LECCIN 2.

LA ADMINISTRACIN PBLICA1 Jos Vida Fernndez Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid

Sumario: 2.1. La teora de la personalidad jurdica y su proyeccin en el Derecho Pblico. 2.2. La personificacin de la Administracin Pblica en el Estado 2.3. Gobierno y Administracin Pblica 2.4. La Administracin Pblica y sus rganos: la competencia 2.1. LA TEORA DE LA PERSONALIDAD JURDICA Y SU PROYECCIN EN EL DERECHO PBLICO.
La Administracin como sujeto y como actividad

26. Si en la primera de las lecciones correspondientes a la aproximacin a las instituciones bsicas del Derecho Administrativo se ha dado respuesta a qu es el Derecho Administrativo, ahora se tratar de responder a qu es la Administracin Pblica. Debe tenerse en cuenta que adoptamos ahora una perspectiva subjetiva relativa a ese sujeto, la Administracin Pblica (en mayscula) en cuanto institucin individualizada dentro de la organizacin estatal, que es distinta de la dimensin objetiva referida a su actividad propia que es la de administrar (administracin en minscula) que constituye una de las funciones estatales al servicio del inters general. Sin embargo estos dos planos no se encuentran separados, ya que la Administracin Pblica es tanto organizacin como actividad, y ambas dimensiones son precisamente el objeto del Derecho Administrativo.
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Versin 2012 1

 La identificacin de la Administracin Pblica debe partir del anlisis de la cuestin de la personalidad jurdica en el mbito del Derecho pblico, que es precisamente lo que permite su distincin (apartado 2.1); a continuacin se determinar la atribucin de dicha personalidad a las Administraciones en el Estado lo que permite identificar su posicin dentro del mismo (apartado 2.2.); una vez ubicada la Administracin a travs de su personalidad se profundizar en su relacin con el Gobierno dentro del Poder Ejecutivo (apartado 2.3); y, por ltimo, se proceder al examen interior de las propias Administraciones para distinguir los rganos como elementos constitutivos esenciales (apartado 2.4.).
La teora de la personalidad jurdica y su relacin con el Derecho Pblico

27.

La cuestin de la personalidad jurdica es el punto de partida necesario

para responder qu son las Administraciones Pblicas ya que la asignacin de dicho atributo permiti su individualizacin en trminos jurdicos dentro del entramado estatal y, por tanto, su identificacin y definicin. La teora de la personalidad jurdica tiene su gnesis en el Derecho Privado, si bien su aplicacin en el mbito del Derecho Pblico result determinante para el Derecho Administrativo cuya estructura y dinmica parten en la actualidad de la consideracin de las Administraciones Pblicas como sujetos de derecho. La aplicacin de la teora de la personalidad jurdica en el mbito del Derecho Pblico tuvo lugar por la doctrina alemana a partir de mediados del siglo XIX que, partiendo de la pandectistica iusprivatista, acept la configuracin del Estado como persona jurdica, lo que contribuy a modificar el propio concepto del Derecho Administrativo y sirvi de base para la construccin de un Derecho Pblico con entidad propia.

La personalidad jurdica

28.

Desde la Teora General del Derecho, la personalidad jurdica es el

requisito imprescindible para ser sujeto de derecho y, por tanto, para poder entablar relaciones jurdicas, esto es, para ser centro de imputacin de derechos y

obligaciones. La personalidad jurdica reside en las personas fsicas y en las personas jurdicas, que pueden ser tanto pblicas como privadas. Las personas fsicas o naturales gozan de personalidad jurdica por el hecho de serlo ya que se deriva de la propia dignidad de la persona (art. 10 CE) y se articula a travs de lo dispuesto en el Cdigo Civil. Con respecto a las personas jurdicas, su personalidad se deduce asimismo de lo dispuesto en la Constitucin en distintos artculos relativos a las asociaciones, empresas, colegios profesionales, y, por supuesto, a la propia Administracin y de los Estatutos de Autonoma si bien se articula formalmente en leyes concretas: las personas jurdico-privadas encuentran el fundamento de su personalidad jurdica en normas de naturaleza civil (el Cdigo Civil, Ley Orgnica reguladora del Derecho de asociacin, Ley sobre fundaciones, etc.) o mercantil (Cdigo de Comercio, Leyes sobre sociedades annimas, de responsabilidad limitada, etc.); por su parte, las personas jurdico- pblicas tienen asimismo reconocida su personalidad en normas administrativas concretas que se especificarn ms adelante. Tanto las personas jurdico-privadas (una empresa o una asociacin) como las personas jurdico-pblicas (la Administracin General del Estado, de una Comunidad Autnoma, o un Ayuntamiento) presentan, en abstracto, un sustrato similar ya que en ambos casos se trata de organizaciones, esto es, un conjunto de medios personales y materiales dispuestos para un fin. Sin embargo, la diferencia entre los fines asignados que, en un caso ser la produccin de bienes o la prestacin de servicios para obtener beneficios econmicos y en el otro el ejercicio de funciones y potestades para la realizacin del inters general, determinan que se configuren como sujetos radicalmente distintos. Por eso, si bien ambas actan a partir de la capacidad jurdica de que les dota la personalidad jurdica, la proyeccin de sta en el mbito pblico presenta unas caractersticas absolutamente singulares ya que se atribuye a unos sujetos que son poderes pblicos que colaboran en el ejercicio de funciones constitucionales dentro del Estado, por lo que sus atributos se plantean en trminos radicalmente distintos a
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los privados, aunque presenten algunos paralelismos (como ocurre, por ejemplo, con la capacidad de obrar de los sujetos privados con respecto a las potestades y competencias de los rganos administrativos a los que se hace referencia al final de esta leccin).
La personalidad jurdica

29.

