institucionalidad del gasto: algunos resultados de la evaluacin de los programas federales y estatales Conclusiones Bibliografa Apndice: Resultados por ao (2008-2011)
3 5 7
3.
8 8 9 10 11 12 12 14 16 17 21
4.
5.
6.
23 25 26
NDICE DE TABLAS Tabla 1. Clasificacin del PEF Tabla 2. Clasificacin temtica Tabla 3. Resultados globales de la estimacin de la inversin en infancia y adolescencia, 2008-2011 Tabla 4. Desglose temtico de la inversin en nios y adolescentes, 2010 Tabla 5. Desglose porcentual del gasto total 2010, por derecho, tema y va de inversin Tabla 6. Tipologa de los programas presupuestarios Tabla 7. Principales programas que destinan recursos a los nios, 2010 8 9 12 15 16 17 19
NDICE DE GRFICAS Grfica Grfica Grfica Grfica Grfica 1. Rendimiento de la inversin en capital humano en distintas etapas de la vida 2. Gasto total en infancia y adolescencia (millones de pesos, precios constantes abril 2011) 3. Tendencia de la inversin social en nios (% del PIB), 2008-2011 4. Tendencia del gasto total por nio (pesos, precios constantes abril 2011) 5. Gasto total en infancia y adolescencia por derechos (millones de pesos, precios constantes abril 2011) Grfica 6. Desglose de la inversin total en 2010 por derechos (millones de pesos) Grfica 7. Desglose de la inversin total en 2010 por tipo de programa presupuestario Grfica 8. Distribucin del gasto federalizado en nios y adolescentes por tipo de fondo de aportacin Grfica 9. Resultados de la evaluacin practicada por el CIDE, relativa a la institucionalidad de los programas federales y estatales, 2009 6 12 13 13 14 15 18 18 21
NDICE DE TABLAS DEL ANEXO Tabla Tabla Tabla Tabla A. Desglose por derechos de los nios, temas y vas de inversin (especificidad), 2011 B. Desglose por derechos de los nios, temas y vas de inversin (especificidad), 2010 C. Desglose por derechos de los nios, temas y vas de inversin (especificidad), 2009 D. Desglose por derechos de los nios, temas y vas de inversin (especificidad), 2008 26 27 28 29
ACRNImOS y ABREvIACIONES
ASF CONAPO CONAvI CONEvAL CPD CPI CDI CDN Cuenta Pblica DIF ENIGH FAEB FAFEF FAIS FAm FASSA FOmmUR ImSS INEGI INm LCF OCDE ONU OPI PbR PEF PPEF SAGARPA SE SED SEDESOL SEmARNAT SEP SHCP STyPS UNICEF Auditora Superior de la Federacin Consejo Nacional de Poblacin Comisin Nacional de Vivienda Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social Control Presupuestario Directo Control Presupuestario Indirecto Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas Convencin sobre los Derechos del Nio Cuenta de la Hacienda Pblica Federal Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Fondo de Aportaciones Mltiples Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud Fideicomiso del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional de Estadstica y Geografa Instituto Nacional de Migracin Ley de Coordinacin Fiscal Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Organizacin de las Naciones Unidas Oficial de Proteccin a la Infancia Presupuesto basado en Resultados Presupuesto de Egresos de la Federacin Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin Secretara de Economa Sistema de Evaluacin de Desempeo Secretara de Desarrollo Social Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretara de Educacin Pblica Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Secretara del Trabajo y Previsin Social Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Nota a la versin actualizada

En esta edicin se presenta al lector una versin actualizada del documento Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico para los aos 2008 a 2011. La versin anterior que abarcaba los aos 2007-2010 se enfocaba de manera especial en el anlisis de los datos de 2010, provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) que, como se explica en el documento, es la herramienta de administracin del gasto federal que indica cul es el presupuesto que el Ejecutivo Federal tiene planeado destinar a los distintos rubros de gasto. La presente versin tambin se enfoca de manera particular en el anlisis de los datos de 2010; no obstante, su fuente no es el PEF sino la Cuenta Pblica de la Hacienda Pblica Federal que, a diferencia del primero, ofrece los montos efectivamente gastados en el periodo considerado. En este sentido, la presente publicacin ofrece informacin sobre los montos efectivamente erogados en beneficio de la infancia y la adolescencia en Mxico durante 2010; asimismo, se actualiza la informacin relativa a los aos anteriores segn el ndice de precios ms reciente. Aunque las tendencias en el gasto y los montos destinados a esta poblacin no se modifican significativamente con respecto a la informacin basada en el anlisis del PEF 2010, se consider importante actualizarla con fines de precisin. Por otra parte, se decidi incorporar la informacin sobre la inversin en nios y adolescentes en 2011, con base en el PEF del ao en curso. As, en esta versin se ofrece la informacin disponible ms reciente, y para facilitar la exposicin se decidi no incluir la informacin relativa a 2007. Debido a que la tendencia del gasto en este rubro no vara significativamente durante los aos analizados, el contenido de esta versin no sufri modificaciones importantes en cuanto al anlisis realizado y a las correspondientes conclusiones y recomendaciones; simplemente se hicieron algunas precisiones y se actualiz la informacin manteniendo la estructura analtica y expositiva original.
Introduccin
Invertir en la infancia es invertir en el desarrollo presente y futuro de un pas. Existen varios argumentos para dicha afirmacin. En primer lugar, la Convencin sobre los Derechos del Nio, instrumento internacional legalmente vinculante que establece la universalidad de los derechos humanos de los nias y las nias, consagra en su artculo 4 la obligacin de los Estados Parte de asignar el mximo de recursos disponibles para adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra ndole para hacer efectivos los derechos de la infancia. En segundo lugar, la inversin en la infancia es estratgica para el desarrollo de los pases pues contribuye a la formacin de capital humano y social y, con ello, al bienestar de toda la sociedad. El compromiso del Estado mexicano de garantizar los derechos de la infancia ha quedado manifiesto con la ratificacin de la Convencin en 1990, as como con la reforma del artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y con la promulgacin de la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes en 2000. Ms all del marco legal, es pertinente entonces analizar las asignaciones presupuestarias que harn efectivo el compromiso normativo. En tanto instrumento de poltica pblica que refleja la decisin poltica sobre la mejor utilizacin de los recursos disponibles, el presupuesto es la expresin ms concreta de la prioridad asignada por un pas a la inversin en los nios, las nias y los adolescentes. Con el objetivo de realizar aportes sustantivos para el diseo de polticas pblicas a favor de los derechos de la infancia y la adolescencia en el pas, el presente estudio parte de una iniciativa de UNICEF Mxico y de su Consejo Consultivo, y constituye un esfuerzo sistemtico por ofrecer informacin cuantitativa sobre los niveles de inversin social orientada a la niez en el presupuesto federal mexicano en el periodo comprendido entre 2008 y 2011.
Dado que la cooperacin de UNICEF se sustenta en la accin conjunta con contrapartes nacionales para favorecer procesos de aprendizaje mutuo, este estudio fue elaborado con Fundacin IDEA, organizacin dedicada a generar conocimiento sobre polticas pblicas para la reduccin de brechas de pobreza y desigualdad en el pas. Para tal efecto, se ha utilizado una metodologa desarrollada y aplicada por UNICEF en otros pases de Latinoamrica. Conocer los montos y la distribucin del presupuesto destinado a nios, nias y adolescentes en el pas permitir sentar las bases para futuros estudios que analicen y evalen otras dimensiones de dicha inversin, tales como su calidad, transparencia, equidad y eficiencia. Adems, este trabajo tiene el propsito de ofrecer una lnea de base para el monitoreo de los niveles de inversin que se efecten en los prximos aos. As pues, el anlisis muestra que en el periodo 2008-2011 la inversin pblica promedio en la infancia en Mxico represent casi 6% del Producto Interno Bruto y aproximadamente un tercio del gasto programable total a nivel federal. Estos resultados son muy alentadores e indican que los niveles de inversin en nios y adolescentes en Mxico son similares a los de otros pases de Latinoamrica. Sin embargo, el estudio tambin revela una distribucin desigual de los recursos entre las diversas reas que deben tenerse en cuenta para alcanzar la garanta integral de los derechos de nios y adolescentes. As, mientras que ocho de cada diez pesos que el Gobierno Federal destina en su presupuesto a nios y adolescentes se invierten en las reas de salud y educacin, resulta insuficiente la inversin en aquellos programas destinados a garantizar el derecho de los nios a la proteccin contra todo tipo de violencia, abuso o explotacin, as como a promover su participacin en las decisiones que les afectan. Igualmente, el anlisis seala otro foco de atencin con respecto a las modalidades a travs de las cuales se canaliza la inver-
sin: un poco ms de 42% de la inversin total en las personas menores de 18 aos de edad se distribuye a travs del gasto federalizado, es decir, por medio de fondos que son administrados por estados y municipios. De acuerdo al anlisis de diversas fuentes, la transparencia en el ejercicio presupuestal de dichos fondos sigue siendo una tarea pendiente. Por otro lado, los recursos dirigidos a nios y adolescentes a travs de programas sujetos a reglas de operacin que permiten dar mayor seguimiento a su ejercicio presupuestal y tener un mayor grado de transparencia representan alrededor de 14% del total de la inversin. Estos resultados hacen manifiesta la necesidad de concentrar esfuerzos para mejorar no slo la asignacin suficiente, oportuna y equitativa de los recursos destinados a la infancia y a la adolescencia, sino tambin asegurar que dichos recursos sean eficientemente implementados durante todas las etapas del ciclo presupuestario. Para ello, parece indispensable que la estimacin precisa de la inversin en estos grupos se convierta en una prctica regular de las instituciones involucradas en el manejo de recursos para este fin.
UNICEF Mxico y su Consejo Consultivo agradecen ampliamente a todas las instituciones gubernamentales que, en el marco de la cooperacin entre el Gobierno de Mxico y UNICEF, han proporcionado valiosa informacin para llevar a cabo este estudio. En este tipo de acciones queda reflejado el compromiso con la transparencia en el manejo de recursos y en la rendicin de cuentas. Ello redundar sin duda en el fortalecimiento de las propias instituciones y, por lo tanto, en polticas sociales eficaces, que promuevan la equidad y que permitan que los nios, las nias y los adolescentes ejerzan plenamente sus derechos.
Susana Sottoli Representante de UNICEF en mxico Csar Ortega de la Roquette Presidente del Consejo Consultivo de UNICEF mxico
Por qu invertir en las nias, los nios y los adolescentes?

