PROGRAMA: SEGURIDAD = CIUDADANIA E INCLUSION

MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES - 2006

Ver:
http://www.mseg.gba.gov.ar/ciudadaniaeinclusion/Contenido.html

Visto que mediante expediente Nº 21.100-715.589/06, se propicia declarar de interés

provincial el programa “Propuesta para la Paz Social a Través de la Inclusión”, creado
por Resolución Nº 1224/06 del Ministerio de Seguridad, y

CONSIDERANDO:

Que conforme lo previsto por la Ley N° 13.175 en su artículo 19, es competencia del
Ministerio de Seguridad, elaborar y ejecutar, de conformidad con los lineamientos que
imparta el Poder Ejecutivo, las políticas en materia de seguridad pública, así como de
protección de las personas, sus bienes y prevención de los delitos;
Que a tales fines, el Ministerio de Seguridad aprobó, mediante Resolución Nº 1224/06
el Programa “Propuesta para la Paz Social a través de la Inclusión” que tiene como
finalidad elaborar un Programa de trabajo que afecte sus propios recursos e incorpore
distintos especialistas, con saberes específicos y calificados y experiencia en el
tratamiento de los problemas más críticos que presentan la violencia, la extrema pobreza
y la exclusión social, con la finalidad de elaborar una estrategia de abordaje y
propuestas que permitan concluir en la reducción de la conflictividad y la violencia
social;
Que el Programa “Propuesta para la Paz Social a través de la Inclusión” encuentra su
basamento en el debate instalado en la sociedad acerca de las soluciones posibles al
problema de la inseguridad ciudadana;
Que dicho programa se compone de diferentes fases: de sensibilización para la
instalación de nuevos ejes; de identificación de las áreas públicas concurrentes; de
trabajo de campo; de propuesta y una fase operativa, para lo que se deberá contar con
recursos humanos y logísticos idóneos a tales fines;
Que por las presentes actuaciones se propicia declarar de interés provincial el mentado
programa, al par que denominar el mismo “Seguridad = ciudadanía e inclusión”;
Que el presente se dicta en uso de las facultades establecidas por el artículo 144° -
proemio- de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires;

Por ello,

EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

DECRETA

ARTICULO 1. Declarar de interés provincial el Programa “Propuesta para la Paz Social

a través de la Inclusión”, instrumentado por Resolución Nº 1224 del señor Ministro de
Seguridad, de fecha 14 de julio de 2006, cuyo texto en copia certificada, forma parte
integrante del presente.

ARTICULO 2. Denominar, a partir del presente acto administrativo, al mentado

Programa del siguiente modo: “Seguridad = ciudadanía e inclusión”.
ARTICULO 3. El presente decreto será refrendado por el Ministro Secretario en el
Departamento de Seguridad.

ARTICULO 4. Registrar, comunicar, publicar, dar al Boletín Oficial y al SINBA.

Cumplido, archívese.
Decreto N°3078.

Ing. Felipe Carlos Solá

Gobernador
Dr. Leon Carlos Arslanian
Ministro de Seguridad

El programa “Seguridad = Ciudadanía e Inclusión” se propone elaborar una

estrategia de abordaje y propuestas para la reducción de la conflictividad y de la
violencia social.

Es evidente que la naturaleza del problema excede las posibilidades de las

agencias estatales involucradas: es una cuestión social, indisociable del cuadro de
fragmentación y exclusión en el que nuestro país emerge de un profundo proceso de
disgregarción. La existencia de amplias franjas de nuestra sociedad excluidas del acceso
a los recursos básicos necesarios para una vida digna en nuestra época crean el caldo de
cultivo para la penetración y desarrollo de densas y poderosas redes criminales; el
desapego a la ley, la desconfianza respecto de las autoridades públicas crecidas durante
un largo proceso de decadencia nacional han ido generando y desarrollando una “cultura
de la exclusión” en la que los valores de la vida, la paz y la convivencia perdieron
importancia y cedieron lugar a proyectos de vida que naturalizan la violencia y el
crimen.
En la conciencia de la profundidad y complejidad del tema y sin perjuicio de
seguir profundizando las políticas públicas dirigidas a prevenir y conjurar el delito, el
Ministerio de Seguridad ha puesto en marcha este programa, sobre la base de reunir a un
grupo interdisciplinario en condiciones de reflexionar y proponer cursos de acción que
conduzcan a la elaboración de un programa para atender con la mayor eficacia posible
esta problemática.

