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Libro: Las transformaciones del Estado contemporneo Autor: Manuel Garca- Pelayo

RESUMEN:

Nos encontramos ante un momento histrico caracterizado por grandes transformaciones en distintos aspectos y sectores tales como el cultural, econmico, social etc, pues bien, el Estado no escapa de esta fundamental transformacin, en concreto se har referencia al Estado social.

El autor divide su obra en siete bloques o captulos:

I. El Estado social y sus implicaciones.

-El Estado social significa histricamente el intento de adaptacin del Estado tradicional a las condiciones sociales de la civilizacin industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas. Desde el ltimo tercio del siglo XIX se desarroll en los pases ms adelantados una poltica social cuyo objetivo inmediato era remediar las psimas condiciones vitales de los estratos ms desamparados y menesterosos de la poblacin. Se trataba as de una poltica sectorial no tanto destinada a transformar la estructura social cuanto a remediar algunos de sus peores efectos. En cambio, la actual poltica social de los pases industrializados y postindustrializados extiende sus efectos no solamente extiende sus efectos no solamente a aspectos parciales de las condiciones de vida de las clases obreras, cuyo porcentaje sobre el total de la poblacin tiende a disminuir, sino tambin a las clases medias, cuyo porcentaje ha aumentado considerablemente como consecuencia de la tecnificacin del trabajo y del crecimiento del sector de servicios, e indirectamente sobre la totalidad de la poblacin; tales medidas, adems no se limitan a la menesterosidad econmica, sino que se extienden tambin a otros aspectos como promocin del bienestar general, cultura, esparcimiento, educacin, etc.

Las condiciones histricas que han hecho posible el desarrollo de esta nueva funcin del Estado que ni es socialista, ni es capitalista en el sentido clsico del concepto, sino que se corresponde con la etapa del neocapitalismo son, de un lado, un reto histrico, una necesidad de resolver problemas agobiantes irresolubles dentro de la estructura del Estado liberal,

y de otro lado, las posibilidades ofrecidas por el desarrollo cultural y tecnolgico de la poca industrial.

Y es que, son conocidas las experiencias histricas del perodo comprendido entre las dos guerras mundiales con sus profundas crisis econmicas, su extenssimo paro obrero, la consiguiente profundizacin, tensin y politizacin de la luchas de clases, etc. Para ello sirvi la teora econmica formulada por Keynes segn la cual es preciso y posible llegar por mtodos democrticos y sin alterar fundamentalmente la economa capitalista, a la cancelacin del paro mediante un aumento de la capacidad adquisitiva de las masas que operara, a su vez, como causa para el crecimiento de la produccin y, por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lograran mediante una orientacin y control del proceso econmico por parte del Estado, pero manteniendo la propiedad privada de los medios de produccin. Por otra parte, la funcin directiva del Estado ha sido hecha posible, adems de por la ciencia y por la tcnica econmicas, por el enorme desarrollo de las tcnicas de control y de programacin, de la teora y el anlisis de sistemas, de la investigacin operacional, de la teora de juegos, etc, y, en resumen, por lo que Bell denomina la tecnologa intelectual, es decir, el conocimiento de los mtodos para definir la accin racional y para identificar los medios para llevarla a cabo.

- Por otro lado, una de las caractersticas del orden poltico liberal era no slo la distincin, sino la oposicin entre Estado y sociedad, a los que se conceba como dos sistemas con un alto grado de autonoma, lo que produca una inhibicin del Estado frente a los problemas econmicos y sociales. Lo cierto, es que el Estado, organizacin artificial, ni deba, ni a la larga poda, tratar de modificar el orden social natural, sino que su funcin habra de limitarse a asegurar las condiciones ambientales mnimas para su funcionamiento espontneo y , todo lo ms , a intervenir transitoriamente para eliminar algn bloqueo a la operalizacin del orden autorregulado de la sociedad, de este modo, el Estado y la sociedad eran imaginados como dos sistemas distintos, cada uno de lmites bien definidos, con regulaciones autnomas y con unas mnimas relaciones entre s. El Estado social por el contrario, parte de la experiencia de que la sociedad dejada total o parcialmente a sus mecanismos autorreguladores conduce a la pura irracionalidad y que slo la accin del Estado hecha posible por el desarrollo de las tcnicas administrativas, econmicas, puede neutralizar los efectos disfuncionales del desarrollo econmico y social controlado. Po consiguiente, el Estado no puede limitarse a asegurar las condiciones ambientales de un supuesto orden social inmanente, ni a vigilar los disturbios de un mecanismo autorregulado, sino que, por el

contrario, ha de ser el regulador decisivo del sistema social y ha de disponerse a la tarea de estructurar la sociedad a travs de medidas ya sean directas o indirectas. En resumen, Estado y sociedad ya no son sistemas autnomos, autorregulados, unidos por un nmero limitado de relaciones, sino dos sistemas fuertemente interrelacionados entre s a travs de relaciones complejas y con un conjunto de subsistemas interseccionados.

