(Unal) INCORPORACIÓN DE LAS VARIABLES AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO EN LOS PLANES DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNIC PDF

INCORPORACIN DE LAS VARIABLES AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO EN LOS PLANES DE GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL
POR Arq. DIANA E. VALENCIA LONDOO
Asesor JOS HUMBERTO CABALLERO ACOSTA
MAESTRIA EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE MINAS MEDELLN, Marzo de 2005
Incorporacin de las variables Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo en los Planes de Gestin Ambiental Municipal
A Enrique, Tobas y Sara, quienes fueron la inspiracin y el apoyo para sacar adelante este sueo.
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION CAPITULO I. LA PLANIFICACION, EL RIESGO Y LA GESTION AMBIENTAL, MARCO TEORICO QUE LOS DEFINE.
Pg. 1 4
1.1 La gestin ambiental del riesgo y el ordenamiento territorial. 5 1.2 Elementos conceptuales necesarios para la comprensin del riesgo. 7 1.3 La gestin ambiental y su relacin con las situaciones de riesgo. 14 Conclusiones 17 CAPITULO II. LA GESTIN DEL RIESGO Y SU RELACION CON LA GESTION AMBIENTAL A TRAVES DE LA LEGISLACIN. 2.1 Contexto internacional que configura la mirada a cerca del riesgo. 2.2 Contexto legal Colombiano anterior a la ley de reforma urbana. 2.3 Ley 46 de 1988. 2.4 Decreto 919 de 1989. 2.5 Ley 09 de 1989. 2.6 Constitucin poltica de Colombia -1991. 2.7 Ley 02 de 1991. 2.8 Ley 99 de 1993. 2.9 Ley general de Educacin, 115 de 1994. 2.10 Ley 388 de 1997. 2.11 Decreto 93 de 1998. 2.12 Estructura administrativa de la nacin que enmarca la legislacin analizada. 2.13 Ordenanzas de la asamblea que regulan el DAPARD. 2.13.1 Ordenanza 41 de 1995. 2.13.2 Decreto Numero 5329 de 1995. Conclusiones. CAPITULO III. LA MIRADA DE LA GESTIN DEL RIESGO DESDE LAS INSTITUCIONES PBLICAS Y PRIVADAS. 3.1 La gestin del riesgo desde las instituciones de carcter publico. 3.1.1 La gestin del riesgo analizada desde la perspectiva de la Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de desastres. 3.1.2 La gestin del riesgo desde la mirada de la Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA). 3.1.3 La gestin del riesgo desde la mirada de la Corporacin (CORNARE). 3.1.4 La gestin del riesgo desde la poltica desarrollada por el rea Metropolitana. 21
22 23 25 25 27 28 30 30 31 31 34 36 38 38 39 41 45
46 46 54 57 61
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Pg. 3.1.5 La gestin del riesgo desde el departamento Administrativo para la prevencin y atencin de desastres de la Gobernacin de Antioquia. 3.1.6 La gestin del riesgo desde la intervencin desarrollada por los Comits locales para la prevencin y atencin de desastres. 3.1.7 La gestin del riesgo desde la visin del Sistema municipal de prevencin y Atencin de desastres. 3.1.8 El DAMA y su participacin en la gestin del riesgo. 3.2 La gestin del riesgo desde las instituciones de carcter privado. Conclusiones CAPITULO IV. ANLISIS DE ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN CON POBLACIN ASENTADA EN ZONAS DE RIESGO. 4.1 Modelos de intervencin a nivel nacional. 4.1.1 Caso Armero- entidad ejecutora RESURGIR. 4.1.2 Caso comunidad de los municipios del Cauca y el Huila Corporacin Nasa Kiwe. 4.1.3 Municipios del Eje cafetero FOREC. 4.2 Modelos de Intervencin a nivel internacional 4.2.1 Modelo de gestin del riesgo BID. 4.2.2 Modelo de gestin del riesgo FUNDASAL El Salvador. Conclusiones CAPITULO V. LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN LA METRPOLI, CASO MEDELLN. 5.1 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de ordenamiento territorial. 5.2 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de desarrollo municipal. 5.3 Proyectos desarrollados en el municipio relacionados con el tema. 5.3.1 La gestin del riesgo vista desde el programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED). 5.3.2 Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en el Valle de Aburra. 5.3.3 Formulacin del Plan Ambiental Municipal -PAMy Diseo del Modelo del Sistema de Gestin Ambiental Municipal SIGAM Etapas 1 y 2. 5.4 Estado del Recurso Suelo en Medelln. 5.5 Conceptualizacin de la gestin del riesgo desde los Planes Integrales de Mejoramiento y Manejo de Microcuencas (PIOM) Conclusiones 64
68 70 74 76 79 81
82 82 85 90 95 95 96 99 101
102 105 108 108 111 114
116 118 119
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Pg. CAPITULO VI. LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN EL TERRITORIO MUNICIPAL, MUNICIPIO DE YARUMAL. 6.1 Diagnstico ambiental del Municipio de Yarumal. 6.2 Diagnstico de Amenazas. 6.2.1 Amenazas de origen natural en el rea rural 6.2.2 Amenazas de origen natural en el casco urbano 6.3 Diagnostico de la Gestin ambiental. 6.4 Propuesta de estructura organizativa para la gestin ambiental en el Municipio de Yarumal. 121
122 124 124 129 133 134
CAPITULO VII. RECOMENDACIONES PARA LA CONSTRUCCION 139 DE UN MODELO DE GESTION DEL RIESGO, INCORPORADO A LOS SISTEMAS DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL (caso piloto Municipio de Yarumal Antioquia). 7.1 Marco Normativo. 7.2 Marco conceptual. 7.3 Polticas y Estrategias. 7.4 Estructura Administrativa. 7.4.1 Nacional 7.4.2 Regional 7.4.3 Local 7.5 Etapas de la gestin del riesgo 7.5.1 Planeacin. 7.5.2 Ejecucin. 7.5.3 Evaluacin y seguimiento. 7.5.4 Retroalimentacin 7.6 Diagnostico del Riesgo. 7.7 Los sistemas de Informacin geogrfica y el anlisis de riesgo. 7.8 La sostenibilidad Ambiental y el riesgo. 7.9 La gestin del riesgo y la gestin ambiental. CONCLUSIONES Listado de tablas Listado de Figuras Listado de grficos Bibliografa 140 141 149 151 151 152 153 156 157 161 162 162 163 164 167 170 173 175 176 177 178
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INTRODUCCION
Las ciudades en nuestro pas y en el mundo hoy, se ven aquejadas por numerosas problemticas de orden ambiental, resultado de una inadecuada relacin hombre-medio ambiente, adicionalmente han ido creciendo fsicamente al ser receptoras de poblacin proveniente en algunos casos del campo, y en otros, producto del crecimiento interno. Entre las problemticas de orden ambiental que afectan la ciudad, se destaca, la relacionada con las zonas de riesgo, problema que por mucho tiempo no fu reconocido como un problema ambiental y por lo tanto fueron enfocadas sus soluciones desde el componente de vivienda. Hoy la misma complejidad de las ciudades, hace que cada vez ms, los factores de vulnerabilidad sean variados y den cuenta de la complejidad del sistema que constituye la ciudad. Esta investigacin, pretende mostrar un panorama nuevo de la gestin del riesgo, ligndola a la gestin ambiental, instancia desde la cual es posible entenderla integralmente y considerarla como un problema ms, que atae a la gestin ambiental. Se requiere incluir en esta mirada del riesgo todas las etapas del ciclo: desde la prevencin hasta la ejecucin, el control y el seguimiento, tambin debe tenerse en cuenta la gama amplia de amenazas y vulnerabilidades que pueden presentarse en un territorio, sobrepasando la idea de que las nicas amenazas a las que hay que ponerle atencin son aquellas de origen natural. Aunque la ideal forma de intervencin, debera estar relacionada con la construccin de un modelo de Gestin del Riesgo ligado a la gestin ambiental del territorio, el desarrollo del proyecto de investigacin no pretende construir el modelo como tal, sino entregar recomendaciones que le sirvan a quien vaya a construir el modelo para hacerlo y a travs de l, lograr integrar la planificacin territorial con la planificacin ambiental. Se requiere un modelo que incorpore la visin de la comunidad, con la mirada tcnica para lograr as un diagnstico integral del lugar, que permita a travs de un sistema de indicadores incorporar los resultados del anlisis, en los procesos de planificacin.
Formulacin del problema. El desarrollo de este proyecto de investigacin, tiene como fin, entender como ha sido la gestin ante situaciones de riesgo en nuestro pas, durante la aplicacin de las distintas normativas relacionadas con el tema de atencin y prevencin de desastres; esto con el propsito de realizar una propuesta de recomendaciones para la construccin de un modelo de gestin del riesgo, que involucre todos los actores en la solucin de la problemtica relacionada con los asentamientos humanos y considere el riesgo como una problemtica ambiental que debe articularse con los sistemas de gestin ambiental municipal. Por mucho tiempo el tema de la atencin y prevencin de desastres se ha relegado solamente a actuaciones posdesastre, poco se ha hecho en el campo de lo preventivo o de la mitigacin. Aunque son muchos los actores de orden pblico y privado que pueden participar, en los diferentes momentos relacionados con la gestin del riesgo, esto se le asigna como funcin al CLOPAD en el orden municipal; entidad que poco aglutina a los dems actores y donde la continuidad en las polticas; programas y acciones es mnima, pues est al vaivn de los cambios polticos. Es pues necesario indagar sobre como llevar a cabo una gestin integral del riesgo, que involucre acciones de orden ambiental, de tal manera que se realicen de forma continua acciones preventivas, correctivas o de mitigacin, con lo cual se trascienda hacia una visin integral de la problemtica, concebida esta como de carcter ambiental. Hiptesis. Las hiptesis en el desarrollo de la investigacin han ido cambiando o podra decirse reconstruyndose a partir de la informacin analizada. Las primeras hiptesis de las cuales se parti en la formulacin del proyecto de investigacin fueron las siguientes: Hasta antes de 1992, la mirada sobre el tema de atencin y prevencin de desastres no se puede catalogar como enfocada a la gestin del riesgo; pues no plantea un abordaje integral de la temtica, se enfoca nicamente a la atencin inmediatista o posdesastre. Por mucho tiempo las acciones relacionadas con el tema de atencin y prevencin de desastres, han estado asociadas a las polticas de vivienda; por lo cual las alternativas de solucin se han orientado hacia la reubicacin o la construccin de obras de ingeniera, o para la construccin de obras de mitigacin del riesgo ms que para ser acciones preventivas. No existe claridad sobre el concepto de amenaza, solo se aplica a amenazas de origen natural asociadas con deslizamientos, inundaciones, movimientos ssmicos, pero existen otra serie de amenazas para la poblacin, no contempladas en la mirada tradicional de este concepto.
Una accin encaminada a mitigar, prevenir y corregir esta problemtica, en el panorama municipal, implica una intervencin de mltiples actores que en conjuncin permitan contrarrestar este problema; por tal razn se plantea como lugar para su discusin los sistemas de gestin ambiental, entendiendo este como la instancia de coordinacin de distintos actores pblicos o privados y mirando dicha temtica como de inters ambiental. No existe coordinacin entre las polticas nacionales, departamentales y locales, en lo que respecta a las orientaciones del comit local para la prevencin y atencin de desastres y dicho comit no opera permanentemente, solo bajo condiciones coyunturales. En el sistema Nacional de prevencin y atencin de desastres, no existe claridad en cuanto al tema de autoridad, de igual manera las funciones no estn bien delimitadas, el decreto que lo reglamenta debe ser repensado. Hace falta una estructura organizativa que articule de manera clara y coordinada a las distintas entidades y funcionarios con responsabilidades dentro del CLOPAD.
Como lo deca anteriormente, las hiptesis han evolucionado hacia los tpicos que a continuacin se presentan, mostrando una mirada ms amplia de lo que implica analizar la gestin del riesgo. Para articular el tema de la atencin y prevencin de desastres con los procesos de planificacin urbana, se requiere en primera instancia sobrepasar la mirada sectorial y reconocer que para garantizar un conocimiento de las condiciones reales de un territorio, debe partirse de una mirada multidimensional que de cuenta de todos los factores que en l se involucran. No basta solo involucrar en los procesos de planificacin a los actores o instituciones pblicas y privadas, adems es necesario definir sus responsabilidades y funciones, en las diferentes fases relacionadas con la gestin del riesgo, como son: prevencin, manejo, rehabilitacin, reconstruccin y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre. Debe tenerse en cuenta que segn la ley 46 de 1988, los organismos de planeacin del orden territorial, deben incluir las orientaciones y directrices sealadas en el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres en sus planes de desarrollo. Los procesos de intervencin frente a situaciones de riesgo, nunca han partido del reconocimiento de la problemtica como de carcter ambiental y dentro de las nuevas estructuras administrativas del estado relacionadas con el componente medio ambiental, no se ha incorporado la temtica como una mas de sus responsabilidades. Existe una dificultad frente a la forma como se definen cada uno de los factores que participan en las situaciones de riesgo y esto se debe a ser mirados como trminos tcnicos, asociados a un sector particular de la ingeniera, perro no entendidos en la complejidad que debera configurar su definicin conceptual.
CAPITULO I
LA PLANIFICACION, EL RIESGO Y LA GESTION AMBIENTAL, MARCO TEORICO QUE LOS DEFINE.
Un factor fundamental en la comprensin de lo que ha sido la gestin del riesgo en nuestro pas, es el marco conceptual, como referente terico, desde el cual se ha realizado la reflexin sobre lo que es hoy o sobre lo que deberan ser las acciones tendientes ha actuar frente a los diversos factores que ocasionan condiciones de riesgo y su entendimiento como parte por un lado de los procesos de planificacin y por otro como parte de la problemtica ambiental que debera ser abordada desde las autoridades ambientales competentes en cada caso. 1.1 La gestin ambiental del riesgo y el ordenamiento territorial. Actualmente el pas se encuentra en un perodo de reflexin, respecto a lo que ha sido la planificacin del territorio y como se ha abordado en el tiempo la pregunta acerca de cmo asumir las problemticas relacionadas con situaciones de riesgo. Adicionalmente en el contexto mundial existe una preocupacin por incorporar el tema ambiental en los procesos de planificacin, a raz de esta, a nivel nacional se crea la ley 388 de 1997, denominada Ley de Ordenamiento territorial, la cual busca como su nombre lo indica la planificacin del territorio a corto, mediano y largo plazo. En la medida en que se analiza la gestin del riesgo en relaciona los procesos de planificacin aparece un termino importante a considerar como es la Sostenibilidad, aplicado al caso territorial. El termino sostenibilidad, tiene su origen en el denominado, desarrollo sustentable o sostenible, planteado, desde el informe de la comisin Bruntland, como objetivo de poltica estatal. La conferencia de Ro de Janeiro en 1992, asumi el concepto y le di impulso a nivel mundial. El desarrollo sustentable se entiende como ... el que conduzca al crecimiento econmico, a la elevacin de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfaccin de sus propias necesidades. La conferencia de Naciones Unidas del 1992, se constituye en el primer paso para incorporar dentro de las polticas de desarrollo de los pases, el concepto de sostenibilidad, a la luz de la dependencia existente entre el desarrollo econmico de los pases y la demanda de recursos naturales. Aunque el termino desarrollo sostenible, nace de una necesidad de buscar una estrategia de desarrollo de estado diferente que tuviera en cuenta el medio ambiente en las polticas de los pases; de manera general el termino sostenibilidad se ha llevado a distintos campos entendindolo como la capacidad de permanencia en el tiempo de un determinado fenmeno o situacin. En particular en el tema de ciudad hoy se apunta a las estrategias de sostenibilidad urbana, estimuladas desde la conferencia de naciones unidas denominada Hbitat II y desarrollada en 1996, en ella se busca apuntar hacia la construccin de ciudades sostenibles ambientalmente y que tenga como meta el mejorar las condiciones de calidad de vida de la poblacin que all vive, en este sentido el evaluar las condiciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en
una ciudad y en una escala mayor en un territorio, se vuelven prioridad para dicha poltica y enlazan el tema de la gestin del riesgo con las estrategias de planificacin territorial. En la gestin del riesgo, la reflexin alrededor de la sostenibilidad la ha realizado Wilches Chaux, El terremoto del Pez, en el cual dicho experto participo como coordinador de las acciones segn el, permiti adems redimensionar el concepto de sostenibilidad, pues se consider que el desarrollo sostenible de la zona y de las comunidades afectadas, no dependa exclusivamente de factores ecolgicos, sino tambin de factores econmicos, culturales, organizativos, polticos e institucionales entre otros. Esta nueva mirada de la sostenibilidad baja la escala hacia las comunidades y es la primera que involucra dos conceptos que hasta antes eran independientes: riesgo y ambiente. Teniendo en cuenta que la gestin del riesgo, debe apuntar a la sostenibilidad, se debe partir de definir dicho concepto: como la capacidad de un sistema y/o de un proceso para cumplir el objetivo o propsito colectivo de las interacciones entre sus elementos o actores; y para transformarse o evolucionar cuantitativa y cualitativamente, sin poner en peligro las bases o fundamentos ecolgicos, sociales, polticos, econmicos, culturales, etc.; de los cuales depende la permanencia a largo plazo de este mismo sistema o proceso. El sistema o proceso se desarrolla de manera sostenible cuando el resultado total, en un momento dado, del conjunto de interacciones que lo conforman, fortalece la capacidad de autorregulacin de los mismos en lugar de bloquearla definitivamente o destruirla. Otro aspecto que configura la problemtica que se quiere abordar con la investigacin, tiene que ver con la manera como se han desarrollado en el tiempo los diferentes asentamientos humanos en el pas, hoy cuando muchos de ellos han crecido desbordando los limites naturales del territorio, se plantean las siguientes preguntas: Qu hacer con los asentamientos en zonas de riesgo?, Cmo evitar estas situaciones?, Cmo intervenir ante los mismos? Desde la mirada de la planificacin del territorio, se hace necesario una reflexin diferente, sobre los criterios a tener en cuenta en la toma de decisiones de lo que sern escenarios futuros del mismo, en este sentido, los criterios tradicionales meramente funcionales y de corte fsico espacial, no permiten una visin integral del territorio, tiene pues que plantearse una dimensin, que posibilite un anlisis integral y holstico que considere todos los factores que se conjugan en l. Es as como la mirada ambiental, busca integrar un criterio multidimensional que se asimila a la realidad del lugar. En lo particular del campo de la atencin y prevencin de desastres, dicha temtica ha sido analizada, desde una nica mirada tcnica, ligada a un solo sector, en general relacionado con la respuesta en infraestructura, pero donde mas que atacar los factores causantes (las vulnerabilidades), se soluciona un
problema coyuntural como lo es, la vivienda. Poco se inmiscuyen las acciones preventivas, pues el problema se reduce a la solucin de una perdida (techo), no a dar solucin a un problema originado en una incompatibilidad entre las acciones humanas y la base natural que les provee sustento. La investigacin apunta a buscar a travs de la mirada integral, modificar el anlisis del tema de riesgo, pasando de la mirada sectorial que se ha denominado atencin y prevencin de desastres (mirada inmediatista y muy relacionada con la accin post desastre) a la gestin del riesgo como marco conceptual que integra todas las etapas que tienen que ver con el origen, expresin y posibilidad de accin de la problemtica del riesgo. 1.2 Elementos conceptuales necesarios para la comprensin del riesgo. Para la construccin del marco conceptual en el cual se apoya la investigacin, se ha partido de varios autores que definen trminos como amenaza, vulnerabilidad y riesgo. Entre ellos Allan Lavell, Anne Catherine Chardon, Gustavo Wilches Chaux y Omar Daro Cardona. A continuacin se presentan algunos conceptos extrados de los anteriores autores, con el fin de que la estructura de anlisis de la problemtica y construccin de la propuesta metodolgica los tenga presentes para su reflexin. La Amenaza se refiere a un peligro latente o factor de riesgo externo de un sistema o de un sujeto expuesto, que puede tener una expresin matemtica como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta intensidad, en un sitio especfico y durante un tiempo de exposicin determinado1. Esta podra decirse es la definicin que mayor acogida ha tenido entre los expertos y a partir de ella otros autores han realizado aportes sobre todo en lo que tiene que ver con la clasificacin de las amenazas, tal es el caso de Allan Lavell, quien plantea clasificar las amenazas de acuerdo a su origen as: amenazas naturales, socionaturales, antrpico-contaminantes y antrpicotecnolgicas. La evaluacin de amenazas, se basa en anlisis cualitativos: en los que la evaluacin de componentes es realizada subjetivamente por expertos, asignando rangos de intensidad que permiten establecer niveles, con criterios subjetivos brindados por la experiencia y la experticia, en esta metodologa es fundamental el conocimiento de la ocurrencia histrica de fenmenos en tiempo, intensidad y espacialidad; y los anlisis cuantitativos, en los que las variables involucradas se cuantifican mediante estimaciones fsicas o modelaciones matemticas.
Omar Daro cardona, 2001
De acuerdo a otros autores las amenazas se pueden clarificar en tres tipos: Amenaza Natural: es la probabilidad de ocurrencia de un evento originado por la naturaleza, que puede influir de manera negativa, directa o indirectamente, en las vidas o bienes de una poblacin o sus servicios esenciales. Los agentes naturales que pueden generar amenaza son: movimientos en masa, inundaciones, torrencialidad, sismicidad, erupciones volcnicas, hidrometeorolgicos: tales como huracanes, vendavales, tormentas tropicales y elctricas, tornados y trombas, granizadas, fenmenos como el nio, temperaturas extremas, incendios espontneos. Amenazas Socionaturales: son el conjunto de actividades humanas que pueden originar o detonar eventos naturales, los cuales a su vez pueden influir de manera negativa, directa o indirecta, en las vidas o bienes de una poblacin y sus servicios esenciales. Las actividades ms comunes que se enmarcan dentro de este tipo de amenazas, son las construcciones de vas en zonas de fuerte pendiente y los usos inadecuados del suelo, las cuales pueden detonar o acelerar procesos erosivos. Los incendios forestales originados por actividades humanas, como la quema controlada de rastrojo y la produccin de carbn natural, tambin se constituyen en amenazas socionaturales. Amenazas Antrpicas: es la probabilidad de ocurrencia de un evento originado por la accin humana sobre elementos de la naturaleza (aire, agua y tierra) o poblacin. Ponen en grave peligro la integridad fsica o la calidad de vida de las localidades.
Otro elemento de orden conceptual a presentar como punto de partida para el anlisis de la temtica es la Vulnerabilidad, la cual apoyada en la teora de sistemas, se define como la incapacidad de una comunidad para absorber, mediante el auto ajuste, los efectos de un determinado cambio en su medio ambiente, o sea su inflexibilidad para adaptarse a ese cambio. La vulnerabilidad en si misma constituye un sistema dinmico, es decir, que surge como consecuencia de la interaccin de una serie de factores y caractersticas (internas y externas) que convergen en una comunidad particular. El resultado de esa interaccin es el bloqueo o incapacidad de la comunidad para responder adecuadamente ante la presencia de un riesgo determinado, con el consecuente desastre. A esa interaccin de factores y caractersticas vamos a darle el nombre de vulnerabilidad global.2 Segn Wilches Chaux la vulnerabilidad global se puede dividir en distintas vulnerabilidades, cada una de las cuales constituye un ngulo particular para entender el fenmeno global. La vulnerabilidad en una concepcin dinmica, sugiere la necesidad de examinar factores interdependientes que son construidos en la sociedad, y en sus procesos dinmicos tanto internos como externos para la adaptacin y transformacin del entorno natural y construido. As mismo, la vulnerabilidad
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Wilches Chaux, en el borde del Caos, pag 42.
como concepto dinmico, cambia en el tiempo en la medida en que la sociedad incorpora respuestas frente a la presencia de nuevas amenazas. En este mismo sentido Peduzzi, concepta la vulnerabilidad a partir de la integracin y la interaccin de tres componentes: factores fsicos (biolgicos, geolgicos, climticos), factores socioeconmicos (densidad de poblacin, calidad de infraestructura, organizacin social, actividades econmicas, sistema poltico) y la capacidad de respuesta (prevencin, sistemas de alerta temprana, de mitigacin, capacidad de ayuda y de intervencin). Una concepcin compleja de los factores de la vulnerabilidad bajo un enfoque multicriterio los reagrupa en cinco grandes conjuntos: factores naturales, factores socioeconmicos, factores tcnicos, factores coyunturales (da, hora, situacin poltica), factores funcionales e institucionales3. Esta concepcin introduce un anlisis profundo del enfoque sistmico en el estudio de la vulnerabilidad referidos a escalas de tiempo y espacio especficos. Segn Omar Daro Cardona, los factores que originan la vulnerabilidad son: La exposicin, referida a la susceptibilidad del asentamiento humano debida a su fragilidad fsica o a su proximidad a la zona de influencia de los fenmenos peligrosos. La fragilidad social, referida al nivel de marginalidad y segregacin social del asentamiento humano y sus condiciones de desventaja y debilidad relativa por factores socioeconmicos. La falta de resiliencia, que expresa las limitaciones de acceso y movilizacin de recursos del asentamiento humano, su incapacidad de respuesta y sus deficiencias para absorber el impacto. Inicialmente las causas o factores de vulnerabilidad se determinaban teniendo en cuenta solamente razones meramente fsicas: como la ausencia de estructuras sismo resistentes en una comunidad localizada en una zona expuesta a terremotos y temblores, o la presencia de una comunidad en terrenos susceptibles de ser afectados por lluvias de ceniza, flujos de lava, flujos de lodos, avalanchas y otros fenmenos fsicos provocados directamente o indirectamente por la erupcin volcnica. Hoy como se observa en las apreciaciones de los expertos la vulnerabilidad mas que estar relacionada nicamente con factores fsicos, se considera como resultado de la integracin de diversos factores, producto de las dinmicas sociales que participan en un asentamiento humano y como al igual que los asentamientos es muy cambiante en el tiempo, tambin esta es, altamente dinmica y por lo tanto implicar una evaluacin permanente de los diferentes factores que interactan para la determinacin de los grados de vulnerabilidad en un territorio. La forma de evaluar la vulnerabilidad, est relacionada con el dimensionamiento de los factores que originan que una sociedad est expuesta a las diferentes amenazas, en un desarrollo de ms detalle, no se habla slo de
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Anne Catherine Chardon, 2002.
vulnerabilidad fsica, institucional o social, sino que se pretenden identificar un mayor nmero de factores que permiten una discusin ms profunda sobre la sociedad y su interrelacin con el ambiente y con el mismo hombre. Podra hablarse entonces a partir de la propuesta de Wilches Chaux de los siguientes tipos de vulnerabilidad: Vulnerabilidad Fsica: dicha categora est directamente relacionada con la exposicin de las edificaciones ante las diferentes amenazas. En este componente se incluyen las lneas vitales (sistemas de conduccin de acueductos, alcantarillados, infraestructura vial y elctrica), las edificaciones educativas, mdicas, administrativas, de uso masivo (teatros, centros comerciales, estadios, etc.) y especiales (bomberos, cruz roja, etc.) La vulnerabilidad fsica es uno de los aspectos ms adelantados y considerados para efectos de los estudios de riesgo, sin embargo el trabajo desarrollado, incluso en trminos probabilsticos y cientficos de estimacin de daos y prdidas ante la ocurrencia de una determinada amenaza, an se mantiene una fuerte tendencia de asociarlo y considerarlo slo desde su dimensin de exposicin que, por lo general, se traduce en habitantes y nmero de construcciones y edificaciones expuestas. Vulnerabilidad Ambiental: esta clasificacin de la vulnerabilidad tiene que ver con la participacin directa del hombre en el desequilibrio de los ecosistemas y en su propio hbitat, ha generado factores que se traducen en riesgo para nuestra sociedad, los recursos naturales y el medio ambiente. Vulnerabilidad Social: Actualmente en Colombia existen otros factores determinantes en los desastres y riesgos de nuestras ciudades y que el Estado no ha valorado ni analizado, como es el caso de los elementos que hacen parte de la vulnerabilidad social, que entre otros, son: el abandono del campo, motivado por polticas estatales incoherentes que han llevado al desajuste de la economa rural, desmejorando la calidad de vida de este sector de la economa y trayendo consigo la migracin hacia las ciudades y por consiguiente, acrecentando los cinturones de miseria de stas y todo lo anterior motivado por la desigualdad social y la ineficiencia en los organismos de control. Existen en esta categora una serie de factores de vulnerabilidad de carcter social, entre otros: Desarticulacin de economas rurales y modernizacin de las economas urbanas asociados a procesos de migracin; crecimiento poblacional y expansin de los centros urbanos, dficit de viviendas y concentracin de poblacin en reas no aptas para habilitar; desigualdad y marginacin social; inadecuados sistemas organizacionales e institucionales; falta de mecanismos de control, gestin ineficiente y polticas sectoriales no adaptadas a las sociedades; etc.
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Dentro de la vulnerabilidad social, es necesario considerar otros factores que intervienen en ella, como son: a) Factores Ideolgicos - Culturales4. La vulnerabilidad ideolgica y cultural se expresa en la forma cmo los individuos se ven y se entienden a s mismos dentro de la sociedad; constituyen los sentidos de identidad, de pertenencia, de propsito comn que experimentan los individuos frente a las comunidades a las cuales pertenecen y al hbitat, ambiente y ecosistemas en donde estn localizadas. b) Factores Educativos5. Las visiones del mundo, las actitudes y las relaciones que se establecen y tejen en una sociedad, que constituyen la ideologa y la cultura de la misma, se transmiten de diversas formas, desde lo que son los mitos y la tradicin oral, las prcticas y costumbres, la repeticin rutinaria de comportamientos y actitudes, los estudios y la produccin de informacin, hasta los sistemas formales y organizados de educacin. Cuando hablamos de factores de vulnerabilidad educativa nos estamos refiriendo no slo a los niveles y tasas de escolaridad o analfabetismo, sino tambin y de manera primordial a lo que es la calidad de la educacin. Una buena calidad de la educacin es cuando una poblacin expuesta a distintas amenazas recibe o tiene al alcance una educacin que incluye en el aprendizaje comportamientos tendientes a manejar los desastres y reducir y transformar los riesgos existentes. c) Factores Sociales relativos a la Organizacin: un aspecto fundamental para este factor de vulnerabilidad es el referido a la organizacin comunitaria, a la organizacin de grupo, a la existencia de lderes representativos, a la capacidad y mecanismos generados al interior de la comunidad o grupo que le permita establecer y fortalecer sus lazos orgnicos. Este elemento o factor es importante porque est plenamente comprobado que, para efectos de esta temtica, una comunidad organizada tiene mayores posibilidades para superar o manejar aquellos factores que la ponen en riesgo y que puede conducir a un desastre, sino que se encuentra en mejores condiciones tambin para recuperarse en caso de que el desastre se produzca. Vulnerabilidad Econmica: se debe en gran medida a la situacin econmica no solo de Colombia, sino tambin, de los dems pases latinoamericanos, como resultado de los altos ndices de pobreza presentes en la regin, pues los sectores ms pobres ven mermados sus ingresos econmicos y por consiguiente, sufren problemas de marginacin y
Definicin tomada de Gua de LA RED para la Gestin Local del Riesgo, Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina: LA RED. Enero, 1998. 5 Definicin tomada de Gua de LA RED para la Gestin Local del Riesgo, Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina: LA RED. Enero, 1998.
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deterioro en la calidad de vida; esta situacin debida a los modelos de desarrollo implantados en nuestros pases. Cada da es ms clara la relacin pobreza/desastres lo que conlleva a concluir que la vulnerabilidad tanto econmica como social, estn relacionadas directamente con el subdesarrollo de los pases. Vulnerabilidad Institucional: se relaciona con temas como la capacidad de respuesta de las instituciones involucradas en la prevencin y atencin de emergencias, los factores condicionantes que hacen ms o menos vulnerables a la sociedad en su conjunto y a los individuos y la identificacin de los grupos sociales ms vulnerables a las amenazas. Vulnerabilidad Poltica: se expresa en la incapacidad del Estado para formular propuestas y alternativas que conlleven a reducir los niveles de vulnerabilidad tanto de los factores externos como internos que la producen.
Otro termino que cobra gran importancia para la investigacin es el Riesgo: definido como resultado de la combinacin compleja entre dos factores, la ocurrencia de un evento probable (amenaza) y la vulnerabilidad que ante este, tiene una comunidad y sus bienes materiales, culturales, econmicos y sociales. La relacin entre los dos factores y el riesgo es directa, es decir que, cualquier aumento o reduccin en el valor de uno de ellos se traduce en el aumento o disminucin del riesgo6. Cuando se habla del riesgo es necesario considerar los factores que permiten analizarlo, segn distintos autores dicho anlisis, se refieren al uso de la informacin disponible para estimar el riesgo a individuos o poblacin, propiedades o el ambiente que son analizados. La estimacin del riesgo incluye las siguientes etapas: anlisis de la frecuencia, anlisis de consecuencia y su integracin. En la mirada de las situaciones de riesgo, es necesario poder evaluar este, con el fin de poder priorizar acciones a este respecto. A la evaluacin del riesgo: se le denomina como aquella etapa en la cual los juicios y los valores entran en el proceso de toma de decisiones, explicita o implcitamente, incluyendo consideraciones como: la importancia de los riesgos estimados y las consecuencias sociales, econmicas y ambientales asociadas. La evaluacin del riesgo tiene como propsito identificar un rango de alternativas para el manejo de los riesgos. La evaluacin del riesgo en muchos casos se ha centrado en la consideracin de las consecuencias relacionadas con daos materiales, pero poco se ha considerado los efectos sicolgicas o socioculturales ocasionadas por el reasentamiento o por las medidas emprendidas para reduccin del riesgo o mitigacin del mismo. Otro termino de relevancia tambin en la comprensin de la problemtica analizada en la investigacin, es el de Desastre, este se puede definir como una situacin o proceso social que se desencadena como resultado de la
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PIOM.Instituto Mi Ro, Universidad Nacional de Colombia, parte 5, evaluacin del riesgo.
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manifestacin de un fenmeno de origen natural, tecnolgico o provocado por el hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una poblacin, causa alteraciones intensas en las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad7. Es as como un desastre representa la materializacin del riesgo o la probabilidad de prdidas futuras, determinadas por la existencia de factores de amenaza y de vulnerabilidad, construidos en la sociedad, con los procesos que en ella se dan. Frente a las situaciones de riesgo a las que se ve expuesta una poblacin se acometen acciones que se agrupan en lo que los expertos han denominado la gestin del riesgo es un termino que aparece en el panorama nacional solo a raz del desastre ocurrido en el eje cafetero y su necesidad de intervencin sobre las reas afectadas, segn el FOREC, entidad encargada de coordinar las acciones de reconstruccin de la zona afectada, la gestin del riesgo, es aquella que consiste en los procesos de disminucin de los desastres a partir de la prevencin de los mismos, enfatizando en la participacin comunitaria. Esta visin del riesgo es la primera que sobrepasa la mirada centrada en la causalidad y la consecuencias e involucra el componente comunitario como de gran valor en la toma de decisiones, sin embargo se queda corta si se analiza el termino gestin de manera genrica, pues no incluye procesos como, planificacin, control y seguimiento necesarios para la retroalimentacin del proceso. En un modelo de gestin del riesgo, como el que se pretende recomendar y el cual se describir en captulos posteriores, ser clave el entendimiento de la vulnerabilidad, considerando bajo un enfoque cualitativo los diferentes factores que la constituyen, de tal manera que las medidas de intervencin se enfoquen hacia dichos factores identificados. Todos los expertos coinciden en una integracin de factores que sumados configuran la vulnerabilidad, unos los agrupan en tres categoras, otros en cinco, etc, la forma como se agrupan no tiene mayor importancia lo que prevalece es la complejidad que implica analizar el termino. La Gestin del Riesgo pretende demostrar que la prevencin de los desastres es posible, y que no solo esta en las manos de expertos investigadores en el tema y de los administradores regionales y locales, sino en la capacidad de planificar y conocer el territorio que se habita. Que los posibles escenarios de riesgos, que tambin equivalen a escenarios de potenciales desastres, no son ms que zonas que requieren ser intervenidas de forma adecuada, sostenible, en armona con la naturaleza, a partir del conocimiento de sus condiciones naturales. El desarrollo sostenible de la localidad o del municipio depende de la capacidad de los actores sociales para desarrollar y conducir una propuesta de intervencin conciente, concertada y planificada, para prevenir, mitigar o reducir el riesgo existente.
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Omar Daro Cardona, 2001
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La Gestin Integral del Riesgo es un proceso concatenado de anlisis de amenazas, conocimiento de las vulnerabilidades, la atencin de las emergencias y la rehabilitacin y reconstruccin de zonas en desastre. Este concepto es ms claro observarlo por medio del siguiente grfico:
Grfico 1. La gestin del riesgo
PREVENCIN Disminucin de Amenazas
MITIGACIN Intervencin de la vulnerabilidad
ATENCIN DE EMERGENCIAS
REHABILITACIN RECONSTRUCCIN
1.3 La gestin ambiental y su relacin con las situaciones de riesgo. La Gestin Ambiental contempla de manera integrada todos los aspectos que componen el medio humano y el medio natural en su interaccin con las diferentes acciones de origen antrpico (proyectos de infraestructura, actividades productivas, etc), en cuanto vectores que introducen modificaciones significativas al mismo, estas modificaciones se denominan impactos ambientales y aplican al contexto particular de cada accin, donde su identificacin, evaluacin, prevencin, mitigacin y compensacin se constituye en el objeto de la gestin ambiental. La gestin ambiental en nuestro pas es un rea de inclusin reciente nace desde iniciativas de empresas privadas, tales como ISA (Interconexin elctrica SA), Empresas Pblicas de Medelln, etc. Las cuales en su afn de integrar acciones de orden ambiental en los procesos de gestin de proyectos exploran este campo. En el campo pblico, solo con la Constitucin Poltica de 1991 y la Ley 99 de 1993, se inicia la fase ms reciente del proceso de organizacin institucional para la gestin ambiental urbana regional en el pas. Con base en los nuevos principios constitucionales, la Ley 99 de 1993 redefini la naturaleza y funciones de las Corporaciones Autnomas Regionales y cre las entidades responsables de la gestin ambiental en los grandes centros urbanos. De igual manera, durante la dcada de los 90, el Estado colombiano formul una serie de lineamientos ambientales para la gestin urbana que en este documento
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se recogen y desarrollan, siendo as que las ltimas administraciones establecieron directrices orientadoras en esta materia y llegaron a disear programas concretos como los de Mejores Ciudades y Calidad de Vida Urbana. En particular, el Proyecto Colectivo Ambiental del Plan de Desarrollo del perodo 1998-2002 Cambio para construir la Paz, plante como uno de sus objetivos principales dinamizar el desarrollo urbano, rural y regional sostenible partiendo del reconocimiento de que lo ambiental tiene concrecin en lo regional y lo local. Consecuentemente, su Programa de Calidad de Vida Urbana se orient primordialmente a prevenir y controlar los factores de deterioro de la calidad ambiental en las reas de mayor dinmica poblacional y econmica y a promover la adopcin de modelos de desarrollo urbano sostenibles, acordes con las condiciones particulares de los asentamientos humanos, en este sentido en procura de mejorar las condiciones de calidad de vida ser necesario evaluar la incidencia del riesgo en dicho indicador y la pertinencia de su evaluacin como un factor determinante en la calidad ambiental de un territorio. En este mismo sentido, la gestin ambiental urbana est centrada en la necesidad de generar mejores opciones de vida para la poblacin, tanto individual como colectivamente. Para ello se parte de la base fundamental de que las ciudades y su medio ambiente se constituyen en factor de calidad de vida para la poblacin, y necesariamente en factores de competitividad para la ciudad y la regin en la que se ubica y con la que se relaciona. Tambin las soluciones a los problemas ambientales urbanos se potencian desde la gestin social, fomentando la participacin real y efectiva de las organizaciones, quienes deben estar debidamente informadas y formadas para el efecto. La Gestin ambiental, contempla de manera integrada todos los aspectos que componen el medio humano y el medio natural y su interaccin con las distintas actividades humanas o hechos de origen antrpico, considerados como vectores que introducen modificaciones significativas al mismo. Estas modificaciones se denominan impactos ambientales y frente a ellas, ser necesario su identificacin, evaluacin, prevencin, mitigacin o compensacin, lo cual constituye el objeto de la gestin ambiental. Teniendo en cuenta lo anterior si se considera el riesgo una problemtica de orden ambiental desde la gestin ambiental deber analizarse el mismo, como un impacto ambiental sobre el cual habr que actuar en los trminos antes mencionados. Podra decirse que la Gestin Ambiental Municipal (GAM) es el ejercicio consciente y permanente de administrar los recursos del municipio y de orientar los procesos culturales al logro de la Sostenibilidad, a la construccin de valores y actitudes amigables con el medio ambiente y revertir los efectos del deterioro y la contaminacin sobre la calidad de vida y la actividad econmica8
Ministerio de Ambiente , vivienda y Desarrollo Territorial, 2002
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El enfoque de la GAM es integral cuando ste, parte de reflexionar sobre la globalidad tanto de la oferta natural como de su problemtica ambiental local, identificando con plena claridad sus causas y consecuencias, previas, presentes, futuras y remotas, permitiendo as establecer con claridad las relaciones que vinculan una con otra y estableciendo adems sus potencialidades y oportunidades con criterio realista y objetivo, reflexiones que se adelantan en grupos de trabajo interdisciplinario e intersectorial y donde participan distintos grupos de inters. Es necesario que el anlisis de la problemtica ambiental cubra un amplio espectro de temas que se refiere no slo a los recursos naturales, su calidad, uso y aprovechamiento, sino de manera especial a los siguientes temas: Calidad de vida urbana y rural. Uso y aprovechamiento del suelo municipal. Uso y aprovechamiento de los recursos construidos. Desarrollo de infraestructuras, transporte y servicios. Practicas institucionales y culturales. Patrones de produccin, disposicin y consumo. Consumo e intercambio de energa y recursos. Anlisis de vulnerabilidad y riesgos.
Como se observa en el prrafo anterior desde el marco conceptual que estructura la propuesta de gestiona ambiental Municipal, desarrollado por el Ministerio del Medio Ambiente en el 2002, se incluye la temtica anlisis de vulnerabilidad y riesgos, como uno de los tremas que configuran las problemticas ambientales mas frecuentes en los municipios colombianos. Cabe anotar como el SIGAM (Sistema de gestin ambiental Municipal), como instrumento operativo de la gestin ambiental municipal, facilita el desempeo de las funciones ambientales que de acuerdo a la normativa vigente le corresponden al municipio, en materia de manejo de los recursos naturales, en la conservacin y mejoramiento de la calidad ambiental, etc. Las siguientes son las funciones especficas del SIGAM: Funciones de planeacin, ejecucin, seguimiento, monitoreo y control al proceso de gestin ambiental municipal, de conformidad con los procesos asociados al ejercicio de la gestin ambiental9. Los procesos de planificacin tradicional al igual que las intervenciones respecto a la problemtica del riesgo, se han abordado desde una mirada sectorial. Esta mirada dista bastante de la realidad, donde para su comprensin se requiere una mirada que conjugue interrelaciones, interdependencias, entre las distintas facetas que configuran un contexto. Por esta razn, el pensar en la gestin ambiental en los procesos de planificacin introduciendo la mirada
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Encontrar un mayor detalle de estos objetivos en el documento terico del SIGAM: Propuesta Organizacional. Captulo 2: Conceptualizacin y diseo del SIGAM. Ministerio del Medio Ambiente
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multidimensional, teniendo en cuenta la complejidad de relaciones que entre ellas se lleva a cabo. Adems parte de entender el medio ambiente como ese sistema que relaciona al hombre con el medio natural y los perciben ambos como parte de un todo. La Gestin Ambiental Municipal, parte del entendimiento del todo y en lo particular de la problemtica ambiental local, identificando sus causas y consecuencias y visionando sus posibilidades de intervencin en mejora de la calidad ambiental de la poblacin, es all donde se incluye la temtica del riesgo como un problema ambiental que debe afrontar la ciudad de hoy. La gestin del riesgo plantea metas comunes a la gestin ambiental, entre las cuales se destacan: el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, la necesidad de un uso racional del suelo y los recursos naturales y la importancia de los anlisis de vulnerabilidad y riesgo, estos factores sumados a los anteriores [permiten observar una coherencia entre la gestin del riesgo y la gestin ambiental. Conclusiones. El riesgo bajo la definicin tradicional, se entiende como el resultado de la combinacin de dos factores: vulnerabilidad y amenaza, no existe una concepcin mas amplia del riesgo que lo considere como un problema ambiental que amerite un anlisis mas all de la evaluacin de amenaza y riesgo y que permita por tanto emprender acciones de carcter ambiental tanto en las instancias de mitigacin como de prevencin. Cuando se analizan las causas que llevan a una poblacin a situaciones de riesgo, en muchos casos hay que partir de comprender los desequilibrios presentados en la relacin hombre-medio ambiente, como desencadenantes de situaciones de riesgo. En este sentido el riesgo debe incluirse como un problema ms de orden ambiental a considerar en las propuestas de gestin ambiental de las entidades territoriales. La vulnerabilidad tiene sus races en fenmenos sociales y culturales que trascienden los aspectos meramente fsicos, estructurales o de ubicacin geogrfica, y que determinan como los seres humanos nos relacionamos entre nosotros mismos y con los ecosistemas que ocupamos. Para la evaluacin de la vulnerabilidad de los sistemas urbanos frente a fenmenos de origen natural y antrpico, es necesario establecer y conceptualizar el sistema urbano como un sistema dinmico complejo. Un sistema en el cual interactan elementos poblacionales con estructuras naturales y tecnolgicas, cuyas caractersticas tienen variaciones en el tiempo y el espacio, que no obedecen a comportamientos lineales. Para lo cual es necesario cambiar la forma como hasta ahora se evala el riesgo, respondiendo a la complejidad aqu descrita Otro elemento a considerar en el anlisis conceptual, tiene que ver con la interdependencia entre amenaza y vulnerabilidad, y su relacin directa con la posibilidad de generar una situacin de riesgo. Sin la existencia de uno de
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estos factores el otro pierde sentido, sin uno, el otro no existe ni se produce una situacin de riesgo. Cualquier intervencin en uno de los dos componentes, puede llevar a reducir la situacin de riesgo presente. Un sistema o un modelo de gestin como el que aqu se pretende desarrollar con miras a reducir la vulnerabilidad y con ella a lograr la disminucin del riesgo, deber considerar los siguientes elementos como fundamentales en la implementacin del mismo, estos son: Identificacin del riesgo, reduccin del riesgo, transferencia del riesgo, preparacin, respuesta a emergencia, rehabilitacin y reconstruccin. La concepcin de la gestin del riesgo debe dar cuenta de la complejidad de su origen, el termino gestin que se origino en la empresa da cuenta de los diferentes procesos que de manera sistmica retroalimentan el producto, donde se pasa de una fase de planificacin a una de ejecucin y posteriormente a otras de control y seguimiento, estos procesos al llevarse al territorio se han limitado a las acciones de planificacin y en el mejor de los casos de ejecucin pero en grado de mnimo de control y seguimiento a la ejecucin lo cual no ha permitido aprender de experiencias de intervencin anteriores frente a situaciones similares. Cabe anotar como la mirada sobre problemticas asociadas a asentamientos que presentan condiciones de riesgo, debe ser mas amplia, no restringirse a los campos relacionados con la vivienda, pues de esta manera, solo considera las condiciones de riesgo relacionadas con afectaciones directas e indirectas sobre este componente fsico espacial de los asentamientos humanos, pero desconociendo toda una gama de causas y situaciones de riesgo que no necesariamente se vinculan con dicho componente. Es por esto que se propone ampliar la mirada para abordar el anlisis de la gestin del riesgo, entendido este como un problema ambiental, que incluye las diferentes causas que pueden llevar a una poblacin a situaciones de riesgo, permitiendo incluir el riesgo tecnolgico, riesgos a la salud humana, como otros ms de los elementos a considerar en una propuesta integral de la gestin del riesgo. La gestin del riesgo y la gestin ambiental no se han considerado como elementos inseparables e interdependientes siguen actuando de manera separada. Los distintos expertos que han conceptuado sobre el tema han aportado, desde el trascender la mirada tcnica y sectorial, hacia entender el riesgo como un sistema complejo en el que participan factores como la vulnerabilidad y las amenazas, ambos con numerosas variantes en su interior, que configuran la complejidad del anlisis de cada uno de estos conceptos por separado. Igualmente han valorado la vulnerabilidad en trminos de su posibilidad de reduccin de las condiciones de riesgo y en este sentido enfatizan en la necesidad de una completa identificacin de las vulnerabilidades que se presentan en una determinada comunidad y su interdependencia con los factores de amenaza. Aunque los expertos amplan su concepcin del riesgo, desligndose de su concepcin primitiva (que relacionaba las condiciones de riesgo nicamente con factores naturales), su rea de anlisis se circunscribe a la porcin de
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territorio afectada o a la comunidad expuesta a condiciones de riesgo, su reflexin no trasciende hacia lo que esta implica en el contexto de ciudad. En este sentido el aporte que realiza la RED, donde considera la relacin existente entre las condiciones de vulnerabilidad urbana y la marginalidad urbana o degradacin ambiental urbana, nos lleva tener que replantear las estructuras urbanas y sus procesos de planificacin en trminos de su probabilidad de incidir en situaciones de riesgo. Bajo esta mirada los procesos de planificacin de ciudad en nuestro caso particular, los de ordenamiento territorial debern tener en cuenta las vulnerabilidades y amenazas presentes en un territorio como condicionantes de orden ambiental para el crecimiento y desarrollo futuro de dicho contexto urbano. Para que los procesos de planificacin y los planes de ordenamiento territorial se constituyan en una herramienta eficaz de toma de decisiones, se debe retomar la herramienta de los sistemas de informacin ambiental referidos en particular a la temtica de riesgo, para a travs de un mecanismo operativo como el lgebra de mapas permitan evaluar la situacin de riesgo y establecer una zonificacin que de cuenta de la complejidad de factores que este conjuga. La relacin entre la Gestin del riesgo y la planificacin territorial se hace cada vez mas fundamental, en la medida en que una y otra se retroalimentan y configuran un accionar complementario que debe apuntar en ultima instancia a la sostenibilidad ambiental de la ciudad en el largo plazo. La reflexin que ha venido realizando la red implica buscar una coherencia entre la gestin del riesgo y los procesos de planificacin urbana o de ordenamiento territorial de tal manera que se evalu el crecimiento de las ciudades en trminos de su incidencia en el aumento de la vulnerabilidad y la consecuente situacin de riesgo. Rasgos como la marginalidad, las condiciones de pobreza, los asentamientos en suelos de proteccin por sus restricciones para ser urbanizados, condiciones econmicas precarias, son rasgos que denotan las condiciones de vulnerabilidad presentes en la poblacin. El espacio urbano, est actualmente intervenido por muchos actores, aunque sigue teniendo un papel fundamental la administracin municipal en la medida en que puede regular el uso del suelo urbano y disminuir las condiciones de vulnerabilidad asociadas con factores de tipo fsico espacial. Para contrarrestar los dems factores anteriormente mencionados, el municipio o la entidad territorial, deber implementar medidas que conduzcan a condiciones de equidad, que le permitan reducir las vulnerabilidades sociales y econmicas a que esta expuesta una poblacin. Las acciones que tomamos sobre nuestro medio, el uso o el desecho que hacemos de los recursos naturales estn guiados por el inters inmediatista de responder a nuestras necesidades, pero este manejo genera efectos que se van acumulando, hasta que viene la sorpresa, el desastre llamado "natural" que nadie esperaba, pero que todos construimos da a da, ao a ao. Segn los estudiosos de estas reas, tanto en el plano prctico como en el terico, existe una relacin no definida entre degradacin ambiental urbana y la vulnerabilidad
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de las ciudades a desastres naturales y Aunque ambos temas han sido ampliamente estudiados, an no se ha desarrollado un marco terico que los relacione. En 1992, el Banco Mundial organiz una conferencia sobre Manejo Ambiental y Vulnerabilidad Urbana. Las conclusiones de la conferencia indican que se necesita un marco integral que facilite el anlisis de la vulnerabilidad urbana, para as poder tomar medidas preventivas. El aumento acelerado de la poblacin en los ltimos decenios y su concentracin en los centros urbanos, han aumentado la ocurrencia de desastres que hasta hace poco eran poco comunes en el pas. El desconocimiento de nuestro entorno y el aumento acelerado de la vulnerabilidad, es lo que ha permitido o agravado muchos de los desastres ocurridos en Colombia, por la falta de planeacin y estudio del uso adecuado y ordenamiento del territorio. Las prdidas econmicas y, an ms grave, las prdidas humanas que ha sufrido el pas, debido a asentamientos localizados en zonas no aptas para la urbanizacin, se deben en gran parte a la falta de unas polticas de desarrollo integrales, ya que el desarrollo se conceba hasta hace muy pocos aos como el desarrollo urbano y fsico, lo cual no permite que se reconozcan las caractersticas y limitantes de nuestro territorio, y mucho menos incorporar el componente de prevencin y mitigacin de riesgos en la planeacin . La finalidad del Ordenamiento Territorial para los municipios es, entre otros, prevenir y mitigar el deterioro ambiental causado por el proceso de urbanizacin que crea nuevas vulnerabilidades aumenta las existentes y frente a las amenazas naturales y antrpicas existentes. El Ordenamiento Territorial procura una distribucin justa y equilibrada de las cargas y beneficios generados por el mismo proceso y pretende mejorar el nivel de eficiencia en el funcionamiento espacial de las ciudades y el entorno que las rodea El Ordenamiento Territorial es una poltica de Estado y un instrumento de planificacin, que busca garantizar un nivel de vida adecuado para la poblacin y la conservacin del ambiente, por lo tanto hay que formular e implementar estrategias que permitan identificar y localizar las amenazas y vulnerabilidades para reducir o eliminar los riesgos a que estn sometidas la poblacin y la infraestructura vital, lo que se convierte en factor fundamental para alcanzar tal objetivo.
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CAPITULO II
LA GESTIN DEL RIESGO Y SU RELACION CON LA GESTION AMBIENTAL A TRAVES DE LA LEGISLACIN.
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El anlisis a cerca de la gestin del riesgo y su relacin con la gestin ambiental se aborda desde la perspectiva de la normativa de orden internacional y nacional que configura los parmetros de referencia para el entendimiento de dicho fenmeno. A continuacin se describe como la normativa a nivel sufrido cambios que han tenido grandes repercusiones en la manera como se ha abordado la gestin del riesgo, pasando desde acciones asistencialistas hasta acciones de carcter preventivo y asociadas a los procesos de planificacin. 2.1 Contexto internacional que configura la mirada a cerca del riesgo. Se puede decir, que la primera vez que surge en el panorama internacional, la mirada a la problemtica presente en los asentamientos humanos, entendida esta en relacin con el tema ambiental, es aproximadamente hace dos dcadas, cuando a partir de la conferencia de las Naciones Unidas, desarrollada en Estocolmo en 1972, se condujo a la creacin del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUM), posteriormente se realiz la conferencia de Naciones Unidas para los asentamientos humanos, desarrollada en Vancouver en 1976, en dicho encuentro se plante la importancia de los temas ambientales en la planificacin de los asentamientos urbanos. En la Conferencia de Naciones Unidas llevada a cabo en Ro de Janeiro en 1992, se construy el concepto de desarrollo sostenible como poltica a implementar en los pases y en menor escala en las ciudades, aunque dicha poltica como tal, mostraba solo un marco general de actuacin, hizo un gran nfasis en el tema de la participacin en la gestin ambiental. En 1996 se realiz en Estambul la conferencia sobre asentamientos humanos (hbitat II); all uno de los temas desarrollados, fu el problema de las vulnerabilidades urbanas y las situaciones de riesgo. Estas conferencias internacionales, que comienzan a hacer la reflexin acerca del tema ambiental aplicado a los asentamientos humanos, se ven reflejadas en nuestro pas como primera medida en la constitucin de 1991, donde se estructura una nueva visin de poltica de desarrollo, enfocada hacia un desarrollo que no ria con la conservacin del medio ambiente. Luego la constitucin replicar y particulizar las estrategias para la conservacin y aprovechamiento racional de los recursos naturales en lo que es hoy la ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. A partir de la mirada internacional, expresada en la conferencia Hbitat II, la cual, se centra en los asentamientos humanos, en nuestro pas se inicia la aplicacin de los postulados de la Agenda 21 (uno de los principales productos de esta conferencia) con la definicin de Manizales, como caso piloto para la aplicacin de estrategias de biociudad, propuesta que hoy mas que nunca se encuentra vigente y en proceso de evaluacin. La experiencia de Biomanizales, que fu como se le denomin, aporta no solo desde la comprensin de la
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relacin ciudad-medio ambiente, sino tambin, desde lo que han sido las problemticas ambientales de los centros urbanos de las zonas andinas en nuestro pas, relacionadas con asentamientos en zonas de alto riesgo. Actualmente en Manizales, se viene desarrollando un proyecto, auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo y desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales, con el fin de construir indicadores para la gestin del riesgo, instrumento que tendr aplicacin directa al caso Manizales y dar cuenta de los progresos en cuanto reduccin de la vulnerabilidad obtenidos con la implementacin de las propuestas. Aunque a nivel internacional existe desde 1992, una reflexin permanente sobre el tema medio ambiental, solo en la conferencia de Naciones Unidas, 1996 (Hbitat II), se relaciona el componente ambiental con el tema urbano o de ciudad, enfocando temticas hacia las zonas de riesgo, sin embargo, el enfoque tiene un nfasis hacia los procesos de planificacin, entendiendo las situaciones de riesgo como un determinante ambiental para la bsqueda de la sostenibilidad ambiental de la ciudad, pero no se ha aportado hacia los procesos completos de gestin pues la planificacin es solo una etapa de la gestin.
2.2 Contexto legal Colombiano anterior a la ley de reforma urbana. La historia de los desastres en Colombia, se remonta mas all del siglo pasado, podra decirse que desde la colonia. La legislacin acerca del tema de atencin y prevencin de desastres, solo aparece a partir de 1900, ao en el cual, se crean los cuerpos de ambulancias para atender a los heridos de la guerra de los mil das, con ellos nace la Cruz Roja Colombiana. El decreto No 313 de 1922, reconoci a la Cruz Roja como auxiliar del servicio sanitario del ejrcito, con el fn de ser incorporada a la liga internacional de Sociedades de la Cruz Roja. La Ley 142 de 1937, calific a la Cruz Roja como institucin de asistencia pblica asignndole el apoyo de todas las autoridades y de los ciudadanos en su programa humanitario. La ley 49 de 1948, cre y organiz el Socorro Nacional en caso de calamidades pblicas, cuya funcin especfica fu asumir en todo momento y en cualquier lugar del pas, el auxilio a victimas de emergencias. Dicha ley adems estableci, la obligatoriedad de crear la Cruz Roja Juvenil, en planteles educativos adscritos al Ministerio de Educacin. El decreto 4231 de 1948, reglament la ley 49 de 1948, complementando el esquema de funcionamiento del Socorro Nacional y estableci la asesora de un comit especial de la Cruz Roja.
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El decreto 2114 de 1950, atribuy las funciones relativas a las calamidades pblicas al comit especial de la Cruz Roja y oblig la entrega de auxilios oficiales o privados a la Cruz Roja con destino al Socorro Nacional. El decreto ley 3398 de 1965, cre y organiz la Defensa Civil, como dependencia del Ministerio de Defensa para garantizar la participacin permanente y obligatoria de todos los institutos del pas no comprendidos en el llamamiento del servicio militar obligatorio, la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones. Aunque su sentido era especialmente militar, incluy medidas relativas a las calamidades pblicas. El decreto 606 de 1967, convirti la Defensa Civil en una agencia especializada del gobierno bajo la inmediata direccin del Presidente Nacional. El decreto 1463 de 1970, configur la Defensa Civil, como una unidad administrativa especial del Ministerio de Defensa, cobrando mayor especializacin en la preservacin y atencin de desastres, pero contina con sus dems funciones relativas a la seguridad interna y externa y a la prevencin y lucha contra el delito. El decreto 2341 de 1971, independiz administrativamente a la Defensa Civil, convirtindola en establecimiento pblico, con autonoma administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de defensa, le asign la ejecucin de planes y programas del gobierno nacional relativos a la prevencin y control de desastres, adems de sus otras funciones. La ley 9 de 1979, denominada cdigo sanitario Nacional, consagr el ttulo VIII a la temtica de prevencin y atencin de desastres, cre el comit Nacional de Emergencia, el cual debe asumir la coordinacin de todos los organismos que intervengan durante la emergencia; dispuso la constitucin de comits regionales y locales de emergencias, los cuales, estaran encargados de elaborar los planes de contingencia de acuerdo con modelos que elabore el Comit Nacional y apruebe el Ministerio de Salud; asign al Comit Nacional funciones de control y vigilancia de planes de capacitacin y entrenamiento, el establecimiento de normas y requisitos sobre sistemas de alarma, informacin general, refugio, campamentos y condiciones sanitarias. El decreto 3489 de 1982, reglament el ttulo VIII de la ley 09 de 1979 y el decreto 2341 de 1971, en cuanto a desastres, reiterando la estructura institucional y agregando aspectos organizativos. Adicionalmente organiz el Centro Nacional de operaciones de Emergencia, como un cuerpo derivado del Comit Nacional; integr a la defensa civil dentro de la estructura de los comits Nacional, regionales y Locales de emergencia. El decreto ley 1547 de 1984, cre y organiz Calamidades, pero no menciona su relacin con Emergencias, ni sobre la subsistencia o no de este fondo, deberan estar destinados tanto a las fases de el Fondo Nacional de el Fondo Nacional de ltimo. Los recursos del prevencin y diagnstico