Dentro del mbito pblico, la atribucin de personalidad jurdica se

circunscribe a las Administraciones Pblicas ya que son precisamente stas las que, en el marco del Poder Ejecutivo, contribuyen a la ejecucin de las Leyes lo que implica actuar, intervenir, esto es, entablar una infinidad de relaciones jurdicas, esencialmente con los ciudadanos. Paradjicamente el Estado espaol no tiene expresamente reconocida personalidad jurdica, lo cual no significa que dicha figura carezca de relevancia jurdica. El Estado constituye una matriz o metaestructura que rene a todos los poderes y rganos constitucionales, e integra la organizacin territorial del poder, y como tal goza de una presencia jurdica indiscutible y precisa2, si bien no se manifiesta de manera directa e inmediata a travs de relaciones jurdicas concretas (excepto en las relaciones internacionales). Esta ausencia de personalidad del Estado y de los rganos constitucionales distintos de las Administraciones Pblicas al igual que ocurre en determinadas CCAA cuyos Estatutos tampoco atribuyen personalidad a la Comunidad ni a los rganos estatutarios distintos de la Administracin han planteado no pocos problemas doctrinales en torno a las relaciones que establecen para el desempeo de las funciones que tienen encomendadas. Las Cortes Generales (Senado y Congreso), el propio Gobierno, los rganos del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y sus equivalentes
Espaa se constituye formalmente como un Estado social y democrtico de derecho (art. 1 CE) y son constantes las referencias en la Constitucin a ste como entidad (la lengua oficial o la capital del Estado, arts. 3 y 5; el Jefe del Estado, Ttulo II; la celebracin de Tratados Internacionales por el Estado, por el Rey con autorizacin de las Cortes, arts. 63.2 y 94; los Presupuestos Generales del Estado, art. 134; y las competencias del Estado, art. 149).
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a nivel autonmico, son en ltima instancia organizaciones. Por lo tanto, al margen de dichas funciones, necesitan desarrollar otras actuaciones internas o domsticas de mera organizacin y gestin (o administracin) de sus medios que implican entablar relaciones jurdicas con terceros. La falta de personalidad no ha impedido el despliegue de dichas relaciones lo que supone un reconocimiento de facto, conforme a su propia normativa inspirada en normas administrativas que, de hecho, se aplican frecuentemente con carcter supletorio por la afinidad de su contenido con la actividad que necesitan desarrollar que no es otra que la de administrar3, quedando sometidas estas decisiones, en todo caso, a control jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 1.3 LJCA)4.
Efectos de la atribucin de personalidad jurdica a las Administraciones Pblicas

30.

La atribucin de la personalidad jurdica a las Administraciones

Pblicas resulta esencial para la estructuracin del Derecho Administrativo, ya que permite, en primer lugar, atribuir a cada una de ellas un conjunto de funciones o materias para su gestin (competencias) as como unos poderes especficos (potestades) para la consecucin de los fines que tienen encomendados. Asimismo, es la personalidad jurdica la que les habilita para entablar relaciones jurdicas con los ciudadanos, as como entre ellas mismas, y con otros sujetos tanto de carcter pblico como privado. Tambin es la
3 As ocurre, por ejemplo, con los medios personales y materiales de las Cortes Generales. La actividad relativa a su organizacin desarrollada desde las Cmaras queda sometida, en el caso, del personal al Estatuto del Personal de las Cortes Generales, mientras que en el caso de los medios materiales se rige por las Normas de contratacin de obligaciones, ordenacin y fiscalizacin del gasto y ordenacin de pagos, aprobadas por las Mesas del Congreso y del Senado en reunin conjunta el 26 de enero de 1982 y otras complementarias. Un caso aparte es el de la Administracin de Justicia distinta de la administracin de Justicia que corresponde a Jueces y Tribunales, art. 117.1 CE, ya que Jueces y Tribunales tienen a su servicio, para el cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, una organizacin compuesta por un personal y unos medios materiales integrados en la llamada Oficina Judicial que tambin se rige por su normativa especfica, pero que depende de la Administracin Pblica, tanto estatal (Ministerio de Justicia) y autonmica (Consejeras de Justicia o equivalentes), tal y como se dispone en el Libro V de la LOPJ.

Se trata de una manifestacin de la plenitud del control judicial propio de un Estado de Derecho, lo cual no contradice la separacin de poderes ya que no afecta a sus funciones constitucionales sino a las actividades de administracin interna.
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personalidad jurdica la que permite a los ciudadanos atribuirles las actuaciones (o omisiones) de que son objeto y la consiguiente responsabilidad que pudiera derivarse de las mismas, simplificando la identificacin por parte de los ciudadanos de su interlocutor y reforzando la garanta patrimonial del ciudadano al responder con todo su patrimonio. Por ltimo debe aclararse que la personalidad jurdica de las Administraciones Pblicas es distinta de la personalidad propia de las personas fsicas que la componen, estas son, autoridades y empleados pblicos. En efecto, la cuestin no plantea mayor problema ya que estas personas fsicas, cuando actan como parte de la Administracin Pblica no pierden su propia personalidad que permanece activa a efectos de las relaciones internas de la propia Administracin sino que sus actuaciones se atribuyen a todos los efectos a la propia Administracin, por lo que se considera jurdicamente realizada por sta, imputndose al rgano desde el que actan (estas cuestiones se desarrollarn en el ltimo apartado). 2.2. LA PERSONIFICACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ESTADO.
La personalidad jurdica

31.

Las Administraciones Pblicas actan para el cumplimiento de sus

fines con personalidad jurdica nica (art. 3.4 LRJPAC). A los efectos que ahora nos interesa, la personalidad jurdica permite identificar claramente a las distintas Administraciones Pblicas que existen dentro del Estado espaol y determinar tanto las funciones que desempean como los mbitos en que los que lo hacen. Este proceso de ubicacin de las Administraciones pblicas en las coordenadas estatales es ms preciso para su definicin que atender a sus definiciones legales que se presentan como una simple enumeracin sin pretensin de generalidad5.
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As, tanto el art. 2 LRJPAC y en los mismos trminos el art. 1 LJCA dispone: Artculo 2. mbito de aplicacin: 6

De este modo se presente situar a una Administracin que se caracteriza por ser voluminosa, descentralizada y diversificada. En efecto, las Administraciones Pblicas constituyen una suma de

organizaciones que consume en torno al 40% del PIB y que concentran a ms de dos millones y medios de personas a su servicio . Por otra parte, no existe una nica Administracin Pblica sino tantas como instancias en que se encuentra descentralizado el poder territorialmente: a nivel estatal (la Administracin General del Estado), en las Comunidades Autnomas (la Administracin Autonmica) y a nivel local (Diputaciones, Ayuntamientos, Cabildos, Consejos Insulares, etc.). Es diversificada ya que cada una de las Administraciones territoriales asumen una enorme variedad de funciones que desarrolla a travs de diversas frmulas6. Incluso, junto a las Administraciones territoriales existen otras Administraciones especializadas que se crean como instrumentos para el desarrollo de funciones especficas7.
Coordenadas de la posicin de las Administraciones Pblicas dentro del Estado

32.

Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho (art.

