Jaime Zabludovsky*

EL TLCAN Y LA POLTICA DE COMERCIO EXTERIOR EN MXICO: UNA AGENDA INCONCLUSA

A lo largo de las dos ltimas dcadas, Mxico ha llevado a cabo un ambicioso proceso de reforma econmica en el que la apertura comercial ha desempeado un papel predominante. Efectivamente, a partir de 1983, Mxico empez a desmantelar las barreras arancelarias, sustituyendo el modelo de industrializacin basado en la sustitucin de importaciones por la promocin exterior y la mayor insercin en la economa mundial. El presente trabajo analiza estas dos etapas de la poltica comercial mexicana, valorando los resultados obtenidos e identificando algunas de las cuestiones pendientes que podran ser abordadas en los prximos aos.
Palabras clave: relaciones comerciales internacionales, poltica comercial, liberalizacin de los intercambios, integracin regional, Mxico, TLCAN. Clasificacin JEL: F13, F15.

1.

Introduccin

Durante las ltimas dos dcadas Mxico ha transitado por un ambicioso proceso de reforma econmica. Los esfuerzos para lograr la estabilidad macroeconmica y dejar atrs las crisis recurrentes de balanza de

* Subjefe del equipo mexicano para la negociacin del TLCAN (1990-1993), Subsecretario de Negociaciones Comerciales (1995-1998), Embajador de Mxico ante la Unin Europea y Jefe de la Negociacin del TLC entre Mxico y la Unin Europea (1999-2000). Actualmente es socio de Soluciones Estratgicas. El autor agradece a Herminio Blanco Mendoza y a Fernando Salas Vargas por sus comentarios, a Sergio Gmez Lora y Maritza Crdenas Cravioto por su colaboracin en la realizacin de este documento. Ricardo Vera, como siempre, proporcion generosamente el indispensable apoyo informtico.

pagos, se han combinado con cambios estructurales orientados a aumentar la eficiencia del aparato productivo y lograr una mejor asignacin de recursos. As, entre 1982 y 2004 se privatizaron importantes sectores de la economa mexicana, se puso en marcha un decidido programa de desregulacin y se crearon algunas de las instituciones indispensables para la operacin de una economa de mercado. Aun cuando este proceso no ha estado exento de tropiezos y dificultades, y a pesar de que falta mucho por hacer para alcanzar niveles de crecimiento altos y sostenidos, la transformacin de la economa mexicana en estas dos dcadas ha sido notable. Dentro del paquete de reformas realizadas, la apertura comercial ha jugado un papel preponderante. A partir de 1983, Mxico empez a desmantelar las ba-

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JAIME ZABLUDOVSKY rreras al comercio exterior que protegan su mercado interno, sustituyendo el modelo de industrializacin basado en la sustitucin de importaciones por la promocin del mercado externo y la insercin en la economa mundial. Durante una primera etapa entre 1983 y 1990 la liberalizacin fue unilateral. Ms adelante, en los noventa, la apertura descans en una red de negociaciones bilaterales de libre comercio. El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) ha sido no slo el elemento ms importante de esta estrategia, sino tambin el ancla de la modernizacin econmica reciente de Mxico. El propsito de este trabajo es describir las dos etapas de la poltica de comercio exterior mexicana, hacer una evaluacin de los resultados alcanzados e identificar algunas de las asignaturas pendientes que podran ser abordadas como parte de la agenda econmica de Mxico en la primera dcada del siglo XXI. 2. La liberalizacin unilateral de los 80 tadas en 1979. En 1986, 39 aos despus de haber asistido a la conferencia fundacional del GATT en La Habana, Mxico finalmente se incorpor al acuerdo. Como parte de su adhesin, el pas se comprometi a un arancel mximo de 50 por 1001. En estas etapas iniciales los niveles de proteccin comercial en Mxico siempre fueron inferiores a este nivel consolidado multilateralmente. Sin embargo, la membresa en el GATT constituy una seal importante del compromiso mexicano con el proceso de apertura, sobre todo despus de que la decisin de suspender el proceso de adhesin en 1979, fue seguida por el cierre completo de la economa mexicana, como parte de las medidas para enfrentar los desequilibrios macroeconmicos de 1982. El siguiente paso importante dentro del esfuerzo de apertura se dio dentro del programa de estabilizacin macroeconmica de 1987. Para contribuir a disciplinar el nivel interno de precios, el Pacto de Solidaridad Econmica2 redujo el arancel mximo a un nivel de 20 por 100, simplific la tarifa en solo cinco tasas: 0, 5, 10, 15 y 20 por 100, y continu disminuyendo la cobertura de las restricciones cuantitativas a la importacin. La liberalizacin comercial recibi, por tanto, su mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de 1987, los niveles de proteccin de la economa mexicana se haban abatido significativamente. La media arancelaria toc su mnimo histrico de 10 por 100, mientras que nicamente el 27,5 por 100 de las importaciones continuaba sujeto al requisito del permiso previo.