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de desastres, como las que supongan el apoyo econmico requerido por los desastres ocurridos, el control de sus efectos y la rehabilitacin y reconstruccin. 2.3 Ley 46 de 1988. Por medio de esta ley, se cre y organiz el Sistema Nacional, Departamental y Municipal para la Prevencin y Atencin de desastres. En su articulo primero denominado Nocin y objetivos del sistema, defini responsabilidades y funciones de organismos y entidades publicas y privadas, en etapas como la prevencin, manejo, rehabilitacin, reconstruccin y desarrollo, las cuales segn l, son originadas en una situacin de desastre. En este mismo Artculo propuso integrar esfuerzos pblicos y privados y garantizar un manejo oportuno de los recursos. En su articulo 2, presenta la definicin de desastre, ya citada en el capitulo anterior, en el articulo 3, plante la necesidad de crear un Plan Nacional para la prevencin y atencin de desastres, donde hace nfasis en la participacin de entidades publicas y privadas tanto en la elaboracin como en la ejecucin del plan. En el artculo 5, se plantea la necesidad de integrar la temtica de prevencin y atencin de desastres en la planeacin regional, departamental y municipal, a travs de los planes de desarrollo regional, departamental y municipal. La ley propone la creacin de una oficina nacional para la atencin y prevencin de desastres, donde segn la ley debera implementarse un sistema integrado de informacin que permita conocer y ubicar territorialmente los riesgos existentes en el pas, as como los correspondientes anlisis de vulnerabilidad. 2.4 Decreto 919 de 1989. El decreto 919, amplia la visin presentada por la ley 46 de 1988, retoma algunos artculos de este, en lo que respecta a: que es el Sistema Nacional para la prevencin y atencin de desastres, cuales son sus objetivos, cuales sus integrantes y cuales sus funciones. En su artculo primero, defini como se constituye el Sistema Nacional para la prevencin y atencin de desastres, segn l, est conformado por un conjunto de entidades pblicas y privadas que realizan planes, programas, proyectos y acciones especficas, para alcanzar los siguientes objetivos: Definir responsabilidades. Integrar esfuerzos pblicos y privados. Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos.
En el artculo dos, defini como integrantes del sistema, las siguientes entidades: Comit nacional para la prevencin y atencin de desastres Comits regionales y locales.
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Oficina Nacional para la prevencin y atencin de desastres. Comit operativo nacional. Ministerios y departamentos administrativos.
Al mismo tiempo que dicho artculo ampli la gama de entidades estatales que participan. No queda clara la participacin de las entidades de carcter privado, ni de las organizaciones de orden social. En su artculo tres, se especifica como en el Plan Nacional para la prevencin y atencin de desastres, se consignan polticas, acciones y programas, tanto de carcter sectorial como del orden nacional, regional y local. En su artculo cinco, plantea como los organismos de planeacin del orden territorial; tendrn en cuenta las orientaciones y directrices sealadas en el plan nacional para la prevencin y atencin de desastres. Segn lo anterior tanto los planes de desarrollo como los planes de ordenamiento territorial, debern incluir las polticas y programas planteados por el plan nacional para la prevencin y atencin de desastres. En el artculo seis, se trata el componente de la prevencin y atencin de desastres en los planes de desarrollo y se presentan disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano y con las zonas de riesgo y asentamientos humanos. En el artculo siete, trata del sistema integrado de informacin, donde se incluyen como elementos de planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre. Estos son: Tipos de desastre. Funciones de las entidades. Identificacin de la amenaza. Anlisis de la vulnerabilidad. Evaluacin del riesgo. Preparacin de planes de contingencia. Formulacin de programas de educacin y capacitacin con participacin comunitaria.
En este artculo se hace un gran aporte en la inclusin de la dimensin de prevencin y atencin de desastres en los planes de desarrollo municipal. El SNPAD (Sistema Nacional para la prevencin y atencin de desastres), est constituido por las entidades pblicas y privadas, responsables de la prevencin y mitigacin de riesgos, la atencin de emergencias y la rehabilitacin de zonas afectadas por desastres de origen natural o antrpico no intencional. Una de las caractersticas principales del sistema es su descentralizacin con responsabilidad principal en las autoridades locales, y con el apoyo subsidiario de las entidades regionales y nacionales.
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En lo que respecta a quien participa de las acciones de prevencin y atencin de desastres, el decreto 919, involucra a entidades pblicas y privadas, como responsables de la prevencin y mitigacin de riesgos, la atencin de emergencias y la rehabilitacin de zonas afectadas por desastres de origen natural o antrpico no intencional. Este decreto, da un paso grande expresado en dos lneas: la primera tiene que ver con dejar de lado la atencin de emergencia como nica accin frente al tema, teniendo en cuenta que hasta 1924, solo se realizaba con entidades de carcter pblico como la Cruz Roja y la Defensa Civil, se evidencia aqu una visin mas amplia del tema de prevencin y atencin de desastres, pasando de una etapa de prevencin hasta una de reconstruccin y desarrollo. La segunda lnea, tiene que ver con abrir el panorama de las causas asociadas a situaciones de riesgo, al considerar no solo amenazas de origen natural sino tambin de origen antrpico. Sin embargo se queda corto al considerar sus etapas encaminadas solo a situaciones de desastres, quedando abierta la pregunta que pasa entonces cuando el desastre no es quien convoca. Debe entenderse que el desastre, es mas una consecuencia de una situacin de riesgo llevada al limite, que la causa del mismo. 2.5 Ley 09 de 1989. Esta plante como objetivo:Lograr condiciones ptimas para el desarrollo de las ciudades y de su rea de influencia en los aspectos: fsico, econmico, social y administrativo. En su numeral 4, trata sobre la reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda de vivienda de inters social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presentan graves riesgos para la salud e integridad de sus habitantes10. La ley 9, presenta como respuesta ante la problemtica de la poblacin expuesta a situaciones de riesgo, la reubicacin, es por esto, que plantea que respecto a las viviendas ubicadas en zonas de riesgo, es necesario realizar un inventario de asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razn a su ubicacin en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes o deslizamientos. Ante la situacin antes descrita, la ley propone como alternativa de solucin la reubicacin y toma de medidas para evitar que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana y asume como factores de amenaza aquellos de origen natural (Inundacin, movimientos en masa, etc), no considerando la multiplicidad de amenazas que pueden presentarse en un territorio. La ley 9 de 1989, buscando conseguir mejores condiciones en las ciudades, puntualiza en la necesidad de analizar, dentro de los aspectos fsicos, las condicionantes geolgicas que limitan o favorecen los desarrollos urbanos. Este podra decirse es su gran aporte, pues introduce el tema de las zonas de
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Artculo 2 de la ley 9 de 1989.
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riesgo en los procesos de planificacin a desarrollarse a travs de los planes de desarrollo. Aunque la ley no es muy explicita en que elementos componen cada uno de los aspectos citados, dentro de ellos cabra, la preocupacin por las reas de amenazas y riesgo. Sin embargo una debilidad que presenta la ley, es que establece como alternativa de solucin a la problemtica de riesgo la reubicacin, al sesgar la solucin frente a asentamientos en zonas de riesgo hacia solamente la reubicacin, se estn desconociendo una serie de medidas de mitigacin de orden ambiental que mas que actuar frente al desastre, son preventivas y se anticipan al mismo. Otro aspecto rescatable de la ley tiene que ver con el plantear la necesidad de realizar un inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo, lo que se puede entender como un primer paso en la constitucin de un sistema de informacin, referente a las condiciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, presentes en un territorio. Dicha ley se constituye en un punto crucial, a partir del cual existir una relacin muy estrecha entre el tema del riesgo y su componente de vivienda entendiendo los asentamientos en zonas de alto riesgo, como un problema asociado a una mayor demanda de vivienda en condiciones favorables de habitabilidad, ante el cual se propone como respuesta la reubicacin. Su nfasis lo relaciona con el componente de vivienda, pues para evaluar condiciones de riesgo, solo considera las afectaciones sobre el componente suelo, elemento determinante en la construccin de ciudad y en los limitantes de la expansin urbana. 2.6 Constitucin poltica de Colombia -1991. La constitucin poltica colombiana en su artculo dos, que trata de los fines del estado, plantea lo siguiente: las autoridades de la repblica estn constituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. En la constitucin del 91, se incorpora el concepto de desarrollo sostenible como poltica de estado y describe la obligacin del estado de la siguiente manera: parte del mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano es lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relacin con las acciones y reacciones del entorno, lo cual se logra a travs de la comprensin de la interaccin del mismo con el medio ambiente. De aqu se desprende que la prevencin de desastres, es una estrategia fundamental para el desarrollo humano sostenible, dado que este aspecto de la planificacin permite compatibilizar el ecosistema natural y la sociedad que lo ocupa y lo explota, dosificando y orientando la accin del hombre sobre el medio ambiente y viceversa.11
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Constitucin poltica de Colombia, 1991.
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Los siguientes son los principios generales que orientan la accin de las entidades nacionales y territoriales: La descentralizacin, a travs de la cual, los municipios y regiones puedan asumir autnomamente sus responsabilidades, reservando al nivel nacional las labores de definicin de marcos de poltica y coordinacin de acciones. El mbito de competencias, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observacin de criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. La coordinacin, donde las entidades de orden nacional, regional y local debern garantizar que exista la debida armona, consistencia, coherencia y continuidad en las actividades a su interior en relacin con las dems instancias. La participacin, durante las actividades para prevencin y atencin de los desastres, las entidades competentes velarn porque se hagan efectivos los procedimientos de participacin ciudadana previstos por la ley.
Las estrategias generales para la prevencin y atencin de desastres son las siguientes: 1. Estrategia para el conocimiento sobre los riesgos de origen natural y antrpico. La investigacin y conocimiento sobre los riesgos de origen natural y antrpico, constituyen la base tanto para la toma de decisiones, como para la incorporacin del criterio de prevencin y mitigacin en los procesos de planificacin. 2. Estrategia para la incorporacin de la prevencin y reduccin de los riesgos en la planificacin. La prevencin y mitigacin de riesgos como criterio de planificacin, debe estar presente en los procesos de toma de decisiones sobre el futuro econmico y social de los municipios, los departamentos y la nacin. Los instrumentos de planificacin existente, regional, urbana o sectorial, son fundamentales para garantizar inversiones ms seguras y ms benficas desde el punto de vista social y econmico. 3. Estrategia de fortalecimiento del desarrollo institucional a nivel de las entidades nacionales y de las entidades que conforman los comits regionales y locales a travs de los procesos de concertacin a nivel nacional y de procesos descentralizados y participativos en las entidades territoriales. La constitucin de 1991, es la primera en relacionar temas como el medio ambiente, las reas metropolitanas, los servicios pblicos domiciliarios, la participacin comunitaria y la vivienda; con la poltica de desarrollo urbano. Al incorporar en su poltica de estado, los postulados de la conferencia de Ro de Janeiro, en lo que respecta al Desarrollo sostenible, le da un giro a lo que fueron directrices de desarrollo, pasando de un desarrollo basado en crecimiento econmico, para pasar a un desarrollo que mas all del crecimiento econmico pretende garantizar un mejoramiento de la calidad de vida y
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bienestar social y una mejor relacin con el medio ambiente. En busca del bienestar se desarrolla la poltica expresada posteriormente en la ley 02/91, donde se busca reducir las situaciones de riesgo que afectan la poblacin y as garantizar su seguridad. 2.7 Ley 02 de 1991. En ella adems de modificar el tope que reglamenta la vivienda de inters social, en su artculo cinco, modific el artculo 56 de la ley 9, el cual hablaba de la necesidad de realizar un inventario de las viviendas localizadas en zonas de riesgo, asignndole dicha funcin a la oficina de planeacin, con colaboracin de las entidades citadas en el decreto 919 de 1989 como integrantes del sistema nacional para la prevencin y atencin de desastres. En dicha ley se especifica que deben realizarse las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. A este respecto cabe anotar que es la primera vez que en la legislacin colombiana aparece la intervencin in situ, como alternativa de solucin para la problemtica relacionada con asentamientos en zonas de riesgo. Adems es la primera en plantear la necesidad de un diagnstico permanente, ligado al inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo. La ley 02 de 1991, es la primera que sobrepasa el nivel asistencialista post desastre se enfoca en acciones relacionadas con la mitigacin del riesgo, lo cual se relaciona mas con una etapa preventiva que de tipo asistencialista. 2.8 Ley 99 de 1993. La ley 99 de 1993, crea el Ministerio del Medio Ambiente, en ella se plantea en el numeral 9 del artculo 1, que: la prevencin de desastres ser materia de inters colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia sern de obligatorio cumplimiento. En el Titulo II, denominado del Ministerio del medio ambiente y del sistema Nacional Ambiental, en su artculo 3, define el concepto de Desarrollo Sostenible, concepto que orientar el accionar de todas las entidades del sistema y en su artculo 4, define que es el Sistema Nacional Ambiental (SINA), como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta ley. En el ttulo IV, denominado de las Corporaciones Autnomas regionales, en su artculo 31, define las funciones de las CAR, entre las cuales se destacan los siguientes numerales por tener relacin con el tema de estudio: 20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinacin con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realizacin sea necesaria para la defensa y proteccin o para la descontaminacin o recuperacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
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23. Realizar actividades de anlisis, seguimiento, prevencin y control de desastres, en coordinacin con las dems autoridades competentes y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevencin y atencin de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuacin de reas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosin, manejo de cauces y reforestacin. Aunque una de las funciones asignadas por esta ley a las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), tiene que ver con la realizacin de actividades de anlisis, seguimiento, prevencin y control de desastres, en coordinacin con las dems autoridades competentes; su labor en este sentido se ha relegado a dos frentes uno la coordinacin de los CLOPADS (comits locales de prevencin y atencin de desastres) y otro la exigencia a los municipios de analizar la temtica relacionada con Amenazas y Riesgo en los planes de ordenamiento territorial, sin embargo su participacin en la gestin del riesgo se limita a acciones puntuales, que no tienen continuidad en el tiempo, esto se ve reflejado en la falta de incorporacin de una poltica relacionada con el tema de atencin y prevencin de desastres, en sus planes de accin, lo que para el caso particular de Corantioquia se ha visto expresado de forma incipiente en la poltica Tierra, relacionada con el componente suelo. 2.9 Ley general de Educacin, 115 de 1994. Con la resolucin 7550 de 1994, se regulan actuaciones del sistema educativo en la prevencin de emergencias y desastres su directiva ministerial numero 13. En relacin con el tema educativo, con el decreto 1742 de 1994, instituye el proyecto educativo ambiental. 2.10 Ley 388 de 1997. En su artculo primero, donde presenta los objetivos de la ley, expone el tema de atencin y prevencin de desastres, como una funcin ms de la entidad territorial, encaminada al establecimiento de los mecanismos que le permitan, en ejercicio de su autonoma promover el ordenamiento territorial, el uso equitativo y racional del suelo. En su artculo tres, que trata de la funcin pblica del urbanismo, plantea como objetivos propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Adems otro de sus objetivos, es mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. En el capitulo II, la ley presenta el ordenamiento territorial municipal, asignando competencias en este aspecto al nivel departamental y municipal, expresndose las mismas, en la construccin de los escenarios de uso y ocupacin del espacio, de acuerdo, con el potencial ptimo del ambiente y en funcin de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofsicos, econmicos y culturales; esto con el fin de definir polticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos en armona con las polticas nacionales.
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En el artculo ocho, la ley define la accin urbanstica, como funcin pblica en el territorio Municipal, en su numeral 5, plantea como responsabilidad de la accin urbanstica, determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localizacin de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presentan condiciones insalubres para la vivienda. En este mismo artculo en el numeral 11, expone la necesidad de localizar las reas crticas de recuperacin y control para la prevencin de desastres; as como las reas con fines de conservacin y recuperacin paisajstica. El numeral 5, apunta hacia acciones de carcter preventivo, mientras el numeral 8, insina acciones de tipo correctivo. En general las acciones descritas por la ley 388, como mecanismos de intervencin en el tema de la gestin del riesgo, apuntan a lo siguiente: Restringir el uso del suelo en aquellas reas que presentan algn tipo de riesgo y por lo tanto no deben ser urbanizables. Recuperacin y control, sin ser explicita hacia donde se enfoca. Reubicacin de las viviendas localizadas en zonas de alto riesgo.
En el artculo 10, donde se definen los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, entran en dicha categora, las polticas, directrices y regulaciones sobre prevencin de amenazas y riesgos naturales, el sealamiento y localizacin de las reas de riesgo para asentamientos humanos, as como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. Desde este artculo, se puede entrever una perspectiva de comprensin de las amenazas y riesgos como un problema ambiental, que se convierte en determinante para los procesos de planificacin territorial. En el contenido del documento que constituye el plan, la temtica de inters aparece en dos lugares, en primer lugar en el Componente General, haciendo parte del contenido estructural y especficamente en la: determinacin y ubicacin en planos de las zonas que presentan alto riesgo para la localizacin de asentamientos humanos; por amenazas o riesgos naturales o condiciones de insalubridad. En segundo lugar aparece en el Componente Urbano del Plan, donde se plantea como estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de inters social, incluyendo los de mejoramiento integral, la inclusin de directrices y parmetros para la localizacin en suelos urbanos y de expansin, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de inters social y el sealamiento de los correspondientes instrumentos de gestin, as como los mecanismos para la reubicacin de los asentamientos humanos, localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformacin para evitar su nueva ocupacin. Al respecto de la inclusin del tema de la gestin del riesgo en la ley 388, a la luz del artculo 10, cabe anotar que en este, se aleja el tema del rea ambiental
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para mirarse como parte del componente de vivienda, es por esto, que se plantea como solucin ante una poblacin expuesta a condiciones de riesgo una de tipo fsico espacial (sea obras de infraestructura para mitigacin u construccin de nuevas viviendas para reubicacin en caso de riesgo no mitigable), hasta aqu el abordaje desde la prevencin no aparece, no se atacan los factores causantes de la situacin de riesgo, y se borda su atencin desde una mirada centrada en la dimensin fsico espacial, desconociendo el verdadero sentido de la gestin del riesgo, donde se requieren una suma de acciones desde diferentes disciplinas que permitan atacar integralmente la problemtica. En el componente rural del Plan, la ley solicita la delimitacin de las reas de conservacin y proteccin de los recursos naturales, paisajsticos, geogrficos y ambientales, incluyendo las reas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de prevencin de los servicios pblicos domiciliarios o de disposicin final de desechos, slidos o lquidos. En este sentido si se compara la inclusin de la gestin del riesgo en la planificacin del territorio urbano con la del territorio rural, se puede observar como en el primero existe un sesgo hacia intervenciones de tipo fsico espacial, relacionadas con la vivienda, mientras en el segundo el mismo tema se trata como parte de la problemtica ambiental presente. En cuanto a la aplicabilidad del plan, a partir de la normativa, en las normas urbansticas estructurales, las normas definen las reas de proteccin y conservacin de los recursos naturales y paisajsticos; entre las cuales se incluye la delimitacin de las zonas de riesgo en general. La ley 388 plantea una amplia orientacin hacia el entendimiento de los riesgos como una variable mas a incluir en los procesos de planificacin del territorio, esto con el fin por un lado de dar una utilizacin al suelo acorde con sus potencialidades y limitaciones y por otro lado busca ofrecer a la poblacin mejores condiciones de calidad de vida y garanta de seguridad. Otro elemento a considerar en el estudio de la ley, es que ella analiza la variable riesgo, en trminos de su incidencia en los procesos de urbanizacin y de su reconocimiento como factor preocupante cuando se trata de poblacin expuesta a l. Sin embargo en la evaluacin de la experiencia relacionada con la formulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial, se observa como se le da gran nfasis en el anlisis, a los riesgos asociados a amenazas naturales, como si estos fueran los nicos que preocuparan a un planificador. En muy pocos casos se consideraron amenazas tecnolgicas o de otra ndole diferente a la natural. Esto nos da cuenta de un panorama de amenazas no consideradas en la planificacin del territorio. El mismo sesgo de la ley enfocada nicamente hacia la planificacin, se observa en los mecanismos de intervencin frente a situaciones de riesgo (restringir el uso del suelo, recuperacin y control, y reubicacin), los cuales apuntan solo a dar respuesta a amenazas naturales, las cuales generan
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restricciones sobre el uso del suelo, en trminos de la posibilidad de urbanizacin. Planteando como respuesta la reubicacin muy relacionada con el componente de vivienda o infraestructura, por su incidencia en el dficit de vivienda actual, siendo este uno de sus indicadores de desempeo a largo plazo. Es necesario hacer nfasis en el gran aporte que la ley realiza a la vinculacin de las temticas amenazas y riesgo, con las problemticas ambientales, convirtindolas en uno ms de los determinantes ambientales a incluir en los procesos de planificacin territorial. 2.11 Decreto 93 de 1998. Por este decreto se adopt el Plan Nacional para la Prevencin y atencin de desastres. Dicho Plan debera incluir: Polticas, acciones y programas, tanto de carcter sectorial, como de orden nacional, regional y local. Present como fases del proceso, a tener en cuenta en los programas del plan las siguientes: prevencin, atencin inmediata, reconstruccin y desarrollo en relacin con los diferentes tipos de desastres y calamidades pblicas. Los sistemas integrados de informacin y comunicacin a nivel nacional, regional y local. La coordinacin interinstitucional e intersectorial. La investigacin cientfica y los estudios tcnicos necesarios. Los sistemas y procedimientos de control y evaluacin de los procesos de prevencin y atencin de desastres.
El objetivo del plan esta consignado en el articulo 1: orientar las acciones del estado y de la sociedad civil para la prevencin y mitigacin de riesgos, con preparativos para la atencin y recuperacin en caso de desastre, contribuyendo a reducir el riesgo y el desarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventos naturales y antrpicos. Adicionalmente el plan presenta como sus objetivos especficos los siguientes: Reduccin de riesgos y prevencin de desastres. Responder de manera efectiva en caso de desastre local, apoyo a la gestin a travs de programas de capacitacin tcnica y articulacin de acciones. Frente a este caso en particular el plan propone planes de emergencia y contingencia (incluyendo las metodologas e instructivos). Recuperacin rpida de zonas afectadas.
Las siguientes son las estrategias a travs de las cuales desarrollara sus acciones: Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico. La incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin.
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El fortalecimiento del desarrollo institucional. Socializacin de la prevencin y atencin de desastres.
Los programas que incluye dicho plan son: Programa para el conocimiento de riesgos de origen natural y antrpico, para hacer lo realidad el plan menciona dos estrategias: la primera consistente en la instalacin y consolidacin de redes, procedimientos y sistemas de deteccin y alerta para la vigilancia y aviso oportuno a la poblacin; la segunda tiene que ver con la evaluacin de riesgos. Programa para la incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin. En este programa se incluyeron las siguientes estrategias para su puesta en marcha: incorporacin de criterio preventivo y de seguridad en los planes de desarrollo, manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura localizados en zonas de riesgo, para lo cual el plan propuso acciones como la reubicacin, mejoramiento y proteccin de viviendas y entorno en zonas de riesgo. En este mismo programa se propuso la primera estrategia que enlaza la temtica del riesgo con la ambiental, esta se describe como articulacin de la poltica ambiental y de prevencin de desastres, para lo cual segn el se hacia necesario: coordinar actividades para la articulacin del SINA y SNPAD; incorporar la informacin sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgos en los diagnsticos y perfiles ambientales; considerar la mitigacin de riesgos y prevencin de desastres en los estudios de impacto y los planes de manejo ambiental de los proyectos de infraestructura; promocionar estudios de aptitud ambiental a nivel municipal considerando el riesgo como restriccin o determinante para la planificacin del hbitat y el desarrollo urbano; poner en marcha programas de saneamiento bsico y de proteccin ante amenazas ambientales de carcter biolgico e industrial; impulsar planes de proteccin, ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas deterioradas y fortalecer el trabajo institucional para la prevencin de incendios forestales. Programa de fortalecimiento del desarrollo institucional, para lo cual incluye las siguientes estrategias: fortalecimiento de las entidades nacionales del sistema, fortalecimiento de los comits regionales y locales de prevencin y atencin de desastres; fortalecimiento de las entidades operativas; medidas de proteccin y contingencia en obras de infraestructura; desarrollo y actualizacin de planes de emergencia y contingencia; diseo de mecanismos eficientes y de tratamiento preferencial de proyectos de reconstruccin; construccin de un sistema integrado de informacin. Programa desastres, adecuada conceptos para la socializacin de la prevencin y la mitigacin de a travs de: informacin publica para la prevencin y reaccin de la comunidad en caso de desastre; incorporacin de los de prevencin de desastres y proteccin ambiental en la
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educacin formal; desarrollo de un sistema nacional de capacitacin de funcionarios y capacitadores comunitarios; desarrollo de actividades con las organizaciones de la sociedad civil. Cabe anotar que aunque el plan, es el nico elemento legislativo que incorpora como una de las acciones en el tema la coordinacin entre el SINA y SNPAD, estas acciones no pasan de hacer parte de estrategias nacionales que poca replica pueden llegar a tener en el orden regional y local. Pero podra considerarse como el punto de partida para la construccin de una estrategia diferente de accin frente el riesgo. Aunque el describe todos estos programas y estrategias, muy poco de eso es realidad, algunas acciones de all podran ser retomadas en el modelo a proponer como son las siguientes: El plan propuso la construccin de un sistema integrado de informacin y comunicacin a nivel nacional, regional y local, dicho sistema permitira contar con una informacin actualizada al respecto de amenazas (de origen natural y antrpico); vulnerabilidades y combinadas ambas obtener zonas expuestas a riesgo. Esta informacin se constituye en la base para la toma de decisiones, respecto a la determinacin de las reas prioritarias a intervenir y su incorporacin en la planificacin tenindose en cuenta como un factor restrictivo para la ejecucin de algunas acciones ligadas a los procesos de desarrollo en los diferentes niveles en los cuales el modelo operaria. Adicionalmente el plan pretende que con la informacin antes mencionada se puedan construir los diagnsticos y perfiles ambientales, base fundamental para la construccin de los sistemas de gestin ambiental municipal. La incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin, este aspecto enunciado tambin por el plan, refuerza la necesidad de analizar la temtica del riesgo como un factor fundamental en el proceso de planificacin, circunstancia que como se dijo anterior mente requiere de una informacin actualizada al respecto que permite que los diferentes procesos de planeacin, formulen proyectos acordes con la situacin real del territorio.
2.12 Estructura administrativa de la nacin que enmarca la legislacin analizada. Con la creacin del Sistema Nacional Ambiental (SINA), se pretende, integrar de forma amplia a la sociedad civil en todos sus niveles, adems, garantizar la gestin ambiental del pas, en procura de avanzar hacia un desarrollo sostenible, teniendo en cuenta que el sistema de estado se caracteriza por ser descentralizado, lo cual permite la implementacin de las polticas teniendo en cuenta la diversidad ecosistmica y cultural de nuestro pas. La poltica nacional ambiental actual se circunscribe al Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario12. Dentro de ste, y de acuerdo con el texto definitivo
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Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006
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aprobado en el Senado, la estrategia de Sostenibilidad Ambiental propuesta comprende cinco programas bsicos: La conservacin y uso sostenible de bienes y servicios ambientales, el manejo integral del agua, la generacin de ingresos y empleo verde, la Sostenibilidad Ambiental de la produccin nacional y la planeacin y administracin eficiente por parte de las autoridades ambientales13. En este Plan Nacional de Desarrollo, cambian los ejes estructurantes con respecto al Proyecto Colectivo Ambiental, pero dentro de los programas estructurantes de ste, siguen siendo prioritarios los temas del agua, bosque, biodiversidad y produccin ms limpia, reconocindose la importancia de intervencin en estos temas. Algunos de los aspectos centrales que tienen que ver con la gestin del riesgo, y se incluyen en el actual Plan Nacional de Desarrollo son: En lo que respecta a la propuesta de crecimiento econmico sostenible y generacin de empleo, esta se basa en dar impulso a desarrollos habitacionales, enmarcados dentro de polticas de desarrollo urbano regional; donde en particular en relacin al tema impulsar procesos de reasentamiento de poblacin en zonas de riesgo ambiental no mitigable. La segunda propuesta que plantea dicho plan se denomina Sostenibilidad Ambiental, en ella entre otros, se adelantarn programas que tienen relacin con la gestin del riesgo (entendiendo el riesgo como un problema de carcter ambiental), a este respecto cabe desatacar la necesidad de formular una poltica de estado para la Sostenibilidad ambiental del desarrollo, la cual se ha venido desarrollando como caso piloto a travs de lo que ha sido la experiencia de los SIGAM. Se deber tambin avanzar en la consolidacin del Sistema de Informacin Ambiental, que permita garantizar un monitoreo ambiental sistemtico, herramienta que seria de gran utilidad para la evaluacin permanente de las zonas de riesgo de un territorio. Por ltimo el plan de desarrollo Nacional, en su estrategia denominada construir equidad Social, donde sus programas apuntan a reducir la desigualdad social a travs de la focalizacin de las inversiones, la eliminacin de los equilibrios econmicos y sociales; para lo cual se tendrn en cuenta entre otras zonas aquellas que presentan un nivel mximo de riesgo: inundaciones y deslizamientos, sismos y sequas. Cuando se analizan los ejes que estructuran el SINA, (integrar a la sociedad civil, gestin ambiental y avanzar hacia un desarrollo sostenible) y se analizan los objetivos que resaltamos en un prrafo anterior, se vislumbra una coincidencia entre las aspiraciones del SINA en una mirada global, en la cual, se busca a nivel nacional estimular procesos que lleven a un desarrollo sostenible de dicho territorio y lo que persigue la Gestin del riesgo. El SINA, implica que en los procesos de planificacin se considere la relacin de la poblacin con la base natural, las cuales en el caso particular de la gestin del riesgo, tienen mucho que ver con las condiciones de vulnerabilidad presentes en algunos lugares. Es as como se puede llegar a entender la gestin del riesgo como uno de los mecanismos que articulado al SINA, le permitir a este
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DNP. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2003 2006.
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ltimo aunar acciones tendientes a un desarrollo acorde con la base natural que lo acoge. Adicionalmente el SINA, tambin pretende disminuir el dficit habitacional, teniendo en cuenta en dicho dficit, no solo las viviendas que deben cubrir el dficit cuantitativo actual, sino tambin las que por encontrarse en zonas de riesgo, requieren ser reubicadas y se suman a dicho dficit. Por esta razn tambin al pensar en la gestin del riesgo y las posibles soluciones a las situaciones encontradas, deber haber una coordinacin entre el SNPAD que debe dar solucin a la problemtica de la poblacin expuesta a riesgo y SINA que como objetivo persigue disminuir dicho dficit. Hoy es aun ms evidente la relacin que debe establecerse entre las instancias que abordan la planificacin y la vivienda. Existe una coyuntura fundamental con la fusin en este gobierno de los ministerios de Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, pues el haberlos integrado debe posibilitar tambin una mirada integrada de las problemticas ambientales de un territorio, considerando su inclusin en los procesos de planificacin y como una de las alternativas de solucin, su relacin con la construccin de infraestructura. Sin embargo, las lneas estratgicas que plantea el Plan de Desarrollo, muestran la desarticulacin existente al interior del Ministerio, pues se siguen presentando las temticas por separado: lo ambiental, la planificacin y la vivienda; sin considerar que todas ellas repercuten de forma directa en lo que ser la configuracin del territorio. Aunque precisamente la integracin de dichas temticas, que antes pertenecan a ministerios diferentes en uno solo, da cuenta de la necesidad de abordar la complejidad del territorio nacional desde una mirada integral. 2.13 Ordenanzas de la asamblea que regulan el DAPARD. En el Departamento de Antioquia, a partir de la Ordenanza 041 de 1995 y el decreto reglamentario 5329 de 1995, se crea y organiza el Departamento administrativo del sistema de prevencin, atencin y recuperacin de desastres (DAPARD). 2.13.1 Ordenanza 41 de 1995. Por medio de esta ordenanza, se crea el sistema Departamental de Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres. El sistema agrupa entidades pblicas, privadas y comunitarias con el objeto de lograr la promocin de una cultura de la prevencin y apoyo a la atencin y recuperacin de las comunidades y el medio ambiente. Los objetivos de este sistema son los siguientes: Generar las condiciones de tipo organizacional, legal y financiero. Articular la respuesta de organismos y entidades publicas, privadas y comunitarias definiendo responsabilidades y funciones. Incluir los componentes de prevencin y atencin de desastres en los planes de desarrollo y las CAR. Este objetivo persigue la incorporacin de las zonas de riesgo como un determinante ambiental en el ordenamiento
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urbano en lo que tiene que ver con los condicionantes para la ubicacin de asentamientos humanos. El sistema esta constituido por los siguientes componentes: Administrativos (CREPAD, CLOPADS, DAPARD), institucional (organismos de planificacin, comisiones interinstitucionales de trabajo, logstico (Fondo departamental para la Prevencin y Atencin de Desastres, Centro Departamental de Reservas para Desastres, Centro y red Departamental de Telecomunicaciones para Desastres, Centro de Documentacin e Informacin Publica sobre Desastres). 2.13.2 Decreto 5329 de 1995. Este decreto organiza el Departamento Administrativo del Sistema de Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres en Antioquia. En su articulo primero define la misin del DAPARD as: Liderar en el Departamento de Antioquia, el diseo e implementacin de polticas tendientes a mejorar las condiciones de vida y desarrollo integral de la poblacin a travs de la incorporacin de programas y proyectos en los planes de desarrollo comunitario, para concurrir de manera concertada dentro de un contesto interinstitucional, que permita consolidar el proceso de culturizacin de la prevencin, atencin y recuperacin de desastres en la comunidad antioquea. En su articulo segundo, define la finalidad y reas claves del DAPARD, siendo su finalidad: Dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestin, planes, programas y proyectos orientados a la prevencin, atencin y recuperacin de desastres en las diferentes regiones que conforman el Departamento de Antioquia. A continuacin se describen las reas claves de resultado: 1. Garantizar que la gestin e implementacin de polticas, planes, programas y proyectos trazados por la Administracin Departamental, estn orientados a la prevencin, atencin y recuperacin de desastres. 2. Asegurar la incorporacin del componente de prevencin, atencin y recuperacin en la elaboracin de los Planes de Desarrollo Municipal y Departamental. 3. Fortalecer y mejorar las relaciones de coordinacin y complementariedad con entidades pblicas, privadas y comunitarias que desarrollen programas orientados a la prevencin, atencin y recuperacin de desastres. 4. Incrementar los niveles de educacin, capacitacin y participacin comunitaria en el proceso de prevencin, atencin y recuperacin de desastres.
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5. Garantizar el fortalecimiento y centralizacin de los sistemas de informacin tcnica y cientfica sobre fenmenos que puedan originar desastre. 6. Garantizar la consecucin y optimizacin de los recursos destinados a la prevencin, atencin y recuperacin de desastres. Cuando se observa tanto la finalidad del sistema Departamental de Prevencin y Atencin de Desastres - SDPAD (que esta enfocado principalmente a estimular la cultura de la prevencin) como la finalidad y las reas claves del DAPARD, su filosofa esta muy en acuerdo con lo que debera ser la gestin del riesgo en el departamento, en las distintas etapas de la misma. Sin embargo si se compara el panorama dado por la conceptualizacin que los orienta en contraposicin con las acciones que se realizan, estas ltimas distan mucho del alcance planteado en la filosofa tanto del sistema como de la institucin. Poco nfasis se ha dado a las actividades preventivas, el sistema de informacin que de cuenta de las condiciones de riesgo en el departamento, no esta completo, solo se tiene informacin de aquellas cabeceras municipales o centros urbanos, donde el DAPARD ha patrocinado el desarrollo de investigaciones para evaluar riesgo y amenaza. Adicionalmente se cuenta con la informacin recopilada en los planes de ordenamiento, pero esta en la mayor parte de los municipios esta hoy desactualizada. La falta de una labor mas eficiente, convocante y de continuidad del comit regional, no permite una accin vinculante de los diferentes CLOPADS en aras de construir una poltica en este campo que de cuenta de las particularidades presentes por zonas del departamento, lo cual permitira una evaluacin diferente de la temtica, reconociendo las amenazas que en cada zona se presentan. En cuanto a la participacin o coordinacin de las entidades pblicas y privadas, esta coordinacin solo aparece en el momento en que se produce la ocurrencia de un desastre o de una situacin de emergencia. El espacio de los CLOPADS o de el mismo Comit Regional, no es una instancia de discusin como debera ser, para que permitiera la evaluacin de la poltica, programas y proyectos que se refieren al tema. La participacin de las universidades ha sido tambin muy tangencial, esto debido muy seguramente a que ha estado estimulada por el otorgamiento de contratos para estudios especficos relacionados con esta variable y el ordenamiento territorial.
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Conclusiones. El CONPES (Consejo Nacional de Poltica Econmica y social), del Departamento Nacional de Planeacin, desarrollo el documento denominado: Estrategia para consolidar la ejecucin del plan nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres-PNPAD- en el corto y mediano plazo14. En dicho documento se presenta un diagnstico a cerca de la situacin de los riesgos e impactos ambientales en Colombia y la evaluacin del papel de las distintas entidades en el abordaje de la situacin por parte de dichas entidades. Segn el documento CONPES y de acuerdo al anlisis realizado de la legislacin se pueden hacer la siguiente evaluacin del Plan Nacional para la Atencin y prevencin de desastres. El PNPAD, bajo un esquema de gestin del riesgo, define las acciones que debe realizar el pas para la prevencin y atencin de desastres. Sin embargo ms que un plan, es un marco de poltica, dado que no desarrolla elementos de temporalidad, de territorialidad, ni define a los responsables especficos de las acciones. El SNPAD, dispone de un buen conocimiento de las amenazas naturales y antrpicas a escala nacional. Sin embargo cuando se trata de evaluar el conocimiento de las vulnerabilidades fsicas, sociales, econmicas y culturales la informacin existente es muy incipiente. Otro limitante a la gestin del riesgo, es la falta de un sistema integrado de informacin sobre el tema. Dicho sistema debera alimentarse de los diversos sistemas de informacin existentes (INGEOMINAS, IDEAM, IGAC, CCCP, INVEMAR, DIMAR, CAR, etc). El decreto ley 919 de 1989, no cuenta con un desarrollo reglamentario completo y est desactualizado en relacin con la constitucin del 91 y los marcos normativos y reformas institucionales consecuentes. La mayora de las entidades nacionales no tienen institucionalizado esta temtica en sus programas y estatutos, limitando sus compromisos ante el SNPAD. Si bien existen acciones de fortalecimiento hacia los departamentos y municipios, se requiere una estrategia nacional permanente para incorporar el tema de planificacin territorial y sectorial, en las inversiones, en la coordinacin interinstitucional y en la participacin comunitaria. Si se considera la gestin del riesgo como resultado de una problemtica de orden ambiental, las polticas del SNPAD (Sistema Nacional para la prevencin y Atencin de desastres), deberan ser coherentes y articuladas con las del SINA (Sistema Nacional Ambiental) y replicarse de lo regional a travs de las CAR (Corporaciones Autnomas Regionales) y de los municipios que tienen delegada la autoridad ambiental.
Documento CONPES 3146, 2001.
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Tabla 1: Resumen legislacin en el tema de atencin y prevencin de desastres. Ao Decreto o Ley Decreto 313 Actividad Etapa de la gestin del riesgo a la que se enfoca del Asistencial, emergencia. del Asistencial, emergencia. Emergencia
1922
1937 1948
1950
1965 1967
1970
1971
1979
Cruz Roja: Auxiliar servicio sanitario o ejercito Ley 42 Cruz Roja, institucin de asistencia publica. Ley 49 Creo y Organizo el Socorro Nacional en caso de calamidades pblicas. Decreto Asigna funciones relativas 2114 a las calamidades pblicas a la Cruz Roja. Decreto Ley Crea y organiza la Defensa 3398 Civil Decreto 606 Nombra la defensa Civil como agencia especializada del gobierno Decreto Defensa Civil, unidad 1463 administrativa del Ministerio de Defensa. Decreto Defensa Civil: ejecucin de 2341 planes y programas relativos a la prevencin y control de desastres. Ley 9 Crea el Comit Nacional de Emergencia Decreto 3489 Ley 46 Se crea el centro nacional de Calamidades Crea y Organiza el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres
Emergencia
Emergencia Emergencia
Prevencin y Atencin de desastres. Prevencin y Atencin de desastres.
1982
1988
1989
Decreto 919
Emergencia Prevencin y Atencin de desastres. Posdesastre. Rehabilitacin. Reconstruccin. Prevencin. Mitigacin. Posdesastre. Rehabilitacin. Reconstruccin. Prevencin. Mitigacin. Posdesastre. Rehabilitacin. Reconstruccin.
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Continuacin Tabla 1. Ao Decreto o Ley 1989 1991
1993
1997
Etapa de la gestin del riesgo a la que se enfoca Ley 09 Ley de reforma Urbana Reubicacin y Planificacin Constitucin Obligacin del estado Planificacin poltica de respecto al tema de Prevencin Colombia prevencin y atencin de Participacin desastres. Ley 99 Crea el Ministerio del Planificacin Medio Ambiente Prevencin Participacin Ley 388 Ley de Ordenamiento Planificacin Territorial Participacin
Actividad
Fuente: levantamiento de informacin y anlisis realizado por la investigadora, 2004.
Aunque el termino atencin y prevencin de desastres, aparece en nuestra legislacin, como lo vemos en el cuadro anterior en 1970, las acciones que desde dicha legislacin se estimulan van encaminadas principalmente a atender emergencias y en lo preventivo a capacitar a la poblacin y entrenarla para afrontar una emergencia. Se le da mucha importancia a la utilizacin de las alarmas, a dar informacin a la poblacin y la constitucin de refugios y campamentos. La normatividad legal correspondiente al periodo entre 1900 y 1971, se centra en fortalecer o crear instituciones encargadas de atencin de emergencias (parecen la Cruz Roja, la Defensa Civil) o entidades de socorro. Para 1971, con el decreto 2341, se fortalece la defensa civil asignndole la ejecucin de planes y programas relativos a la prevencin y control de desastres. Aun si en el cdigo sanitario Nacional, se le da importancia a la coordinacin de todos los organismos para atender emergencias, aparecen en este momento los comits locales de emergencias, que como su nombre lo indica se encargan nicamente de atencin posdesastre. Solo hasta 1984 con la creacin del Fondo Nacional de Emergencias, se plantea la destinacin de dineros para las fases de prevencin y diagnostico de desastres. La inclusin del tema de prevencin y diagnostico es muy tarda, pues siempre se haba concentrado en ser atencionista. Lo anterior coincide con la creacin de la ley 9 de 1989 (ley de reforma Urbana), siendo esta la primera instancia desde la cual se mira el tema como parte de la planificacin del territorio. Adicionalmente en 1988, con la creacin del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, se amplia la luz en lo que tiene que ver con las entidades a ser llamadas a participar del sistema, incorporando no solo entidades publicas, sino tambin privadas. Da un paso grande en el reconocimiento de que dichas problemticas requieren un abordaje con la participacin de mltiples actores, no solo de las instituciones pblicas, sino de todos los dems actores que constituyen la sociedad que converge en un territorio. Otro de los aportes del SNPAD, consiste en la incorporacin de la
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temtica, en procesos de planificacin del territorio a travs de expresar la obligatoriedad de que las entidades del orden municipal incluyen este aspecto en sus planes de desarrollo. Cabe anotar, que aunque aparece el trmino atencin y prevencin de desastres, dentro de la legislacin, en lo operativo no se realizan acciones de prevencin. Solo a partir de 1988, con la ley 46 que crea el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), se tiene en cuenta el Plan Nacional para la Prevencin y atencin de Desastres como un instrumento que debe vincularse a la Planeacin Regional, Departamental y Municipal. Sin embargo esto solo marca el principio, pues para este momento no se cuenta ni con la informacin bsica, necesaria para incorporar esta temtica en los procesos de desarrollo mas all que a travs de proyectos generales, ni se ha realizado una sistematizacin de las experiencias anteriores para aprender de intervenciones ya realizadas. A partir de este momento a travs del decreto que reglamenta el SNPAD, se propone la creacin de un sistema integrado de informacin que hasta el momento es incipiente y solo responde al esfuerzo de diferentes entidades o instituciones de carcter publico, pero donde cada una dependiendo de sus competencias ha ido recogiendo la informacin necesaria para su trabajo, pero sin pensar en construir un sistema integrado de informacin del pas, que de cuenta de los diferentes tipos de amenazas presentes en nuestro territorio. Ya que es difcil pensar en un sistema integrado de informacin a nivel Nacional, debe optarse por tener sistemas a nivel local, teniendo en cuenta sistemas de informacin ambiental como el que se debe constituir para el Sistema de Gestin Ambiental Municipal (SIGAM), con el fin de implementar los observatorios ambientales urbanos, donde se evaluaran una serie de indicadores, entre ellos los que tienen que ver con la gestin del riesgo, con el fin de priorizar las acciones a nivel de la gestin ambiental. La coordinacin interinstitucional e intersectorial que propone el Plan Nacional para la prevencin y atencin de desastres, encuentra un lugar propicio para el orden local, en la figura de los sistemas de gestin ambiental municipal, pues en este sistema confluyen sectores e instituciones alrededor de problemticas de orden ambiental, buscando participar en la gestin ambiental y a travs de ella modificar las condiciones ambientales del territorio municipal, para la inclusin de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos en la discusin del SIGAM, es preciso, entender el riesgo como una problemtica ambiental. Como estrategia de coordinacin interinstitucional a nivel nacional, que busca entender el riesgo como un problema ambiental propone la articulacin entre el SINA (sistema nacional ambiental) y el SNPAD (sistema nacional de prevencin y atencin de desastres). El tema de riesgo, no se considera un problema ambiental. En la legislacin ambiental se toca tangencialmente, solo una de las funciones asignadas a las Corporaciones autnomas regionales por la ley 99 de 1993, se refiere a este tema, como veremos mas adelante algunas corporaciones lo han asumido como tal, pero para otras no es un problema ambiental que les compete.
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CAPITULO III.
LA MIRADA DE LA GESTIN DEL RIESGO DESDE LAS INSTITUCIONES PBLICAS Y PRIVADAS.
La cultura de la prevencin para la reduccin de los desastres es el pilar para abordar la problemtica de desastres en el departamento de Antioquia; el DAPARD presenta como estrategia fundamental el fortalecimiento de la capacidad de gestin, coordinacin y concertacin pblica, privada y comunitaria de los entes locales, regionales, departamentales, y nacional en las etapas de prevencin, atencin y recuperacin de desastres a travs de procesos integrales y desde un enfoque integral, interdisciplinario e intersectorial.
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Para construir un panorama de lo que ha sido la gestin del riesgo en nuestro pas, es necesario por un lado partir del anlisis del marco legislativo que condiciona el accionar del estado en esta temtica (presentado en el capitulo anterior) y por otro conocer las diferentes formas de intervencin ligadas a las funciones de cada institucin y que permiten comprender el marco de actuacin de ellas, los procesos de coordinacin y su relacin con las distintas entidades de orden ambiental. De aqu se recogern elementos que permitan configurar la propuesta de incorporacin de las variables amenazas y riesgos en los planes de gestin ambiental Municipal, delimitar las funciones de las entidades que pueden participar, los momentos comunes y las estrategias de relevancia para constituir el sistema. 3.1 La gestin del riesgo a la luz de las intervenciones realizadas por instituciones de carcter publico. Por mucho tiempo quienes se han ocupado de las actividades relacionadas con la temtica de atencin y prevencin de desastres, fueron entidades pblicas, encargadas en la mayora de los casos de la atencin de emergencias, tal es el caso de la Cruz Roja, la defensa Civil, etc. Otras instituciones de carcter pblico fueron creadas ante la ocurrencia de un desastre. Todas ellas han tenido un nivel de participacin diferente muy relacionado con las funciones que se les atribuye por ley. A continuacin se analizan algunas de las instituciones que han participado y participan actualmente en acciones con poblacin expuesta a situaciones de desastre o de condiciones de riesgo. 3.1.1 La gestin del riesgo analizada desde la perspectiva de la Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de desastres. Esta institucin se cre en el ao de 1989, con el decreto 919, como respuesta a la urgente necesidad que tenia el gobierno Nacional de afrontar mediante una organizacin adecuada, los innumerables problemas sociales y econmicos generados por los distintos factores de calamidad pblica y desastres naturales que durante las ltimas dcadas ha sufrido la sociedad y el pas en general. La misin de esta institucin es: Orientar la gestin y coordinar las entidades del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, que permitan la prevencin y mitigacin de los riesgos y la organizacin de los preparativos para la atencin de emergencias, la rehabilitacin y reconstruccin en caso de desastre; incorporando el concepto de prevencin en la planificacin, educacin y cultura del pas, que conduzca a la disminucin de la vulnerabilidad y los efectos catastrficos de los desastres naturales y antrpicos. Las funciones de la Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres las siguientes: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, conforme a la orientacin y lineamientos fijados por el Comit Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, creado por el Decreto 919 de 1989 y las normas que lo modifiquen o adicionen.
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2. Proponer polticas y estrategias nacionales para la gestin del riesgo. 3. Realizar el seguimiento y difusin del Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. 4. Adelantar el apoyo tcnico, informativo, econmico y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional. 5. Ejercer la Secretara Tcnica de la Junta Nacional de Bomberos. 6. Ejercer la coordinacin e impulsar el funcionamiento y organizacin de los Comits, Comisiones y Servicios Nacionales del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. 7. Propender por la organizacin y adecuado funcionamiento de los Comits para la Prevencin y Atencin de Desastres. 8. Celebrar acuerdos, convenios, planes, programas y proyectos con instituciones pblicas y privadas, nacionales e internacionales para el desarrollo, de los propsitos del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. 9. Gestionar, con el apoyo de la oficina de cooperacin internacional, la consecucin de recursos nacionales e internacionales complementarios para el Fondo Nacional de Calamidades, tendientes a cubrir las fases de prevencin, atencin, rehabilitacin y reconstruccin. 10. Promover y coordinar la participacin activa en la integracin con grupos subregionales y redes internacionales relacionadas con la prevencin, atencin, rehabilitacin y reconstruccin. 11. Ejercer la ordenacin del gasto del Fondo Nacional de Calamidades, de conformidad con lo previsto en el artculo 5 del decreto 2378 de 1997. 12. Las dems funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la dependencia.
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Grfico 2. Grupos que constituyen DNPAD.
Con la fusin de los ministerios y la nueva propuesta administrativa del Presidente lvaro Uribe, lo que era la Direccin Nacional de prevencin y atencin de desastres pasa a ser la Direccin General de prevencin ya atencin de desastres. A continuacin en el grfico 3, se muestra la nueva estructura del sistema Nacional para la Prevencin y atencin de desastres. De acuerdo al organigrama presentado en el grafico 3, la direccin general para la prevencin y atencin de desastres DGPAD, esta a cargo de la presidencia de la republica y con la asesora de la junta consultora del fondo nacional de calamidades. Existe un comit operativo nacional integrado por representantes de la defensa civil, Cruz Roja y bomberos, esto nos muestra como se ha pensado la instancia operativa desde la intervencin de emergencia o posdesastre, por eso quienes integran dicho comit son las entidades encargadas de actuar frente a la ocurrencia de un desastre de manera inmediata. En el comit tcnico nacional participan representantes del DGPAD, Ministerios (Defensa, Salud, Transporte, Agricultura; Ambiente, vivienda y desarrollo territorial), DNP, Defensa Civil, IDEAM, INAT, Telecom, Inurbe, Sena, Ingeominas, IGAC, Cruz Roja Colombiana, Invemar, Bomberos. En el comit tcnico participan aquellas entidades que proveen insumos, herramientas o recursos necesarios para la ejecucin de las diferentes etapas de la gestin del riesgo, de igual manera permite a travs de la coincidencia de
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las distintas entidades frente al tema, la construccin de un sistema de informacin actualizado con la informacin de cada entidad que participa en el comit tcnico.
Grfico 3. Organigrama del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres.
De la DGPAD se desprenden los comits regionales para la prevencin y atencin de desastres (CREPAD), esto permite promover en los niveles regional y local la insercin de las directrices formuladas por la Direccin general y que deben poderse extrapolar al caso local.
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Las entidades de carcter ambiental, solo participan en el nivel nacional representadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y en el nivel local como asesoras de los comits locales de atencin y prevencin de desastres CLOPAD, segn lo estipula la ley 99 de 1993. No existe un predominio de actuacin de entidades del rea ambiental en los distintos niveles a los que les compete la temtica, las entidades del orden ambiental, participan con la misma responsabilidad y en el mismo grado de compromiso que las dems entidades que conforman el sistema. Esto puede deberse a que por tradicin dicha temtica no se ha comprendido como del campo ambiental y por tanto sus acciones operativas se relacionan ms con entidades dedicadas al rea de infraestructura. A partir del actual gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez, la estructura administrativa del estado ha cambiado, se han fusionado unos ministerios y otros como es el caso del Ministerio de Gobierno ha sido eliminado y parte de las funciones que dicho ministerio tenia fueron asignadas al hoy denominado Ministerio del Interior y de justicia. El Ministerio del Interior y de Justicia tiene como objetivos primordiales: 1. Formular las polticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo del Interior y de Justicia. 2. Formular la poltica de Gobierno en materias relativas al orden pblico interno; a los asuntos polticos; a la paz, la convivencia ciudadana y los derechos y libertades fundamentales; a la participacin ciudadana en la vida y organizacin social y poltica de la Nacin; a las relaciones entre la Nacin y las entidades territoriales de la Repblica; al acceso a la justicia, a la defensa judicial de la Nacin y del ordenamiento jurdico; a lo penitenciario y carcelario; al problema mundial de las drogas; a la seguridad jurdica; a los asuntos notariales y registrales, a la prevencin y atencin de emergencias y desastres y a los derechos de autor. 3. Promover el ordenamiento y la autonoma territorial, la poltica de descentralizacin y el fortalecimiento institucional. 4. Consolidar en la administracin de los asuntos polticos, la democracia participativa y pluralista. 5. Impulsar y garantizar los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, el orden pblico y la convivencia ciudadana. 6. Contribuir al ejercicio armnico de las competencias y atribuciones de las entidades nacionales. 7. Formular, coordinar, evaluar y promover, en coordinacin con el departamento nacional de Planeacin, polticas que garanticen la transparencia en la gestin administrativa del Sector Administrativo a su cargo.
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Grfico 4. Organigrama del Ministerio del Interior y de Justicia
En el grafico numero 4, se observa como el Ministerio se dividi en dos viceministerios, uno de ellos el de justicia comprende la direccin de prevencin y atencin de desastres, a la cual estara ligado el SNPAD, sin embargo cabe anotar como este mismo ministerio tiene a su cargo otras tres direcciones, lo cual no permite un nfasis del mismo en esta temtica. Caso similar sucede en el nivel departamental, donde el DAPARD, adems de liderar los programas relacionados con la atencin y prevencin de desastres debe atender las problemticas relacionadas con desplazados, fenmeno que actualmente ocupa la mayor parte de su tiempo y recursos. El Ministerio del Interior y de Justicia en la denominada por este: poltica y prevencin presenta los siguientes programas: Descentralizacin de los Derechos Humanos y del DIH: Promover la descentralizacin y la apropiacin del tema de dh y del dih en las entidades territoriales en trminos de sensibilizacin, capacitacin y coordinacin con el objetivo de posibilitar la garanta, respeto y proteccin de los mismos en las regiones.
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Central de Emergencias: La Constitucin Poltica de Colombia se caracteriza entre otros aspectos por la incorporacin del tema de los Derechos Humanos como una prioridad en cuanto a proteccin de la libertad, la seguridad y la integridad fsica y moral de la persona, entre estos derechos la Constitucin seala expresamente el derecho a la vida y la integridad de las personas y prohbe la desaparicin forzada, las torturas, los tratos o penas inhumanos, degradantes o crueles (Art. 11, 12 y 17).
