Precoparticipacin del 15% que resignan provincias equivaldra al 80% de su dficit fiscal anual

Autores: Nadin Argaaraz Ariel Barraud

INFORME ECONMICO N 173

05 de agosto de 2012

Juan Cruz Varela 2255 (5009) Ciudad de Crdoba www.iaraf.org - Tel. (0351) 4815037 / 4825661 / 4824859- e-mail: contacto@iaraf.org ISSN 2250-7329

Precoparticipacin del 15% que resignan provincias equivaldra al 80% de su dficit fiscal anual
Claves

Se

debate la necesidad de mantener o no uno de los componentes del financiamento

tributario de la seguridad social, esto es, el 15% de la precoparticipacin. Su eliminacin es una alternativa planteada por algunas provincias para lograr obtener un mayor caudal de fondos de manera automtica.

En 1992, se firm el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales que

permita al Estado Nacional la retencin del 15% de la masa coparticipable bruta para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos. La misma se sum a un conjunto de detracciones especficas ya existente (por ejemplo, parte de la recaudacin de IVA y Bienes Personales).

Estas detracciones de recursos sobre la masa coparticipable previas a la distribucin primaria

(tambin denominadas pre-coparticipaciones) continan realizndose en la actualidad, afectando gran parte de los recursos a la Previsin Social, que de otro modo deberan repartirse entre el Tesoro nacional y las provincias.

El traspaso de los aportes de los afiliados a la AFJP a la Nacin, o re-estatizacin de la seguridad

social a finales del ao 2008, implica que la principal justificacin original de estas resignaciones de recursos fiscales que realizan el Tesoro nacional y las provincias se haya erosionado: su objeto principal era cubrir los dficits de financiamiento del sistema de seguridad social, agravados desde 1994 con la cesin de los aportes hacia las administradoras de fondos privadas.

Para un grupo de provincias, en general asociado a un menor desarrollo econmico, la

contribucin al financiamiento de la ANSES por medio del 15% de precoparticipacin las ha privado de montos equivalentes a ms de un 10% del propio gasto provincial.

La situacin de las finanzas provinciales marc la vuelta al dficit fiscal en 2011, estimndose

para 2012 un mantenimiento de las finanzas deficitarias. El dficit provincial, que puede llegar a ser de $30.000 millones este ao (si su gasto crece al 30%), sera cubierto casi en un 80% solamente por medio de los fondos que resignarn a travs de la precoparticipacin del 15%.

Precoparticipacin del 15%. Fondos aportados por Provincia. En millones de $ corrientes. Aos 2003-2012*
Provincias
Buenos Aires CABA Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del Estero T. del Fuego Tucumn

2003
606 67 74 134 43 242 100 133 97 77 51 56 114 89 47 67 104 91 61 42 244 111 34 129

2004
871 96 106 192 62 348 144 191 140 111 73 80 164 128 67 97 149 131 88 61 351 159 48 185

2005
1.052 116 128 232 75 420 174 231 169 134 88 97 198 155 81 117 180 158 107 73 424 193 58 224

2006
1.296 143 158 286 92 518 215 285 208 165 109 120 244 191 100 144 222 195 131 90 522 237 72 276

2007
1.681 186 205 371 120 672 279 369 270 214 141 155 316 248 130 187 288 253 170 117 678 308 93 358

2008
2.133 236 260 471 152 852 354 468 343 271 179 197 401 314 165 237 365 321 216 149 860 391 118 454

2009
2.313 256 283 510 165 925 384 508 372 294 194 213 435 341 179 258 396 348 234 161 933 424 128 493

2010
3.116 345 381 688 222 1.245 517 684 501 396 261 287 586 459 241 347 533 468 316 217 1.257 571 172 664

2011
4.181 463 511 923 298 1.671 694 918 672 532 350 386 786 616 324 466 715 628 424 292 1.686 766 231 890

2012
5.222 578 638 1.152 373 2.087 866 1.147 839 664 437 482 982 770 404 582 893 785 529 364 2.106 956 289 1.112