1 CE) del que forman parte las Administraciones Pblicas. Para identificar la posicin que stas ocupan en el seno del Estado debe tenerse en cuenta su doble dimensin organizativa: por una parte, la organizacin horizontal que remite a la divisin clsica de los distintos poderes conforme a las funciones estatales que respectivamente cumplen, estas son, legislativa, ejecutiva y judicial; por otra, la

1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas: a) La Administracin General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas. c) Las Entidades que integran la Administracin Local. 2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la consideracin de Administracin Pblica. Estas Entidades sujetarn su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin. Las Administraciones Pblicas sancionan un exceso de velocidad, otorgan becas para el estudio universitario, realizan operaciones quirrgicas e incluso imparten enseanzas de Derecho.
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Por ejemplo, el Instituto de la Juventud, la Agencia Estatal de Meteorologa, etc.

organizacin vertical que responde a la estructura territorial del Estado por la que se distinguen tres niveles de organizacin del poder y, por tanto, de gobierno, como son el Estado, las Comunidades Autnomas y las entidades locales.
Organizacin horizontal

33.

Dentro de la organizacin horizontal o divisin funcional del poder, la

Administracin Pblica se encuadra en el Poder Ejecutivo, si bien debe tenerse en cuenta que ste no existe formalmente como tal sino que es una representacin terica que permite identificar una estructura que cumple unas funciones determinadas dentro del Estado, por lo que el Ejecutivo ni es nico aunque se suele identificar con el Gobierno de la Nacin, ya que se manifiesta en cada uno de los distintos niveles territoriales de organizacin del poder; ni tiene una forma homognea aunque se suele describir como el entramado Gobierno y Administracin, ya que del mismo forman parte sujetos organizados en distintas estructuras (como son, por ejemplo, los entes locales o las universidades).
Los dems Poderes del Estado

34.

A partir de su denominacin se puede describir al Poder Ejecutivo como

aqul compuesto por Gobierno y Administracin Pblica cuya funcin consiste en la ejecucin de las Leyes aunque no se reducen a sta, pues su proyeccin es ms amplia ya que se encargan de la planificacin y desarrollo de polticas que se articulan a travs de diversas actuaciones que pueden desarrollarse fuera de stas. Tanto su estructura como su posicin dentro del Estado se comprende mejor distinguiendo la funcin ejecutiva de las propias de los dems poderes. El Poder Legislativo, esto es, el Parlamento nacional las Cortes Generales (Congreso y Senado) o los Parlamentos autonmicos aprueban las Leyes y eligen al Presidente que forma el Gobierno que asimismo controlan, todo ello en representacin de los ciudadanos. El Poder Judicial tienen encomendada la funcin jurisdiccional que consiste en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en sus distintos rdenes jurisdiccionales aplicando las Leyes para sancionar determinadas conductas (penal), resolver conflictos entre particulares (civil y
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laboral) y controlar la potestad normativa y la legalidad de la actuacin administrativa (contencioso-administrativo). 35. El Poder Ejecutivo, por su parte, desarrolla las polticas que estime
El Poder Ejecutivo

oportunas y se encarga de la ejecucin de las Leyes a travs de una estructura especfica compuesta por Gobierno y Administracin, que si bien son sujetos diferenciados se encuentran fuertemente vinculados constituyendo un entramado nico que, en determinados mbitos como el local aparecen fusionados (Ttulo IV CE, Ttulos correspondientes de los Estatutos de Autonoma, Ley de Bases del Rgimen Local). Las relaciones entre Gobierno y Administracin son complejas y merecen un anlisis especfico que se llevar a cabo en el siguiente apartado. 36. Continuando con la determinacin de la posicin de la Administracin

Funcin ejecutiva

Pblica dentro de la organizacin de los poderes del Estado a partir de la identificacin de sus funciones, debe tenerse en cuenta que la ejecucin de la Leyes por parte del Poder Ejecutivo implica, por una parte, una funcin de direccin poltica mediante la que establece prioridades en la consecucin de objetivos, as como las estrategias y medios jurdicos oportunos para alcanzarlos. En primer lugar, a nivel estatal y autonmico nicos mbitos en los que las Cortes Generales y los Parlamentos autonmicos ejercen la funcin legislativa estructurando el ordenamiento jurdico a travs de las Leyes, la direccin poltica se ejerce por el Gobierno estatal o autonmico mediante la iniciativa legislativa con la que orienta la funcin legislativa, ya que si bien las iniciativas pueden tener distinta procedencia, stos tienen garantizada (en principio) el respaldo de las mayoras parlamentarias que apoyaron su formacin mediante su voto favorable en la investidura del Presidente8. Dentro de la iniciativa legislativa destaca la
Evidentemente depende de la mayora con la que se cuente, ya que en perodos de mayora absoluta de un determinado partido poltico las iniciativas no encontrarn resistencia en las Cmaras en las que dicho partido cuente con votos suficientes para aprobar en solitario las iniciativas del Gobierno. As se puede apreciar cmo en momentos en los que el Gobierno
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correspondiente a la Ley de Presupuestos que resulta determinante para materializar la accin poltica mediante la dotacin de recursos econmicos. En segundo lugar, el Gobierno de la Nacin y los autonmicos tambin desarrollan la accin poltica con el respaldo parlamentario (por lo general) mediante la capacidad que se les reconoce para dictar normas con rango de Ley (Decretos-Leyes y Decretos Legislativos) tanto a nivel estatal como autonmico. En tercer lugar, el Gobierno (estatal y autonmico) y el Pleno de las Administraciones Locales tienen reconocida la potestad reglamentaria con la que desarrollan el contenido de la Leyes concretando y articulando su contenido, por lo que su ejercicio constituye una expresin ms de su capacidad de direccin poltica al condicionar el alcance y las circunstancias de su aplicacin9. Por ltimo, ms all del ejercicio de la accin poltica en el mbito normativo, estos rganos de gobierno tienen reconocida la capacidad de adoptar decisiones en ejercicio de funciones de pura administracin, que si bien quedan sujetas a lo dispuesto en el marco normativo y son aplicacin de ste, pueden tener una enorme trascendencia e incorporan un mbito de discrecionalidad poltica10.
La accin administrativa

37.