En los programas anteriormente descritos es visible el nfasis en la atencin humanitaria y en el programa denominado central de emergencias no se incluye la temtica de atencin y prevencin de desastres, ni siquiera desde la perspectiva atencionista y de emergencia mucho menos en lo que respecta a la prevencin. El Ministerio en cuestin presenta adems un programa general de su actuacin denominado Proteccin. En el cual plantea como objetivo: Apoyar al Gobierno Nacional en la implementacin de la poltica de seguridad democrtica, mediante la salvaguarda de la vida, integridad, seguridad o libertad de las personas, objeto del Programa de Proteccin, que se encuentren en situacin de riesgo por causas relacionadas con la violencia poltica o ideolgica o el conflicto armado interno. En este objetivo se observa el sesgo en la mirada del organismo, pues solo se consideran como factores a tener en cuenta en relacin a la proteccin de la poblacin aquellos ligados a las condiciones de violencia o producto del conflicto armado sin considerar las situaciones de riesgo de origen natural o antrpico que de igual manera atentan contra la integridad de la poblacin. Las condiciones actuales de orden pblico en nuestro pas, hacen que los dems factores de riesgo queden opacados frente a los detonados por el conflicto armado. Dicho Ministerio en su Plan Estratgico 2003-2006 en el objetivo estratgico denominado Construir Equidad Social, se incluye el programa: Prevencin y Mitigacin de Riesgos Naturales, al cual plantea las siguientes estrategias: Proyecto, objetivo o estrategia: Socializacin de la Prevencin y Mitigacin de Riesgos. Estrategia 2: programas para la incorporacin de prevencin, reduccin de riesgos en la planificacin. Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura localizadas en zonas de riesgos. En esta estrategia el Ministerio incluye estas actividades: Impulso a programas de reubicacin, mejoramiento y proteccin de vivienda y del entorno en zonas de riesgos. Elaboracin de normas de seguridad y reglamentos de diseo y construccin de edificaciones e infraestructura en lneas vitales. Intervencin y reduccin de la vulnerabilidad de centros urbanos y edificaciones indispensables e infraestructura de lneas vitales existentes.
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Los siguientes son los objetivos que se plantea el Ministerio, relacionados con el tema de estudio: Orientar la adopcin de criterios de sostenibilidad en la gestin de los sectores productivos e institucionales, procurando la incorporacin de sistemas de gestin ambiental, reconversin tecnolgica y el cambio en los patrones de consumo. Orientar y articular procesos de formulacin de poltica y de planeacin del Sistema Nacional Ambiental mediante el desarrollo de instrumentos y mecanismos de coordinacin, informacin y financieros, con el fin de fortalecer la gestin del sector. Promover el desarrollo sostenible del territorio considerando las relaciones de la poblacin con la base natural, el espacio construido y el entorno regional mediante la formulacin de polticas y regulaciones, referentes a la planificacin, el ordenamiento y la gestin territorial. Disminuir el dficit habitacional del pas tanto en sus aspectos cuantitativos como cualitativos, en alianza con actores del sector pblico, privado y social, mediante la formulacin de polticas y regulaciones. Estudio y promocin de la aplicacin de seguros para la proteccin de los bienes y servicios individuales y colectivos. Articulacin de la poltica ambiental y de prevencin de desastres. Coordinacin de las actividades para la articulacin del SNPAD y el SINA. Incorporacin de la informacin sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos en los diagnsticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local. Impulso a planes de proteccin y de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas deterioradas. Fortalecimiento institucional para la prevencin y manejo de incendios forestales. Elaboracin de inventarios de vivienda en riesgo a nivel municipal. Promocin sobre la reglamentacin de usos del suelo y ordenamiento territorial con fines preventivos y de mitigacin de riesgos. Medidas de proteccin y contingencia en obras de infraestructura. Fortalecimiento de las entidades operativa. Diseo y mantenimiento del Sistema Integrado de Informacin. Sistematizacin del inventario y la informacin existente sobre amenazas y riesgos para la planificacin y de la informacin histrica de desastres y prdidas en el territorio nacional. Sistematizacin de informacin sobre manejo y transporte de sustancias peligrosas. Sistematizacin de la informacin acerca de las situaciones de emergencia y desastres ocurridos en el territorio nacional y su apoyo por parte de la DGPAD (La direccin General de atencin y prevencin de desastres).
La Direccin General de prevencin y atencin de desastres (DGPAD) en su plan de accin del ao 2004, dentro de la estrategia denominada Fortalecimiento del desarrollo institucional, plante los siguientes programas y proyectos pertinentes a la temtica de estudio.
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En el programa denominado fortalecimiento de las entidades operativas, da prelacin a los organismos que se encargan de la atencin de emergencia (los cuerpos de bomberos, defensa civil y entidades operativas de socorro), adems promueve la formulacin y puesta en marcha de planes regionales para la prevencin y atencin de desastres y pretende tambin fortalecer las entidades operativas en la fase de emergencia. Propuso otro programa denominado Medidas de proteccin y contingencia en obras de infraestructura, este programa se enfoca a la atencin de emergencia y a la solucin de los problemas de infraestructura generados por la ocurrencia de un desastre en la etapa inicial de atencin. El ltimo programa que propuso se relacionaba con el sistema Integrado de informacin, para lo cual planteo el diseo del sistema integrado de informacin, la sistematizacin del inventario de informacin existente sobre amenazas y riesgos para la planificacin y de la informacin histrica de desastres y perdidas en el territorio nacional y sistematizacin de la informacin a cerca de las situaciones de emergencia y desastres ocurridos en el territorio nacional y su apoyo por parte de la DPAD. Este programa a diferencia de los otros mencionados, le apunta al proceso de prevencin y su articulacin con la planificacin territorial, pues el sistema de informacin se constituye en el insumo base, para la toma de decisiones de orden territorial y la priorizacin de acciones tendientes a disminuir los niveles de vulnerabilidad. Aunque dicho programa esta planteado dentro del Plan de accin del 2004, en el informe de gestin de la Direccin no aparece como ejecutado, queda entonces la pregunta sobre cuales proyectos se priorizan en esta materia? y cual su posibilidad de incorporacin en los procesos de planificacin?. De acuerdo a lo observado en el cuadro correspondiente al Plan de accin del ao 2004, y su cronograma de actividades, solo las siguientes actividades tuvieron asignado presupuesto: Consolidacin del Sistema Nacional de Bombero, Fortalecimiento institucional de Cuerpos operativos para respuesta a emergencia, Promocin y capacitacin del personal voluntario en bsqueda y rescate y otros operativos de emergencia, Consolidacin y promocin de la red nacional de centros de reserva para emergencias, Promocin y desarrollo de planes de contingencia de redes de servicios pblicos y lneas vitales para la respuesta y rehabilitacin de los servicios en caso de desastre, Desarrollo y actualizacin de planes de emergencia y contingencia. Ver Anexo No 1 Plan de accin 2004, Ministerio del Interior y de Justicia 3.1.2 La gestin del riesgo desde la mirada de la Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA). Corantioquia como una de las autoridades ambientales del departamento de Antioquia, tiene un papel clave en lo que respecta a las acciones de atencin y prevencin de desastres, pues algunos de los componentes de los recursos naturales, como lo son, el recurso suelo, el recurso aire y el recurso agua, se ven impactados de forma directa por dichos fenmenos.
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A partir de entrevistas realizadas con funcionarios pertenecientes a la Corporacin se extraen las siguientes conclusiones: Una de las reas dentro de la corporacin, que ha venido teniendo en cuenta el tema de amenazas y riesgos, es la que se ocupa del Ordenamiento Territorial, dichos procesos regulados por la ley 388 de 1997 y coordinados en algunos casos por las CAR, se centra la atencin en las amenazas de origen natural, tales como: movimientos en masa, inundaciones (avenidas torrenciales y socavamientos), vulnerabilidad a sismos; esto con el fin de establecer criterios de ocupacin del suelo, teniendo en cuenta las amenazas como restricciones al uso del mismo. Con cada uno de los municipios pertenecientes a su jurisdiccin se plantea la realizacin de una micro zonificacin ssmica, y determinacin de mapas de amenazas y riesgos, procesos de planificacin que pretendan el reordenamiento del territorio, pero que en algunos casos se vieron limitados por los recursos econmicos y tcnicos de los municipios. Algunos de los municipios en su Plan de Ordenamiento Territorial, no pudieron cumplir los compromisos que la ley les estipulaba en lo concerniente al tema de amenazas y riesgo, esto en muchos casos por falta de informacin actualizada, en otros por imposibilidad de verificar la informacin existente y en otros casos por falta de personal con condiciones tcnicas idneas para el tema. Al observar dicha situacin la Corporacin contrata un grupo tcnico para acompaar a los municipios en la construccin de dicho componente del plan de ordenamiento, son 21 municipios a los cuales la corporacin acompa en la identificacin de las amenazas y riesgos en el suelo urbano y en los centros poblados, para finales del ao 2003, este ejercicio estaba concluyendo. La Corporacin tiene la idea de construir, a partir de la informacin recogida en los planes de ordenamiento municipal, un mapa de amenazas y riesgos de la jurisdiccin, donde a partir de entender el conocimiento de la geomorfologa, las pendientes, los suelos degradados y haber homologado los usos del suelo, se pueda realizar un ordenamiento de los municipios de la jurisdiccin, mediante anlisis temticos que permitan una planificacin regional. Cabe anotar como para dicho proceso de planificacin regional, en este campo se presentan algunas dificultades, una de ellas, es que es necesario buscar una concertacin entre la metodologa utilizada por el DAPARD y la utilizada por la corporacin, siendo necesario tambin en el tiempo realizar una verificacin en cada municipio de la situacin encontrada. Vale la pena anotar como aunque desde la dependencia encargada del ordenamiento territorial (oficina de Planeacin de la Corporacin), la mirada sobre el tema de amenazas y riesgos cobra importancia como estrategia de planificacin no solo local, sino regional, bajo la mirada corporativa dicho tema no tiene mayor importancia, y esto se expresa en la inexistencia en el plan de gestin ambiental regional 1998-2006, de una poltica o programa enfocada a esta temtica, solo en la poltica tierra, la cual tiene como objetivo: propender por la sostenibilidad de la tierra, a travs de su recuperacin, ordenacin y
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orientacin de las acciones de usos, explotacin y manejo del suelo. Como estrategias dicha poltica plantea las siguientes: Asegurar la continuidad y el fortalecimiento del diagnstico del estado del recurso. Determinar los conflictos y establecer las limitaciones de uso de acuerdo con la vocacin del suelo. Desarrollo y consolidacin de la informacin cartogrfica como insumo para las decisiones de ordenamiento territorial que deban tomar los municipios.
Como objetivos especficos, esta misma poltica menciona los siguientes: Orientar la ordenacin del uso de la tierra Recuperacin de reas degradadas.
Segn la ley 99, son funciones de las CAR: participar con los dems organismos en los procesos de planificacin y ordenamiento territorial para la inclusin del tema ambiental en los procesos, Implantar y operar el sistema de informacin ambiental en el rea de su jurisdiccin, realizar actividades de anlisis, seguimiento, prevencin y control de desastres, en coordinacin con las dems autoridades competentes. Aunque para los funcionarios entrevistados, no es clara su responsabilidad frente al tema, la ley 99, si es explicita en las funciones que la corporacin debe cumplir. La visin de los funcionarios es reflejo, de la falta de incorporacin de la temtica en la poltica corporativa, lo cual como se explic anteriormente, no expresa su importancia en el contexto del plan de accin de la corporacin. Cabe anotar como adems de participar en la coordinacin de los POT, la corporacin ha desarrollado procesos de capacitacin a las entidades municipales en lo que tiene que ver con la conformacin de los CLOPADS, sus funciones, responsabilidades y formas de operar, adicionalmente lleva un proceso de seguimiento a dichos organismos en el orden municipal, buscando que no desaparezcan con los cambios de administracin. El atender temticas relacionadas con poblacin asentada en zonas de riesgo en algunos casos esta muy asociado a su quehacer como autoridad ambiental, donde debido a quejas o tramites ambientales desarrollados ante la corporacin, ella debe actuar frente a dicha situacin, pero no porque desde su poltica corporativa esta sea una intencin visible. Lo mximo que ha tenido en cuenta la temtica ha sido su participacin a travs de la coordinacin de los planes de ordenamiento territorial y posteriormente su inclusin al sistema de informacin ambiental de la corporacin. En trminos generales podra decirse que no se considera el tema de amenazas y riesgos como una problemtica ambiental que deba atender la corporacin y en la cual deba participar con las dems entidades del orden departamental y local.
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3.1.3 La gestin del riesgo desde la mirada de la Corporacin (CORNARE). La Corporacin autnoma regional Rionegro Nare (Cornare), en su plan de accin 2004-2006, denominado Gestin Ambiental y social para la competitividad y la sostenibilidad, presenta como su visin la siguiente: al 2006 Cornare consolidar su sistema de gestin integral que le permita poner a disposicin de la regin un marco de gestin ambiental fundamentado en actuaciones oportunas y transparentes, orientado a ese gran anhelo de tener un oriente antioqueo desarrollado y mas limpio, a partir de la apropiacin y uso eficiente del territorio y de sus recursos naturales. Entre los objetivos que plantea, vale la pena destacar uno de ellos, pues tiene de alguna forma relacin con el tema de investigacin, este es: Armonizar la planificacin ambiental y las polticas e instrumentos de gestin sectoriales y territoriales, mediante la concurrencia de los agentes privados y pblicos en el mbito local y regional. En este objetivo se proponen acciones operativas para el trienio, las cuales se describen a continuacin: Fortalecimiento institucional e interinstitucional. Informacin y conocimiento ambiental, esta estrategia se fundamenta en dos aspectos: la articulacin de actores y recursos para generar tecnologa, conocimientos y practicas orientadas al desarrollo de la ciencia y la tecnologa ambiental y el buen funcionamiento del sistema de informacin Ambiental Regional, entendiendo este como el conjunto de actividades que permiten obtener y mantener disponible la informacin requerida para la ejecucin de polticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente recursos naturales. Educacin, gestin y participacin social. Ordenamiento ambiental del territorio, pretende a partir de la consulta de los conflictos y potencialidades en el uso del suelo, las realidades socioeconmicas de los habitantes de la jurisdiccin y de las reas colindantes y el uso y aprovechamiento de los recursos renovables. Produccin, comercializacin y consumos ms limpios. Sostenibilidad ambiental para la competitividad.
A continuacin se presenta una tabla donde se extraen los programas relacionados con la temtica de estudio los cuales han sido planteados como metas de la corporacin en su plan de accin.
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Tabla 2: Plan de Accin Trianual Cornare. Corporacin autnoma Regional de las cuencas de los ros Negro y Nare Cornare Plan de Accin Trianual Estrategia Programa Objetivos Metas Ciencia y Articular actores y recursos Articulacin a instituciones para generar conocimientos y de ciencia y tecnologa Tecnologa prcticas orientadas al para el desarrollo de Ambiental desarrollo de ciencia y proyectos en el rea de la sostenibilidad ambiental tecnologa ambiental. Consolidacin y articulacin de los componentes del sistema de informacin ambiental Consolidacin y articulacin para el servicio de las y de los componentes del instituciones como sistema de informacin comunidades, Gestin y ambiental para el servicio de mecanismo de soporte a transferencia las instituciones y los procesos de gestin, de la y comunidades, como planificacin informacin ambiental mecanismo de soporte a los administracin ambiental procesos de gestin, regional. planificacin y administracin Conformar la red de ambiental regional informacin ambiental Montaje y consolidacin de los bancos de proyectos de inversin ambiental regional y municipal. Educacin y Propiciar las herramientas Consolidacin de la necesarias para que los escuela como el eje participacin desarrollen articulador de la educacin para la gestin individuos procesos que potencien ambiental ambiental nuevos valores y un Afianzamiento de una aprovechamiento adecuado cultura ambiental a travs de los recursos naturales y el de procesos educativos ambiente. Gestin y Identificar e implementar Fomento a la participacin mecanismos que posibiliten como participacin instrumento de la participacin en la gestin legitimacin de la gestin social ambiental. ambiental Educacin Gestin y Participacin social Informacin y conocimiento ambiental Apoyo y reconocimiento a la gestin ambiental Fortalecimiento de la comunicacin para difusin ambiental regional Acompaamiento en la gestin ambiental corporativa
Comunicacin para la consolidacin de la gestin ambiental
Estructurar y promover procesos comunicacionales que permitan la transferencia de conocimientos y experiencias en materia ambiental regional
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Continuacin Tabla 2.
Corporacin autnoma Regional de las cuencas de los ros Negro y Nare Cornare Plan de Accin Trianual Estrategia Programa Objetivos Metas Promover procesos de Fortalecimiento Planificacin de la ambiental del planificacin socio ambiental planificacin y que posibiliten un manejo Ordenamiento territorio ambiental sostenible de los recursos Municipal naturales el ambiente en el Articulacin sectorial y oriente antioqueo territorial de la gestin ambiental en el contexto regional. Planificacin y ordenamiento ambiental regional fsico y Uso y Articular propuestas y Mejoramiento ocupacin del proyectos de desarrollo que paisajstico del territorio territorio mejoren las caractersticas fsicas, espaciales y paisajsticas del territorio aprovechando sus ventajas naturales Generar una cultura de la Prevencin y mitigacin de naturales y prevencin de desastres riesgos basada en el conocimiento y antrpicos gestin de los riesgos; que permita una intervencin mas consecuente en los procesos de desarrollo de la regin. Fuente: Cornare, Plan de accin Trienal 2004-2006
Como se observa en la tabla anterior para CORNARE es fundamental acciones en tres componentes para el abordaje de la gestin del riesgo, la primera tiene que ver con la constitucin de un sistema de informacin ambiental que como lo plantean en su plan de accin, es fundamental como mecanismo de soporte para los procesos de gestin y planificacin, la segunda tiene que ver con los procesos de ordenamiento ambiental del territorio, donde la corporacin incluye la mirada sobre le tema de prevencin y mitigacin de riesgos naturales y antrpicos como un factor condicionante en el uso y ocupacin del territorio y como tercera y ultima la gestin ambiental como instrumento que posibilita la participacin de diferentes actores en torno al aprovechamiento adecuado de los recursos naturales y el ambiente. Desde el plan de accin, se observa la pertinencia de la consideracin de la temtica del riesgo por parte de la corporacin, como un entendimiento del mismo, visto desde la perspectiva ambiental como un factor que puede detonar procesos de deterioro de los recursos naturales y del ambiente. Como producto de un proceso de concertacin y participacin regional durante la vigencia 2001- 2003, Cornare realiz una actualizacin y prospeccin de su Plan de Gestin ambiental regional al 2020. Las estrategias y lneas de accin definidas en dicho plan son las siguientes:
Ordenamiento ambiental del territorio
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Informacin y conocimiento ambiental. Ordenamiento Ambiental del territorio. Educacin, gestin y participacin social. Biodiversidad y sostenibilidad para la competencia regional. Produccin, comercializacin y consumo ms limpios.
En el plan de gestin ambiental Regional 2003-2020, en la estrategia anteriormente presentada, denominada Ordenamiento Ambiental del territorio, se incluyen dos programas, el primero uso y ocupacin del territorio y el segundo Prevencin y atencin de desastres, para este ltimo programa de inters para esta investigacin se plantean objetivos, lneas de accin y proyectos, los cuales se presentan en la siguiente tabla:
Tabla 3: Plan de gestin ambiental regional CORNARE. PLAN DE GESTION AMBIENTAL REGIONAL 2003-2020 Lneas de accin Proyectos Responsables ESTRATEGIA: ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO Programa: Prevencin y atencin de desastres Objetivo: Generar una cultura de la prevencin de desastres basada en el conocimiento y gestin de los riesgos; que mediante la comunicacin, educacin y participacin permita una intervencin ms consecuente en los procesos de desarrollo de la regin. Actualizacin y reglamentacin de los estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo de las reas urbanas de los municipios de la subregin. Seguimiento a la implementacin de los estudios Cornare, Reglamentacin, seguimiento y de amenaza vulnerabilidad y riesgo. Departamento control de zonas Realizacin del estudio de amenaza, administrativo de de riesgo vulnerabilidad y riesgo de la jurisdiccin. Prevencin, Elaboracin del mapa geomorfolgico como Atencin y soporte a los estudios regionales de amenaza, Recuperacin de vulnerabilidad y riesgo Desastres Elaboracin de medios para la educacin en (DAPARD), prevencin de desastres Comits locales Capacitacin y fortalecimiento de los comits Operativos de locales operativos de prevencin y atencin de Prevencin Educaciny comunicacin para desastres (CLOPADS) de la jurisdiccin. atencin de la prevencin de Realizacin de eventos regionales de educacin Desastres desastres y comunicacin para la prevencin de desastres. (CLOPAD), Formulacin e implementacin de la ctedra de Direccin de prevencin y atencin de desastres en los Nacional Prevencin y currculos de secundaria y estudios superiores de Implementacin de acciones acordes al Plan atencin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres desastres Gestin ambiental para la incorporacin de los (DNPAD), entes Planificacin en la estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en territoriales, organismos de gestin y los planes de ordenamiento territorial prevencin de Establecimiento de un programa regional de bomberos, gremios del sector riesgos naturales y prevencin y atencin de riesgos tecnolgicos tecnolgicos Elaboracin de planes de emergencia y productivo, CONIF contingencia municipal Implementacin y seguimiento de bases de datos sobre desastres ocurridos en la regin
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Continuacin Tabla 3.
PLAN DE GESTION AMBIENTAL REGIONAL 2003-2020 Lneas de accin Proyectos Responsables Elaboracin e implementacin de un plan de contingencia regional para la prevencin y control de incendios forestales. Capacitacin, educacin y fortalecimiento de las instancias regionales y locales para la Prevencin y prevencin y control de incendios forestales. Cornare, control de Incorporacin de elementos de silvicultura DAPARD, incendios urbana preventiva en los proyectos forestales CLOPAD, forestales de la regin. DNPAD, entes Montaje y consolidacin de una base de datos territoriales, sobre incendios forestales ocurridos en la organismos de bomberos, jurisdiccin. Mitigacin y recuperacin de reas afectadas gremios del sector productivo, CONIF por incendios forestales Fortalecimiento de Conformacin de redes subregionales de redes para la prevencin y atencin de desastre prevencin y Gestin de alternativas financieras para el atencin de fortalecimiento de las instancias regionales y desastres locales de prevencin y control Fuente: Plan de Gestin Ambiental Regional 2003-2020, Cornare.
Es importante destacar como Cornare, entre las autoridades ambientales analizadas, es la nica que incluye en su plan de gestin ambiental (instrumento de planificacin de las acciones a nivel regional y de largo plazo), un programa especfico en la temtica de prevencin y atencin de desastres. Si se observa la tabla 3, las lneas estratgicas que la corporacin propone, estn muy relacionadas con los diferentes momentos en la gestin del riesgo, pasando por las etapas de planeacin, ejecucin, control y seguimiento y considerando la gestin ambiental como un proceso necesario para la mediacin entre la gestin del riesgo y los procesos de planificacin territorial. 3.1.4 La gestin del riesgo desde la poltica desarrollada por el rea Metropolitana. El acuerdo metropolitano No 018 de 2001 proyecto metrpoli 2002-2020: hacia una ecorregin metropolitana educadora, gobernable, sostenible, competitiva, confiable e integrada social y globalmente como instrumento de actualizacin y reformulacin del Plan integral de desarrollo de 1985 para la consolidacin de la metrpoli. El plan ha sido elaborado, teniendo como base los numerosos trabajos de investigacin existentes sobre los diversos temas concernientes al desarrollo de la regin, sustentados por grupos de investigacin especializados en las diferentes reas del conocimiento y del ejercicio de la planeacin.
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El plan realiza un diagnstico dimensional del territorio metropolitano, donde los elementos de relevancia en la dimensin ambiental son los siguientes: La realidad social ofrece un panorama difcil, pues la ausencia de planificacin se hace evidente en buena parte del territorio. Como ejemplos de intervenciones no planificadas y con impactos en diferentes componentes del territorio, se identifica la ocupacin de sitios amenazados por movimientos en masa e inundaciones en los municipios del valle de Aburr. El tratamiento y mitigacin de estos impactos tiene costos sociales y econmicos altos, es por esto que la incorporacin de la dimensin ambiental en los procesos de planificacin del desarrollo es de gran importancia, con el fin de atacar el problema en sus races. La eliminacin de la vegetacin que ejerce funciones protectoras para introducir otros usos del suelo. Los procesos de urbanizacin con riesgos de prdidas de vidas y del reducido patrimonio de los ms pobres. Los conflictos generados por los usos del suelo, no solo se refieren a prcticas insostenibles en el suelo rural, muy especialmente en Medelln, es frecuente que los procesos de urbanizacin avancen de manera no planificada sobre los suelos que por presentar limitaciones para la ubicacin de la infraestructura urbanas, se han declarado o ameritan ser suelos de proteccin, pues adems y con frecuencia tiene un alto valor ambiental o presentan un grado de amenaza y riesgo para poblaciones vulnerables. Existe un dficit de vivienda, tanto cuantitativo como cualitativo que se calcula del orden de 68244 viviendas totales y del orden de 10000 viviendas nuevas anuales especialmente concentrado en los tres primeros estratos. De acuerdo con las tendencias que fueron identificadas por dimensiones en el estudio, se establecieron una serie de escenarios futuros, que le permitieron al grupo investigador la reformulacin y actualizacin del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano de 1985. En la dimensin ambiental los escenarios actuales relacionados con la temtica de Amenazas y Riesgo son los siguientes: Hacia una mayor exigencia a la poblacin por acciones que favorezcan la sostenibilidad ambiental. Al agotamiento del suelo urbanizable favoreciendo un crecimiento urbanstico en el norte del Valle de Aburr, teniendo nuevas soluciones de vivienda con consideraciones ambientales. Crecimiento del dficit de vivienda y deterioro de la calidad de la misma, con nfasis en los sectores populares. Entre los objetivos generales del plan se destacan los siguientes que de forma indirecta tienen que ver con una mejor calidad ambiental de la poblacin asentada en el valle de Aburr. Los que mayor relacin tienen con el tema de estudio son: El mejoramiento sustancial del hbitat metropolitano.
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La definicin de las bases para un desarrollo sostenible que alcance, tanto a los habitantes del rea metropolitana del valle de aburra, como a los del resto del departamento. El fortalecimiento de la autoridad ambiental, de tal manera que se ejerza el derecho constitucional de gozar de un ambiente sano, protegido en su diversidad e integridad por el estado.
El plan en mencin plantea cinco campos de intervencin y lneas de accin territorial, estos son: socio cultural, hbitat y Medio Ambiente, Gobernabilidad, Economa y Relaciones Suprarregionales. En el rea general de intervenciones estratgicas de hbitat y medio Ambiente, se pretende propiciar un aporte de los recursos naturales al desarrollo sostenible y al mejoramiento del hbitat y el medio ambiente metropolitano. El objetivo central en este campo es el de lograr que el medio natural y el antrpico sean propicios para que el rea metropolitana se constituya en la verdadera morada o casa del hombre15. Las lneas de gestin en el campo del hbitat y el medio ambiente son: Lnea de gestin para la estructuracin fisco espacial del territorio. Lnea de gestin sobre recursos naturales y medio ambiente: Esta lnea pretende incorporar la dimensin ambiental a la planeacin del desarrollo en el territorio metropolitano, partiendo del conocimiento del estado de los recursos naturales, sus potencialidades, limitaciones, la dependencia de bines y servicios ambientales del entorno prximo, que obliga a que el rea metropolitana se piense como parte de una ecorregin de la cual hacen parte ecosistemas estratgicos. Se incluye en el Programa: Administracin, ordenamiento y manejo integral del territorio metropolitano con nfasis en el recurso suelo, el siguiente proyecto intervencin, recuperacin y manejo de zonas identificadas en los POT como zonas de riesgo. Lnea de gestin de la vivienda: consiste en articular y concertar con el rea Metropolitana una poltica coherente en materia de usos del suelo, normas de urbanismo y construccin, financiacin, promocin, gestin, fuentes de recursos y dems aspectos que contribuyan a satisfacer de manera adecuada la demanda insatisfecha y la demanda prevista de vivienda en el Valle de Aburra bajo criterios ambientales. Lnea de gestin del espacio publico. Lnea de gestin de servicios pblicos domiciliarios. Lnea de gestin de equipamientos metropolitanos. Aunque este plan pretende que las problemticas relacionadas con la poblacin asentada en zonas de riesgo, sean miradas desde la perspectiva ambiental e incluidas dentro de las actuaciones de las diferentes autoridades ambientales, cuando se enfoca a la temtica en particular orienta las
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Tomado del Plan Metrpoli 2002-2020, Pagina 85
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soluciones hacia propuestas relacionadas con la dotacin de infraestructura, momento en el cual se despoja de valor en el contexto ambiental y sigue entendindose la problemtica de riesgo como un tema al que se le da respuesta desde el componte de vivienda o de infraestructura. En el anlisis de las causas y luego la presentacin de las alternativas de solucin, se vuelve a una mirada sectorial con nfasis en el diagnstico tcnico, que de ninguna manera da cuenta de la realidad compleja de dichos asentamientos y de las mltiples vulnerabilidades que en ellos se presentan. De acuerdo a informacin obtenida a travs de entrevistas con funcionarios de la institucin, el rea metropolitana ha construido dos insumos claves para la determinacin de condiciones de riesgo, estos son: Mapa de riesgos qumicos y transporte de sustancias peligrosas y la Micro zonificacin fsica. Cuando se les indaga en trminos de lo que la entidad ha venido haciendo en lo que tiene que ver con la gestin del riesgo, los entrevistados responden que el nfasis de la gestin, se centra en dos aspectos, el primero participar en la cofinanciacin de proyectos, relacionados con la reduccin de impactos ambientales y en segundo lugar con la mitigacin de condiciones de riesgos, asociados a impactos ambientales del recurso suelo. Se plantea la necesidad de constituir una red metropolitana de prevencin y atencin de desastres, con un sistema de informacin ambiental actualizado que permita tomar decisiones en planificacin y prevencin. 3.1.5 La gestin del riesgo desde el departamento administrativo para la prevencin y atencin de desastres de la Gobernacin de Antioquia. El Departamento Administrativo del sistema de prevencin, atencin y Recuperacin de desastres, enfoca su accin tomando la prevencin como un instrumento de planificacin del desarrollo que permita intervenir las limitaciones impuestas por el riesgo y evitar que la propia accin del hombre produzca desastres. Para tal fin se impulsa la formacin de una conciencia de la prevencin, motivando la reflexin acerca de la actitud del hombre frente a su entorno, que conlleve un mejoramiento del medio ambiente y de la calidad de vida de la poblacin antioquea, a travs de la formacin integral que ejecute proyectos de prevencin, atencin, recuperacin, defensa y proteccin con y desde la comunidad a partir del enfoque interinstitucional e intersectorial. La gestin del riesgo en el DAPARD debe ser entendida desde una mirada al contexto histrico que ha generado cambios en la institucin, con este fin, se partir de una entrevista realizada con un funcionario de la misma que describir su evolucin, este menciona como el primer evento de gran envergadura fu el terremoto de Murind, con el se crea la oficina de reconstruccin, que luego funcionaria como FOPREVE (Fondo para la Prevencin y Reconstruccin) y posteriormente como DAPARD.
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En 1987, se puede decir que se dan los inicios a lo que es hoy el DAPARD, con la creacin de un fondo para atender calamidades, luego como dicho fondo presentaba un volumen grande de uso, se requiri vincular personal tcnico, posteriormente el fondo se convirti en seccin FOPREVE. Como seccin funcion muy bien hasta 1995. No haba una oficina del departamento de Antioquia que asumiera la reconstruccin y se encargara de canalizar los recursos, en este momento funcionaban simultneamente FOPREVE y la seccin de Reconstruccin, comenzando a darse una duplicidad de funciones entre ambas entidades. Afortunadamente por ordenanza, se cre el Departamento para la prevencin y atencin de desastres y con el se cre un fondo para el funcionamiento del departamento, fondo que por las cuantas que maneja ha sido amenazado pues se le mira como una opcin de recursos necesarios en otras reas. La ordenanza 41 de 1998, en su artculo SPTIMO: Cre el Departamento Administrativo del Sistema de Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres, como unidad administrativa adscrita al Despacho del Gobernador del Departamento y con autonoma de coordinacin basada en las decisiones y directrices del Comit Regional para la Prevencin y atencin de Desastres, la misin del DAPARD es: Liderar en el Departamento de Antioquia, el diseo de polticas, y el desarrollo de planes y proyectos, concertados dentro de un contexto interinstitucional con vinculacin decidida de los sectores pblico, privado y comunitario, en torno a la responsabilidad ambiental y la prevencin, atencin y recuperacin de desastres, que garanticen el mejoramiento de las condiciones de vida y que permitan crear una cultura de la prevencin que conduzca a un desarrollo humano sostenible para la comunidad antioquea. La ordenanza que crea el DAPARD, en sus funciones da cuenta de lo que debera ser la coordinacin de un proceso de gestin del riesgo, sin embargo funciones tan importantes como propender por la integracin entre instituciones y promover y apoyar actividades de capacitacin de las comunidades no se han realizado a cabalidad. Si se compara lo presentado en la ley (que da cuenta de una mirada integral del problema y de acciones consecuentes con dicha mirada integral) con lo que ha sido la realidad, no existe coherencia entre uno y otro, no ha habido una coordinacin entre el DAPARD y el DAMA, aunque coincidan en enfocarse ambos en una problemtica ambiental. Las siguientes son apreciaciones de funcionarios de la institucin respecto a lo que ha sido el enfoque del tema: Cuando se crea el DAMA (departamento administrativo del Medio Ambiente), con posterioridad al DAPARD, no se plantea la coordinacin entre ambas entidades. La normatividad en el tema de atencin y prevencin de desastres, no ha cambiado en el tiempo, los cambios administrativos de la nacin no han generado cambios simultneos en ella.
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Aunque el comit regional cita a los directores de las CAR, al no existir una estructura organizacional del comit, esta participacin se convierte solo en presencia institucional. En varias ocasiones, se ha utilizado la situacin de emergencia como pantalla publicitaria, para que algunas instituciones se muestren al pas o a la regin. Como el comit local de emergencias cambia cada tres aos con el cambio de gobierno, se pierde continuidad en los procesos, no se retroalimentan las experiencias y esto implica desde el DAPARD volver a capacitarlos el DAPARD apoya los CLOPADS cuando se presenta una calamidad, en las tres fases: prevencin, mitigacin y atencin. Sin embargo no existe un contacto permanente con ellos que [permita emprender acciones de orden preventivo. Aunque se cuenta con los recursos que hacen parte del fondo, los continuos sucesos de emergencia que se presentan en el Departamento de Antioquia, no permiten que se realice un alto en lo asistencial para darle paso a la planeacin. No se ha realizado un proceso de retroalimentacin de lo que han sido sus intervenciones. El DAPARD, tiene un historial de intervenciones que podran aportar en aprendizaje hacia nuevas experiencias.
Algunas de las acciones que ha venido realizando el DAPARD; segn el informe de la Contralora General de Antioquia 2002-2003, son las siguientes: Se ha establecido una metodologa a travs del sistema de informacin geogrfica para la actualizacin de amenazas naturales y aptitud del suelo aplicable a los 125 municipios del Departamento. Se ha brindado apoyo y acompaamiento en la atencin de emergencias naturales y antrpicas reportadas oficialmente. Se da asesora y capacitacin a integrantes del sector educacin para la elaboracin de los planes de emergencia escolar y la inclusin del componente de prevencin en los currculos. Se asesoraron 114 municipios en aspectos de planes de prevencin y contingencias, planes escolares, manejo de emergencias, presentacin de proyectos, programas de capacitacin, campaas para la prevencin, entre otros. Con el fin de dar cobertura al 100% de los municipios se realizaron nueve encuentros subregionales de capacitacin para los 125 CLOPADs, con asistencia de cinco representantes por municipio; de los 125 municipios convocados asistieron representantes de 95 CLOPADs, para un total de 472 participantes. Se incluy el componente de prevencin y atencin de desastres en el Plan de Desarrollo 2001 2003 Una Antioquia nueva, proceso en el que el DAPARD particip activamente. En la metodologa PES se defini el problema de alto riesgo de las comunidades antioqueas por su exposicin a la ocurrencia de desastres por eventos naturales y antrpicos. Para su solucin se plantearon dos nudos crticos con sus respectivas acciones:
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Bajo nivel del componente de la cultura de la prevencin de desastres; deficiente aplicabilidad de la norma en lo referente a la planificacin de los aspectos ambientales y constructivos para la prevencin, atencin y recuperacin de desastres. Bajo nivel de compromiso por parte de las Administraciones municipales y departamental para el fortalecimiento y reactivacin de los CLOPADs y para la ejecucin de proyectos para la prevencin, atencin y recuperacin de desastres.
La asesora tcnica se orienta de acuerdo a los mapas de amenazas de los municipios, que reposan en el centro de documentacin del DAPARD, teniendo el cuenta el conocimiento que tienen los tcnicos profesionales de las dependencia en temas como zonas de alto riesgo no mitigables, cumplimiento de las normas constructivas sismorresistentes, elaboracin y gestin de proyectos, evaluacin y diagnstico sobre daos ocasionados por emergencias, diseo de obras de infraestructura de mitigacin, control y recuperacin, con su respectiva interventora. En cuanto a estudios y anlisis de vulnerabilidad se cuenta con mapas de amenazas de la mayora de los municipios y un mapa departamental; adems se cuenta con informes tcnicos de situaciones puntuales de amenaza y vulnerabilidad en los diferentes municipios. Se han elaborado estudios de actualizacin de zonas de riesgo en siete cabeceras municipales y se tiene establecida la metodologa del sistema de informacin geogrfica, SIG, para la realizacin de los estudios en todos los municipios del Departamento. Para minimizar los efectos de los desastres naturales en el Departamento, el DAPARD se vale de asesoras, capacitacin, suministro de material didctico, comunicados de prensa, encuentros subregionales, visitas de diagnstico, estudios tcnicos y construccin de obras de mitigacin. Para mitigar y controlar los posibles efectos catastrficos originados en fenmenos ambientales, el DAPARD elabor desde el ao 2000 un plan de contingencias que cubre todas las problemticas del Departamento de Antioquia. En la actualidad se hacen ajustes a dicho plan; adems se estn realizando los planes de contingencia por derrame de hidrocarburos y sustancias nocivas y planes de contingencia en zonas de influencia de embalses.
Cabe anotar como el DAPARD formul un plan de accin en materia ambiental enmarcado dentro de dos operaciones: la primera Incorporar la cultura de la prevencin y la normatividad en lo referente a la planificacin de aspectos ambientales y constructivos para la prevencin, atencin y recuperacin de desastres y la segunda Fortalecimiento y reactivacin de los Comits Regionales CREPADs y locales CLOPADS. Aunque segn la visin, el nfasis de sus acciones debera ser preventivo, continua con la lnea asistencialista y centrando su accionar en las situaciones de emergencia y la atencin a poblacin desplazada.
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3.1.6 La gestin del riesgo desde la intervencin desarrollada por los Comits locales para la prevencin y atencin de desastres CLOPADS. A travs de la ley 46 de 1988 y su decreto reglamentario 919 de 1989, se crea, organiza y reglamenta el Sistema Nacional, departamental y municipal para la prevencin y atencin de desastres, quedando establecido para los departamentos y municipios la obligatoriedad de crear los comits regionales CREPADS y los comits municipales para la prevencin de desastres CLOPADS, en el artculo 61 de la misma ley se le asignan sus funciones. Una de las funciones que se rescata de los CLOPADS en relacin con el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, tiene que ver con contribuir a la organizacin del Sistema Integrado de Informacin y asegurar su actualizacin y mantenimiento, este es un instrumento fundamental para incluir los determinantes ambientales relacionados con el riesgo, en los procesos de planificacin. Pero para que dicho instrumento funcione se requiere una actualizacin permanente de la informacin espacial y su montaje en un sistema de informacin geogrfica que le permita a la oficina de planeacin a travs del lgebra de mapas, tomar decisiones en el territorio. Una dificultad que se presenta para poner en marcha este mecanismo, tiene que ver con los pocos recursos con que se cuenta para adelantar procesos de planificacin, se ha dado prioridad a las acciones de emergencia o asistencialistas, para lo cual se cuenta con el Fondo de Calamidades, pero para planificacin como labor preventiva, se cuenta con muy pocos recursos. En lo que respecta a su funcin de adelantar estudios sobre amenazas, anlisis de condiciones de vulnerabilidad y evaluacin de riesgos, se lleva ha cabo un gran adelanto con la formulacin de los planes de Ordenamiento Territorial, aunque cabe anotar la debilidad que presentan los mismos, pues fueron realizados hace aproximadamente cinco aos y la informacin en ellos consignada no ha sido actualizada. Adicionalmente no se empleo la misma metodologa de anlisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, lo que no permite integrar la informacin consignada por cada municipio para construir una visin regional. Corantioquia para el caso concreto de su jurisdiccin, ha venido realizando una actualizacin y completando la informacin faltante con el fin de tener una informacin ambiental al respecto de las amenazas y riesgos en su jurisdiccin. Con la investigacin que viene realizando la Universidad Nacional de Colombia, y su instituto de estudios ambientales, sede Manizales, se entregar una herramienta que permitir a partir de un sistema de informacin ambiental ligado a la temtica de riesgo, (a travs de la construccin de indicadores que evalen la gestin del riesgo), tomar decisiones de acuerdo a la efectividad de las medidas implementadas. Por otro lado, la valides de los CLOPADS, esta dada por ser una de las instancias que puede generar dinmica y estimular una nueva cultura de la prevencin a nivel municipal, siendo responsables de la gestin local, adems de identificar los riesgos y la preparacin para afrontarlos, de la cual depende la vida de la poblacin, la conservacin de sus bienes y la preservacin de los recursos naturales.
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Las administraciones municipales deben a travs de sus CLOPADS, asumir las funciones que les competen, en lo que tiene que ver con diagnosticar las situaciones de riesgo, capacitar e informar a las personas comprometidas con esta problemtica, preparar y ejecutar planes y programas de prevencin y realizar actividades de control y seguimiento. Adicionalmente los CLOPADS deben cumplir un papel de multiplicador y dinamizador en cada municipio, con base en una preparacin conceptual, metodolgica y de reflexin en torno a las experiencias ya adquiridas y sobre todo en el conocimiento de su medio y de las posibles formas de intervencin. Segn un trabajo realizado por Corantioquia y el DAPARD, a partir de la aplicacin de unas encuestas y talleres a los CLOPADS de la jurisdiccin de Corantioquia estos son los resultados: Falta una estructura organizativa que articule de manera clara y coordinada a las distintas entidades y funcionarios con responsabilidades dentro del comit. No se tienen reuniones peridicas, que obedezcan a un plan de trabajo definido y en algunos casos limitndose a juntas de emergencia o eventuales, de forma improvisada, para disear los planes de accin especficos para responder ante la ocurrencia de un evento. Aunque todos los municipios cuentan con personal responsable de la gestin de desastres, la mayora de ellos tienen actividades dentro de su cargo prioritarias, dejando as atrs los compromisos con el Comit Local de Prevencin y Atencin de Desastres, son muy pocos los municipios que pueden contar con un funcionario que se encargue de sus asuntos sin abandonarlo. Falta involucrar ms directamente a las personas de comunidad, ya que estas sern las encargadas del trabajo de socializacin y continuidad a travs del tiempo en el comit.
Segn el informe del Estado de los recursos naturales, elaborado por la Contralora general de Antioquia 2002-2003, en la conformacin de los CLOPADs no se presentan dificultades, s las hay para su adecuado funcionamiento debido a que: Falta organizacin al interior de los CLOPADs. No se designa por acto administrativo al coordinador. Falta compromiso de las administraciones municipales. Hay poca asignacin presupuestal en los Fondos locales de prevencin de desastres. Falta dotacin para que las comisiones operativas puedan cumplir las funciones. Falta continuidad y compromiso por parte de los integrantes de los CLOPADs. Falta vinculacin de la comunidad a los diferentes procesos.
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3.1.7
La gestin del riesgo desde la visin del Sistema municipal de prevencin y Atencin de desastres.
El concejo de Medelln reglamenta la creacin y el funcionamiento de los Organismos de Rescate y Salvamento en Medelln, con este, cre el llamado SIMPAD (Sistema Municipal para la prevencin y atencin de desastres), bajo los siguientes artculos: En su articulo primero, plantea que para la creacin y el funcionamiento de todo organismo o entidad de socorro, salvamento y rescate en la ciudad de Medelln, deber contar con la aprobacin del Sistema Municipal de Prevencin y Atencin de Desastres (SIMPAD). Como se observa en el artculo 3 del acuerdo de creacin del SIMPAD, las entidades que hacen parte de l, son convocadas solo ante la ocurrencia de eventos catastrficos, de igual manera entidades anteriores en el Municipio de Medelln como el COME (comit de Emergencias), operaban bajo la misma ptica de enfoque, hacia la emergencia. El SIMPAD es el sistema organizado que rene a las instituciones pblicas y privadas encargadas de orientar y desarrollar los planes, programas, proyectos y acciones relacionadas con prevencin, atencin de desastres, atencin inmediata de emergencias y eventos desastrosos, as como la recuperacin en estos casos, bajo la coordinacin de la Secretara del Medio Ambiente. Sus acciones estn encaminadas a: La prevencin se hace a travs de: Comits Barriales de Emergencias, Comits Educativos de Emergencia, investigaciones y estudios en materia de riesgos. Redes para monitoreo de actividad ssmicas e inundaciones y reforestacin de zonas degradadas. COPADES: Programas de gestin de riesgo. Dotacin a comunidades en materia de prevencin y atencin de desastres. La Atencin: Disponibilidad las 24 horas del da con personal altamente capacitado para atender todas las emergencias de la ciudad. Realizacin de visitas tcnicas permanentes. Asesora a la comunidad. Entrenamientos a los grupos de socorro. Elaboracin de planes de emergencias y simulacros. La Recuperacin: Reasentamiento de poblacin ubicada en sectores de alto riesgo. Realizacin de obras civiles de mitigacin. Orientacin sico social post-desastre.
El SIMPAD en la actual administracin del Alcalde Sergio Fajardo tiene las siguientes funciones: 1. Garantizar el diseo, ejecucin y seguimiento de polticas, planes, programas y dems normatividad orientada a la prevencin, atencin y recuperacin en casos de emergencias y desastres en la ciudad de Medelln.
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2. Generar un ambiente adecuado de culturizacin hacia la prevencin de desastres, incrementando los niveles de educacin, capacitacin y participacin comunitaria. 3. Proyectar y canalizar la informacin que se genere como producto de las situaciones de emergencia o desastre en las que haya intervenido el Comit, garantizando calidad y confiabilidad de la misma. 4. Promover una adecuada comunicacin y coordinacin entre las entidades pblicas, privadas y comunitarias, asegurando un trabajo interinstitucional e intersectorial orientado a la prevencin, atencin y recuperacin de emergencias y desastres. 5. Formular planes y programas relacionados con la prevencin, mitigacin, atencin y recuperacin de emergencias y desastres. 6. Ejecutar el Plan Integral para la Prevencin y Atencin de Desastres, de acuerdo con la normatividad vigente, y coordinar con las entidades y organismos pblicos y privados competentes la preparacin y atencin de cualquier eventualidad. 7. Promover y coordinar el Comit Municipal para la prevencin y atencin de emergencias y desastres. 8. Coordinar las labores de apoyo logstico requeridas para el funcionamiento permanente del sistema de prevencin, atencin y recuperacin en caso de emergencia o desastre. Los principales proyectos que va a desarrollar el SIMPAD, en la administracin actual de la ciudad de Medelln: 1. Prevencin de emergencias y desastres: Operacin red hidrolgica metropolitana, Operacin red acelerogrfica; Conformacin, consolidacin y dotacin de comits barriales; Conformacin comits escolares para prevencin de desastres; Campaas de prevencin, Fortalecimiento de comits de prevencin y atencin de desastres, Centro de informacin de desastres. 2. Atencin de emergencias y desastres: Simulacin y simulacros de emergencia, Centros de reserva, Plan de emergencia para Medelln, Capacitacin en atencin de desastres, Atencin de emergencias y desastres, Fortalecimiento logstico del SIMPAD. 3. Recuperacin y mitigacin de zonas de alto riesgo. 4. Evaluacin y estudios de zonas de riesgo. Segn el documento: Informe del estado de los recursos Naturales y del Medio Ambiente 2001 Municipio de Medelln, La gestin del Sistema Municipal de Prevencin de Desastres (SIMPAD) se puede entender desde la siguiente tabla:
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Tabla 4: Gestin realizada por el SIMPAD.
Fuente: Estado de los Recursos Naturales en el Municipio de Medelln, 2001.
En la tabla anterior, se observa como las labores de gestin de la institucin, se concentran en mitigacin, estudios, capacitacin y reubicacin, pero no se incluye de forma explicita la prevencin, pues en la mayora de los casos las labores de capacitacin, apuntan es a preparar a la comunidad para actuar frente a la ocurrencia de un desastre. Se observa tambin que mas que disminuir los eventos entre un ao y otro, estos aumentaron, lo que reafirma lo dicho anteriormente la necesidad de atender lo inmediato no deja ver lo fundamental, la visin futura. Entre los objetivos que persigue se tiene: disear un mecanismo de coordinacin, articulacin e intercambio a nivel comunitario para toda la ciudad, especialmente para las zonas de riesgo, que permita la divulgacin y apropiacin de conocimientos, experiencias y metodologas para la elaboracin y ejecucin de planes y proyectos para la prevencin y atencin de desastres, en este se presenta como aporte el resaltar la necesidad de construir metodologas y reaprender de las experiencias anteriores, con el fin de garantizar una intervencin mas adecuada y no repetir los errores cometidos con otras comunidades. Adems es importante rescatar el papel protagnico que le confiere a la comunidad, en las acciones que tienen que ver con la etapa preventiva de la gestin, como carta de navegacin, este acuerda plantea todos los elementos a considerar, queda abierta la pregunta si realmente la efectividad y el tipo de acciones emprendidas son coherentes y actan sobre todas las etapas de la gestin. En lo que tiene que ver con las actividades relacionadas con los procesos de capacitacin en la estructura del sistema se valora el papel que pueden desempear los agentes educativos al respecto, buscando que la capacitacin
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se realice a todos los niveles de la poblacin, buscando inculcar en la poblacin una cultura hacia la prevencin. El accionar del SIMPAD en la ciudad de Medelln, esta condicionado por sus caractersticas topogrficas y morfolgicas, el acelerado proceso de densificacin poblacional, el desarrollo urbanstico e industrial y la depredacin de laderas, erosin de suelos y tala indiscriminada del bosque en las microcuencas, esta expuesta a mltiples amenazas, que correlacionadas con la vulnerabilidad de la comunidad y su infraestructura, multiplican el grado de exposicin a graves y variados riesgos.
Tabla 5: Programas, cumplimiento de metas y ejecucin presupuestal del SIMPAD.
Fuente: Estado de los Recursos Naturales en el Municipio de Medelln, 2001.
En la tabla 5, se pueden observar programas de carcter preventivo, representados en los comits barriales de atencin y prevencin de desastres; de igual manera se presentan programas relacionados con la constitucin de un sistema de informacin relacionado con los factores causantes de condiciones de riesgo (red hidrometereologica, red acelerogrfica). Aunque la creacin del SIMPAD es un hecho reciente (julio de 2002), y coincidente con las polticas del pas en relacin con el ordenamiento territorial, ni en las funciones del sistema, ni en los programas desarrollados se alcanzan a entrever acciones que apunten a la planificacin o por lo menos a la inclusin de la temtica en los procesos de planificacin.
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3.1.8 El DAMA y su participacin en la gestin del riesgo Cuando se formul el Plan de Desarrollo 2001 2003 Una Antioquia Nueva, como rea ambiental para el departamento de Antioquia, exista la llamada Gerencia Ambiental. Con la reestructuracin del Departamento, proceso que se di en el ao 2001, desapareci esta Gerencia y se cre el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, dependencia que empez a operar en octubre del mismo ao, quedando bajo la responsabilidad de esta Direccin la representacin del Gobernador de Antioquia en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autnomas Regionales CARS. Con la creacin del DAMA y con base en las funciones que los departamentos deben cumplir en materia ambiental (artculo 64 de la Ley 99 de 1993), se redefini el problema ambiental identificado inicialmente en el Plan de Desarrollo 2001 - 2003: Baja gestin de la Administracin Departamental para articular acciones ambientales conjuntas a su interior y con la entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental SINA. Ante el planteamiento del Plan de Desarrollo Una Antioquia Nueva de que el Departamento ha tenido una baja gestin para articular acciones ambientales conjuntas en la misma administracin y con los actores externos como el SINA, situacin que se refleja en polticas ambientales dbiles y dispersas, el DAMA considera pertinente formular ocho polticas en el trienio, teniendo en cuenta las polticas formuladas por el Ministerio del Medio Ambiente: Poltica de educacin ambiental Poltica de biodiversidad Poltica para la gestin de la fauna silvestre Lineamientos de poltica para el manejo integral del agua Estrategias para un sistema departamental de reas protegidas Poltica de produccin ms limpia Lineamientos de poltica para el uso y manejo de plaguicidas Poltica para la gestin de residuos slidos.
En el ao 2001 el DAMA, particip en las discusiones y en los procesos de concertacin en torno a las polticas de plaguicidas, residuos slidos y agua, de acuerdo con el plan de accin del Departamento, y en el Consejo Nacional Ambiental en las discusiones y procesos de concertacin de varias polticas nacionales: Fortalecimiento de los mecanismos para la formulacin de polticas, planes, programas y acciones ambientales conjuntas entre el departamento y otros entes. Conformacin y articulacin de un sistema de gestin ambiental Departamental, SIGA. Implementacin de los lineamientos de Poltica Nacional de Educacin Ambiental.
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Implementacin de un proceso conjunto en la construccin de un Sistema Informacin Ambiental Departamental, SIA.
El Plan de Accin 2002 del DAMA tuvo como objetivo estratgico atacar el problema ambiental identificado para el departamento de Antioquia y a partir de los nudos crticos que lo describen se definieron cuatro operaciones estratgicas: Tabla 6: Operaciones Estratgicas NUDO CRTICO Baja gestin del Departamento para definir polticas, planes, programas y acciones conjuntas con las CAR, los municipios, las entidades pblicas y privadas. OPERACIN OP1: Fortalecimiento de los mecanismos para la formulacin de polticas, planes, programas y acciones conjuntas con las CARs, los municipios, las entidades pblicas y privadas, y las organizaciones comunitarias. Deficiente gestin de la OP2: Conformacin y articulacin de un de gestin ambiental Administracin Departamental para sistema planear, ejecutar, revisar y controlar departamental (SIGA) su gestin ambiental. Deficiente implementacin de los OP3: Implementacin de los lineamientos de Poltica Nacional de lineamientos de Poltica Nacional de educacin ambiental educacin ambiental Desarticulacin interinstitucional OP4: Implementacin de un proceso para la construccin de un Sistema conjunto en la construccin de un de Informacin Ambiental (SIA) Sistema de Informacin Ambiental (SIA)
Fuente: Plan de accin 2002, DAMA.
En relacin a las temticas promovidas por la poltica ambiental nacional, el Dama, en la denominada Poltica ambiental urbana, realizo una Reflexin en aspectos relacionados con espacio pblico, manejo de los residuos y asentamientos en zonas de riesgo. Un elemento de importancia, no solo para la temtica del riesgo, sino tambin, para la identificacin de problemticas ambientales, ha sido la propuesta de constituir un Sistema de Informacin Ambiental, el cual es un proceso compartido y concertado con las autoridades ambientales y articulado a criterios nacionales para el manejo de la informacin ambiental. En una primera fase, se construy el diagnstico de la informacin ambiental al interior de la gobernacin y a nivel de las autoridades ambientales, en principio en CORANTIOQUIA, con el objetivo de conocer las existencias y demandas de informacin estadstica en materia ambiental. El Plan Estadstico liderado por el Departamento Administrativo de Planeacin Departamental, y realizado durante el ao 2002 con la asesora del DANE, se constituye en una de las lneas abordadas para la construccin del Sistema de Informacin Ambiental SIA, presenta como uno de sus principales productos la oferta y demanda de cualquier tipo informacin en cada una de las
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dependencias de la ambiental.
Gobernacin, incluida dentro de sta, la informacin
Adicionalmente se abord una lnea de construccin de indicadores ambientales, mediante los cuales se busca construir un modelo conceptual del Sistema de Informacin Ambiental departamental, articulado al Sistema de Informacin Ambiental para Colombia. A finales del ao 2002, como producto de un trabajo concertado y realizado por espacio de dos aos por el Comit Interinstitucional de Indicadores del SINA, se defini un conjunto de indicadores de Sostenibilidad Ambiental en el nivel nacional. Con base en estas orientaciones, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA promovi un proceso de trabajo conjunto, en principio con las Autoridades Ambientales, con el propsito de concertar y definir un conjunto de indicadores de sostenibilidad ambiental para el Departamento de Antioquia16. 3.2 La gestin del riesgo desde las instituciones de carcter privado. As como en el numeral anterior, se pudieron observar los niveles de intervencin de cada una de las entidades de carcter publico analizadas, adems de determinar las reas en las que concentraban su intervencin, de igual manera se realizar el anlisis con una entidad de carcter privado como lo es la Corporacin Antioquia Presente, la cual ha venido interviniendo con poblacin expuesta a riesgos, durante varias aos y en diferentes lugares del pas. Ambos anlisis, con el fin de establecer una comparacin entre los niveles, las reas y los nfasis de intervencin entre las entidades pblicas y privadas. La corporacin Antioquia Presente es un organismo no gubernamental, sin animo de lucro, que disea, coordina, dirige y ejecuta campaas y programas de reconstruccin y recuperacin integral de comunidades, partiendo de sus caractersticas socioculturales y geogrficas y trabajando en las reas de accin profesional con las que cuenta, estas son: social, tcnica, econmica, jurdica, administrativa, financiera, contable, comunicacional y de gestin. La misin de la Corporacin es Buscar la recuperacin integral y la autogestin de comunidades afectadas por desastres naturales, de aquellas cuyas viviendas estn ubicadas en zonas de alto riesgo fsico y/o social, impactadas por la construccin de obras de desarrollo o desplazadas por la violencia y el conflicto sociopoltico, partiendo de la solucin de sus vivienda, la construccin de su hbitat y la aplicacin de modelos integrales hacia el desarrollo sostenible.
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Tomado del Informe del Estado de los recursos naturales, Contralora General de Antioquia, 2002-2003.
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Las lneas de accin de la corporacin son las siguientes17: Reconstruccin o reubicacin por tragedia y riesgo. Esta modalidad consiste en reconstruir o reubicar comunidades afectadas por desastres naturales, inundaciones, terremotos, erupcin de volcanes, avalanchas y deslizamientos, mejorando su calidad de vida a travs del montaje de proyectos generadores de ingresos y de la promocin, capacitacin, integracin, organizacin y autogestin de la comunidad. Se aplica igualmente en el rea preventiva, reubicando comunidades que habitan en zonas de alto riesgo geolgico no mitigable o riesgo social. Mitigacin de impactos sociales generados por obras de desarrollo. En 1993 se inicio dicha lnea, el modelo incluye reubicacin de comunidades, construccin de vivienda nueva, mejoramientos de viviendas, construccin de equipamiento comunitario, gestin social, relaciones con la comunidad, capacitacin, concertacin institucional, diseo y montaje de proyectos econmicos, apoyo en la negociacin, comunicaciones y produccin de medios impresos y audiovisuales. Atencin a comunidades victimas de la violencia. La corporacin aplica una metodologa de desarrollo integral, con la cual atiende a esta poblacin con apoyo institucional y programas de reconstruccin o restablecimiento. Consultora y asistencia tcnica. Mediante esta modalidad la corporacin asesora a entidades gubernamentales, no gubernamentales, privadas y comunitarias en proyectos de reasentamiento de poblacin o de gestin social y a entidades que implementen procesos de hbitat popular.