Existen diversos instrumentos normativos internacionales que establecen el marco de principios y obligaciones relativos a la garanta de los derechos de los nios, las nias y los adolescentes. Sin embargo, el ms importante en la materia es la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), pues es el primer instrumento que consagra los principios y derechos fundamentales de los nios, a saber, el inters superior del nio, la no discriminacin, el derecho a la supervivencia, al desarrollo, a la proteccin y a la participacin en todos aquellos aspectos de la vida que les conciernen. En su artculo 4 la CDN establece que los Estados deben hacer efectivos dichos derechos hasta el mximo de los recursos que dispongan. Al ratificar la Convencin sobre los Derechos del Nio en 1990, reformar el artculo 4 constitucional y promulgar la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, Mxico se comprometi a garantizar los derechos de las personas menores de 18 aos. La posibilidad de que los nios y los adolescentes efectivamente ejerzan los derechos consagrados en la CDN y en los instrumentos internacionales y nacionales depende de la creacin, mediante polticas pblicas con enfoque de derechos, de un entorno protector, es decir de las condiciones y entornos propicios para este fin. La inversin social, entendida como la inversin de recursos para la puesta en marcha de polticas pblicas eficientes, eficaces y oportunas, es un instrumento para hacer efectivo el ejercicio de los derechos y para promover la equidad. Invertir de forma equitativa significa asegurar a todos los nios, las nias y los adolescentes las mismas oportunidades de desarrollo, enfocndose de forma especial en aquellos y aquellas que se encuentren en mayor desventaja. El cumplimiento de sus derechos, que deriva de estas acciones, redunda tambin en la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza. Debido al fuerte vnculo que existe entre todos los derechos de los nios, es necesario coordinar las acciones de las diferentes polticas pblicas, ya que el incumplimiento de uno de sus derechos puede impedir o dificultar gravemente el ejercicio de otros. As, para que todos los derechos sean garantizados es necesario llevar a cabo acciones integrales que puedan respon-
der a las necesidades de la sociedad mexicana en su conjunto, y de los nios y las nias en particular.1
Los nios y los adolescentes no slo representan a los ciudadanos del futuro; forman parte del presente de la sociedad y tambin hacen contribuciones significativas al desarrollo de la misma, y por ello, como establece la CDN, el Estado debe usar el mximo de recursos de que disponga para garantizar sus derechos. De esta manera, se podrn sentar las bases para formar ciudadanos activos y comprometidos, as como las condiciones para el desarrollo de sociedades donde haya mayor igualdad social y un crecimiento ms equitativo. Adems de las consideraciones ticas y legales, la inversin en nios y adolescentes reviste una enorme importancia desde el punto de vista econmico. Ha sido suficientemente documentado que una inversin adecuada en las etapas de infancia y adolescencia constituye la base para asegurar no slo el bienestar inmediato de las familias, sino tambin la cohesin, la productividad y el desempeo econmico futuros de una sociedad. El trabajo de James Heckman (2006), por ejemplo, ha demostrado que el desarrollo del capital humano es un proceso dinmico, que comienza en etapas tempranas de la vida y contina durante todo el ciclo vital. Hoy se sabe que la creencia de que los seres humanos nacen con capacidades genticamente predeterminadas y cerebros completamente desarrollados es equivocada: el cerebro se sigue desarrollando durante los primeros aos de la infancia. Como lo demostr Young (2002) la nutricin, la crianza y la estimulacin cognitiva influyen decisivamente en la posibilidad del nio o la nia de desarrollar todo su potencial en cuanto a salud, capacidades cognitivas y socioemocionales. Con respecto a la educacin, Mincer (1958) fue el primero en demostrar que las diferencias en el nivel educativo de los individuos se relacionan ms tarde con diferencias salariales, y Schultz (1961, 1971) demostr de forma emprica la importancia de la educacin en el aumento de la productividad experimentado por los Estados Unidos durante la primera mitad del siglo XX. As, es posible afirmar que la inversin en la infancia
1
Vase UNICEF (2010).
Tasa de rendimiento de la inversin en capital humano
Programas pre-es
colares Costo de oportunidad de fondos Educacin Entrenamiento en el trabajo
Grfica 1. Rendimiento de la inversin en capital humano en distintas etapas de la vida
Fuente: CISS (2010).
Pre-escolar
Colegio Edad
Despus-Colegio
Tasa de rendimiento de la inversin en capital humano estableciendo inversin equitativa en todas las edades
contribuye a un incremento de la productividad en el mediano plazo y representa la base del crecimiento econmico futuro. Por otra parte, los planteamientos tericos de Becker (1964) derivaron en estudios ms recientes que demuestran que la inversin en capital humano (en reas como salud, nutricin, educacin y proteccin social) reporta beneficios tanto para las personas, como para la sociedad en su conjunto. Lo anterior tiene importantes implicaciones para el diseo de polticas pblicas. En primer lugar, indica que la rentabilidad de las inversiones en capital humano es ms alta cuando stas se realizan en personas desde sus primeros aos de vida. Para decirlo en otras palabras, no invertir en el desarrollo de nios y nias puede tener altos costos econmicos y sociales, pues el efecto
positivo que dicha inversin tendra difcilmente podr ser obtenido si sta se hace cuando han llegado a la etapa adulta. Asimismo, es necesario tomar en cuenta las consecuencias polticas: una inversin social adecuada en la infancia ayuda a fortalecer el carcter inclusivo y democrtico de la sociedad, as como su cohesin. En segundo lugar, los estudios mencionados sealan que las inversiones realizadas en distintas reas del capital humano (por ejemplo, en educacin, salud y preparacin para el mercado laboral) son altamente complementarias entre s: la inversin en polticas pblicas diseadas desde un enfoque integral es fundamental para el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia.
La importancia de analizar la inversin en infancia y adolescencia en mxico: objetivos y alcances de la investigacin

Existe evidencia de que el bienestar de la infancia y la adolescencia reviste alta prioridad para el Estado mexicano. Por ejemplo, las decisiones de inversin social en programas como Oportunidades y Apoyo Alimentario que buscan romper el ciclo de transmisin intergeneracional de la pobreza tienen un fuerte nfasis en el fortalecimiento de las capacidades bsicas de los nios y los adolescentes. Dichos programas ejercieron durante 2010 un presupuesto de ms de 60 mil millones de pesos. Durante ese ao, estos dos programas beneficiaron a alrededor de 6 millones 500 mil familias; en otras palabras, una de cada cuatro familias mexicanas recibi sus apoyos. Sin embargo, a pesar de la magnitud de esta inversin reflejada en el presupuesto, hasta hoy no existen registros oficiales relativos al total de recursos que el Gobierno Federal destina a los nios y los adolescentes del pas.2 En este sentido, el objetivo de esta investigacin es presentar una estimacin de la inversin en nios, nias y adolescentes mexicanos realizada en el periodo 2008-2011, ya que saber cunto, cmo y en qu reas se invierte para el desarrollo de estos grupos es condicin imprescindible para lograr una mayor y mejor inversin en el futuro del pas en trminos de equidad, eficiencia e impacto. Una estimacin sobre la inversin en nias, nios y adolescentes puede ofrecer herramientas al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unin para tomar mejores decisiones de poltica pblica, as como proporcionar informacin precisa para apoyar los programas que ya muestran fortalezas y resultados comprobados, as como para fortalecer los que requieren mejoras de diseo, operacin, transparencia y rendicin de cuentas. Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, la presente investigacin se propone tres objetivos: a) Proveer una estimacin confiable, relativa a la inversin total que el Gobierno Federal mexicano destina a los nios, las nias y los adolescentes del pas.
b) Desagregar la inversin, bajo tres criterios de clasificacin: temtica (por ejemplo: educacin, salud, vivienda) de especificidad, es decir, teniendo en cuenta qu tan especfico es el gasto en el nio por tipo de programa presupuestario c) Generar informacin til para diversos sectores de la sociedad mexicana involucrados en la tarea de lograr una mayor y mejor inversin en la niez mexicana. En concordancia con estos objetivos, se busc identificar los programas o iniciativas a travs de las cuales el Gobierno Federal mexicano, mediante el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), invierte en nios, nias y adolescentes del pas, as como las vas y los temas de inversin, sin entrar en clculos sobre cmo se distribuyen efectivamente los recursos presupuestados entre cada uno de los nios del pas. En este sentido, el presente estudio se limit a la examinacin de los gastos federales, especficamente los recursos considerados en gasto programable.3 No incluye inversiones realizadas por gobiernos estatales o municipales, organizaciones de la sociedad civil, o las propias familias mexicanas. Tampoco incluye recursos relativos a los denominados gastos fiscales correspondientes al dinero que la Federacin deja de recaudar por el otorgamiento de tratos fiscales preferenciales a algunos contribuyentes.4 Para los aos 2008, 2009 y 2010, la estimacin se realiz con base en los datos contenidos en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal; por lo tanto, corresponden a cifras efectivamente erogadas. En el caso de 2011, la estimacin se bas en el contenido del PEF, de manera que corresponden a cantidades programadas para su erogacin.
3 El gasto programable es aquel que se eroga para cubrir la operacin de las instituciones del Gobierno Federal con el fin de brindar servicios a la poblacin y cumplir con metas especficas del Estado. Se le llama programable porque estas instituciones deben programar sus actividades de acuerdo con los ejes de poltica (Plan Nacional de Desarrollo), e incluye la provisin de servicios de carreteras, relaciones con otros pases, servicios de educacin, salud, seguridad pblica, entre otros. El gasto no programable comprende el costo financiero de la deuda, participaciones a entidades federativas, adeudos de ejercicios fiscales anteriores y programas de saneamiento al sistema financiero. 4 A diferencia de lo que ocurre en otros pases, en Mxico no se publica informacin relativa a los beneficiarios, la funcin presupuestal, el sector, la modalidad, o el propsito que cumple un gasto fiscal determinado; nicamente est disponible informacin relativa al impuesto al que corresponde. Por tal motivo, no es posible identificar, dentro de estos gastos, los recursos monetarios que podran estar destinados a atender a los nios del pas.
Cabe sealar que hay otros sectores de inversin que s estn claramente identificados, por ejemplo, el campo (ubicado en el Anexo 8 del Presupuesto de Egresos de la Federacin); los programas con perspectiva de gnero (Anexo 10 del mismo documento), y la atencin integral de la poblacin indgena (Anexo 7 del PEF).
2
3
Tabla 1. Clasificacin del PEF
Clasificacin Clasificacin administrativa Clasificacin funcional Clasificacin por objeto de gasto Clasificacin econmica
Cmo calcular cunto se invierte? metodologa del estudio

La metodologa utilizada para la ejecucin del estudio fue desarrollada de forma conjunta por UNICEF y Fundacin IDEA, y se bas en la adaptacin al contexto mexicano de un planteamiento metodolgico ya aplicado por UNICEF en estudios similares realizados en otros pases de Latinoamrica.5
3.1. Identificacin de los programas presupuestarios en favor de la niez y la adolescencia

