P. 1
El Procedimiento Administrativo. Perfil Juridico

El Procedimiento Administrativo. Perfil Juridico

|Views: 7.411|Likes:

More info:

Published by: Diana Virginia Herrera Agüero on Feb 14, 2011
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

09/05/2015

pdf

text

original

~.

CAPITULO I

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

PERFIL JURIDICO

A. EI CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRA TIVO

1. lNrRODuCCI6N

2. SIGN1FlCADO ETIMOL6GICO

3. SIGN1FICADO TEcN!CO

4. SIGNIFICADO JURfDICO

B. LA NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRA TIVO

5. ThoRiA DE LA FORMA

6. PRINCIPIO DE INSTRUMEt\,ALIDAD

7. CLASIFICACl6N DE LAS TEORfAS

C. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO

8. TEORiA GEJ'o.'ERAL DEL PROCEDIMIPNfO nmtmco

9. IMPRECISI6N Y DESACUERDO LEGAL Y DOCTRINAL

10. CRITERIOS DE DlSTINCI6N

D. LA IMPORT ANCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRA TIVO

11. PROCEDIMIENTO ADMI~TRATIVO Y FUNCI6N ADMlI\'1STRADVA

12. OBJETO DEL PROCEDI~NfO ADMlNISTRATIVO

13. VIA ADMTh.'1STRATIVA Y vtA JURISDICCIONAL

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO; PERFIL lURIDICO

25

CAPITULO I

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

PERFIL JURIDICO

A. EL CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. INTRODUCCI6N

E1 procedimiento administrativo es, sin duda, una de las conquistas mas importantes del Estado de Derecho. Es en el ambito de la accion administrativa, una manifestaci6n capital de la clausula del Estado de Derecho (WEBER) y expresi6n del cambio habido en las relaciones entre el Estado y eI ciudadano (SCHMIDT-ABMANN). Para comprender su trascendencia y deducir su concepto, es preciso partir de su evolucion hist6rica, que es un metodo viable para comprender buena parte de las instituciones del Derecho, al menos las que no son resultado de un puro trabajo mental, sino simple expresi6n intelectual de formas sociales cuya eficacia se reconoce.

Se puede afirmar, que en los mismos origenes del Derecho Administrativo, el principio inicial consistia en la libertad procedimental 0 informalismo de que gozaban las autoridades administrativas en el cumplimiento de sus cometidos, en virtud del cual seguian el cauce que tecnicamente les parecfa mas conveniente. En efecto, las primeras etapas de aquella cieacia, se caracterizan por sorneter a la

~

Administraci6n Publica a normas materiales 0 de fondo, fijandosele

reglas precis as sobre los fines 0 metas que podfa 0 debfa realizar, pero sin que el camino 0 proceso de formaci6n, revision 0 ejecucion de la voluntad administrativa en el senti do procedimental, retuviera la atenci6n del Derecho positivo. Asi, el Derecho Administrativo clasico se conforma con estudiar el producto de la accion, su resultado, el acto administrative en sf mismo; desdefia la genesis 0

26

TRATADO DE DEREC1{Q ADMINISTRATIVO FORMAL

proceso de creaci6n, el desenvolvimiento jurldico-formal del actuar administrati vo.

Esta ausencia originaria de preocupaci6n por las nonnas adjetivas 0 formalcs, cuya principal raz6n es de caracter historico-polftico, en cuanto que la Administraci6n es la ultima de las funciones estatales sometidas al orden jurfdico, se va paulatina y profundamente transformando en todos los sistemas jurfdicos, si bien de muy diversas maneras y a diferentes grados, cuando el acento se coloca en la genesis de la decision administrativa, cuenta tenida de la influencia determinante que puede tener sobre su contcnido y valor, as! y el Derecho Administrative clasico adviene a la denominada "era procedimental", esto es, una concepcion procedimental de la actividad administrativa,

Ello ocurre euando comienza a tener vigencia el Estado de Dcrecho: se subordinara a1 Derecho la Administraci6n Publica, en 1a medida que existan los mecanismos jurfdicos que permitan haeer efectiva esa sujeci6n, tanto en el fonda como en Ia forma de los aetas por los cuales expresa su voluntad. De esa manera, 1a idea de Estado de Derecho ha venido a agregar un nuevo instrumento hoy definitivamente impuesto en la Administraci6n Publica moderna, en su tarea de vincular a la Administraci6n Publica al Derecho, no ya cxternamente, sino internamente. Es un requerimiento del principio de legalidad administrativa la fijaci6n de un instrumcnto jurfdico , que con alcance procedimcntal ind ique el camino a transitar en la preparacion, emisi6n, irnpugnacion y ejecuci6n de la voluntad adrninistrativa. Es asf como el senalado principio, en sum a, vicne a conformar y condicionar su aetuaci6n a traves del fcnomeno de procedimentalizaci6n del obrar administrative que, por ser de acciori anticipada, permite prevenir 0 evitar la adopcion 0 ejecuci6n de un acto contrario a Derecho 0 la realizaci6n de un hccho antijurfdico.

De esa manera, el procedirnicnto administrativo vicne a scr un producto del Estado de Derecho. La Administraci6n Publica no s~lo debe aplicar un Dereeho sustaneial, material, sino que debe al nusmo tiempo haeerlo con arreglo a cierto procedimiento cstablecido por un Derecho adjctivo 0 formal (ROYO VILLANOVA).

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRAT/VO: PERFIL lURiDICO

27

2. SIGNIFICADO ETIMOLOGICO

Como quiera que el Derecho se expresa a traves del lenguaje natural con agregados del tecnico, apareee la cucstion de la necesidad de comenzar por saber 10 que el vocablo proccdimiento dice en sf can mayor 0 menor claridad, con mayor 0 menor precision,

Sabre la vigencia del principia de inteligibilidad del lenguaje juridico se pronuncian todos los juristas. Es por ella que el concepto de procedimiento administrativo, tema de singular trascendencia como trataremos poner de relieve, requiere de unas precisiones terminol6gicas indispensables, cuenta tenida de la relatividad del concepto mismo de procedimiento (GONZALEZ NAVARRO, SANDULLI, CORSO), que haee necesaria, 0 al menos deseable, una preeisi6n legis1ativa. Por 10 demas, tal expresi6n es empleada en muchos contextos diferentes -jurfdicos, pedag6gicos, naturales, ctc.- con significados diferentes.

El termino procedimiento proviene del verba latina procedere, que a su vez se com pone de las voces pro, prefijo que significa ade1ante, y cedo, que denota marchar. Esta acepci6n etimo16gica viene a expresar tanto como avanzar, ir adc1ante, dando la idea de un camino a reeorrer que conduce a una finalidad detenninada; un iter a secuencia que es preciso scguir para llegar a una meta, no de una sola vez, sino a traves de succsivos mementos.

Empero, 1a frecuencia con que se suele iniciar el estudio de una categorfa jurfdica, refiriendose al significado ctimologico, conduce en el presente easo a un resultado no inexacto, pero sf falto de c1aridad y precision, por el hecho de que los voeablos tienen, alrededor de un centro 0 rniclco mas 0 menos cierto, un halo de indeterminaci6n que haee necesario desarrollarlomas atendicndo a su Insita naturaleza, a su sustancia, para sefialar sus!tasgos sustanciales.

"

3. SIGNIFICADO TECNICO

Desde una posicion meramentc descriptiva, toda conducta compleja, reiterada, que exija varios actos sucesivos para alcanzar un fin deterrninado, tiende espontane amcntc a cstercotiparse, de 1a forma mas simple y que resulte menos costosa, Pero recibe cl nombre tecnico de

28

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO FORMAL

procedimiento, aquel que fija preestablecidamente los cauces de los actos que contribuyen a perseguir un objetivo final. EI procedimiento surge cuando los cauces de obtencion de determinados fines son fijos, predeterminados, ordenando conduct as reiteradas para objetivos finales identicos (MARTIN MATEO). No es del caso precisar ahora, cual es 0 puede ser ese fin especffico; bastenos, par los momentos, con retener esa raz6n de ser: ellogro de una finalidad determinada.

Tal acontece en el terreno de una empresa con una cadena de montaje. Lo propio sucede en la Administraci6n Publica, por cjemplo, con un procedimiento de matriculaci6n de vehfculos que exige llenar determinados formularies, cumplir tramites, etc. En este orden de ideas, no puede decirse que existe especialidad propia para la Administraci6n Publica.

De 10 expuesto puede concluirse -y ella es fundamental para eomprender el mecanisme del procedimiento- que este consiste, en sentido tecnico, esto es, desde cl punta de vista extemo y configurative, en una pluralidad de aetos ligados y eoordinados entre sf, en funci6n del fin 0 del acto perseguido, de tal modo que sin cada acto anterior, ninguno de los posteriores tiene validez y, sin cada acto posterior, ninguno de los anteriores tiene eficacia.

Es as! como este encadenamiento de actos tramitados segun un orden y forma de proceder fijados preestablecidamente, cuando se encuentran en intima relaci6n con la unidad de efeeto jurfdico cormin o final, reeibe el nombre jurfdico de procedimiento, como veremos de seguidas.