- Si el Estado social significa un proceso de estructuracin de la sociedad por el Estado, hay que preguntarse sobre los valores y fines que lo orientan. Los valores bsicos del Estado democrtico-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a travs del sufragio. El Estado social democrtico y libre no slo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos ms efectivos dndoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias, sino dos trminos en implicacin recproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro.

- Mientras que el Estado tradicional se sustentaba en la justicia comunicativa, el Estado social se sustentaba en la justicia distributiva. Lo que caracteriza cualitativamente al Estado social no es tanto una poltica de nacionalizacin de los medios de produccin, cuanto una ms justa distribucin de lo producido llevada a cabo por la adecuada utilizacin para tal fin de la tradicional potestad fiscal. Nada impide al Estado recaudar el 80 o el 90 por 100 de la tasa de crecimiento anual por va de la tributacin y destinar lo recaudado a fines de distribucin social.

-Pero es claro que para distribuir permanentemente algo no slo hay que tener poder de disposicin sobre este algo, sino tambin asegurar su produccin y reproduccin. Ya la sola asuncin por parte del Estado de la responsabilidad por la direccin general del proceso econmico, dentro del marco de una economa de mercado, que el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente.

-La unidad entre el Estado social y la comunidad nacional nos lleva a otra caracterstica de dicho tipo de Estado, su capacidad para producir la integracin de la sociedad nacional. Esto quiere decir no tanto la supresin de la lucha de clases o, mas bien, d e la pluralidad de grupos clasistas de la sociedad actual, cuanto su reduccin a conflictos parciales y resolubles por

vas jurdicas o por acuerdo entre las partes, sin que el conflicto llegue a adquirir extensin nacional y se transforme en un proceso de antagonizacin poltica radical. De este modo, la funcin caracterstica del Estado podra ser producir la integracin dentro de las condiciones de la actual sociedad industrial, con su pluralidad de grupos e intereses antagnicos, reduciendo los conflictos sociales a contactos sociales. Ello implica la garanta de la posibilidad de ascenso social frente a la rgida estratificacin; la sustitucin de la lucha de clases aniquiladora por acuerdos entre los participantes, y la cobertura de las necesidades de amplios estratos sociales mediante una poltica de procura de la existencia.

-Por otra parte, el Estado social tiene como supuesto la democracia poltica, que se caracteriza por su tendencia hacia la instauracin de una democracia social, cuyas formas capitales son la democracia econmica y la democracia empresarial. La primera es la participacin en las decisiones del Estado que afectan a la globalidad o a amplios sectores de la economa nacional, no slo a travs del parlamento, sino tambin de organismos especficos como los consejos econmicos sociales etc. La democracia empresarial tiene lugar en el seno de las empresas y significa compartir la autoridad derivada de la propiedad de los medios de produccin con la autoridad derivada del trabajo que hace productivos a tales medios con la participacin de los representantes de los obreros y empleados en la gestin de la empresa en condiciones de paridad o prximas a la paridad con los representantes del accionario.

-Respecto al Estado Social y al Estado de Derecho, podemos decir que existe un intento de adaptacin de las notas clsicas de derecho a su nuevo contenido y a sus nuevas condiciones ambientales: * Principio de legitimidad: el Estado social de derecho acoge los valores jurdico-polticos clsicos, pero de acuerdo con el sentido que han ido tomando a travs del curso histrico y con las demandas y condiciones de la sociedad del presente, adems a tales derechos clsicos atae los derechos sociales econmicos y, en general, los derivados de la funcin de la procura existencial. Por consiguiente, no slo incluye derechos para limitar la accin del Estado, sino tambin derechos a las prestaciones del Estado.

* Principio de la divisin de poderes: el sistema de divisin de poderes clsico ha pasado a constituir un subsistema dentro de un sistema ms amplio.

* Principio de legalidad: ahora, el Estado ha de utilizar la legislacin no slo para crear un orden general para la accin, sino tambin como instrumento de accin, entonces las leyes no pueden tener siempre carcter general y abstracto, sino frecuentemente especfico y concreto, de acuerdo con la singularidad y, a menudo, con la temporalidad del caso a regular o del objetivo a conseguir.