La informacin presupuestal contenida en el PEF obedece a cuatro clasificaciones principales: (i) la clasificacin administrativa, la cual estructura los gastos presupuestarios identificando a los ejecutores (ramos) del gasto pblico; (ii) la clasificacin funcional programtica, que identifica las funciones que el Estado desempea al ejecutar los programas presupuestarios (programa de gasto); (iii) la clasificacin por objeto de gasto, y (iv) la clasificacin econmica, que especifica en qu tipo de bienes y servicios se gastar y cul es la naturaleza de cada gasto, si es corriente o de capital.7 Se consider que un programa presupuestario atiende a la niez si cumple con alguna de las siguientes tres caractersticas: a) Sus objetivos promueven de forma directa el cumplimiento de los derechos de la niez. b) Sus beneficios fueron determinados o diseados teniendo en cuenta el bienestar y los derechos de los nios y las nias. c) Atiende necesidades de fortalecimiento de los agentes que actan en favor de los derechos de la infancia.
En primer lugar, a partir de una inspeccin del contenido del PEF 2008-2010 y de los informes de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (Cuenta Pblica) 2011,6 as como de la informacin disponible de forma pblica en las pginas de Internet de las diferentes dependencias e instituciones federales, se confeccion una lista de programas presupuestarios cuyos recursos podran, en principio, coadyuvar al cumplimiento de los derechos de la niez.7 Como se sabe, el PEF tiene vigencia para un ejercicio fiscal, y durante ese periodo se usa como herramienta de administracin del gasto pblico federal. Adems de su naturaleza administrativa, es til para identificar la agenda gubernamental en trminos de la cantidad de financiamiento que reciben las distintas reas de atencin. sta es una de las razones ms importantes que hacen del anlisis del presupuesto una herramienta fundamental para entender el plan de accin de un Estado.
Descripcin Permite asociar el gasto con los responsables de ejecutarlo (ramo administrativo, autnomo, generales y sector paraestatal). Clasificacin temtica que pretende identificar para qu se gasta. Tiene el propsito de identificar qu insumos se adquieren con los recursos de cada programa. Pretende diferenciar entre gasto de capital (infraestructura fsica y recursos financieros) y gasto corriente, desde una perspectiva contable.
Ejemplos Secretara de Educacin Pblica, Instituto Federal Electoral, Secretaras de Estado, etc. Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, Gobierno. Cada funcin tiene sub-funciones. Servicios personales, materiales y suministros, servicios generales, subsidios y transferencias, etc. Gasto de capital, gasto corriente.
5 Vase UNICEF-Ministerio de Economa y Produccin, (2002); UDAPE-UNICEF, (2008), y ENIA, (2009). 6 La Cuenta de la Hacienda Pblica Federal es un documento que de acuerdo a lo previsto en el artculo 74 de la Constitucin Mexicana, as como en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento debe contener un registro de los montos efectivamente gastados en el ao anterior. Debe ser presentado por el Ejecutivo Federal a la Cmara de Diputados a ms tardar el 30 de abril del ao siguiente al que se reporta.
7 La lista de todos los programas incluidos en el estudio se encuentra en la pgina web www.infoninez.mx, mdulo inversin social e infancia.
10
De forma paralela, se extendi una invitacin a las distintas dependencias e instituciones del Gobierno Federal para que identificaran programas operativos (iniciativas o servicios) cuyo propsito fuera coadyuvar al cumplimiento de los derechos de nios, nias y adolescentes. Esto se vuelve especialmente importante en el contexto presupuestal mexicano, en donde no necesariamente existe una relacin uno a uno entre iniciativas (o programas operativos) y los programas presupuestarios que se financian de stas. Adicionalmente, es necesario considerar que algunas iniciativas (o programas operativos) buscan cumplir con varios objetivos, entre los cuales puede encontrarse el desarrollo de los nios, por ejemplo, el programa presupuestario Servicios migratorios en fronteras, puertos y aeropuertos (clave E008), asignado al Instituto Nacional de Migracin (INM). Dicho programa es el nico que administra el INM; con sus recursos (2,792 millones de pesos ejercidos en 2010) se financian todas las iniciativas de este Instituto. Dentro de las iniciativas a cargo del INM existe un servicio de proteccin especializada para nios y adolescentes repatriados, consistente en brindar el acompaamiento de un Oficial de Proteccin a la Infancia (OPI) durante todo el proceso de repatriacin del nio o la nia que viaja sola sin la compaa de un adulto. Por otro lado, es conveniente la colaboracin de las instituciones en el clculo de la fraccin de recursos que de cada programa presupuestario se destina a nias, nios y adolescentes, ya que en algunos casos, hacer el clculo requiere de informacin que usualmente no est incluida en los reportes de publicacin peridica emitidos por el Gobierno Federal.
3.2. Clasificacin temtica de la inversin de acuerdo a los cuatro grupos de derechos fundamentales de los nios y los adolescentes
Una vez identificados dichos programas se clasific cada uno por temas. La clasificacin temtica que se utiliz parte de los cuatro grupos de derechos de los nios, y desglosa stos en temas especficos, procurando guardar similitud con la clasificacin funcional prevista en los reportes presupuestales del Gobierno Federal, en especial en el PEF. Segn la Convencin sobre los Derechos del Nio, los derechos fundamentales son: a) derecho a la supervivencia, que incluye el derecho a la vida y a tener cubiertas las necesidades fundamentales; el derecho a la salud y a la supervivencia, y el derecho a una vida digna; b) derecho al desarrollo pleno, que abarca el derecho a la educacin y el derecho al esparcimiento; c) derecho a la proteccin, que comprende el derecho a la proteccin contra el abandono, la explotacin (incluyendo el trabajo infantil y la explotacin sexual); el derecho a una vida libre de violencia, el derecho a la proteccin social, y el derecho a un procedimiento legal y proteccin con garantas, y d) derecho a la participacin, que corresponde al derecho a tener acceso a la informacin que les concierne, a que sus opiniones sean consultadas y a participar en las decisiones que los afectan. Con base en lo anterior, se defini la siguiente clasificacin temtica:
Tabla 2. Clasificacin temtica

Clasificacin por derechos de la niez Clasificacin temtica Salud Derecho a la supervivencia Vivienda y su infraestructura Alimentacin y nutricin Asistencia social Prestaciones sociales Grupos vulnerables Otros apoyos asistenciales Educacin bsica Educacin media superior Educacin superior Posgrado Subtemas Servicios de salud a la comunidad Servicios de salud a la persona Seguros de salud
Educacin Derecho al desarrollo Deportes, recreacin y cultura Urbanizacin y desarrollo regional Derecho a la proteccin Derecho a la participacin Proteccin contra abuso, violencia, explotacin y discriminacin Informacin Medios masivos de comunicacin Participacin ciudadana
Prevencin Atencin Acceso a la justicia
11
3.3. Vas de inversin en los nios, las nias y los adolescentes del pas
El siguiente paso consisti en determinar la va por la cual se invierte en los nios del pas.8 En lnea con estudios similares previamente realizados por UNICEF en distintos pases de Latinoamrica,9 se definieron cuatro categoras de especificidad: 1) Gasto especfico. Se defini como la inversin destinada a financiar programas operativos (o partes de programas) que entregan beneficios directamente a los nios, o a sus agentes (padres y tutores, o bien profesionales dedicados de forma exclusiva a la atencin de nias, nios y adolescentes, como maestros y pediatras) para asegurar el cumplimiento de sus derechos. Por ejemplo: Oportunidades (S072, en su fraccin correspondiente al Ra o m 11 Educacin Pblica). Uno de los componentes del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, cuyos recursos provienen de este programa presupuestario, otorga becas para que los hijos de las familias beneficiarias completen su educacin bsica y media superior. Todo el componente se considera gasto especfico, ya que aunque el dinero se entrega a las madres, est destinado a la educacin de los nios y adolescentes y condicionado a la asistencia de stos a la escuela. Oportunidades (S072, en su fraccin correspondiente al Ramo 12 Salud). Otro de los componentes del programa asegura un paquete bsico de salud a las familias beneficiarias. De los beneficiarios del componente, una parte son nios, por lo cual una fraccin de los recursos del programa presupuestario correspondiente se considera gasto especfico. Fondo de Aportaciones Mltiples para Infraestructura Edu cativa Bsica (I534). Este programa presupuestario financia la construccin de infraestructura que se utiliza para brindar el servicio de educacin bsica. El programa completo se considera gasto especfico. Instituto Nacional de Pediatra (Ramo 12 Salud). Ofrece aten cin especializada a la poblacin infantil de la Ciudad de Mxico y sus alrededores. Todos los programas presupuestarios asignados al Instituto se consideran gasto especfico. 2) Gasto agntico. Es el gasto destinado a financiar programas (o partes de programas) que promueven el fortalecimiento de los agentes que actan en favor del nio padres y tutores y profesionales enfocados de forma exclusiva a la atencin de nios menores de 18 aos, como maestros y pediatras en su rol de agentes del bienestar del nio. Por ejemplo:
Programa de Estancias Infantiles (S174, Ramo 20 Desarrollo Social). Su objetivo es facilitar a las madres de nios el acceso y la permanencia en el mercado laboral, brindando cuidados de calidad a los nios menores de 4 aos. Fortalece el rol de la madre como proveedora de sustento y proteccin al nio. Programa del Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de Maestros de Educacin Bsica en Servicio (S127, Ramo 11 Educacin Pblica). El programa financia la capacitacin de maestros que se encargan de brindar el servicio de educacin primaria y secundaria. Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias (S216, Ramo 20 Desarrollo Social). Tiene un componente que sustituye pisos de tierra por pisos firmes. Este tipo de accin ha demostrado tener un impacto muy importante en la salud y el desarrollo de los nios y sus madres. Una fraccin de los recursos destinados a este tipo de accin se considera gasto agntico y otra, gasto especfico.10 3) Gasto ampliado. Es el gasto destinado a financiar programas (o partes de programas) que atienden a grupos de poblacin vulnerable en los cuales los nios representan una fraccin importante, y que tienen elementos que atienden a estos ltimos. Por ejemplo: Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (S065, Ramo 20 Desarrollo social). Tiene el propsito de contribuir a abatir el rezago que enfrentan los jornaleros agrcolas y sus familias, mediante acciones orientadas a generar la igualdad de oportunidades y la ampliacin de sus capacidades. Las familias jornaleras agrcolas tienden a migrar con sus hijos, ocasionando un problema agudo de desarrollo de capacidades, por lo cual el programa financia becas (gasto especfico), escuelas especiales (gasto especfico) y albergues (gasto ampliado).11
10 En este contexto, result til y necesario identificar programas que de alguna manera pudieran acercarse a la definicin de gasto agntico, sin cumplirla del todo, y que podan ser utilizados a manera de contraejemplo. Uno de estos casos es el Fideicomiso del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR, S016), que proporciona microcrditos a mujeres del medio rural que carecen de acceso a estos servicios; impulsa el autoempleo y las actividades productivas, as como la adquisicin de habilidades empresariales bsicas y de una prctica de ahorro entre las mujeres de escasos recursos del medio rural. Se consider que este programa no est destinado a coadyuvar al cumplimiento de los derechos de los nios, debido a que no apoya a las mujeres en su condicin de agentes de nios y nias; asimismo, la concrecin de beneficios para ellos requerira del cumplimiento de una cadena causal indirecta (que los negocios emprendidos por las madres tuvieran xito, y que los rendimientos obtenidos fueran invertidos en los nios). 11 A manera de contraejemplo, se identific al Programa de Opciones Productivas (S054, Ramo 20 Desarrollo Social), el cual otorga apoyos para proyectos productivos de personas en situacin de pobreza patrimonial; les asigna mentores para acompaarlos en el proceso y financia acciones de capacitacin y formacin de grupos productivos. En promedio, las familias en situacin de pobreza tienen el doble de hijos que las que no estn en tal condicin; sin embargo, el programa no incluye acciones especficas para la atencin de las necesidades de personas menores de 18 aos, por lo cual no se puede considerar gasto ampliado. El beneficio potencial en favor de los nios y los adolescentes dependera del xito comercial de los grupos productivos y, en su caso, de la decisin de en qu gastar el ingreso adicional, por lo cual el beneficio, de concretarse, es indirecto.
8 El detalle relativo a los programas presupuestarios que se contabilizaron en el estudio como inversin destinada a beneficiar a nios y nias mexicanas est disponible en la pgina web www.infoninez.mx/inversion-infancia inversin social e infancia. 9
Incluyendo Argentina, Bolivia y Uruguay.
12
4) Gasto en bienes pblicos. Es el gasto destinado a financiar programas (o partes de programas) que proveen o financian servicios prestados de forma abierta a la sociedad (por ejemplo parques), y que hayan estado al menos parcialmente diseados para atender necesidades especficas de los nios. Por ejemplo: Programa de Rescate de Espacios Pblicos (S175, Ramo 20 Desarrollo Social). Tiene el propsito de rescatar espacios pblicos con deterioro, abandono e inseguridad, en ciudades y localidades urbanas integradas en zonas metropolitanas, para el uso y disfrute de la comunidad y, con ello, propiciar la sana convivencia. Los espacios incluyen reas de esparcimiento utilizadas de forma intensiva (aunque no exclusiva) por personas menores de 18 aos y diseadas para atender sus necesidades. Por tanto, una parte de sus recursos puede considerarse gasto en bienes pblicos.12
(a) Estimar el ponderador en funcin de la proporcin que los nios y/o sus agentes representen del total de los beneficiarios o poblacin objetivo. Para esta estimacin se utilizaron datos como el porcentaje que representan los nios menores de 18 aos de la poblacin potencial, objetivo o atendida, de la iniciativa en cuestin, o el porcentaje que representan las personas menores de 18 aos y/o sus agentes en las localidades donde habita la poblacin potencial, objetivo o atendida, con la iniciativa en cuestin. (b) Estimar el ponderador en funcin de la proporcin que representa el costo de los insumos, productos o servicios que benefician a los nios o a sus agentes, con respecto del costo total de los insumos, productos o servicios.14 En algunos casos se utiliz una combinacin de ambas lneas. Asimismo, cabe sealar que en la estimacin tambin se tomaron en cuenta fondos federalizados, que son recursos que la Federacin transfiere a las haciendas pblicas de los estados, del Distrito Federal y, en su caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecucin y el cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportacin se establecen. Los recursos correspondientes a algunos de estos fondos se destinan, parcial o totalmente, al desarrollo de acciones en favor de la infancia y la adolescencia. As, para determinar qu fraccin de los recursos de estos fondos se contabilizara dentro de la estimacin, se utilizaron los reportes de uso de recursos contenidos en el apartado denominado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios contenido en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, correspondiente al ejercicio 2009.15
3.4. Criterios para determinar la proporcin del presupuesto asignada a nias y nios
Dado que los programas presupuestarios pueden financiar ms de una iniciativa, programa operativo o servicio, los recursos considerados en un programa determinado pueden integrarse por una funcin que se destina a los nios y por otra que se destina a otros grupos poblacionales o para otros fines. Por esta razn era importante establecer criterios de asignacin de gasto. Para calcular esta proporcin (ponderador)13 se utilizaron dos lneas generales:
12 Por el contrario, los programas presupuestarios clasificados como gasto en la funcin pblica (subfuncin del PEF) no cumplen con este criterio. Comprenden la administracin de las actividades inherentes al funcionamiento de las dependencias y entidades en lo que respecta al control de actividades gubernamentales, fiscalizacin, evaluacin interna del Gobierno Federal. Si bien este gasto financia el manejo de un bien pblico, no fue pensado para atender necesidades especficas de nios o adolescentes, por lo que no fue considerado en ninguna de las clasificaciones del presente estudio.
14 Un ejemplo de la aplicacin de este criterio es el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias (S216, Ramo 20 Desarrollo Social), en cuanto a su componente (o actividad) de sustitucin de pisos de tierra por pisos firmes. Como se ha mencionado anteriormente, estas acciones tienen un impacto muy significativo en la salud y el desempeo escolar de los nios. Por lo anterior, la fraccin de recursos del programa presupuestario S216 dedicada a pisos firmes se incluy en el estudio como iniciativa en favor de los nios. 15 Con el fin de hacer clculos preliminares se utiliz la informacin correspondiente a los ejercicios 2007, 2008 y 2009. Al analizar los resultados, se observ que los ponderadores resultantes para los distintos aos eran muy similares entre s; por tal razn, y para simplificar los clculos definitivos, se tomaron los ponderadores resultantes de la informacin 2009 como aplicables para todo el perodo. No se incluyen los recursos entregados por la Federacin a los estados como parte del pacto fiscal (y que estn catalogados dentro del gasto no programable). Esto ltimo obedece a que los estados no tienen la obligacin de reportar el destino de los recursos obtenidos como parte del pacto fiscal, situacin que hace imposible identificar qu porcin de stos se destina a infancia y adolescencia.
El detalle relativo a los ponderadores utilizados para determinar la fraccin de recursos destinada a beneficiar a los nios mexicanos por cada programa presupuestario est disponible en la pgina web www.infoninez.mx/inversion-infancia inversin social e infancia.
13
13
Cunto se invierte en los nios y adolescentes en el pas?