Desde el Poder Ejecutivo se desarrolla una accin administrativa

conforme a la direccin poltica articulada desde sus rganos de gobierno, y dentro de lo dispuesto por las Leyes y el resto del ordenamiento. Esta actividad administrativa puede ser asumidas por los rganos de gobierno, como se acaba de sealar, aunque corresponde esencialmente a las

necesita para formarse el apoyo de otros partidos polticos, es necesario negociar cada iniciativa legislativa para que resulte efectivamente aprobada. Este condicionamiento se hace ms evidente cuando las encargadas del desarrollo reglamentario son las Comunidades Autnomas y existen controversias con respecto a los contenidos dispuestos a nivel estatal, como fue el caso, por ejemplo, de la implantacin a nivel autonmico de la asignatura Educacin para la Ciudadana, prevista en la Ley Orgnica 2/2003, de 3 de mayo, de Educacin.
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Por ejemplo, con la fijacin de la cuanta del salario mnimo interprofesional, que contiene indudables consecuencias polticas, econmicas y sociales.
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Administraciones Pblicas que bajo su direccin desarrollan las actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurdico (art. 3.3. LRJPAC). En efecto, la actividad de gobierno, que constituye el ncleo de la funcin ejecutiva, se completa con la actividad administrativa mediante la que se produce una ejecucin difusa de las polticas articulando su aplicacin en casos concretos. De este modo la actividad de ejecucin administrativa conlleva desde el dictado de normas (reglamentos), a la adopcin de actos, la suscripcin de contratos o la realizacin de actividades materiales, que son, en suma, el catlogo de actuaciones de relevancia jurdica que puede producir la Administracin. Como puede comprobarse, la identificacin de las Administracin Pblica dentro de la organizacin horizontal del poder nos facilita su definicin desde una perspectiva estrictamente funcional dentro de los poderes del Estado. As es posible afirmar que las Administraciones Pblicas son aquel aparato organizativo e institucional que dotado de personalidad jurdica y bajo la direccin del Gobierno, acta como su brazo ejecutor desarrollando funciones de ejecucin administrativa. 38. Desde la perspectiva de la organizacin terrritorial del Estado
Organizacin vertical

(organizacin vertical), podemos comprobar que la Administracin Pblica no es nica sino que existe una pluralidad de Administraciones Pblicas en cada uno de los distintos niveles territoriales: Estado, Comunidades Autnomas y Entes Locales (art. 137 CE). Por lo tanto, las referencias a la Administracin Pblica en singular se realizan apelando a una representacin ideal como institucin construida a partir de los elementos comunes. La identificacin de cada una de estas Administraciones dentro de la organizacin territorial del Estado es posible a partir del dato de su personalidad jurdica, y es, precisamente, el que permite afirmar que no existe una

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Administracin nica sino una verdadera masa de Administraciones Pblicas personificadas cuya clasificacin no resulta sencilla.
Catlogo de Administraciones: territoriales e instrumentales

39.

Para catalogar las Administraciones Pblicas existentes en nuestro pas,

que se caracterizan por su carcter plural y descentralizado, aplicaremos un criterio de clasificacin basado en su carcter territorial o instrumental. Las Administraciones territoriales son aqullas que se integran directamente en la organizacin existente en cada uno de los niveles territoriales y forman parte esencial, por tanto, de entes polticos primarios como son el Estado, las Comunidades Autnomas o los Entes Locales. Su carcter esencial las distingue como unas Administraciones completas ya tienen no tienen un fin predeterminado sino que satisfacen con carcter universal los intereses generales dentro de su mbito de actuacin. Asimismo gozan plenamente de todas los potestades administrativas. Las Administraciones instrumentales que suelen denominarse tambin como institucionales o fundacionales, tienen un carcter secundario y limitado, que se manifiesta en su vinculacin a una Administracin territorial matriz con la excepcin de las llamadas Administraciones independientes. Adems, su naturaleza instrumental se deriva de que se adscriben a tareas concretas ya que se crean para el cumplimiento de determinados fines. Asimismo, carecen de la totalidad de las potestades administrativas tpicas, en particular de aqullas que inciden con mayor intensidad sobre los particulares (como son la expropiatoria, sancionadora, inspectora) que deben ser ejercidas por la Administracin territorial de referencia.

Administraciones territoriales

40.

Las Administraciones territoriales no presentan especiales dificultades a

la hora de su identificacin y comprensin ya que forman parte esencial de la organizacin del poder en cada uno de los niveles territoriales y, por lo tanto, se

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presentan en un nmero relativamente limitado. A nivel estatal se encuentra una, la Administracin General del Estado, que depende del Gobierno de la Nacin (art. 97 CE) y se rige especficamente por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). En efecto, La Administracin General del Estado, bajo la direccin del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo (art. 2.1 LOFAGE). Se encuentra constituida por rganos jerrquicamente ordenados (Ministerios y, dentro de stos, Secretaras de Estado, Secretaras Generales, Subsecretaras, Direcciones Generales) en los que organiza y se desarrolla su actividad, si bien esto no supone fragmentacin alguna ya que acta con personalidad jurdica nica (art. 2.2. LOFAGE). En las CCAA existen diecisiete Administraciones autonmica. Las CCAA se estructuran de forma similar, y, en sus respectivos Estatutos de Autonoma, introducen entre las instituciones propias de la Comunidad, el Gobierno y la Administracin (por ejemplo, el Gobierno y la Administracin de la Generalitat o la Junta de Andaluca11). El Gobierno y la Administracin de cada Comunidad se rigen por leyes autonmicas que siguen el mismo patrn establecido a nivel estatal, por lo que esta ltima depende de aqul constituida por rganos jerrquicamente ordenados, y acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica (por ejmplo, arts. 1 y 37 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y la Administracin de la Comunidad de Madrid). El tercer nivel correspondiente al mbito local el nmero de Administraciones se dispara en tanto existe una por cada municipios ocho mil ciento ocho,
Debe tenerse en cuenta que suelen producirse metonimias y, a veces, se utiliza la denominacin del Ejecutivo para denominar a la propia Comunidad (por ejemplo, se suele decir que tal o cual competencia es de la Junta de Andaluca, cuando en realidad es de la Comunidad Autnoma de Andaluca), o, a la inversa, se imputan cuestiones propias de la Administracin autonmica a la entera Comunidad (por ejemplo, las becas de la Comunidad de Madrid).
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provincia cuarenta y una, ya que se excluyen las Comunidades uniprovinciales e isla ocho (art. 137 CE y Captulo II del Ttulo VIII CE). A diferencia de los supuestos anteriores, no existe una diferenciacin entre el Gobierno y la Administracin en el mbito local, sino que ambos se concentran dentro de una misma persona jurdica. En los municipios, la actividad de gobierno y administracin corresponde a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales (art. 141.1 CE); en las provincias, se encomienda a las Diputaciones Provinciales (art. 141.2 CE, si bien en el caso del Pas Vasco son las Juntas Generales en cada uno de los Territorios Histricos y en el caso de las CCAA uniprovinciales sus funciones se desarrolla por la Comunidad); mientras que en las islas se atribuye a los Cabildos o Consejos (art. 141.4 CE). Estas seran las denominadas entidades locales territoriales (art. 3 LBRL), que no agotan la organizacin local, ya que a nivel autonmico se pueden disponer otras entidades compuestas por municipios que pueden ser de mbito supramunicipal (comarcas, reas metropolitanas, mancomunidades) o inframunicipal (parroquias, aldeas, pedanas). Todas las Administraciones Locales se rigen por lo dispuesto en el Captulo II del Titulo VIII CE y la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local y, en cada Comunidad Autnoma, por lo dispuesto en los respectivos Estatutos de Autonoma y las Leyes autonmicas de desarrollo. Por ltimo, merece una mencin especfica la situacin de los territorios de Ceuta y Melilla, que gozan de sendos Estatutos de Autonoma, pero que se constituyen, no Comunidades Autnomas, sino como Ciudades Autnomas con organizacin propia similar a la de los municipios.
Administraciones instrumentales

41.