* El control de la legalidad y de la constitucionalidad: el poder ya no beneficia, ni amenaza al ciudadano tan slo con los medios tradicionales, sino tambin mediante polticas econmicas y sociales. La solucin ahora radica en unos sistemas de control mucho ms complejos que incluyen no slo rganos estatales, sino tambin paraestatales o sociales ms captables intelectualmente por la proyeccin sobre el tema de modelos estructuralfuncionalistas, sistmicos o cibernticos, que por las categoras jurdicas tradicionales.

En cuanto al sistema social y al sistema econmico, podemos decir que esta forma estatal se corresponde con el neocapitalismo. Y entre los objetivos y requisitos del sistema neocapitalismo, destacamos: - El crecimiento del consumo y del bienestar social - El pleno empleo - El crecimiento constante de la poblacin - La significacin de la tecnologa y la innovacin. - La economa de mercado

Los actores principales de este sistema sern el Estado por supuesto, las empresas (macroempresas) y organizaciones de inters y los partidos polticos, as como el subsistema de partidos y organizaciones.

De esta forma, el sistema econmico y el sistema poltico se vinculan por una retroaccin positiva, es decir, cada uno de los trminos alimenta el desarrollo del otro.

II. El Estado social y democrtico de derecho en la constitucin espaola.

El artculo 1.1 de la Constitucin espaola define al Estado espaol como un Estado social y democrtico de derecho, la forma poltica del Estado espaol es la monarqua parlamentaria y se determina que la constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin espaola y garantiza la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran. Pues bien, el Estado espaol no es solamente un Estado legal de derecho, sino tambin y esencialmente un Estado constitucional de derecho, no es solamente el Estado de derecho administrativo bien ordenado, sino el Estado de derecho constitucionalmente bien ordenado. Pero pasemos al Estado social, que se caracteriza por varias notas: - la accin estatal destinada a crear las condiciones para la satisfaccin de aquellas necesidades vitales, que no pueden ser satisfechas por los individuos, ni por los grupos - la superacin de de las posibles contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos pblicos subjetivos y su ejercicio efectivo - por la concepcin del estatus de ciudadana no slo como una comn participacin en valores y en derechos polticos, sino tambin en los bienes econmicos y culturales - por ser un estado de prestaciones - por una poltica orientada a hacia la configuracin de la sociedad por el Estado dentro de los patrones constitucionales. Hay que decir que parece que la nica posibilidad de dar vigencia a los principios contenidos en la frmula tripartita Estado de derecho, Estado social y Estado democrtico es su integracin recproca.

III. Sociedad organizacional y sistema poltico

Podemos afirmar que todos trabajamos en una organizacin. Nos gobierna una gran organizacin que es el Estado, auxiliado y controlado, a su vez, por otras organizaciones, un Estado que se ha visto obligado a autolimitar su soberana fin de integrarse en organizaciones supraestatales de mbito planetario y regional. Y es que el surgimiento de una sociedad de organizaciones, en la que cada tarea social de importancia es confiada a una institucin.

El Estado, tradicionalmente la ms poderosa y extensa de las organizaciones nacionales, siempre actu a travs de su propia organizacin monocntrica y burocrtica, que durante mucho tiempo le bast para cumplir las funciones que le eran asignadas en la poca liberal tal organizacin constitua un sistema relativamente simple y con lmites bien definidos en correspondencia con la neta diferenciacin entre la esfera del Estado y la esfera de la sociedad, entre lo pblico y lo privado. Para ello ha sufrido una serie de modificaciones: - Se ha hecho mucho ms compleja. - Se han multiplicado en todos los pases una serie de organizaciones pblicas con status autonmico que bajo la superior direccin y fiscalizacin del Estado cumplen distintas funciones pblicas y estn dotadas de potestad pblica dentro de sus lmites funcionales. - A ellas se aaden las empresas econmicas estatales en rgimen de autonoma de gestin y, sobre todo, las empresas mixtas en las que el Estado posee el suficiente capital accionario para asegurarse de su hegemona. - El Estado si quiere mantener el control social ha de hacerlo actuando en coordinacin con los grandes sindicatos de obreros y empleados por ejemplo, y es que, para llevar a cabo sus objetivos de expansin y de direccin econmicas nacionales ha de vincular su propia accin y sus propios objetivos con los de las empresas privadas. - La relacin ciudadano-Estado queda mediatizada por las grandes organizaciones: son stas y no la universalidad de los ciudadanos ni tampoco los ciudadanos particulares, por influyentes que sean, los que planean demandas y proporcionan apoyes estimables a la accin estatal o a la estabilidad de un sistema. - La competencia econmica se manifiesta inevitablemente en la competencia por la influencia poltica.