2003-2012 2009-2012 22.471 14.832 2.486 1.642 2.744 1.813 4.959 3.273 1.602 1.058 8.980 5.928 3.727 2.461 4.934 3.257 3.611 2.384 2.858 1.886 1.883 1.242 2.073 1.368 4.226 2.789 3.311 2.186 1.738 1.148 2.502 1.653 3.845 2.537 3.378 2.229 2.276 1.503 1.566 1.034 9.061 5.982 4.116 2.717 1.243 820 4.785 3.159

TOTAL

2.813

4.044

4.886

6.018

7.810

9.906 10.745 14.475 19.422 24.257

104.376

68.899

*Estimado Fuente: IARAF en base a datos de MECON

Pero el tema debe ser analizado tambin desde la perspectiva de las finanzas pblicas del nivel

nacional. La desaparicin del financiamiento de la precoparticipacin implicara la desaparicin del excedente de ANSES, pilar del supervit primario del Sector Pblico no financiero durante los ltimos aos.

Como en todo perodo de desaceleracin de los ingresos fiscales, sale a la superficie la estrechez

fiscal, problema al que muchas veces se lo caracteriza como de la frazada corta.

Precoparticipacin del 15% que resignan provincias equivaldra al 80% de su dficit fiscal anual

El sistema de distribucin automtica de recursos pblicos entre Nacin y provincias se rige actualmente por la Ley 23.548 del ao 1988, ms todo el cmulo de leyes especiales y modificatorias de aqulla que se fueron sucediendo hasta la actualidad. En este informe se pone el foco sobre una de las principales modificaciones a este sistema: la detraccin previa de un 15% de la masa coparticipable para destinarla a la Seguridad Social. La misma es uno de los pilares de la introduccin de ANSES como un tercer jugador ineludible en la discusin del reparto de los fondos pblicos1. El sistema previsional ha constituido histricamente un elemento crucial en la evolucin de las relaciones financieras interjurisdiccionales. Actualmente, el sistema se encuentra financiado en parte de manera contributiva, es decir, con los aportes y contribuciones de beneficiarios y empleadores; y por otra parte, de forma no contributiva con fondos pblicos aportados por la poblacin en general a travs de diferentes gravmenes con afectacin especfica a este fin. Centrando el anlisis especficamente en los fondos tributarios, stos tienen su origen en asignaciones especficas y en el mecanismo de coparticipacin. En 1991, la sancin de la Ley 23.966, de Financiamiento del Rgimen Nacional de Previsin Social, introdujo nuevas modificaciones a lo dispuesto por la 23.548. Entre sus disposiciones, esta nueva ley estableca que los montos o porcentajes de las retenciones fijadas por o en virtud de convenios de corresponsabilidad gremial con destino al Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), quedaran transferidos al Rgimen Nacional de Previsin Social2. Por otro lado, se afect tambin a dicho rgimen y a los regmenes de previsin social provinciales, una parte de la recaudacin de IVA y el total de un nuevo gravamen, el Impuesto sobre Bienes Personales.
1

En este informe se conduce el anlisis independiente de la situacin que cada provincia tenga en relacin a si transfiri o no su caja de jubilaciones, y a los fondos que se envan (o se dejan de enviar) desde ANSES a las provincias que mantienen sus cajas previsionales. 2 Como compensacin, se asign al FONAVI un porcentaje del Impuesto sobre los Combustibles Lquidos y el Gas Natural Comprimido, establecindose asimismo el criterio de distribucin de la parte restante, entre la Nacin y las Provincias.