El programa consta de una fase de sensibilización para la instalación de nuevos

ejes para el tratamiento de la conflictividad social. Esta etapa permitirá construir un
consenso básico y un compromiso por parte de diversos sectores de la comunidad de
aportar desde su perspectiva específica al desarrollo de una estrategia común. A ese fin
se desarrollarán encuentros con empresarios, dirigentes sindicales y sociales, actores de
la comunidad educativa y la comunidad académica e iglesias más representativas para
recabar sus respectivos aportes y compromisos. La segunda fase consistirá en la
identificación de las diversas áreas públicas en condiciones de converger en acciones de
apoyo a la población marginal. A continuación se desarrollará el trabajo de campo para
identificar con precisión la problemática del colectivo a asistir. Sobre esa base se
elaborará una PROPUESTA PARA LA PAZ SOCIAL A TRAVÉS DE LA
INCLUSIÓN y finalmente se desarrollará la faz operativa consistente en la elección del
territorio y conglomerado sobre el que se ejecutarán los cursos de acción que lleven a la
práctica la propuesta.

1. Fase de sensibilización para la instalación de nuevo ejes

Dado las características del fenómeno de la exclusión y sus implicaciones, la

multiplicidad de las acciones a ejecutarse supone un involucramiento de la sociedad en
su conjunto. Ello demanda, pues, de un proceso de sensibilización destinado a cada uno
de los sectores sociales cuya participación activa sería deseable.
La articulación con cada sector se concretará a través de reuniones por separado que
tendrán como documento base de trabajo el que produzcan los miembros del Programa
y deberán referir las expectativas acerca del tipo de intervención que se pretende por
parte de cada uno de aquellos.

Los sectores sociales destinatarios de esta acción son los siguientes:

a) los medios más representativos de comunicación, desbrozados en los siguientes

niveles:
a.l. Propietarios de medios;

a.2. Jefes de redacción o gerentes de producción de noticias;

a.3. Periodistas especializados en temas policiales o de seguridad.

b) empresarios agrupados en cámaras.

c) comunidad educativa.

d) comunidad académica.

e) organizaciones sociales.

f) iglesias más representativas.

Como fruto de dichas reuniones debería surgir un documento que exprese un consenso
básico y un compromiso por parte de la comunidad, de trabajo conjunto en favor de la
seguridad ciudadana y que reconozca como nuevos ejes el de la conflictividad y la
exclusión social.

El compromiso debería, igualmente, acordar el tipo de aporte de cada sector en los

planes o cursos de acción que se definan.

2.- Fase de identificación de las áreas públicas concurrentes

 La segunda fase del Programa consiste en la identificación de las diversas áreas
públicas que convergen en acciones asistenciales o de cualquier otro tipo, respecto de
población marginal.

3. Fase de trabajo de campo.

La tercera fase está dada por un trabajo de campo apto para identificar y referir la
problemática del colectivo intra-grupo y extra-grupo.

4. Fase de propuesta.

La cuarta fase consiste en la elaboración de una PROPUESTA PARA LA PAZ

SOCIAL A TRAVES DE LA INCLUSION.

5. Fase operativa.

La quinta y última fase consiste en la elección del territorio y conglomerado sobre el

que se ejecutarán los cursos de acción que instrumentará la Propuesta.

Esta propuesta busca consensuar soluciones posibles frente al problema de la

inseguridad ciudadana superando la dicotomía hegemónica que trata de ubicarlo en la
polémica entre el “garantismo” y la “mano dura”.