La estructura organizativa estatal ha sido sometida simultneamente a un proceso de factorializacin progresiva de su tradicional estructura burocrtica, manifestado en la progresiva de su tradicional estructura burocrtica, manifestado en la proliferacin de subsistemas con tendencias autnomas efectivas, consistente en la ampliacin del sistema mediante la inclusin de nuevas partes y relaciones. Corolario de ello ha sido el desdibujamiento de lmites entre el Estado y su ambiente, entre lo pblico y lo privado, entre las funciones y los papeles polticos, de un lado, y los econmicos, sociales y culturales, del otro: los lmites, ya no se configuran

como fronteras, sino ms bien como marcas o como zonas de interseccin e interferencia entre el Estado y otras organizaciones.

III. Las organizaciones de intereses y la teora constitucional.

Actualmente la sociedad y el Estado tanto en los pases industrializados como en los pases en curso de desarrollo ya no pueden definirse como dos sistemas, cada uno de ellos autorregulado sino como dos sistemas o, ms bien, subsistemas completamente interdependientes, vinculados y condicionados por un nmero creciente de interrelaciones, de modo que, como consecuencia de las crecientes y heterogneas demandas y estmulos por parte de la sociedad, asistimos a una transformacin de la estructura y funcin del Estado, y, como consecuencia de las constantes acciones e intervenciones del Estado, asistimos no menos a una transformacin estructural de la sociedad. Resultado de ello es la tendencia hacia la difuminacin de lmites entre ambos sistemas.

Algunos de los rasgos de la sociedad y del Estado en nuestro tiempo son: - La regulacin de la sociedad por el Estado. En todo caso nos encontramos con un Estado que junto a sus objetivos tradicionales ha asumido: * La garanta de la estabilidad de una sociedad acentuadamente dinmica y compleja. * Se responsabiliza de garantizar aquellas condiciones de la existencia individual que ni el individuo, ni la sociedad pueden asegurar por s mismos. * Nada de lo dicho seria posible si el Estado no se responsabilizara del funcionamiento y crecimiento global de la economa nacional, y en fin, * como quiera que la tecnologa es hoy la primera fuerza productiva y la base de la defensa nacional, el Estado ha de asumir una parte muy considerable de los programas de Investigacin y Desarrollo. A esto hay que aadir que el Estado es, la organizacin econmica ms fuerte de la sociedad nacional: el ms importante de los clientes y el ms poderoso de los capitalistas. En resumen, el Estado, en funcin de sus objetivos, de los mtodos para realizarlos y de los recursos de que dispone se muestra como el regulador constante de la sociedad.

- La regulacin del Estado por la sociedad. Como hemos dicho, la sociedad organizacional es la sociedad del presente, una sociedad estructurada en organizaciones en la que ni los objetivos individuales, ni los colectivos pueden conseguirse ms que a travs de las organizaciones. Por consiguiente, a la mediacin y frecuentemente mediatizacin de de los partidos, se aade la mediacin de las organizaciones como canal de acceso a la sociedad a la participacin en las decisiones del Estado, lo que quiere decir que, junto a los partidos, nos encontramos con un actor poltico constitucional.

Por otro lado, podemos decir que las grandes organizaciones no slo estn en situacin privilegiada para influir en las decisiones estatales, sino adems que el ejercicio de tal influencia es vital para ellas: no slo han de reaccionar, sino que han de accionar ante el Estado. Nos encontramos con dos niveles dentro del campo organizacional. El uno, constituido por las grandes organizaciones con acceso permanente a los centros efectivos de poder estatal; y el otro, constituido por los individuos y las organizaciones menores, las cuales simplemente reaccionan, pero no tienen iniciativa de accin frente a las policies estatales, sus intereses pueden quiz no ser totalmente desconocidos por las instancias del Estado, pero s tienen menos posibilidades de hacerse valer. Tanto el crecimiento de la tecnoburocracia como la intervencin de las organizaciones en el proceso estatal se sustenta en un nuevo principio de legitimidad inherente al Estado manager. Nos referimos a la eficacia como principio de legitimidad, es decir, a la capacidad efectiva para satisfacer las crecientes demandas que le plantea la sociedad. Este principio encierra en su seno un nuevo principio de autoridad.