En 1992, se firm el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales. Con relacin al rgimen de coparticipacin, la disposicin ms importante fue la de permitir al Estado Nacional la retencin del 15% de la masa coparticipable bruta para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos, ms una suma fija mensual de $43,8 millones, para ser distribuida entre los Estados provinciales suscriptores del convenio, con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales. Estas detracciones de recursos sobre la masa coparticipable previas a la distribucin primaria (tambin denominadas pre-coparticipaciones) continan realizndose en la actualidad, afectando gran parte de los recursos a la Previsin Social, que de otro modo deberan repartirse entre nacin (en rigor, el Tesoro nacional) y provincias. El traspaso de los aportes de los afiliados a las administradoras de fondos privadas (AFJP) a la Nacin, o re-estatizacin de la seguridad social a fines del ao 2008, conlleva a que estas resignaciones de recursos fiscales que realizan el Tesoro nacional y las provincias, hayan visto erosionada en gran parte su principal justificacin original, que era la de cubrir los dficits de financiamiento del sistema de seguridad social, evidentemente agravados desde 1994 con la cesin de los aportes hacia las administradoras de fondos privadas. ANSES present en los ltimos aos un supervit creciente y de hecho es actualmente el principal generador de los resultados fiscales primarios positivos a nivel del sector pblico nacional (ver grfico inferior); aun cuando el fuerte flujo de fondos que implic el reingreso de los aportes jubilatorios de las AFJP en ocasin de la eliminacin del sistema mixto en 2009, se vio en parte contrarrestado con incrementos en los gastos con motivo de las recientes polticas de transferencias y subsidios de ANSES al sector familias.
Resultado Primario acumulado anual. Millones de pesos
Subsectores Tesoro Nacional Instit. De Seg Social Otros Total 2007 15.295 10.014 409 25.719 2008 23.017 7.133 2.379 32.529 2009 7.926 14.686 -5.326 17.286 2010 11.538 16.129 -2.552 25.115 2011 -11.645 22.700 -5.967 4.921

Otros incluye: Organismos descentralizados, Fondos Fiduciarios Fuente: IARAF en base a MECON.

El supervit primario del ao 2011 se encontr muy influenciado por el resultado positivo logrado por el ANSES, que alcanz los $22.700 millones. Dicho valor permiti compensar el 4

dficit registrado por el Tesoro Nacional (-$11.645 millones), y por las dems instituciones que conforman el Sector Pblico Nacional no Financiero (-$5.967 millones). Puede apreciarse tambin, que ANSES constituye a partir del 2009 el organismo que contribuye en mayor proporcin al supervit primario.

Resultado Primario de cada ao. Composicin institucional.

36.000 31.000 26.000 21.000 16.000 11.000 6.000 1.000 -4.000

2007

2008 Tesoro Nacional Otros

2009

2010

2011

Instit. De Seg Social Resultado primario

Fuente: IARAF en base a MECON

Qu hay detrs del supervit de ANSES El consistente supervit fiscal mostrado por ANSES es el resultado de haber mantenido ingresos totales superiores a la suma de las erogaciones realizadas en los ltimos aos. Cuando se analizan las cuentas de la Seguridad Social en nuestro pas, es necesario volver sobre un aspecto clave del funcionamiento actual del sistema en Argentina, que es su financiamiento. En nuestro pas, la alternativa utilizada en las dos ltimas dcadas para evitar el desfinanciamiento de la Seguridad Social, es decir asegurarse que los ingresos sean superiores a los gastos y prestaciones del sistema, fue la de emplear fondos tributarios como complemento de los ingresos propios del sistema, que son aqullos provenientes del mercado laboral formal: las contribuciones patronales y los aportes personales (en el periodo en que existan las AFJPs stos no ingresaban a ANSES). 5

Por ejemplo, en 2011, si ANSES hubiera debido hacer frente a sus gastos operativos, de jubilaciones y otras transferencias (como las asignaciones familiares y la asignacin universal por hijo, entre las ms relevantes) que llegaron a los $180.600 millones, solamente con los ingresos por aportes y contribuciones ($109.200 millones) y las rentas de la propiedad del Fondo de Garanta de Sustentabilidad ($11.200 millones), habra mostrado un dficit de $60.200 millones. Sin embargo, el financiamiento tributario alcanz un valor de $82.900 millones y le permiti finalmente mostrar el supervit de $22.700 millones sealado anteriormente.

De dnde proviene el financiamiento tributario? Quin resigna estos fondos? Actualmente, la masa de fondos tributarios o de rentas generales que financia las actividades de ANSES se compone de un 15% de la masa tributaria coparticipable conocida como precoparticipacin, a la que se suman porciones de impuestos coparticipables como IVA, Ganancias, Bienes Personales, Combustibles, y tambin no coparticipables, caso del Monotributo y Adicional sobre cigarrillos. En conjunto, representan casi $40 de cada $100 de ingresos totales del organismo. Estos fondos, por definicin, dejan de ingresar a las arcas del Tesoro nacional y son resignados tambin por las jurisdicciones subnacionales, por cuanto salen del circuito de la masa coparticipable. Este financiamiento forma parte de los ingresos de la Seguridad Social desde principios de la dcada del 90, precisamente ante lo exiguo del financiamiento propiamente dicho, y ante la privatizacin de parte del sistema jubilatorio que se realizara oportunamente. Al igual que los aos anteriores, puede apreciarse que los resultados positivos de ANSES descansan en su financiamiento tributario, aportado por provincias y el Tesoro nacional. La reestatizacin del sistema previsional a partir de 2009 plante un debate sobre la justificacin de mantener el esquema de financiamiento tributario de ANSES, que an no ha sido resuelto, y se encuentra en el centro de la discusin de las relaciones fiscales entre la nacin y los niveles inferiores de gobierno. Uno de los ejes del debate actual es la posible eliminacin de uno de los componentes del financiamento tributario de la seguridad social, esto es, del 15% de la precoparticipacin, planteado como alternativa por algunas 6