La corporacin para sus distintos programas y proyectos convoca la participacin activa de la sociedad civil, el apoyo econmico, tcnico y de recursos de las entidades internacionales, la contratacin con los gobiernos locales, regionales y nacionales, la solidaridad de la empresa privada y la participacin directa de las comunidades, como modelo ideal de concertacin que permite lograr los objetivos propuestos. En la corporacin Antioquia Presente se realiz una entrevista con la Directora de la institucin, con el fin de indagar un poco sobre su opinin a cerca de la manera como se asume la Gestin del riesgo en nuestro pas. A continuacin se retoman algunos de los elementos claves tratados. Respecto a cual ha sido la experiencia de la Corporacin con Poblacin asentada en zonas de riesgo, se menciona como la mayor parte de los recursos se destinan a la atencin de la poblacin en la etapa post desastre, representados generalmente en los programas de vivienda para la reubicacin de las familias. Son muy pocos los recursos que destinan para prevencin, por esta razn se hace difcil adelantar acciones en este campo, en el caso
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Tomado plegable, Corporacin Antioquia Presente, 2000.
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particular de la Corporacin solo dos de los veinticinco proyectos en los que ha participado estaban encaminados a acciones preventivas. Segn la entrevistada las labores de prevencin se pueden reducir a la formacin de lderes y de comunidad organizada. Adicionalmente resalta la importancia de la educacin, como una instancia que aporta a capacitar a la poblacin en lo preventivo, esto permite garantizar la durabilidad de los procesos en el tiempo. Cuando se le indag sobre como vea la coordinacin, entre las diferentes entidades publicas y privadas que participaron en los diferentes procesos frente a la ocurrencia de desastres en el pas. Segn ella ha habido procesos en los cuales dicha coordinacin ha funcionado, en algunas experiencias la falta de continuidad en el proceso, el no sistematizar las experiencias y el responder de forma inmediatista frente a la situacin de riesgo, lleva a que los grupos se conformen sin tener en cuenta lo aprendido en otros casos y situaciones. En la medida en que no se retroalimentan los procesos, la experiencia acumulada se pierde, el capital humano se dispersa. En este sentido es muy importante sistematizar las experiencias, realizar un control y seguimiento a los procesos. Cada vez que surge un desastre, se genera una nueva organizacin, por esta razn en distintos momentos histricos en el pas han surgido organizaciones como: RESURGIR, NAZA KIWE, FOREC, etc. La experiencia del eje cafetero es de gran aporte en cuanto a lo que fue, la coordinacin institucional, en esta experiencia el puesto de mando lo ejerca la corporacin Antioquia Presente, con dos sedes una en Antioquia y otra en el sector del eje cafetero, la estructura publico-privada, permiti que cada entidad participara o aportara desde sus fortalezas de manera que la sumatoria de esfuerzos redundara en una mejor accin sobre el territorio y la poblacin. Frente a la vulnerabilidad social, la entrevistada manifiesta como en muchos lugares ocurre los eventos por falta del conocimiento por parte de la poblacin de los determinantes ambientales que presenta el territorio. Es fundamental tomar parte activa en los procesos, intervenir desde la planeacin, sino se involucran las propuestas en los procesos de planificacin de corto mediano y largo plazo de las entidades territoriales a en los diferentes niveles no funcionan. En lo que respecta a la gestin del riesgo, debe nacer de las comunidades, empezar con educacin y terminar con educacin. Solo si se conoce las consecuencias de lo que se hace, se es conciente de lo que es el riesgo.
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Conclusiones. Al realizar un anlisis comparativo entre las posiciones expuestas por las instituciones de carcter pblico y privado, se pueden anotar los siguientes puntos: solo aquellas instituciones de carcter publico, que tienen asignado como funcin principal la atencin y prevencin de desastres, la entienden como su responsabilidad y en ese sentido la asumen, tal es el caso del DAPARD y del SIMPAD, sin embargo instituciones como las CAR, donde su funcin principal es la regulacin y administracin de los recursos no la asumen como funcin suya ni le dan la relevancia que merece en su Plan de accin. En algunas de las instituciones que tiene nfasis en la temtica se observa como aunque su filosofa le de un lugar fundamental a las labores preventivas, su accionar se ha dirigido a accin de atencin de la emergencia, acciones posdesastre encaminadas a la reubicacin y acciones de mitigacin cuando las circunstancias relacionadas lo permitan. Las instituciones publicas del rea ambiental tanto a nivel departamental como regional, se cien a desarrollar la poltica ambiental de la nacin, por esta razn en la mayora de los casos las politizas que incorporan en sus planes de gestin ambiental regional, se circunscriben a las polticas: educacin ambiental, biodiversidad, gestin de fauna silvestre, produccin limpia y residuos slidos, dichas polticas cambian su nombre pero en general se refieren a los distintos componentes del ambiente, donde en el componente suelo, se realiza una mirada panormica al tema del riesgo. En las entidades de carcter publico la falta de recursos y el no realizar labores de coordinacin con otras entidades dificulta la realizacin de acciones preventivas y a concentrado su intervencin en actividades relacionas con la atencin de emergencia o en el mejor de los casos con la reubicacin. Ambos tipos de entidades coinciden en que son pocos los recursos con que se cuenta para prevencin, lo que limita su accionar hacia este campo. Como en el caso del DAMA, uno de los problemas comunes a las entidades publicas, es la falta de coordinacin y con esto la dificultad de crear un sistema integrado de informacin. No se aprende de experiencias ya desarrolladas y de los procesos que cada entidad viene ejecutando. De las autoridades ambientales analizadas la nica que le atribuye jerarqua en el contexto de su plan de accin a la temtica de atencin y prevencin de desastres es Cornare, en las dems autoridades aparecen proyectos relacionados con capacitacin y asesora a los CLOPADS, y en gran medida haciendo parte de los planes de ordenamiento territorial y su actualizacin. No existe coordinacin entre instituciones encargadas de los procesos de planificacin y las entidades operativas, lo que dificulta que incorporen los diagnsticos de esta temtica, como insumos para la caracterizacin del territorio y su posterior ordenamiento. De igual forma sucede con las entidades que hacen parte del SNPAD y quienes hacen parte del SINA; los organismos
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que integran ambos sistemas en el ordena nacional, regional y local, no establecen ningn tipo de vinculo aunque a ambos les ataen problemticas comunes que relacionan los factores de riesgo con los recursos naturales. Con los cambios administrativos de la nacin, algunas de las entidades o dependencias sobre las cuales se centraban las acciones frente al riesgo, quedaron relegadas a un segundo plano, frente a las temticas con que comparten lugar en el Ministerio. Es as como en la medida en que la DNPAD, esta a cargo del Ministerio de Justicia y este a su vez tiene a su cargo, las problemticas de derechos humanos, desplazados, etc.; el tema de riesgos solo se atiende cuando pone en peligro la integridad de la poblacin, este es el caso de las situaciones de emergencia o desastre. Aunque se menciona como una estrategia la intervencin y reduccin de la vulnerabilidad en centros urbanos, esta estrategia requiere un trabajo tcnico previo de identificacin de los factores de vulnerabilidad, ejercicio que en muy pocos casos se ha realizado. Esto debido a la falta de recursos tcnicos, econmicos o herramientas claves de determinacin de este factor. Otro elemento rescatable es que se vislumbra la necesidad de entender el riesgo como un problema ambiental, lo cual se alcanza a entrever en distintas acciones: Necesidad de articulacin SINA y SNPAD, planteada por la Direccin Nacional de prevencin y atencin de desastres y su plan nacional. Creacin del programa denominado prevencin y atencin de desastres, en la estrategia de Ordenamiento Territorial, incluida en el PGAR (plan de Gestin Ambiental Regional) de Cornare. Inclusin de la subdireccin de Atencin y prevencin de desastres (SIMPAD), como una lnea de accin perteneciente a la Secretaria del Medio ambiente del Municipio de Medelln. Incorporacin de la informacin sobre amenaza, vulnerabilidad y riesgo, en los diagnsticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local.
Es de anotar que a partir de la ley 46 de 1988, las instituciones que fueron creadas con posterioridad a esta, tiene dentro de sus funciones la de incorporar las polticas de prevencin y atencin de desastres en los procesos de planificacin territorial, sean estos: plan de desarrollo o plan de ordenamiento territorial. Tanto para las entidades de carcter publico como privado, las actividades relacionadas con la capacitacin a los diferentes niveles de la poblacin, son fundamentales como estrategias preventivas de largo plazo, pero debe considerase que para implementar estrategias educativas se requiere restablecer una coordinacin permanente con las instituciones encargadas del tema educativo para que incorporen en los currculo escolares la temtica del riesgo como un problema ambiental.
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CAPITULO IV
ANLISIS DE ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN CON POBLACIN ASENTADA EN ZONAS DE RIESGO
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Despus de varios desastres ocurridos en el pas, a principios de los aos 80, las autoridades colombianas reaccionaron elaborando las bases de un sistema nacional de gestin de riesgos. A continuacin se muestran algunas intervenciones enmarcadas en la gestin del riesgo.
4.1 Modelos de intervencin a nivel nacional Con el fin de poder entender como han sido las diferentes intervenciones, frente a los desastres de mayor magnitud ocurridos en nuestro pas, se retoman los tres casos mas recientes de desastres, con el fin de establecer puntos en comn, sobre la forma como la estructura administrativa del SNPAD, opera frente a la ocurrencia de un evento y como se desplaza verticalmente su accionar hasta el nivel local. Se analizaron el caso Armero, Pez y Eje Cafetero, por estar inscritos bajo la misma legislacin, presentar una gran afectacin a la poblacin y la ciudad y por caracterizarse adems por la participacin de instituciones diferentes en la ejecucin de la reconstruccin. Cabe anotar como en los tres casos ha analizar, la intervencin se centra en la reconstruccin. 4.1.1 Caso Armero- entidad ejecutora RESURGIR. El fondo de reconstruccin resurgir, fue creado por el estado colombiano mediante el decreto No 3406, con el fin de llevar a cabo la reconstruccin social y econmica de la poblacin y zonas afectadas por la actividad volcnica del Nevado del Ruiz. Inicialmente al ser creado el fondo, tena como funcin la coordinacin, pero debido a mltiples circunstancias debi asumir funciones operativas. La magnitud de la tragedia, la falta de experiencia en el tratamiento de emergencias, el dficit crnico en medios de atencin socioeconmica que sufre el pas y otros factores, condicionaron la falta de un plan coherente que hiciera mas eficiente y gil la labor de reconstruccin y rehabilitacin18. El fondo de reconstruccin resurgir, desarroll las siguientes acciones: Durante los meses inmediatos a la ocurrencia de la tragedia, su accin tuvo como foco la atencin curativa, necesaria para aquella poblacin que careca de los servicios vitales. Estableciendo mecanismos de coordinacin con entidades pblicas y privadas se canaliz la ayuda con el propsito de atender a los sobrevivientes y proveerlos de alojamiento, atencin mdica, auxilios econmicos, transporte, alimentacin, atencin psicolgica y otros recursos. Simultneamente al desarrollo de las acciones antes descritas, se inici la reconstruccin fsica de la zona afectada: coordinacin, diseo, construccin,
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Tomado de Anlisis de la Experiencia del fondo de reconstruccin Resurgir, Elvira Balseiro, 1989.
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interventora y suministros para obras de infraestructura y vivienda. El estudio de la zona afectada, seal la ubicacin de la nueva ciudad regional de Lrida y la seleccin de 13 municipios en el Departamento del Tolima y 4 en Caldas como objeto de atencin de Resurgir. En el rea socio-econmica, con el fn de devolver a la poblacin la capacidad para enfrentar con autonoma y responsabilidad la reconstruccin de su vida familiar, el fondo realiz los siguientes proyectos: Educacin. Restablecimiento de la infraestructura educativa necesaria para dicha poblacin. Produccin y generacin de empleo, con el fin de que la poblacin obtuviera los recursos necesarios para su recuperacin econmica y reintegracin al sistema productivo.
En lo que tiene que ver con las soluciones de vivienda, la atencin de resurgir en esta rea, se centr en dos tipos de intervenciones, la primera consistente en la realizacin de programas de vivienda en la zona del desastre y en Bogot, donde participaron 29 instituciones, donde Resurgir aportaba los lotes con obras de urbanismo o parte del costo de las casas y la promotora se encargaba de financiar la construccin. En algunos casos resurgir construy directamente, entregando un total de 3981 soluciones de vivienda en Lrida, Guayabal, Ibagu, Chinchin y otras ciudades del Tolima y Caldas. La segunda intervencin estaba orientada a atender a las familias ubicadas fuera de la zona del desastre, segn el acuerdo 009, recibieron un auxilio econmico de 300 y 400 mil pesos como apoyo a la consecucin de vivienda en otras ciudades. Se entregaron 3213 auxilios de vivienda. En lo que respecta a la prevencin de riesgos, el fondo invirti 400 millones de pesos en Educacin y capacitacin a las comunidades sujetas a riesgos volcnicos, en comunicaciones, alarmas, apoyo a INGEOMINAS, centro vulcanolgico y oficina de atencin de emergencias, construccin de albergues, publicaciones de mapas y otros medios de prevencin para casos de emergencia. En el rea de reconstruccin se llevaron a cabo los siguientes proyectos: Acueducto, alcantarillado y urbanismo, en algunas de las ciudades afectadas por el desastre, Lrida, Honda, Chinchin, Cambao, Ambalema, Venadillo, Villa Hermosa, Lbano, Fresno, Guayabal, etc. Lo que se alcanza a entrever cuando se evala la intervencin del fondo es el nfasis dado a la inversin en infraestructura bsica, servicios pblicos y vivienda por encima de la inversin en educacin. Solo en infraestructura diferente a vivienda se invirtieron 6059 millones, donde comparada con la inversin en educacin esta equivaldra, solo al 6.6 % de la invertida en infraestructura.
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En el caso particular de la intervencin realizada por Resurgir, la intervencin es anterior a la creacin del SNPAD y en ella se evidencian elementos, que dan cuenta por un lado del nfasis a la atencin posdesastre y como las soluciones propuestas ante la ocurrencia del desastre estn muy relacionadas con el componente de vivienda e infraestructura, las inversiones que se realizan en el componente educativo, siguen teniendo el sesgo de la mirada asistencialista y enfocada a la emergencia, en este sentido se capacita a la comunidad en herramientas que permitan un accionar rpido frente a la ocurrencia de un desastre). No se implementan estrategias o actividades relacionadas con la prevencin que permitan que la poblacin a futuro participe activamente en la identificacin de las vulnerabilidades presentes en su territorio. Cabe anotar como se creo una nueva institucin para hacerse cargo de la intervencin Resurgir, aunque existan experiencias anteriores no se retomaron elementos aprendidos de ellas, es decir se constituy en un nuevo intento de intervencin frente a la ocurrencia de un desastre. Como esta intervencin es muy anterior tanto a la ley 9 como a la ley 388, en ningn momento consider procesos de planificacin del orden local o regional que permitieran configurar una estructura de anlisis de los riesgos presentes en la zona. En este momento y con recursos provenientes del fondo se construy el Centro Vulcanolgico, instancia desde la cual se podra proveer una primera informacin que diera cuenta de las amenazas de origen natural. El desastre de Armero fue determinante no solo para Colombia, sino tambin para los pases andinos en general. Efectivamente este hecho revelo la inexistencia total de una gestin de riesgos y la influencia considerable de los factores antrpicos sobre la ocurrencia de catstrofes que, por lo tanto, de naturales, no tiene sino el nombre19 La revelacin de la inadaptacin de la sociedad a las amenazas naturales en trminos de prevencin, de emergencia o de reconstruccin hicieron reaccionar el sector publico. Las perdidas terminaron por alcanzar el umbral de la tolerancia y las autoridades no quisieron o no pudieron seguir aceptndolas y finalmente, tomaron conciencia de la gravedad de la situacin. Frente a las amenazas, la presin publica y las consecuencias econmicas y polticas, las autoridades desarrollaron una poltica de gestin nacional de riesgos. Una vez mas, la catstrofe era anterior a la reflexin al nivel institucional mas alto.20
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Un enfoque geogrfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas expuestas a amenazas naturales, Anne Catherine Chardon, 2002, pag 59 20 Un enfoque geogrfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas expuestas a amenazas naturales, Anne Catherine Chardon, 2002, pag 59
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4.1.2 Caso comunidad de los municipios del Cauca y el Huila Corporacin Nasa Kiwe. Nasa Kiwe, fue la corporacin que cre el gobierno Nacional para acompaar la recuperacin de las comunidades y los ecosistemas afectados por el terremoto del Pez, en el sur occidente de Colombia. El da lunes 6 de junio de 1994, se llev a cabo un terremoto de magnitud superior a 6.0 en la escala Richter. Sus efectos alcanzaron con mayor o menor medida quince municipios de los departamentos del Cauca y el Huila. El Municipio de Pez, sufri cerca del 50 % de las perdidas totales y el municipio de Inz cerca del 15 %, para un total aproximado del 65 % entre estos dos municipios, que conforman la regin de Tierradentro. La regin de Tierradentro es conocida nacional e internacionalmente por sus riquezas arqueolgicas. Las prdidas humanas entre muertos y desaparecidos, se aproximaron a los 1100 personas; un nmero bajo de victimas, si se consideran las enormes proporciones de los deslizamientos y las avalanchas que afectaron a la cuenca del Pez con el terremoto, lo que pudo haber tenido influencia en este hecho tal vez seria el asentamiento de la poblacin indgena, mayoritariamente en la zona del epicentro, quienes vivan de manera dispersa y lejos de los cursos de agua. Adicionalmente se present una destruccin ecolgica representada en 40000 hectreas; donde un alto porcentaje hacia parte del parque Nacional Natural: Nevado del Huila. Rasgos Caractersticos del desastre. Destruccin geolgica extensa y considerable, pues signific la expulsin de su territorio de origen de cerca de 1600 familias, unas 800 personas, que inicialmente se ubicaron en albergues temporales de distintos municipios vecinos del Cauca y el Huila. Coexistencia de mltiples amenazas simultaneas en la zona afectada, que sumada a la destruccin geoambiental, ha generado incertidumbre en el estado y en las comunidades sobre la posibilidad o imposibilidad de volver a habitar y utilizar productivamente sus territorios de origen. Necesidad no solo de reconstruir las viviendas y la infraestructura destruida; sino de adquirir tierras productivas para volver a ubicar las comunidades. Amenazas simultneas: Amenaza ssmica, amenaza por inundacin o desbordamiento, Amenaza por deslizamiento o derrumbe y Amenaza volcnica.
El Modelo de intervencin. El modelo de intervencin que implement la corporacin Nasa Kiwe, se basa en la visin de sistemas, aplicada a un desastre de origen natural. Entendido el desastre como un evento complejo asimilado a un sistema. Adicionalmente la estrategia de gestin es: la gestin por procesos, la cual se explica en
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entender que tan importante o mas importante que los productos materiales de un proceso determinado (las casas como subproducto de la autoconstruccin; las obras de infraestructura en un proceso de reconstruccin post desastre), son las transformaciones que experimentan los protagonistas del proceso.21 La propuesta de intervencin se basa en la teora de sistemas, teniendo en cuenta que un sistema se define como un conjunto de elementos interconectados e interactuantes. El concepto de sistema, corresponde a un diagrama de flujo, es un mapa activo que muestra como se transmiten materiales, energa e informacin entre las distintas partes de un sistema. La corporacin parti de entender la reconstruccin como un proceso hacia la sostenibilidad, dejando claro que la sostenibilidad no poda entenderse, como el resultado final de todas las acciones realizadas; sino como la bsqueda permanente de una mayor capacidad de autorregulacin de las comunidades (tanto de las reubicadas, como de las que permanecieron en la zona, y de las que continuarn desarrollando parte de su existencia en Tierradentro), as como una mayor capacidad de autorregulacin de los ecosistemas con los cuales esas mismas comunidades interactan. El concepto de proceso, poco a poco se fue sembrando en las comunidades afectadas por el desastre que con una imprescindible angustia, no entendan porque la Corporacin no le solucionaba de manera inmediata todos sus problemas (los surgidos del terremoto y la avalancha y los acumulados a lo largo de los ltimos 500 aos), a pesar de que el gobierno le haba entregado a Nasa Kiwe tanta plata.22 Como se dijo anteriormente la gestin a desarrollar por Nasa Kiwe, se basara en una gestin por procesos, a continuacin se presenta un cuadro comparativo entre lo que es una gestin por procesos y la gestin como se desarrolla tradicionalmente. La participacin constituye una expresin de la realimentacin y de la iteracin en procesos protagonizados total o parcialmente por comunidades. El proceso llevado a cabo por la Corporacin Nasa Kiwe, expresado bajo la consigna una concepcin en el borde del Caos, se fundamenta en dos ejes coordenados: 1. La vida se las arregla como puede para salir adelante, a pesar de los obstculos que se le interpongan. Por esta razn la corporacin busca estimular la auto - sanacin, propia de todos los seres vivos. 2. La capacidad de auto- organizacin de los sistemas complejos, entendida esta como un reacomodo fundamental de energa y accin, dentro de un sistema, con el objetivo de obtener un mayor numero de metas.
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Tomado del libro En el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 45. Tomado del libro En el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 52.
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Tabla 7: Anlisis Comparativo Modelos de gestin.
Gestin por procesos
Gestin encaminada exclusivamente a obtener resultados materiales Se preocupa por los medios a travs de los Orientada a la obtencin de cuales se llega a la obtencin de un fin productos materiales o determinado, que por ese fin en si mismo. fsicos; sin preocuparse por las caractersticas de los procesos humanos y sociales mediante los cuales se llega a la realizacin de esas obras o de las dinmicas sociales que esas obras generan. Los productos fsicos y materiales aqu se convierten en subproductos tiles de los procesos humanos que se desencadenan en las comunidades alrededor de la bsqueda de un objetivo determinado. El objetivo principal: transformacin individual y social de las personas que participan en ellos. Obliga a la planeacin flexible o abierta que reconoce que los objetivos de cada proceso surgen del desarrollo del mismo y de las particularidades de sus protagonistas (de sus propios procesos histricos y ambientales) y que dichos objetivos tampoco pueden ser impuestos desde afuera.
Fuente: Sntesis de la investigadora, en relacin a los conceptos expresados por Wilches Chaux, en el borde del Caos, 2000
Se requiere pues entender el carcter nico y singular de cada respuesta, de acuerdo con las caractersticas intrnsecas y con las circunstancias ambientales particulares de cada comunidad y de su propio proceso global del cual forma parte. Permitir que cada comunidad vaya definiendo su propio reacomodo, significa reconocer que en un escenario de tantsima diversidad tnica, cultural, social, econmica y, en general, de imaginarios, conflictos y proyectos de vida, resulta absurdo e imposible pretender imponer desde afuera un solo patrn de reconstruccin, recuperacin y sostenibilidad.23 Gustavo Wilches Chaux, afirma que al hablar de gestin por procesos, los programas no deben ser un conjunto lgico de instrucciones para producir resultados previsibles, sino limitarse a ser instrucciones para variar la fuerza de las conexiones entre actores sociales, alentando as el proceso a formar redes no lineales.
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Tomado de en el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 60
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El plan general de recuperacin y desarrollo sostenible de la zona afectada poda mirarse desde dos maneras. Una como un listado de obras o acciones puntuales que se iban concertando con las comunidades en las reas de tierras, vas, vivienda, salud, educacin, proyectos productivos y medio ambiente y dos, como el proceso de llegar a esa concertacin, de gestionar y asignar conjuntamente los recursos y de ejecutar las obras mediante autoconstruccin o contratacin. El plan resultante del ejercicio de la planeacin no es un documento esttico, sino un proceso dinmico y permanente, que se va condicionando y ajustando a si mismo a travs de la iteracin y retroalimentacin a medida que cada paso va produciendo sus efectos transformadores de la realidad. El ms importante de los principios que orientan la intervencin en el Pez, parte de entender el desarrollo sostenible como el fin ltimo de los esfuerzos tendientes a la recuperacin de las comunidades afectadas. De manera general el concepto de desarrollo sostenible, se ha ligado a los aspectos ecolgicos de un sistema o proceso, y aunque para algunos sectores de la poblacin que se desempean en este campo es obvio que este concepto es mas integral, en la medida en que lo ambiental comprende las mltiples, complejas y cambiantes realidades y dimensiones presentes en el entorno para quienes no estn ligados de forma directa con l, esa globalidad no parece ser tan evidente. Segn Wilches Chaux (2000), la vulnerabilidad global se puede dividir en distintas vulnerabilidades, cada una de las cuales constituye un ngulo particular para entender el fenmeno global. Todas ellas estn interconectadas entre si. El terremoto del Pez permiti adems redimensionar el concepto de sostenibilidad, pues se consider que el desarrollo sostenible de la zona y de las comunidades afectadas, no dependera exclusivamente de factores ecolgicos, sino tambin de factores econmicos, culturales, organizativos, polticos e institucionales entre otros. Teniendo en cuenta que la gestin del riesgo, debe apuntar a la sostenibilidad, se debe partir de definir dicho concepto: como la capacidad de un sistema y/o de un proceso para cumplir el objetivo o propsito colectivo de las interacciones entre sus elementos o actores; y para transformarse o evolucionar cuantitativa y cualitativamente, sin poner en peligro las bases o fundamentos ecolgicos, sociales, polticos, econmicos, culturales, etc de los cuales depende la permanencia a largo plazo de este mismo sistema o proceso. El sistema o proceso se desarrolla de manera sostenible cuando el resultado total, en un momento dado, del conjunto de interacciones que lo conforman, fortalece la capacidad de autorregulacin de los mismos en lugar de bloquearla definitivamente o destruirla. Al concebir la sostenibilidad como un sistema (una estructura dinmica) y como un proceso (desarrollo del sistema en el tiempo), nos encontramos ante una balanza, en uno de cuyos extremos se encuentra la necesidad de mantener la
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dinmica del proceso (incluida su capacidad de autorregulacin) y en otro extremo la necesidad de obtener productos materiales y tangibles (subproductos tiles del proceso). Lejos del estado de equilibrio la sostenibilidad consiste en la capacidad del sistema para que la balanza se incline hacia los productos materiales, cuando se requiera que el proceso arroje resultados concretos y medibles tanto cuantitativamente como cualitativamente. Adecuar la corporacin a la visin de sistemas y a la gestin por procesos, oblig a adoptar una estructura horizontal o de red, con suficiente flexibilidad como para que las necesidades del proceso prevalecieran sobre los condicionamientos de las normas estatales, los cuales de todas maneras Nasa Kiwe estaba obligada a observar. Las responsabilidades a cargo de la Corporacin obligaron a crear un rea de tierras, un rea de vas, un rea de vivienda, un rea de salud, un rea de educacin (encargadas estas ltimas tanto de la reconstruccin de la infraestructura perdida como de las polticas de interaccin con el sector en cuanto a enfoques, mtodos y contenidos), un rea que llamamos de Normalizacin de la Emergencia, coordinada por una Gerencia de Albergues encargada de asumir gradualmente las funciones que tenia la Direccin Nacional para La prevencin y Atencin de desastres (DNPAD); un rea de proyectos productivos y un rea de medio ambiente. Se cre as mismo un rea de planeacin y un rea administrativa, esta ultima de una agencia del estado: Contabilidad, Tesorera, rea comercial. En cumplimiento de las normas vigentes se cre una oficina de control interno y a la secretaria general se le asigno el manejo de la oficina de la Corporacin en Santa Fe de Bogota. En el caso de Nasa Kiwe, se cre un rea de planeacin, con el fin de que dicha rea sirviera de apoyo a la direccin y a las dems reas, para que cada una dentro de la concepcin holstica de la situacin determinara de manera coordinada con las dems y la comunidad la forma de aplicar los recursos a sus disposicin, de tal manera que contribuyan a alcanzara las metas particulares de una determinada actividad y los objetivos globales del proceso de recuperacin de las comunidades y los ecosistemas afectados por el desastre. El rea de planeacin se ocup inicialmente de coordinar el Censo de poblacin de los municipios de Inz y Pez (los cuales asumieron el 65% de los daos totales del desastre). Como resultado de este censo surgieron los siguientes documentos, que constituyeron un importante insumo para la planeacin del proceso de recuperacin de la zona afectada: Anlisis general e impacto del desastre: caractersticas generales de la poblacin. Anlisis descriptivo del medio ambiente en Tierradentro. Anlisis descriptivo de los principales indicadores de morbilidad y mortalidad en los Municipios de Inz y Pez. Anlisis descriptivo de la produccin y usos del suelo e impacto sobre la misma posterior al desastre. Caracterizacin de la vivienda e impacto del desastre.
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La intervencin de la Corporacin Nasa Kiwe (1994), se ve direccionada o influenciada tanto por el marco legal colombiano (la constitucin del 91, la ley 99 de 1993 y el SNPAD), como por la conferencia internacional de Naciones Unidas 1992, (cumbre de la tierra), esto lleva a que la intervencin de la corporacin incluya en sus propuesta postulados relacionada con el desarrollo Sostenible y la mirada sistmica de la problemtica ambiental relacionada con el riesgo. La percepcin del riesgo de dicha corporacin, es una concepcin del mismo desde una mirada integral, donde las acciones propuestas superan la atencin de emergencia cuyo nfasis radica en el proveer una nueva vivienda a la familia para buscar adems la reconstruccin del tejido social. En el anlisis del riesgo, involucra la teora de sistemas, como expresin de la complejidad que origina el mismo. Toda la teora desarrollada sobre la sostenibilidad global por Wilches Chaux, se argumento desde la evaluacin de esta experiencia. La intervencin se centra en la gestin por procesos, donde es tan importante el proceso hacia la reconstruccin, como la misma reconstruccin. En dicho proceso el reconocimiento de los factores de vulnerabilidad que caracterizaban la poblacin afectad por el desastre, lleva a emprender acciones no solo relacionadas con el componente de vivienda, sino tambin con otros componentes como el educativo, vas, salud, ecolgico; los cuales dan cuenta de la complejidad del problema a abordar. No quiere decir que las intervenciones anteriores, (como es el caso de Resurgir) no fueran complejas, solo quiere decir que en ellas no se parti de una visin integral del concepto de riesgo. Aunque para este momento el nfasis en la planificacin y el ordenamiento territorial no estaba dado, la intervencin de la corporacin se anticipa a lo que ser posteriormente la inclusin de dicha temtica en los procesos de planificacin; a partir de la creacin de un rea de planeacin, la cual se ocupo de a partir de una caracterizacin del desastre, definir la priorizacin de acciones. 4.1.3 Municipios del Eje cafetero FOREC. Ante la magnitud de la tragedia y las experiencias previas en atencin de catstrofes como el deshielo del nevado del Ruiz (1985), se hizo necesario el diseo de un modelo alternativo de intervencin, que vinculara la sociedad civil como socio del Estado, en el cumplimiento de objetivos sociales y econmicos y que permitiera adelantar la reconstruccin bajo los principios de eficiencia y transparencia. Esta entidad se denomin FOREC (Fondo Para la Reconstruccin y Desarrollo Social del Eje Cafetero). Se conform con carcter temporal (3 aos) y con el fin especfico de restablecer la zona afectada a las condiciones en las cuales se encontraba antes del sismo. El FOREC, tuvo bajo su responsabilidad la financiacin, apoyo, gestin y coordinacin de las actividades tendientes a la
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reconstruccin fsica, econmica, social y ecolgica de la Regin afectada por el sismo. El esquema institucional del FOREC, parte de una integracin entre el Estado y la Sociedad Civil representada en este proceso por Gerencias Zonales, ha administrado durante este periodo los recursos asignados por el Gobierno Nacional y orientados por el FOREC para la reconstruccin de las 32 zonas en las cuales fueron divididos los 28 municipios afectados. El proceso llevado a cabo por el FOREC, ms que una apuesta a la reconstruccin fsica de la zona afectada, se constituy en un proceso social, teniendo en cuenta, que las actuaciones y proyectos son limitados en tiempo y recursos y que el proceso finalmente ser transferido a la sociedad civil y sus Gobernantes. Dentro de su concepcin misma, el FOREC ha determinado que el tejido social es la esencia del proceso de reconstruccin, pues este se convierte en el "tejido organizacional que permite la construccin de un verdadero Estado - Nacin, en el cual los ciudadanos se organizan para tener representatividad, opinin, y puedan conformar escenarios de dialogo, intercambio y resolucin de conflictos a travs de consensos que permiten establecer acuerdos de convivencia, produciendo el capital social.24 Durante los de tres aos de ejecucin, el FOREC ha invirti a travs de las Gerencias Zonales recursos por cerca de los 750 millones de dlares provenientes de donaciones, crdito externo con el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, el Banco Mundial, e impuestos creados por el Gobierno nacional. En el caso de la intervencin FOREC, hay una gran influencia de la ley 388 en el enfoque que se le da a la intervencin, ya que, adems de concentrarse en el proceso de reconstruccin este se articula en los procesos de ordenamiento territorial del orden municipal y regional, planteando una estrecha relacin entre la gestin del riesgo y el ordenamiento territorial, entendiendo la problemtica asociada al riego como un problema ambiental que como tal se constituye en determinante de los procesos de planificacin, para la formulacin de los planes de ordenamiento territorial, los lugares donde se ubican las viviendas, los equipamientos necesarios, el desarrollo de vas y dems propuestas de corte fisco espacial fueron compatibles y simultneas a las decisiones de largo plazo que configuraran la regin. Ms all de la reconstruccin de la infraestructura perdida, el FOREC implement programas de corte social que buscaban reconstruir el tejido social y garantizar la sostenibilidad de las acciones y proyectos a largo plazo. Tambin busca superar las vulnerabilidades de tipo social y econmico detectadas en la poblacin que dificultan su insercin en la nueva propuesta municipal y de regin.
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Unidad Social, FOREC
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Modelo de gestin del riesgo FOREC. Plan de Gestin: la unidad de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y Gestin del riesgo, creada conjuntamente con la Unidad Legal y la Unidad de Informacin, desde el inicio de las actividades del FOREC, se cre con el objetivo inicial, de apoyar a las entidades territoriales en los procesos de ordenamiento territorial, prevencin de desastres y en la formulacin de las lneas de desarrollo regional. Para cumplir el objetivo anteriormente descrito, la unidad, desarroll una doble agenda de trabajo. En relacin con la dimensin temporal, se formularon en una primera fase de reconstruccin, lineamientos mnimos de ordenamiento territorial que en ausencia de planes de ordenamiento territorial, orientaron provisionalmente las decisiones de inversin frente a la reconstruccin y que fortalecieron la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial a largo plazo, enmarcado dentro de una estrategia de desarrollo regional e incorporando las acciones adelantadas por la primera fase de reconstruccin. Finalmente busco la sostenibilidad del proceso de ordenamiento territorial fortaleciendo las capacidades locales para la formulacin de los planes respectivos. Proceso y metodologa general de intervencin.
En el proceso de reconstruccin se desarrollaron de forma articulada y simultanea tres reas de intervencin, las cuales guardan estrecha relacin e interdependencia, estas son: Identificacin y formulacin de las inversiones de reconstruccin a realizarse por parte del FOREC. Se desarrollo un instrumento denominado el Plan de Accin Zonal (PAZ). Identificacin de las amenazas en los municipios y en la regin en general. Procesos de ordenamiento territorial Municipal, departamental y regional. Los anteriores se constituan en tres aspectos inseparables, si se quera garantizar que las inversiones se realizaran con la menor incertidumbre posible, ante escenarios de eventos naturales que potencialmente puedan generar perdidas similares a las registradas en el sismo del 25 de enero de 1999.25 Etapas de la planeacin en el proceso de reconstruccin. Planeacin y consolidacin: dicha etapa se desarrollo bajo tres reas de intervencin, la primera Zonificacin y formulacin de los planes de Accin Zonal, encargada de la distribucin de la inversin; la segunda rea, tena que ver con la elaboracin de estudios de amenazas naturales y vulnerabilidad; y como tercera el apoyo a procesos de ordenamiento territorial.
Un Modelo de Gestin Territorial para el Renacer de una Regin, fondo para la reconstruccin y Desarrollo social del eje Cafetero, 2001.pag 76
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Un elemento clave en el modelo de intervencin del FOREC, lo constituye la formulacin de los planes de ordenamiento territorial o su reformulacin a la luz de la zonificacin de amenazas realizada. Como las condiciones objetivas mostraban que la formulacin de los planes de ordenamiento territorial era un proceso mas lento que el proceso de reconstruccin, otra decisin estratgica que se tomo por parte del FOREC, consisti en la elaboracin y entrega a los municipios de una gua de apoyo sobre los aspectos bsicos que, mientras se formulaba el plan y sin pretender sustituirlo, permitieran tomar decisiones a las gerencias zonales con alto grado de confiabilidad en cuanto a los usos del suelo, las necesidades de los municipios y las amenazas identificadas. Los planteamientos bsicos contenidos en estas orientaciones fueron los siguientes: Delimitacin de las zonas expuestas a amenazas y riesgos de origen natural. Delimitacin de las zonas de proteccin urbana Delimitacin de reas de expansin urbana. Delimitacin de los permetros urbano y sanitario. Evaluacin ambiental de la zona de reconstruccin. Normatividad vigente anterior a la probacin de los POTM.
Reconstruccin: en ella se incluye el rea de intervencin relacionada con la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial Municipal y lineamientos para el ordenamiento territorial departamental. La funcin planificadora de asesora y orientadora de procesos, tanto de ejecucin inmediata como de alto significado estratgico, se desarrolla en esta etapa como las funciones principales de la Unidad de Ordenamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Gestin del Riesgo, en tanto que los procesos de ejecucin, inversin y reconstruccin mediante obras y proyectos especficos definidos en el PAZ y realizados por las gerencias zonales con asesoras de las unidades sectoriales del FOREC. Sostenibilidad: para garantizar condiciones de sostenibilidad futura del proyecto, el FOREC promovi las siguientes reas de intervencin: ejecucin de proyectos de inversin para la reconstruccin, identificacin en zonas de reubicacin para la reconstruccin y en tercer lugar, lineamientos de ordenamiento territorial para la regin del eje cafetero. El avance obtenido y esperado no es suficiente para garantizar que, luego de haberse cumplido con la formulacin y aprobacin de los planes, se proceda a su ejecucin en los trminos formulados; se requiere generar condiciones que garanticen su ejecucin, las cuales son externas al plan mismo como documento. Es necesario pues generar las condiciones que
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permitan ejecutar, por parte de los actores sociales, los objetivos, las estrategias y las acciones formuladas en ellos. Se identifican seis grandes reas, donde se ubican las principales condiciones que tienen ingerencia en el logro exitoso de la ejecucin de programas y proyectos ligados tanto al reordenamiento del Plan, como a la implementacin del plan de gestin del riesgo. Las estrategias para garantizar la sostenibilidad son las siguientes: Apropiacin y ejecucin del plan de ordenamiento por parte de la sociedad civil: en busca de aplicar esta estrategia, se requiere en primera instancia el fortalecimiento de las instancias y mecanismos de participacin de la sociedad civil para el ordenamiento territorial, las instancias que tienen poder decisorio y que involucran la sociedad civil son: Concejo Municipal, Consejo territorial de Planeacin y el consejo Municipal para el ordenamiento territorial. En el campo de la participacin es necesario tener en cuenta, adems de las instancias anteriormente descritas los distintos mecanismos de participacin que ofrece la constitucin colombiana. Cabe anotar como cuando la comunidad no se involucra en los procesos de planificacin no se apropia de los mismos y por lo tanto no ejerce ni su posicin velar por el cumplimiento de programas y proyectos ni adquiere ningn tipo de arraigo con el territorio, ni responsabilidad en la construccin de ciudad. La educacin para la participacin de los ciudadanos en los procesos de planeacin y en particular los relativos al ordenamiento territorial y la gestin del riesgo, debe hacer referencia a tres aspectos bsicos: educacin en cuanto a los mecanismos e instancias de participacin; educacin en cuanto a los aspectos normativos relacionados con el ordenamiento territorial y la gestin del riesgo; educacin en relacin con los contenidos tcnicos y cientficos del plan de ordenamiento territorial y las amenazas los riesgos y la vulnerabilidad.26 Fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales: la primera accin que se requiere emprender se relaciona con el fortalecimiento del recurso humano local, para lo cual se hace necesario que la instancia departamental se encargue de prestar asistencia permanente en la formulacin y ejecucin de los planes y adems capacitacin
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Un Modelo de Gestin Territorial para el Renacer de una Regin, fondo para la reconstruccin y Desarrollo social del eje Cafetero, 2001.pag 96
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4.2 Modelos de Intervencin a nivel internacional. 4.2.1 Modelo de gestin del riesgo BID. El Banco interamericano de Desarrollo, la Universidad Nacional de Colombia sede Manizales y el Instituto de Estudios Ambientales, vienen desarrollando un proyecto denominado programa de informacin de indicadores de gestin de riesgos, patrocinado por el BID, la CEPAL y el IDEA. Actualmente se encuentra en ejecucin el segundo componente Indicadores para la gestin de Riesgos. Tradicionalmente la intervencin sobre riesgos y desastres se ha considerado en trminos de lo que se ha llamado el ciclo de los desastres, en el cual se identifican varias fases y tipos de intervencin de acuerdo con la situacin particular que se enfrenta. La primera fase o fase de preparacin comprende actividades que promueven mejores opciones y prcticas durante la fase previa a un desastre o una vez impactada una sociedad por un evento fisco determinado. La respuesta de emergencia, pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las poblaciones afectadas durante la etapa post desastre. Una tercera fase de rehabilitacin y reconstruccin la cual pretende restaurar, transformar y mejorar las condiciones econmicas, sociales, infraestructurales y de vida en general de las zonas afectadas dotndolas de mayores condiciones de seguridad en el futuro a travs de esquemas de intervencin que puedan reducir el riesgo. Retomando el marco conceptual construido por los autores de dicha investigacin, se puede estructurar desde este proyecto la mirada de la gestin del riesgo como una mirada ms que aporta a la construccin del modelo de incorporacin. Riesgo colectivo significa posibilidad de desastre en el futuro, significa que existe la posibilidad que un fenmeno o suceso peligroso se manifieste y que existe una predisposicin o susceptibilidad en los elementos expuestos a ser afectados. Por lo tanto reducir la vulnerabilidad o la amenaza significa reducir el riesgo; y reducir el riesgo significa reducir la posibilidad de desastres27. La gestin del riesgo colectivo segn los investigadores del proyecto en mencin involucra tres dimensiones diferentes de la poltica publica, estas son: la identificacin del riesgo (que comprende la percepcin individual, representacin social y estimacin objetiva), la reduccin del riesgo (prevencin-mitigacin) y el manejo de desastres (respuesta y recuperacin), adicionalmente consideran otra dimensin a tener en cuenta consistente en la transferencia del riesgo (seguros y proteccin financiera) que para este trabajo no tendr gran consideracin.
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La nocin de riesgo desde la perspectiva de los desastres, proyecto BID-IDEA, fase, pag 3
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Segn los investigadores, solo en medios desarrollados se ha logrado un avance en este sentido, afirman como la mirada en las anteriores dimensiones estas polticas cubren diferentes enfoque disciplinarios, valores, intereses y estrategias, donde necesariamente estn involucrados diversos actores sociales. La efectividad de estas polticas pblicas solo puede favorecerse, si existe interdisciplinariedad y un enfoque integral. Ahora bien la reduccin del riesgo colectivo significa intervenir los factores que lo generan; el manejo de desastres significa responder eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado. Por lo tanto, es inevitable para poder hacer gestin del riesgo, identificarlo, lo que significa comprender como se percibe desde el punto de vista de la sociedad, como se representa (modelos, mapas, ndices, etc).28 La reflexin de la gestin del riesgo pone sobre la mesa las siguientes argumentaciones, frente a lo que dificulta la creacin o aplicacin de metodologas de gestin del riesgo en los pases latinoamericanos. Hablando de gestin del riesgo, debe darse especial atencin a los procesos sociales, econmicos y territoriales que son los factores causales primarios que explican la acumulacin del riesgo y debe reconocerse el hecho de que estos procesos son susceptibles de intervencin y modificacin a travs de la adopcin de polticas, legislacin, instrumentos y estructuras de gobernabilidad apropiadas. Insuficiencias en la informacin y anlisis cuantitativos deficientes obstaculizan que los gobiernos seleccionen de una manera informada polticas de intervencin en las zonas expuestas a riesgo. 4.2.2 Modelo de gestin del riesgo FUNDASAL El Salvador. La fundacin salvadorea de desarrollo y vivienda mnima (FUNDASAL), en su publicacin CARTA URBANA No 103, de abril de 2003, presenta una sntesis de la metodologa empleada por ellos para la gestin del riesgo en comunidades marginales. El primer punto que anota dicho estudio, tiene que ver con que en procesos de gestin del Riesgo, la informacin proporcionada por el diagnstico, permite iniciar un proceso de construccin de modalidades de gestin integral de riesgos. Dicho artculo define la gestin del riesgo, como la capacidad de una comunidad para transformar la amenaza y vulnerabilidad, antes de que ocurra un desastre. La gestin de riesgo, no puede reducirse a la ejecucin de obras o acciones concretas de prevencin o mitigacin de daos, sino, que debe considerar los procesos por medio de los cuales las personas toman conciencia del peligro que enfrentan, lo analizan y consideran las opciones y prioridades en trminos de su reduccin, toma en cuenta, los recursos disponibles, la
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La nocin de riesgo desde la perspectiva de los desastres, proyecto BID-IDEA, fase, pag 3.
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estrategia e instrumentos para enfrentarlo, negocian su aplicacin y asumen la decisin de hacerlo. Dicho modelo sobrepasa las acciones asistencialistas para darle mayor relevancia al conocimiento de la problemtica por parte de la comunidad y as prevenir mas que curar. Adicionalmente considera en su anlisis o diagnstico del rea de estudio, los factores del entorno urbano que generan riesgo, teniendo en cuenta all: algunos como: Alta densidad poblacional. Las fabricas como procesos productivos contaminantes Las redes de drenaje y de aguas lluvias obsoletas Cabe anotar como el nfasis para gestionar el riesgo, no debe centrarse nicamente en mejorar las condiciones fsicas de la zona de intervencin, sino, que deben atacarse los puntos dbiles, como: falta de preparacin en prevencin y mitigacin; incapacidad de la comunidad de gestionar su desarrollo, conformismo, apata, poca organizacin comunitaria y de baja incidencia, de manera que las obras que se realicen en la zona tengan mayor impacto y sostenibilidad. La gestin del riesgo segn dichos autores debe ser entendida como un enfoque integral de la problemtica, extendindose al control de los procesos generadores de riesgo del entorno urbano inmediato. Para lograr una visin acertada de la problemtica a gestionar, se requiere partir de un diagnstico participativo, a travs del cual, se identifican los problemas y posteriormente a travs de procesos de monitoreo de las reas en conflicto, se evalan las modificaciones de los escenarios de riesgo existentes y la efectividad del proyecto planteado y la participacin de los distintos actores. Lineamientos para un plan de Gestin del Riesgo. A partir del resultado del diagnstico participativo y el anlisis del riesgo fsico y social, a que est expuesta la poblacin de la zona en estudio, se plantean elementos para la implementacin de lo siguiente: 1. Intervencin en puntos de riesgo fsico y social: para dicha intervencin se toman en cuenta las siguientes actividades, ligadas a las condiciones presentes en el lugar. Estas son: Reubicacin de viviendas en riesgo. Acciones para disminuir el nivel de contaminacin Acciones para aumentar la seguridad ciudadana. 2. Intervencin sobre los procesos generadores de riesgo del entorno urbano. Para lo cual se proponen las siguientes estrategias: Reorientar el uso del suelo. Estimular la relocalizacin de las industrias peligrosas y contaminantes y su sustitucin por industrias secas, garantizando la oferta de empleo existente y las actividades indirectas que generan. Estimular la organizacin y participacin institucional.
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3. Organizacin y participacin institucional en gestin local del riesgo. Para lograr esta accin, se requieren algunas estrategias que ayuden a alcanzarla, estas son: Que la poblacin se sensibilice ante el riesgo al que se encuentra expuesta. Que la gestin local del riesgo se convierta en el elemento unificador de la comunidad y en facilitador permanente de su organizacin. Medidas para la elaboracin del plan global de Gestin del riesgo. Se definen como lineamientos para un plan de gestin del riesgo, la intervencin en puntos de riesgo fsico y social, en el entorno urbano, en relacin a la participacin institucional, y en la organizacin, educacin y participacin social, relacionando el riesgo natural y el socialmente construido. Se consideran medidas relativas a las siguientes reas: Usos del suelo. Infraestructura de servicios. Seguridad ciudadana. Vivienda. Medio ambiente: entendida dicha rea como el eje transversal en todos los procesos, se expresa a travs de la creacin y mejoramiento de espacios para la recreacin digna y el saneamiento ambiental. Nota: el anlisis, planificacin y ejecucin de soluciones, debe realizarse en forma conjunta entre personal tcnico y pobladores de cada comunidad. La participacin comunitaria est contemplada en las siguientes actividades: Legalizacin de la tenencia de los lotes. Construccin de obras de proteccin. Dotacin de servicios (electricidad, agua y desage sanitario y pluvial). Realineamiento de viviendas. Reconstruccin de calles y pasajes. Equipamiento social y educativo. Recuperacin ambiental y mejoramiento habitacional.
El modelo global de gestin del riesgo, se desarrolla a partir de las siguientes fases: Fase de planificacin: en esta se realiza un anlisis de la problemtica generadora del riesgo y a partir de llegar a un consenso con los diferentes actores a travs de talleres, se procede al diseo de medidas de manejo. Adicionalmente se lleva a cabo asesora y acompaamiento a las comunidades para la gestin e incidencia ciudadana ante situaciones involucradas en la factibilidad de las obras.
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Fase de Ejecucin: Incorporacin de las juntas directivas y secretaras de proyectos para el ejercicio del control de las obras en desarrollo en cada comunidad. Se aplica la dinmica grupal de la ayuda mutua como generadora de temtica educativa. Se motiva y organiza a las familias para su incorporacin en equipos de trabajo. Conclusiones. Con el objeto de hacer un anlisis de lo que han sido las estrategias de gestin del riesgo desde Resurgir hasta FOREC, es necesario compararlos en trminos de los criterios que orientaron su intervencin. Las tres intervenciones analizadas dan cuenta de tres momentos diferentes en la historia del pas, y de la aplicabilidad de tres marcos legales en relacin con la temtica del riesgo, lo cual en cada caso expresa una mirada diferente a cerca de ella. Es as como el marco normativo presente en el caso Resurgir tenia como nfasis la atencin a la emergencia, una labor de corte asistencialista con metas a corto plazo y que parte de una mirada sectorial, donde el nico factor que se considera como causante de la situacin de riesgo, es la amenaza de origen natural. Como nica respuesta ante el desastre, se plantea la reconstruccin y la reubicacin, ligadas amabas acciones al componte de Vivienda, que para este momento haba acogido el tema de atencin y prevencin de desastres como de su responsabilidad. Con la corporacin Nasa Kiwe, es otro contexto el que opera, esta sobre la mesa el tema del desarrollo sostenible como poltica de estado y aplicable al caso de los asentamientos humanos desde el concepto de la sostenibilidad, concepto que convertir en la intervencin como la meta a alcanzar y la cual evaluara la efectividad de las medidas propuestas, en un horizonte largo placista. Adicionalmente se parte de una mirada integral tanto del territorio, como de lo que es el riesgo, interpretando ambos conceptos en la complejidad de la teora de sistemas, y en este mismo sentido diseando las medidas de intervencin, acorde con los mltiples factores que participan de la situacin de vulnerabilidad que caracteriza la comunidad. En el caso FOREC, veinte aos despus de Resurgir, tanto el panorama poltico como institucional de la nacional ha cambiado la ley 388 esta en apogeo, y con ella la mira de largo plazo en la planificacin del territorio, para este momento se ha retroalimentado la experiencia de Nasa Kiwe y se ha diseado una nueva propuesta o modelo de intervencin, que conjuga la gestin integral del riesgo, el componente social y el ordenamiento territorial en un mismo campo de accin. Cobra importancia por el alcance de la tragedia, el contexto regional y las propuestas de planificacin a esta escala. Al igual que en la caso anterior el SNPAD, deleg todas sus responsabilidades en la entidad ejecutora sin tener ninguna participacin, ni en la toma de decisiones ni en la intervencin misma.
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De los modelos analizados se destacan los siguientes elementos: el modelo de FUNDASAL, entiende la gestin del riesgo como la capacidad de una comunidad de transformar la amenaza y la vulnerabilidad, antes que ocurra un desastre. Este modelo y el modelo BID, coinciden en la necesidad de llevar a cabo un enfoque integral de la problemtica, buscando controlar los procesos generadores de riesgo o como quien dice atacar la causa. Cabe anotar que adems para el modelo BID, es fundamental la construccin de un sistema de indicadores del riesgo, el cual permita en los procesos de planificacin tomar decisiones sobre las condiciones reales del lugar. Aunque el modelo FUNDASAL sigue dndole gran nfasis a las soluciones relacionadas con el campo de la infraestructura, incorpora elementos muy valiosos en su modelo como lo son: el diagnostico participativo y la organizacin, educacin y participacin social, para este modelo es fundamental poder construir con la comunidad mapas sociales donde cada poblador identifique en ellos los factores de vulnerabilidad presentes y participe en la toma de decisiones que tiene que ver con reducir las condiciones de riesgo. El modelo FOREC por su nfasis en un territorio regional, se estructura bajo tres ejes: Ordenamiento territorial, prevencin de desastres y desarrollo regional, para dicho modelo es de gran importancia la fase de planificacin que en su caso se enfoca hacia el ordenamiento territorial en una escala de regin, antes de dar cualquier paso en la reconstruccin las estrategias de intervencin fueron evaluadas desde la planificacin. Este modelo en particular nos aporta muchos elementos que sern retomados en el capitulo siguiente, el primero de ellos, se relaciona con la construccin de una metodologa para la delimitacin de las zonas expuestas a amenazas y riesgos y la segunda tiene que ver con la necesidad de involucrar a la comunidad en los procesos de planificacin como estrategia para garantizar la Sostenibilidad futura. Podra decirse que los tres modelos analizados coinciden en los siguientes elementos que deben ser tenidos en cuenta en la formulacin de un modelo de gestin del riesgo, delimitacin de las reas expuestas a condiciones de riesgo, necesidad de intervenir las causas que generan el riesgo y en tercer lugar, la organizacin y participacin tanto comunitaria como institucional, con el fin de llevar a cabo con ellos procesos de sensibilizacin y capacitacin, con miras a la identificacin de factores de amenaza y vulnerabilidad y a la capacitacin para la prevencin y para la accin.
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CAPITULO V.
LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN LA METRPOLI, CASO MEDELLN.
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Para entender la diferencia entre la gestin del riesgo en las grandes ciudades (metrpolis) y las pequeas, se analizar la inclusin de la temtica en los diferentes instrumentos de planificacin desarrollados en el contexto actual. Como caso de metrpoli se tomar la ciudad de Medelln. 5.1 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de ordenamiento territorial. En diciembre de 1999, fu aprobado el decreto 062, por medio del cual se adopt el plan de Ordenamiento territorial para la ciudad de Medelln. Este plantea metas a corto, mediano y largo plazo. En su artculo No 11, habla sobre el modelo de ocupacin territorial, se fundamenta en los principios bsicos de sostenibilidad ambiental, competitividad, equidad social y equilibrio funcional del territorio y menciona las siguientes estrategias: Unos bordes de proteccin o cinturones verdes de contencin, respecto de la presin que ejerza la expansin urbana sobre los extremos superiores de las laderas oriental y occidental. Un crecimiento orientado hacia adentro, con nfasis en las zonas centrales prximas al ro, dotadas de excelente infraestructura, que experimentan actualmente procesos de estancamiento, degradacin o sub utilizacin. En su artculo 12, en lo que se refiere al imaginario de ciudad, los objetivos estratgicos y polticas, plantea como imaginario, el siguiente: Ciudad competitiva, ambientalmente sostenible, socialmente equilibrada, acogedora e integrada espacial y funcionalmente a partir de los ejes estructurantes y del sistema de centralidades. Para construir dicho imaginario de ciudad, es necesario llevar a cabo las siguientes acciones: Una ciudad sostenible y sustentable, en la cual los procesos de ocupacin del suelo y del crecimiento se dan en cabal armona con la naturaleza y con las caractersticas propias del valle en el que se localiza. El plan de ordenamiento territorial de Medelln, en su componente general plantea los siguientes objetivos y polticas con el fin de alcanzar a futuro el imaginario de ciudad, construido por los ciudadanos. Cabe anotar como para el estudio del rea de inters, solo se tuvieron en cuenta los objetivos y polticas relacionados con prevencin y atencin de desastres o gestin del riesgo. Objetivo 2. Valorar el medio natural como elemento estructurante principal del ordenamiento territorial y componente esencial del espacio pblico. Para su implementacin plantea las siguientes polticas: Privilegiar una funcin ecolgica equilibrante y la productividad ambiental en la zona rural y las zonas urbanas de valor ambiental.
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Establecer relaciones espaciales efectivas entre las zonas urbana y rural mediante la adecuada integracin de los elementos naturales y agropecuarios al paisaje, el espacio pblico y al patrimonio cultural. Limitar el crecimiento de la ciudad sobre los bordes de caractersticas restrictivas al desarrollo urbano.
Objetivo 4. Orientar el crecimiento de la ciudad hacia adentro y racionalizar el uso y ocupacin del suelo. Para su implementacin plantea las siguientes polticas: Promover y apoyar el desarrollo de programas de renovacin urbana y redesarrollo y la densificacin en sectores de localizacin central estratgica o con buena dotacin de infraestructura y transporte. Frenar el crecimiento en los bordes de la ciudad que presentan altas restricciones naturales al desarrollo. Promover una adecuada mezcla y convivencia de usos y actividades. En el artculo 81, describe las zonas urbanas de riesgo no recuperable o mitigable, definindolas como aquellas con niveles de riesgo medio y bajo que, a costos econmicos, sociales y ambientales razonables, son susceptibles de ser mejoradas y rehabilitadas o recuperables en su totalidad, mediante la ejecucin de un plan integral de obras de control y proteccin que permitan mitigar o reducir el riesgo a niveles tolerables. As mismo se consideran aquellos sectores cuya inestabilidad est asociada a las caractersticas urbansticas propias de los asentamientos, ya sea por carencia o deficiencia en su infraestructura bsica, inadecuadas prcticas constructivas o por la misma tipologa y calidad de las construcciones. Las reas que se incluyen dentro de las zonas de riesgo recuperable se sealan en los componentes urbano y rural. En el artculo 82, describe las zonas de la ciudad que presentan alto riesgo recuperable o mitigable en suelo urbano. En la tabla siguiente se observa como en la ciudad de Medelln, hay actualmente 1.244.154 m2 que requieren intervenciones para mitigacin del riesgo presente. Segn dicho artculo, dichas reas, podrn ser utilizadas para el uso urbano una vez se realicen las obras de mitigacin. El manejo de estas reas, as como las obras que se requieren para su recuperacin, estn condicionados a las caractersticas particulares de cada terreno y de la infraestructura existente, a partir de las siguientes acciones bsicas: Delimitacin y caracterizacin de las reas identificadas y seleccionadas como recuperables. Censos de poblacin y de vivienda, diagnstico de la calidad y estado de la vivienda e inventario de la infraestructura existente. Definicin e implementacin de las obras civiles y actuaciones urbansticas necesarias para la mitigacin del riesgo. Realizacin de procesos de concertacin con la comunidad afectada, para lograr el compromiso con el programa y la proteccin y mantenimiento de las obras ejecutadas.
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Tabla 8: Zonas de alto Riesgo Recuperable o mitigable en la ciudad de Medelln.