4.1. Resultados globales 2008-2011
Durante el periodo 2008-2011 la inversin federal en nios y adolescentes oscil entre 737 y 819 mil millones de pesos al ao, a valores constantes de abril de 2011 (vase la tabla 3 y la grfica 2). En total, en el perodo referido se invirtieron 3 billones 123 mil 554 millones de pesos en nios y nias del pas. Lo anterior implica una inversin promedio de 5.85% del Producto Interno Bruto (PIB) de Mxico, y de 30.25% del gasto programable total.
4
800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0
2008
Grfica 2. Gasto total en infancia y adolescencia (millones de pesos, precios constantes abril 2011)
Fuente: Elaboracin propia con base en Cuenta Pblica (2008-2010) y PEF 2011.
Promedio
2009
2010
2011
Tabla 3. Resultados globales de la estimacin de la inversin en infancia y adolescencia, 2008-2011

2008 2009 2010 2011e/ Promedio
Gasto total en infancia y adolescencia (millones de pesos, precios corrientes) Especfico Agntico Ampliado Bien Pblico Gasto total en infancia y adolescencia (millones de pesos, precios constantes abril 2011) Especfico Agntico Ampliado Bien Pblico Gasto total en infancia y adolescencia como % del PIB Slo Especfico y Agntico Especfico, Agntico y Ampliado Gasto total en infancia y adolescencia como % del gasto programable Gasto total por nio (pesos, precios corrientes) Gasto total por nio (pesos, precios constantes abril 2011) Gasto total por nio en USD (Tipo de cambio promedio anual)
e/
644,754.82 437,405.60 165,178.46 4,932.35 37,238.41 737,782.86 500,516.38 189,011.13 5,644.01 42,611.33 5.28 4.94 4.98 28.92 17,103.46 19,571.22 1,533.66
703,170.04 448,400.32 199,655.95 5,697.12 49,416.65 757,842.77 483,264.25 215,179.56 6,140.09 53,258.88 5.89 5.43 5.48 28.59 18,871.45 20,338.74 1,397.10
781,722.31 499,685.26 213,033.09 6,966.76 62,037.20 807,993.40 516,478.02 220,192.43 7,200.89 64,122.06 5.95 5.43 5.48 32.23 21,233.57 21,947.16 1,681.16
819,935.91 525,583.31 229,043.85 7,631.52 57,677.24 819,935.91 525,583.31 229,043.85 7,631.52 57,677.24 6.27 5.77 5.83 31.27 22,545.29 22,545.29 1,882.16
N. A. N. A. N. A. N. A. N. A. 780,888.74 506,460.49 213,356.74 6,654.13 54,417.38 5.85 5.39 5.44 30.25 21,100.60 1,623.52
Los datos de gasto 2008, 2009 y 2010 corresponden a recursos efectivamente erogados (Cuenta Pblica); los de 2011 corresponden al presupuesto de egresos autorizado (PEF).
Fuente: Elaboracin propia. Los datos correspondientes al PIB fueron tomados del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), y las proyecciones de poblacin infantil del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO).
14
Como se ve en la tabla 3, el gasto en infancia y adolescencia como porcentaje del gasto programable y como porcentaje del PIB no ha variado significativamente de 2008 a 2011. Si se toma el dato relativo al promedio del gasto total por cada nio mexicano (grfica 4), se observa que hay una tendencia a la alza, y que de 2008 a 2011 se ha gastado anualmente 21,100 pesos
en promedio. Si bien este dato es significativo, sera necesario hacer un anlisis ms detallado para mostrar cmo se distribuye efectivamente dicho monto, es decir, qu tan equitativo es el gasto, a qu sectores de la poblacin favorece ms, y tambin si el dinero invertido es suficiente para que los grupos con mayores desventajas puedan remontar las brechas de desigualdad existentes en el pas as como ejercer sus derechos en igualdad de condiciones.
8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0
2008 2009 2010 2011
Grfica 3. Tendencia de la inversin social en nios (% del PIB), 2008-2011
Fuente: Elaboracin propia con base en Cuenta Pblica (2008-2010) y PEF (2011).
23,000 22,500 22,000 21,500 21,000 20,500 20,000 19,500 19,000

2008 2009 2010 2011
Grfica 4. Tendencia del gasto total por nio (pesos, precios constantes abril 2011)
Fuente: Elaboracin propia con base en Cuenta Pblica (2008-2010) y PEF (2011).
Gasto total por nio Promedio
15
Existen diversas alternativas metodolgicas para determinar si la inversin destinada a los nios y los adolescentes mexicanos est en un nivel adecuado. Una de ellas es analizar si el presupuesto invertido en la atencin de nios, nias y adolescentes medido como el porcentaje que esta inversin representa del gasto federal total, o del PIB est en lnea con la proporcin que los nios y los adolescentes representan de la poblacin total. Desde esta perspectiva es posible afirmar que el nivel de inversin del Gobierno Federal en los nios del pas es apropiado, pues, segn estimaciones de CONAPO 2010, en Mxico la poblacin menor de edad representa 34% de la poblacin total, y de acuerdo a los resultados del presente estudio, esta poblacin recibe en promedio un poco ms de 30% del gasto programable federal. Sin embargo, lo anterior no implica necesariamente que el monto de la inversin sea el adecuado para garantizar el pleno cumplimiento de los derechos de los nios. Para saber esto se necesitan estudios que muestren en qu reas debe invertirse ms para garantizar efectivamente los derechos de los nios, tomando en cuenta su importancia estratgica para el desarrollo de un pas. Otra alternativa es hacer comparaciones con otros pases de la regin. Si se toma como referencia Argentina, Bolivia y Uruguay pases donde UNICEF llev a cabo anlisis muy similares al presente, bajo metodologas homogneas,16 se encuentra que la inversin promedio por las vas especfica, agntica y ampliada
fue de 5.7, 6.8 y 4.5%, respectivamente.17 En Mxico, para el perodo 2008-2011, la inversin en esas tres vas equivali a 5.44% del PIB.
4.2. Resultados por grupo de derechos de la infancia y la adolescencia 2010

A continuacin se analizar la inversin en infancia y adolescencia de acuerdo a grupos de derechos. Como se puede observar en la grfica 5, en promedio, la inversin, en trminos proporcionales, no vara significativamente en los diferentes grupos de derechos de 2008 a 2011. En este sentido, para efectos prcticos y para facilitar la exposicin, el siguiente anlisis slo se centrar en los ltimos datos disponibles de la Cuenta Pblica, es decir 2010, teniendo en cuenta que los resultados que se muestren son ilustrativos de una tendencia general en la inversin. De cualquier manera, los resultados correspondientes a los ejercicios 2008, 2009 y 2011 pueden consultarse en el apndice. As pues, para 2010 la inversin en temas que promueven los derechos a la supervivencia y al desarrollo ha sido preponderante, pues asciende a 99% del gasto total (774,840.69 millones de pesos), mientras que los temas relacionados a los derechos a la proteccin y la participacin reciben el 1% restante (6,881.62 millones de pesos) (vase la grfica 6).
900,000 800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0