Las organizaciones pueden estar entre s en relaciones de cooperacin, hegemona y competencia. En la adquisicin y mantenimiento de la posicin hegemnica por parte de una organizacin puede tener una importancia de primer orden su capacidad para influir en la formulacin y operacionalizacin de las decisiones estatales, as como tambin tal influencia sobre el Estado puede ser utilizada para favorecer la posicin de una organizacin en el juego competitivo interorganizacional. Sin necesidad de entrar a determinar las misiones respectivas de los partidos y de las organizaciones de intereses, baste decir que constituyen dos subsistemas unidos por relaciones de retroaccin. Tales relaciones pueden especificarse del modo siguiente:

- Las organizaciones de intereses proporcionan a los partidos recursos financieros, ayuda tcnica para la formulacin de sus programas y, al menos en algunos casos un caudal electoral. - Los partidos proporcionan a las organizaciones de intereses la inclusin en sus programas de algunas de sus demandas y en sus listas electorales a algunos de sus miembros y, en todo caso, sirven de vehculo entre las organizaciones y los sujetos jurdicos constitucionales investidos formalmente de competencias decisorias. - La vinculacin entre ciertas organizaciones de intereses y los partidos se expresa frecuentemente en la unin personal, es decir, los dirigentes de los partidos son, simultneamente, dirigentes de las organizaciones. - El subsistema de los partidos sea adapta al subsistema organizacional no slo incluyendo en sus programas demandas de las organizaciones, sino tambin por otros procedimientos, como, por ejemplo, constituyendo fracciones parlamentarias entre distintos para defender los intereses postulados por ciertas organizaciones. Y, a su vez, los intereses particularizados de las organizaciones han de adaptarse a la necesidad de los partidos de postular y gestionar intereses generales.

Tambin cabe distinguir entre el Parlamento, el Gobierno, y la tecnoburocracia. Aunque las organizaciones tengan ocasionalmente acceso a las comisiones parlamentarias, puede afirmarse que su influencia en el Parlamento se realiza primordialmente a travs de los partidos o de la movilizacin de la opinin pblica. Ms directa es su accin sobre el Gobierno, al que tambin pueden influir por las dos vas mencionadas. Y, en fin, su campo permanente de accin son las tecnoburocracias que se entienden mejor con los representantes de las grandes organizaciones que con los de los partidos, razn por la cual puede emitirse la hiptesis de que a medida que se acente la burocratizacin del Estado disminuir el influjo de los partidos para acrecerse el de las organizaciones de intereses.

Hay que hacer referencia a que estamos prcticamente frente a unos derechos subjetivos no derivados de ninguna normatividad jurdica objetiva, pero no por eso menos eficaces, frente a unos derechos que carecen de validez formal, pero que no por eso dejan de tener vigencia, pues si a ciertas organizaciones se les negara el derecho de veto, de audiencia o de participacin en las decisiones pblicas lo consideraran como un entuerto,

como una lesin a su derecho, como una ruptura de las reglas de juego sobre las que se sustenta el orden poltico constitucional.

Por ltimo, tambin decir que nos encontramos con unos derechos adquiridos no reconocidos por la constitucin, con unos mtodos prelegislativos y, en general, pre-decisorios no previstos por las normas constitucionales, pero no por eso menos determinantes de las decisiones de los rganos establecidos por la constitucin.

IV. Sociedad y poltica transnacional.

La sociedad transnacional tiene como supuesto la distincin de Estado y sociedad, y puede definirse como el conjunto social resultante de las interacciones directas entre actores pertenecientes a sociedades de distintos Estados. Entre tales interacciones pueden contarse los trficos o flujos monetarios y financieros, de mercancas etc, sus actores son los individuos o entidades cuyas acciones eventual o permanentemente transcienden las fronteras de sus Estados. Es claro que para la sociedad y, sobre todo, para la poltica transnacional tienen una importancia relevante las organizaciones constituidas para actuar permanentemente en un mbito que rebasa las fronteras de los Estados. Hemos de decir, que lo que caracteriza a nuestra poca es la amplitud, diversidad movilidad del fenmeno, en una palabra, su importancia y complejidad.

Entre los factores de su desarrollo podemos decir que las sociedades nacionales se muestran incapaces de satisfacer por s solas sus necesidades actuales, incluido el bienestar de sus ciudadanos, o de desarrollar las posibilidades que albergan en su seno. Las sociedades subdesarrolladas necesitan para su crecimiento de empresas, tecnologa, ciencia, ideas y modelos generados en el exterior. Por su parte, para las sociedades desarrolladas es condicin de su existencia la exportacin de sus excedentes econmicos, cientficotecnolgicos y de otra ndole, al tiempo que dependen de productos

naturales o de mano de obra del exterior y, por supuesto, no esta excluido que sean penetradas por fenmenos culturales y polticos originados en otras sociedades.