La pluralidad de Administraciones Pblicas no se reduce a las de

carcter territorial, ya que en cada uno de los tres niveles han proliferado una multitud de Administraciones Pblicas que responden a una lgica propia y distinta de aqullas, que se denominan genricamente como Administraciones instrumentales comnmente denominados entes u organismo pblicos.
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 Por lo general, las Administraciones instrumentales suelen manifestarse como el resultado de una especie de desdoblamiento de la personalidad que experimentan las Administraciones primarias o territoriales producido por la necesidad de dar respuesta a tareas especficas. En efecto, la acumulacin de funciones y actividades cada vez ms complejas y especializadas en manos de la Administraciones Pblicas motiv una descentralizacin funcional, esto es, una asignacin de determinadas funciones a sujetos especficamente creados para ello fuera del centro originario que sera la Administracin territorial correspondiente12. Como se ha sealado, estas Administraciones se manifiestan en todos los niveles territoriales, por lo que el nmero de Administraciones pblicas aumenta exponencialmente haciendo casi imposible establecer un catlogo de todas ellas. Las Administraciones instrumentales responden a un mismo esquema, ya que a partir de una misma personalidad jurdico-publica presentan distintos grados de sometimiento a la normativa administrativa. A nivel estatal existen organismos autnomos que se rigen plenamente por el Derecho Administrativo (Instituto de la Juventud, el Instituto Nacional de Consumo); las entidades pblicas empresariales que, a pesar de su nombre, son personas pblicas aunque desarrollan parte de su actividad en rgimen de Derecho privado no el ejercicio de potestades administrativas (ADIF, Agencia Tributaria); y las agencias estatales, similares a las anteriores aunque se encargan de la gestin de servicios pblicos y de actividad mercantil (Agencia Estatal de Meteorologa, Agencia Estatal del BOE). Al margen quedaran las Administraciones independientes, que si bien tienen carcter instrumental se caracterizan por su posicin independiente del Gobierno (Banco de Espaa, Agencia Proteccin de Datos, Comisin Nacional
Para ofrecer una visin completa de este fenmeno debe aadirse que en el origen de este fenmeno no slo se encuentra la especializacin de funciones sino tambin las posibilidades que ofrece la creacin de un nuevo sujeto para flexibilizar el rgimen en el que se desarrollan dichas funciones, ya que las Administraciones instrumentales se caracterizan precisamente por sustraerse, en mayor o menor grado, a la normas comunes a las Administraciones Pblicas en aspectos como son la gestin del personal o de sus bienes y, por supuesto, de su propio presupuesto.
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de la Energa). Este mismo esquema se reproduce con distintas denominaciones a nivel autonmico y local. No debe confundirse con las Administraciones instrumentales otros entes instrumentales con personalidad jurdico-privada (empresas pblicas como la Agencia EFE o Metro, S.A., fundaciones como la Fundacin Thyssen o la del Canal de Isabel II). Si bien desarrollan actividades vinculadas al inters general, no se son Administraciones Pblicas, aunque si se consideran incluidos en el sector pblico, concepto jurdico que abarca a todas las Administraciones territoriales o instrumentales y a estos sujetos privados vinculados a ellas. 2.3. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA.
Estructura del Ejecutivo

42.

El Poder Ejecutivo est constituido por el entramado Gobierno-

Administracin, cuya arquitectura presenta una cierta complejidad por los numerosos matices que presenta. No obstante, antes de continuar debe tenerse en cuenta que el Poder ejecutivo no es nico salvo en un representacin terica sino que se descompone en funcin de los distintos niveles territoriales existentes Estado, Comunidades Autnomas, Entidades Local y es precisamente en este ltimo mbito donde esa diferenciacin entre Gobierno y Administracin no existe.
La personalidad jurdica

43.

En el caso del Estado y las CCAA, el Gobierno de la Nacin y los

autonmicos constituyen rganos distintos de las Administraciones Pblicas que dirigen, como se podr comprobar a continuacin. Sin embargo, el Gobierno goza de una naturaleza dual, tanto desde el punto de vista orgnico como funcional es tanto Gobierno como Administracin. Por lo que respecta a su organizacin, el Gobierno de la Nacin y los autonmicos se componen de un presidente (y vicepresidente) y de los ministros
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o consejeros, que, a su vez, forman parte de la Administracin encabezando los respectivos departamentos (ministerios o consejeras) en los que sta se estructura. De esto modo, la vinculacin entre Gobierno y Administracin es plena y se articula a travs de esos goznes que son los ministros o consejero que son miembros del Gobierno y a la vez culminan la organizacin de la Administracin. En cuanto a sus funciones, el Gobierno tiene encomendada la direccin de la poltica general y de la Administracin (art. 97 CE y correspondientes de los Estatutos de Autonoma) en cuyo desempeo ejerce tanto funciones constitucionales de gobierno como de administracin, que dan como resultado actos polticos (de gobierno) y actos administrativos del Gobierno, que se diferencian tanto por el rgimen jurdico que se sigue en uno y otro caso, cuanto por el alcance del control judicial. El Gobierno de la Nacin y de los Gobiernos autonmicos, tienen encomendadas unas funciones bsicas connaturales a su naturaleza que est recogidas en su propia norma constitutiva que pueden ser calificados como actos de polticos o de gobierno ya que slo quedan sujetos por lo dispuesto en sta y no puede ser sometido a control judicial salvo en determinados aspectos a diferencias de sus actos administrativos que son plenamente controlables por los Tribunales. Se trata de un porcentaje muy reducido de la actividad del Gobierno, aunque tiene una enorme trascendencia. En concreto se trata de las decisiones en materia de relaciones internacionales (asistir o no a una cumbre, retirar embajadores, etc.), la presentacin o retirada de iniciativas legislativas y, con respecto al Presidente, la convocatoria de elecciones.
La personalidad jurdica

44.