2008 2009 2010 2011
Proteccin Desarrollo Supervivencia
Grfica 5. Gasto total en infancia y adolescencia por derechos (millones de pesos, precios constantes abril 2011)
Nota: No se grafica el derecho a la participacin por representar menos de 0.10% del gasto total en infancia y adolescencia. Fuente: Elaboracin propia con base en Cuenta Pblica (2008-2010) y PEF (2011).
16 Vase UNICEF-Ministerio de Economa y Produccin, (2002); UDAPE-UNICEF, (2008), y ENIA, (2009). Otras instituciones han realizado estudios con objetivos similares para otros pases (por ejemplo, The Urban Institute y Brookings Institution para el caso de Estados Unidos, o UNICEF para el caso de Brasil), que desafortunadamente no resultan de utilidad, ya sea porque la metodologa de estimacin no es comparable, o porque el sistema de financiamiento pblico no es comparable. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, el sistema de salud es principalmente financiado con recursos privados. En lo que toca a Brasil, su sistema educativo es financiado de forma conjunta por el Gobierno Federal, los gobiernos estatales y los municipales.
17 Los porcentajes corresponden a los siguientes aos: Uruguay, 2005-2006; Bolivia, 2006; Argentina, 2002. Si bien es cierto que para hacer una comparacin de la inversin en distintos pases habra que tomar en cuenta una gran cantidad de factores, se ha decidido citar estos datos nicamente con el fin de tener una referencia.
16
439,324.62
450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0

Superviven cia Desarrollo
Grfica 6. Desglose de la inversin total en 2010 por derechos (millones de pesos)
335,516.07
Fuente: Elaboracin propia con base en la Cuenta Pblica 2010.
6,793.82
Proteccin
87.80
Participaci n
Estos resultados muestran que el nivel de inversin en los derechos a la supervivencia y al desarrollo es muy alto comparado con la inversin en cuestiones relacionadas con el derecho a la proteccin y a la participacin. La inversin en estas reas resulta insuficiente si se toma en cuenta que garantizar el derecho a la proteccin implica, entre otras cosas, la conformacin de marcos legales para proteger los derechos de los nios y las nias contra la violencia, el abuso y todas las formas de explotacin y discriminacin; la implementacin de polticas pblicas y la puesta en marcha de programas con ese mismo fin; la generacin de informacin, y la creacin de mecanismos especiales que permi-
tan restituir los derechos que han sido violados o amenazados. Por otra parte, si se analiza la inversin por temas, se concluye que ocho de cada diez pesos que el Gobierno Federal destina a nios, nias y adolescentes mexicanos se invierten en educacin y salud. Estos dos temas concentran 46.9 y 34.4% del gasto total ejercido en 2010, respectivamente (vase la tabla 4). En el otro extremo estn los temas relativos a la proteccin contra el abuso, la violencia, la explotacin y la discriminacin; informacin, medios masivos de comunicacin y participacin ciudadana, con menos de 1% cada uno.
Tabla 4. Desglose temtico de la inversin en nios y adolescentes, 2010

Gasto total (Millones de pesos, precios corrientes) 268,952.24 1,484.26 35,992.06 29,087.50 335,516.07 366,926.74 5,075.71 67,322.18 439,324.62 6,793.82 6,793.82 0.00 87.80 0.00 87.80 781,722.31 Proporcin del Gasto total (%) 34.41 0.19 4.60 3.72 42.92 46.94 0.65 8.61 56.20 0.87 0.87 0.00 0.01 0.00 0.01 100.00
Derechos de los nios
Temas Salud Vivienda y su infraestructura Alimentacin y nutricin Asistencia social Subtotal Educacin Deportes, recreacin y cultura Urbanizacin y desarrollo regional Subtotal Proteccin contra abuso, violencia, explotacin y discriminacin Subtotal Informacin Medios masivos de comunicacin Participacin ciudadana Subtotal
Derecho a la supervivencia
Derecho al desarrollo
Derecho a la proteccin
Derecho a la participacin Total
Fuente: Elaboracin propia con base en la Cuenta Pblica 2010.
17
4.3. Desglose multidimensional del gasto. La inversin por derecho, tema y va de inversin
La tabla 5 presenta un desglose multidimensional del gasto, considerando los derechos de los nios, los temas y las cuatro vas de inversin.18 De ella se desprende, por ejemplo, que del total de la inversin en alimentacin, 43.91% se canaliza por la va especfica; 53.72% por la va agntica y el restante 2.37% como gasto ampliado. Como se puede observar, la inversin en las nias y los nios mexicanos se lleva a cabo principalmente mediante la va especfica (63.92%), seguida del fortalecimiento de los agentes del
bienestar de los nios (27.25%) y la inversin en bienes pblicos (7.94%). El gasto ampliado representa slo 0.89% de los recursos destinados a nias, nios y adolescentes. Lo anterior implica que 91 centavos de cada peso destinado a nios, nias y adolescentes se est invirtiendo ya sea directamente en ellos o a travs de personas con inters en su desarrollo. Asimismo, los datos muestran que en Mxico la inversin por medios indirectos, como los bienes pblicos, no es tan alta en comparacin con las inversiones por otros medios.
Tabla 5. Desglose porcentual del gasto total 2010, por derecho, tema y va de inversin
Va de inversin Agntico Ampliado % del Tema 60.42 0.00 53.72 38.89 57.57 2.34 1.34 16.27 4.46 4.02 4.02 0.00 8.50 0.00 8.50 27.25 % del Tema 0.00 0.00 2.37 0.08 0.26 0.16 0.00 4.16 0.77 39.75 39.75 0.00 0.00 0.00 0.00 0.89
Temas
Especfico % del Tema
Bienes Pblicos % del Tema 1.76 0.00 0.00 1.17 1.51 0.15 71.96 78.28 12.95 0.00 0.00 0.00 63.69 0.00 63.69 7.94
Total
Salud Vivienda y su infraestructura Derecho a la supervivencia Alimentacin y nutricin Asistencia social Subtotal Educacin Derecho al desarrollo Deportes, recreacin y cultura Urbanizacin y desarrollo regional Subtotal Derecho a la proteccin Proteccin contra abuso, violencia, explotacin y discriminacin Subtotal Informacin Derecho a la participacin Medios masivos de comunicacin Participacin ciudadana Subtotal Total
37.81 100.00 43.91 59.86 40.66 97.35 26.70 1.28 81.82 56.23 56.23 0.00 27.81 0.00 27.81 63.92
100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 0.00 100.00 0.00 100.00 100.00
Nota: Debido al redondeo, la suma de los porcentajes no necesariamente es igual a 100. Fuente: Elaboracin propia con base en Cuenta Pblica 2010.
18 Cabe sealar que, para los efectos del presente estudio se consider que los programas presupuestarios del ramo salud destinados a la atencin mdica de la poblacin en general podan ser parcialmente considerados gasto destinado a la infancia en la forma de gasto especfico y gasto agntico. Por otra parte, los programas presupuestarios correspondientes a atencin mdica de alta especialidad slo fueron considerados en la fraccin que representan los pacientes menores de 18 aos, respecto del total de pacientes atendidos, y se hizo un ajuste por si hubiera diferencias en el costo de los servicios entre grupos de poblaciones.
18
4.4. La inversin en los nios y las nias de acuerdo al tipo de programa presupuestario
Antes de pasar al anlisis de la inversin por tipo de programa presupuestario,19 es necesario mencionar que existe una tipologa de los programas presupuestarios que permite organizar, de forma homognea y representativa, las asignaciones de recursos de programas federales y del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del gasto pblico federal para el cumplimiento de sus objetivos y metas, as como del gasto no programable. Estos programas se clasifican de acuerdo a los tipos, grupos y modalidades que se muestran en la tabla 6. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en conjunto con las dependencias y entidades, clasifica el programa presupuestario conforme a las modalidades establecidas en la tabla 6, considerando las caractersticas de las actividades, proyectos y servicios que se
desempeen con los recursos del programa presupuestario en cuestin. Todos los tipos de gasto federal estn sujetos a reglas mnimas comunes establecidas por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; sin embargo, algunos tipos de programas presupuestarios tienen reglas adicionales en materia de institucionalidad, reporte, transparencia y rendicin de cuentas. Los programas sujetos a reglas de operacin, por ejemplo, deben contar con normas pblicas en que se especifiquen sus objetivos, se defina cul es su poblacin objetivo, se seale cules son los criterios que se deben cumplir para poder recibir los apoyos del programa y se clarifique en qu consisten y cmo se entregan sus apoyos, entre otros elementos. Los programas presupuestarios de gasto federalizado, por su parte, tienen una menor reglamentacin, y son tradicionalmente sujetos a disposiciones especficas introducidas por la Cmara de Diputados en el texto del PEF.
Tabla 6. Tipologa de los programas presupuestarios
Tipo de intervencin Subsidios
Nombre Sujetos a reglas de operacin Otros subsidios Prestacin de servicios pblicos Provisin de bienes pblicos Planeacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas Promocin y fomento Regulacin y supervisin Funciones de la fuerzas armadas Especficos Proyectos de inversin Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional Apoyo a la funcin pblica y al mejoramiento de la gestin Obligaciones de cumplimiento de resolucin jurisdiccional Desastres naturales Pensiones y jubilaciones Aportaciones a la seguridad social Aportaciones a fondos de estabilizacin Aportaciones a fondos de inversin y reestructura de pensiones Gasto federalizado
Letra asignada S U E B P F G A R K M O L N J T Y Z I
Desempeo de funciones
Administrativos de apoyo Compromisos del Gobierno Federal
Obligaciones del Gobierno Federal
Gasto federalizado
19 La distincin entre programa presupuestario y programa operativo ya fue abordada anteriormente. Vase el apartado 3.1.
19
Como ya se mencion, los distintos tipos de programas presupuestarios tienen diferentes reglas que permiten dar seguimiento al ejercicio del presupuesto asignado. La grfica 7 muestra que 42.67% de la inversin se distribuye a travs de gasto federalizado, es decir, mediante fondos que son administrados por estados y municipios, mientras que 13.86% es canalizado a travs de programas federales sujetos a reglas de operacin. Si el anlisis se centra en el gasto federalizado (grfica 8), se observa que los principales programas de gasto federalizado son
el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB) y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). El primero de ellos, por s mismo, comprende 32.13% de la inversin federal total en los nios del pas (tabla 7). Si, por otro lado, el anlisis se enfoca en el panorama general representado por el total de los programas presupuestarios, se observa que los 20 programas presupuestarios que ms recursos destinan a los nios canalizan 86.37% del total de la inversin (tabla 7).
T: Aportaciones a la seguridad social 6.28% U: Otros subsidios 9.82%
K: Proyectos de inversin 1.14%
Grfica 7. Desglose de la inversin total en 2010 por tipo de programa presupuestario

Otros 2.32% I: Gasto federalizado 42.67%
Fuente: Elaboracin propia con base en Cuenta Pblica 2010.
S: Sujetos a reglas de operacin 13.86%
E: Prestacin de servicios pblicos 23.91%
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) 2.82% Fondo de Aportaciones Otros Mltiples (FAM) 0.53% 3.24% Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) 5.29% Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB) 74.65%
Grfica 8. Distribucin del gasto federalizado en nios y adolescentes por tipo de fondo de aportacin
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 13.47%
20
Tabla 7: Principales programas que destinan recursos a los nios, 2010