La liberalizacin unilateral se dio en varias fases. Entre 1982 y 1985, se inici la eliminacin de los permisos previos a la importacin y la disminucin de la proteccin arancelaria. As, la cobertura de las restricciones cuantitativas que se extenda a la totalidad de las importaciones mexicanas a finales de 1982, se redujo a slo el 37,5 por 100 en 1985, mientras que el arancel promedio disminuy de 27 por 100 a 25,5 por 100 (Cuadro 1). En 1986, como parte de la decisin del gobierno del presidente De la Madrid de profundizar la reforma econmica, se aceler la apertura comercial: el arancel promedio se redujo a 22,6 por 100 y se eximi del rgimen de licencias a 6,6 por 100 adicional de las importaciones de Mxico. Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, el gobierno mexicano retom las negociaciones para adherirse al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en ingls), que haban sido abor-

La consolidacin arancelaria que Mxico pact en el momento de su adhesin al GATT era aplicable a toda la tarifa de importacin mexicana con la excepcin de un grupo de productos para los que se otorg una excepcin de ocho aos. Esta situacin cambi al implementarse la Ronda Uruguay, en la que se acord la arancelizacin multilateral de los permisos de importacin en el sector agropecuario, lo que en ocasiones result en el establecimiento de aranceles superiores a 50 por 100. 2 Programa de estabilizacin macroeconmica heterodoxo, basado en controles de precios y salarios.

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CUADRO 1 ESTRUCTURA DE LA PROTECCIN COMERCIAL DE MXICO, 1982-2004

Ao Media arancelaria NMF* 27,0 23,8 23,3 25,5 22,6 10,0 10,4 13,1 13,1 13,1 13,1 13,5 12,9 13,0 12,5 12,5 12,4 15,4 15,4 15,5 15,5 15,4 14,8 Arancel promedio ponderado NMF* 16,4 8,2 8,6 13,3 13,1 5,6 6,1 10,1 10,5 11,2 11,4 14,5 13,0 10,3 9,5 9,6 9,7 12,9 14,2 15,1 15,8 15,6 14,2 Dispersin arancelaria* 24,8 23,5 22,5 18,8 14,1 6,9 7,1 4,3 4,5 4,5 4,5 9,7 10,5 7,2 7,6 7,7 7,8 8,0 8,0 8,0 8,1 8,0 8,4 Niveles arancelarios* 16 13 10 10 11 5 5 5 5 5 5 28 25 7 7 9 10 17 18 17 18 18 16 Importaciones controladas % 100 100 83,5 37,5 30,9 27,5 19,7 19,0 13,1 9,1 10,7 n.d. 4,3** 2,2 2,7 4,1 4,4 3,6 6,2 6,1 5,9 5,9 4,7 Comercio con TLC % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,2 0,3 78,5 82,5 83,2 83,4 83,7 84,1 90,1 88,7 86,7 86,5 83,7 Nmero de socios TLC 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 3 7 7 7 9 9 20 27 27 27 42

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

NOTAS: * Los datos para el perodo 1982-1994 incluyen aranceles para productos agrcolas e industriales. A partir de 1995, ao en que entr en vigor la Ronda Uruguay, y con ella, los compromisos de arancelizacin de restricciones no arancelarias en el sector agropecuario, se contabilizan nicamente los aranceles industriales. ** Entrada en vigor del TLCAN. n.d. No disponible. FUENTE: Elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la Secretara de Economa y de BLANCO MENDOZA (1994); Las negociaciones comerciales de Mxico con el Mundo. Una Visin de la Modernizacin de Mxico.

3.

El fin de la apertura unilateral y el TLCAN

El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el primero de diciembre de 1988, marca el fin de los esfuerzos unilaterales de liberalizacin comercial. De hecho, como parte del programa del nuevo gobierno, se adoptaron medidas comerciales que significaron un aumento de la proteccin promedio de la economa mexicana. Con el propsito de eliminar la dispersin arancelaria se elevaron la mayora de los

aranceles que estaban en 0 y en 5 por 100, para adoptar, en principio, un arancel mnimo del 10 por 1003. Si bien la intencin manifiesta de cerrar la dispersin arancelaria era verdadera, tambin lo eran los deseos de for-

3 La razn por la que algunos cientos de fracciones escaparon a esta alza generalizada de aranceles fue que sus niveles estaban consolidados en el GATT o bien que, como parte del Pacto para la Estabilidad y Crecimiento Econmico, se acord su exclusin con los representantes de los sectores productivos.