La Reforma Policial encarada por el Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos

Aires procura, en su lineamiento central, organizar y modelar una institución como la
policial, deslegitimada social y políticamente, a través de la dotación de una mayor
eficacia posible, siempre en el marco deseable de construir una policía afín al Estado
democrático.
En líneas generales, los hechos de violencia criminalizada no tienen relación directa con
una insuficiencia del derecho penal o las instituciones encargadas de impartir justicia:
en todo caso, un contexto de conflicto y exclusión social aparecen como causas más
determinantes para el crecimiento desmedido de prácticas criminales que amenazan la
paz social.

De esta forma, la exclusión social se presenta como uno de los problemas más graves
que registra nuestro país –si no el más importante- y, en particular, la provincia de
Buenos Aires. Dicho fenómeno genera violencia y ésta se traduce en delitos de distinta
naturaleza. Los millones de personas que viven en un contexto permanente de
exclusión constituyen, en muchos casos, la “clientela” estable del sistema penal cuya
capacidad para procesar el conflicto es más que dudosa.

La exclusión no es sólo social: está también fuertemente vinculado a fenómenos

culturales, económicos, educativos y laborales, y se materializa en condiciones
habitacionales paupérrimas -villas, asentamientos precarios y formas de convivencia
promiscua- que se observan día a día en el conurbano y también en el área
metropolitana.
Frente a todo esto, la respuesta estatal que urge es no más Derecho Penal sino
simplemente más inclusión.

Argentina experimenta un crecimiento económico sin precedentes como lo certifican

todos los indicadores económicos, comenzando por la progresiva reducción de la tasa de
desempleo. Sin embargo, la profundidad del conflicto no parece que pueda superarse tan
sólo con las políticas de crecimiento, sino que es necesario plantear una verdadera
estrategia de inclusión que se muestre apta para contener el problema de la violencia.
Va de suyo la necesidad imperante de abordar esta problemática desde una mirada
interdisciplinaria que permita problematizar cada una de las variables a tener en cuenta
si se quiere revertir la situación de exclusión, dado las características de este fenómeno
y sus implicaciones. Es por eso que la multiplicidad de las acciones a ejecutarse supone
un involucramiento de la sociedad en su conjunto. Ello demanda, pues, de un proceso de
sensibilización destinado a cada uno de los sectores sociales cuya participación activa
sería deseable.

Así, esta propuesta concretó reuniones que diversos actores sociales: los empresarios,
los sindicatos, la institución educativa y la iglesia. Cada uno de ellos expresó su opinión
sobre la violencia, así como también las posibilidades reales de acción con la que cada
uno de estos actores cree que cuenta y puede llevar a cabo. Esta primera etapa de
diagnóstico es de gran utilidad para conocer la forma en que cada uno de estos sectores
conceptualiza el problema, conocer su rango de acción y plantear las áreas de
intervención colectivas. A continuación se presentará un breve resumen de la exposición
de cada actor participante.

Empresarios

Los participantes coincidieron particularmente en los siguientes puntos:

• partiendo de reconocer la necesidad de intervenir sobre las causas sociales y

culturales del conflicto con la ley, manifiestan la necesidad de superar la dispersión de
las iniciativas y la función rectora del Estado en un marco de transparencia;
• el Estado es quien debe articular los esfuerzos entre los sectores público y privado en
la lucha por enfrentar la exclusión;
• se comprometieron a contribuir en la coordinación de los esfuerzos que realizan un
conjunto de empresas a favor de la formación, capacitación y empleo de los sectores
más vulnerables de la sociedad, particularmente entre los jóvenes;
• subrayaron la necesidad de divulgar más este tipo de emprendimientos.

De la reunión surgieron los siguientes compromisos concretos:

• elaborar un relevamiento de las iniciativas de este carácter en marcha, para

sistematizar una base de datos;
• establecer medidas orientadas a articular los aportes del sector empresario con
los diversos planes que desarrolla el gobierno provincial en la materia;
• aportar los conocimientos y experiencias de las empresas que emergen de su
actividad en el terreno social para su utilización a los fines del programa;
 • también brindarán recursos técnicos y humanos para las distintas fases de la
puesta en práctica del programa;
• reforzar la labor de comunicación de las iniciativas que empresas y Estado
pongan en marcha mancomunadamente.