Podemos considerar a la sociedad transnacional como un megasistema dotado de su propia dialctica y autonoma de desarrollo que, como todo sistema, ejerce una coercin sobre sus partes. Sin embargo tal autonoma del sistema transnacional no significa, en modo alguno su independencia frente a las sociedades nacionales, sino que, por el contrario, es generado por las condiciones de stas y tiene efectos sobre ellas.

La presencia de la sociedad transnacional genera una nueva especie o tipo de poltica, cuyos actores son los Estados u organizaciones interestatales y/o las entidades transnacionales con la suficiente capacidad de recursos y de autonoma de accin para facilitar u obstaculizar la accin de los Estados e influir en sus decisiones. La poltica transnacional puede tener como objetivos el control de los flujos transnacionales y de las entidades transnacionales dentro de su territorio, y la utilizacin de estas entidades dentro y fuera del pas para conseguir objetivos de poltica interior o exterior. Tal poltica comprende las actividades orientadas a influir las decisiones o actitudes de los Estados.

Respecto a la importancia de estos, los fenmenos transnacionales pueden ofrecer tanto posibilidades como coerciones para el desarrollo de las polticas nacionales y actuar tanto como factores de estabilizacin como de desestabilizacin.

Otra dimensin de la poltica transnacional se refiere a las interacciones del Estado y los actores transnacionales. En este sentido un Estado puede utilizar a estos actores para la realizacin de sus objetivos, puede auxiliar a una organizacin de su propio pas en sus relaciones transnacionales y a su vez, las actitudes y decisiones de un Estado pueden estar influidas y condicionadas por la presin de actores transnacionales.

A fin de zanjar el desequilibrio frecuente entre su potencial, de un lado, y sus necesidades u objetivos de poltica exterior, interior y transnacional, de otro, el Estado se ve obligado a articularse en organizaciones regionales interestatales que le permiten alcanzar objetivos que no podra lograr ni por s solo ni por va de simples alianzas.

V. El crecimiento de la complejidad estatal.

Entendemos por sistema complejo a aquel que puede tomar ms de una situacin, es decir, que tiene una pluralidad de posibilidades compatibles con su estructura.

De la simple observacin de la realidad se llega fcilmente a la conclusin de que el sistema estatal de nuestro tiempo ha crecido en complejidad con respecto a los que le han precedido histricamente, tanto en su estructura como en sus funciones y medios de accin. Si nos limitamos a recordar a algunos hechos notorios: - No slo nos encontramos con el aumento cuantitativo de los rganos tradicionales del Estado, como, por ejemplo, los ministerios, sino que nos encontramos tambin con la proliferacin de rganos de distinta estructura como corporaciones de derecho pblico, institutos autnomos et.; empresas estatales en rgimen de derecho privado, empresas mixtas y, en fin, con toda una gama de formas tpicas y atpicas de autonoma administrativa de la economa estatal. - Este aumento y diversificacin de rganos, poderes y actores estatales va acompaado de un aumento y diversificacin de funciones. En efecto, el Estado social no slo tiene a su cargo las funciones que podemos denominar clsicas, sino que asume las de la procura existencial, es decir, la satisfaccin de las necesidades de la existencia que ni el individuo ni los grupos pueden asegurar por s mismos, y la de la estabilidad y desarrollo de la sociedad industrial y post-industrial, incapaz de autorregulacin. Sus funciones se han extendido a la direccin y regulacin de la economa nacional, al apoyo logstico del crecimiento econmico, a la generacin y gestin de prestaciones sociales, a la promocin de la investigacin y desarrollo etc. - Tambin han aumentado el nmero y la diversificacin de los instrumentos de accin y de las relaciones entre ellos. Los instrumentos clsicos eran la ley y la accin administrativa. Ahora bien, la cantidad de disposiciones legales no slo ha tenido un enorme aumento, sino que el concepto mismo de ley ha sufrido un proceso de diversificacin. - Todos los fenmenos enunciados anteriormente conducen, por su parte, a un aumento y diversificacin de las relaciones tanto de orden interno como con referencia al mundo ambiental. Pues, es claro que en la medida en que esa entidad que llamamos Estado mantenga como una de sus caractersticas esenciales la capacidad de conversin de una pluralidad de acciones y de recursos en una unidad de resultados, tal unidad slo podr

conseguirse mediante un crecimiento de las interacciones entre las partes proporcional, en principio, al nmero y heterogeneidad de stas.