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ESQUEMA 1 ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO SUSCRITOS POR MXICO

Apertura unilateral

Apertura negociada

TLC G-3 Colombia Venezuela OCDE TLC Bolivia TLCAN EE UU Canad

TLC Uruguay

TLCUEM 15 Austria Blgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Portugal Espaa Suecia Reino Unido

TLC-AELC Islandia Liechtenstein Noruega Suiza

TLC-Tringulo del Norte Guatemala Honduras

TLCUEM 15+ Chipre Rep. Checa Estonia Hungra Latvia Lituania Malta Polonia Rep. Eslovaca Eslovenia TLC Japn

GATT

TLC Chile

APEC

TLC Costa Rica

TLC Nicaragua

TLC Israel

El Salvador

1986

1992

1993

1994

1995

1998

2000

2001

2004

2005

talecer los ingresos pblicos mediante la expansin de la base fiscal que el aumento tarifario significaba. Despus de este incremento inicial, el objetivo explcito de la poltica comercial durante el primer ao de gobierno, fue aprovechar la adhesin reciente al GATT para expandir el mercado de exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autnomo de liberalizacin de Mxico. Con EE UU, en especial, el fin era buscar un mayor acercamiento, mediante acuerdos sectoriales y no a travs de una negociacin integral4. Esta renuencia a buscar una integracin ms profunda con EE UU fue abandonada como resultado de la

gira presidencial europea de principios de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas percibi el impacto que la cada del muro de Berln estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional, y el reto para Mxico que las nuevas condiciones internacionales representaran. La conclusin alcanzada al inicio de la gira fue que, si Mxico quera ser un destino atractivo para el ahorro externo, tendra que acelerar su proceso de reforma econmica, aprovechar su vecindad con la economa ms grande del mundo y pertenecer a un bloque comercial. El acercamiento de Mxico a EE UU, realizado en la ltima etapa del viaje, en Davos, Suiza, proponindole negociar un tratado de libre comercio fue la respuesta concreta a este diagnstico5.

4 Vase en GARCIADIEGO, J. (1994), El TLC Da a Da: Crnica de una Negociacin, Mxico, Miguel ngel Porra, pgina 16; discurso del Presidente Salinas durante su intervencin en la ceremonia del aniversario nmero 45 de la ANIERM, 3 de febrero de 1989 y discurso del Presidente Salinas durante la comida del CEMAI, 7 de febrero de 1989.

5 El dilogo directo con los dirigentes polticos de las naciones desarrolladas que formaban parte de la transformacin mundial me

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CUADRO 2 EVOLUCIN DEL COMERCIO EXTERIOR DE MXICO (En miles de millones de dlares)
Ao 1982 1985 1993 2003
FUENTE: Banxico.

Exportaciones 24,1 26,8 51,9 164,9

Importaciones 17,0 18,4 65,4 170,5

Comercio total 41,1 45,1 117,3 335,5

Balanza comercial 7,0 8,4 13,5 5,6

CUADRO 3 COMPOSICIN DE LAS EXPORTACIONES MEXICANAS (En %)

No petroleras Perodo Petroleras Agropecuarias 1980-1982 1982-1985 1985-1993 1993-2003 63,4 60,3 24,2 9,6 6,5 5,0 5,4 3,1 Extractivas 2,6 2,0 1,4 0,4 Manufactureras 27,5 32,7 68,9 86,8 100 100 100 100 Total

FUENTE: Elaboracin propia a partir de datos de Banco de Mxico.

Despus de cuatro aos de trabajos de preparacin, negociacin y aprobacin, el TLCAN entr en vigor el primero de enero de 1994. En su momento, el TLCAN fue no solo la mayor zona de libre comercio del mundo, sino tambin la ms ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusin de disciplinas que no acostumbraban ser parte de los acuerdos de libre comercio: adems de extender la elimi-

nacin de aranceles y barreras no arancelarias a los bienes agropecuarios, el TLCAN incorpor la liberalizacin del comercio de servicios y de los flujos de inversin extranjera; disciplinas para la proteccin de los derechos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos mecanismos de solucin de controversias6 para proteger tanto los derechos de los Estados miembros, como los de los inversionistas y exportadores7.

confirmaron que era indispensable volver a lanzar iniciativas creadoras dentro y fuera del pas. Entre ellas, establecer una nueva estrategia para nuestras relaciones internacionales. Una nueva realidad mundial exiga esas inditas iniciativas. Me qued claro que el carcter inevitable de la globalizacin haca urgente negociar el TLC... Las primeras horas de febrero de 1989, en el hotel Davos... le ped a Serra que iniciara los contactos para la negociacin del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. En SALINAS DE GORTARI, C. (2000), Mxico Un Paso Difcil a la Modernidad, 1. edicin, EE UU, Plaza & Jans Editores, S.A.