Iglesia

Como primer punto, este actor social enfatizó la relevancia que tiene el problema del
tráfico de drogas y de armas entre los sectores excluidos. También dieron importante
relevancia a los foros vecinales, los cuales, más allá de sus problemas y deficiencias
habitualmente vinculados a su manipulación política, son un importante lugar de
expresión de la realidad y ámbitos de disputa de poder, así como también una valiosa
herramienta de participación comunitaria por la seguridad ciudadana. A su vez,
manifestaron un cambio en la denominación del programa: no utilizar “paz social”sino
el concepto “defensa de la vida”.

Las coincidencias fundamentales fueron:

• la necesidad de gestar un nuevo discurso público en relación con el problema de

la seguridad urbana, el cual deberá apuntar a las causas más profundas situadas
en el deterioro del tejido social y a la existencia de una fuerte cultura de la
exclusión con sus propias reglas y valores;
• fortalecer una efectiva articulación de las agencias estatales que trabajan en la
lucha contra la exclusión, y entre éstas y las organizaciones sociales que actúan
en el mismo sentido;
• profundizar la labor proactiva y no meramente reactiva del sector público;
• hacer una reunión multisectorial con los otros sectores convocados por el
Programa para establecer coincidencias y pautas de acción comunes;
• la formulación de un proceso de “construcción de consensos” y no de una
propuesta cerrada y definitiva.

Los participantes expresaron su compromiso de colaboración con las acciones previstas

en el Programa, sobre la base de una consulta sistemática con todos los sectores
involucrados.

Comunidad Educativa

Como punto de partida, se definió que la exclusión social tiene en la escuela una
expresión particularmente aguda. Es una situación que no sólo reproduce el estado de
violencia de los chicos sino que tiene su propia violencia institucional. Se coincidió en
la necesidad de construir paradigmas educativos alternativos que den cuenta de la
gravedad del problema de la exclusión.
Existe un amplio acuerdo en la necesidad de que la escuela articule su actividad con
diversas agencias estatales y con las organizaciones sociales involucradas en tareas
solidarias y de organización de la comunidad. La experiencia de esa articulación ya
existe, como en el caso de los municipios en los que funcionan las comisiones de salud,
educación y justicia. Pero hace falta fortalecerla e integrar más a las organizaciones
sociales.
Como propuesta, las instituciones educativas sugieren que el nuevo diseño escolar
debería tender a dar respuesta a los nuevos problemas de la adolescencia y la juventud,
en especial la rápida incorporación al mercado laboral, así como a la existencia de una
subjetividad y un sistema de lealtades diferente a los que existía hace tres décadas. En el
contexto actual proliferan fenómenos muy graves como la prostitución infantil -incluida
la “espontánea”- y la circulación de drogas, como el “paco” de alta capacidad
destructiva.
La escuela se ha cargado de nuevas funciones y responsabilidades en la medida en que
se ha extendido la exclusión. Es necesario preservar la esencia educativa y formativa de
la institución sin que esto suponga ignorar la existencia de problemas urgentes.
En este caso, también el trabajo interdisciplinario se exige como urgente. Este enfoque
incluye la coordinación con las instituciones policiales y judiciales. Se constató la
existencia de una cultura antipolicial fuertemente arraigada y la importancia que puede
tener la puesta en marcha del programa para enfrentarla.
El desarrollo de planes conjuntos interdisciplinarios contribuirá también a restituir el
prestigio de la institución escolar. Por ejemplo, no es suficiente la publicidad de las
becas: para que los chicos que abandonaron la escuela regresen hay que trabajar para
que esa vuelta sea efectivamente deseada por la institución y los docentes. Para eso hace
falta un fuerte replanteo institucional.
Según este actor social, hay 200.000 chicos que reciben servicios educativos por fuera
de la institucionalidad formal pública o privada, a través de diversas organizaciones
sociales. Hay que impedir que se disperse esa energía haciendo que se integre a
programas comunes.
La recuperación de la escuela es inseparable de la reconstrucción de un sentido de
futuro y de la revalorización de la vida.