4. SIGNIFICADO JURIDICO

Para llegar a la deeisi6n adrninistrativa, es necesaria la instrucci6n previa de un procedimiento mas 0 menos simple. Pero, por simple que sea, por mfnimos que sean los tramitcs, los aetos administrativos han de seguir antes de su adopci6n, un camino 0 via previamente determinados por el Derecho. Insistiendo en 10 dicho anteriormente, podemos afirmar que cl procedimiento consiste, en sentido jurfdico, en una pluralidad de aetos jurfdicamente regulados a priori, que guardan entre sf una relaci6n de coordinacion ° concurrencia, de modo que cada uno de e110s es presupuesto de validez de los

EL PROCEDIMIENTO ADMlNISTRATIVO: PERFIL JUR/DIeo

29

posteriores -exc1uido el ultimo, naturalmente- y, estes, a su vez, condici6n de la eficacia de los anteriores -exceptuando tarnbien, claro esta, el primero de ellos-.

Preciso es, sin embargo, para comenzar emplazando la cuesti6n en el ambito jurfdico, destaear, 0 por 10 menos haeer presente, que la esencia del proeedimiento -jurfdico- esta principalmente en el nexo recfproco de los diversos aetos que 10 integran, en sus vinculaciones en forma de cadena que, en virtud de un principia de orden tecnico, constituye 10 que se denomina como formalidades, tramites 0 requisitos en sentido propio (CSJISPA: 09-07-81, RDP, N2 8-101; CPCA: 06-12-84, caso Ubaldo Quevedo Lozada, JCPCA, 1984, NQ 6, p. 36; 19-03-87, caso Hughes Services Venezuela C.A. RDP, NQ 30-111), los cuales pueden ser anteriores, concomitantes y aun posteriores al acto mismo.

Dichos tramites se agrupan, a su vez, como tendrernos ocasi6n de referirnos en su oportunidad, en unidades de orden superior que se denomlnanjcses, periodos, instancias 0 etap as esenciales y determinantes (CSJISPA: 07-08-73,caso Colegio de Abogados del Distritd Federal, GO, NQ 1605 Ext., 09-08-73, p. 5), sin que en ellos desaparezca la caracterfstica de interdependencia mas arriba sefialada.

Recurriendo a un lenguaje de sentido figurado, el procedimiento vendrfa a ser una linea recta, en la que para pasar de un extrema a otro, es preciso reeorrer los puntos intermedios, 0 bien referirse a una cadena en la que el rompimiento de un eslab6n, produciria la ineficacia de los anteriores y la invalidcz de los siguientes, todo 10 cual lleva a comprender, asimismo , que los aetos singulares del procedirniento sean mas bien partes de un todo 0 etapas de un camino

(VILLAR PALASI). ,:

ASl, se comprendera c6mo{1.a nulidad de un acto 0 tramite esencial del procedimiento, a slmplemente su omisi6n, arrastre consigo la ineficacia de los anteriores (n~;w de eficaciai y, sobre todo, acarrea la anulaci6n de todas las actuaciones subsiguientes (CSJISPA: 24-01-80, RDP, NQ 1-125) (nexo de legitimidad), que obliga a reponer el procedimiento administrativo al estado en que se encontraba cuando la causa de la nulidad 10 produjo (GASPARRI).

30

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO FORMAL

En merito a 10 expuesto, la voz procedimiento es empleada en la Ley Organics de Procedimientos Administrativos, a la que nos referimos bajo la abreviatura LOPA, en su senti do jurfdico, para significar que existe un conjunto deterrninado de prescripciories legales que deben observarse en el curso de Ia tramitacion de una solicitud 0 recurso administrative, y en un sentido tecnlco, para evocar los mecanismos de conducci6n de los asuntos administrativos.

Sin embargo, es oportuno senalar que constituye el procedimiento administrative una de esas zonas en que. a veces, vienen a confluir ciencias y tecnicas diversas (GONZALEZ NAVARRO). En efccto, ciencias juridicas, como el dereeho administrative, el procesal, etc., interseccionan con ciencias y tecnicas no juridicas, como la teorfa de la organizaci6n y direccion, y los principios de ciencia de la Administraci6n.

Can 10 expuesto, queda explicada la esencia y 1a significacion del procedimiento dentro del ambito jurfdico. Ahora bien, cabe preguntarse, cual es la raz6n de scr del caracter formal que se advierte en el ambito jurfdico-proccdimental, en cualquiera de los sectores del Derccho y, en especial, del Derecho Administrativo, 10 cual esta Intimarnente relacionado -como veremos de seguidas- al problema fundamental de la forma cn los actos jundicos, dando lugar su dcgeneraci6n al Ilamado formulismo,

B. LA NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTOADM1NISTRATIVO

5. TEORtA DE LA FORMA a) Conc epto

En la enunciaci6n de los elementos del acto juridico aparece la forma, de ordinario , en ultimo lugar, como si en una gradaci6n de ellos fuera aquella elemento de mcnor importancia, susceptible, incluso, de ser soslayado. En efecto, mucstra de ello es una sentencia de nuestro Alto Tribunal, que rezaba:

«En efccto: como todo acto juridico, el acto administrative esta constituido por un conjunto de elementos de cuya regularidad depende su validcz. La doctrina ha eonsiderado, como

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO; PERFIL JURfDICO

31

requisites integrantes del acto administrative, los siguientes: la eompetencia del organa, la voluntad, cl contenido, los motivos, 1a finalidad y las formalidades». CSJ-SPA: 13-08-70, GO, NQ 29.296, 19-08-70, pp. 218.879/80.

Con ella tampoeo se prctcnde una vuclta a1 formalismo exacerbado de viejo CUllO, 10 que ha sido objeto de freeuentes y certeras censuras, sino, par e1 contrario, 10 que importa es reducir Ia forma a sus justos y apropiados Hmites, esto es, un formalismo modcrado e inteligente (w ALINE), pues la gravedad e importancia del acto administrativo exige las seguridadcs y garantias de 1a forma.

Como cuesti6n previa, eonviene advertir sobre la divcrsidad de sentidos que se asignan a la expresi6n forma en el ambito jurfdico, ante la posibilidad de que se prediquen de la misma esencias distintas y, viceversa, prcdicar de distinto modo esencias identicas, 10 cual aconscja una precision terminoI6giea. En cl Derccho -scnala MARTINEZ USEROS- los aetas jurfdicos neccsitan una forma, pues S1 es cierto que surgen y producen efcctos par e1 contenido de la voluntad, no 10 es menos que, puesto que aquel regula rclaciones entre diversos sujetos, deben emple ar modos de exterioriz acicn para lograr sus fines. La forma -decfa IHERING- es para el acto jurfdico 10 que Ia imprenta es para e1 papel moneda.

Asf, originalmente se denornina forma al media de exprcsion, es decir, 10 que sirve para exprcsar 10 querido. Esta noci6n de forma como equivalente a media de expresicn 0 de extcriorizacion del acto, cs generalmente aceptada (JEZE, FRAGOLA, CARNELUTTI). En la misma lfnca de forma como cxtcriorizacion 0 perccpcion del elemento sico16gico, cabrfa mcncionar a FERNANDEZ DE VELASCO Y MARTINEZ

,

USEROS. E"

~

Ahora bien, si el conceptovdc forma, referido a la exteriorizacion de los aetas juridicos es cornunmente admitido, no oeurre 10 propio, cuando cl concepto se exucndc al iter que debe seguir la formaci6n de la voluntad de 1a Administracion Publica para la cmisi6n de sus actos. En efecto , csto ultimo, vale decir, la cxteriorizaci6n de la voluntad, supone la previa intcgracion de la misma y, precisamente, a travcs de una serie de tramites, todos ellos de Indole jurfdica, sin los cuales la voluntad presuntarnentc cxteriorizada cs inexistente 0 adolcce de vicios.

32

TRATADO DE DERECHO ADMlNlSTRATIVO FORMAL

En efecto, el concepto unfvoco de la forma del Derecho Privado no impera en el Derecho Administrativo Formal. A 10 que en el primero se llama forma. corresponde en el segundo a la expresion de la voluntad, al modo como esta es declarada para que surta efectos jurfdicos, que es entre elIas s610 la mas importante. Esto es, se puede usaf la noci6n amplia de forma:

(i) como requisito del acto administrative, como corporizaci6n de la voluntad; y

(ii) para comprender 1a serie de actuaciones denominadas formalidades 0 tramites que, can mayor 0 menor amplitud, han de concurrir para la producci6n 0 ejecuci6n de 1a voluntad administrativa, pues no puede concebirse la separacion de la forma a la del procedimiento como si este pudiera revestir caracter no formal.

Mas hay que decirlo, a este respecto no existe coincidencia de pareceres en la doctrina, ya que unos aceptan y otros repudian tal extensividad del concepto de la forma, aspecto este que esta Intimamente vinculado can la teorfa de Ia manifestacion 0 declaracion de la voluntad de la Administraci6n Publica, como pondremos al relieve de seguidas.

b) Voluntad administrativa

Si el acto jurfdico es, par definici6n, una manifestaci6n de voluntad encaminada directa y refiexivamente a la producci6n de efectos jurfdicos, definici6n esta aplicable con caracter general tambien a los actos administrativos, es claro que en estes no puede faltar la manifestaci6n 0 declaraci6n de una voluntad (decisi6n), como de otros estados sicologicos (juicio, conocimiento, deseo).