6 El captulo 20 del TLC contiene un mecanismo innovador de solucin de controversias de Estado-Estado; el captulo 11 otro, entre inversionistas y el Estado receptor de la inversin; el captulo 14, uno similar pero para inversiones en el sector financiero; y el captulo 19, un recurso internacional de revisin de la aplicacin de las legislaciones nacionales contra prcticas desleales de comercio. 7 En relacin con el alcance de los mecanismos de solucin de controversias establecidos en el TLCAN, vase: SALAS, F. y

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JAIME ZABLUDOVSKY El TLCAN represent un parte aguas en la poltica de comercio exterior de Mxico, no slo por el acercamiento econmico sin precedente con EE UU, sino tambin porque inaugur un nuevo enfoque para las negociaciones comerciales del pas. A partir del acuerdo norteamericano, Mxico inici negociaciones similares con otras naciones de Amrica Latina, en una primera etapa, y, ms adelante, con contrapartes de otras regiones la Unin Europea entre ellos8 al tiempo que intensificaba su presencia en los foros comerciales multilaterales y regionales. As, entre 1992 y 2004 Mxico negoci 12 tratados de libre comercio con 43 pases y se adhiri a la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OECD) y al Mecanismo de Cooperacin Econmica Asia Pacfico (APEC, por sus siglas en ingls) en 1994 (Esquema 1). 4. Resultados del TLCAN y de los otros acuerdos de libre comercio de Mxico dos pasaron a ocupar el lugar que anteriormente corresponda al petrleo en las ventas externas de Mxico creciendo de 32,7 por 100 en el perodo 1982-1985, a 86,8 por 100 en la dcada de 1993-2003 (Cuadro 3). Asimismo, desde la entrada en vigor del TLCAN se ha registrado un cambio en la dinmica de los flujos de capital extranjero hacia Mxico. Antes del acuerdo, la inversin extranjera directa promediaba cerca de 3.700 millones de dlares anuales, mientras que, en la dcada de vigencia del TLCAN, ha sido de 12.600 millones de dlares por ao (Grfico 1). Es cierto que la entrada en vigor del TLCAN coincidi con la expansin sin precedente de la economa de EE UU, que se tradujo en una gran demanda por productos importados, al tiempo que la depreciacin del peso, resultante de la crisis de balanza de pagos de 1994, combinada con el recin adquirido acceso preferencial a los mercados de Canad y EE UU, mejor notablemente los precios relativos de los productos mexicanos, alentando la actividad exportadora. De la misma forma, durante los noventa se registr un crecimiento significativo en los flujos de inversin extranjera directa de los pases ricos hacia las naciones

GRFICO 1 PROMEDIO ANUAL DE LA CAPTACIN DE INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA (En miles de millones de dlares)
12,6

3,7

1989-1993

1994-2003

FUENTE: Elaboracin propia a partir de datos de la Secretara de Economa.

El resultado de la liberalizacin comercial y econmica derivada de estos tratados se ha traducido en una notable expansin de los flujos de comercio e inversin extranjera hacia Mxico en la ltima dcada. Entre 1993, ao previo a la entrada en vigor del TLCAN, y 2003 el comercio exterior de Mxico se multiplic 1,9 veces (Cuadro 2). El cambio de la composicin de las exportaciones mexicanas ha sido particularmente notable. Los productos petroleros que, entre 1982 y 1985, representaban en promedio el 60,3 por 100 del total de las exportaciones mexicanas, para el perodo de 1993 a 2003 slo significaron el 9,6 por 100. Mientras tanto, los productos manufactura-

ZABLUDOVSKY, J. (2004), NAFTA as a Tool to Precommit Market Openness, Stanford University, mimeo. 8 Sobre la motivacin y contenido de la negociacin del TLC entre Mxico y la Unin Europea vase ZABLUDOVSKY, J. y GMEZ LORA, S. (2004), La ventana europea: Retos de la negociacin del tratado de libre comercio de Mxico con la Unin Europea, Documento de Trabajo nmero 09. Buenos Aires: BID-INTAL. Tambin vase ZABLUDOVSKY, J. (2000). Resultado de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre Mxico y la Unin Europea, en Revista de Mercado de Valores, volumen LX, nmero 6, junio 2000, pginas 12-20.