ZONA NORORIENTAL COMUNA 1 BARRIO Y SECTOR Granizal San Pablo El Compromiso Aldea Pablo VI La Avanzada Carpinelo Santa Cruz La Rosa Las Granjas El Raizal Manrique Central No.2 Versalles No.2 La Cruz Bello Oriente Mara Cano Carambolas San Jos La Cima No.1 San Isidro Palermo La Ladera El Pinal La Libertad Las Estancias Villa Turbay La Sierra Villa Liliam Juan Pablo II Asomadera No.2 8 de Marzo Las Lomas No.2 Los Naranjos Picacho Mirador del 12 Progreso No.2 El Triunfo Aures No.2 Metropolitano Juan XXIII - La Quiebra 20 de Julio Belencito Betania El Corazn Las Independencias Nuevos Conquistadores Santa Mnica Santa Teresita Las Violetas Altavista La Mota REA (M) 3461 16996 8654 2711 1587 143506 2291 14911 20837 1772 10799 26555 132224 14202 4308 21111 4292 13521 7399 4023 78145 50602 32392 30406 15871 24360 75957 29614 4175 29514 826196 17700 4452 21665 1431 38433 12897 101819 7821 19179 39817 2274 58191 43627 8237 7570 3025 8161 1659 397.958 1.224.154
2 3
4 CENTRO ORIENTAL 8
SUR-ORIENTAL SUBTOTAL COSTADO NOR-OCCIDENTAL
14 ORIENTAL 6
SUR-OCCIDENTAL
7 13
12 16
SUBTOTAL COSTADO TOTAL
OCCIDENTAL
Fuente: plan de Ordenamiento Territorial de Medelln, 1999.
Para la ejecucin de programas de vivienda o cualquier otro tipo de intervencin urbana en estas reas, deben adoptarse metodologas basadas en criterios urbansticos ajustados a la morfologa y restricciones de los terrenos y diseos bsicos que se acojan al NSR-98 decreto 33 de 1998 (ley 400 de 1997), lo cual permitir desarrollos armnicos y seguros con mnimo deterioro ambiental del entorno.
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El plan de Ordenamiento Territorial de Medelln, relaciona las zonas de riesgo de la ciudad, con acciones encaminadas a controlar los bordes del permetro urbano, coincidentes con las laderas oriental y occidental, para de esta manera buscar controlar la presin que se ejerce desde la expansin urbana. El imaginario que corresponde a la ciudad deseada, recoge dos elementos fundamentales la sostenibilidad ambiental y la equidad social. En lo que respecta a la sostenibilidad, esta se lograra, garantizando que los procesos de ocupacin del suelo y crecimiento se den de forma acorde con los determinantes ambientales que caracterizan biofsicamente el valle. Aunque en el objetivo 4, que tiene que ver con la racionalizacin del suelo, se plantea como una de las polticas frenar el crecimiento en los barrios de la ciudad que presentan altas restricciones naturales al desarrollo, sin embargo no da claridad sobre las estrategias a implementar para alcanzar dicha poltica. El Plan de Ordenamiento, considera nicamente para el anlisis, de las zonas que presentan riesgo, los relacionados con amenazas de origen natural, desconociendo el papel que juegan en ele contexto de esta ciudad, las amenazas de tipo tecnolgico, social, etc. Debido a su sesgo frente a lo que es la concepcin del riesgo, como medidas de intervencin propone obras de infraestructura tanto para la mitigacin como para la reubicacin. Adicionalmente considera el tema legal expresado en la titulacin de predios, accin muy relacionada como la anterior con el componente de vivienda. Su visin del riesgo permanece esttica aun cuando se han realizado numerosos estudios que dan cuenta de los diferentes factores que pueden generar riesgo. 5.2 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de desarrollo municipal. El plan de desarrollo de Medelln, 2004-2007, formulado por el Alcalde Sergio Fajardo Valderrama, plantea cinco lneas estratgicas para la ejecucin del plan, estas son: Medelln gobernable y participativa. Medelln, social e incluyente. Medelln, un espacio para el encuentro ciudadano. Medelln productiva , competitiva y solidaria Medelln, integrada con la regin y el mundo.
En la lnea tres un espacio para el encuentro ciudadano, el alcalde tiene en cuenta criterios como el de equidad, porque segn dicho plan, la planificacin de la distribucin del espacio, determina oportunidades para que los ciudadanos puedan acceder a espacios de vivienda, de trabajo y de recreacin que sean dignos.
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Tambin se fundamenta dicha lnea en la democracia, en la medida en que el espacio pblico es un escenario de encuentro y convivencia entre iguales, indistintamente de su condicin econmica, creencia u origen, y en el que fluye y se manifiesta libremente la diversidad. Pero la perspectiva poltica deber ir de la mano de una conciencia acerca del espacio en sus aspectos fsicos y en sus efectos sobre la vida de los ciudadanos, en factores de naturaleza tan diversa como el hbitat y la movilidad. Aproximarnos al concepto de medio ambiente nos coloca en una perspectiva que le da coherencia a esos y a otros factores y fija pautas para la sostenibilidad de condiciones no solamente para quienes hoy vivimos en esta ciudad, sino tambin por la proyeccin a los futuros habitantes de las pocas por venir. En el grafico siguiente que describe las lneas de accin del Plan de desarrollo, se observa la misma debilidad presente en Plan de Ordenamiento, en el sentido de asociar las intervenciones relacionadas con la poblacin expuesta a situaciones de riesgo, con rea de vivienda, aunque considere la necesidad de un rea relacionada con el medio ambiente, componente donde se ubica el SIMPAD, dicha problemtica no se considera como de carcter ambiental. Situacin que como veremos posteriormente es fundamental en el entendimiento del creciente urbano y la degradacin ambiental como factor desencadenante de mayores niveles de vulnerabilidad.
Grfico 5. Lnea 3 Plan de Desarrollo Municipal
Fuente: Plan de desarrollo municipal Municipio de Medelln, 2004.
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Grfico 6. Diagrama conceptual de la lnea estratgica Medelln social e incluyente.
Fuente: Plan de desarrollo municipal Municipio de Medelln, 2004.
El plan de Desarrollo, plantea los siguientes elementos que dan cuenta del diagnostico de la ciudad, El territorio y sus dimensiones constituyen el hbitat en el que los pobladores desarrollan sus vidas, realizan sus anhelos e inician sus emprendimientos, con el propsito de integrarse a las corrientes mundiales. Las acciones de esta Lnea cruzan transversalmente las dems Lneas Estratgicas del Plan, buscando el desarrollo humano integral. El Plan de Ordenamiento Territorial, POT, constituye el marco de referencia para las acciones contempladas en esta lnea; el cual inicia, en esta Administracin, la etapa de mediano plazo, lo que permite la revisin y ajuste del mismo29. De acuerdo al diagnostico que realiza el plan de desarrollo municipal son muchas las deudas que posee, la ciudad con sus habitantes y segn el, no todas podrn ser suplidas en el periodo que corresponde a este plan de desarrollo, entre otras estas son las debilidades que plantea el plan en cuanto a la lnea tres de intervencin. Son enormes las deudas sociales que la ciudad tiene con el territorio y en especial con quienes lo habitan: La no atencin a la zona del norte de la ciudad y por ende el deterioro de la calidad de vida de sus habitantes.
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Tomado del Plan de Desarrollo 2004-2007, lnea tres.
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El desequilibrio social como causa del aumento de los corredores de miseria en zonas de riesgo. La falta de organizacin y cualificacin del espacio pblico y de la dignificacin de ste como lugar de encuentro ciudadano. La ocupacin indebida y deterioro del espacio pblico como causa de la privatizacin y ausencia de control. El progresivo despoblamiento del centro tradicional. La falta de infraestructuras educativas de calidad para la poblacin ms pobre. La supremaca del transporte privado sobre el pblico, y la poca utilizacin del transporte masivo de pasajeros. La destruccin del medio ambiente como causa del desarrollo desordenado de la ciudad y sus sistemas de produccin.
En la medida en que el plan de desarrollo, tiene como uno de sus objetivos mejorar la calidad de vida de la poblacin, el buscar la equidad e iguales oportunidades para la poblacin, no solo sirve para este objetivo, si no que tambin posibilita la reduccin del riesgo, al ser contrarrestada la vulnerabilidad social y econmica, con las estrategias de equidad y generacin de empleo. 5.3 Proyectos desarrollados en el municipio relacionados con el tema. A continuacin se describen dos proyectos que se vienen desarrollando en el Municipio de Medelln, y los cuales aunque no tienen como tema central la gestin del riesgo si aportan a l mirada del mismo desde los procesos de planificacin territorial a corto, mediano y largo plazo. 5.3.1 La gestin del riesgo vista desde el programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED). El programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED), fu un programa desarrollado por la Alcalda de Medelln en 1994, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los barrios subnormales, estableciendo mecanismos que garanticen la continuidad del programa de mejoramiento urbano. Para ello se inserta en las polticas definidas por el Plan de desarrollo. Adicionalmente tiene un objetivo macro como es unificar la ciudad mediante la integracin de los barrios subnormales a ella y as lograr la convivencia pacifica en Medelln. Como objetivos especficos, el programa planteaba algunos que tienen que ver de forma directa o indirecta con una experiencia de gestin del riesgo, por tal razn se detallarn solo estos en particular. Establecimiento de mecanismos adecuados de planificacin y gestin, para lo cual se disearon las siguientes estrategias: o Crear una estructura operativa descentralizada que garantice la ejecucin gil del programa.
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o Establecer mecanismos de apoyo al programa, como comits asesores, consultoras, comits de veedura, etc. o Suscribir un convenio marco con el INURBE, sobre el prefinanciamiento del subsidio familiar de vivienda para mejoramiento habitacional. o Identificar las fuentes de financiacin de cada componente, con el fin comprometer los recursos nacionales, departamentales, municipales y comunitarios necesarios para la normal ejecucin del PRIMED. o Planificar y ejecutar actividades coordinadas entre entidades publicas y privadas, ONGs y organizaciones comunitarias, con base en mecanismos de concertacin, como la planificacin participativa para el establecimiento de comits la firma de convenios y contratos. o Establecer mecanismos de evaluacin, monitoreo, seguimiento y control de ejecucin de los objetivos del proyecto. o Promover la adopcin de la metodologa establecida por el PRIMED, como poltica Municipal de intervencin en barrios subnormales. Mejoramiento de viviendas y reubicacin, con este programa se pretende mejorar la calidad de las viviendas ubicadas en las zonas a intervenir por el PRIMED, y reubicar aquellas localizadas en zonas de alto riesgo no recuperable, en espacios pblicos y vas. Las actividades que se promovieron al interior de este programa fueron las siguientes: o Identificar las ONGs ejecutoras de programas de mejoramiento de vivienda. o Promover los programas de mejoramiento de vivienda ofreciendo crdito puente a los ejecutores. o Capacitar a los ejecutores de los proyectos de mejoramiento habitacional. o Establecer convenios con las ONGs, entidades pblicas, empresa privada, y comunidad, para el mejoramiento de las condiciones fsicas de la vivienda. o Financiar proyectos de mejoramiento y reubicacin de viviendas. Mitigacin del riesgo geolgico, con este programa se pretende mitigar los riesgos ocasionados por amenazas de origen natural (en particular las relacionas con inestabilidad de suelos) de las zonas seleccionadas, recuperando al mximo los terrenos de alto riesgo. Para el desarrollo de dicho programa se implementaron las siguientes actividades: o Efectuar un estudio detallado de las zonas, mediante una micro zonificacin geolgico-geotcnica que permita establecer cuales son las zonas especificas de alto riesgo no recuperable. o Promover el desarrollo de infraestructura de estabilizacin, proteccin y control ambiental en las zonas seleccionadas. o Promover el uso de tecnologas constructivas apropiadas para la mitigacin del riesgo geolgico. o Adelantar campaas educativas con la comunidad sobre el manejo adecuado del territorio y del ambiente.
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o Vigilar que todas las obras y proyectos del PRIMED tengan en cuenta la mitigacin del riesgo geolgico. En cuanto a la identificacin de las reas de intervencin, el PRIMED propuso el enfoque a nivel de barrios, esto con el fin de: Un ordenamiento territorial ms integral produciendo impactos en amplios sectores de la ciudad y considerando ecosistemas urbanos como las microcuencas. Una vinculacin ms efectiva con la ciudad. Esto significa una mayor racionalizacin en la prestacin de los servicios urbanos y los equipamientos comunitarios que deben abastecer zonas y barrios. Una mayor eficiencia de la intervencin estatal. Una descentralizacin administrativa a travs de las oficinas zonales. Un fortalecimiento de los mecanismos de participacin existentes.
El programa PRIMED, se constituye en un ejemplo piloto, que podra ser replicable a otras ciudades del pas, que con condiciones similares (en relacin con la problemtica asociada a asentamientos en zonas de riesgo) pretendan implementar medidas encaminadas a la gestin del riesgo, su valor radica en primera instancia en su capacidad de anticipacin a lo que con posterioridad planteara la ley 388, en relacin con la importancia de la inclusin de la temtica en la planificacin del suelo urbano. Tambin cabe anotar como retoma las consideraciones presentadas por el SNPAD, en el sentido de la necesidad de insertar esta temtica en el Plan de desarrollo. Como programa formulado desde una entidad municipal, realiza un gran aporte en el sentido de conjugar las diferentes etapas de la gestin del riesgo y la planificacin del desarrollo urbano, con miras a mejorar la calidad de vida de la poblacin. Incluye en sus objetivos, las diferentes fases de la gestin (prevencin, mitigacin, recuperacin y reubicacin). Sin embargo es necesario anotar que el programa mantiene una debilidad presente en las miradas de las instituciones pblicas y es entender la problemtica presente en los barrios que denomina subnormales, como una problemtica relacionada nicamente con el componente de vivienda, por tal razn hace nfasis en las soluciones relacionadas con la infraestructura y con la necesidad de establecer coordinacin con el INURBE (entidad que provee los recursos para vivienda). Esta mirada parcial no da cuenta de las dems vulnerabilidades presentes en los barrios subnormales. El desconocimiento de la vulnerabilidad social y econmica de esta poblacin ha llevado a que procesos adelantados por otra entidad del orden municipal como lo es CORVIDE, encaminados a la reubicacin de familias localizadas en zonas de riesgo, sean un fracaso, pues no se cuenta con la necesidad de garantizar mejores ingresos a la poblacin que les permita mantener la condicin de formalidad otorgada a travs de la entrega de vivienda en el proceso de reubicacin, cuando la poblacin no cuenta con recursos
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econmicos para pagar la cuota de la vivienda nueva y los servicios pblicos, en corto tiempo su situacin colapsa. Otro factor a analizar en el caso del PRIMED, tiene que ver con la prevalencia a la intervencin frente a amenazas de tipo natural, relacionadas con los deslizamientos, pero como se dijo antes deja por fuera una gama amplia de amenazas que se asocian a estos barrios. 5.3.2 Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en el Valle de Aburra. La Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln, a travs del Centro de Estudios del Hbitat Popular, CEHAP realiz este proyecto mediante contrato con el rea Metropolitana del Valle de Aburr, como parte de su Programa de Fortalecimiento Institucional para la Gestin Ambiental Urbana, FIGAU cofinanciado por el Banco Mundial. Se ha cumplido el objetivo general que se haba trazado el proyecto de Proponer criterios, variables e indicadores ambientales que dejen establecidos los lineamientos para la definicin de una Poltica Ambiental Metropolitana de Vivienda y Hbitat bajo la consideracin de que las polticas de Estado procuren el desarrollo social sostenible con equidad y eficiencia. La investigacin comienza analizando el ambiente, como uno de los ms grandes problemas humanos, que enfrenta la civilizacin actual y el cual es podra considerarse como el resultado de los modelos de desarrollo imperantes y donde las relaciones entre los diferentes niveles de la poblacin tienen que ver con la situacin ambiental de las diferentes ciudades no solo de nuestro pas, sino tambin del mundo. Sobre la problemtica ambiental, existen mltiples percepciones fragmentadas, donde predomina la preocupacin por el inventario de recursos naturales indispensables para mantener el modelo de desarrollo. Se puede decir entonces, que el problema ambiental es ante todo un problema humano, porque es generado por la actividad humana, porque los seres humanos son los receptores ltimos de los efectos y porque slo a ellos incumbe definir, entender y solucionar la problemtica. Las evidencias de la magnitud de la degradacin ambiental han generado la adopcin de un nuevo trmino, desarrollo sostenible. Como sealan Morin y Kern la idea de desarrollo sostenible comporta poner en dilogo la idea de desarrollo que comporta el aumento de la contaminacin, y la idea de medio ambiente, que precisa la limitacin de las contaminaciones: Sin embargo, la idea de desarrollo permanece an trgicamente subdesarrollada; todava no se ha repensado realmente, ni siquiera en la idea de desarrollo sostenible. Para una comprensin integral de la dupla ambiente y sostenibilidad se hace necesario poner en debate una serie de conceptos que, aunque aparentemente buscan un mismo fin, en muchos casos se contraponen. Hay grandes debates
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como por ejemplo el que propone Naredo frente a la insostenibilidad de las actuales conurbaciones urbanas, mientras otros autores hacen smiles como Edelman en su texto La ciudad como ecosistema: administracin del medio ambiente y la contaminacin. Dice el autor, que una meta apropiada del desarrollo sostenible debera ser satisfacer las necesidades humanas dentro de todas las ciudades (y las zonas rurales) con un nivel de uso de recursos y de generacin de desperdicios dentro de cada regin y dentro de la nacin y el planeta que sea compatible con la viabilidad ecolgica 30. Es una utopa exigir que las ciudades no se abastezcan de recursos aledaos, lo que si es posible es pretender la disminucin del nivel de utilizacin de recursos y produccin de desperdicios, tanto a productores como a consumidores, para detener, o al menos reducir los efectos ecolgicos perjudiciales. As, la ciudad es mirada ms all de su desempeo individual, en relacin con los sistemas locales, nacionales e internacionales. Los problemas del medio ambiente urbano no, se pueden administrar estrictamente dentro de los confines de las fronteras polticas de la ciudad. Requiere contar con sistemas administrativos locales, regionales y nacionales, con una estructura flexible y pragmtica. Es necesario dirigir atencin hacia el problema del medio ambiente urbano, pues no existe conocimiento y conciencia de su importancia, tanto de la comunidad en general, como de los encargados de las formulaciones de las polticas. Cabe anotar segn el estudio mencionado como se presenta reduccin de dos tipos de reas importantes del Valle de Aburr: en primer lugar las aptas para construccin, cuya escasez creciente ha forzado la expansin hacia otras que alojan capital natural valioso y no reemplazable (reas en las mrgenes de las quebradas tributarias del ro Medelln, por ejemplo); en segundo lugar, aquellas reas que no brindan condiciones geotcnicas seguras para la construccin de viviendas e infraestructura (zonas de altas pendientes susceptibles de deslizamientos o expuestas a avenidas torrenciales). En este sentido cuando se analiza el tema de la habitabilidad en un territorio como el del Valle de Aburr se deben tener en cuenta las repercusiones que el crecimiento urbano genera sobre la calidad de vida de la poblacin que lo habita, entre otras la reduccin de las reas naturales repercute en la alteracin del microclima urbano, por el aumento de contaminacin y la reduccin de la capacidad del sistema para asimilarla. Por otra parte, en algunas zonas donde se respetan las restricciones para construccin en reas de riesgo, se dan procesos parciales de recuperacin preservacin de ciertas condiciones naturales crecimiento de rastrojos, mejora en la retencin de agua y retorno de algunas especies animales). El conjunto
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25 EDELMAN, David. La ciudad como ecosistema: la administracin del medio ambiente y la contaminacin. En: ROJAS, Eduardo y DAUGHTERS, Robert (eds), La ciudad en el siglo XXI. Simposio de buenas practicas en gestin urbana en Amrica Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo.1998. p. 329.
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de efectos ambientales asociados a la expansin de poblacin confluye en las condiciones de habitabilidad como sumidero final afectado por aquellos. Otro de los aspectos que analiza como problemticas ambientales del Valle de Aburr, es el que tiene que ver con: Efectos de la conurbacin sobre el espacio en el Valle de Aburr, este segn el documento se debe entre otros aspectos a los siguientes: El aumento de la poblacin por crecimiento vegetativo y por inmigracin, sumado al dficit acumulado de vivienda, genera una alta demanda de vivienda, infraestructura y equipamientos que para su satisfaccin exige cada da ms espacio apto para construir, en un territorio con caractersticas de tipo fsico, geomorfolgico, econmico y social que se traducen en un fuerte condicionante a la expansin y al crecimiento ordenado de la ciudad . Esta insuficiencia de terrenos aptos dentro del rea urbanizada consolidada y las reas a urbanizar, exige la habilitacin de reas sustituto con tratamientos informales en su mayora como: La expansin hacia reas suburbanas y rurales, que por lo general, y dadas las restricciones, se hace sobre predios con mnimas posibilidades de desarrollo futuro y alto riesgo, lo que genera sobrecostos en el urbanismo y en la habilitacin futura de las viviendas, reduccin de las zonas naturales y otros efectos. Expansin de las reas conurbanas hacia otras reas urbanas del Valle de Aburr, lo que traslada sus problemas a los dems centros urbanos, donde existen menos alternativas y recursos para dar respuesta a la problemtica de empleo, salud, educacin, recreacin y seguridad a esa poblacin en crecimiento y generando deterioros ambientales en estas localidades. Expansin sobre zonas de riesgo o de uso pblico. Densificacin o redensificacin al interior de las ciudades, como se plantea en los diferentes planes de ordenamiento territorial, para optimizar los recursos y la infraestructura instalada para desestimular la expansin hacia las reas suburbanas y rurales, en razn de los costos que su urbanismo implica y de las distancia respecto a los ncleos urbanos, etc. Sin embargo, esto requiere plantear un tipo de ciudad menos insostenible y revisar condiciones reales como la capacidad de soporte de estructuras, servicios, redes, vas, equipamientos colectivos, espacio pblico, etc. La redensificacin, puede traducirse tambin en la reduccin de los estndares de calidad de vida y de habitabilidad, en tanto se reducen los espacios vitales, se incrementa la ocupacin de vas, espacios pblicos, servicios comunitarios y otros, lo que podra implicar hacinamiento y estilos de vida perjudiciales.
Entre los criterios para la formulacin de la poltica ambiental de vivienda y hbitat, resalto uno de ellos que tiene que ver con el tema de investigacin, esta se denomina Vivienda digna, saludable y segura y plantea las
siguiente estrategia:
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Localizacin adecuada de la poblacin desplazada y potenciacin de los aspectos solidarios. La incorporacin, en calidad de ciudadanos con plenos derechos, de la poblacin desplazada cuyo regreso al sitio de procedencia no sea posible, exige programas que vayan ms all de la atencin coyuntural a sus necesidades bsicas y que superen la fase de atencin humanitaria. Se deber dar nfasis a su capacitacin y vinculacin laboral y su ubicacin en la centralidad regional ms prxima a su entorno de origen o donde se garantice su seguridad. Se potenciarn las capacidades de esta poblacin, en particular las redes sociales mecanismos solidarios que se crean o fortalecen cuando se comparten las crisis de adaptacin. Se debe contar con recursos pblicos para financiar procesos de reconstruccin31. Este estudio reafirma la relacin existente entre el crecimiento poblacional y la alta demanda de vivienda, infraestructura y equipamiento que para su satisfaccin exige cada da mas espacio apto para construir, espacio con que no cuenta el valle de Aburr. Esta postura refuerzo uno de los elementos desarrollado mas adelante en la investigacin y segn el cual la vulnerabilidad urbana es creciente en relacin directa con el crecimiento poblacional de la ciudad, a mayor crecimiento poblacional mayor vulnerabilidad. Las propuesta que el estudio plantea para dar solucin a la problemtica de escasez de suelo alto, esta muy relacionada con los tratamientos urbansticos como instrumento de planificacin, que permitirn modificar la conformacin inicial actual y recomponerla como alternativa para superar la problemtica. 5.3.3 Formulacin del Plan Ambiental Municipal -PAM- y Diseo del Modelo del Sistema de Gestin Ambiental Municipal -SIGAM- Etapas 1 y 2. Este estudio fue contratado por la Alcalda de Medelln y su secretaria de medio Ambiente con el Con CONSORCIO CORPORACIN GAIA FRANCISCO CORREA B, informe entregado en Julio de 2003. El informe contiene las problemticas relacionadas con el estado de los recursos naturales en relacin con los componentes fsico-bitico-urbano, sociocultural-simblico y de productividad y sostenibilidad, donde se incorpora la herramienta del Enfoque del Marco Lgico, (EML) para establecer las caractersticas, potencialidades y tendencias de las mismas, con miras a la consolidacin de una lnea base de indicadores de impacto y sostenibilidad ambiental para el municipio. En el anlisis del componente suelo se presentan las siguientes problemticas:
31
Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en el valle de Aburra. CEHAP, Universidad nacional de Colombia sede Medelln, pagina 182.
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Tabla 9: Problemticas identificadas desde el componente geoesfrico