En tal sentido, los argumentos que se esgrimen par la doctrina restrictiva obedecen a una rigida estimaci6n de la ontologfa formal, resultante de ampliar unicamente los datos obtenidos de las experiencias en el Derecho Privado en el que, a diferencia de como se produce la genesis del acto administrative, se opera sobre la base del mecanismo de una voluntad de libre determinacion 0 postulado de la autonomia de la voluntad y de origen estrictamente individual.

Por el contrario, el acto administrative nace de modo distinto y tiene un alcance mas amplio que en el campo del Derecho Privado.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATlVO: PERFIL fUR/DICO

33

En este, los momentos de deliberaci6n y producci6n se corresponden par rcgla general, de manera perfecta en un solo sujeto: todo proceso de intenci6n, deliberaci6n y decision 0 determinacion de la voluntad acontece en el area del espfritu y, producida Ia decision, se exterioriza por declaracion de la propia voluntad productora. Es dccir, cxiste una inmediata y necesaria raz6n de causalidad sicofisio- 16gica entre las voliciones de 1a persona ffsica y su obrar externo, salvo, claro esta, los supuestos de conflicto entre la voluntad real y la voluntad dec1arada.

En los sujetos jurfdicos de Derecho Publico falta una voluntad formada por una concreta y natural facultad del funcionario publico. E1 acto jurfdico es, mas bien, resultado de un entrecruzamiento de pareceres y fusion de voluntades. No es sfquico, sino jurfdico, el camino de formaci6n de la voluntad de las personas jurfdico-publicas, por 10 que no sc verifica Ia correlacion entre la determinacion (voluntad real) y Ia extcriorizacion de la voluntad (deciaracion de la voluntad). La exteriorizacion es de ordinario separable de la volici6n y esta -sefiala JELLINEK- constituye en sf misma un procedimiento. De suerte que puede afirmarse que en el Derecho Administrattvo Formal, el imperio de las formas es mas intense por la especial naturaleza del sujeto, del entc, que no crea ni manifiesta 1a voluntad, ni desarrolla la accion, sino por medio de formas; ni opera, ni afirma su existcncia, ni es competente, sino por la representaci6n y en 1a forma establecida por 1a Ley. La dicho no pretende otra cosa sino res altar Ia diferencia existente entre la formaci6n de la voluntad de los sujetos-jurfdicos y, dentro de estes, predominantcmente los de caracter publico, en cuanto ticnen por objeto el ejercicio del Poder Publico.

Or.,'

Ast, el concepto de VOIu~\~d, referido al acto administrative, no tiene el mismo sentido siquico y subjetivo de Ia voluntad, cuando esta se trata con relaci6n a los ados juridicos de las personas ffsicas. En la voluntad adrninistrativa se destacan distintos momentos, comenzando can la intenci6n del 6rgano del cual emana, continuando con el procedimiento establccido para la determinacion 0 elaboraci6n de esa voluntad y, finalmente, su declaraci6n 0 exteriorizacion, que es cuando alcanza resonancia jurfdica. Es decir, que la expresion voluntad no tcndra para el acto administrative un significado siquico

34

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO FORMAL

real, sino que comprendera un conjunto de factores subjetivos, mas facto res objetivos que constituyen la via a traves de la cual se manifiesta esa voluntad (GALLO).

En consecueneia, la voluntad de la Administraci6n Publica no puede equipararse a la del individuo. Esta es una voluntad natural, aquella es una voluntad normativa. Par tanto, como sefiala la doctrina, la formaci6n de los aetas administrativos esia sujeta a una serie de reglas de forma y de procedimiento numerosas, euyo respeto condidona su validez. El conjunto de tales rcglas constituyen 10 que se denomina ordinariamente el elemento forma del acto administrativo (DE LAUBADERE). Dcsde esta perspectiva se advierte c6mo el presupuesto procedimcntal csta en relaci6n can los otros elementos en que consiste el acto administrati vo. El procedimiento adrninistrativo, par tanto, cs un elemento de la legalidad formal (CPCA: 13-12- 82, RPD, NQ 13-117) 0 legalidad externa (CSJISPA: 27-01-81, RDP, NQ 5-114) que domina la accion administrativa. Es la forma actuante de la Administraci6n Publica (SERRA).

c) Clasiflcacion de la forma

El eoncepto de forma puedc ser amplio 0 estricto (tccnico). En su sentido amplio, la forma consiste en cualquiera de los medics por los cuales se exterioriz an 0 formulan las declaraciones jurfdicas de voluntad. Tales medias constituyen, en sentido amplio, la figura de 1a dec1araci6n de la vo1untad. Cualquier actitud que importe ser una manifestacion de voluntad, debe necesariamente tener una modalidad exterior. Todas las manifestaciones ticnen una forma, que no es mas que el modo como 1a manifestaci6n se hace. Modos 0 formas que van desde la modalidad del instrumento publico hasta el comportamiento de hecho. En senti do tecnico 0 estricto ; la forma significa aquel medio de exteriorizaclon de la declaraci6n de voluntad que de una manera predeterminada y conereta exige la ley 0 la voluntad de las partes en algunos casos. Es la forma exigida para ciertos actos, 0, como tambien se Ie conoce, la forma impuesta.

Por esto, bajo el concepto de forma, en senti do amplio, se ha de comprender no s6lo la expresi6n de la voluntad, su exteriorizaci6n, su corporizaci6n 0 el media de recognoscibilidad en el ambito jurfdico donde debe ser efectiva -RESTA- sino, tambien, todo el

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: PERFIL JUR!DICO

35

iter qu.e ha conducido a su emanaci6n, aspecto cste al que se suele denorninar formalidades trdmites 0 requisttos, para diferenciarlo de Iajorma. en. su mas es.tricto sentido (GARRIDO FALLA, MARIENHOF). Asf, nuestra JunsprudenCla hubo receptado inicialmente la noci6n de forma can un sentido amplio en los tcrminos siguientes:

«La emanaci6n de todo acto administrativo como manifesta~ cion de voluntad dirigida a producir efectos juridicos, requiere del. curnplimiento de una serie de requisites, tanto por 10 que refiere al proceso de formaci6n de dicha voluntad (procedimiento), como al modo de cxpresion de In misma. En consccuencia el incu~plimiento 0 inobservancia de tales extremes 0 requisitos aparejan un "vicio de forma" del acto administrado que puede envolver su nulidad 0 no, y decimos que el acto puede ser 0 no n~Io en virtud de que para su emisi6n revisra 1a forma violadn. 51 el ordenamiento vigcrue exige 0 rcquiere el cumplimiento d formalidades determinadas para la formaci6n 0 expresion de 1: manifcstaci6n de voluntad, las mismas ostentaran un caractcr "esencial" de modo que su ausencia vlciara el acto». CPCA: 22-06-81, Magistrado Ponente: Arminda Quintana M. RDP NQ 7- 155). ' ,

En el rnismo sentido: CPCA: 09-06-83, RDP, W 15-149.

. Por e1 co.ntraTio, el concepio de forma, en senti do tecnico 0 estneto,. entendido como la dcterminada manera (escrituraci6n, oraltdad, srgnos c?~venc~onales 0 materiales) de exteriorizaci6n de la vo~untad administrnn v at dice relaci6n tinicamente can la manifestacion externa de esta: es Ia "materializacicn del acto" (DIEZ) E

bl 1 ,,~ . n cam-

10, as formalidades constituyen una amplia gam a de requisites

c~ya produccion exige la ley, tanto para Ia formaci6n 0 prepara, cion de la vol~ntad administd!:tiva (CPCA: 26~04-84, RDP, NQ 18- 164), como tambicn para su impugnaci6n y eficacia juridica.

De manera mas exacta, podcmos denominar forma (str~'ctu sensu) a la ~anera de exteriorizaci6n de la voluntad de la Administracio~ Publica: y procedimiento administrativn al camino para la forma-

36

TRATADa DE DERECHO ADMINISTRATIVO FORMAL

cion, impugnacion y eficacia de aquella, Una y otra, integran Ia forma en su sentido mas amplio y total,

Por ultimo, que el procedimiento es concepto puramente formal y, por ende, que dentro del concepto amplio 0 generico de forma ha de inc1uirse el procedimiento, parece, por tanto, cuesti6n obvia, sobre la que se pronuncia tanto la doctrina como la jurisprudencia (GONZALEZ PEREZ, DE LAUBADERE; CPCA: 22-06-81, RDP, NQ 7-155; 09-06-83, RDP, NQ 15-149,28-02-85, RDP, caso Inversiones Dandra C.A. NQ 21-135), concepto scgun el cual, el procedimiento administrativo necesario para la emanaci6n de un acto administrative, integra el concepto de forma; y, en fin, valido por todos, la afirmaci6n en cuanto que "procedimiento y [ormas son inseparables" (MOLES CAUBET).