El Poder Ejecutivo a nivel estatal se compone del Gobierno de la Nacin

y de la Administracin General del Estado. A stos se refiere precisamente el Ttulo IV de la Constitucin cuyo contenido se aplica al resto de los niveles territoriales ya que contiene las lneas maestras del diseo del Poder Ejecutivo que son perfectamente extrapolables a las dems instancias.
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 El Gobierno es un rgano constitucional, ncleo esencial del Poder ejecutivo, diferenciado de la Administracin General del Estado con la que, sin embargo, se encuentra perfectamente articulado. Esta separacin se manifiesta en la configuracin que se establece en el Ttulo IV CE (Del Gobierno y de la Administracin) y se concreta en las normas que ordenan su respectiva organizacin, competencia y funcionamiento que son, por una parte la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), y, por otra, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE).
Gobierno de la Nacin

45.

El Gobierno de la Nacin se compone del Presidente, de los

Vicepresidentes en su caso, y de los Ministros que son nombrados a propuesta de aqul (art. 98.1 y 100 CE). A partir de esta composicin el Gobierno se caracteriza, en primer lugar, por el principio de direccin presidencial lo que no significa evidentemente que el nuestro sea un sistema presidencialista ya que, dentro ste, la figura del Presidente resulta fundamental pues decide su estructura y composicin, dirige su accin y coordina las funciones de los dems miembros del mismo y de sus respectivos Departamentos, todo ello en ejercicio de su legitimidad democrtica. El Gobierno responde, en segundo lugar, al principio de colegialidad ya que los miembros del Gobierno se renen como rgano colegiado en el Consejo de Ministros, al que corresponde las principales decisiones para la direccin de la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado, ejerciendo la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria. Por ltimo, el Gobierno se estructura y desarrolla sus funciones conforme al principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una amplia autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin, y condiciona la estructura de la Administracin General del Estado basada en la existencia de distintos ministerios.
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Administracin General del Estado

46.

La Administracin General del Estado, constituida por rganos

jerrquicamente ordenados y dispuestos conforme a un criterio departamental, acta desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo bajo la direccin del Gobierno de la Nacin y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, para servir a los intereses generales. La principal de sus caractersticas es su sumisin a la direccin del Gobierno y lo dispuesto en la Ley y el Derecho (art. 97 CE y 2.1 LOFAGE). El Gobierno cuenta con la Administracin como brazo ejecutor para el desarrollo de sus polticas gracias a la actividad de ejecucin administrativa que esta desarrolla conforme al principio de legalidad que exige en todo caso cumplir con lo dispuesto en las Leyes y en el resto del ordenamiento jurdico. Esto no significa que la Administracin encuentre perfectamente predeterminada su actividad y que acte de forma automtica. La direccin del Gobierno no se formaliza en un programa exhaustivo y detallado de actividades, sino que se trata de una programacin bsica que es desarrollada por los rganos superiores (Ministros, Secretarios de Estado) a los que corresponde establecer los planes de actuacin de la organizacin situada bajo su responsabilidad y a los rganos directivos su desarrollo y ejecucin (art. 6.2 y 8 LOFAGE). En cuanto a su estructura y composicin, la Administracin General del Estado est constituida por rganos jerrquicamente ordenados y estructurados en departamentos (art. 2.2 y art. 6.1 LOFAGE). El principio jerrquico es el ms caracterstico del diseo de las Administraciones continentales inspiradas en la estructura piramidal tpica del modelo francs que, a su vez, haba sido asumido de la organizacin militar, y garantiza la unidad de actuacin y proporciona una mayor eficacia. La estructura departamental es comn a toda organizacin racionalizada para obtener una mayor eficacia y eficiencia en su actividad, si bien en las Administraciones se manifiesta con mayor intensidad por la amplitud y variedad de sus funciones.
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 Conforme a estos dos principios esenciales la organizacin de la Administracin General del Estado se estructura en rganos centrales, integrados en cada uno de los ministerios; y rganos territoriales perifricos basados en Delegados y Subdelegados del Gobierno en las CCAA y las provincias que actan como una red capilar de rganos con una actuacin territorial limitada. Los rganos centrales se estructuran de acuerdo al principio de jerarqua y el departamental, por lo que la organizacin de la Administraciones General del Estado aparece como diversas pirmides culminadas por los respectivos ministros que se someten, a su vez, jerrquicamente al Gobierno integrado por todos ellos y encabezado por el Presidente. Cada Ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogneos de actividad administrativa (art. 8 LOFAGE) que son dirigidos por el Ministro del que dependen una serie de rganos (Secretarios de Estado, Subsecretario, Secretarios Generales, Directores Generales, Secretarios Generales Tcnicos y Subdirectores Generales, art. 11 LOFAGE). Son rganos intermedios ocupados por autoridades de designacin poltica que constituyen un delgado estrato dentro de la composicin de la Administracin ya que el gestin de la actividad administrativa que se proyecta a travs de stos rganos se sostiene sobre un enorme conjunto de unidades administrativas que se analizarn ms adelante en las que se encuadran los empleados pblicos que desarrollan su actividad de forma profesionalizada. Estos empleados pblicos, bajo su condicin de funcionarios o de personal laboral, constituyen el elemento permanente de las Administraciones Pblicas y su estatuto es el resultado de la evolucin hacia la profesionalizacin, la neutralidad y la objetividad de unas Administraciones que son dirigidas por las instancias polticas como el Gobierno pero que no son creadas por stas a travs de la incorporacin de sus afines (sistema del botn o spoil system).

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Gobiernos y Administraciones autonmicas

47.

En las Comunidades Autnomas el Poder ejecutivo se estructura sobre la

base de un Gobierno y de una Administracin Pblica bajo su direccin. De este modo, los Estatutos de Autonoma establecen la composicin y funciones y organizacin de los Gobiernos autonmicos, as como principio de organizacin y funcionamiento de la Administraciones pblicas autonmicas13. Al igual que sucede a nivel estatal, existe un desarrollo legal de ambas instituciones que se contiene en Leyes autonmicas dedicadas de forma separada al Gobierno y a la Administracin o que las regulan de forma conjunta14. Los Gobiernos autonmicos se estructuran y organizan de forma paralela al Gobierno de la Nacin, a partir de la su composicin encabezada por un Presidente electo, y unos vicepresidentes en su caso, y consejeros nombrados ste. La Administracin autonmica comparte con la Administracin General del Estado los mismos principios organizativos, por lo que presentan un fuerte paralelismo en la ordenacin de sus respectivos Gobierno y Administracin. Al igual que los ministros, los consejeros autonmicos son miembros del Gobierno y asimismo dirigen sus respectivas Consejeras cuya estructura es muy similar a la de los ministerios si bien existen diferencias en la denominacin de los rganos. Adems de estos rganos centrales, la Administracin autonmica cuenta que sus propios rganos territoriales perifricos para desplegar su accin administrativa en todo su territorio. Por ltimo, como ocurre en todo los

Como se ha sealado, pueden emplearse denominaciones diferentes: Gobierno y Administracin de la Generalidad, Gobierno o Diputacin General de la Aragn y Administracin Pblica en Aragn; Junta de Andaluca y Administracin de la Junta;
13

Entre las primeras, Andaluca lleva a cabo la regulacin por separado en la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca y la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca ; por su parte la Comunidad de Madrid cuenta con la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid
14

21

niveles territoriales, existen mltiples Administraciones instrumentales similares en trminos organizativos a las existentes a nivel estatal.
Administraciones Local

48.