PROBLEMTICA CAUSAS No se cuenta con planes mineros y de manejo ambiental adecuados. Falta de compromiso de los propietarios para mejorar las condiciones de explotacin. Incremento de problemas de erosin, movimientos en masa y sedimentacin en cauces. TENDENCIA GESTIN Convenios de produccin limpia Capacitacin a pequeos mineros y minera ilegal. Aplicacin efectiva Va en de normas y aumento controles tcnicos y ambientales por parte de las entidades responsables. POTENCIALIDAD
Explotaciones mineras inadecuadas
Recuperacin del entorno. Diseo de senderos y espacios de esparcimiento para la poblacin.
Censo actualizado y programa de Incremento de poblacin reubicacin de desplazada. Incremento en la viviendas. Reforestacin de ocupacin de zonas no laderas. aptas para construccin Aplicacin efectiva Recuperacin de de viviendas. de normas de zonas verdes. Aumento del Desconocimiento de la control y Disminucin de riesgo asociado magnitud de la amenaza. Va en seguimiento. probabilidad de con movimientos Incremento de los niveles aumento Ejecucin de prdida de de pobreza en la en masa poblacin. estudios y diseos personas, bienes y para recuperar servicios. Ausencia de control zonas inestables. efectivo del municipio. Implementacin de Intervenciones inapropiadas sobre el metodologa unificada de suelo (Cortes y llenos evaluacin de inadecuados). riesgos. Incremento de poblacin desplazada. Censo actualizado Incremento en la y programa de ocupacin de cauces y reubicacin de quebradas para la viviendas. construccin de viviendas. Reforestacin de Recuperacin de Desconocimiento de la microcuencas. zonas verdes. Aumento del magnitud de la amenaza. Aplicacin efectiva Disminucin de riesgo asociado Incremento de los niveles normas de Va en de probabilidad de con de pobreza en la control y aumento prdida de desbordamientos poblacin. seguimiento. personas, bienes y e inundaciones Ausencia de control Ejecucin de servicios. efectivo del municipio. estudios y diseos Intervenciones para recuperar inapropiadas sobre las zonas inestables. quebradas (botaderos, Limpieza de cortes, llenos, quebradas. canalizaciones y obras hidrulicas inadecuados).
Fuente: Plan Ambiental Municipal 2003
El Plan ambiental Municipal, presenta un gran avance en la medida en que reconoce la relacin de la temtica del riesgo, con el rea Ambiental y lo considera un problema ambientan que de manera directa afecta el componente denominado por el geoesferico, refirindose al componente suelo.
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Este estudio en la Tabla 6 denominada problemticas en el componente geoesferico, describe la problemtica que afecta dicho componente, entre las que se desatacan estn: la primera aumento del riesgo asociado con movimientos en masa, en la misma tabla describe las siguientes como sus causas: Incremento de poblacin desplazada, Incremento en la ocupacin de zonas no aptas para construccin de viviendas, desconocimiento de la magnitud de la amenaza., incremento de los niveles de pobreza en la poblacin, ausencia de control efectivo del municipio, intervenciones inapropiadas sobre el suelo (Cortes y llenos inadecuados). La segunda: Aumento del riesgo asociado a desbordamientos e inundaciones, donde seala como causas las siguientes: incremento de la poblacin desplazada, Incremento en la ocupacin de cauces y quebradas para la construccin de viviendas, Desconocimiento de la magnitud de la amenaza, Incremento de los niveles de pobreza en la poblacin, Ausencia de control efectivo del municipio, Intervenciones inapropiadas sobre las quebradas (botaderos, cortes, llenos, canalizaciones y obras hidrulicas inadecuados). En las causas presentadas, para cada una de las problemticas relacionadas con dicho componente, se evidencian varios tipos de vulnerabilidades (educativa, social, econmica, poltica y tcnica) presentes en algunos sectores de la poblacin de Medelln, donde esta problemtica es permanente. Aunque dicho estudio no explicita el trmino vulnerabilidad, en la presentacin de la problemtica este se hace evidente. En cuanto a las acciones relacionadas con la gestin ambiental que se deben emprender, cabe destacar como estas se centran para ambas problemticas, por un lado en la conformacin de instrumentos (Censo, metodologa unificada de evaluacin de Riesgos) que en ultima instancia apuntan a la construccin de un sistema de informacin ambiental referido a en particular a la temtica del riesgo y por otro lado le asigna valoracin a la necesidad implementar una normativa que restrinja condiciones asociadas a las cusas y que apoye la labor de planificacin. 5.4 Estado del Recurso Suelo en Medelln. La Contralora General de Medelln, realiza anualmente un informe denominado Estado de los recursos naturales y del medio ambiente, en l, en cumplimiento del articulo 268 de la constitucin poltica, presenta el informa anual sobre el estado de los recursos correspondiente al ao 2002, en la ciudad de Medelln. El informe realiza un anlisis de las condiciones actuales de la ciudad, adems tiene en cuenta la percepcin que tiene la sociedad de los fenmenos y problemticas relacionadas con el mbito urbano. En el numeral 2.4 el informa analiza el estado del recurso suelo, el suelo es un recurso valioso y muy sensible a las actuaciones humanas; las mayores
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afectaciones se han dado por procesos constructivos de la ciudad, por esto es necesario analizar dicha afectacin en el caso de Medelln, observando su relacin con situaciones de amenaza y riesgo en la ciudad. En cuanto al propsito institucional, en este recurso, el componente ambiental del Plan de Desarrollo 2001-2003, si bien plantea algunas lneas estratgicas compatibles con las formuladas en el POT, se observa que para la concrecin de las mismas no se les define metas que permitan medir los resultados de la gestin en este campo.32 En el informe del ao 2002, no se retoman datos estadsticos que den cuenta del estado del recurso ligado a las zonas de riesgo. Segn este informe la percepcin social de la problemtica del recurso suelo, con base en las quejas presentadas en los municipios del Valle de Aburr son las siguientes: Botadero de basuras, botadero de escombros, construccin, escombros, invasin de terrenos, materiales en el espacio publico, movimientos de tierra, ocupacin del espacio pblico, residuos hospitalarios y vertimiento a suelos. Las quejas asociadas a la problemtica del recurso suelo, representan el 10 % de las quejas totales, el 41 % de las quejas referentes al recursos suelo tienen que ver con materiales en espacio publico, as como por ocupacin del mismo, el 29 % se relacionan con escombros y un 15 % con actividades de construccin que obstruyen calles y aceras. Sin embargo el mirar el estado del recurso suelo nicamente desde las quejas deja de lado la problemtica asociada a la poblacin asentada en zonas de riesgo, problemtica relacionada de forma directa con dicho recurso. Retomando la informacin presentada en el documento Estado de los recursos naturales en la ciudad de Medelln, correspondiente al ao 2001, se tienen los siguientes datos estadsticos:
Tabla 10: Identificacin de los eventos de riesgo en Medelln. Ao Inundaciones Deslizamientos Daos Estructura 1992 272 80 18 1993 516 533 47 1994 194 222 43 1995 21 191 68 1996 178 691 68 1997 156 162 131 1998 351 1402 827 1999 408 1148 839 2000 182 783 792 2001 325 154 170 Totales 2603 5366 3003 Fuente: informe del estado de los recursos naturales 2001, contralora general de Medelln, 2002.
32
Tomado del Estado de los Recursos Naturales, Contralora General de Medelln., 2002.
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En el cuadro anterior se observa como para el 2001, las inundaciones se incrementaron, mientras que los deslizamientos y los daos estructurales se redujeron. 5.5 Conceptualizacin de la gestin del riesgo desde los Planes integrales de mejoramiento y manejo de microcuencas (PIOM). El proyecto denominado metodologa para la formulacin de planes integrales de mejoramiento y manejo de microcuencas (PIOM), realizado por el Instituto Mi Ro, la Universidad Nacional de Colombia y Corantioquia. Se retoma para el caso particular del tema de estudio, debido a que la cuenca objeto de anlisis de dicho estudio, es una cuenca con asentamientos humanos en su rea de influencia directa y con asentamientos en zona de riesgo. El diagnstico que se realiz, apunto a tener una comprensin de la situacin actual de la cuenca. Busc evaluar el estado real de la misma, determinado cuales eran los problemas y recursos actuales, cuales eran las instituciones involucradas, en ltima instancia busc caracterizar la cuenca desde todos los subsistemas que la componen y las variables de cada uno. Uno de los objetivos especficos que se propuso dicho estudio, fue determinar las zonas de riesgo a inundaciones, sanitario asociado a inundaciones, sismos y movimientos en masa, a travs del anlisis de la evaluacin de las amenazas respectivas y la vulnerabilidad social, econmica y fsica especifica para cada posible amenaza. Adems del diagnstico de la microcuenca basado en el anlisis por variables y componentes planteados, se identificaron cuatro aspectos fundamentales que el diagnstico tambin gener y desarroll de manera independiente, estos son: La definicin de las zonas de retiro a las quebradas y en general de las fuentes de agua superficiales. En este sentido para el estudio se considera que la poblacin asentada en las zonas de retiro esta en una zona de alto riesgo y debe ser reubicada. El anlisis de riesgo: mediante este anlisis se identificaron las zonas de la microcuenca expuestas a riesgos altos, moderados y bajos siguiendo una metodologa propuesta para tal efecto. La zonificacin. Identificacin de conflictos y potencialidades.
Uno de los grandes aportes que realiza este proyecto al tema de estudio (atencin y prevencin de desastres), tiene que ver con la inclusin del anlisis de la vulnerabilidad social, en dicho anlisis se identificaron las caractersticas de las familias ubicadas en las zonas de alto riesgo recuperable o no recuperable, identificando la cohesin social y la organizacin comunitaria en caso de ocurrencia de un evento desastroso, as como su grado de instruccin o escolaridad para enfrentarlo. Otro aporte importante, tiene que ver con la estimacin del riesgo, como resultado de la combinacin de una amenaza especfica, con los indicadores de vulnerabilidad que le son propios para producir la estimacin del riesgo ante esa amenaza.
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La propuesta del PIOM, se apoya en el sistema de informacin desarrollado, la construccin de mapas temticos para las amenazas y vulnerabilidades especficas, le permiti realizar mltiples combinaciones por medio del lgebra de mapas para la estimacin de riesgos especficos. A diferencia de la metodologa tradicional donde la zonificacin del riesgo, consiste en la construccin de un nico mapa de riesgo, producto de la combinacin de un mapa de amenaza total con uno de vulnerabilidad total; la propuesta desarrollada por el PIOM, tiene en cuenta que muchos fenmenos a considerar en la amenaza y la vulnerabilidad involucran diferentes escalas temporales y espaciales y normalmente las combinaciones no son lineales, reunir en un mapa todos los eventos puede resultar en sobre estimacin o subestimacin del riesgo. El estudio realiza consideraciones a tener en cuenta en la construccin de un modelo de gestin del riesgo: El hombre se convierte en desencadenante de procesos, cuando interviene el medio de manera desordenada, los movimientos en masa y muchas de las inundaciones de las zonas urbanas ilustran este concepto. Cuando se mira el tema de las amenazas naturales, debe reconocerse la complejidad de las interacciones entre estas y el hbitat del hombre, as como la importancia de encaminar los estudios de las amenazas a desarrollar metodologas que sirvan de base al ordenamiento territorial. Se considera que la visin de las amenazas de forma independiente esta ms acorde con el esquema de sostenibilidad que se pretende dar a la planificacin del territorio y particularmente a la zonificacin del riesgo. La combinacin de las amenazas independientes con las vulnerabilidades social, econmica y fsico espacial especficas a cada una de ellas resultar en la zonificacin de riesgos especficos.
Conclusiones. El plan de Ordenamiento territorial de Medelln, plante en sus objetivos estratgicos: ciudad social y equilibrada, para lo cual debe garantizar para un gran porcentaje de la poblacin, superar los niveles de marginalidad, los cuales se expresan en los rasgos de la informalidad que por un lado aparece en el espacio publico y por otro como asentamientos no planificados ubicados en el suelo de proteccin. Esto se liga a la propuesta de una ciudad ambientalmente sostenible, donde el criterio que debe prevalecer es el uso racional del suelo, para lo cual es necesario garantizar la recuperacin de suelos de proteccin que actualmente estn ocupados por asentamientos humanos. Se espera a futuro una ciudad, que en su configuracin espacial no ria con los factores biofsicos del lugar donde se emplaza, en este caso el Valle (visin de futuro de largo plazo). En los diferentes objetivos el plan de ordenamiento propone las siguientes polticas con miras a reducir la situacin de riesgo presente en algunos sectores de la poblacin:
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Limitar el crecimiento de la ciudad, sobre los bordes de caractersticas restrictivas al desarrollo urbano. Frenar el crecimiento en los bordes de ciudad que presentan altas restricciones ambientales.
Aunque en el plan de Ordenamiento territorial, se plante la realizacin de censos y la identificacin de acciones para disminuir la problemtica presente en las zonas con condiciones de riesgo, esta sigue enfocada al componente de vivienda y no presenta ninguna propuesta que permita diagnosticar o evaluar riesgos debido a amenazas diferentes a las naturales. En este sentido se recomienda aplicar la norma sismorresistente NSR-98 como una medida preventiva, pero solo se asocia a la problemtica que viven los pobladores asentados en reas con restricciones para ser urbanizadas. Todos los estudios analizados para esta investigacin y que tienen como objeto de estudio Medelln o el Valle de Aburra, coinciden en entender la relacin existente entre las zonas de riesgo y los problemas ambientales de la ciudad, en el documento Criterios ambientales se realiza un aporte relacionado con el planteamiento de la relacin riesgo - habitabilidad, esta en trminos de la evaluacin de calidad de vida. Es necesario que la municipalidad a travs del SIMPAD, integre los elementos aportados por cada uno de los estudios aqu presentados y los dems que existan, con el fin de construirn sistema de informacin ambiental (lnea riesgo) que le permita a la oficina de planeacin tomar decisiones respecto a lo que deben ser las polticas de ordenamiento del territorio. Solo el estudio del plan Ambiental Municipal, el plan de ordenamiento territorial y el de criterios ambientales, consideran el riesgo como una problemtica ambiental, pero aunque reconocen esta caracterstica como fundamental, la olvidan al momento de disear acciones y es all donde la relacin con el medio ambiente se queda de lado y el anlisis y posterior creacin del plan de accin que debera dar cuenta de lo complejo, se pierde desde la respuesta encaminada al componente de vivienda e infraestructura. El P.A.M reconoce dentro de las causas de las problemticas relacionas con el tema del riesgo, elementos de orden poltico, econmico, social, educativo, etc; que aunque no se definen como vulnerabilidades, lo son. Si se quiere contar con un instrumento de planificacin que incluya esta temtica debe integrarse la informacin que cada una de las instituciones posee, con miras a unificar criterios y parmetros de intervencin.
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CAPITULO VI. LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN EL TERRITORIO MUNICIPAL, MUNICIPIO DE YARUMAL.
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La Universidad Nacional de Colombia sede Medelln, desde el Instituto de estudios ambientales (Idea), formul en el ao 2003 para Corantioquia, el Sistema de Gestin ambiental Municipal para tres Municipios prototipos de la jurisdiccin, municipios seleccionados por presentar criticidades ambientales en sus centros urbanos y alta concentracin de poblacin en los mismos, estos fueron Yarumal, Puerto Berro y Caucasia. Para esta investigacin se toma como uno de los casos de anlisis el Municipio de Yarumal, experiencia que se conoce por la participacin de la investigadora en la formulacin del SIGAM. 6.1 Diagnstico ambiental del Municipio de Yarumal. La problemtica ambiental en el municipio Yarumal, en gran medida est asociada a las actividades productivas, es as como en el rea urbana con una actividad comercial predominante, es a esta, a la cual, se asocian algunos de los problemas ambientales de la cabecera, como son: la prdida del espacio pblico, la congestin vehicular y por ende la contaminacin del aire, la generacin de ruido, etc. Como problemtica indirecta relacionada con su categora de centro regional, la demanda de vivienda y suelo urbanizable. Cabe anotar cmo en el rea urbana existen tambin problemticas ambientales asociadas a las condiciones particulares del territorio donde se desarroll la misma, tal es el caso de asentamientos humanos en zonas que presentan amenaza alta por movimientos en masa. Cada una de las problemticas identificadas en el territorio municipal fueron traducidas a lo que denominamos tensiones, problemas generados en la relacin poblacin-recursos naturales. A continuacin se presenta, el resumen de las tensiones identificadas: Tensiones rea rural 1. 2. 3. 4. 5. Distribucin inequitativa de la tierra causada por el predominio de los latifundios para la actividad ganadera sobre los minifundios. Deterioro de la habitabilidad debido a condiciones inadecuadas de la estructura fsica de la casa. Degradacin del suelo y la calidad del agua por la utilizacin de sistemas inadecuados de explotacin y beneficio de la actividad minera. Contaminacin del suelo, el agua y la atmsfera por disposicin inadecuada de aguas residuales de origen domstico. Deterioro de la calidad y cantidad del recurso hdrico por presencia de actividades humanas en las zonas de retiro de fuentes de agua, nacimientos y humedales. Presin sobre las reas con vegetacin natural protectora por la ampliacin de la frontera agropecuaria.
6.
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Prdida de la capacidad productiva del suelo por el uso actual del suelo no acorde con su aptitud de uso. 8. Contaminacin del suelo, el agua y la atmsfera por disposicin inadecuada de residuos slidos. 9. Disminucin de la habitabilidad debido a la falta de valoracin de los espacios pblicos naturales. 10. Condiciones de hacinamiento en la casa debido al alto dficit cuantitativo y a la dificultad de algunos sectores de la poblacin para el acceso a la misma. 11. Dificultades de accesibilidad y movilidad de los habitantes rurales por inexistencia o deficiencia de vas. 12. Riesgos para la salud humana por la baja cobertura en el abastecimiento de agua potable. Tensiones rea urbana 1. 2. 3. 4. Dficit de espacio pblico debido a la alta demanda de suelo urbanizable. Deterioro de la habitabilidad debido a condiciones inadecuadas de la estructura fsica de la casa. Dificultades de accesibilidad y movilidad de los habitantes por inexistencia o deficiencia de vas. Condiciones de hacinamiento en la casa debido al alto dficit cuantitativo y a la dificultad de algunos sectores de la poblacin para el acceso a la misma. Riesgos para la salud humana por la baja cobertura en el abastecimiento de agua potable. Inundacin de las vas y viviendas por carencia o inadecuada red hidrulica de aguas lluvias. Contaminacin del suelo, el agua y la atmsfera por disposicin inadecuada de aguas residuales de origen domstico e industrial. Contaminacin del aire debido a emisiones atmosfricas generadas por la actividad industrial. Deterioro de la calidad y cantidad del recurso hdrico por presencia de actividades humanas en las zonas de retiro de fuentes de agua, nacimientos y humedales. Asentamientos humanos y actividades econmicas en zonas de amenaza alta por inundacin. Asentamientos humanos y actividades econmicas en zonas de amenaza alta por movimientos en masa. Presin sobre los escenarios naturales (zonas verdes, quebradas, humedales) por la ampliacin de zona urbana. Contaminacin del aire por las emisiones y partculas generadas por la congestin vehicular y el trnsito por vas sin pavimentar. Contaminacin del aire por ruido generado por actividades comerciales y de servicios. Contaminacin del suelo, el agua y la atmsfera por disposicin inadecuada de residuos slidos. Incompatibilidad entre por el uso del suelo industrial, comercial y de servicios en zonas de predominancia residencial.
7.
5. 6. 7. 8. 9.
10. 11. 12. 13. 14. 15.
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6.2 Diagnstico de Amenazas. De acuerdo con el Plan Bsico de Ordenamiento Territorial del municipio, se zonific el municipio y sus reas urbanas en amenaza alta, media y baja dependiendo de las caractersticas propias de terreno. De igual forma se zonificaron las zonas de riesgo en el rea urbana dependiendo del tipo de amenaza que la afecta y la vulnerabilidad de la infraestructura fsica a este tipo de eventos. A continuacin se hace una introduccin a cada uno de los procesos evaluados en la zonificacin de amenazas y posteriormente se hace relacin con la zonificacin realizada por el PBOT. Remociones en masa. Este trmino se utiliza de manera general para designar una variedad de procesos mediante los cuales masas de suelo y roca son movidas, como una sola unidad o en pocas unidades discretas, por accin de la fuerza de gravedad, en forma rpida o lenta, de un lugar a otro (Bahamn & Gaitn, 1981). La gran mayora de las remociones en masa que ocurren en nuestro pas se presentan en suelos bien desarrollados y son desencadenadas como consecuencia de las fuertes lluvias. Los principales factores que favorecen el desencadenamiento de remociones en masa son el relieve, la geologa, el clima e indudablemente, la accin antrpica. El relieve influye en la medida en que las rocas y suelos poseen propiedades mecnicas que determinan la altura y pendiente mximas a la que el material es estable, por debajo de las cuales no se presentan remociones en masa. La geologa, incluyendo no slo el tipo de litologa, sino tambin la presencia de estructuras tales como fallas y la actividad ssmica, puede condicionar o no la ocurrencia de remociones en masa. El clima, de acuerdo con las caractersticas que presenta, puede favorecer la inestabilidad del subsuelo al aportar grandes cantidades de agua lluvia, la cual, adems de aumentar la presin de poros y fisuras en el suelo y el peso del mismo, favorece los procesos erosivos al formar corrientes superficiales. Cuando la actividad humana se realiza sin ninguna planificacin, especialmente en obras viales, explotacin de minas, desarrollos urbansticos, rellenos mal efectuados, cortes en el perfil natural de las laderas, deforestacin y prcticas agrcolas inadecuadas entre otros, promueve procesos de inestabilidad en suelos que en cierta medida son vulnerables a esta clase de fenmenos. 6.2.1 Amenazas de origen natural en el rea rural Se presenta un anlisis general de las amenazas naturales que presenta el muncipio. Amenaza rural por erosin y movimientos en masa
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De acuerdo con el PBOT el municipio de Yarumal se encuentra en su gran mayora en amenaza media por procesos de remocin en masa, la cual fue identificada en las siguientes veredas: El Pueblito, La Conspiracin, Carolina, Aguacatal, Corcovado, Cedeo, La Cordillera, Montebello, Ro Abajo, La Pailita, El Hormiguero, La Torre, La Bramadora, Chorros Blancos, Jos Mara Crdoba, Chorros Blancos Arriba, Chorros Blancos Abajo, Caaveral, La Estrella, Candelaria, Santa Rita, El Respaldo, Santa Juana, Tobn, La Esmeralda, La Zorra, La Loma, Cruces, La Argentina, Santa Isabel, Llanos de Cuiv, La Piedra y La Teresita. Las zonas categorizadas como en amenaza alta de acuerdo con el PBOT son las siguientes veredas: El Cedro, Media Luna, Chorros Blancos Arriba, Ventanas, San Roque, Rosario, Mina Vieja, Espritu Santo, Yarumalito, La Siria, La Gabriela, La Argentina, El Retiro, La Bella, La Ceja, Chorros Blancos, El Llano, La Loma, San Antonio y El Hormiguero. Existe concentracin de procesos erosivos y movimientos en masa en las veredas El Llano, El Hormiguero y El Cedro, siendo estas zonas de especial cuidado ya que se observa una morfodinmica demasiado activa, la cual puede, como en el caso de El Llano, sino se trata en el corto plazo, provocar problemas irreversibles y de gran impacto al medio ambiente. Igualmente las zonas de amenaza baja estn definidas en las siguientes veredas: La Candelaria, Ventanas, Chorros Blanco Arriba, La Torre, Cedeo, El Respaldo, Santa Juana, La Teresita, Llanos de Cuiv, La Piedra, Santa Isabel y un sector muy pequeo de la vereda El Hormiguero (Plan Bsico de Ordenamiento territorial, 1999). De acuerdo con el anlisis realizado en el PBOT existen unas zonas ya identificadas como zonas inestables que son la del Corregimiento de Ochal y el sector de Cedeo y El Cedro. La mayor parte de este sistema inestable corresponde a procesos ocasionados por infiltracin y mal manejo de aguas superficiales. En el caso del Corregimiento de Ochal la situacin identificada (Idea-UN, 2001) corresponde a procesos de erosin remontante asociada a las fuertes pendientes, a las lluvias torrenciales, la escasa cobertura vegetal protectora de los suelos, y falta de mantenimiento de caminos y carreteras veredales, unido al tipo de rocas aflorantes en la zona, hace que las vertientes sean altamente susceptibles a la ocurrencia de fenmenos de erosin hdrica de diferentes tipos, con la predominancia de erosin concentrada del tipo carcavamiento remontante y erosin a lo largo de los cauces por la accin de flujos torrenciales que circulan con alguna regularidad. En la vereda El Llano se identificaron 15 viviendas en riesgo para el ao 2002, fecha en la cual la Universidad Nacional entreg el estudio. La probabilidad de que este nmero aumente es alta. Para el sector del corregimiento de Cedeo y El Cedro, la situacin identificada corresponde a una zona tectnicamente afectada por la influencia de las fallas
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satlites del sistema Cauca- Romeral, Santa Rita y Sabanalarga, que con las fuertes pendientes que presenta la zona y la situacin hidroclimtica, la hacen fuertemente susceptible a presentar procesos de remocin en masa y avenidas torrenciales en las corrientes de la zona. Para la regin de Cedeo y La Bramadora, fuera de las condiciones naturales inestables se suma la explotacin del mineral de talco que se est realizando en la zona, la falta de tcnica minera, la falta de instrumentos y maquinaria adecuada para este tipo de explotacin, hacen de esta actividad un desencadenante de procesos erosivos debido al mal manejo de las aguas superficiales utilizadas para lavar el material. Muchas fuentes son desviadas sin ninguna precaucin o el agua es conducida por tubos y mangueras que posteriormente son vertidas vertiente abajo sin ningn control, ocasionando desestabilizacin de vertientes y eventuales movimientos en masa que ya han causado daos materiales y prdida de vidas humanas. Parte de las Veredas Yarumalito, Mina Vieja, Rosarito, San Roque, la Siria, La Bella, San Antonio, La Argentina, La Gabriela y Espritu Santo corresponden a zonas de fuertes pendientes y problemas de deforestacin las cuales presentan mayor probabilidad de presentar fenmenos de remocin en masa con un uso inadecuado de suelo. En estas veredas se deben restringir los usos agrcolas y ganaderos a solo aquellos que cumplan con normas tcnicas adecuadas. A continuacin se presenta en la tabla 35 la semaforizacin a nivel general de las veredas de acuerdo al rea que presenta en amenaza alta por deslizamientos, solo se tiene en cuenta en esta clasificacin la categora amenaza alta, ya que las categoras media y baja son mitigables y no se convierten en una tensin para el municipio. Esta clasificacin se evalu valorando el rea que cada una de las veredas presenta en amenaza alta por deslizamiento, con relacin al rea total de la vereda; de acuerdo a este porcentaje se clasifico en baja, media y alta, correspondientes a los colores verde, amarillo y rojo respectivamente, cada uno de estos valores representa la intensidad de afectacin. Esta Semaforizacin representa una priorizacin de veredas a intervenir, de acuerdo con el grado de afectacin, las rojas y amarillas requieren una intervencin inmediata como recuperacin de reas degradadas, planes de manejo de cuencas y proyectos de reforestacin y manejo de aguas superficiales. En este semaforizacin solo se tuvo en cuenta nicamente el rea, lo ideal es involucrar el nmero de poblacin afectada pero para ello se requiere de un censo rural que permita la evaluacin de la infraestructura en riesgo.
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BAJA (0-3) MEDIA (4-6) ALTA (7-10)
Tabla 11: Semaforizacin veredal con el acuerdo al rea que presenta en amenaza alta por deslizamientos.
No
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52
VEREDA
Caaveral Carolina Cedeo Chorros Blancos Chorros Blancos Abajo Chorros Blancos Arriba Chorros Blancos del Medio Corcovado Cordillera Cruces El Aguacatal El Cedro El Hormiguero El Llano El Pueblito El Respaldo El Retiro El Rosarito El Yarumalito Espritu Santo Jos Mara Crdoba La Argentina La Bella La Bramadora La Candelaria La Ceja La Conspiracin La Esmeralda La Estrella La Gabriela La Loma La Parlita La Piedra La Siria La Torre La Zorra Llanos de Cuiva Mallarino Media Luna Mina Vieja Montebello Ochali Ro Abajo San Antonio San Roque Santa Isabel Santa Juana Santa Rita Santa Teresita Tobn Ventanas Zona Urbana
% Alta
43,6 0,4 38,8 47,9 29,9 29,0 0,0 4,1 43,3 41,2 0,0 75,1 31,9 72,9 47,5 32,4 53,9 81,9 85,3 75,3 13,3 47,9 81,7 1,7 28,7 45,0 41,2 33,1 4,3 63,0 28,1 0,0 0,0 63,8 17,5 9,8 1,8 8,4 81,3 80,4 26,0 50,7 0,0 71,4 63,9 31,2 18,8 21,3 38,8 27,3 19,9 64,9
%Media
56,4 99,6 56,7 52,1 70,1 54,3 100,0 95,9 56,7 58,8 100,0 24,9 66,4 27,1 52,5 58,0 46,1 18,1 14,6 24,7 86,7 52,1 18,3 98,3 47,8 55,0 58,8 66,9 95,7 37,0 71,9 98,5 85,1 33,6 52,5 90,2 74,0 91,6 18,7 19,6 74,0 49,3 100,0 28,6 36,1 60,6 66,8 78,7 43,1 72,7 59,6 35,1
%Baja
0,0 0,0 4,6 0,0 0,0 16,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,6 0,0 0,0 9,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 23,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,5 14,9 2,6 30,1 0,0 24,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 8,2 14,4 0,0 18,1 0,0 20,5 0,1
Total
2,765 11,256 18,338 1,496 4,665 21,154 5,389 14,238 11,192 7,016 12,043 18,102 16,726 4,061 7,477 20,209 9,998 6,645 19,343 30,655 9,983 35,131 8,298 6,41 9,107 2,962 25,709 56,982 4,26 15,361 6,878 7,858 6,13 6,396 9,489 3,489 10,041 3,16 16,963 22,847 6,086 5,315 1,383 18,436 28,614 39,149 27,482 15,056 11,682 24,909 21,728 12,202
Intensidad
5 1 4 5 3 3 0 1 5 5 0 8 4 8 5 4 6 9 9 8 2 5 9 2 3 5 5 4 1 7 3 0 0 7 2 1 1 1 9 9 3 6 0 8 7 4 2 3 4 3 2 7
Total general
722,264
127
Amenaza por Inundacin Las amenazas por inundacin se evalan principalmente en terrenos planos con pendientes suaves que varan entre 0% y 5%, correspondientes en su mayor parte, a los sectores ubicados en las mrgenes de los ros, quebradas, en los cambios de direccin de los cauces y en zonas bajas de relieve cncavo o en sectores con estructuras hidrulicas insuficientes. De acuerdo con el PBOT se identificaron las siguientes zonas en amenaza por inundacin: En la zona rural se presentan inundaciones a lo largo de las llanuras de inundacin de las quebradas Yarumalito, Santa Isabel, El Tambo, La Selva, Las Tapias, La Tolda y el ro Nech. Algunos sectores del ro Espritu Santo y de las quebradas Tablado, La Vega, Chorros Blancos y El Rosario, en las cuales algunos de sus afluentes pueden tener dinmica torrencial ya que presentan gradientes altos desde su nacimiento y a la llegada al ro o quebrada en mencin se suaviza; son susceptible a fenmenos torrenciales; adems en algunos de estos sectores se observa la presencia de bloques de tamaos variables. Esta amenaza es media. Amenaza por Avenidas Torrenciales
Las avenidas torrenciales son un fenmeno natural y frecuente en las zonas de vertiente. Se define como la probabilidad de ocurrencia de crecientes que transportan caudal slido (sedimentos de fondo y en suspensin, escombros, suelo y cobertura) y caudal lquido simultneamente, afectando a la poblacin y/o a la infraestructura; la magnitud de estos eventos depende principalmente de la intensidad de la lluvia. Se entiende por rgimen de corrientes, el grado de torrencialidad que puede presentar una corriente. Un ro es torrencial generalmente en los sectores medio y alto de las cuencas de alta montaa, por encima de los 1200 msnm; durante los perodos de lluvia intensa se producen corrientes rpidas y el caudal aumenta considerablemente. Dicho caudal est caracterizado por contener ms del 50% de su volumen slido de arrastre de fondo, en suspensin y en flotacin. Los efectos o estragos de este fenmeno se presentan, donde la corriente presenta un cambio en la pendiente de manera brusca. Cualquier estructura que se encuentre cerca o en el rea de influencia de los cauces sobre estas regiones, es altamente vulnerable a daos asociados con los procesos de sedimentacin, inundacin y destruccin. La tendencia de una cuenca hidrogrfica a presentar rgimen torrencial, se establece a partir de parmetros como el anlisis del clima, la geomorfologa, la cobertura vegetal, la geologa y el tipo de suelo y su susceptibilidad a presentar procesos erosivos.
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Los factores antes mencionados condicionan la susceptibilidad de ocurrencia de avenidas torrenciales, la cual se encuentra relacionada con agentes detonantes como precipitaciones fuertes, eventos ssmicos, represamientos, etc. Las condiciones topogrficas y climticas del Municipio de Yarumal favorecen la ocurrencia de fenmenos de carcter torrencial. Gran parte de las corrientes del municipio presentan este comportamiento y tienen un historial al respecto. Estas corrientes son identificadas como La Anime, La Honda, La Mara y La Mulata en el sector de la va a Cedeo y las quebradas El Secadero, La Angurria y San Mateo en el sector del Llano de Ochal; estas quebradas presentan las caractersticas topogrficas, cuencas deforestadas y problemas de estabilidad que propician avenidas torrenciales en pocas invernarles. De acuerdo con el Plan Bsico de Ordenamiento territorial se identificaron las siguientes fuentes de agua con rgimen torrencial: Es bien sabido el grave problema en que se encuentra en este momento la vereda El Llano, ya que la deforestacin, el uso inadecuado del suelo y las desviaciones de caudales fueron los agentes aceleradores de la dinmica torrencial en la quebrada en el transcurso de una fuerte precipitacin. Debido a las consideraciones anotadas, esta zona se encuentra en Amenaza Alta. En las quebradas Anime, La Honda y La Mara, la susceptibilidad es mayor ya que se observan procesos erosivos en grandes cantidades, lo cual en el proceso del desgarramiento de la capa vegetal y el transporte de sta en el curso de la corriente puede provocar represamiento y posterior avalancha del material retenido. 6.2.2 Amenazas de origen natural en el casco urbano Para el casco urbano del municipio de Yarumal se tom la zonificacin realizada por el PBOT y el estudio realizado por el DAPARD y la Universidad EAFIT, para los movimientos en masa e inundaciones. Amenaza por Inundaciones
Aunque las corrientes que pasan por el casco urbano del Municipio nacen en inmediaciones del Cerro Morro Azul, en pocas invernales llegan a tener un caudal bastante importante que puede afectar las viviendas aledaas. El grado de intervencin sobre estas fuentes ha puesto de manifiesto esta amenaza. De acuerdo con el estudio del DAPARD y la Universidad EAFIT y como se muestra en la figura 37, se tienen las siguientes zonas en amenaza alta dentro del municipio. Se tiene que la mayor problemtica identificada est asociada a las quebradas y por ende a las viviendas construidas en sus inmediaciones, entre los barrios que se identificaron en el PBOT estn: Epifanio Meja, Seor Cado, El Asilo, San Jos, La Pegadilla, La Cabaa, La Cuelga, Orfanato, Santa Matilde, La Inmaculada, Buenos Aires, Inmaculada 2, La Estacin, San
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Carlos y Piedra de los Aburridos; no quiere decir que todo estos barrios estn en amenaza, solo las viviendas aledaas a las corrientes de agua. Estas quebradas tienen accin sobre las viviendas en algunas ocasiones por efectos de inundacin y otro por la estabilidad de sus laderas, debido a que el material que estn socavando es bastante inestable. Amenaza por remociones en masa
De acuerdo con el PBOT del Municipio de Yarumal y el estudio del Dapard y la Universidad EAFIT, algunos sectores presentan amenaza por remociones en masa como es el caso de las mrgenes de las quebradas que atraviesan el casco urbano (la mayora sin nombre definido), as como algunos sectores que se encuentran asentados sobre depsitos derivados de la cuarzodiorita del Batolito antioqueo, caracterizado por ser un material bastante susceptible a presentar procesos erosivos. Entre los sectores identificados estn: Sectores de los barrios Montaita Abajo, Versalles, Epifanio Meja, San Vicente, Camelln, Boca del Monte, Santa Teresita, Montaita Arriba, Seor Cado, El Asilo, San Jos, La Pegadilla, Orfanato, Santa Matilde, La Inmaculada 1, Buenos Aires, La Estacin, San Jos, La Cabaa, La Cuelga, Inmaculada 2, Mediaguas, El Parral, Ftima, Puerto, San Carlos y la Piedra de los Aburridos; corresponde a los sectores de estos barrios ms cercanos a las corrientes de agua, especialmente a la Quebrada Picadores, La Cuelga, El Seminario, Boquern y otras que no tienen nombre identificado, debido a que las vertientes de estas corrientes presentan alta susceptibilidad a presentar fenmenos de remocin en masa debido al material que lo conforman y los procesos erosivos causados por las aguas superficiales y de escorrenta. Por otra parte la mayora de estos barrios se localizan en zonas de fuertes pendientes y en material susceptible a la erosin y a procesos de remocin en masa; cuando hay saturacin de aguas se ha dado en caso de asentamientos del terreno como en el barrio La Estacin. La mayora de las viviendas se encuentran en buen estado y con buenas normas constructivas excepto las ubicadas en la parte alta del municipio que no tienen ningn tipo de planificacin y el material de construccin es combinado entre madera y material. De manera esquemtica (ver figura 1 y 2) se muestran los sectores que tienen evidencias de procesos de remocin en masa y zonas saturadas del casco urbano del municipio de acuerdo con el estudio realizado por el DAPARD y la Universidad EAFIT, para el municipio. Estas zonas deben tratarse con especial cuidado ya que un mal uso de ellas puede generar problemas de estabilidad al municipio, desencadenando procesos a mayor escala. En las zonas de amenaza alta deben prohibirse la construccin de nuevas viviendas y las ya construidas deben entrar en planes de reubicacin y/o manejo especial. En las zonas de amenaza media se debe restringir la construccin con normas tcnicas adecuadas y muy especialmente al manejo de aguas servidas y de escorrenta.
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Figura 1: Zonificacin de las amenazas de origen natural del casco urbano del municipio de Yarumal (Fuente: DAPARD, Universidad EAFIT, 2001)
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Figura 2. Mapa de procesos erosivos en el casco urbano del municipio de Yarumal (Fuente DAPARD, Universidad EAFIT, 2001).
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6.3 Diagnostico de la Gestin ambiental. Lo primero en la comprensin del componente de gestin ambiental en el Municipio de Yarumal, consiste en la elaboracin de un inventario de los diferentes actores que tienen competencia territorial en la jurisdiccin del municipio. En dicho inventario se pueden ver los actores del Estado que poseen representacin en el municipio, estos conforman el grupo de los actores institucionales. Por otra parte estn los actores econmicos, los cuales hacen referencia las diferentes empresas, asociaciones, gremios vinculados al sector econmico. Finalmente, estn los actores sociales, los cuales tiene representacin a travs de asociaciones comunales, comits vecinales, asociaciones de mujeres, de negritudes, de indgenas, grupos polticos, cooperativas, entre otros. La gestin ambiental municipal, aunque est en cabeza de la administracin municipal y bajo la responsabilidad del Alcalde, como primera autoridad, tiene una serie de socios potenciales o activos externos al municipio, los cuales representan intereses distintos segn su origen. Cuando sea analiza cada dependencia y sus funciones, de acuerdo al Manual de funciones y procedimientos de las dependencias de la administracin municipal, se encuentra que el accionar relacionado con situaciones de riesgo, no esta muy claro en este manual ni es coherente, con el perfil y sentido de cada dependencia. As la secretaria de planeacin y obras publicas municipales, tiene dos funciones que tendran que ver de forma indirecta con el tema, estas son: planeacin y ejecucin de programas de vivienda de inters social; coordinar con las dems dependencias el control de los problemas ambientales. Pero como se observa ambas funciones tienen que ver con una lnea operativa, se puede decir que si la oficina de planeacin y obras pblicas no tiene asignada la funcin de construir poltica de intervencin o directrices a futuro de gestin del riesgo, difcilmente podr incorporar la gestin del riesgo en los procesos de planificacin. La secretara de salud, no incluye ninguna funcin relacionada con el tema, y no considera como problemas de su competencia los riesgos asociados a condiciones sanitarias que tienen implicaciones sobre la salud. La secretara de participacin comunitaria, es quien tiene la funcin de coordinar el CLOPADS, esto basado en su posibilidad de adelantar proceso de participacin comunitaria, sin embargo dicha dependencia no cuenta ni con el perfil tcnico, ni con los recursos para adelantar procesos de carcter preventivo. Adicionalmente se creo un comit tcnico ambiental, que lidera la secretara de planeacin y obras pblicas, el cual se puede decir, suplanta al CLOPADS, pues es convocado cuando se presenta una situacin critica ambientalmente, de emergencia o de cualquier tipo que implique una situacin de riesgo y en la cual se debe recurrir a la coordinacin interinstitucional para superar la situacin. Ni el Comit tcnico ambiental, ni el CLOPADS, son instancias permanentes, solo se convoca cuando se presenta una situacin que por su gravedad lo amerita, es as como en el municipio de Yarumal, podramos decir no se cuenta con una instancia permanente de reflexin frente
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a la problemtica del riesgo, problemtica que en este municipio en particular, es condicionante no solo de su crecimiento fsico, sino tambin de su desarrollo econmico. Cabe anotar como tanto desde la administracin municipal, como desde la comunidad en general, las nicas amenazas que consideran de cuidado y a las cuales pondran su atencin son las de carcter natural, asociadas a movimiento en masa e inundaciones. No se consideran pues las amenazas de orden tecnolgico asociadas con la explotacin y transformacin del talco o con las mismas actividades productivas en la cabecera. 6.4 Propuesta de estructura organizativa para la gestin ambiental en el Municipio de Yarumal. Para la construccin de la propuesta organizativa, se parti por un lado de analizar el manual de funciones y procedimiento, donde se encontraron los elementos que se mencionaron en el numeral anterior, adicionalmente se realizaron talleres con los diferentes actores que debern participar en los procesos de gestin ambiental en el Municipio, con el fin de identificarlos, determinar su grado de participacin y capacidad de compromiso. Se encontr tambin que al interior de la administracin municipal, no se tenan especificadas las funciones de carcter ambiental a una sola dependencia, sino que casi todas llevaban a cabo funciones ambientales sin saberlo, por esta razn en algunos casos se encontraba duplicidad de funciones entre las distintas dependencias de orden municipal, debido a la falta de claridad en las competencias. Esto se ve reflejado tambin en los documentos que plasman sus ejercicios de planificacin, es as como aunque dentro del Plan Bsico de Ordenamiento Territorial, tanto en su diagnstico como formulacin no existe el tratamiento o el anlisis del tema ambiental, est tenido en cuenta en la mirada de otros componentes; es de resaltar que aunque en el municipio no existe una agenda ambiental local o estatuto ambiental, algunos de los asuntos relativos a tal agenda se encuentran inmersos en el documento antes mencionado.
Tabla 12: Organizacin funcional por reas temticas.
LA GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL ORGANIZACIN FUNCIONAL POR REAS REAS FUNCIONES AMBINTALES DEL MUNICIPIO TEMTICAS Funciones del Planeacin Ejecucin Control Municipio Secretara de Planeacin y Ordenamiento Secretara de Obras Pblicas. Territorial y usos Secretara y de Planeacin Secretara del suelo Planeacin y Obras Pblicas. (urbano y rural) General y de Obras Pblicas. Gobierno. UMATA Corantioquia.
Seguimiento monitoreo
Secretara de Planeacin y Obras Pblicas
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Continuacin Tabla 12 LA GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL ORGANIZACIN FUNCIONAL POR REAS REAS TEMTICAS Funciones Municipio FUNCIONES AMBINTALES DEL MUNICIPIO del Planeacin Ejecucin UMATA Organizaciones Comunitarias UMATA Control Seguimiento monitoreo UMATA Organizaciones Comunitarias Secretara de Planeacin y Obras Pblicas. Organizaciones Comunitarias y
Procesos productivos con aplicacin de UMATA tecnologas ms limpias.
Cuencas y Secretara de UMATA recurso hdrico Planeacin y Organizaciones Obras Pblicas. Comunitarias UMATA
UMATA Corantioquia
UMATA Conservacin y Secretara de proteccin del Planeacin y Organizaciones recurso suelo Obras Pblicas. Comunitarias. Secretara de Planeacin y Obras Pblicas UMATA Organizaciones Comunitarias. Organizaciones Comunitarias. Secretara de Participacin Comunitaria. Secretara de Educacin.
Secretara de Secretara de Planeacin y Obras Planeacin y Pblicas. Obras Pblicas. Organizaciones Corantioquia Comunitarias. Corantioquia Secretara General y Gobierno Secretara de Planeacin y Obras Pblicas. de Organizaciones Comunitarias. Secretara Participacin Comunitaria. Secretara Educacin. Organizaciones Comunitarias. de
Secretara de Fauna, flora, Planeacin y bosques y Obras Pblicas. ecosistemas importantes UMATA Secretara de Planeacin y Obras Pblicas. Secretara de y Educacin. Secretara de Participacin Comunitaria. Secretara de Planeacin y Obras Pblicas.
Educacin ambiental participacin
Saneamiento bsico
Secretara de Planeacin y Secretara Obras Pblicas. General y Direccin Local de Gobierno Salud. Secretara de Secretara Secretara de Planeacin y General y Planeacin y Obras Pblicas. Gobierno. Obras Pblicas. Corantioquia Organizaciones Comunitarias.
Secretara de Educacin. JUME Asociaciones de padres de familia. Asojuntas y J.A.C Direccin Local de Salud.
de
Secretara de Planeacin y Obras Pblicas.
de Secretara General y de Gobierno de de Secretara Planeacin y Obras Pblicas
Espacio pblico
Corantioquia
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Continuacin Tabla 12 LA GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL ORGANIZACIN FUNCIONAL POR REAS REAS TEMTICAS FUNCIONES AMBINTALES DEL MUNICIPIO Funciones del Municipio Planeacin Ejecucin Control
Vivienda
Seguimiento y monitoreo Secretara de Secretara de Planeacin y Planeacin y Secretara de Secretara de Obras Pblicas. Obras Pblicas. Planeacin y Planeacin y Obras Pblicas. Obras Pblicas. Organizaciones Organizaciones Comunitarias. Comunitarias.
Secretara de CLE Secretara de Secretara de Participacin Atencin y prevencin Planeacin y Planeacin y Comunitaria. de desastres. Organizaciones Obras Pblicas. Obras Pblicas. Comunitarias. CLE Fuente: SIGAM, Municipio de Yarumal, 2003
En la Tabla 12, se observa ya en la propuesta organizativa del SIGAM, como se subsana en parte la problemtica de tipo administrativo mencionada en el numeral anterior. La temtica atencin y prevencin de desastres, que cabe anotar no implica necesariamente la gestin del riesgo, queda asignada por funciones ambientales de la siguiente manera, correspondiente a las fases del SIGAM. La fase de Planeacin, estar a cargo de la Secretara de Planeacin y Obras pblicas departamentales; la fase de ejecucin a cargo de la secretara de participacin comunitaria y el CLE (comit local de emergencias); la fase de control a cargo de la Secretaria de Planeacin y obras publicas municipales y por ltimo la fase se seguimiento a cargo del CLE y las organizaciones comunitarias. Es necesario resaltar que en la fase de ejecucin, son muy variadas las actividades relacionadas con la gestin del riesgo y la secretaria de participacin comunitaria, tiene a su vez asignadas otras mas funciones, por lo que no se considera que pueda actuar frente a lo que la gestin del riesgo implica. Por su parte el CLE como ya se dijo anteriormente no es una instancia permanente, lo cual lo limita para liderar un proceso en la lnea de gestin del riesgo. Con miras a las recomendaciones para la formulacin de un modelo para la gestin del riesgo, debe tenerse en cuenta modificar la estructura organizacional de tal manera que la estructura propuesta garantice continuidad en los procesos y coordinacin interinstitucional para el abordaje de las diferentes actividades.
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ALCALDE
CONCEJO MUNICIPAL
CONTROL Secretaria Ejecutiva Comit para la Participacin y Coordinacin de la GAM UGAM