En tal sentido, la jurisprudencia venezolana ha sido eonsistente con su posicion al sostener:

«En 10 que respecta al vicio de forma, expresi6n que comprende tanto los vicios de forma a de expresi6n del acto misrna, como los vicios de procedimicnto, esto es, de las operaciones, trarnites y aetas previos a la decision final». CPCA: 02-10- 86, RDP, NQ 28-96. Magistrado Ponente: Pedro Miguel Reyes.

6. PRINCIPIO DE INSTRUIIIENT ALIDAD

La doctrina administrativa ha puesto de manifiesto el principio de instrumentalidad del procedimiento administrative, con 10 que se quiere significar que nunca cs un fin en sf misrno, sino instrurnento, cauce para alcanzar un fin, 0 como 10 destaca la doctrina al afirmar que, el procedimiento adrninistrativo es una concatenaci6n de aetas administrativos preparatorios y preordenados para 1a determinacion de los efectos finales; cs, se concluye, un camino de formaci6n del acto administrativo. Lo que importa es el fin al cual sirve el procedimiento administrativo, ya que aquel tiene raz6n de ser por la existencia de este (FRAGOLA) (CPCA: 02-10-86, caso Belkis Lares, RDP, NQ 28- 96; 05-02-87, caso SIDOR, RDP, NQ 29-110; 11-06-87, casoAngeloMaiorana, RDP,NQ 31-79).

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATlVO: PERFIL JURiDlCO

37

Ahora bien, cuando se pretende dar un concepto del procedimiento administrative se plantea el tema de la traslaci6n de nociones de unos a otros campos del Derecho, puesto que no hay duda -afirma ADOLF MERKL- que nos encontramos en el terreno propio de la Teoria General del Derecho. Es un concepto de validez aplicable a cada una de las ramas particulares del Derecho, y, no s610 a las ramas del Derecho Publico, sino tam bien a las del Derecho Privado. (En el mismo sentido: GONZALEZ PEREZ, GONZALEZ NAVARRO, LOPEZNIETO y MALLO, y SANDULLI).

Ahora bien, la aceptacion unanime de que el procedimiento, en cuanto al concepto puramente formal, es tema que se encuadra en la Teorfa General del Derecho, no es obstaculo para que se produzca desavenencia sobre la naturaleza del mismo, como veremos a continuaci6n.

7. CLASIFICACI6N DE LAS TEORfAS

La naturaleza del procedimiento administrativo, propuesto como concepto general, ha side elaborada por la doctrina segrin puntos de vista diversos, aun cuando no contradictorios.

a) Procedimiento como conjunto de aetas

Es el planteamiento mas generalizado de la doctrina administrativa. Asi, el procedimiento administrative consistira en la sucesi6n de una p1uralidad de actos, de diversa naturaleza y funci6n, cumplidos por uno 0 mas sujetos u 6rganos pero referidos, no obstante su heterogeneidad y rclativa autonomfa, a la consecuci6n del mismo fin.

La noci6n de procedimiento administrative en su sentido mas amplio se refiere, pues, a unr(serie de actos, 0 a la cadena de actos de distinto alcance y contenido -aetos de tramite- en procura de la obtenci6n del ultimo eslabon de.aquel -el acto final- en el que se contiene la voluntad de Ia Administraci6n Publica.

Desdc esta perspectiva, el procedimicnto administrative no se Iimita a la producci6n del acto administrativo respective, sino que se extiende a todas sus manifcstaciones y a los medios de impugnacion en via administrativa, aunque no supone de modo forzoso la existencia

38

TRA11tDO DE DERECllO ADMINISTRATIVO F(JRMAL

de un acto. Sin embargo, la actividad que se desarrolla en el procedimiento administrativo no se encuentra en un mismo plano, ya que se descompone en aetas de naturaleza distinta: scgrin la funci6n que los mismos vienen a cumplir en el proccdimiento administrativo.

Finalmente, un sector de la doctrina sefiala que tradicionalmente s610 los actos son dcstacados como conformadores del procedimiento administrativo, cuando resulte evidente que ciertas circunstancias facticas y conductas carentes de intencionalidad jurfdica (hechos) integran el procedimiento y son claramentc identificables: par ejernplo, Ia reconstrucci6n del expediente administrative 0 el transeurso del tiempo para que opere la pcrencion adrninistrativa (BOTASSI. CAJARVILLE).

b) Procedimiento como serie de tiempos, de momentos

Bajo esta tesis, no es el conjunto de actos el que determina 1a naturaleza del proeedimiento, sino que se reficre al aspecto dinamico de un fenorneno que se eoncrcta en la serie de tiernpos, de momentos, en los que se producen uno ovarios actos.

Asf, el procedimiento administrative viene a representar el desarrollo del conjunto de actividades que dcscmbocan en una manifestaci6n (ALESSI). SC trata, por ello , de una nocion csencialmente formal, referente al aspecto dinarnico del fen6meno mencionado y que, par 10 tanto, sc resuclve en una sucesi6n de momentos en el tiempo. E1 procedimiento no csta integrado por actos, sino por una sucesi6n de tiernpos, de unidades tcmporales. EI marco entre los diversos aetas es su realizaci6n en una serie de fases sistematicarncnte distribuidas en cl tiempo (SANDULLI, GALEOTTI).

c) Procedimiento como serie de aetas y de fases

Como formula de armonizaci6n entre las tesis cxpuestas, se entiende el procedimiento como scrie de actos a de fases, pues 10 que se obtiene en cl encuadre de aquellos actos es una serie de momentos concretados en el tiempo. De ahi que -observa FRAGOLA- 1a formaci6n del acto administrative se produce a traves de una serie de fases y comportamientas de diversos sujetos a de varios 6rganos y, por tanto, el procedimiento es de concatenacion de aetas, y esto supone una serie de fases.

4L PROCEDIMJENTO ADMINISTRATIVO: PERFIL JURIDICO

39

, Es tal la postura sostenida por LOPEZ RODO, para quien el procedimiento es una forma de sucesi6n de los actos y de los tiempos. No basta la pluralidad de actos para afirmar la existencia de un prcicedimiento; los aetas pueden realizarse sin sujeci6n a procedimiento alguno; 10 que constituye el procedimiento no son los actos que encauza y endereza, ni los tiempos ° fases en que se divide, sino el complejo de circunstancias que determinan un especial "modo de sucesion", Lo que pasa en un instante no puede originar un procedimiento, tampoco es objeto de este un heche aislado. Es un modo de sucesi6n, un orden y forma de proceder: es una pauta que debe seguirse para alcanzar un resultado practice.

Finalmente, e1 procedimiento es para GONZALEZ PEREZ un tipo, una forma, una espccie de com binaci6n de aetos, terminando por definirlo, segun la posicion de CARNELUTTI, como e1 tipo de combinacion de actos cuycs efectos jurfdicos estan vineulados causalmente entre sf. Esta concepci6n cntrafiarfa la idea de serie de actos y de fases, puesto que estas no son sino los mementos en que la combinaci6n de aetas se produce.

De este modo --como afirman GARCIA DE ENfERRIA Y FERNANDEZha de rechazarse la deriominada concepcion "sustancial" del procedirniento administrativo, de simple formaci6n gradual de la voluntad administrativa, como la resultante 0 integraci6n de voluntades de todos los sujetos y 6rganos participantes. No es Ia expresi6n de un supuesto acto complejo unitario ; descnvuclto a travcs del tiernpo, tampoco es la integraci6n de una sola voluntad administrativa nutrida de diferentes procedencias: sino que es mas bien, un complejo de aetos y de operaciones instrumcntales 0 auxiliares del acto decisorio conclusivo 0 final, y que gozan de singularidad y rclativa autonomia. Por tanto, no' es, ~eneralmente mediante actos aisl ados, sino mediante" constelacion ~ actos"; como aetna la Administracion Publica.'

Para precisar mas, y siguibndo a GONZALEZ PEREZ, un procedimiento administrative se da con 1a concurrcncia de los siguientes requisitos:

( i) Que cada uno de los actos combinados conserve integra su individualidad (cadena);

I

40 TRATADO DE DERECllO ADMINISTRATIVO FORMt

( ii) que los aetos cstcn vineulados eausa1mente entre sf, de ral modo que eada uno supone el anterior y el ultimo supone al grupo

entero (vinculo comuni; /

(iii) que la eonexi6n entre los actos radique en 1a unidad de efectos juridicos, esto cs, la finalidad de conseguir una acertada 0 valida decisi6n (fin unico).

En este mismo orden de ideas se pronuncia nuestra jurisprudeneia al reccptar 1a dcfinici6n propuesta, asf:

«Es decir, uno de los requisites csenciales del procedimiento administrativo es que se curnplan una serie de actos que concatenados entre sf guarden una conexi6n raciona1 donde 10 fundamental sea asegurar el ejcrcicio del derecho a la dcfensa del administrado (articulo 68 Constitucion de 1a Repiiblica)». CSJISPA: 09- 07-1997, caso lng. Antonio Daza Medina. Exp. NQ 7.037, S. N2 438, JCSJ, 1997, NQ 7-256.