Sindicatos

Los representantes de las organizaciones sindicales plantearon las siguientes cuestiones

centrales:

• la importancia de las políticas universales y la articulación de los planes sociales

vigentes;
• una más justa distribución del ingreso;
• importancia central de la escuela: hay 600.000 chicos y chicas que no trabajan ni
estudian en la provincia de Buenos Aires;
• la prioridad de la articulación de los sectores gubernamental y no gubernamental;
• necesidad de darle más prioridad a la formalización del trabajo. La informalidad es
una forma de exclusión que es practicada incluso por grandes empresas;
• una política de inclusión no tiene resultados inmediatos y los casos de delitos
violentos tienen una amplia repercusión mediática;
• la gran importancia de avanzar en la aprobación de una Ley de protección integral a
la niñez;
• reforma en el sistema carcelario y en el sistema judicial.

Puntos en común para la formulación de estrategias

En líneas generales, los cuatro actores sociales plantearon la necesidad de articular

prácticas particulares llevadas adelante por cada uno de ellos en estrategias más
universales que permitan el intercambio y el abordaje de la problemática del delito
desde diversas posiciones.

También hay un punto de confluencia en considerar a los hechos delictivos como

resultado de un contexto socio-económico y cultural signado por la exclusión y la
precarización de las condiciones de vida. Ninguno de ellos estigmatizó o señaló a algún
grupo en particular como causante de la violencia. Por el contrario, todos manifestaron
la urgencia de generar condiciones sociales de inclusión y de justa distribución de la
riqueza como un punto central para revertir la situación de exclusión.
Sin embargo, es común la excesiva particularización de las acciones realizadas por cada
uno de los actores, tendiendo a cierta “victimización” del lugar que les toca ocupar y de
la forma en que se enfrentan a las condiciones adversas. El caso de la escuela es el más
claro en ese aspecto. Este tipo de argumentos, en cierta forma, obtura o traba la
posibilidad del trabajo en común: si la posición relativa que cada institución ocupa en la
estructura social pasa a ser absoluta, la oportunidad de definir líneas de acción
interdisciplinarias puede resultarse dificultosa.
Ahora bien, otra área de demandas comunes es la interpelación del Estado como actor
social central y aglutinante para estipular programas y mecanismos de acción que
tiendan a canalizar las prácticas particulares de cada uno de los actores sociales. Este
reclamo debería ser tomado, además, como una legitimación del rol del Estado en tanto
y en cuanto aparece como el único capaz de articular los intereses particulares.
En cuanto a los compromisos manifestados, estos aparecen como más claros y precisos
en las instituciones que se definen a sí mismas como menos imbricadas en las
problemáticas sociales. Por ejemplo, para el sector empresario, el cual socialmente
parecería estar menos interpelado por ciertas situaciones sociales adversas, resulta más
fácil comprometerse que para otras áreas como la educativa, la cual está inmersa en sí
misma en una trama institucional mucho más compleja y que la vincula más
directamente al contexto social. Esta variable es de vital importancia a la hora de
proponer puentes de trabajo conjunto ya que, siguiendo con el ejemplo, la realidad
educativa resulta más complicada, no sólo por las reglas de su propio campo sino por la
grandilocuencia de sus objetivos a escala social. No es lo mismo definirse como una
institución formadora de generaciones que fabricar bienes de consumo.