provincias para lograr obtener un mayor caudal de fondos de manera automtica. Resulta til poner en perspectiva cules son los montos que fueron resignando por este concepto las jurisdicciones subnacionales en los ltimos aos. El cuadro a continuacin acumula para la ltima dcada, a valores corrientes de cada ao, los montos que hubiera recibido cada provincia de no haber existido la norma acerca de la precoparticipacin. En los ltimos 10 aos, las provincias resignaron una cifra cercana a los $104.000 millones (contabilizados a valores corrientes de cada ao). Asimismo, se presenta el subperodo que comienza a partir de la reforma del sistema jubilatorio en 2009 hasta llegar a la actualidad, para el que se aprecia que la resignacin acumulada por las provincias se acerca a los $69.000 millones corrientes.

Precoparticipacin del 15%. Fondos aportados por Provincia. En millones de $ corrientes. Aos 2003-2012*
Provincias
Buenos Aires CABA Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del Estero T. del Fuego Tucumn

2003
606 67 74 134 43 242 100 133 97 77 51 56 114 89 47 67 104 91 61 42 244 111 34 129

2004
871 96 106 192 62 348 144 191 140 111 73 80 164 128 67 97 149 131 88 61 351 159 48 185

2005
1.052 116 128 232 75 420 174 231 169 134 88 97 198 155 81 117 180 158 107 73 424 193 58 224

2006
1.296 143 158 286 92 518 215 285 208 165 109 120 244 191 100 144 222 195 131 90 522 237 72 276

2007
1.681 186 205 371 120 672 279 369 270 214 141 155 316 248 130 187 288 253 170 117 678 308 93 358

2008
2.133 236 260 471 152 852 354 468 343 271 179 197 401 314 165 237 365 321 216 149 860 391 118 454

2009
2.313 256 283 510 165 925 384 508 372 294 194 213 435 341 179 258 396 348 234 161 933 424 128 493

2010
3.116 345 381 688 222 1.245 517 684 501 396 261 287 586 459 241 347 533 468 316 217 1.257 571 172 664

2011
4.181 463 511 923 298 1.671 694 918 672 532 350 386 786 616 324 466 715 628 424 292 1.686 766 231 890

2012
5.222 578 638 1.152 373 2.087 866 1.147 839 664 437 482 982 770 404 582 893 785 529 364 2.106 956 289 1.112

2003-2012 2009-2012 22.471 14.832 2.486 1.642 2.744 1.813 4.959 3.273 1.602 1.058 8.980 5.928 3.727 2.461 4.934 3.257 3.611 2.384 2.858 1.886 1.883 1.242 2.073 1.368 4.226 2.789 3.311 2.186 1.738 1.148 2.502 1.653 3.845 2.537 3.378 2.229 2.276 1.503 1.566 1.034 9.061 5.982 4.116 2.717 1.243 820 4.785 3.159

TOTAL

2.813

4.044

4.886

6.018

7.810

9.906 10.745 14.475 19.422 24.257

104.376

68.899

*Estimado Fuente: IARAF en base a datos de MECON

Para tomar dimensin de la importancia relativa de los fondos resignados por cada provincia, en el siguiente cuadro se comparan las resignaciones como porcentaje del gasto total de las mismas en el 2010, ltimo ao para el cual hay datos oficiales de gasto para todas las provincias. Del cuadro surge claramente que las desigualdades econmicas y fiscales de las distintas provincias argentinas llevan a que cada una de ellas resulte afectada de diversa manera por la resignacin de fondos para financiar el funcionamiento de la seguridad social. No resulta menor el hecho de que para un grupo de provincias, en general asociado a un menor desarrollo econmico, la contribucin al financiamiento de la ANSES mediante el 15% de la precoparticipacin las haya privado de montos equivalentes a ms de un 10% del propio gasto provincial.
Precoparticipacin del 15%. Fondos aportados por Provincia en relacin al Gasto total provincial. Ao 2010
Resignacin Precopart. 15%