En cuanto al crecimiento de la complejidad en materia de relaciones exteriores, la situacin se ha hecho ms compleja y se ha consolidado una tercera sociedad que no es ni la sociedad nacional ni la sociedad interestatal, sino el resultado de la interaccin entre componentes de distintas sociedades nacionales, fenmeno que ha dado lugar, a su vez, a una tercera especie de poltica estatal: la poltica trasnacional, cuyos actores, de un lado, son los Estados o departamentos del Estado y, de otro, entidades sociales del exterior que estn representadas en la sociedad nacional o que tienen efectos sobre ella. Actualmente, es frecuente y hasta necesario que una buena parte de los ministerios tengan sus propias relaciones exteriores no slo con sus homlogos extranjeros, sino tambin con otros Estados, organizaciones internacionales, etc. Tendramos as que las relaciones exteriores de un Estado pueden tener lugar: con otros Estados, con organizaciones mundiales, con organizaciones regionales, con unidades departamentales de otros Estados y con organizaciones transnacionales.

El crecimiento de la complejidad puede deberse a motivaciones internas, y se da una cierta tendencia al aumento de la complejidad impulsado por intereses de los miembros del propio aparato. Pero, lo cierto es que el impulso principal hacia la complejidad es: la ampliacin de la actividad del Estado, exigida por la civilizacin industrial y post-industrial, la complejidad de la sociedad de nuestro tiempo o, en trminos ms generales, del ambiente en que se mueve el sistema estatal y la interaccin entre ambos trminos.

Y es que, claro que si se acrece la presin de los problemas y demandas polticas, sociales, econmicas y culturales planteadas al Estado por el mundo ambiental, el sistema estatal tendr que acrecer y diferenciar el nmero de rganos, de funciones, de estructuras y de interacciones destinadas a satisfacerlas y que tal complejidad se acrecer cuanto mayor sea la variedad y velocidad de los problemas planteados por el ambiente.

Hay que decir que la autodeterminacin y control de la complejidad estatal requiere ciertas condiciones que no siempre son fciles de satisfacer. De hecho, la autodeterminacin de la complejidad estatal exige todava otras condiciones.

VI. Segundo crculo y decisin consensuada.

La constitucin es parte de un sistema amplio, al que denominamos sistema constitucional, el cual est compuesto, de dos subsistemas: - Subsistema normativo constitucional, integrado por la constitucin misma y por la legislacin destinada a la concrecin y operacionalizacin de sus preceptos e instituciones, por los reglamentos de las cmaras, por la jurisprudencia constitucional, por los estatutos de las comunidades autnomas, etc. En una palabra, el subsistema normativo constitucional comprende todas aquellas normas que se refieren a los valores y objetivos polticos, a las competencias y relaciones entre los poderes supremos del Estado, y a las instituciones establecidas o reconocidas por la constitucin y destinadas a cumplir funciones constitucionales. Las relaciones entre los componentes de este subsistema tienen carcter jurdico, han de ser analizadas con arreglo a los mtodos de interpretacin jurdico-constitucional y su regulador ms importante es el tribunal constitucional. - El subsistema poltico constitucional no se refiere tanto a conexiones de sentido normativo, cuanto a las relaciones de poder entre los sujetos y actores constitucionales. Entre tales sujetos y actores se cuentan el gobierno, el parlamento, la administracin, los partidos, las organizaciones de intereses, el cuerpo electoral, etc. Las relaciones del subsistema poltico constitucional tienen carcter poltico y han de ser analizadas primordialmente por los mtodos y recursos gnoseolgicos proporcionados por la politologa.

El sistema poltico constitucional est formado por entidades estatales y extraestatales. En este sentido rompe la claridad de lneas entre lo estatal y lo extraestatal que nos tena acostumbrada la teora e incluso la praxis poltica desde el siglo XIX. Dicha claridad de lneas tena como supuestos el sistema de dicotomas hombre y ciudadano, pblico y privado, poltico y econmico, estado y sociedad.

Es un lugar comn afirmar que la sociedad de nuestro tiempo no slo es pluralista, sino que debe ser pluralista, ya que es un valor de convivencia poltica y como tal ha sido reconocido en nuestra constitucin. Diremos que implica dos notas: de un lado, un rea de libertad o de autodeterminacin interna para las organizaciones sociales, y, de otro, un rea de participacin o de codeterminacin en las decisiones de los rganos pblicos que las

afecten. En resumen, el pluralismo significa la translacin a las organizaciones sociales de los derechos predicados para los individuos por las democracias liberales. Podemos definir al Estado pluralista como aquel cuya poltica y formacin de voluntad estn influidas, cuando no dirigidas, por la lucha y el compromiso entre poderes econmicos y sociales establecidos al margen del mbito estatal. Este Estado pluralista tiene como supuesto la adaptacin de su funcionamiento al hecho de que los recursos polticos estn ampliamente dispersos por toda la sociedad, de que hay una continua competencia por la influencia poltica y de que los lmites entre el Estado y la sociedad han dejado de tener la precisin que posean en otro tiempo.