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EL TLCAN en desarrollo, lo que, seguramente, explica parte del crecimiento de los flujos de ahorro externo hacia Mxico en esos aos9. Por todo ello, resulta difcil saber con precisin hasta qu punto la transformacin de las cuentas externas se debe al TLCAN y a la poltica de negociaciones comerciales que lo acompa, y qu tanto es el resultado de otros factores. Sin embargo, la evidencia emprica sugiere que el TLCAN s ha jugado un papel preponderante en la transformacin de las cuentas externas de Mxico. En un trabajo reciente, Kose, Meredith y Towe10 presentan una revisin exhaustiva de los diferentes estudios que se han hecho para cuantificar el impacto del tratado sobre el crecimiento y el ciclo econmico de Mxico. Sus principales conclusiones son que el TLCAN fue un determinante muy importante del dinamismo exportador y del fuerte influjo de inversin extranjera registrados por Mxico. El acuerdo modific tambin la naturaleza de los intercambios entre Mxico y sus socios de Amrica del Norte, con un aumento significativo en los flujos comerciales intraindustriales. Asimismo, la integracin con Amrica del Norte ha resultado en un cambio significativo en el ciclo econmico de Mxico. No slo se ha registrado una convergencia importante con la actividad econmica de EE UU, sino que, tambin, la volatilidad del ciclo mexicano decreci casi 30 por 100, y la de la inversin an ms, 40 por 100. Finalmente, Kose et al. concluyen que el TLCAN ha contribuido de forma importante a la estabilidad macroeconmica y al fortalecimiento institucional de Mxico, subrayando el papel del acuerdo como ancla y propulsor de la modernizacin. Al haber consolidado la liberalizacin econmica en un convenio internacional con la mayor economa del mundo, el TLCAN ha sido fuente de certidumbre y estabilidad. Tambin, ha esti-

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MXICO

mulado la adopcin de polticas modernas y la creacin de instituciones de una economa de mercado, como son la promocin de la competencia, la proteccin de los derechos de propiedad intelectual e, indirectamente, la mejora regulatoria. El impacto positivo del TLCAN sobre el marco institucional mexicano ha sido tambin avalado por los resultados de Martnez Trigueros y Romero Hidalgo11. La certidumbre jurdica asociada a los compromisos pactados en materia de inversin extranjera y, en particular, la existencia de un mecanismo solucin de controversias inversionista-Estado como medio alternativo a los procedimientos jurdicos internos para proteger los derechos del capital extranjero, explica parte del crecimiento de los flujos de ahorro externo hacia Mxico12. As, el TLCAN ha sido uno de los puntales centrales de la modernizacin econmica de Mxico. No slo por el impulso liberalizador que ha implicado sino, sobre todo, por que ha obligado a la adopcin de estrictas disciplinas de una economa de mercado, el fortalecimiento institucional y al establecimiento de reglas certeras y permanentes. De hecho, no es exagerado decir que el TLCAN constituye uno de los primeros y ms importantes instrumentos de poltica econmica de largo plazo de Mxico y que, al haber ampliado los horizontes de planeacin econmica y haber elevado significativamente los costos de revertir la liberalizacin comercial, el TLCAN facilit la transicin poltica, pues redujo la incertidumbre asociada con la alternancia en el poder en Mxico. Si bien el impacto del TLCAN ha sido muy positivo, algunos de sus beneficios se han venido erosionando y el mpetu modernizador que el acuerdo imprimi a la poltica de comercio exterior se ha venido perdiendo.

CEPAL (2004), La inversin extranjera en Amrica Latina y El Caribe, Informe 2003. 10 KOSE, M. A.; MEREDITH, G. M. y TOWE C. M. (2004). How Has NAFTA Affected the Mexican Economy? Review and Evidence. IMF.

11 MARTNEZ TRIGUEROS, L. y ROMERO HIDALGO, R. (2003), The Role of Property Rights Protection on the Effect of Free Trade Agreements on Foreign Direct Investment, Direccin de Investigacin Econmica, Banco de Mxico, mimeo. 12 Vase SALAS y ZABLUDOVSKY, op. cit., Stanford University, 2004.

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JAIME ZABLUDOVSKY 5. Los nuevos retos de la poltica de comercio exterior 1998. Ante las dificultades de elevar la recaudacin eliminando los regimenes especiales de tributacin y subiendo la tasa general del Impuesto del Valor Agregado, el gobierno mexicano opt por un aumento horizontal de los aranceles de 3 por 100 y, para los productos suntuarios, una sobretasa de 10 por 10015. Adems de provocar una reaccin muy negativa por parte de la Unin Europa, pues la medida coincidi con el inicio de las negociaciones del TLCUEM, el aumento implic una complejidad adicional en la administracin aduanera mexicana. Este incremento se mantuvo vigente durante seis aos, hasta enero de 2005, fecha en la que se reestablecieron los aranceles de NMF16 a niveles de 1998. Previo a esta reciente disminucin arancelaria, los niveles de proteccin comercial con naciones con las que Mxico no ha suscrito tratados de libre comercio se encontraban entre los ms altos de Amrica: el arancel promedio aplicable a las importaciones industriales en 2003 era de 15,6 por 100, junto con el de Mercosur (13,7 por 100), los ms elevados del continente. Si bien es cierto que la reforma de 2005 sustraer algunos puntos porcentuales del arancel industrial de NMF mexicano y que ste se aplica tan slo al 16,3 por 100 del comercio exterior de Mxico, pues el resto se hace con pases con los que tiene TLC, el resultado es una poltica comercial poco transparente, de gran complejidad en su administracin aduanera y que merma la competitividad del pas. Liberalizacin comercial unilateral y generalizada Con la conclusin de las negociaciones del tratado de libre comercio entre Mxico y Japn, la agenda bilateral