De 10 cxpucsto se concluyc, que la naturaleza del procedimiento adrninistrativo , iinica en sf, ofrece matizaciones mas que variaciones, segun se hag a enfasis en 1a contemplaci6n de los actos, los tiempos, los mementos, 0 de las formas de combinaci6n de aquellos, ya que, actos, tiernpos, mementos, formas y combinaciones, son aspectos del procedimiento mismo (MONTORO PUERTO).

Partiendo de tales ideas, se podrta definir el procedimiento administrative como el cauce formal, jurfdico y necesario para la actividad de la Administraci6n Publica en la producci6n de sus actos jurfdicos. Dicho criterio fue aceptado plenamentc por nuestro Alto Tribunal (CSJfSPA: 09-07-97. JCSJ, 1997, Nil 7-256),

(i) Como cauce formal, representa una ordenaci6n unitaria de una p1uralidad de operaciones exprcsadas en aetas de tramite diversos por y ante los 6rganos administrativos. Asf, el procedimiento administrative comprende, incluso, los actos que realizan los particulares al intcrvenir lcgftimamente en el mismo.

(ii) Como cauce juridico, es una serie de actos de naturaleza y efectos muy variables, en los que se concreta la funcion adrninistrativa y, ala vez, es un presupuesto de la revision procesal del result ado.

EL PII.OCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: PERFIL Jusiotco

41

(iii) Como cauce necesario, pues constituye una obligacion jurfdica cuya ausencia 0 cumplimicnto irregular acarreara un vicio de procedimiento que afcctara al acto administrative, ya sea en su validez, ya sea en su posibilidad de ejecuci6n 0 cficacia.

(iv) A 10 anterior hay que agregar que el procedimiento administrativo actua como cauce de participacion a traves de las modalidades siguientes: Por un Iado, al permitir la participaci6n de los distintos 6rganos administrativos que tuvieran competencia sobre una determinada materia; y por el otro, al constituir el medio a traves del cual los adrnini strados pueden partici par en los asuntos administrativos que afectcn a sus interescs (BELADIEZ ROJO).

C. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO

8. TEORiA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO JURiDICO

Llegado a este punto es necesario anticipar que aunque con una misma significaci6n etimo16gica, la doctrina tradicional sostiene no puedcn identificarse los conceptos de procedimiento y proceso, pues si bien es cicrto que en todo proceso hay un procedimiento, no en todo procedimiento hay un proceso (GORDILLO. BALLBE). El concepto de procedimiento es mas amplio y no se trata de un fen6- meno exclusivo del Derecho Procesal.

La teorra jurfdica rcciente esta en general de acuerdo en constatar Ia unidad de la noci6n del procedimiento jurldico en todas las ramas del Derecho. Es evidente que cada una de el1as crea para sf instituciones proccdimcntalesjdifcrentes, ad aptadas a sus propias exigencias y a sus condiciones'particulares.

De ahf bastenos decir que es fundamentalmente ex acto que el procedirniento es un concepto d~"la Teoria General del Derecho.

Se debe a ADOLF MERKL, jurista vienes, vinculado a la escuela normativa, haber formulado una teoria general del procedimiento, de modo que su pensamicnto se juzga pioncro del movimiento de ideas que han surgido a1 respecto, De acuerdo con el autor scfialado, todos

42

TRATADO DE DERECIlO ADMINISTRATlVO FORMAL

los organos del Estado, cualquiera que sea la funci6n jurCdica que realicen, se ven obligados a ajustar su actuacion y conduct a a normas preestablecidas. Consecuente can su concepci6n del orden jurfdico como una jerarqufa de creciente concretizaci6n, MERKL engarza la nocion del procedimiento en su concepto del crecimiento jerarquico del orden jurfdico, y dice: "Proceso es el camino -condicionado juridicamente de algun modo en todo caso mas que por ta mera indicacion del fin del proceso-, a troves del cual una manifestacion juridica de un plano superior, produce una manifestacion juridica de un plano inferior". Asf, el procedimiento, como expresi6n de la dinamica general de la legis executio en que el ordenamiento se.va concretando desde la norma suprema, serfa la regulaci6n del modo de producci6n de los actos jurfdicos inferiores partiendo de las normas superiores.

Toda la secuencia a serie de actos que sc desenvuelven progresivamente en cumplimiento de una funci6n jurfdica estatal, quedarfan englobados dentro del concepto generico de proccdimiento juridico. Asi, habrfa un procedimicnto legislativo, un procedimicnto administrativo y un procedimicnto judicial,

El procedimiento administrative serfa, segun 1a teorfa de MERKL, un "modo de produccion de uti acto" (administrativo), por aplicaci6n de normas juridicas superiores a esc acto. "Administrar -sefiala el autores un obrar humano, consciente. En todo obrar se distingue un fiere y un factum 0, teleologtcamente, un camino y una meta. Todas las funciones estatales y, en particular, todos los actos administrativos, son metas que no se pueden alcanzar sino por determinados caminos. Asf, la ley es fa meta a que nos lleva La via legislativ a, y los aetos judiciales y administrativos son metas a que nos conducen el procedimiento judicial y el administrativo. En el fondo, toda administracion es procedimiento administrativo, y los actos administrativos se nos presentan como meros productos del procedimiento administrativo".

Por su parte, la jurisprudencia en nuestro pais cornparte el criterio expuesto por MERKL, cuando afinna:

EL PROCEl)fMIENTO Al)MINfSTRAl1VO: PERFIL iURfD1CO

43

«El procedimiento es el modo 0 camino de produccion de los aetas administrativos, y viene dado por una serie de normas que sefialan cuales son las pautas que 10 determinan». CPCA: 15-12-88, Magistrado Ponente: Cecilia Sosa Gomez, RDP, NQ 37-81.

Hemos de destacar, sin embargo. que no to do procedimiento interesa al Derccho, sino tan 's610 los proccdimientos propiamente jurfdicos, que son para emplear una f6rmula de MERKL, los que condicionan jurfdicamente la emisi6n de nuevos actos juridieos; que en 10 que nos interesa, son, en principio, aetos administrativos. Los procedimientos tecnicos quedan al margen de estas ideas, aun cuando por su parte eonstituycn un camino, si bien extrafio al orden jurfdico.

Lo que aquf nos es de consideraci6n, es cl procedimiento en cuanto concepto de Indole juridico-formal. pudiendo afirmarse con SANDULLI, que en los supuestos de personas jurfdico-publicas. su accion se resuelve en procedimientos jurfdicos. Al acto administrativo se Ilegara, entcnces, a traves de un procedimiento de valoraciones, constatacioncs, de controles, etc., ejercidos por los mas diversos 6rganos, en cada uno de los cuaIes se individualiza un particular centro de intercses del ente. Fen6meno estc por 10 dernas comun a todas las funciones piiblicas del Estado, sin perjuicio de fijar las diferencias que en cada campo presentan. Asi, el procedimiento sera tanto mas perfecto cuanto mas influya en el su objeto y mejor se amolde a sus objetivos especiales (SPIEGEL).

Por ello, dentro del Derccho Publico se produce tanto en el ejercicio de la funci6n legislativa, como el de la funcion judicial y 1a administrativa, 10 que ponc[de manifiesto la existencia: tanto de un procedimiento legislativo, entendido como manifestaci6n de una serie 0 succsi6n de actos para elaborar las normas jurfdicas de rango legal, que por su significado preve la Constituci6n bajo el acapite "de la formacion de las [eyes"; de un procedimiento judicial para la formaci6n e impugnaci6n de Ia voluntad jurisdiccional; y, finalmente, de un procedimiento administrativo, en cuanto que serie 0 sueesi6n de aetos para 1a adopei6n (constttuttvoi, revision (impugnativo) y ejecucion (ejecutivo) de la voluntad administrativa.

44

TRATADO DE DERECllO ADMINISTRATIVO FORMAL

EL PROCEDIMIENTO ADMIN/STRATIVO: PERFIL JURJDICO

45

9. IMPRECISI6N Y DESACUERDO LEGAL Y DOCTRINAL

La causa de la no distinci6n de los conceptos, aparte de su origen etimo16gico comiin, son, entre otros, el empleo indiscrirninado de los vocablos en el Derecho Positivo. Por ejemplo, el C6digo de Procedimiento Civil venczolano emplca indistintamente los terminos proceso, juicio, procedimiento y aun pleito , para denominar la institucion a traves de la cual se desarrolla la actividad jurisdiccional. Esta sinonimia legislativa envuelve una impropicdad evidente, pues tecnicamente tiene un valor conceptual difercnte que, por el contrario, concurren a diferenciarlos claramente (MARQUEZ ANEZ).

Par su parte, la doctrina, en ocasiones utiliza los terminos procedimiento y proceso, como sin6nimos 0 intercambiables, sin preocuparse de m anera especial en mostrar posibles diferencias entre ellos.