Dentro de la Administracin Local no existe una diferenciacin subjetiva

del Gobierno y de la Administracin, ya que a diferencia de las dems instancias territoriales se produce una eleccin democrtica de todos los miembros que ejercen las funciones de gobierno dentro de stas. En los municipios, desde su personalidad jurdica nica y plena, el gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales son elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, mientras que los Alcaldes son elegidos por los Concejales o por los vecinos (art. 140 CE y Captulo II del Ttulo II LBRL). Conforme a dicha estructura bsica que puede ser completada por otros rganos como las Juntas de Gobierno, Comisiones Especiales, etc., la posicin del Alcalde y del Pleno no se puede equiparar a la correspondiente a la Presidente y el Gobierno, ni tampoco a la del Gobierno con respecto a los Parlamentos, ya que la naturaleza de la organizacin del poder local presenta una lgica propia. En primer lugar, no se proyecta la dinmica caracterstica de la divisin de poderes ya que si bien los municipios gozan de autonoma propia, ste no es plena al carecer de la potestad legislativa, por lo que desde el mbito local se lleva a cabo la ejecucin de la Leyes tanto estatales como autonmicas (carcter bifronte), por lo que se encuadran en el marco del Poder ejecutivo. Adems, el hecho de que los Concejales en los diferentes rganos de gobierno desempeen tareas de administracin hace innecesaria la estructura diferenciada entre Gobierno y Administracin y altera el significado de la figura del Alcalde como equivalente al Presidente del Gobierno. El Pleno se convierte en el mximo rgano de representacin poltica y debate de
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cuestiones estratgicas. El Alcalde es el verdadero motor de la actividad municipal en tanto dirige el gobierno y la administracin municipal, apoyado la Junta de Gobierno. Estos constituyen el equivalente al Gobierno a nivel local, y dirigen los restantes rganos municipales que se estructuran de forma jerarquizada y departamental (rea de Gobierno). Incluso en los municipios de gran poblacin y, por tanto, actividad administrativa existe una organizacin territorial desconcentrada constituida por las Juntas de Distrito. Adems, en el mbito municipal se reproduce el fenmeno de la descentralizacin funcional en Administraciones instrumentales, es decir, organismos pblicos dotados pe personalidad jurdica propia especializados en la gestin de servicios pblicos municipales. La provincia es asimismo una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo (art. 141 CE y Captulo del Ttulo III LBRL). La estructura y organizacin de las Diputaciones Provinciales se asimilan a la propia de los municipios sobre la base un Presidente, Junta de Gobierno y un Pleno, que presenta la particularidad de que la eleccin de sus miembros es indirecta entre los concejales de los municipios integrados en la provincia sobre la base de los resultados electorales municipales. Los Cabildos y Consejos en las islas se asimilan en su organizacin a la Diputaciones Provinciales. 2.4. LAS ADMINISTRACIN PBLICA Y SUS RGANOS: LA COMPETENCIA.

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La personalidad jurdica

49.

Como se ha podido comprobar hasta ahora, cada una de las

Administraciones Pblicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica, por lo que constituyen un nico sujeto de derecho a pesar de estar compuesta por una multiplicidad de rganos jerrquicamente ordenados. Resulta ahora oportuno el smil de un cuerpo compuesto por rganos que actan de forma unitaria desempaando cada uno de ellos distintas funciones. Sin embargo la cuestin no es tan sencilla, en concreto porque este sujeto con personalidad nica acta a travs de sus rganos compuestos por personas fsicas que son las que verdaderamente manifiestan su voluntad. El problema surge en torno a la calificacin jurdica de estas personas, lo cual se resolvi a travs de la teora del rganos. Al margen de los debates doctrinales, los rganos pueden ser definidos como la unidad dentro de una organizacin que rene un conjunto de medios personales y materiales para el cumplimiento de unas funciones determinadas. Esta definicin es comn para cualquier tipo de organizacin (una sociedad annima o un club de ftbol), como ya se ha sealado, por lo que los rganos administrativos se distingue, evidentemente por su pertenencia a una organizacin singular como es una Administracin Pblica. Pero, adems, se caracteriza por ser creada y reguladas por normas jurdicas y, asimismo, por producir efectos jurdicos con su actuacin. Precisamente ste ltimo es el elemento distintivo de los rganos administrativos dentro de la organizacin administrativa y por lo que su posicin resulta capital en tanto exteriorizan la voluntad de la Administracin. Esta caracterstica permite distinguir entre rganos y unidades administrativas. Los rganos son aquellas unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo (art. 5.2 LOFAGE y correspondientes de las Leyes autonmicas). Los rganos son ocupados exclusivamente por sus titulares, que

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pueden ser uno solo (rganos unipersonales) o varios (rganos colegiados) que suelen ser designados libremente15. Las unidades administrativas son los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas (art. 8 LOFAGE y correspondientes de las Leyes autonmicas). Las unidades dependen de un rgano administrativo y constituyen el mbito de la actividad administrativa pura desprovista de carcter directivo y plenamente profesionalizada al servicio de los rganos por lo que carecen de capacidad para comprometer la voluntad de la Administracin. La unidades encuadran a un conjunto de empleados pblicos que desempean sus actividades de forma racionalizada conforme a una organizacin basada en puestos de puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente por una jefatura comn responsable del correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecucin de las tareas asignadas a la misma. Si bien la jefatura y dems puestos se adjudican por concurso a los empleados pblicos en funcin del principio de mrito y capacidad, existen puestos de libre designacin que permiten a los titulares de los rganos directivos encomendar tareas de mayor responsabilidad a personas de su confianza. Las unidades administrativas suelen tener una estructura compleja, agrupando dos o ms unidades menores de forma jerarquizada creando una estructura similar a la de los rganos, y que vara para cada Administracin, aunque suele articularse en unidades comunes (rea, servicio, seccin y negociado) y especiales (que reciben distintas denominaciones).

En cualquier caso los rganos no abarcan otros sujetos distintos, lo que no significa que desarrollen su actividad en solitario sino que se apoyan en los rganos inferiores y, en ltima instancias, en el personal administrativo (empleados pblicos) encuadrados en las unidades administrativas dependientes. As un Director General cumple con sus funciones con el apoyo de los Subdirectores Generales en su caso, o directamente, de las unidades administrativas a su servicio.
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La creacin de rganos administrativos

50.