OFICINA DE INFORMACIN Y PRENSA
PERSONERA
CTA
Secretara General y de Gobierno Secretara de Hacienda UMATA
Secretara de Transporte y Trnsito
Casa de la Cultura
Secretara de Planeacin y Obras Pblicas
Secretara de Salud
Secretara de Participaci n
Figura 3. Estructura organizacional propuesta para el SIGAM del municipio de Yarumal.
En la figura anterior se muestra como el comit tcnico ambiental, instancia de la administracin municipal que se encargaba de resolver los problemas ambientales presentes en el municipio, a travs de la UGAM (unidad de gestin Ambiental Municipal) y se relacionado con el comit para la participacin y coordinacin de la GAM (gestin Ambiental Municipal), se constituye en la instancia de coordinacin al interior de la administracin, relacionada esta con la instancia de coordinacin externa.
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COORDINACIN INTERNA
COORDINACIN EXTERNA
SECTOR INSTITUCIONAL MAVDT Corantioquia Municipios vecinos Asociacin de municipio Departamento de Antioquia Empresas Pblicas de Yarumal
ALCALDE
COMIT PARA LA PARTICIPACIN Y LA COORDINACIN
UNIDAD DE GESTIN AMBIENTAL
SECTOR EDUCATIVO Ncleos educativos FUNA Universidad de Antioquia Universidad Nacional SENA. ORGANIZACIONES SOCIALES Asociacin Ambiental Luz Verde. Grupo Ecolgico siete cueros. Asociacin de mujeres de Yarumal Defensa Civil Bomberos CLE Juntas de Accin Comunal SECTOR PRODUCTIVO Sector empresarial: Talcos Yarumal Setas de Colombia Tablemac Reforestadora Guasimal Maderas T.S. Mineras las brisas S.A. Proleche Colanta Gremios Cmara de Comercio Coomineros Asociacin de Mineros de Cedeo Asociacin de ganaderos de Yarumal. Asociacin de paneleros de Yarumal Empresa comunitaria de la Floresta
SECRETARA DE SALUD SECRETARA GENERAL Y DE GOBIERNO SECRETARIA DE EDUCACIN UMATA SECRETARA DE PARTICIPACIN COMUNITARIA SECRETARA DE TRNSITO Y TRANSPORTE
COMIT TCNICO AMBIENTAL - UGAM TCNICO AMBINETAL
SECRETARIA DE PLANEACIN Y OBRAS PBLICAS
UGAM
AGENDA AMBIENTAL LOCAL OAM - SIAM POLTICA AMBIENTAL
MUNCIPAL Figura 4. Esquema organizacional del SIGAM
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CAPITULO VII.
RECOMENDACIONES PARA LA CONSTRUCCION DE UN MODELO DE GESTION DEL RIESGO, INCORPORADO A LOS SISTEMAS DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL (Caso piloto Municipio de Yarumal Antioquia)
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La gestin del riesgo se concibe como un proceso social complejo que tiene como objeto la planificacin y aplicacin de polticas, estrategias, instrumentos y medidas de intervencin orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenmenos originados en condiciones diferentes de vulnerabilidad. A la gestin del riesgo, le ataen acciones integradas encaminadas a la reduccin de la vulnerabilidad, las cuales, se ubican en los distintos momentos de la gestin: prevencin, mitigacin, atencin de emergencias y desastres, rehabilitacin, reconstruccin y recuperacin post desastre. 7.1 Marco Normativo. El marco normativo bajo el cual se proponen los lineamientos; se divide en tres momentos de actuacin, relacionados con las instancias en la gestin del riesgo. Planificacin: en el primer momento se consideran aquellas normativas hoy vigentes, que tienen que ver con la participacin de la temtica del riesgo en los procesos de planificacin. En el contexto de la planificacin se incluyen acciones relacionadas con la prevencin (capacitacin frente a la ocurrencia de un desastre, capacitacin hacia la identificacin de factores de amenaza y vulnerabilidad) y con la anticipacin al mismo mediante la construccin de los mapas de amenazas y riesgos. Decreto ley 919 de 1989: componente de prevencin y atencin de desastres en la planeacin. Ley 9 de 1989: ley de reforma urbana, da nfasis a la reubicacin como estrategia de intervencin frente al riesgo. Ley 388 de 1997: incluye el riesgo como un condicionante para el uso y ocupacin del territorio. Ambiental: en el segundo momento se consideran, las normativas que tienen que ver con el rea ambiental, considerando el riesgo como un problema mas de orden ambiental ha considerar en la mirada ecosistmica del territorio. Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Lineamientos ambientales para la gestin ambiental (MMA). Atencin y prevencin de Desastres: .en un tercer momento se considera la normativa especfica encaminada a la atencin de emergencias, prevencin de desastres, recuperacin posdesastre. Ley 46 de 1988: crea y organiza el SNPAD Decreto ley 919 de 1989: quien participa y cuales son las funciones del SNPAD.
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7.2 Marco conceptual. Para entender la propuesta hoy de recomendaciones para la incorporacin de la temtica de riesgo en los sistemas de gestin ambiental municipal, hay que partir de reconocer que la manera como se ha abordado la temtica tanto por las entidades de carcter pblico como privado ha cambiado. Inicialmente se llevaban a cabo acciones relacionadas con la atencin de emergencias, esto debido a dos factores; el primero tenia que ver con que se actuaba frente a la ocurrencia de un desastre; lo que implicaba actuar de manera inmediata para remediar la situacin; en segunda instancia las instituciones designadas por el estado para emprender estas acciones eran: la defensa civil, los Cuerpos de Bomberos y la Cruz Roja Colombiana, entidades que surgieron como consecuencia de la necesidad de atender heridos en la guerra de los mil das, su enfoque es entonces puramente asistencialista. Para este momento se perciben los desastres como el resultado de fenmenos naturales incontrolados e impredecibles. Dicha accin adems de ser inmediatista era de corto plazo y no apuntaba a la sostenibilidad ambiental. Hoy se habla ya no de atencin y prevencin de desastres, sino de gestin del riesgo. Esta nueva visin va mas all de la atencin de emergencias, plantea una mirada de largo plazo que lo inserta dentro de la poltica de planificacin ambiental y territorial. Adems para poder hablar de gestin del riesgo es necesario entender el riesgo como un sistema complejo; donde participan mltiples variables (diferentes tipos de amenazas y vulnerabilidades) y donde su remediacin y o mitigacin depende tambin de acciones multisectoriales, debido a la variedad de consecuencias que desencadena. La gestin del riesgo implica entender tambin, que los desastres o los riegos no son problemas en si mismos, es la falta de conocimiento de las condiciones que los generan las que les atribuye tal denominacin. Otro elemento a anotar es que la gestin del riesgo se constituye en un instrumento, que mira la problemtica de manera integral, la caracteriza como de orden ambiental y se encamina al mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de la poblacin y a la recuperacin del medio ambiente, podra decirse que apunta al desarrollo sostenible aplicado al entorno territorial.
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Figura 5. La Gestin del riesgo en relacin a la normatividad colombiana.
A continuacin se presentan los diferentes conceptos a incluir en la propuesta y su clasificacin, esta ultima esta ampliada en el capitulo correspondiente al marco conceptual. Amenaza En la nueva concepcin del riesgo, debe tenerse en cuenta para su definicin la estrecha relacin que existe entre Amenaza y vulnerabilidad, ya que uno y otro son interdependientes, pues son situaciones mutuamente condicionantes, las cuales se definen conceptualmente de manera independiente, para efectos de sus estrategias metodolgicas de anlisis y teniendo como objeto una mejor comprensin del riesgo. Cobra importancia el entendimiento de dicha relacin, en la medida en que en algunos casos para reducir el riesgo no es posible intervenir la amenaza, entonces la respuesta estar dada en la intervencin de la vulnerabilidad, centrada dicha intervencin en la necesidad de reducirla como medida de prevencin y mitigacin que redundara en ultima instancia en la reduccin del riesgo. Las amenazas (a diferencia de los eventos o fenmenos fsicos naturales) no existen como objetividades, analizables y medidas sin referencia a la sociedad. Su consideracin solamente asume un valor en la medida en que son relativizadas y vistas en funcin de su relevancia para la sociedad o para subcomponentes de la misma. La amenaza solamente asume tal caracterstica (o sea, de amenaza), cuando se establece una relacin con un conjunto humano vulnerable. En otras circunstancias, reviste solamente la caracterstica de un fenmeno fsico que podra asumir la condicin de ser una amenaza, si en algn momento adquiere esa relacin de dao potencial sobre un segmento de
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la sociedad. En consecuencia, las amenazas, consideradas en el marco del anlisis del riesgo, no pueden estudiarse sin referencia a la sociedad. Son realidades construidas socialmente, a pesar de su claro y definitorio sustrato fsico.
Figura 6. Tipos de amenaza.
Vulnerabilidad. La vulnerabilidad urbana es un fenmeno, altamente influenciado por factores externos e internos. Como factores de origen interno se consideran los siguientes: La condiciones de pobreza de un porcentaje alto de la poblacin, las llevan a acometer acciones en relacin con su entorno, que pueden ponerlos en situaciones de riesgo, tal es el caso, de los asentamientos en los retiros a las quebradas, en suelos inestables o en alta ladera; la imposibilidad de conexin de las viviendas al sistema de alcantarillado de la ciudad, lo cual provoca que las aguas residuales circulen libremente por el suelo generando procesos erosivos o en algunos casos deslizamientos; la construccin de refugios, viviendas transitorias, sin orientacin tcnica se constituye en un factor de vulnerabilidad fsica asociada al sistema constructivo. En fin las condiciones de pobreza ponen a la poblacin que la padece en situaciones de riesgo fsico, social y sanitario, entre otros. La urbanizacin rpida y no regulada, el crecimiento poblacional que desborda las proyecciones estimadas, sumado a las estrategias de planeacin de corto plazo, no permiten implementar procesos que lleven a una regulacin en el crecimiento fsico de la ciudad, la premura en soluciones inmediatas no posibilita una mirada de largo plazo que reflexione sobre lo que sern las ciudades a futuro, las urgencias desbordan el accionar de las dependencias encargadas de la planeacin, lo que no les
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permite realizar su verdadera misin planear. Con los planes de Ordenamiento territorial, se da un paso en el camino hacia la planificacin de largo Plazo, sin embargo en muchos municipios esta carta de navegacin, no ha comenzado a ser implementada. La poca mitigacin de amenazas, explicada en relacin al el hecho, de que la frecuencia con que se presentan situaciones de emergencia, concentra los recursos y esfuerzos hacia ese cometido y no permite emprender acciones mas encaminadas a la prevencin que a la atencin. La falta de polticas pblicas, que planteen una integralidad en la mirada de la gestin del riesgo, dificulta el accionar en las diferentes etapas de la misma. La rpida transformacin de la ciudad en sus aspectos econmicos y productivos, ha tenido repercusiones en su configuracin fsico espacial, en la mayora de los casos dicha configuracin sobrepasa las visiones que los planificadores han estimado de la misma, presentndose en el desborde de las previsiones, situaciones problemticas como la incompatibilidad de usos, condiciones de riesgo tecnolgico, condiciones de riesgo ambiental, entre otras mas.
Como factores externos se consideran los procesos de migracin y violencia que presionan sobre las estructuras urbanas, sobrepasando en muchos casos las posibilidades de expansin de stas. Los fenmenos de violencia que han ocasionado el desplazamiento de poblacin del campo a la ciudad, son otro factor que ha llevado al desarrollo de asentamientos en reas con altas restricciones para ser urbanizadas, debido a que las reas disponibles para ser urbanizadas y con condiciones adecuadas, son inasequibles para esta poblacin. Este mismo fenmeno sucede con la poblacin pobre de la ciudad que no encuentra en ella espacios aptos para construir su vivienda. La poblacin que habita nuestras ciudades crece y ocupa de manera espontnea el suelo urbano y de ese modo crece la vulnerabilidad fsica y social. Esta vulnerabilidad se acrecienta en tanto que se carece de polticas eficaces para mejorar las actuales condiciones en que vive la mayor parte de nuestra poblacin. Sumado a las situaciones de vulnerabilidad anteriormente descritas, deben incluirse las asociadas a la metropolizacin de las reas urbanas, las cuales traen consigo el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte, energa, servicios pblicos, transporte de hidrocarburos etc, proyectos necesarios para proveer de bienes y servicios a la alta poblacin concentrada en ellas, en algunos casos dichos proyectos generan una situacin de vulnerabilidad para ciertos sectores de la ciudad. En el caso de la ciudad de Medelln, un sector destinado a vivienda como El Tricentenario, da cuenta de situaciones de vulnerabilidad, por un lado relacionadas con la presencia de un uso industrial aledao que genera incompatibilidades con el uso residencial, y por otro el paso por la urbanizacin de lneas de transmisin de energa, le otorga una vulnerabilidad mas, de carcter tecnolgico. Hace unos aos ocurri en el Barrio La Paralela una tragedia debido a la explosin de un tramo del oleoducto que pasaba contiguo
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al asentamiento, el caso de Machuca (Municipio de Segovia), es otro ejemplo ms, que nos da cuenta de vulnerabilidades de los asentamientos humanos relacionadas con obras de infraestructura o redes de servicios. En la medida en que el crecimiento fsico de la ciudad, desborda los limites de seguridad establecidos por las obras de infraestructura, o los retiros o restricciones ambientales impuestas a zonas del territorio urbano, cualquier asentamiento humano all desarrollado estar generando situaciones de amenaza para la poblacin asentada en l. Cabe anotar como aunque existan normas o reglamentaciones de planeacin, que prohban el asentamiento de poblacin en zonas de riesgo, esto no se cumple debido a la falta de opciones diferentes para esta poblacin, que se ve obligada a ubicarse all como nica opcin de hbitat. Dicha poblacin se ubica en las reas peores de la ciudad: los bordes de las riveras de ros y quebradas, las zonas inundables, las laderas de los cerros, los suelos inestables, etc. Adicionalmente la falta de suelo apto para ser urbanizado, lleva a condiciones de hacinamiento, donde a la falta de espacio para construir, se le da respuesta a travs de la subdivisin de vivienda, llevando este fenmeno a aumentar el dficit presente en un lugar. Es necesario recalcar como el dficit cualitativo de vivienda presente en la ciudad y que e expresa generalmente en condiciones de hacinamiento, da cuenta de la falta de voluntad poltica del estado, en resolver dichas problemticas, relacionadas con las condiciones de habitabilidad. La vulnerabilidad entonces, no solo esta dada por los fenmenos o caractersticas naturales que le imprime un lugar, sino adems, por un lado por la poblacin asentada en dicho lugar que segn sus caractersticas econmicas, socioculturales, puede llevar a aumentar la vulnerabilidad del lugar adicionando a la vulnerabilidad fsica la vulnerabilidad social y econmica. Y por otro por las adaptaciones fsicas o de infraestructura que debe realizar la ciudad para proveer de bienes y servicios a su poblacin. Dicha vulnerabilidad estar dada, por la capacidad de respuesta que una comunidad tiene frente a un determinado fenmeno que la afecte. La vulnerabilidad social y econmica presente en algunos sectores de la poblacin en nuestro pas, tiene mucha influencia en las condiciones de riesgo, presentes en las ciudades. Podra decirse que entre mayor sea el crecimiento poblacional, mayor ser la vulnerabilidad que deber afrontar la ciudad. Claro esta que esta situacin es dependiente del sector de la poblacin con mayor crecimiento, situacin que en nuestro pas generalmente esta ligada con la poblacin de escasos recursos. A mayor poblacin en condiciones de pobreza, mayor vulnerabilidad. La vulnerabilidad econmica presente en la poblacin, hace que aquellos que poseen bajos recursos, carezcan de opciones en el mercado formal del suelo, terminando por ocupar las zonas de riesgo. Otro factor a considerar en el aumento de la vulnerabilidad de la ciudad, tiene que ver con la legitimacin de la ilegalidad, esta situacin se relaciona con las
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empresas prestadoras de servicios pblicos, quienes al otorgarle servicios pblicos a sectores de la ciudad localizados en zonas de riesgo, legalizan un asentamiento que nace de la invasin (o como quien dice de la ilegalidad) siempre buscando capturar nuevos usuarios, sin importar las consecuencias que el otorgamiento de dichos servicios pblicos traiga a la municipalidad. A pesar de las normas que restringen las invasiones, stas continan, los pobres ocupan terrenos para contar con un lote sobre el cual construir su vivienda, muchas de ellas en reas de riesgo, que en algunos casos terminan siendo avaladas por los gobiernos de turno. En lo que respecta a la vulnerabilidad poltica presente en nuestro pas, podra decirse que de poco sirven las normas que limitan las invasiones, ya que no se dan soluciones de fondo para frenar el proceso, es decir, no hay polticas, ni programas de vivienda que beneficien de manera transparente a quienes mas lo necesitan y menos aun se crean puestos de trabajo que mejoren ingresos para los pobres y les permita acceder a una vivienda por mtodos diferentes. Las ciudades en la medida en que crecen y se transforman en sus mltiples componentes se hacen mas complejas y en muchos casos acumulan factores de vulnerabilidad, en el caso particular de las metrpolis se considera un factor primordial a considerar la vulnerabilidad tecnolgica, la cual se relaciona con el cambio o evolucin de los usos del suelo de una ciudad, de sus estructuras productivas o econmicas con el objeto de ajustar la estructura urbana a las demandas de infraestructura de dichos usos, transformaciones que pueden conducir a generar en las reas objeto de intervencin, situaciones de vulnerabilidad, solo presentes a partir de dichas transformaciones. Para una ciudad como Medelln, un uso como el industrial que fue el jalonador de desarrollo de la ciudad en un periodo histrico muy concreto, hoy se constituye en un factor de vulnerabilidad, debido esto al crecimiento fsico espacial de la ciudad que lo ha llevado a verse rodeado por el uso residencial (uso en muchos casos incompatible con el). Por mucho tiempo nos hemos empeado en entender las ciudades y los factores de vulnerabilidad fsica, hoy debemos tener en cuenta los dems tipos de vulnerabilidad a considerar en el panorama de la sostenibilidad ambiental a la ciudad. En este sentido una reflexin frente a la gestin del riesgo en la ciudad implicar la consideracin integral de la nocin del riesgo, teniendo presente en dicho anlisis los diferentes tipos de vulnerabilidades y amenazas y considerando para su solucin a os diferentes actores implicados en la superacin de las condiciones de vulnerabilidad.
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Figura 7. Tipos de vulnerabilidad.
Diferencia entre atencin a emergencia y gestin del riesgo Por mucho tiempo en nuestro pas, las acciones encaminadas a atender la poblacin, afectada por condiciones de riesgo, fueron de carcter asistencialista, consistentes en una respuesta inmediata ante la ocurrencia de un desastre, para ese momento las actividades fundamentales eran: la atencin a la emergencia y la dotacin de campamentos, o albergues provisionales (cuando las consecuencias del desastre no permite la realizacin de acciones de mitigacin). Por mucho tiempo las labores de atencin a poblacin afectada por desastres estuvieron a cargo de entidades publicas como la Cruz Roja, la Defensa Civil, los COME (Comit Municipal de Emergencias) y posteriormente los CLOPADS (Comit local para la prevencin y atencin de desastres), acciones muy relacionadas con Amenazas o Desastres de origen natural. Hoy la variedad de factores que originan condiciones de vulnerabilidad en la poblacin, implica la participacin de mltiples sectores de la sociedad (de carcter pblico y privado), dependiendo del origen de la amenaza o de quien sea el afectado, es posible que participen entre otros: los gremios, la comunidad, las instituciones publicas, instituciones privadas, ONGs, organismos humanitarios internacionales, determinando su grado de participacin a partir de la relacin directa o indirecta de cada actor frente a las diferentes etapas de la gestin.
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Gestin del riesgo. La gestin del riesgo mirada desde el panorama poltico, implica un cambio en la visin del riesgo, pasando de centrarse en la preparacin para la respuesta y la recuperacin en el caso de emergencia (poltica actual que solo atiende las situaciones de desastre y preparacin para la recuperacin) a centrarse en la reduccin del riesgo a travs de atacar las vulnerabilidades presentes. La reduccin de la vulnerabilidad en el panorama propuesto de la gestin del riesgo, se entiende, como una estrategia que aporta en la bsqueda de criterios de sostenibilidad aplicados tanto a las polticas de desarrollo como a los procesos de planificacin garantizando con ello resultados de largo plazo. Una de las dificultades presentes para la implementacin de la gestin del riesgo, tiene que ver con la poca informacin espacial actualizada con que se cuenta y un anlisis cuantitativo deficiente. El no contar con un sistema de informacin que de cuenta de la situacin real de las vulnerabilidades en una unidad territorial determinada. Otro factor que se suma al anterior es el relacionado, con la mirada sectorial del problema, lo cual no posibilita la comprensin de la complejidad del tema, desde una mirada integral. Adicionalmente la falta de programas de seguimiento que permitan la retroalimentacin frente a procesos anteriores, es decir, el aprendizaje sobre las buenas y malas experiencias. Todo lo anterior dificulta vislumbrar lo que sern escenarios futuros frente a las situaciones de riesgo y por tanto no permite tomar decisiones que garanticen unas mejores condiciones de vida y equidad para la poblacin afectada. Figura 8. Etapas en la gestin del riesgo.
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Riesgo. Aunque nuestro pas ha soportado la ocurrencia de numerosos desastres de origen natural, desde mucho antes del siglo XIX, debe hacerse nfasis en que los desastres no son naturales, son la conjuncin de factores de origen natural (vulnerabilidad fsica), que combinados con acciones antrpicas generan situaciones de riesgo. Cuando se ha pensado en el tema Riesgo, generalmente se ha asociado a amenazas de origen natural (sismos, inundaciones, deslizamientos, etc.). El analizar el tema de riesgo, ha cobrado importancia en la medida en que los desastres en nuestro pas, han causado grandes prdidas materiales y humanas, lo que implica entonces, un despliegue de recursos de todo tipo, para atender la situacin de emergencia. Esta manera de mirar el riesgo, no da cuenta de una concepcin integral de la temtica, sino de una visin fragmentada, de acuerdo con el enfoque de cada disciplina que se ve involucrada en su valoracin. Para poder construir un modelo de gestin del riesgo, se debe partir de entender el riesgo como un concepto complejo, dicha complejidad esta representada en la multiplicidad de factores causantes de condiciones de vulnerabilidad en la poblacin. As hoy se habla de vulnerabilidad social, vulnerabilidad econmica, vulnerabilidad tecnolgica, vulnerabilidad fsica, dependiendo cada denominacin de los factores que cada tipo de vulnerabilidad involucra. En las sociedades actuales, ya no solo debemos preocuparnos por la vulnerabilidad fsica, sino que mas all de ella, se debe entender las dems condiciones que caracterizan una determinada comunidad y hacen difcil su manejo y reduccin. Esta clasificacin de las vulnerabilidades se desarrolla en el artculo de Gustavo Wilches Chaux, denominado la vulnerabilidad Global. Desastre. En numerosos casos riesgo y desastre se han entendido como sinnimos, sin embargo, si se es realista en su anlisis, el desastre se constituye en la consecuencia que produce una situacin de riesgo o podra decirse el desastre es la materializacin de la situacin de riesgo.
7.3 Polticas y Estrategias. La propuesta de Modelo se en marca en la poltica Nacional expresada en el Plan Nacional de Prevencin y atencin de desastres
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Objetivos: Disminuir la vulnerabilidad presente en un territorio con el fin de garantizar mejores condiciones de calidad de vida de la poblacin. Emprender acciones de gestin del riesgo que contribuyan a evitar el deterjo o degradacin de los ecosistemas y con ellos de los recursos naturales. Apoyar los diferentes procesos de planificacin del territorio a travs de la incorporacin del anlisis de riesgo, como un determinante y condicionante para el uso y ocupacin del suelo.
Principios que orientan el modelo: Con el fin de ofrecer una serie de lineamientos o directrices que orienten a posteriori el diseo e implementacin de un Modelo para la Gestin del Riesgo, teniendo en cuenta los diferentes puntos analizados en la presentacin anterior, los cuales dan cuenta de una sntesis del diagnostico respecto a lo que ha sido la concepcin e intervencin del riesgo en nuestro pas. A continuacin se relacionan los principios que deben orientar el diseo del modelo para la gestin del riesgo: Integral. Un modelo de intervencin, que parta de un anlisis multidimensional, que considere la visin integral del concepto de riesgo y la necesidad de intervenir y reflexionar sobre cada uno de sus momentos o etapas. Holstico. Implica entender el riesgo bajo un criterio holstico que de cuenta de la complejidad del mismo, sus mltiples causas y consecuencias y sus muy variadas posibilidades de intervencin. Una consideracin del concepto riesgo que supere la visin tradicional que lo relaciona de forma directa con las amenazas de origen natural y de cabida en dicha concepcin a toda la gama de amenazas y vulnerabilidades que pueden presentarse. Integrado a la gestin ambiental, a travs del reconocimiento del riesgo como un problema ambiental presente el territorio y donde las soluciones al mismo estn ligadas con las acciones de orden ambiental que se emprendan desde las entidades territoriales. Participativo: las medidas a implementar darn cuenta de la unin de esfuerzos de actores pblicos y privados en aras de una mejor calidad de vida de la poblacin expuesta a condiciones de riesgo y a largo plazo un esfuerzo ms hacia la construccin de una ciudad que garantice una sostenibilidad ambiental. Garanta de la Voluntad poltica. Para la implementacin del mismo, se requiere que las diferentes instancias de coordinacin del tema a nivel nacional, regional y local, mantengan una permanente coordinacin, donde sean replanteadas las polticas estatales para buscar que el SNPAD, pueda
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insertarse de manera coherente en la nueva estructura del estado, considerando la relacin directa que debe establecer con el SINA. Un modelo que privilegie la Prevencin por encima del atencionismo, como una estrategia fundamental para la reduccin de la vulnerabilidad, de igual manera el adelantar relacionadas con la capacitacin de la poblacin, permiten que la misma reconozca los factores de vulnerabilidad que caracterizan su territorio y actan en funcin a dicho reconocimiento.
Estrategias En este aspecto se retoman las planteadas por CORNARE en su plan de gestin ambiental regional, por ser la propuesta mas coherente y completa de las analizadas. Reglamentacin, seguimiento y control de zonas de riesgo. Educacin - comunicacin para la prevencin de desastres. Planificacin en la gestin y prevencin de riesgos naturales. Fortalecimiento de redes para la prevencin y atencin de desastres.
7.4 Estructura Administrativa. La mirada de la estructura administrativa, tiene como fin comprender las diferentes entidades que participan, su grado de jerarqua y las funciones que le ataen. Con el fin de buscar que no halla traslapo de funciones, ni duplicacin de esfuerzos. 7.4.1 Nacional. Las posibilidades de intervencin en este nivel, mirado desde el estudio de caso (Municipio de Yarumal) son mnimas, por lo tanto se asume la estructura administrativa actual como tal. Solo se recomienda analizar lo referente a recursos y prioridades o jerarqua de la Direccin general de Prevencin y Atencin de desastres en el Viceministerio de Justicia. Adems debe procurar una participacin con mayor compromiso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, pues la propuesta de gestin del riesgo se entiende en coordinacin directa con los sistemas de gestin ambiental, promovidos por dicho ministerio, partiendo de la consideracin de entender el riesgo como una problemtica ambiental. En este nivel participan la DGPAD y su SNPAD y el SINA, acompaados por los comits tcnico y operativo, constituidos por ley.
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Figura 9. La gestin del riesgo comparada con la gestin ambiental.
7.4.2 Regional. Supone entender la regin en trminos uno desde la estructura propuesta y aplicada por el SNPAD, concretada en los CREPAS y la estructura que por ley 99 de 1993, le asigna al rea ambiental y estos son las CAR, en el caso especifico del Municipio de Yarumal, la CAR correspondiente es Corantioquia. Como ya fue dicho en el diagnostico el CREPAD no es una instancia permanente, solo se convoca igual que el CLOPAD, frente a la ocurrencia de un problema ambiental o situacin de riesgo. En el caso de Corantioquia su participacin en la gestin del riesgo, se limita a capacitacin y acompaamiento a los diferentes comits (CLOPADS) de su jurisdiccin. Se requiere encontrar una instancia comn, de carcter
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permanente que garantice una reflexin da a da sobre lo que debe ser una poltica regional de gestin del riesgo y que a partir de insumos como el sistema integrado de informacin ambiental, pueda establecer programas y proyectos, comunes a la regin, con miras a reducir las condiciones de vulnerabilidad presentes. Se piensa que esta instancia podra ser liderada por Corantioquia, en la medida en que dicha institucin cuenta con recursos, capacidad de convocatoria y su participacin en el proceso en gran medida no dista de las funciones que la ley le asigna. 7.4.3 Local. Para el nivel local se analiza la estructura administrativa del municipio de Yarumal y sus posibilidades de coordinacin interna. El nivel adecuado para el estudio de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, es el nivel local, particularmente si el inters es discernir medidas concretas para resolver los problemas enfrentados. Esto no significa que el nivel local tenga autonoma en trminos de la concrecin de los contextos de riesgo existentes o en trminos de la intervencin, dado que lo local forma parte de una dinmica determinada por niveles ms globales -regionales. El decreto ley 919 de 1989 en la medida en que crea el SNPAD, hace nfasis en las polticas de descentralizacin en esta temtica con responsabilidad principal en las autoridades locales y con apoyo subsidiario de las autoridades regionales y nacionales. Modelo Organizacional. Para la propuesta organizacional se parte de la propuesta del SIGAM, y de la distribucin de funciones y dependencias en torno al quehacer ambiental. En primer lugar la propuesta organizacional del SIGAM, se estructura en reas temticas, dentro de las cuales aparece una denominada atencin y Prevencin de desastres, que propongo sea modificada por Gestin integral del riesgo, una denominacin que va mas all de la atencin y prevencin de desastres. La propuesta organizacional de la inclusin de la gestin del riesgo en el SIGAM, requiere adems crear un comit para la gestin del riesgo, que adems de llevar a cabo las funciones de los CLOPADS (que como figura aparece en el diseo propuesto por el SIGAM Yarumal) lleve a cabo las labores de coordinacin con las dems instituciones del orden publico y privado las actividades correspondientes a cada etapa del modelo de gestin.
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Figura 10. Estructura organizacional propuesta para la incorporacin de la gestin del riesgo en el SIGAM del municipio de Yarumal.
ALCALDE
CONTROL CGR Secretaria Ejecutiva UGAM
OFICINA DE INFORMACIN Y PRENSA
CONCEJO MUNICIPAL PERSONERA
Comit para la Participacin y Coordinacin de la GAM
CTA tecnico
Secretara General y de Gobierno Secretara de UMATA Secretara de Transporte y Trnsito Casa de la Cultura Secretara de Planeacin y Obras Pblicas Secretara de Salud
Secretara de Participaci n
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Tabla 13: Propuesta de funciones para cada etapa del modelo de gestin del riesgo.
Etapa Actividades Responsables rea Temtica Dependencia SIGAM Administracin. Municipal Ordenamiento territorial Secretara de Planeacin y y usos del suelo Obras Pblicas. Organizaciones Comunitarias. Organizaciones Comunitarias. Organizaciones Comunitarias. Secretara de Planeacin y Obras Pblicas.
Caracterizacin Ambiental
Identificacin de actores claves Capacitacin para la prevencin y la accin. Incorporacin de las variables amenaza, vulnerabilidad y riesgo en SIG Construccin de indicadores para la gestin del riesgo Post desastre
Educacin ambiental y participacin Educacin ambiental y participacin Gestin integral del riesgo
Planeacin
Gestin integral del riesgo Secretara de Planeacin y Obras Pblicas.
Comit municipal para la gestin del riesgo Secretara de Planeacin y Obras Pblicas. Comit municipal para la gestin del riesgo Secretara de Planeacin y Obras Pblicas. UGAM UMATA Secretara de Planeacin y Obras Pblicas. Secretara de Planeacin y Obras Pblicas. Comit municipal para la gestin del riesgo Secretara de Planeacin y Obras Pblicas. Comit municipal para la gestin del riesgo Organizaciones Comunitarias Organizaciones Comunitarias Secretara de Planeacin y Obras Pblicas.
Ejecucin
Obras de mitigacin y prevencin fsica y estructural Recuperacin de los recursos naturales afectados Proyectos de mitigacin Implementacin de los indicadores ambientales urbanos
Saneamiento Bsico
Conservacin y proteccin del recurso suelo Gestin integral del riesgo Ordenamiento territorial y usos del suelo
Evaluacin y seguimiento
Evaluacin de proyectos formulados en ejecucin
Gestin integral del riesgo
Veedura Ciudadana Evaluacin de procesos y retroalimentacin de las experiencias anteriores.
Educacin ambiental y participacin Educacin ambiental y participacin
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Figura 11. Instrumentos para la implementacin de la gestin del riesgo.
7.5 Etapas de la gestin del riesgo. Actualmente esta rea de la gestin, debe entenderse como un proceso continuo, que supera la visin tradicional denominada atencin y prevencin de desastres, la cual se encaminaba a atender el desastre, entendido este ultimo, como el eje principal del riesgo, no como consecuencia del mismo. Dicho proceso continuo partir de una primera etapa, encargada de la identificacin del riesgo (sta parte de la percepcin individual, representacin
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social y la estimacin objetiva por parte del equipo tcnico), una segunda etapa enfocada a la reduccin del riesgo (acciones de prevencin y mitigacin) y una tercera y ultima etapa destinada a labores de respuesta y recuperacin. Las etapas que hacen parte del modelo coincidirn con las etapas que componen la Gestin ambiental Municipal pues se supone el modelo como una parte del SIGAM. La propuesta que a continuacin se describe esta tomando como caso piloto el Municipio de Yarumal, el cual ya posee su Sistema de Gestin Ambiental Municipal y se encuentra en la fase 2 de implementacin. Figura 12. Fases del proceso de Gestin ambiental del riesgo.
7.5.1Planeacin. Es la primera etapa de la gestin en el cual se identifican, ordenan y armonizan de manera participativa y concertada el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar determinadas metas, segn sea la problemtica analizada y los recursos disponibles. Tiene como fin la prevencin y reduccin del riesgo. La etapa de planeacin comprende acciones tanto en el campo de la prevencin como en el campo de la planificacin a travs del instrumento actual de ley como lo es el Ordenamiento territorial. La identificacin y anlisis de las amenazas y la vulnerabilidad, se constituyen en una herramienta de diagnostico que facilita clasificar problemas y deficiencias de desarrollo y priorizar las acciones de carcter poltico, econmico, social y ambiental que deben realizarse para lograr un desarrollo equilibrado.
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Se pretende que el diagnstico sea realizado por un equipo interdisciplinario quien interacta permanentemente con los actores del territorio, para retroalimentarse y validar la informacin recolectada. El diagnstico debe ser multipropsito, til a la gestin ambiental, recolectar informacin primaria, cuando as sea necesario, y no paramtrico, sobre todo debe ser dinmico y flexible. Esta etapa tiene varios objetivos: Identificar y definir las problemticas, como bases cartogrficas actualizadas, bases de datos y muestreos que permitan determinar la calidad ambiental local. Ordenar el territorio teniendo en cuenta los condicionantes ambientales relacionados con el tema de Riesgo. Realizar un diagnostico participativo de lo que son los factores de vulnerabilidad reconocidos por la comunidad.
Para el desarrollo de esta etapa se requiere el desarrollo de las siguientes actividades: Caracterizacin Ambiental del lugar.
Esta actividad se constituye en el punto de partida para la identificacin de amenazas, vulnerabilidad y riesgo. En ella se deber realizar la evaluacin de las amenazas y la evaluacin de la probabilidad de ocurrencia de eventos catastrficos. Con esta caracterizacin se pretende obtener como producto los mapas de Amenazas y riesgo de la unidad territorial. Adicionalmente ofrece la posibilidad de plantear directrices ambientales para el uso del suelo. La caracterizacin ambiental permitir adems, aportar elementos para el ordenamiento territorial del municipio para lo cual se retomaran algunos elementos planteados por el FOREC para la coordinacin de la Gestin del Riesgo con el Ordenamiento territorial. Estos son: Delimitacin de las zonas expuestas a amenazas y riesgos: sobre un mapa urbano se sealaran las zonas de riesgo de la cabecera municipal y las zonas inmediatas a ella, especialmente aquellas que puedan ser consideradas de expansin urbana o que presenten fuerte presin para ser urbanizadas. Se deben identificar adems aquellas reas que pueden ser habilitadas mediante obras de mitigacin. Delimitacin de zonas de proteccin urbana, proteccin dada por ser zonas que presentan condiciones de riesgo para la poblacin y que por tanto poseen restricciones para ser urbanizadas. Delimitacin de reas de expansin urbana: a partir de una evaluacin previa del rea disponible dentro del permetro.
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En el caso en el cual la gestin del riesgo, requiera el anlisis de las reas para la reubicacin de familias afectadas por un desastre o se requiera definir estrategias para la reconstruccin, se requiere la evaluacin ambiental de la zona donde se vaya a realizar la reubicacin o la reconstruccin dependiendo del caso. Luego del anlisis de los factores de amenazas y riesgo, dentera desarrollarse una zonificacin que permita la toma de decisiones de orden territorial. Identificacin de actores claves: una de las estrategias para el correcto desempeo de la gestin ambiental tiene que ver con el componente de Participacin, pues en la medida en que se hace conocedora a la poblacin de su problemtica ambiental y se inmiscuye en las propuestas de intervencin, dicha poblacin se apersonara del cumplimiento de los proyectos y ser la veedora de los procesos. Adicionalmente la implementacin del SIGAM, requiere una participacin activa y comprometida, tanto de los actores pertenecientes a entidades pblicas como privadas o como la sociedad civil. Es de vital importancia la participacin de la comunidad en la construccin de mapas sociales que correspondan a su identificacin de amenazas y vulnerabilidad en su municipio o centro urbano. Para la formulacin de los proyectos correspondientes a la gestin del riesgo en la agenda ambiental del SIGAM, se requiere una construccin y concertacin de los mismos con la comunidad, con la respectiva asignacin de funciones a los actores involucrados en los procesos. En el caso en que debido a las condiciones de riesgo no mitigable se requiera adelantar programas de vivienda para la reubicacin de las familias, debern adelantarse procesos de diseo participativo, que tengan en cuenta el lugar de donde proviene la poblacin su forma de habitar y sus expectativas frente a la nueva vida.
Capacitacin para la prevencin y la accin: por mucho tiempo las estrategias de capacitacin fueron encaminadas nicamente a la preparacin de la poblacin al momento del desastre, esto en el mejor de los casos, quiere decir preparacin ante para la emergencia o para la evacuacin, en muchas de las tragedias ocurridas en el pas, lo imprevisto o lo rpido en que ocurri el evento no dio lugar ni siquiera a dichas acciones. Se pretende aqu no solo capacitar a la poblacin para enfrentar un evento, sino tambin para conocer y determinar cuales son esas vulnerabilidades que los colocan en condiciones de riesgo. Como reducir dichas vulnerabilidades y que condicionantes o determinantes presenta el territorio donde viven y a los cuales deben acogerse. La comunidad deber estar capacitada para anticiparse a los eventos y prever de acuerdo a las acciones antrpicas relacionadas con su entorno los posibles riesgos a que esta expuesta.
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Fortalecer la cultura de la prevencin mediante la educacin, la capacitacin y la concientizacin contribuye a asignar mas eficientemente los recursos para la prevencin, hacer y que los gobiernos y otros organismos se responsabilicen por la gestin del riesgo, vigilar el proceso y los resultados de sus polticas y acciones y contribuye a fortalecer la participacin de la comunidad en la prevencin. Algunas estrategias a tener en cuenta en le campo de la capacitacin son las siguientes: Educacin para la participacin de los ciudadanos en los procesos de planeacin y en particular los relativos al ordenamiento territorial y a la gestin del riesgo. Educacin en cuanto a los mecanismos e instancias de participacin. Educacin en cuanto a los aspectos normativos relacionados con el ordenamiento territorial y la gestin del riesgo. Incorporacin de las variables amenaza, vulnerabilidad y riesgo a travs del SIG.
Consiste en la incorporacin de las variables relacionadas con la gestin del riesgo, en el sistema de informacin geogrfica desarrollado por el SIGAM, teniendo en cuenta la responsabilidad de las instituciones municipales en la actualizacin permanente de los datos para que dicho sistema cumpla la funcin de instrumento para la toma de decisiones. La propuesta operativa se apoya en el sistema de informacin desarrollado para el SIGAM. La construccin de mapas temticos para las amenazas y vulnerabilidades especficas, producto de las metodologas abordadas en el diagnstico, permitir realizar mltiples combinaciones por medio del lgebra de mapas para la estimacin de riesgos especficos. Construccin de indicadores para la evaluacin de la gestin del riesgo.
En la fase de planeacin es necesario construir indicadores que permitan a travs de ellos verificar las condiciones de amenazas y vulnerabilidad de un lugar y a partir de los resultados de la lectura de dichos indicadores hacer correccin en las medidas, estrategias o proyectos implementados. Aunque los indicadores tendrn aplicabilidad en una etapa posterior que denominamos de control y seguimiento, es en la etapa de Planificacin donde se disean. En el tema de indicadores no se ahondara, pues que existen dos proyectos uno ya formulado denominado Metodologa para la formulacin de planes integrales de ordenamiento y manejo de microcuencas (PIOM) y otro actualmente en ejecucin denominado Indicadores de Gestin de Riesgos, por lo tanto quien quiera emplear las recomendaciones aqu presentadas para la construccin de un modelo deber tener en cuenta dichas investigaciones y los resultados de las mismas en cuanto a indicadores se refiere.
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Definicin de incentivos econmicos.
Con el fin de estimular la participacin de actores tanto de entidades del sector pblico como privado, se debern disear instrumentos de carcter econmico, con el objeto de fortalecer la participacin del sector privado y sus vnculos a las gestiones de prevencin y mitigacin. 7.5.2 Ejecucin. Es el momento de la gestin en el cual se realizan las estrategias de desarrollo, identificadas en la etapa de planeacin y que son aprobadas mediante acuerdos por el concejo municipal. En esta etapa se ordenan los recursos, de acuerdo con el anlisis financiero de la entidad y el plan plurianual de inversiones, se desarrollan acciones para que cada dependencia cumpla con sus responsabilidades. Tiene como fin ejecutar las obras necesarias para contrarrestar o minimizar las condiciones de riesgo presentes en un territorio. Segn en el momento en el cual se realicen dichas acciones tomaran un tpico diferente as: Post- desastre: como acciones ligadas a dicha situacin tenemos los procesos de reubicacin cuando el riesgo es no mitigable y no es posible la rehabilitacin del asentamiento en el mismo lugar por las condiciones de riesgo que presenta para la poblacin y por otro lado la Reconstruccin la cual se lleva acabo posterior al desastre e implica rehabilitacin del asentamiento in situ. Existe otro elemento a considerar cuando se habla de acciones en relacin al posdesastre y esta tiene que ver con l atencin de emergencia, la cual debe buscar controlar las incidencias de los nuevos factores de riesgo presentes y que atentan contra la vida y el bienestar de la poblacin. Obras de mitigacin y prevencin fsica y estructural: cundo a partir de la construccin de obras de infraestructura es posible reducir el riesgo o contrarrestarlo totalmente. Es posible que dentro de dichas obras de infraestructura sea necesario el reforzamiento estructural de acuerdo a la norma sismorresistente, esta medida tiene una relacin directa con afectaciones debido a riesgo ssmico. Con respecto a la mitigacin fsica y estructural, esta se puede desarrollar a travs de la reconstruccin de viviendas e infraestructura fsica. Recuperacin de los recursos naturales afectados. Proyectos de mitigacin relacionados con condiciones de riesgo por amenaza tecnolgica o de otro tipo diferente al fsico. Ejecucin de los programas y proyectos que hacen parte del Plan de accin del Plan de Gestin del Riesgo y que fueron incluidos dentro de la Agenda Ambiental del SIGAM.
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7.5.3 Evaluacin y seguimiento. La evaluacin es el tercer momento de la gestin que consiste en realizar un seguimiento peridico, sistemtico y continuo a las acciones del Plan de Gestin del Riesgo incluidas en la Agenda del SIGAM. Esto con el fin de retroalimentar la planeacin y si es el caso desde dicha instancia proponer acciones diferentes que produzcan mejores resultados. En este momento de la gestin es posible evaluar las funciones cumplidas por cada uno de los actores involucrados en el plan de gestin, evaluando su desempeo, la calidad de los servicios prestados, el cumplimiento de las metas propuestas y el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades. La elaboracin de tcnicas de monitoreo y seguimiento del estado de la vulnerabilidad y de la gestacin de procesos detonantes, facilita la aplicacin d tcnicas de planificacin realistas, en forma dinmica que se ajusten a los cambios producidos como consecuencia de los procesos de intervencin o debidos a nuevos factores del entorno econmico, natural o social. Para la ejecucin de esta etapa se proponen las siguientes actividades: Implementacin de los indicadores ambientales urbanos relacionados con la gestin del riesgo a travs de los observatorios ambientales urbanos. Evaluacin de los proyectos formulados en la Agenda ambiental a partir de la medicin de su efectividad en la reduccin de la vulnerabilidad o el riesgo, segn sea el caso. Establecimiento de mecanismos de veedura ciudadana a los procesos de recuperacin ambiental y mitigacin de riesgos. Evaluacin de procesos y retroalimentacin de las experiencias a travs de seminarios, publicaciones, etc.
7.5.4 Retroalimentacin. Esta etapa pretende que a partir del seguimiento que se realiza de los procesos y su posterior evaluacin, sea posible aprender de las experiencias vividas y con base en las enseanzas de cada una, mejorar los procesos desde lo metodolgico y desde lo operativo. Cuando se analizan las distintas intervenciones realizadas en el pas durante la historia, se encuentra como en ninguno de los casos se sistematizaron las intervenciones anteriores, por esta razn, se cometieron errores similares, errores que con la sistematizacin hubieran sido previstos. Cabe anotar tambin que en el campo de la gestin del riesgo en nuestro pas son pocas las experiencias de aplicacin, con mayor razn se hace necesario a partir de la aplicacin del modelo, depurar el mismo y hacer los ajustes necesarios.
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7.6 Diagnostico del Riesgo. Por mucho tiempo las labores de atencin a poblacin afectada por desastres estuvieron a cargo de entidades publicas como la Cruz Roja, la Defensa Civil, los COME (Comit Municipal de Emergencias) y posteriormente los CLOPADS (Comit local para la prevencin y atencin de desastres), acciones muy relacionadas con Amenazas o Desastres de origen natural. Hoy la variedad de factores que originan condiciones de vulnerabilidad en la poblacin, implica la participacin de mltiples sectores de la sociedad (de carcter pblico y privado), dependiendo del origen de la amenaza o de quien sea el afectado, es posible que participen entre otros: los gremios, la comunidad, las instituciones publicas, instituciones privadas, ONGs, organismos humanitarios internacionales, determinando su grado de participacin a partir de la relacin directa o indirecta de cada actor frente a las diferentes etapas de la gestin. El nivel de riesgo de una sociedad, esta relacionado con sus niveles de desarrollo y su capacidad de modificar los factores de riesgo que potencialmente lo afectan. En este sentido los desastres son riesgos mal manejados. El riesgo se constituye socialmente aun cuando el suceso fsico con el cual se asocia sea natural. Han existido diferentes disciplinas que se han encargado de definir conceptualmente el riesgo, pero siempre sesgadas por su mirada disciplinar sin lograr una mirada multidisciplinara o integral del concepto que permitiera una visin holstica de dicha problemtica en el territorio. Como estrategia para la reduccin de la vulnerabilidad, se requiere capacitar la poblacin, de tal manera, que estn en condiciones de identificar los factores generadores de vulnerabilidad y actuar frente a dicha identificacin. Es importante que en asocio, entre el conocimiento del comn aportado por la comunidad y el conocimiento tcnico aportado por las instituciones, se logre una evaluacin del grado de resiliencia fsica, econmica, social y ambiental que dicha poblacin posee ante las amenazas presentes, esto permitir un anlisis muy acertado, orientador de poltica. Existen tres aspectos que le otorgan particularidades al riesgo, la eventualidad (muy relacionada con la posibilidad de predecir situaciones de riesgo), las consecuencias y el contexto, como elementos que deben considerarse a la hora de estimar o calificar un riesgo. Para la elaboracin del diagnstico, se retoman dos instrumentos que nos provee el sistema de Gestin ambiental, en su agenda ambiental; estos son: el perfil ambiental (diagnostico ambiental de la unidad territorial- municipio, desde cada uno de los componentes que constituyen el sistema municipal, uno de los cuales tendr que ver con el anlisis de riesgo) y el Plan de Accin Ambiental Municipal, en el cual se organizan reas o lneas temticas prioritarias, a cada una de ellas se les fijan objetivos, programas y proyectos donde se incluye: el nombre del proyecto, justificacin, entidades participantes en l, objetivos, metas, plazo de ejecucin, costo y financiacin.
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La agenda ambiental, dentro de las limitaciones de tipo legal, tcnico y financiero, se constituye en el plan operativo ambiental del municipio, y para su desarrollo deber ser coherente con los planteamientos de los planes de ejecucin y de inversiones del municipio. 7.7 Los sistemas de Informacin geogrfica y el anlisis de riesgo. La gestin del riesgo, en el panorama actual de la poltica del pas, se constituye en una parte integral del proceso de desarrollo, aun ms cuando la constitucin del 91, la orienta hacia la sostenibilidad, donde dicho factor esta ntimamente ligado con la reduccin de la vulnerabilidad. Si se mira la historia de la gestin del riesgo a la luz en nuestro pas, se observa que el enfoque que se le haba dado, estaba dominado por las consecuencias (visin asistencialista); hoy la gestin debe enfocarse a evaluar la probabilidad de que se presenten dichas consecuencias (nfasis en la prevencin). En este sentido de adelantarse a la ocurrencia y de evaluar probabilidades aparece una herramienta importante para el anlisis espacial y territorial como lo son los sistemas de informacin geogrfica. Como ha podido observarse en el desarrollo de la investigacin, un factor reiterativo tanto en las instituciones como en la los sistemas que tiene que ver con la temtica de estudio, es el relacionado con la necesidad de crear un sistema de integrado de informacin en los niveles nacional, regional y local que permita tomar decisiones en los procesos de planificaron, ene. Corto (plan de desarrollo), Mediano (POT, PGAR) y largo plazo (POT, PGAR). Algunas instituciones de carcter nacional (INGEOMINAS, IDEAM, IGAC, entre otras) han venido construyendo su sistema de informacin particular, el pensar en un sistema de informacin integrado para la gestin del riesgo implica pensar la integracin de la informacin existente en cada una de estas actividades, para con esta lograr una visin sistmica del territorio, que permita comprender la complejidad de la problemtica. Adicionalmente en el nivel municipal, se cuenta con una serie de bases de datos que se constituyen en insumos para evaluar el grado de vulnerabilidad de la poblacin (SISBEN, catastro, servicios pblicos domiciliarios, entre otras). El decreto 919 de 1989, por el cual crea el SNPAD, En el artculo siete, trata del sistema integrado de informacin, donde se incluyen como elementos de planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre, los siguientes (estos serian los insumos mnimos que requerira un SIG para la gestin del riesgo): Tipos de desastre. Funciones de las entidades(actores involucrados y etapas donde participan, informacin que suministran al sistema) Identificacin de la amenaza (clasificada en los tres tipos ya mencionados en el marco conceptual) Anlisis de la vulnerabilidad(clasificada en los tres tipos ya mencionados en el marco conceptual)
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Evaluacin del riesgo. Preparacin de planes de contingencia. Formulacin de programas de educacin y capacitacin con participacin comunitaria.
Posteriormente la ley 9 de 1989, ley de reforma urbana, propuso la realizacin de un inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo, constituyndose esta, es una de las bases de datos necesarias para el proceso de gestin del riesgo. En nuestra ciudad y en el pas en general se han desarrollado diferentes ejercicios de creacin de aplicativos SIG, para distintos propsitos o reas de trabajo, desde el componente fsico espacial, al componente biofsico y al componente econmico. Sin embargo si miramos el panorama de complejidad que define una situacin de riesgo, no bastara con tomar uno solo de estos aplicativos, pues nos quedaramos cortos en los elementos de anlisis por esto se propone retomar un elemento, propuesto dentro de los sistemas de gestin ambiental, denominado los observatorios ambientales urbanos; suponiendo que la mirada al ambiente o al territorio integra los diferentes componentes antes mencionados. Como dicho instrumento no tiene un nfasis especial en la temtica del riesgo ser necesario ampliar los indicadores y variable incluidos para el anlisis territorial y ambiental. Se retoman dos herramientas SIG formuladas con el fin de acopiar informacin espacial- cartogrfica y bases de datos. Esto con el fin de poder espacializar las problemticas del territorio en materia de riesgo. El primero de los sistemas es el denominado SIGPAD (sistema de informacin geogrfica para la prevencin de desastres), formulado por el municipio de Medelln y el programa de naciones unidas para el desarrollo, como parte del estudio denominado la amenaza y la vulnerabilidad en el anlisis de riesgos- la microcuenca de la Iguana (1998). De dicho estudio se retoman objetivos, metodologas y estrategias. El segundo aplicativo SIG, hace parte de una investigacin realizada por AG LTDA. Contrato 312-2001, titulada Gua metodolgica para la gestin local del riesgo, de el se retoma, la sntesis metodolgica del aplicativo SIG. Este ltimo estudio plantea los siguientes objetivos: Buscar un manejo integrado seguro y unificado de la informacin cartogrfica, estadstica y temtica relacionada con la prevencin de desastres. Definir procesos para la entrada de datos, actualizacin, almacenamiento, consulta y anlisis de la informacin requerida para el anlisis de riesgo. Identificar los recursos humanos, tcnicos y organizacionales necesarios para la integracin y funcionalidad del SIG. Brindar a la administracin del Municipio de Medelln informacin precisa y suficiente de las zonas de riesgo Informacin que le permita planear,
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priorizar, orientar y canalizar la inversin de recursos propios y os provenientes de la Nacin y de otras instituciones nacionales e internacional en la formulacin y desarrollo e programas de prevencin y mitigacin. Apoyar la formulacin y gestin de proyectos estratgicos del Municipio. Consolidar e integrar el SIG para la prevencin y Atencin de Desastres del Municipio de Medelln SIGPAD, tomando como referencia la cartografa existente de cuencas hidrogrficas. El Plan Estratgico del SIGPAD se desarrolla utilizando las siguientes herramientas metodolgicas: 1. Definir el SIGPAD como sistema, identificando las entidades involucradas en los procesos internos y sus relaciones con cada uno de ellos Identificar los proveedores, los insumos, los productos y los clientes del Sistema, en sus diferentes niveles. Identificar los productos bsicos que generara, sus clientes y los procesos responsables de dichos productos. Integrar las diversas fuentes de informacin a travs de la definicin de procedimientos corporativos para asegurar integridad confiabilidad en la informacin Concebir y desarrollar el Plan Estratgico dentro de una visin integral, en la cual los diferentes grupos de trabajo son los encargados de identificar las fortalezas y debilidades en cada campo de trabajo, definir los procesos y procedimientos del SIGPAD y establecer las estrategias y plan de accin correspondiente. 2. Realizacin del anlisis del SIG por componentes: Dentro de estos componentes se le da un tratamiento especial al componente organizacional, por ser ste el que define los procesos y relaciones entre entidades que aportan o reciben informacin del SIGPAD, en los siguientes aspectos: Establecimiento de normas y procedimientos claros para la organizacin del sistema. La capacitacin y motivacin adecuada y oportuna de las personas involucradas. La definicin de polticas y convenios que permitan asegurar un efectivo proceso de actualizacin y consulta de la informacin (cartogrfica bsica y bases alfanumricas relacionadas) entre diferentes entidades. Establecimiento de grupos interdisciplinarios de trabajo. Este estudio plante alas siguientes estrategias para la aplicacin y puesta en marcha del sistema. De carcter aplicativo: Conformar grupos de trabajo interdisciplinarios que definan, diseen e implementen las bases de datos y las estrategias requeridas en lo referente
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a la informacin socio-econmica, legislativa y normativa en materia de prevencin y atencin de desastres. Al respecto se recomienda como herramienta el REDATAM y CDS/ISIS. Definir con cada uno de los clientes y proveedores del SIGPAD los procedimientos de actualizacin y control de calidad de la informacin.
De carcter organizacional: Institucionalizacin de la estructura orgnica del SIGPAD. Formalizar mediante convenios, acuerdos o resoluciones la ejecucin de los procedimientos identificados. En este aspecto es de vital importancia la participacin de los comits ejecutivo y operativo. Conformar un grupo de soporte dedicado al SIGPAD, como unidad autnoma dependiente de la Direccin de Planeacin e integrado por personas con experiencia en el tema. Este grupo servir de apoyo a los comits definidos en el organigrama. Garantizar la financiacin de los recursos necesarios para el funcionamiento del sistema (recursos humanos, equipos, software, procedimientos, etc.). Para ello es necesario formular proyectos de inversin e incluirlos en el Plan de Inversiones. De carcter tecnolgico: Elaborar un estudio tcnico para la seleccin de la plataforma tecnolgica y la herramienta especifica que soportara el SIGPAD. En este aspecto se sugiere tomar en consideracin: La relacin con otras tecnologas (sistemas operacionales, sistemas manejadores de bases de datos, formatos de intercambio de informacin), funcionalidad y proveedores. 7.8 La sostenibilidad Ambiental y el riesgo. Hoy la sostenibilidad de las ciudades, se pone cada vez en mayor entredicho, pues los altos niveles de crecimiento poblacional, originados en el crecimiento interno de la poblacin de la ciudad y por las migraciones de origen externo, llevar a que los recursos naturales renovables y no renovables, presentes en un territorio no sean suficientes para garantizar a futuro el sostenimiento de esta poblacin, que mas que mantenerse esttica, aumenta en el tiempo. Factores como el incremento de la vulnerabilidad en las grandes ciudades, se constituyen en uno de los problemas ambientales, que hasta ahora no encuentran solucin, y que a futuro sern factores en los que deber concentrarse la planificacin, buscando conseguir ciudades sostenibles ambientalmente. Hoy el problema de las vulnerabilidades y amenazas presentes en los centros urbanos, desborda la capacidad de accin de los entes territoriales, por esto, terminan conviviendo con el problema, sin encontrar una solucin real, de acuerdo al panorama econmico y social que enmarca sus polticas de intervencin.
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En el caso de la ciudad de Medelln, cada vez es mayor el nmero de viviendas a reubicar, no existe al interior del permetro urbano, reas suficientes para ser urbanizadas y destinadas a la construccin de vivienda nueva para solucionar dicho problema. Como esta problemtica siempre se ha asociado al sector vivienda, este no cuenta con los recursos para emprender dichas acciones, pues se considera que la solucin se relaciona nicamente con la infraestructura, pero no con el problema de fondo la vulnerabilidad social y econmica, que lleva a esta poblacin a asentarse all. Aunque existen polticas de desarrollo urbano, establecidas por la ley 388, en donde se establecen mecanismos como los tratamientos urbansticos, que buscan equilibrar las desigualdades a nivel fsico espacial presentes en un determinado territorio, dichas polticas en muchos casos no superan el nivel de la planificacin, para llegar a ser realidad a travs de la implementacin, tratamientos como el de mejoramiento, renovacin o densificacin, podran dar solucin al dficit de vivienda creciente en nuestra ciudad, pero como se dijo anteriormente todo esto debe volverse accin, para que a travs de estos mecanismos de planificacin, se den unos primeros pasos hacia la reduccin de la vulnerabilidad presente. Es necesario que las polticas de desarrollo urbano y sus mecanismos de gestin, se incorporen como estrategias para la gestin del riesgo. Podra decirse que la primera aproximacin a relacionar los trminos sostenibilidad y riesgo aparece en el panorama nacional, posterior a la intervencin del Pez, donde quien coordino dicha intervencin Gustavo Wilches Chaux, a partir de evaluar los resultados de la mima y de entender los factores detonantes o causantes de condiciones de vulnerabilidad, construye el concepto de vulnerabilidad global y propone como estrategia para la recuperacin y reconstruccin de la comunidad apuntarle a procesos de sostenibilidad. La ley 388 en su definicin presenta la siguiente expresin en armona con el ambiente, es el primer paso para marcar la diferencia con los enfoques anteriores de planificacin, los cuales se basaban en una racionalizacin de los usos del suelo en las ciudades, plan que se establece sin considerar las caractersticas del medio biofsico, sin tener en cuenta las caractersticas naturales del territorio y cuyo nico obstculo lo impone la tecnologa. Cuando se incorporan las restricciones biofsicas como uno de los determinantes para establecer los usos del suelo en una ciudad, se apunta a una mirada mas integral de la problemtica urbana, que busca el mejoramiento permanente de la calidad de vida de sus habitantes. Segn una evaluacin realizada por el Ministerio del Medio Ambiente a partir de los resultados obtenidos con los POT se dice: el componente ambiental en esta ley tampoco ha sido desarrollado, pues se manifiesta como un parmetro restrictivo o condicionador del diseo de los POTS municipales.33
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Lineamientos ambientales para la gestin urbano regional, Direccin General Ambiental Sectorial, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, 2002.
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La Poltica Nacional ambiental desarrollada en el periodo 1998-2002, establece el programa calidad de vida urbana dirigido a prevenir y controlar los factores de deterioro de la calidad ambiental en las reas de mayor dinmica poblacional y econmica, adems tambin pretende promover la adopcin de modelos de desarrollo urbano sostenibles, acordes con las condiciones particulares de los asentamientos humanos, busca tambin atender las necesidades colectivas y por ultimo consolidar su capital natural. En el caso particular de los avances en la incorporacin de la variable ambiental en los procesos de planificacin, puestos en escena con la ley 388 de 1997, poco se logrado en una lectura integral de la situacin y su entorno, pues la problemtica ambiental ha concentrado su anlisis en los problemas puntuales: ruido, vertimientos, deforestacin, etc; dejando de lado la verdadera importancia de la variable ambiental en estos procesos, la cual tiene que ver con la sostenibilidad de la misma ciudad en su relacin parasitaria con las regiones que la abastecen. Los planes de ordenamiento territorial fueron ejercicios muy detallados en el orden local, pero poco lograron una articulacin entre si para constituir estrategias de accin para las regiones, base de un ordenamiento departamental y nacional. Si pensamos en la relacin de las ciudades con su entorno inmediato, es necesario analizar la dependencia que estas han generado de plataformas que los abastecen de bienes y servios necesarios para su subsistencia. Aparece entonces el termino ecorregin como la respuesta a los desequilibrios presentes en la metrpoli y que solo pueden encontrar dicho balance, en la mirada de la regin, como sustento ecolgico y productivo de las reas metropolitanas. Para el rea metropolitana del Valle de Aburra, se ha propuesto la constitucin de la figura de ecorregin estratgica, en busca de alcanzar sostenibilidad para la metrpoli ampliando la mirada hasta las regiones que le dan sustento a la poblacin albergada en ella, para este caso particular la ecorregin se define as: Valle de Aburra, valle de San Nicols, Pramo de Belmira, estas regiones aledaas al valle de aburra le proveen de alimentos, agua, energa, servicios ambientales, entre otros factores que garantizan la sostenibilidad a futuro del valle de aburra. En lo que respecta a las vulnerabilidades asociadas al crecimiento urbano, podran ser reducidas en la medida en que dicho crecimiento encuentra en la ecorregin posibilidad de expandirse sin verse afectado por las restricciones ambientales del territorio. En el contexto mundial donde la crisis ambiental, se considera una preocupacin de todos y en particular un problema claramente expresado en las grandes ciudades. La consideracin de las temticas relacionadas con la gestin del riesgo, reconocido este como un problema ambiental, debera incluirse en procesos de planificacin territorial, con el fin de que los programas y proyectos que desde all se promuevan apunten a la sostenibilidad ambiental de la ciudad. Aunque desde la ley 388 de 1997, se ha pretendido dar un lugar al tema de riesgo en los procesos de planificacin, en muchos casos no ha pasado de ser un requisito a cumplir, no se ha constituido realmente como en una herramienta
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que permita a la oficina de planeacin tomar decisiones sobre donde intervenir, como y cuando, de acuerdo a prioridades establecidas por un sistema de informacin ambiental que a travs de indicadores establezca las criticidades ambientales en la temtica particular del riesgo. Al no contarse con un sistema de informacin de este tipo, el resultado ha sido la falta de acciones encaminadas a la prevencin o a la mitigacin. Los modelos de intervencin que se han aplicado en nuestro pas, frente a poblacin afectada por situaciones de riesgo, ha sido de corte asistencialista, actuando en la situacin de emergencia o post desastre, dejando de lado las acciones preventivas, las cuales son las que en ultima instancia apuntan a la reduccin de la vulnerabilidad presente, causa fundamental de las condiciones de riesgo. Parte del error en la incorporacin de dicha problemtica en los procesos de planificacin tiene que ver con la mirada sectorial desde la cual se ha enfocado y hacia la cual se han orientado las soluciones. La mirada sectorial no permite entender la complejidad del tema, ni visualizar las acciones integradoras, los actores y sectores participantes en la solucin. Las ciudades se constituyen en el ente que estimula o impide la sostenibilidad ambiental, tanto en sus acciones al interior del territorio como en sus acciones referidas a la regin, es as como el anlisis de la ciudad debe pasar de realizar teniendo en cuenta solo sus elementos funcionalistas, para entender la ciudad como dinamizadora o no de la sostenibilidad. Esto ha implicado un cambio en la mirada y en el abordaje del anlisis de la ciudad, entendida como el resultado de la interaccin de factores sociales, econmicos, culturales, biticos y espaciales, que tienen su expresin final en la forma de la ciudad. 7.9 La gestin del riesgo y la gestin ambiental. El desarrollo sostenible de los asentamientos urbanos depende de la relacin entre tecnologa, ecosistema y sistema socioeconmico en el que inscriba. Es necesario proyectar el desarrollo urbano sostenible al manejo equilibrado del consumo energtico per cpita, esto significa el equilibrio entre los niveles racionales de consumo, reciclaje de desechos y alternativas tecnolgicas limpias y eficientes que tengan en cuenta la capacidad real de soporte de los ecosistemas circundantes y de los que abastecen la ciudad34. Aplicando un concepto como el desarrollo sostenible a la ciudad aparece un trmino especial producto de la conjuncin entre dos ejes por un lado desarrollo urbano y por otro desarrollo sostenible. Mirados uno al frente del otro hasta hace muy poco, se consideraban objetivos contrapuestos, se pensaba que sino la totalidad la gran parte del deterioro era causado por los procesos de urbanos y que no era posible conciliar una relacin armnica entre los procesos de urbanizacin y los recursos naturales.
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Lineamientos ambientales para la gestin urbano regional, Direccin General Ambiental Sectorial, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, 2002.
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Para alcanzar el paradigma del desarrollo urbano sostenible se crea como mecanismo La gestin Ambiental Urbana, que busca como objetivo generar mejores opciones de vida para la poblacin, teniendo en cuenta, que la ciudad y su medio ambiente son quienes determinan la calidad de vida. Pero adems incorpora los elementos caractersticos de cada ciudad para buscar una respuesta mas acorde a los limites y posibilidades que cada ciudad presenta en el orden local y regional como un factor de competitividad que apunta no solo a mejorar las condiciones medioambientales, sino tambin las opciones de desarrollo para la poblacin. Otro mecanismo incorporado desde la constitucin del 91, es la participacin comunitaria, como una estrategia que busca involucrar la poblacin en los procesos de planeacin, gestin y administracin de los centros urbanos y las regiones, buscando con ello hacer valer sus derechos promulgados por la constitucin a un ambiente sano. Cuando se piensa en la inclusin de la gestin del riesgo, en la gestin ambiental, se considera por un lado que este es un problema ambiental, pues afecta diferentes componentes del ambiente, esto dependiendo de la amenaza presente. Cuando hablamos de riesgo por deslizamiento, es el componente suelo el que se ve afectado, cuando hablamos de riesgo por inundacin es el componente agua o hdrico en el que e expresa el desequilibrio entre el elemento natural y la intervencin antrpica expresada en los asentamientos humanos, las amenazas de orden tecnolgica, pueden representar afectaciones sobre cualquiera de los componentes del ambiente (agua, aire, suelo, biota), as si analizramos cada una de las diferentes amenazas posibles a presentarse en un territorio, estas tendran una relacin directa con cada uno de los componentes del ambiente, en algunos casos la complejidad de la amenaza presente implicara acciones sobre dos o mas componentes, tal es el caso de la actividad minera que desarrollada al interior de asentamientos poblacionales, genera amenazas de tipo fsico, sanitario y social, que afectan los componentes suelo, agua y aire del ambiente. Adicionalmente al argumento anterior, la complejidad de factores que configuran una situacin de riesgo implica la incorporacin de un anlisis multidimensional y la participacin tambin de muy variados actores. La solucin al problema no es de carcter sectorial, error que por mucho tiempo se reflejo en las intervenciones de carcter asistencialista y de emergencia que poco aportan a la mirada largo placista de la sostenibilidad urbana. Aunque a travs de la legislacin colombiana se ha constituido el Sistema Nacional para La prevencin y Atencin de desastres este sistema, contiene todos los elementos que permitiran una concepcin integral de la gestin del riesgo mostrando la necesidad de analizar el ciclo completo pasando de la prevencin hasta la atencin, sin embargo aunque en filosofa el sistema esta muy bien en lo operativo, se queda corto, pues no es muy claro en la asignacin de funciones y responsabilidades, lo que hace que muchas de ellas se diluyan en el mar de entidades que participan. Adicionalmente debe
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tenerse en cuenta que ya que con el presente gobierno se realizo un cambio en la estructura administrativa del estado consistente en la fusin de los ministerios vivienda, ambiente y desarrollo econmico, quedando uno solo denominado ambiente, vivienda y desarrollo territorial, este cambio en la administracin del pas, implica que el SNPAD, se replantee de acuerdo a la nueva estructura del estado, pues fue creado bajo condiciones diferentes. Adicionalmente deber aprovecharse la coyuntura de fusin de los ministerios para a travs de este nuevo lograr la unin de esfuerzos para la reduccin de la vulnerabilidad presente en el pas. Ya que desde la constitucin del 91 la poltica del estado se basa en los criterios de desarrollo sostenible y en dar un nfasis al tema ambiental en los proceso de planificacin se propone la inclusin del SNPAD en el Sistema Nacional Ambiental, considerando el tema del riego, como un tema ambiental que se discutir al interior del SNPAD y se llevar como diagnostico de dicha problemtica ambiental, con el fin de proponer desde all acciones integradoras ligadas a la poltica ambiental nacional. Cabe notar como el sistema Nacional Ambiental a diferencia del SNPAD, tiene un accionar permanente y un compromiso y delegacin de responsabilidades a quienes participan. Otra debilidad que presenta el sistema tiene que ver con una de sus herramientas, relacionadas con un sistema de informacin espacial a cerca de las situaciones de riego, sistema supuesto para todo el pas y que ni siquiera se ha podido lograr en las regiones o en los departamentos, esto debido por un lado a la dificultad de integrar la informacin levantada por cada entidad del estado (IMAT, INGEOMINAS, etc.) y por otro lado al alto costo de levantar y actualizar la informacin espacial.
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CONCLUSIONES No se ha desarrollado una poltica clara y coherente de prevencin y atencin de desastres que delimiten lneas de accin de la administracin, los organismos de apoyo, la comunidad y dems estamentos que les permita dar cumplimiento real y de manera eficiente a los requerimientos de la legislacin sobre la materia. La ausencia de polticas definidas y documentadas no le permite a los comits locales de atencin y prevencin de desastres, tener objetivos y metas definidas que rijan la accin cotidiana y permanente de todos los implicados. La falta de una poltica clara que parta de la decisin y del inters expresa de la autoridad municipal, explica porque la Gestin de los desastres realizada, se limita a un conjunto de acciones y reacciones, en ocasiones articuladas y dispersas y ms que todo de atencin y preparacin para atender emergencias. Los programas de prevencin son ausentes en casi todos los municipios y aunque hay esfuerzos puntuales, pero notables, no pueden ser asumidos como una poltica de gestin del comit, sino como iniciativas particulares, las cuales a futuro pueden incluirse en el comit. Los procedimientos y procesos en prevencin y atencin de desastres no existen, o no estn claramente definidos y hace falta informacin dentro de las administraciones para realizar un trabajo continuo con el comit as haya cambio en la administracin. En los municipios donde cuentan con instituciones de socorro, salvamento y rescate (exceptuando bomberos) se tienen procesos bien definidos, pero no se sabe si estn bien documentados estn interrelacionados con el comit, son lo suficientemente conocidos entre sus miembros, pero poco o nada por las otras organizaciones. El sistema regional para la prevencin y atencin de desastres, ha iniciado un proceso muy importante para la sensibilizacin, socializacin, conformacin, fortalecimiento y capacitacin de los CLOPADS en los diferentes municipios del departamento, sin embargo se requieren esfuerzos combinados entre las diferentes entidades departamentales y nacionales con responsabilidades en los temas de la prevencin y atencin de desastres con el fin de iniciar un proceso continuo de fortalecimiento, asistencia tcnica, administrativa y acompaamiento en los diferentes procesos. Si no se elaboran programas de seguimiento continuo hay peligro de que se pierdan iniciativas. Otro elemento a considerar como relevante en la mirada de la gestin del riesgo, segn los entrevistados, tiene que ver con la implementacin de los sistemas de informacin geogrfica, ligados a la formulacin de los planes de ordenamiento territorial, donde uno de los tpicos de anlisis son el tema de amenazas y riesgo, teniendo en cuenta que dicha informacin se puede llevar a SIG y desde este realizar anlisis espacial, la gestin del riesgo en el ordenamiento territorial puede entenderse como un elemento de planificacin del territorio, ligado a acciones preventivas que disminuyan la vulnerabilidad de un determinado lugar.
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Adicionalmente el tener la posibilidad de cruzar datos estadsticos de poblacin con datos espaciales relacionados con amenazas y riesgos, permiten a las entidades territoriales tomar decisiones sobre donde priorizar acciones y hacia que sectores de la poblacin enfatizar la prevencin. Las entidades o instituciones que mayor relacin han tenido con la temtica, son aquellas que tienen que ver con reaccin inmediata ante el evento (cruz Roja, Defensa Civil, CLOPAD). Solo se entiende la actuacin frente al riesgo en una etapa posterior a la ocurrencia de un desastre, no se involucra el concepto en el proceso de planificacin del territorio como un determinante ambiental del mismo. La concepcin del riesgo ha sido muy sectorial, dada por quienes han analizado las amenazas naturales como la causa central de la ocurrencia de desastres, pero existe una gran gama de amenazas que no tiene su origen en lo natural y que cobran importancia en el proceso de planificacin. Es as como para lograr una comprensin integral del problema se requiere una mirada interdisciplinaria, por lo cual se propone incluirlo como un problema ambiental. Por muchos aos la intervencin a poblacin afectada por estar localizada en zonas de riesgo, se ha delegado a las instituciones publicas, pero estas mas que convocar alrededor del problema lo que hacen es emplear los pocos recursos con que cuenta la entidad en actividades relacionadas con la atencin posdesastre. Aunque como estructura Nacional, Regional y Local existe un sistema Nacional para la prevencin y atencin de desastres, este no funciona permanentemente y de igual manera las instancias local y regional tampoco lo hacen, es por esto que solo se convocan al mismo para cumplir con una periodicidad de reuniones o cuando la ocurrencia de un evento lo amerita. Esto se reafirma al observar que cada vez que ha ocurrido uno de los grandes eventos relacionados con desastres naturales en el pas, se crea una nueva institucin que se encarga de coordinar las acciones y canalizar los recursos, se abre la pregunta de porque esto no lo hace el SNPAD. No se realiza una retroalimentacin ni control y seguimiento a cada uno de los procesos que se han adelantado en el pas, a raz de la ocurrencia de diferentes desastres que han afectado asentamientos humanos. La tradicin de intervenciones frente a esta problemtica, ha estado ligada al rea de vivienda, apareciendo instrumentos como los subsidios, la reubicacin, las obras de infraestructura para mitigacin etc. Esto hace que se haya estigmatizado la mirada del problema hacia ese campo nicamente, lo cual lo deja por fuera de un marco general masa amplio, como puede ser considerarlo como un problema ambiental. La falta de claridad en este sentido hace que las autoridades que hoy se ocupan de lo ambiental no lo consideren como una funcin suya. Como se dijo anteriormente por muchos aos no se consider la temtica como necesaria a incluir en los procesos de planificacin, aunque hoy la ley 388, obligue a las entidades territoriales a considerarla no pasa de ser un requisito mas que cumplir para la aprobacin del POT.
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LISTADO DE TABLAS Pg. Tabla 1. Resumen legislacin en el tema de atencin y prevencin de desastres. Tabla 2. Plan de Accin Trianual CORNARE Tabla 3. Plan de gestin ambiental regional CORNARE. Tabla 4. Gestin realizada por el SIMPAD. Tabla 5. Programas, cumplimiento de metas y ejecucin presupuestal del SIMPAD. Tabla 6. Operaciones Estratgicas. Tabla 7. Anlisis Comparativo modelos de gestin Tabla 8. Zonas de alto Riesgo Recuperable o mitigable en la ciudad de Medelln. Tabla 9. Problemticas identificadas desde el componente Geoesferico. Tabla 10. Identificacin de los eventos de riesgo en Medelln. Tabla 11. Semaforizacin veredal con el acuerdo al rea que Presenta en amenaza alta por deslizamientos. Tabla 12. Organizacin funcional por reas temticas. Tabla 13: Propuesta de funciones para cada etapa del modelo de gestin del riesgo. 42
58 60 72 73 75 87 104
115 117 127
134 155
175
LISTADO DE FIGURAS Pg. Figura 1. Zonificacin de las amenazas de origen natural del casco urbano del municipio de Yarumal Figura 2. Mapa de procesos erosivos en el casco urbano del Municipio de Yarumal Figura 3. Estructura organizacional propuesta para el SIGAM del municipio de Yarumal. Figura 4. Esquema organizacional del SIGAM Figura 5. La Gestin del riesgo en relacin con la normatividad Colombiana Figura 6. Tipos de Amenazas Figura 7. Tipos de Vulnerabilidad Figura 8. Etapas en la gestin del riesgo. Figura 9. La gestin del riesgo comparada con la gestin ambiental Figura 10. Estructura organizacional propuesta para la incorporacin de la gestin del riesgo en el SIGAM municipio de Yarumal 131 132 137 138 142 143 147 148 152 154
Figura 11. Instrumentos para la implementacin de la gestin del riesgo 156 Figura 12. Fases del proceso de Gestin ambiental del riesgo. 157
176
LISTADO DE GRFICOS
Pg. Grfico 1. La gestin del riesgo Grfico 2. Grupos que constituyen DNPAD Grfico 3. Organigrama del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres. Grfico 4. Organigrama del Ministerio del Interior y de Justicia Grfico 5. Lnea 3 Plan de Desarrollo Municipal Grfico 6. Diagrama conceptual Lnea estratgica Medelln social e e incluyente. 14 48 49
51
106 107
177
BIBLIOGRAFA. Factores y Variables de origen sociocultural que inciden en la vulnerabilidad de poblaciones expuestas a amenaza de deslizamiento y/o inundacin en La ciudad de Medelln. Doris Maria Parra Pineda, Liliana Maria Giraldo Caas. Universidad de Antioquia, Facultad de ciencias sociales y humanas, Maestra en Problemas sociales Contemporneos, Medelln 1999. Vulnerabilidad y Cultura, El deslizamiento del Cerro Colombia (Fredonia 1995), Luz Myriam Arango Correa, Claudia Luz Montoya rojas. Universidad de Antioquia, Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, Departamento de Antropologa, Medelln, 1998. M 02830. Caracterizacin de la Gestin ambiental en situaciones posdesastre a partir de un estudio de caso. Ana Maria Jaramillo Vlez. Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln, Facultad de Minas, Especializacin en Gestin Ambiental, Medelln, 2000. Deslizamientos y Estabilidad de taludes en zonas tropicales, Jaime Surez Daz, Ingeniera de suelos limitada, Bucaramanga Colombia 1998. Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln, CEHAP, LA PLANIFICACION: Herramienta preventiva en desastres?, Escritos No 7, Cargraphics S.A. 1997. COLOMBIA. CONSEJERIA PRESIDENCIAL PARA MEDELLN Y SU AREA METROPOLITANA. Programa Integral de Mejoramiento de Barrios subnormales en Medelln, segunda edicin, 1994. CONTRALORIA GENERAL DE MEDELLIN. Informe sobre el estado de los recursos naturales y del medio ambiente 2001. Impresos Begn Ltda., 2002. Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln, CEHAP, HABITAT, AMBIENTE Y EDUCACION: Fronteras hacia el futuro, Escritos No 8, Cargraphics S.A. 1997. WILCHES, C.G, En el borde del Caos, Autoedicin: Ana Lucia Chaves Barrera, primera edicin, 2000. ISBN: 958-683-211-2. FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO. Un modelo de Gestin territorial para el renacer de una Regin, Serie: Ordenamiento Territorial y Reconstruccin Eje Cafetero Vol I. 2001. FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO. Zonificacin de Amenazas, Elementos conceptuales y Metodolgicos de la Gestin del Riesgo aplicados a la Planeacin y el ordenamiento Territorial. Serie: Ordenamiento Territorial y Reconstruccin Eje Cafetero Vol VII. 2000.
178
CHARDON, A.C, Un Enfoque geogrfico de la Vulnerabilidad en zonas Urbanas expuestas a amenazas naturales. El Ejemplo andino de Manizales, Colombia, Editorial Centro de publicaciones Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales, 2002. ISBN958-9322-72-7. FUNDACION SALVADOREA DE DESARROLLO Y VIVIENDA MINIMA. Carta Urbana No 103. Hacia una Metodologa para la gestin de Riesgos en Comunidades marginales, Abril 2003. Cardona, O.D. (2003). La necesidad de repensar de Manera Holstica los Conceptos de Vulnerabilidad y Riesgo: Una Critica necesaria para la gestin, Artculos 2003 en la pagina de LA RED. Http://www.desenredando.org/public/articulos/2003/rmhcvr/index.html. GTZ(2003).Indicators and other Disaster Risk Management Instruments for Communities and local Governments, Comprehensive Risk Management by Communities and local Governments, Component III. By Hanh, H, initial Draft. Background study for Inter-American Development Bank, IADB, regional Policy Dialogue, Washington. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Direccin General Ambiental Sectorial. Lineamientos ambientales para la gestin urbano regional, 2002. Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln. Instituto de Estudios Ambientales, Sistemas de gestin Ambiental Municipal. Municipio de YarumalAntioquia, 2003. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, Universidad nacional de Colombia Sede Manizales, Instituto de Estudios Ambientales- IDEA, Indicadores para la Medicin del Riesgo. 2004. Corantioquia, Plan de Gestin ambiental Regional. 1998-2006. METODOLOGA PARA LA FORMULACIN DE PLANES INTEGRALES DE ORDENAMIENTO Y MANEJO DE MICROCUENCAS (PIOM), Instituto Mi Ro, Universidad Nacional de Colombia, Corantioquia, 2002. Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln. CEHAP. Criterios Ambientales para la Vivienda y el Hbitat en el Valle de Aburr, 2001. Colombia, Congreso de la Republica, Ley 388 de 1997, 60 pginas. Colombia, Congreso de la Republica, Ley 99 de 1993, 63 pginas.
179