En la doctrina adrninistrativa existe cierta unanimidad al tratar el tema, ya que aqui es cormin la distincion entre procedimiento contencioso-administrativo y procedimiento administrative; referido el primere a1 proceso, en scntido estricto y, el segundo, al procedimiento en su mas amplio significado. No obstante, la terminologfa es vacilante y ha creado dificultades suplementarias. Se agregan al termino procedimiento adjetivos limitativos 0 explicativos. En Francia, por ejemplo, se ha agregado el adjetivo (negativo) "no contencioso", Empero, en otros pafses (Italia, Espana) se distingue proceso de procedimiento, Identico modo de proceder se observa en 1a doctrina especializada y reiterada en 1a mas modern a construccion adrninistrativa.

Esa precisi6n tecnica no es, sin embargo, 1a de 1a LOPA, donde por exigencias gramaticales, las voces procedimiento, expedicnte y asunto aparecen usadas en una virtual sinonimia.

a) Expediente administrative

Asi, la expresion procedimicnto aparece indebidamente sustituida por 1a de expedicnte, equivalencia legal y no tecnica. El expediente, en efecto, no es otra cosa que la m aterializacion del procedimiento, cl procedimiento "hecho p apel", Es un cuerpo de escritos que refleja 0 rcprescnta la expresion documental del proceso de integracion de Ia voluntad administrativa (CSJISPA: 07-08-73, caso Co/egio de Abogados del Distrito Federal, GO, NQ 1605 Ext.,

09-08-73, p. 5) 0 secuencia (CPCA: 28-02-85, caso Tomas Curry, RDP, NQ 21-132) documental de las distintas actividades que tienen lugar a 10 largo del procedimiento administrativo (CPCA: 14-03-84, RDP, NQ 18-162). En definitiva, refleja el recorrido de la formaci6n de la voluntad del acto que se emite, perc no se agota ahf Ia funci6n del mismo, pues es tambien fuente de las alegaciones del interesado a traves de la impugnaci6n en v fa jurisdiccional y, asimismo , ser 0 bjeto del debate probatorio en la oportunidad correspondiente (CSJISPA: 12-12-89, caso Miguel Perez B., RDP, N'" 41-118).

En este orden de ideas, 1a LOPA tambien hab1a de expediente para referirse en buena tecnica al reflejo documental de la totalidad de las actuaciones administrativas en el procedimiento administrativo, cuyas caracterfsticas deben scr: cada uno debe tener una identificaci6n propia y exclusiva, la eual se hara de ordinario mediante mimeros 0 combinaciones de mimeros y tetras: deberan ser compaginados siguiendo el orden crono16gico en que se van cumpliendo los tramites: las hojas que 10 componen deben ser foliadas en forma correlativa para asignarseles as! un orden de prelaei6n conforme a Ia secuencia del procedimiento, quedando de este modo individualizados.

La perdida 0 extravfo del expediente dara lugar a su reconstruccion para 10 cual no es indispensable que se cuente con todas las actuacioncs que integraban el original, siendo suficiente que se agreguen las esenciales. Los documentos que suplan los originalcs tienen el valor de copias autenticas de los mismos, correspondiendole a la parte que dude de su autenticidad, proceder a su dcsconocimiento, impugnacion 0 tacha, scgun la naturaleza del doeumento suplido (CPCA: 14-11-88).

h~

~,'

b) Vfa administrativ a '

Por ultimo, es relativamente frecuente en 1a litcratura jurfdica y tam bien en 1a legislaci6n el usc indistinto de las cxpresiones procedimiento administrativo y via adrninistrativa -y 10 que es peor aun via gubernativa, 1a eual debe rcchazarse por inapropiada- para designar Ia actuaci6n ante 6rganos administrativos previa a una actuacion en vfa judicial.

46

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO FORMAL

En tal sentido, mientras la voz procedimiento administrative designa s610 aquellos actos que tienen lugar para la produccion de un acto administrativo, la expresi6n via administrativa designa todo el conjunto de actuaciones para 1a producci6n de un acto administrativo, en una a varias instancias, que son necesarias antes de poder actuar frente a 1a Administraci6n Publica en la via judicial, y de consiguiente, dentro de la via administrativa habra tantos procedimientos administrativos como instancias se consagren en el derecho positivo.

10. CRITERIOS DE DISTINCION

La doctrina ha insistido en subrayar las analogias y diferencias entre el procedimiento adrninistrativo y el proceso, si bien uno y otro parten de un tronco cormin garantizador (MERKL).

De ahf que como cuesti6n previa, creemos que la delimitaci6n de los vocablos proceso y procedimiento es convenicnte, practica y util. Asi, pod em as afirmar que procedimiento es un concepto mas amplio que proeeso, que el procedimicnto precede al proceso; que no todo procedimiento entrana prcceso, pero que el proceso siempre supone un procedimiento. Que el proceso se caracteriza por su finalidad jurisdiccional compositiva del Iitigio, resuelto por 6rganos judiciales, con fucrza de verdad legal; mientras que el procedimiento (que puede manifestarse fuera del campo jurisdiccional, cual sucede en el orden administrativo 0 en el legislativo), se reduce a ser una coordinaci6n de aetos en marcha, relacionados 0 ligados entre sf por la unidad del efecto jurfdico final (ALCALA ZAMORA Y CASTILLO).

En consecuencia, es el procedimiento la forma de proceder para la formaci6n de la voluntad, tanto de un 6rgano legislativo como administrativo y judicial, pudiendo en este ultimo caso constituir ademas un proceso. De ahf que sea exacta, a nuestro modo de ver las cosas, la posici6n de CARNELUTTl, para quien el procedimiento cs "precisamente una combinacion de aetos euyos ejectos juridicos estan vinculados causalmente entre st", mientras que el "proceso es, por el contrario, el conjunto de todos los aetos precisos en cada caso para la composicion de La litis 0 para el desarrollo del negocio",

EL PnOCElJJMIENTO ADMINISTRATIVO: PERFIL lURiD/CO

47

En esta lfnea de pensamiento, la Exposici6n de Motivos del vigente CPC, senala que "el procedimiento es el conjunto de reg/as positivas que determinan el metoda 0 estilo propio para la actuacion ante los Tribunates, mientras que el coneepto de proceso 0 juicio, denota princtp almente la finalidad compositiva del litigio que persiguen las partes interesadas y el conjunto de relaciones [uridicas que surgen entre las partes, los agentes de la jurisdiccion y los auxiliares de esta",

a) Doctrina tradicional

En este orden de ideas y, con mayor exactitud, 1a doctrina tradicional sefiala que si bien entre proceso y procedimiento administrativo existen semejanzas, reflejado en su comun etimologfa -de pro ceder, avanzar- hay profundas difcrcncias, en raz6n a la d.iv~rsa naturaleza de los 0 bjetivos y medios y, sobre todo, de la distinta posici6n y caracter de los 6rganos que intcrvienen.

En efccto:

(i) Se afirma que en el procedirniento administrativo la Administraci6n Publica es parte de la actuaci6n (CSJISPA: 09-07-69, GF, NQ 65, 1969, p. 70); 0 acnia como juez y parte (CSJISPA: 28-11-85, caso Jovita Villalba, RDP, NQ 24-162). Por el contrario, eFl el proceso una instancia absolutamente neutral (juez 0 tribunal) preside una contienda entre partes que ha de desenvolverse en un iter formal (ALVAREZ GEDIN, GONZALEZ PEREZ; CPCA; 10-12-87. caso Ana de Lourdes Blondell, RDP, NQ 33-130);

(ii) El procedimiento administrativo pcrsigue, adem as de la garantfa jurfdica de los administrados, principalmente, !a. reali~acion de un fin publico, tarea que corresponde a la Administracion Publica por exprcso encargo d~,la ley. Por su parte, el p~oces~ tiene como fin esencial, la averiguacion de Ia verdad y la satisfaccion de las pretensiones y, por tanto, carente de todo interes en el resultado final (GARRIDO FALLA, FERNANDEZ RODRIGUEZ).

(iii) Se niega que la tecnica procesal sea aplicable al procedimiento administrativo (CPCA: 30-05-83, RDP, NQ 15-138; 26-04-84, RDP, NQ 18-164; 18-12-87; caso Horza de Venezuela S.A., RDP, NQ 29- 109; 11-06-87, caso Angelo Maiorana, RDP, NQ 31-75; 07-07-87. caso Jose R. Nieves, RDP, Nil 31-75; 14-12-90, caso Banco Hipotecario Unido,

48

TRATADO DE DERECllO ADMIN1STRATIVO FORMAL

RDP, NQ 45-96) 0 en todo caso con muchas limitaciones (MERKL, GAR€IA DE ENTERRIA, ALVAREZ-GENDIN, GONZALEZ PEREZ, CPCA; 06-12-82, RDP, NQ 13-105; 18-06-87, RDP, NQ 31-76; 11-04-88, RDP, NQ 34-126), si bien en algunos casos pueden servir como principios generales del Derecho para resolver problemas de interpretaci6n de aquellos procedimientos, pero de ninguna manera ni el CPC ni las leyes procesales son fuente general y supletoria del procedimiento administrativo (CPCA: 14-08-88, caso Empresa Nacional de Salinas C.A., RDP, NQ 34-102).