La trascendencia de los rganos administrativo explica la reserva de Ley

sobre el rgimen de creacin, actuacin y coordinacin de los rganos administrativos (art. 103.3 CE), de tal manera que se impide que la propia Administracin pueda disponer a voluntad de un elemento tan importante para la articulacin de las relaciones jurdicas que despliegan, lo que no impide que cuente con una potestad especfica para establecer, dentro del marco establecido por la Ley, la organizacin que consideren ms idnea para el cumplimiento de sus fines. La potestad organizatoria se ejerce dentro de un marco comn contenido en el Ttulo II De los rganos de las Administraciones Pblicas de la LRJPAC, y conforme a las especialidades dispuestas para cada una de las Administraciones Pblicas en sus respectivas normas de organizacin y funcionamiento, en las que se establece su rgimen especficas creacin, modificacin y supresin (LOFAGE, Leyes de Administracin autonmica, LBRL). Con carcter general corresponde a cada Administracin Pblica delimitar, en su propio mbito competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin (art. 11 LRJPAC). La creacin de cualquier rgano administrativo exige el cumplimiento de los siguientes requisitos (art. 12 LRJPAC): A) Determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de que se trate y su dependencia jerrquica. B) Delimitacin de sus funciones y competencias. C) Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. No podrn crearse nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos.

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 Dentro de las diferentes clases de rganos, debe tenerse en cuenta, la distincin entre rganos unipersonales y rganos colegiados, en tanto, para stos ltimos se dispone un rgimen jurdico comn que contiene peculiaridades organizativas y de funcionamiento contenido en el Captulo II del Ttulo II LRJPAC. A partir de este marco comn, cada Administracin Pblica cuenta con su propio rgimen crear, modificar y suprimir rganos y, asimismo, para designar a sus titulares, que se contienen en sus respectivas normas de organizacin y funcionamiento administrativo (LOFAGE, Leyes Autonmicas, LBRL). En el caso de la Administracin General del Estado y de las Administraciones autonmicas, el diseo de su organizacin cambia peridicamente cada cuatro aos (al menos), como consecuencia de la formacin de un nuevo Gobierno como resultado de las elecciones generales o autonmicas. El Presidente reestructura los departamentos ministeriales o las consejeras, y el Consejo de Ministros o de Gobierno autonmico, a propuesta de cada uno de sus miembros, establece su estructura orgnica bsica. A nivel local se produce algo equivalente con la designacin por el Alcalde los miembros de la Junta de Gobierno Local y la atribucin a sus concejales de reas determinadas de gobierno.
La competencia

51.

La competencia es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y

responsabilidades que corresponden a cada entidad territorial (CCAA, Entidades Locales), a cada Administracin o, dentro de stas, a cada rgano por relacin a los dems. La atribucin de competencias a las entidades territoriales se lleva a cabo, en el caso del Estado y las CCAA, a travs de la Constitucin (art. 149 CE) y sus Estatutos de Autonoma, que pueden completarse mediante leyes marco o leyes orgnicas de transferencias o delegacin (art. 150 CE), y que distribuyen competencias no slo legislativas, sino tambin ejecutivas y de administracin. La Administraciones Locales asumen las competencias que se le atribuyen por Ley
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(LBRL), en tanto no la Constitucin no les asigna ningn mbito concreto, aunque de sta se deriva una garanta institucional que impide que pueda ser vaciada de contenido por el legislador. Las Administraciones territoriales asumen, por tanto, las competencias administrativas y de ejecucin dentro del conjunto de competencias que le correspondan a su sistema institucional. En el caso de las Administraciones instrumentales sus competencias se atribuyen mediante la Ley de creacin, que determinada de este modo de mbito de actuacin y sus fines (art. 61 LOFAGE). Dentro de cada Administracin se determinan las competencias que corresponden a sus respectivos rganos, a partir de las caractersticas propias de cada uno de ellos conforme a la normativa organizativa general (LOFAGE, Leyes de administracin autonmicas y LBRL), en el acto de creacin, en el que se deben delimitar sus funciones y competencias (art. 11.2 b) LRJPAC). Si bien la competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia (art. 12.1 LRJPAC), esto no impide que existan una serie de tcnicas traslacin o flexibilizacin de las competencias (delegacin, avocacin, encomienda, etc.) que permiten su ejercicio conforme a los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y eficiencia. En tanto la asignacin de las competencias puede no ser clara y dar lugar a solapamientos, duplicidades o lagunas, existen unas tcnicas de resolucin de conflictos de competencias entre rganos a partir de la decisin del superior jerrquico.
La imputacin

52.

Por ltimo, cabe hacer mencin a una cuestin apuntada con anterioridad

que es la relevancia de la figura de los rganos administrativos para determinar la posicin de las personas fsicas que desde aqullos manifiestan la voluntad de la Administracin como persona jurdica.

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 Se trata de la figura de la imputacin, que difiere de la dinmica existente en el mbito de las personas jurdicas privadas, cuya voluntad se expresa a travs de la representacin. La diferencia es notable ya que en este ltimo caso, los actos de una persona son imputados a otra a la que se dirigen sus efectos, mientras que en el caso de la imputacin, la Administracin no slo es la destinataria de los efectos sino que se tiene por autntica autora de dichos actos. La cuestin resulta fundamental no slo para determinar la responsabilidad por los daos derivados de las decisiones adoptadas de las que responde la Administracin en los mismos trminos que ocurre en la representacin, sino a los efectos de considerar la validez de las decisiones adoptadas. A este respecto la imputacin impide que la Administracin se pueda desentender de los vicios que pueden afectar a la actuacin efectuada, por lo que si se produce un error o una coaccin sobre la persona fsica que la adopta se imputa a la propia Administracin afectando directamente a la validez del acto. En todo caso la imputacin exige unas condiciones determinadas para que se produzca que son: a) la correcta provisin del rgano (nombramiento de su titular) y la actualidad de la investidura de ste por la o las correspondientes personas fsicas (personal poltico, de conanza o funcionario); y b) la actuacin del titular o gestor del rgano en ejercicio de las competencias atribuidas a ste y no al margen de stas o a ttulo privado. LECTURAS COMPLEMENTARIAS: SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2004, pp. 63-72; 387-409. MARTN REBOLLO, Luis: Leyes Administrativas, Aranzadi, Cizur Menor, 2011, pp. 33-42; 779-776. NORMATIVA DE REFERENCIA: Constitucin Espaola.
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Estatutos de Autonoma. Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado.

Leyes del Gobierno y/o de la Administraciones Pblicas autonmicas. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.

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