A grandes rasgos podemos considerar que en la sociedad occidental las organizaciones capaces de controlar factores de incertidumbre para la formulacin y operacionalizacin de las decisiones estatales son los partidos, los sindicatos de trabajadores, las grandes empresas y las organizaciones empresariales o, dicho en trminos ms breves, los partidos y las organizaciones de intereses.

La intervencin de los actores extraestatales en las decisiones estatales vara en su mbito, dimensin de objetivos y procedimientos. Puede tratarse de influir en las decisiones del parlamento, puede ser el resultado de contactos personales entre el presidente del gobierno, y los dirigentes polticos de la oposicin, puede actuarse por mtodos de aproximacin indirecta presionando sobre la opinin pblica para que sta condicione a los rganos de decisin etc En general todas estas formas de intervencin lo son para objetivos individualizados y definidos. Junto a ellas nos encontramos con formas y procedimientos de mayor alcance en cuanto a los problemas planteados y a los sectores implicados. Sus modalidades principales son los gobiernos de coalicin y los pactos o programas legislativos comunes entre todos o la mayora de los partidos, quienes probablemente han tenido en cuenta para su programacin los criterios de las organizaciones de intereses con las que se sienten vinculados o afines. Otra forma de participacin en las decisiones gubernamentales y a travs de ellas en las parlamentarias, es lo que podemos denominar segundo crculo o crculo perifrico, sistema que es tpico de las democracias llamadas consociacionales, es decir, de aquellas en las cuales las dualidades mayora-minora y gobierno-oposicin tratan de ser sustituidas por el consenso y la unicidad en la toma de decisiones. Tal crculo puede tener una presencia permanente o puede constituirse en determinadas coyunturas y/o para determinados sectores de accin. Podemos considerarlo como integrado por los partidos en el gobierno y en la oposicin, por las organizaciones de intereses empresariales y de

trabajadores y por otras entidades con sus propios intereses y capaces de controlar factores de incertidumbre, como, por ejemplo, las unidades territoriales.

Aunque no queden excluidos otros mtodos, podemos afirmar que el mtodo tpico para la toma de decisiones dentro del sistema del segundo crculo es el del consenso. Y este consenso es un mtodo de decisin que se opone no slo a la toma autoritaria y unilateral de decisiones, sino tambin a la simple regla de la mayora.

CONCLUSIN

Podemos afirmar que nos encontramos con una difuminacin de los limites entre la sociedad y el Estado. Es sabido que el Estado de nuestro tiempo ya no se limita a crear un orden objetivo para la accin de los particulares a travs del establecimiento de normas jurdicas y a asegurar la vigencia de estas normas, dejando que la sociedad construya y reconstruya sus propias estructuras, sino que acta constantemente a travs de polticas de distinto tipo, destinadas a estructurar y reestructurar la sociedad y que afecta por tanto, a las modalidades de existencia de sus miembros. Por otra parte, el aumento del mbito de la accin y de la complejidad del Estado de nuestro tiempo ha tenido como consecuencia que no pueda desarrollar sus programas tan slo por operacin de su propio aparato, sino que para ello tiene que contar con el acuerdo y cooperacin de los partidos, organizaciones de intereses, sindicatos, grandes empresas, etc. Sin embargo, slo los rganos del Estado pueden tomar legtimamente decisiones vinculantes o que afecten o comprometan a la totalidad de la sociedad nacional, lo cual basta para constituir al Estado en un sistema de decisin y accin dotado de una nota que le es peculiar y que lo diferencia analticamente de otros sistemas. Es decir: un poder social pude presionar a los poderes del Estado incluso hasta el punto, si se quiere, de determinar su conducta; lo que no puede hacer, en tanto que haya Estado, es ejercer por s mismo los poderes pblicos y, por ende, dar leyes o decisiones que vinculen directa y jurdicamente a los ciudadanos.

Pero dado que los intereses de los componentes de la sociedad se ven afectados por la accin del Estado, es lgico que traten de influir en la formulacin y operacionalizacin de las decisiones estatales. As, pues, si la accin del Estado no puede desarrollarse sin la cooperacin de entidades a

su margen, no es menos cierto que una buena parte de los fines de stas no pueden realizarse sin la accin del Estado. Y, en resumen, si bien slo los poderes pblicos tienen potestad legtima de decisin, si bien slo ellos estn jurdicamente investidos para decidir, y por tanto, slo ellos son decisores en trminos genricos, no es menos cierto que en tales decisiones influyen, a travs de diversos mecanismos, las entidades interesadas, que operan, as, como agentes de influencia en la decisin.

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