Hoy, es evidente que el acceso preferencial a Amrica del Norte no es ms una ventaja exclusiva de Mxico. Como resultado de los compromisos multilaterales de EE UU13, as como de su muy activa agenda de negociaciones bilaterales14, Mxico tendr que compartir su principal mercado de exportacin con un nmero creciente de pases. De igual forma, las limitaciones de la poltica de comercio exterior aplicada a los pases que no cuentan con tratados de libre comercio (TLC) con Mxico, estn incidiendo negativamente sobre la competitividad del pas. Efectivamente, al mismo tiempo que se proceda con la liberalizacin preferencial al amparo de los diferentes TLC, los niveles de proteccin con respecto al resto del mundo (los aranceles de Nacin Ms Favorecida NMF, en la terminologa de la OMC) fueron aumentando. Los incrementos se debieron a diversas razones. En algunos casos, como los de la industria textil, confeccin y calzado, fueron parte de programas de emergencia para hacer frente a la crisis macroeconmica de finales de 1994 y 1995. En otros, respondi a las presiones competitivas de la aparicin de nuevos interlocutores comerciales en el mundo, en particular China. Finalmente, como haba sucedido en 1989, tambin hubo requerimientos fiscales que, ante la imposibilidad de ser resueltos por otros medios ms adecuados, se tradujeron en incrementos arancelarios. El ejemplo ms evidente de esta ltima causa fue el aumento generalizado a los aranceles en diciembre de

El ingreso de China a la OMC (enero de 2002), el desmantelamiento del rgimen de cuotas a productos textiles en el marco del Acuerdo Multifibras (enero de 2005) y la posible reduccin arancelaria como resultado de la negociacin de la Ronda Doha. 14 La administracin Bush ha otorgado nuevo dinamismo a la agenda negociadora de EE UU, promoviendo la ratificacin de los tratados de libre comercio con Chile y Singapur (2003), concluyendo acuerdos con Amrica Central y Repblica Dominicana (2004), e iniciando recientemente negociaciones con Panam, pases Andinos excepto Venezuela, Tailandia, Marruecos Bahrein, SACU, entre otros.

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15 Antes del incremento, existan 1.548 fracciones de productos industriales que estaban exentas, por lo que los importadores que las utilizaban no necesitaban recurrir a los tratados de libre comercio y los mecanismos de certificacin de origen correspondiente para no enfrentar gravamen alguno. Con el nuevo nivel, la nica manera de evitar la carga arancelaria era demostrando que los productos en cuestin eran originarios de un socio preferencial y que tenan un arancel de cero. 16 Es decir, los que Mxico aplica a los pases que no se benefician de preferencias arancelarias.

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EL TLCAN prcticamente ha concluido. Adems de las del Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), las nicas negociaciones de tratados de libre comercio de relevancia mayor que podra haber en el futuro son con Mercosur y con Corea del Sur. Sin embargo, el primero no es un interlocutor comercial muy importante, pues representa nicamente 2,5 por 100 del comercio exterior mexicano, adems de que su oferta exportable tiene un gran contenido agropecuario, lo que hace polticamente difcil la suscripcin de un acuerdo de libre comercio17. Con Corea del Sur hay un problema similar: no existe un gran inters exportador mexicano, mientras que algunos de los intereses ofensivos coreanos se concentran en sectores mexicanos muy resistentes a la liberalizacin. Complejidad de la tarifa de importacin mexicana Hasta diciembre de 2004, para su comercio no preferencial, Mxico contaba con 16 niveles arancelarios que fluctuaban entre cero y 50 por 100 para las importaciones no agropecuarias. A partir de la reforma reciente estos niveles se redujeron. Sin embargo, Mxico an cuenta con diez distintas tasas de aranceles de NMF. En el pasado existan consideraciones estratgicas que justificaban estos niveles de proteccin. El inters de la Unin Europea y de la Asociacin Europea de Libre Comercio a mediados de los noventa y, ms recientemente Japn, por negociar tratados de libre comercio con Mxi-

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ESQUEMA 2 PRINCIPALES REGMENES E INSTRUMENTOS COMERCIALES VERIFICABLES EN ADUANA

Arancel Nacin ms favorecida (NMF) 12 TLC* Acuerdos ALADI Arancel-cupo PROSEC Regla octava Importaciones temporales Maquila Salvaguardas Cuotas compensatorias Cuotas antidumping Permisos de importacin Permisos de exportacin Avisos automticos Constancia de producto nuevo Normas oficiales mexicanas Certificados de pas de origen duro Regulaciones sanitarias Regulaciones zoosanitarias Regulaciones fitosanitarias Regulaciones ecolgicas Regulaciones para sustancias txicas o peligrosas Regulaciones para qumicos radiactivos Regulaciones para exportacin de monumentos histricos y pinturas Regulaciones para armamento, explosivos y material relacionado
NOTA: * El TLC entre Mxico y Japn entrar en vigor en abril de 2005. FUENTE: SECRETARA DE ECONOMA (2004).