Sugerencia de propuestas

La iniciativa de crear espacios de intercambio de experiencia y formulación de posibles

soluciones frente a una problemática como el delito ya es de por sí una situación
alentadora.
También lo es considerar al contexto social, cultural y económico como el principal
determinante de una realidad signada por altos niveles de violencia. Es un punto de
partida que habilita a diseñar políticas públicas que tiendan a mejorar las condiciones
materiales de existencia de todos los habitantes. Por otro lado, es un gran desafío ya que
todas las líneas de acción deberán plantearse objetivos a largo plazo y, en la mayoría de
los casos, esta imposibilidad de ver resultados inmediatos se contrapone con los tiempos
apresurados de las campañas políticas y los programas electoralistas.
Ahora bien, es menester incorporar, paulatinamente, la participación de otros actores
sociales que poseen una importante incidencia en la conceptualización del delito. Uno
de ellos son los medios masivos de comunicación. Si bien son un sector sensible a la
autocrítica, como constructores sociales de la realidad su posición relativa en la
estructura social es hoy, se diría, hegemónica. Son canalizadores de opiniones, valores,
estereotipos y formas de entender y conceptualizar la realidad. Por supuesto que no se
está afirmando aquí que los medios “inventen”, en todo caso magnifican, si se quiere,
discursos de circulación social. Pero la manera en que se entiende al delito está
fuertemente signada por lo que los diarios, la televisión, las radios, el cine, Internet y las
publicidades muestran en sus producciones. Hay una amplia gama de trabajos e
investigaciones que demuestran cómo la forma en qué los medios construyen la realidad
es fuertemente determinante de la definición que las personas hacen de su entorno. Es
por eso que sería un aporte interesante el discutir con las propias instituciones
mediáticas el rol que juegan en un contexto violento y excluyente como en el que
vivimos.
La exclusión social no tiene que ver solamente con la imposibilidad de acceder a los
bienes materiales. Por el contrario, problematizarla supone pensar en una red de
significados y sentidos que son del orden de los simbólico y que son de difícil
conceptualización y acceso. Tiene que ver con prácticas y definiciones sociales
arraigadas que no se cambian de un día para el otro. La criminalización de la pobreza y
de los jóvenes, la sospecha que recae sobre las clases sociales desfavorecidas, la
discriminación del “negro”, “morocho” o “villero”, centrales en las relaciones sociales y
en la forma en que se imparte justicia, no cambiarán de un día para el otro ni por marcos
normativos. Están, en todo caso, imbricadas en el tejido social. Sin perjuicio de ello, no
se debe pensar en que esto sea una traba para mejorar las condiciones sociales de
existencia sino que, por el contrario, debe ser una variable a tener en cuenta para no
exigir cambios radicales en el corto plazo.
Para finalizar, se sugiere una serie de acciones:

• realizar trabajos que estén principalmente centrados en el tejido social más

cotidiano y comunitario: las acciones de base y a pequeña escala presentan
resultados más palpables que grandes políticas públicas destinadas a vastos
sectores sociales;
• definir líneas de acción dirigidas, principalmente, a niños, adolescentes y
jóvenes, que generen redes de contención y ofrezcan herramientas que permitan
igualar las condiciones sociales: sólo estableciendo un punto de partida
igualitario para todos se podrá generar un contexto de inclusión;
• relevar las tareas realizadas por los distintos actores sociales participantes para
determinar la forma en que ellas pueden cruzarse y potenciarse: por ejemplo, si
las empresas implementan programas de pasantías o de formación para jóvenes,
la escuela puede intervenir como institución garante de que esa experiencia sea
realmente formadora y articuladora de los conocimientos impartidos por la
escuela y no una forma de asegurarse mano de obra barata;
• generar programas de capacitación en salud y educación comunitaria: muchas
veces la educación formal, por sus reglas de juego incompatibles con el estilo de
vida de los jóvenes, termina excluyéndolos. Cuando una gran masa de
estudiantes es despedida del sistema, el problema pasa a ser de la institución y
no de los individuos y es en esos casos que hay que pensar estrategias de acción
que busquen brindarles herramientas para desenvolverse en la estructura social,
en lugar de estigmatizarlos;
• implementar campañas de concientización en torno a la drogadicción y la salud
sexual y reproductiva, áreas por demás sensibles en la actualidad.
Dr. Carlos Alberto Guisado
06/11/06