Porcentaje que Recursos destinados el programa a los nios representa de la (millones de pesos) inversin total en los nios 249,084.95 85,769.81 56,425.84 48,447.06 44,941.55 39,345.53 26,363.59 20,925.01 17,668.41 14,585.12 10,824.16 9,393.54 7,230.26 7,135.76 6,869.04 6,844.33 4,665.48 4,656.48 4,584.50 3,844.03 32.13 11.06 7.28 6.25 5.80 5.07 3.40 2.70 2.28 1.88 1.40 1.21 0.93 0.92 0.89 0.88 0.60 0.60 0.59 0.50
Nombre programa presupuestario
Tipo de programa
Porcentaje acumulado
Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB) Atencin curativa eficiente (IMSS) Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Seguro de Enfermedad y Maternidad (IMSS) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) Seguro Popular Prestacin de servicios de educacin bsica en el D.F. (SEP) Prestacin de servicios de educacin tcnica (SEP) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) Subsidios federales para organismos descentralizados estatales (SEP) Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (SEDESOL) Programa IMSS-Oportunidades Servicios de guardera (IMSS) Suministro de Claves de Medicamentos (IMSS) Enciclomedia (SEP) Prestacin de servicios de educacin media superior Fondo de Inversin para Entidades Federativas (SHCP) Programa de Esquema de financiamiento y subsidio federal para vivienda (CONAVI)
Fuente: Estimacin propia con base en Cuenta Pblica 2010.
I (Gasto federalizado) E (Prestacin de servicios pblicos) S (Sujeto a reglas de operacin) T (Aportaciones a la seguridad social) I (Gasto federalizado) U (Otros subsidios) E (Prestacin de servicios pblicos) E (Prestacin de servicios pblicos) I (Gasto federalizado) U (Otros subsidios) I (Gasto federalizado) I (Gasto federalizado) S (Sujeto a reglas de operacin) S (Sujeto a reglas de operacin) E (Prestacin de servicios pblicos) E (Prestacin de servicios pblicos) E (Prestacin de servicios pblicos) E (Prestacin de servicios pblicos) U (Otros subsidios) S (Sujeto a reglas de operacin)
32.13 43.19 50.47 56.72 62.51 67.59 70.99 73.69 75.97 77.85 79.24 80.46 81.39 82.31 83.20 84.08 84.68 85.28 85.87 86.37
21
Cabe sealar que a nivel federal Mxico est teniendo avances importantes en materia de medicin de la eficiencia, eficacia y calidad del gasto pblico. Un ejemplo de lo anterior es la puesta en marcha del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y el Presupuesto basado en Resultados (PbR).20 Adicionalmente, desde 2002, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (CONEVAL) ha coordinado la ejecucin de evaluaciones externas, en las que se examinan, entre otros aspectos, el desempeo, el diseo, los procesos y el impacto de los programas. El PbR-SED y las actividades de evaluacin externa son por naturaleza esfuerzos graduales y de mejora continua. El sistema an no prev indicadores que califiquen la calidad global de un programa presupuestario u operativo (es decir, indicadores que resuman qu tan buenos son el diseo, la operacin, los
resultados y los impactos de cada programa en lo individual). Contar con este tipo de indicadores permitira estimar cul es la calidad promedio del gasto destinado a fines especficos, como la inversin en nios, nias y adolescentes. Desafortunadamente, por el momento no es factible aprovechar la informacin generada por el PbR-SED y las evaluaciones externas para emitir un juicio sobre este particular. Aunque s se han hecho evaluaciones y auditoras externas a algunos programas, est ms all de los lmites del presente estudio ahondar en este particular.21 Sin embargo, en el siguiente apartado se mostrarn algunos resultados de un estudio sobre el grado de institucionalidad de los programas sociales federales y estatales.
20 A partir del ejercicio fiscal 2008, la Administracin Federal puso en marcha el SED, con miras a contar con un presupuesto basado en resultados. Este sistema ha incluido la preparacin gradual de matrices de marco lgico y de indicadores para los programas presupuestarios, en que se especifican los objetivos de cada programa (conocidos como fin y propsito), los servicios o beneficios que otorga (conocidos como componentes) y las actividades realizadas para tales efectos. Incluye tambin la definicin de metas para los indicadores, as como el seguimiento y la evaluacin de sus avances.
21 Sobre la inversin en educacin y salud vase OCDE (2010a, 2010b, 2009a, 2009b y 2008) y SEP (2010).
22
La institucionalidad del gasto: algunos resultados de la evaluacin de los programas federales y estatales
Como ya se dijo antes, en 2010 42.67% del gasto federal destinado a nias, nios y adolescentes se canaliz a travs de programas presupuestarios administrados por estados y municipios. Por esta razn, resulta interesante examinar los datos disponibles relativos a la institucionalidad implcita en los programas manejados por los gobiernos locales, comparados con los administrados por el Gobierno Federal.
En 2009, el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) realiz un estudio en el que evalu el grado de institucionalidad de los programas sociales federales y estatales, aplicando un estndar nico de evaluacin basado en los requerimientos de la Ley General de Desarrollo Social y dems normatividad federal. La evaluacin se realiz sobre informacin voluntariamente proporcionada por ocho dependencias federales y 23
10 10 10 10 9.6 9.1 9.1 9.1 8.2
5
23
SE SAGARPA Estado de Mxico SEDESOL CDI Sinaloa SEMARNAT DIF CNA Guanajuato Jalisco Sonora Zacatecas Nuevo Len Nayarit Durango Quintana Roo Puebla Michoacn Guerrero Distrito Federal Aguascalientes Quertaro Chiapas Hidalgo Tlaxcala STyPS San Luis Potos Veracruz Morelos Coahuila
Grfica 9: Resultados de la evaluacin practicada por el CIDE, relativa a la institucionalidad de los programas federales y estatales, 2009
Fuente: Flores-Roux (2009).
6.9 6.8 6.5 6.4 6.3 6.2 5.9 5.8 5.7 5.5 5.4 5.1 5.1 4.2 3.8 3.2 2.9 2.1 1.5 0 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
9.1 Promedio dependencias federales 5.6 Promedio estatal
0 Calicacin
gobiernos estatales. Entre otros aspectos, analiz si los programas tenan reglas de operacin o algn instrumento normativo equivalente; si su poblacin objetivo estaba claramente definida; si contaban con padrones pblicos de beneficiarios; si tenan matrices de indicadores; si su normatividad fijaba la obligacin de ser evaluados externamente; si publicaban informacin sobre gasto, y si contaban con mecanismos de participacin ciudadana. Con base en lo anterior, se fij un rango del 1 al 10 para calificar los programas. Como se puede apreciar en la grfica 9, la calificacin promedio obtenida por las dependencias federales fue 9.1, mientras que el promedio estatal fue 5.6. Tambin se encontr que 67% de los programas federales cumplan a cabalidad con todos los requisitos seleccionados; slo 5% de los programas estatales cumpla con dichos requisitos. Estos resultados dan lugar a legtimas preocupaciones, en un contexto en que los recursos administrados por los municipios representan, al menos, 4 de cada 10 pesos que el Gobierno Federal destina a los nios del pas.
Cabe puntualizar que, afortunadamente, se estn dando avances graduales si bien limitados en la materia. As, por ejemplo, en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin aplicable al ejercicio 2011, la Cmara de Diputados introdujo nuevas obligaciones en materia de reporte para varios de los programas presupuestarios federales administrados por estados y municipios. Una de las nuevas obligaciones de las autoridades locales es mantener una cuenta bancaria separada para cada fondo, sin poder incorporar remanentes de otros ejercicios ni aportaciones efectuadas por los beneficiarios, lo que facilitar las tareas de auditora. En cuanto al FAEB (Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal) y el FAETA (Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos), los estados debern publicar trimestralmente los datos del personal comisionado y con licencia para el que se hayan realizado pagos con recursos de dichos fondos; la Secretara de Educacin Pblica deber, adems, construir un registro actualizado del personal educativo federalizado, as como conciliar con las autoridades estatales el nmero y tipo de plazas docentes, administrativas y directivas, por escuela.
24
Conclusiones
Como se ha sealado en el presente estudio, invertir en la infancia y la adolescencia tiene una importancia estratgica para el desarrollo presente y futuro de un pas. Uno de los compromisos primordiales de UNICEF es velar para que todos los derechos de los nios, las nias y los adolescentes estn garantizados y puedan ser ejercidos libremente en condiciones de igualdad. La asignacin y el ejercicio presupuestal juegan un papel fundamental para alcanzar esta meta. Es mediante el presupuesto como se determina la cantidad de recursos con los que se financian las polticas pblicas que posibilitan el acceso a la salud, la educacin y la proteccin social; es decir, el presupuesto es determinante para que los derechos establecidos en las leyes puedan ser efectivamente ejercidos. As pues, el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia no puede estar disociado de los medios materiales que los hacen realidad. Como se muestra en este anlisis, el volumen de recursos asignado para atender a los nios y las nias est en lnea con los resultados obtenidos de estudios realizados en otros pases. As, la estimacin de la inversin en Mxico indica que, en el perodo 2008-2011, se destin un promedio anual de 780,888 millones de pesos a nios, nias y adolescentes del pas (5.85% del PIB mexicano), cifra similar a los niveles de inversin en otros pases de Latinoamrica en aos recientes. No obstante, es preciso sealar que existe un desbalance en el financiamiento de los programas que promueven los diferentes derechos de nios y adolescentes. Los recursos destinados en 2010 a aspectos relacionados con el derecho a la supervivencia (como salud, alimentacin y nutricin) y los referentes al derecho al desarrollo (como educacin, deportes, urbanizacin y desarrollo regional) abarcan 99% del gasto total. Mientras que el 1% restante se destina para cubrir otros aspectos relacionados con el derecho a la participacin y a la proteccin, que comprende, entre otras cosas, la conformacin de marcos legales para proteger los derechos de los nios contra la violencia, el abuso y todas las formas de explotacin y discriminacin, as como la creacin de mecanismos que permitan restituir los derechos que hayan sido violados o amenazados en perjuicio de los nios. Los datos emanados de este estudio permiten abrir el campo de discusin sobre la materia. Queda claro que no slo es necesario invertir sumas altas en el desarrollo de la infancia y la adolescencia, sino que tambin se debe asegurar que el presupuesto sea ejercido de forma oportuna y tomando en cuenta los niveles de desigualdad imperantes en el pas. Es decir, debe
haber una distribucin eficiente y equitativa del gasto social que permita garantizar el cumplimiento de los derechos de todos los nios, las nias y los adolescentes de Mxico. Al hacer un anlisis de la inversin social es necesario tomar en cuenta los mecanismos mediante los cuales se ejerce el gasto. El presente estudio muestra, por ejemplo, que apenas 1.4 de cada 10 pesos destinados por el gobierno a nios y adolescentes se aplican en programas sujetos a reglas de operacin, con los ms altos estndares de institucionalidad, transparencia y rendicin de cuentas, y cuyos resultados de evaluacin externa han sido positivos; mientras que cuatro de cada diez pesos destinados a los nios menores de 18 aos se distribuyen a travs de fondos administrados por los gobiernos estatales, como el FAEB y el FASSA. Lo anterior es un dato muy relevante ya que, de acuerdo a las evaluaciones y auditoras que se han hecho a este tipo de fondos, existe la necesidad de poner ms atencin en cuestiones relacionadas con la transparencia, la rendicin de cuentas y la institucionalidad. Con base en el anlisis de los mecanismos de ejercicio presupuestal, es posible sealar algunas tareas pendientes para saber con mayor certeza cmo la inversin realizada repercute en el cumplimiento o no de los derechos de nios, nias y adolescentes. Una de estas tareas es promover que los fondos de aportaciones y dems recursos manejados por las autoridades estatales se ajusten a los estndares que se aplican a los programas sujetos a reglas de operacin (por ejemplo, que estn obligados a publicar informacin detallada relativa al destino de los recursos, as como contar con padrones pblicos de sus beneficiarios); esto contribuira de manera decisiva a mejorar la calidad del gasto.
La transparencia y la rendicin de cuentas sobre el ejercicio del gasto pblico en todos los niveles de gobierno resulta especialmente relevante dado que los fondos de aportaciones administrados por los gobiernos estatales son uno de los principales mecanismos de financiamiento de programas de atencin a la infancia y la adolescencia. Y por otro lado, estos fondos dominan el financiamiento de los dos temas con mayor relevancia presupuestal: salud y educacin. Si bien algunas previsiones recientemente introducidas por la Cmara de Diputados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio 2011 estn alineadas con este objetivo, todava falta mucho por hacer.
25
Los resultados que arroja el presente estudio son muy relevantes pues ofrecen informacin sobre la forma en que se ejerce el presupuesto, que, como ya se dijo, es muy importante para garantizar los derechos de la infancia y la adolescencia. Pero, si bien es fundamental contar con mecanismos que permitan acceder a informacin precisa sobre el monto y el manejo de los recursos, tambin es muy necesario que diversos actores, como la academia y la sociedad civil, adems de los gobiernos, se involucren en el tema para ahondar en otro punto crucial como es la calidad del gasto. En primera instancia, sera deseable que la parte del presupuesto enfocada a la atencin de nios, nias y adolescentes estuviera
etiquetada para que fuera fcilmente identificable, como ya se hace en rubros como atencin indgena, enfoque de gnero o recursos para el campo. Una etiqueta que identifique el presupuesto destinado a la infancia y la adolescencia hara posible sentar las bases para el seguimiento puntual de las acciones destinadas a promover el desarrollo de nios, nias y adolescentes. Un mayor involucramiento de la sociedad en el seguimiento del ejercicio del presupuesto destinado a la infancia y la adolescencia promovera que ste sea ms eficiente y equitativo, lo cual es indispensable para avanzar en el cumplimiento de los derechos de todos los nios, las nias y los adolescentes en el pas.
26
Bibliografa Becker, G. (1964). Human Capital: A Theorical and Empirical Analysis. New York: Columbia University. Carneiro, P. y Heckman, J. (2003). Human capital policy. En J. Heckman y A. Krueger (eds.). Inequality in America: What Role for Human Capital Policy? Cambridge: MIT Press. CEPAL (2010). Panorama social de Amrica Latina. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. CISS (2010). Informe sobre la Seguridad Social en Amrica. Mxico DF: Conferencia Interamericana de Seguridad Social. Cunha, F. y Heckman, J. (2007). The Technology of Skill Formation. American Economic Review, 97(2): 31-47. ENIA (2009). Informe sobre Gasto Pblico en Infancia en Uruguay 1990-2009. Montevideo: ENIA. Flores-Roux, E. (2009). Evaluacin comparativa del grado de institucionalidad de los programas sociales en Mxico. Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, reporte preparado para la Secretara de Desarrollo Social. Gatenio, Shirley y Kamerman, Sheila B. (2006). Investing in Children: Public Commitment in Twenty-one Industrialized Countries. Chicago: The University of Chicago. Heckman, J. (2006). Skill Formation and the Economics of investing in Disadvantaged Children. Science 312(5782): 1900-1902. Isaacs, Julia B. (2009a). A Comparative Perspective on Public Spending on Children. Washington DC: Brookings Institution. Isaacs, Julia B. (2009b). Public Spending on Children and the Elderly from a Life-Cycle Perspective. Washington DC: Brookings Institution. Matias Cattaneo, D. et. al. (2007). Housing, Health and Happiness, World Bank Policy Research Working Paper 4114. Washington DC: World Bank. Mincer, J. (1958). Investment in Human Capital and the Personal Distribution of Income. Journal of Political Economy 66(44):281-302. OCDE (2010a). PISA 2009 Results: What Students Know and Can Do: Student Performance in Reading, Mathematics and Science (Volume I). OCDE. OCDE (2010b). Education at a Glance 2010. OECD Indicators. Paris: OCDE. OCDE (2009a). Doing Better for Children. Paris: OCDE. OCDE (2009b). Society at a Glance 2009. OCDE. OCDE (2008). Education at a Glance 2008, OCDE Briefing note for Mexico. Paris: OCDE. OCDE (2007). Education at a Glance: OECD Indicators. Paris: OCDE. OCDE (2006). Science Competencies for Tomorrows World. Paris: OCDE. OCDE StatExtracts: http://stats.oecd.org/Index. aspx?DatasetCode=CSP2010. Vegas, Emiliana y Santibez, Lucrecia (2010). La promesa del desarrollo en la primera infancia en Amrica Latina y el Caribe. Colombia: Banco Mundial y Mayol. Schultz, T. (1961). Investment in Human Capital. American Economic Review 51(1):1-17. Schultz, T. (1971). Investment in Human Capital: The Role of Education and Research. New York: The Free Press. SEP (2010). ENLACE 2010. Mxico D.F. Secretara de Educacin Pblica. STICERD-Save the Children-ESRC (2004). A Fair Share of Welfare: Public Spending on Children in England. London: STICERD-Save the Children-ESRC. UDAPE-UNICEF (2008). Bolivia, Inversin social en la niez y adolescencia: Un anlisis del gasto pblico social en niveles subnacionales. La Paz: UDAPE y UNICEF. UNICEF (2010). Los derechos de la infancia y la adolescencia en Mxico. Una agenda para el presente. Mxico: UNICEF Mxico. / CIPPEC (2010). Gasto pblico social en infancia y adolescencia, un anlisis presupuestario para la provincia de Tucuman. Buenos Aires: Fundacin CIPECC y UNICEF. (2007). Guatemala invierte en su niez y adolescencia. Propuesta de compromisos bsicos de la Nacin con la niez y adolescencia guatemaltecas. Guatemala: UNICEF. (2005). Cmo influenciar una mayor inversin social en la infancia? Argumentos y estrategias. Panam: UNICEF Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe. /Ministerio de Economa y Produccin (2002). Gasto pblico dirigido a la niez en la Argentina. Argentina: UNICEF. Universidad del Pacfico-Save the children (2002). Los nios... primero? El gasto pblico social focalizado en nios y nias en el Per (1990-2000). Per: Save the Children. Urban Institute (2009). KidsShare, an analysis of federal expenditures on children through 2008. Washington D.C. Brookings Institution. Vasquez H., Enrique (2004). Social expense and childhood: the limitations of an administration. Lima: Universidad del Pacfico-Save the Children. Young, M., (ed.) (2002). From Early Child Development to Human Development. Washington, DC: Banco Mundial.
27
28
Especifico Subtotal (millones de pesos)
109,516.00 1,293.05 17,902.78 13,381.25 142,093.08 376,588.90 1,500.70 27.95 0.29 61.625 1.15 0.03 96.84 71.65 11,008.49 2.83 4.81 640.33 0.00 39.84 27.04 207,844.10 58.27 90.74 880.13 50.02 2.55 12,965.17 48.46 5.66 21.85 0.08 0.25 0.16 0.00 43.89 3.41 22,024.53 54.00 9.62 858.28 2.10 11.25 0.29 11.53 8.39 0.00 100.00 0.25 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 38.05 20.84 172,854.40 60.05 75.47 0.00 0.00 0.00 5,463.28 0.00 0.00 384.99 5,848.27 638.60 3,806.02
Apndice: Resultados por ao (2008-2011) El presente apndice contiene el desglose multidimensional del gasto identificado por ao (2008-2011), considerando los derechos de los nios, los temas y las cuatro vas de inversin. El detalle por subtema est disponible en www.infoninez.mx, mdulo inversin social e infancia.
Tabla A. Desglose por derechos de los nios, temas y vas de inversin (especificidad), 2011
Agentico % del Tema % de la Subtotal Va % del Tema % de la Va Subtotal (millones de pesos) % del Tema % de la Subtotal % del Va (millones Tema de pesos)
1.90 0.00 0.00 1.44 1.64 0.16 70.90
Temas
Gasto
Ampliado
Bienes Pblicos % de la Va
9.47 0.00 0.00 0.67 10.14 1.11 6.60 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
% del Gasto total (millones de Total pesos)