En todo caso, no se antoja probable que, en el mediano plazo, se pueda concluir una negociacin integral y ambiciosa con Mercosur. Los problemas de este bloque para negociar en el ALCA con EE UU tambin existen con Mxico. La gran importancia de los productos agropecuarios cereales, crnicos y lcteos dentro de la oferta exportable sudamericana dificultara mucho un acuerdo, pues en estos bienes se concentran las sensibilidades mexicanas ms importantes. Por otra parte, los intereses ofensivos mexicanos de acceso industrial, tales como electrnica y computacin, se encuentran entre los sectores ms protegidos y polticamente sensibles en Mercosur. Por lo menos desde 1995 se ha venido hablando de una amplia negociacin comercial entre Mxico y Mercosur. Sin menospreciar los avances que se ha logrado en negociaciones sectoriales de inters mutuo, en particular en el sector automotriz en el que hay complementariedad de entre algunos de los productores que tienen presencia en Mxico y Mercosur, no se ha podido concretar una negociacin de libre comercio.

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co se explica, fundamentalmente, por la discriminacin resultante de la coexistencia de estos niveles de proteccin comercial con el tratamiento preferencial otorgado a EE UU, Canad y otros socios con TLC. Sin embargo, si la agenda de negociaciones bilaterales parece agotada, surge la pregunta de si no ha llegado el momento de retomar la iniciativa unilateral para llevar a cabo una reforma integral de la poltica de comercio exterior con aquellos pases con los que Mxico no

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CUADRO 4 IMPORTACIONES MEXICANAS EN LAS QUE LA PARTICIPACIN DE SOCIOS TLC ES MAYOR DEL 90 POR 100 (2003, miles de millones de dlares)
Arancel Mxico NMF (%)* 50 35 30 25 23 20 18 15 13 10 7 5 3 Subtotal . . . . . . . . . . . . . Total (Cap 25 al 97) . . . . . Nmero de fracciones 16 145 116 37 526 71 1.474 291 2.398 107 2 48 761 5.992 9.877 Importaciones socios TLC ($) 193,9 1.227,5 1.101,2 901,0 5.993,1 2.498,0 28.259,0 2.872,0 27.503,0 11.192,0 64,9 247,4 8.962,0 91.015,0 129.248,0 Importaciones socios no TLC ($) 0,1 66,2 43,4 46,4 149,8 34,0 1.069,2 112,0 877,7 78,5 0,5 1,9 189,7 2.669,4 29.023,0 Participacin TLC 99,9 94,9 96,2 95,1 97,6 98,7 96,4 96,2 96,9 93,8 99,3 99,2 97,9 96,8 81,7

NOTA: * Niveles arancelarios de 2004. FUENTE: Elaboracin propia a partir de datos de Secretara de Economa.

tiene tratados de libre comercio. No es momento de que, como parte de la reforma fiscal pendiente, se haga un esfuerzo de liberalizacin unilateral que facilite la administracin aduanera, reduzca los incentivos al contrabando, a la subfacturacin, y a la corrupcin en aduanas, pero, sobre todo, promueva la eficiencia econmica y la competitividad de Mxico? Los elevados niveles de proteccin de NMF castigan a los usuarios de insumos procedentes de naciones sin acuerdos de libre comercio con Mxico, ponindolos en desventaja con sus competidores establecidos en pases con acceso ms favorable. Es cierto que para remediar el impacto desfavorable sobre la competitividad de Mxico se han establecido los programas de promocin sectorial (PROSEC) para 22 industrias y se ha llevado a cabo un esfuerzo parcial de liberalizacin sectorial de los insumos electrni-

cos18. Sin embargo, la misma existencia de los PROSEC pone en evidencia la falta de proveedura regional, en condiciones de precios y calidades competitivas, en muchos sectores. Adicionalmente, la proliferacin de regmenes comerciales dificulta la administracin aduanera y genera incentivos para el contrabando, la corrupcin, la elusin y la evasin fiscal. Actualmente, las autoridades aduaneras tienen que administrar 11 tratados de libre comercio19, los acuerdos de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), PROSECS, rgimen de maquila,

18 Ver Decreto de la Secretara de Economa que establece aranceles para la competitividad de la industria electrnica y la economa de alta tecnologa, del 4 de septiembre de 2002. 19 Sern 12, a partir de abril de 2005, fecha de entrada en vigor del TLC entre Mxico y Japn.