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INCORPORACIN DE LAS VARIABLES AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO EN LOS PLANES DE GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL

POR Arq. DIANA E. VALENCIA LONDOO

Asesor JOS HUMBERTO CABALLERO ACOSTA

102 105 108 108 111 114

116 118 119

122 124 124 129 133 134

LA PLANIFICACION, EL RIESGO Y LA GESTION AMBIENTAL, MARCO TEORICO QUE LOS DEFINE.

Omar Daro cardona, 2001

Wilches Chaux, en el borde del Caos, pag 42.

Anne Catherine Chardon, 2002.

PIOM.Instituto Mi Ro, Universidad Nacional de Colombia, parte 5, evaluacin del riesgo.

Omar Daro Cardona, 2001

Grfico 1. La gestin del riesgo

PREVENCIN Disminucin de Amenazas

MITIGACIN Intervencin de la vulnerabilidad

Ministerio de Ambiente , vivienda y Desarrollo Territorial, 2002

LA GESTIN DEL RIESGO Y SU RELACION CON LA GESTION AMBIENTAL A TRAVES DE LA LEGISLACIN.

Artculo 2 de la ley 9 de 1989.

Constitucin poltica de Colombia, 1991.

El fortalecimiento del desarrollo institucional. Socializacin de la prevencin y atencin de desastres.

Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006

DNP. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2003 2006.

Prevencin y Atencin de desastres. Prevencin y Atencin de desastres.

Continuacin Tabla 1. Ao Decreto o Ley 1989 1991

Fuente: levantamiento de informacin y anlisis realizado por la investigadora, 2004.

LA MIRADA DE LA GESTIN DEL RIESGO DESDE LAS INSTITUCIONES PBLICAS Y PRIVADAS.

Grfico 2. Grupos que constituyen DNPAD.

Grfico 4. Organigrama del Ministerio del Interior y de Justicia

Comunicacin para la consolidacin de la gestin ambiental

Ordenamiento ambiental del territorio

Tomado del Plan Metrpoli 2002-2020, Pagina 85

Tabla 4: Gestin realizada por el SIMPAD.

Fuente: Estado de los Recursos Naturales en el Municipio de Medelln, 2001.

Fuente: Estado de los Recursos Naturales en el Municipio de Medelln, 2001.

Implementacin de un proceso conjunto en la construccin de un Sistema Informacin Ambiental Departamental, SIA.

Gobernacin, incluida dentro de sta, la informacin

Tomado plegable, Corporacin Antioquia Presente, 2000.

ANLISIS DE ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN CON POBLACIN ASENTADA EN ZONAS DE RIESGO

Tabla 7: Anlisis Comparativo Modelos de gestin.

Gestin por procesos

Tomado de en el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 60

Unidad Social, FOREC

LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN LA METRPOLI, CASO MEDELLN.

Tabla 8: Zonas de alto Riesgo Recuperable o mitigable en la ciudad de Medelln.

SUR-ORIENTAL SUBTOTAL COSTADO NOR-OCCIDENTAL

SUBTOTAL COSTADO TOTAL

Fuente: plan de Ordenamiento Territorial de Medelln, 1999.

Fuente: Plan de desarrollo municipal Municipio de Medelln, 2004.

Grfico 6. Diagrama conceptual de la lnea estratgica Medelln social e incluyente.

Fuente: Plan de desarrollo municipal Municipio de Medelln, 2004.

Tomado del Plan de Desarrollo 2004-2007, lnea tres.

Tabla 9: Problemticas identificadas desde el componente geoesfrico

Explotaciones mineras inadecuadas

Recuperacin del entorno. Diseo de senderos y espacios de esparcimiento para la poblacin.

Fuente: Plan Ambiental Municipal 2003

10. 11. 12. 13. 14. 15.

Secretara de Planeacin y Obras Pblicas

Procesos productivos con aplicacin de UMATA tecnologas ms limpias.