35.10 0.16 4.97 3.26 43.50 47.43 0.65
Derecho a la supervivencia 1,293.05
Salud
287,833.68
Vivienda y su infraestructura
Alimentacin y nutricin
40,785.59
Asistencia social
26,753.26
Subtotal
356,665.59
Derecho al desarrollo 5,368.34
Educacin
388,876.33
Deportes, recreacin y cultura 7.34 55.42 1.07 1.07 0.00 0.01 0.00 0.01 100 525,583.31 27.54 0.00 0.00 23.05 64.10 27.53 23.05 0.00 0.00 0.00 0.01 0.00 0.01 100 4,609.79 52.65 0.88 4,609.79 52.65 0.88 490.07 490.07 0.00 8.360 0.00 8.36 229,043.85 378,852.90 83.38 72.08 20,701.31 4.56 5.60 5.60 0.00 7.00 0.00 7.00 27.93 763.29 1.27 0.15 9,631.20 16.01 4.20 9.04 0.21 0.21 0.00 0.00 0.00 0.00 100
Urbanizacin y desarrollo regional
60,151.03
2,455.76 3,096.09 3,655.30 3,655.30 0.00 0.00 0.00 0.00 7,631.52
4.08 0.68 41.75 41.75 0.00 0.00 0.00 0.00 0.93
32.18 40.57 47.90 47.90 0.00 0.00 0.00 0.00 100
47,300.77 51,745.40 0.00 0.00 0.00 83.572 0.00 83.57 57,677.24
78.64 11.39 0.00 0.00 0.00 69.95 0.00 69.95 7.03
82.01 89.72 0.00 0.00 0.00 0.14 0.00 0.14 100
100.00 100.00 100.00 100.00 0.00 100.00 0.00 100.00 100.00
Subtotal 8,755.16 8,755.16 0.00 119.47 0.00 119.47
454,395.70
Proteccin contra abuso, violencia, explotacin y discriminacin
Subtotal
Derecho a la participacin
Informacin
Medios masivos de comunicacin
Participacin ciudadana
Subtotal
Total
819,935.91
Nota: Debido al redondeo, la suma de los porcentajes no necesariamente es igual a 100.
Fuente: Elaboracin propia con base en PEF 2011.
Tabla B. Desglose por derechos de los nios, temas y vas de inversin (especificidad), 2010
Derechos de los nios % del Tema 37.81 100.00 43.91 59.86 40.66 97.35 26.70 1.28 81.82 56.23 56.23 0.00 27.81 0.00 27.81 63.92 100 0.00 0.00 0.00 7.46 213,033.09 0.00 7.46 0.00 0.00 0.00 8.50 0.00 8.50 27.25 0.76 273.33 4.02 0.13 0.00 0.00 0.00 0.00 100 0.76 273.33 4.02 0.13 71.93 19,596.49 4.46 9.20 3,389.77 2,700.49 2,700.49 0.00 0.00 0.00 0.00 6,966.76 0.17 10,955.43 16.27 5.14 2,802.24 0.27 68.08 1.34 0.03 0.00 0.00 4.16 0.77 39.75 39.75 0.00 0.00 0.00 0.00 0.89 71.49 8,572.98 2.34 4.02 587.53 0.16 27.30 193,155.82 57.57 90.67 876.50 0.26 12.58 8.43 0.00 40.22 48.66 38.76 38.76 0.00 0.00 0.00 0.00 100 3.48 11,312.63 38.89 5.31 22.14 0.08 0.32 3.16 19,333.19 53.72 9.08 854.36 2.37 12.26 0.00 339.57 5,079.31 549.33 3,652.42 52,700.22 56,901.97 0.00 0.00 0.00 55.91 0.00 55.92 62,037.20 0.30 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 20.35 162,510.00 60.42 76.28 0.00 0.00 0.00 4,739.74 1.76 0.00 0.00 1.17 1.51 0.15 71.96 78.28 12.95 0.00 0.00 0.00 63.69 0.00 63.69 7.94 % de la Va % del Tema % de la Va % del Tema % de la Va % de la Va 7.64 0.00 0.00 0.55 8.19 0.89 5.89 84.95 91.72 0.00 0.00 0.00 0.09 0.00 0.09 100 34.41 0.19 4.60 3.72 42.92 46.94 0.65 8.61 56.20 0.87 0.87 0.00 0.01 0.00 0.01 100 499,685.26 24.42 0.00 24.42 0.00 3,820.01 3,820.01 359,436.40 864.29 1,355.21 357,216.90 136,404.43 17,413.16 15,804.51 1,484.26 101,702.50
Temas
Gasto Total (millones de pesos) % del Gasto Total Especfico Subtotal (millones de pesos) Agntico Subtotal (millones de pesos) Ampliado Subtotal (millones de pesos) Bienes Pblicos Subtotal % del (millones Tema de pesos)
Salud 1,484.26
268,952.24
Vivienda y su infraestructura Alimentacin y nutricin
35,992.06
Asistencia social
29,087.50
Subtotal
335,516.07
Educacin 5,075.71
366,926.74
Deportes, recreacin y cultura Urbanizacin y desarrollo regional
67,322.18
Subtotal 6,793.82 6,793.82 0.00 87.80 0.00 87.80
439,324.62
Subtotal
Informacin
Medios masivos de comunicacin Participacin ciudadana
Subtotal
Total
781,722.31
29
30
% del Gasto Total % del Tema % de la Va 8.20 0.00 0.00 0.00 1.38 423.82 2,567.20 29.88 0.56 39.26 2,504.81 0.00 0.00 0.00 1.55 28.39 0.00 0.00 100 0.00 0.00 0.00 0.00 5,697.12 39.26 0.00 0.00 0.00 0.00 0.81 39.37 43.97 43.97 0.00 0.00 0.00 0.00 100 42,207.86 45,198.88 0.00 0.00 0.00 165.04 0.00 165.04 49,416.65 0.12 71.85 76.72 11.24 0.00 0.00 0.00 38.92 0.00 38.92 7.03 0.00 8.20 0.86 5.20 85.41 91.46 0.00 0.00 0.00 0.33 0.00 0.33 100 35.79 100.00 41.49 44.21 37.15 97.15 26.21 1.48 83.43 53.45 53.45 0.00 59.53 0.00 59.53 63.77 100 0.06 0.00 0.00 6.57 199,655.95 0.06 6.567 1.55 0.00 0.00 0.00 0.76 464.84 7.29 0.23 0.76 464.84 7.29 0.23 2,504.81 74.80 19,186.59 4.77 9.61 2,243.13 0.18 10,292.74 18.71 5.16 1,702.09 3.09 0.21 69.05 1.93 0.03 0.00 0.00 0.00 74.40 8,824.80 2.57 4.42 541.05 0.16 9.50 24.39 179,997.96 61.15 90.15 949.18 0.32 16.66 1.96 10,901.86 54.91 5.46 172.41 0.87 3.03 0.67 4,052.73 2.41 14,455.00 55.52 7.24 776.77 2.98 13.63 0.00 0.30 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 19.73 154,641.10 62.57 77.45 0.00 0.00 0.00 4,052.06 1.64 % de la Va % del Tema % de la Va % del Tema % de la Va 35.15 0.19 3.70 2.82 41.86 48.84 0.51 7.82 57.17 0.91 0.91 0.00 0.06 0.00 0.06 100 448,400.32 252.46 0.00 252.46 0.00 3,409.65 3,409.65 335,381.45 815.82 936.53 333,629.10 109,356.77 8,777.96 10,802.15 1,329.18 88,447.48 Especfico Subtotal (millones de pesos) Agntico Subtotal (millones de pesos) Ampliado Subtotal (millones de pesos) Bienes Pblicos Subtotal % del (millones Tema de pesos) 0.00 424.06 0.00 424.06
Tabla C. Desglose por derechos de los nios, temas y vas de inversin (especificidad), 2009
Temas
Gasto Total (millones de pesos)
Salud
247,140.64
1,329.18
Vivienda y su infraestructura Derecho a la Alimentacin y supervivencia nutricin
26,033.92
Asistencia social
19,852.89
Subtotal
294,356.64
Educacin
343,418.77
3,572.77
55,018.51
Subtotal
402,010.04
6,379.30
Subtotal
6,379.30
Informacin
Subtotal
Total
703,170.04
Tabla D. Desglose por derechos de los nios, temas y vas de inversin (especificidad), 2008
Derechos de los nios % del Tema 37.06 100.00 42.16 32.44 37.53 97.08 17.75 1.43 87.54 52.97 52.97 44.44 82.08 0.00 81.17 67.84 100 0.07 0.00 0.00 11.03 165,178.46 0.07 5.70 0.00 5.32 55.56 1.46 0.00 2.76 25.62 0.80 406.43 6.14 0.25 0.00 0.00 0.00 0.01 100 0.80 406.43 6.14 0.25 2,705.83 2,705.83 0.00 0.00 0.00 0.00 4,932.35 77.73 15,980.60 4.11 9.67 1,944.96 0.12 7,039.03 19.25 4.26 1,283.43 3.51 0.50 40.89 40.89 0.00 0.00 0.00 0.00 0.76 0.11 43.79 1.69 0.03 0.00 0.00 77.50 8,897.79 2.55 5.39 661.53 0.19 13.41 0.00 26.02 39.43 54.86 54.86 0.00 0.00 0.00 0.00 100 21.40 148,780.41 59.67 90.07 281.56 0.11 5.71 0.89 7,787.74 65.03 4.71 0.23 0.00 0.00 302.67 6,708.98 655.00 2,091.47 27,718.65 30,465.13 0.00 0.00 0.00 64.31 0.00 64.31 37,238.41 2.08 12,201.77 56.54 7.39 281.33 1.30 5.70 0.00 0.23 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.53 2.69 0.19 80.56 75.80 7.84 0.00 0.00 0.00 16.46 0.00 16.07 5.78 18.20 128,790.90 59.96 77.97 0.00 0.00 0.00 6,406.31 2.98 17.20 0.00 0.00 0.81 18.02 1.76 5.62 74.44 81.81 0.00 0.00 0.00 0.17 0.00 0.17 100 % de la Va % del Tema % de la Va % del Tema % de la Va % de la Va 33.32 0.15 3.35 1.86 38.67 54.16 0.40 5.67 60.24 1.03 1.03 0.00 0.06 0.00 0.06 100 437,405.60 324.83 0.00 320.58 4.26 3,505.57 3,505.57 339,990.97 524.645 460.92 339,005.40 93,584.23 3,884.20 9,098.02 993.44 79,608.57
Temas
Gasto Total (millones de pesos) % del Gasto Total Especfico Subtotal (millones de pesos) Agntico Subtotal (millones de pesos) Ampliado Subtotal (millones de pesos) Bienes Pblicos Subtotal % del (millones Tema de pesos)
Salud 993.44
214,805.78
Vivienda y su infraestructura Alimentacin y nutricin
21,581.12
Asistencia social
11,974.83
Subtotal
249,355.17
Educacin
349,219.72
2,596.18
36,565.75
Subtotal
388,381.66
6,617.83
Subtotal 9.58 390.58 0.00 400.17
6,617.83
Informacin
Subtotal
Total
644,754.82
31
32
Esta publicacin es producto del anlisis y el trabajo conjunto del equipo tcnico de UNICEF Mxico y Fundacin IDEA, realizado principalmente con base en informacin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (2008-2010) y del Presupuesto de Egresos de la Federacin (2011). Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) Mxico Paseo de la Reforma 645 Col. Lomas de Chapultepec, 11000 Mxico, D.F. Tel. 5284-9530 www.unicef.org/mexico www.infoninez.mx e-mail: mexico@unicef.org Foto portada: UNICEF Mxico/Gunther Sahagn Diseo: Genio y Figura