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EL TLCAN importacin temporal, regla octava, cuotas antidumping e impuestos compensatorios, salvaguardas, permisos de importacin, etctera (ver Esquema 2). Aunque muchas de las reglas de origen de los TLC son muy similares entre s, cada uno de los acuerdos tiene sus propios certificados y exige una administracin independiente. Adicionalmente, los valores agregados implcitos en las reglas de origen de los diferentes TLC no son acumulables entre s para reclamar la preferencia correspondiente al ingresar al territorio aduanero mexicano. Lo anterior implica, por ejemplo, que un producto que se ha manufacturado en su totalidad por una operacin conjunta entre la UE y EE UU, pero que no cumple ni la regla de origen del TLCAN ni la del TLCUEM, tiene que pagar el arancel NMF al ingresar a Mxico. Evidentemente, la eliminacin unilateral de los aranceles NMF resolvera muchos de estos problemas: acabara con la necesidad de utilizar certificados de origen y de tener mecanismos ad hoc para aislar algunos sectores de los efectos negativos de la proteccin, reducira la corrupcin en aduanas y, en general, bajara los costos de operar en Mxico. Hoy en da, 83,7 por 100 de las importaciones de Mxico proceden de pases con los que tiene TLC. Aunque este indicador no distingue entre las importaciones que cumplen el rgimen de origen y las que no lo hacen, si ofrece una idea de la importancia del comercio preferencial de Mxico. Tiene sentido mantener un rgimen comercial y una administracin aduanera tan complejos para tan slo 16,3 por 100 del comercio exterior de Mxico? El Cuadro 4 resume el tratamiento arancelario de las importaciones no agrcolas de Mxico, en las que la participacin de los socios preferenciales es mayor al 90 por 100. Como se puede apreciar, para cerca de 6.000 de las 8.661 fracciones arancelarias con aranceles positivos, la participacin de las importaciones provenientes de socios con tratado de libre comercio es superior al 96 por 100. Se trata de 81.000 millones de dlares, es decir, la mitad de las compras totales de Mxico en 2003 y el 13 por 100 del PIB.

Y LA POLTICA DE COMERCIO EXTERIOR EN

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Claramente, para algunos productos en los que la proveedura de pases con los que Mxico no tiene TLC pudiese representar un reto para la industria nacional, habra que disear calendarios de desgravacin ms lentos y, probablemente, hasta regmenes de excepcin a la liberalizacin unilateral. Sin embargo, stos tendran que ser ms la excepcin que la regla y deberan ser tratados dentro de un esquema integral para aumentar la competitividad o bien, otorgar tiempo para que los recursos se reasignen a otras actividades. De igual forma, aunque los poco ms de 20.000 millones de pesos al ao de ingresos arancelarios representan una parte menor de los ingresos presupuestarios del sector pblico 2 por 100 de los ingresos no petroleros, la liberalizacin unilateral tendra que ser parte de la reforma fiscal pendiente, que permitiera compensar la prdida recaudatoria y proveyera los recursos para facilitar la transicin al libre comercio multilateral. 6. Conclusin

La poltica de comercio exterior de Mxico desempe un papel muy relevante en la estrategia econmica de los ltimos 20 aos. Durante los aos ochenta y noventa, permiti integrar al pas a las corrientes mundiales de comercio e inversin. En una primera etapa se caracteriz por un ambicioso programa de liberalizacin unilateral. Posteriormente, el nfasis de la poltica comercial fue la apertura bilateral, a travs de la negociacin de tratados de libre comercio. Como resultado de la negociacin recin concluida con Japn y la adhesin de diez nuevos miembros a la Unin Europea que ahora participan de los compromisos del TLCUEM, Mxico tiene libre comercio con 43 pases que representan 65 por 100 del comercio mundial. Sin embargo, al mismo tiempo que se proceda con la liberalizacin preferencial al amparo de los diferentes TLC, los niveles de proteccin con respecto al resto del mundo fueron aumentando. Los incrementos se debieron a diversas razones. En algunos casos fueron parte de programas de emergencia para hacer frente a crisis

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JAIME ZABLUDOVSKY macroeconmicas; en otros, respondieron, simplemente, a requerimientos fiscales que, ante la imposibilidad de ser resueltos por otros medios ms adecuados, se tradujeron en aumentos arancelarios. El resultado de todo esto es que, al mismo tiempo que el 84 por 100 del comercio exterior mexicano se beneficia de trato preferencial bajo los TLC, los niveles de proteccin comercial de NMF para el 16 por 100 de los intercambios restantes, se encuentran entre los ms altos de Amrica. Es por ello que es necesario llevar a cabo una revisin integral de la poltica comercial que promueva la profundizacin de la liberalizacin actual. Esta revisin, aunada al paquete de medidas pendientes en materia de reforma estructural, sera un aliado muy poderoso para recuperar parte del terreno perdido en materia de competitividad y elevar la eficiencia de la economa mexicana. Referencias bibliogrficas
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