En senti do contrario se pronuncia una sentencia posterior de 1a misma CSJISPA, al sostener que los principios proccsales del CPC son de aplicacion supletoria en todos los procedimientos administrativos (CSJISPA: 03-08-95, JCSJ, 1995, NQ 8).

(iv) E1 principia del tracto procesal no existe en el procedimiento adrninistrativo (principio de la no preclusividadi y es esencial a1 proceso (FERNANDEZ RODRIGUEZ; CPCA: 06-12-82, RDP, NQ 13- 105).

(v) Las normas que regulan una y otra figura son de diversa naturaleza. Las normas proccsales tienen como objeto asegurar la garantfa del Derecho. Las que regulan el procedimicnto administrativo pretenden asegurar la satisfaccion de interes general, a traves del ejercicio de la funcion administrativa (PARADA VAZQUEZ).

(vi) El procedimiento administrativo cs -desde el punto de vista formal- prcsupuesto de Ia vfa judicial (GONZALEZ PEREZ).

(vii) Y, por ultimo, l a falta de espontaneidad de accion, por cuanto en el proceso prevalcce cl principia de rogacion, rnientras que en el procedimiento administrativo, 10 mas comun es que se inicie de oficio, es deeir, por la propia decision de Ia autoridad adrninistrativa (ESCOLA).

En definitiva, cobra importancia la distincidn para concluir que el procedimiento administrativo constituye el cauce formal de Ia funcion administrativa; por el contrario, el concepto de proceso resulta mas tecnico referirlo al cauce formal de la funci6n jurisdiccional. Esta posicion es justificada por la jurisprudencia, cuando afirma:

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: PERFIL lURiDICO

49

«La evolucion de las instituciones adm inistrativas, la creaci6n de organos adrninistrativos especiales encargados de Ia gestion y adrninistracion de personal y la sancion de textos normativos destinados a regular 1a actividad de la administraci6n publica, condujeron paulatinarnente a una nitida diferenciaci6n entre los procedimientos adrninistrati vos y los procesos j udiciales, sin perjuicio de los puntos de coincidencia posibles entre unos y otros, contemplados por el legislador». CSl-SPA: (95) 05- 06-86, Magistrado Ponente: losefina Calcano de Temeltas, RDP, NQ 27-101.

En conclusi6n, las disposiciones del CPC no son de sujecion absoluta a1 organa administrative, ya que este debe atender a su propio y especffico regimen jurfdico, constituido por Ia LOPA (CPCA: 30-05- 83, RDP, NQ 15-138; 26-04-84, RDP, NQ 18-164; 11-06-87, caso Angelo Mairona, RDP, NQ 31-75; 07-07-87, caso Jose R. Nieves, RDP, NQ 31- 75; 18-12-87, RDP, NQ 29-109; 13-08-87,09-03-88, 22-01-90; CSJI SPA: 01-11-89; 24-01-97, JCSJ, 1997, NI! 1).

En tcdo caso, las disposiciones del CPC s610 habran de aplicarse en via supletoria, siempre y cuando no sean contrarias a la naturaleza del procedirniento administrativo, como se hubo afirrnado en una sentencia que se transcribe de seguidas:

«AI efecto, esta Corte observa que ya constituye jurisprudencia rciterada y constante que no es sino el fruto del meticuloso analisis del regimen creado par la Ley can Despidos Injustificades, que las actuaciones que se ventilan ante las Comisiones Tripartitas, tanto de pimera como de segunda instancia, constituyen un procedirnientb administrativo y no un proceso jurisdicclonal verdadero y propip. De allf que la "decision" final no sea una sentencia sino un acto administrative, y es por ella justamente que quedan sometidas al control contencioso-administrativo que esta Corte ejerce. ESla simple observacion implica una serie de consecucncias de gran importancia, por cuanto el procedimiento administrati vo no tiene el caracter preclusi YO, ni Ia rigidez del proceso jurisdiccional , admitiendose s610 en via supletoria y,

50

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATlVO FORMAL

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: PERFIL lURiDICO

siempre que no sean contrarias a su naturaleza, aJgunas de las disposiciones del C6digo de Proccdimiento Civil. Es indudable que las actuaciones relativas a obtener Ia calificaci6n de despido poseen un caracter contradictorio par cuanto en ellas hay una lucha de intereses que deben ser demostrados ante el organo administrative (Cornision Tripartita) y que este ha de decidir, sin que este tenga el poder de imprimir a su acto el efecto jurisdiccional de la fuerza definitiva e inmutable de la cosa juzgada, Es esta naturaleza contradictoria Ia que ha creado, no solo en esta esfera sino en la de otros procedimientos de igual pugnacidad, la duda de si el organa administrati vo no esta actuando como un juez que dirirne una controversia, acunandose para definir a tales situaciones el tcrrnino de "decision adrninistrativa" para designar estes actos en los cuales cl pronunciamicnto del 6rgano administrative es el medio para decidir a favor 0 en contra del interes demostrado a todo 10 largo del iter procedimental. A pesar de 10 anterior, estos actos-decisiones no pierdcn su caracter de aetas administrativos, ni la secucncia de actuacioncs que 10 provocan, 01 de procedimiento administrative en el eual esta presente la flexibiIidad, la Iibertad probatoria, Ia direeta intervencicn del organo administrative y el caracter no preclusivo de las actuaciones. Es oslo 10 caracterfstico de la figura planteada y es a ella a la que alude la norma del reglamento originalmcnte indicada cuando establece que las leyes que indica como supletorias y que rigen proecdimientos jurisdiccionales acnian solamente en cuanto "sean aplicables", esto es, si son conformes can la naturaleza especifica del procedirniento administrative. Indudablernente que en todo 10 relativo a las garantias de los sujetos titulares de los intereses que se debaten en el procedimiento de calificacion habra que llamar en causa a estas disposiciones supletorias; pero ellas no pueden utilizarse, aun en el silencio de la ley especial y de su reglamento, cuando son contrarias a la esencia misma de la actuacion». CPCA: 06-12-82. Magistrado Ponente: Hildegard Rondon de Sanso , RDP. NQ 13-105.

En el mismo sentido: CPCA: 18-06-87, caso Mirian F. de Andrade, RDP, NQ 31-76; 14-12-92, RDP, W 52-112.

51

Enrnerito a 10 expuesto y por la via de resumen, las consecuencias que, se deducen de las premisas sentadas par la doctrina tradicional, son las siguientes (GONZALEZ NAVARRO):

(i) No es po sible hablar de un proceso administrativo como instrumento destinado ala fijacion de los aetas de la funci6n administrativa.

(ii)l~a aplicacion de los principios elaborados por los proeesalistas al ejercicio de la funci6n administrative s610 puede haeerse por via de analogfa.

(iii) .Tecnicamente no es posible hablar de Dcrecho procesal relative-a la funci6n administrativa.

b) Tesis revisionista

Un sector de 1a doctrina administrativa, invocando insuficiencias e inexactitudes de la tesis tradicional, fundado principalmente en que esta ultima parte de un axioma indcmostrado -que el proceso s610 se da y puede darsc en Ia funci6n judicial- reelaman una nueva explicaci6n que aproxime al conocimiento de 1a eseneia del proceso. Se impondrfa, en suma, la construccion de un nuevo "modele",

En este orden de ideas, la tcsis revisionista =segun el autor GONZALEZ NAVARRO- acarrea las siguientes consecucncias de aplicaci6n general, independienternente de que en la concreci6n temporal y espacial de un determinado derecho hist6rico puedan no darse absoluta 0 parcialmente:

(i) Dentro de las unitas substantiae del proeeso pueden diferenciarse cuatro especies distintas del proceso en su mas rigurosa acepcion: proceso legislative, proceso judicial, proceso administrative y proceso polftico.

:1

I'il :1

i

·1'1 'I

I

II

I

I

ill

I!

j:

~

II

I

,

(U) Son aplicables a1 pro¢~so administrative, esto es, al proeeso

encaminado al buen ejercicio dc"la funci6n administrativa, los principios fundamentales proclarnados por la doctrina del proeeso judicial, aplicabilidad que se basa, no ya en razones de mera analogfa, sino en la unidad sustancial de ambas especies procesales.

(iii) Puede hablarse, tecnicarncntc, de un Dereeho proeesal relativo ala funei6n administrativa,

52

TRATADO DE DERECllO ADMINISTRATIVO FORMAL

D. LA IMPORTANCIA DEL PROCEDIMlENTOADl\.fiNISTRATIVO

La realizaci6n de todas y cada una de las funciones piiblicas -hemos dicho- no se agota, de ordinario, en un acto, sino que consiste en una serie de actos sucesivos y concatenados, dirigidos a producir un efecto jurfdico comun, Esta concepci6n es aplicable

a todas las funciones publicas en sentido objctivo, como equivalente a acci6n del Estado. Lo dicho nos conduce a fijar el concepto jurfdieo de funei6n, el cual segiin la doctrina italianaconstituye un momento de la concreci6n 0 materializaci6n del poder en un acto. Par tanto, la funci6n publica vendria a scr algo asf como el Poder Publico en movimiento hacia un resultado concreto -Iey, sentencia, liquidaci6n tributaria, sanci6n adrninistrativa, etc.- De ahf que segun la doctrina italiana, "el procedimiento es manifestacion de fa [uncion, del mismo modo que el acto es la manifestacion del resultado de aquella funcion" (BENVENUTI, GONZALEZ NAVARRO). Esta es igualmente la tesis de GIANNINI, y par ella este aut or cali fica el proce- .i dimiento como "la forma de la funcion administrativa" (BELADIEZ ROJO).