Corrientes San Juan Catamarca Sgo. Del Estero Formosa San Luis Chaco Salta La Rioja Jujuy Entre Ros Misiones Tucumn Santa Fe Rio Negro La Pampa Crdoba Tierra Del Fuego Mendoza Buenos Aires Chubut Neuqun Santa Cruz C.A.B.A.

en millones de $ 518 471 383 575 507 318 695 534 288 396 680 460 662 1.244 351 261 1.236 172 581 3.058 220 242 220 344

en % del Gasto Total 12% 11% 10% 10% 10% 10% 9% 9% 9% 9% 8% 8% 8% 8% 8% 7% 7% 7% 6% 5% 4% 4% 3% 2%

TOTAL

14.415

6%
8

Fuente: IARAF en base a datos de MECON y Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias

La situacin de las finanzas provinciales marc la vuelta al dficit fiscal en 2011, estimndose para 2012 un mantenimiento de las finanzas deficitarias. La magnitud de los fondos que las provincias dejaron y seguiran dejando de percibir como ingresos por la existencia de uno de los componentes del financiamiento tributario de la seguridad social 3, como el 15% de la precoparticipacin, resulta tal que permitira modificar claramente el signo del resultado fiscal para dichas jurisdicciones. El dficit provincial, que puede llegar a ser de $30.000 millones este ao (si su gasto crece al 30%), sera cubierto casi en un 80% solamente por medio de los fondos que resignarn a travs de la precoparticipacin del 15%.

Un anlisis integral Lo expresado hasta aqu marca la relevancia de que los anlisis de las finanzas pblicas sean hechos de manera integral o consolidada, teniendo en cuenta tanto los montos de los ingresos y gastos, como la manera en que se distribuyen entre los distintos componentes del sector pblico. Cualquier poltica que haga uso de parte de los excedentes contabilizados por ANSES encuentra entonces financiamiento a travs de la participacin del Tesoro nacional y de las jurisdicciones provinciales en los recursos tributarios destinados a ANSES, que en definitiva puede ser vista tambin como la participacin que se le puede adjudicar a cada uno de ellos en la generacin del excedente de recursos con que cuenta el organismo. Analizando especficamente la precoparticipacin aportada por provincias, puede apreciarse que la resignacin de recursos que hicieron en 2011 fue muy cercano (un 86%) al excedente que tuvo ANSES ese ao. Para 2012 es posible que las provincias resignen en total cerca de $24.300 millones, prcticamente el mismo valor (un 97%) que el excedente esperado para ANSES, que se estima ronde los $25.000 millones. Los fondos que resignarn las provincias a travs de la precoparticipacin del 15%, como se dijo, cubriran $4 de cada $5 del dficit fiscal estimado para las mismas en este ao.

Debe quedar clara la existencia de otros mecanismos de financiamiento tributario de la seguridad social (una fraccin de IVA, Bienes personales, tributos afectados de manera especfica) que no son analizados en este informe, pero cuya magnitud iguala aproximadamente en importancia a la de la precoparticipacin del 15%.

Sin dudas la precoparticipacin del 15% aportada por provincias es significativa desde el punto de vista de su propio financiamiento para llevar a cabo sus actividades de gasto, y podra revertir sus actuales estrecheces fiscales; pero claramente tambin lo es para las finanzas pblicas del nivel nacional desde el punto de vista del excedente de ANSES. La desaparicin de este financiamiento tributario de la Seguridad Social implicara la desaparicin del excedente de ANSES, pilar del supervit primario del Sector Pblico no financiero durante los ltimos aos. Para finalizar, lo que se aprecia es que como en todo perodo de desaceleracin de los ingresos fiscales, sale a la superficie la estrechez fiscal, problema al que muchas veces se lo caracteriza como de la frazada corta.

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