MX Inversion Actualizada

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

MX Inversion Actualizada

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico

Versin actualizada 2008-2011

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Nota a la versin actualizada

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Por qu invertir en las nias, los nios y los adolescentes?

Vase UNICEF (2010).

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Tasa de rendimiento de la inversin en capital humano

colares Costo de oportunidad de fondos Educacin Entrenamiento en el trabajo

Grfica 1. Rendimiento de la inversin en capital humano en distintas etapas de la vida

Fuente: CISS (2010).

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

La importancia de analizar la inversin en infancia y adolescencia en mxico: objetivos y alcances de la investigacin

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Cmo calcular cunto se invierte? metodologa del estudio

3.1. Identificacin de los programas presupuestarios en favor de la niez y la adolescencia

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Tabla 2. Clasificacin temtica

Prevencin Atencin Acceso a la justicia

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Incluyendo Argentina, Bolivia y Uruguay.

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Cunto se invierte en los nios y adolescentes en el pas?

Tabla 3. Resultados globales de la estimacin de la inversin en infancia y adolescencia, 2008-2011

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Grfica 3. Tendencia de la inversin social en nios (% del PIB), 2008-2011

23,000 22,500 22,000 21,500 21,000 20,500 20,000 19,500 19,000

Gasto total por nio Promedio

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

4.2. Resultados por grupo de derechos de la infancia y la adolescencia 2010

900,000 800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0

Grfica 6. Desglose de la inversin total en 2010 por derechos (millones de pesos)

Fuente: Elaboracin propia con base en la Cuenta Pblica 2010.

Tabla 4. Desglose temtico de la inversin en nios y adolescentes, 2010

Derechos de los nios

Derecho a la participacin Total

Fuente: Elaboracin propia con base en la Cuenta Pblica 2010.

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Derechos de los nios

Especfico % del Tema

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

Tabla 6. Tipologa de los programas presupuestarios

Tipo de intervencin Subsidios

Administrativos de apoyo Compromisos del Gobierno Federal

Obligaciones del Gobierno Federal

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011

T: Aportaciones a la seguridad social 6.28% U: Otros subsidios 9.82%

K: Proyectos de inversin 1.14%

Grfica 7. Desglose de la inversin total en 2010 por tipo de programa presupuestario

S: Sujetos a reglas de operacin 13.86%

E: Prestacin de servicios pblicos 23.91%

Fuente: Elaboracin propia con base en Cuenta Pblica 2010.

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 13.47%

Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico 2008-2011