11. PROCEDlMIENTO ADMINISTRATIVO Y FUNCION ADMINISTRATIVA Si hemos dicho que el proccdimicnto es siempre manifestaci6n de una funci6n, la cuestion del procedimiento administrative queda plante ada tan pronto como sc rcconoce en el Estado Ia existencia de una funci6n administrativa. Esta funci6.n fija al Estado metas en su obrar y para llegar a ellas, necesariamente, tiene que seguir determinados caminos, los cualcs forman el objeto de dicho procedimiento.

En esta lfnea de pensamiento, cs harte elocucnte el criteria de nuestra jurisprudencia cuando sostiene:

«La funcion publica no pucde ser ejercida de manera discrecional sino que esta limitado por la Constituci6n y las leyes y estas exigcn que en e1 ejercicio de las atribucioncs se realice conforme a unas formas determinadas a de acuerdo can un procedimiento constitutive». CSJ/SPA: 11-11-62, GF, NQ 38,1962, p. 137; 09-08-82; RDP, NQ 11-111.

En e1 mismo sentido: 09-08-82, RDP, NQ 11-111.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: PERFIL lURiDlCO

53

De acuerdo con esta concepcion, si se entiende par procedimiento 1a serie de actos que deben cumplirse para llegar a un fin determinado, el procedimiento administrativo se endereza a la satisfacci6n del interes general yes, por tanto. el vehfculo formal mediante el cual se ejercita la funei6n administrativa, 0 10 que es 10 mismo, como afirma GONZALEZ NAVARRO, "la serie de actos heterogeneos y concatenados emanados de la Administracion ° del particular y dirigidos a la produccion de un acto ° de una norma administrativa que sean ajustados al ordenamiento juridico, as! como, en su caso, aquellos otros encaminados a La efectividad 0 ejecucion de ese acto".

El procedimiento administrativo es en rigor respecto de la funci6n administrativ a, 10 que el acueducto al agua, el conducto par el que transita -en nuestro caso- en terminos de Derecho, la funci6n administrativa. En consccuencia, toda actividad formal de tipo administrativo se manifestara a traves del procedimiento administrativo y. por ellc, existe una identidad absoluta entre cl concepto de funci6n administrativa y el de procedimiento administrative.

De 10 anterior se advierte, que existiran procedimientos administrativos no s6lo dentro del ambito de actuaci6n de los 6rganos administrativos (LOPA), sino de los 6rganos jurisdiccionales y Icgislativos, en tanto cjerccn funci6n administrativa (CASSAGNE. ESCOLA, DROMI, BENVENUTTl). En estes casos se trata de 10 referente a la organizaci6n interna y medias personalcs de los rcspectivos organismos (ejemplo: nombramientos, sanciones disciplinarias, etc.), que por pertenecer a1 cjercicio de funciones administrativas se desenvuelven, por tanto, a traves de procedimicntos administrativos, cuyo objeto y finalidad podran ser los mas diversos.

,

De 10 dicho se desprende.que el procedimiento administrativo es de caracter administrativo, vale decir, no jurisdiccional; cs funcional, en cuanto que es propio de Iafuncion adrninistrativa; y, par ultimo, es tambien integral, porque cornprendc "in integrum" toda la actividad administrativa (DROMI).

54

TRATADO DE DERECHO ADMlNISTRATlVO FORMAL

12. OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Cu:H sea el objeto del procedimiento administrativo, equivale a determinar la importancia, la raz6n de ser de un sistema de grandes principios que habran de presidir y condicionar, eI sustrato general que permitira dar una coherencia a la concepcion procedimental de la actividad administrativa, Parece ocioso insistir sobre la trascendencia que hoy en dia reviste el proccdimiento administrative.

Bastarfa con recordar la crecicnte actividad tutelar e intervencionista del Estado, 10 eual exige cada vez un principia de codificacion, una normaei6n procedimental ordenada y vineulante, que facilite y asegure el accionar administrativo, en cuanto constituye actividad administrativa. Consecuencia de 10 dicho es, en primer termino, ellograr la mayor eficiencia, acierto y correccion, incluso tecnica, en el ejercicio de las potestades 0 prcrrogativas publicas, que cuenta con el procedimiento administrativo como una de sus mas idoneas herramientas. Racionaliz ar conforme a los principios de economia, eficacia y celeridad, la actuaci6n de aquella, exige que cada uno de sus pasos se engarce coherentcmente en una cadena, a traves de la cual se llegue a su finalidad, esto es, la exigenci a de satisfacer en forma inmediata y directa el interes publico. Pero junto a esta justificacidn para los adentros de la Administraci6n Publica (garantia administrative), hay otra que sopesa la defensa de los administrados como eje fundamental de legitimaci6n del procedimiento administrative (garantia jurfdica).(CPCA: 28-02~85, caso Tomas Curry, RDP, NQ 21-124). En cfecto, aquel se constituye as! como una garantia del administrado que conocegracias a cl cada uno de los pasos que han de conducir a la Administraci6n Publica a la concreci6n de su voluntad jurfdica.

Como resumen de 10 senalado, mediante el procedimiento administrativo se trata de conseguir, a modo de ecuacion procedimental, dos finalidadcs que no se excluyen ni colisionan:

(i) La garantia del intcres publico.concretada en la legalidad y en la oportunidad 0 conveniencia de la actividad adrninistrativa; y

(ii) la garantfa de los derechos e intereses legftimos de los administrados.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: PERFIL lURiDlCO

55

De 10 expuesto se desprende, que si la eficacia de la Administracion Publica exige un procedimiento rapido, agil y flexible, las garannas del administrado imponen una serie de tramites que le permitan una adecuada defensa de sus derechos e intereses cualificados. Es por ello, ineludible armonizar los principios que comprenden ambas garanttas: la faz garantfstica - la faz de eficacia. La sfntesis enriquecedora de esas dos finalidades, integradas en un unico objeto, es la mejor prueba de la existencia del procedimiento administrativo normativizado, cuya prosecuci6n, en ultimo termino, asegura el cumplimiento del principia de legalidad en toda su extension (MOLES, SERRA). El procedimiento administrative es, por tanto, jurfdico , en cuanto implica el sometimiento al principia de legalidad (MARTIN MATEO).

13. ViA ADMINISTRATIVA Y VIA JURISDICCIONAL

Hemos dicho que el procedimiento administrative esta intcgrado por una serie de activid ades que van dirigidas a la produccion de un acto administrativo ajustado a Dcrecho. Lo ideal, 10 deseable, es que esa adccuaci6n al principio de legalidad se logrc en la instancia de su mera produeci6n. Si no ocurriera asi, cntonces se concede la posibilidad de su revision en la via administrativa, de oficio 0 a instancia del intercsado. Si ni siquiera asf se considera ajustado al ordenamiento jurfdico el "acto administrativo, se concede como ultimo remedio la revision en via jurisdiccional. Ambas vfas de derecho vicnen a constituirse asi, en cfrculos de garantfas de los administrados (GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ).

En consecuencia, el debate en torno a la legalidad de un acto administrative puede cornprendcr dos vias de derccho: la via administrativa, la eual designa todo el{f0njunto de actuaciones, en una 0 varias instancias, que son necesarias -dcsde un punto de vista meramente formal- antes de poder actuar frente a la Administraci6n PUblica en sede judicial, y que constituye el procedimiento administrativo propiamentc dicho; y la via jurisdiccional, que supone la revision de aquella por los tribunales competcntes (administrativos

y constitucionales).

Ahora bien, la via administrativa no supone forzosamente la cxistencia de un acto de la Administracion Publica, ya que en los

r

56

TRATADO DE DERECliO ADMINISTRATlVO FORMAL

proeedimientos de su formaci6n, 10 que se pretende es, preeisamente, provoear que se dicte aquel acto. La via contenciosa exige, en cambio, no solo 1a existencia de un acto administrativo sino, adcmas, que ese acto ya no sea impugnable en via administrativa, esto cs, que cause estado.

Desde estc punto de vista, pues, el proccdimiento administrativo ha de ser considerado como un paso previa, como requisito para poder deducir una pretension jurtdica frente a la Administracion Publica y, par tanto, como un presupuesto procesal, exigido por el ordenamiento jurfdico (arts. 92 y 93, LOP A).

Ahora bien, dentro de 1a via administrativa pueden haber varios procedimientos administrativos independientes, aunque ligados entre sf, ya que las distintas instancias administrativas se sinian siempre entre un acto de iniciacion -particular 0 adrninistrativo-, una decision final 0 conc1usiva y su ejecucion. Cada una de las diversas instancias que pucden producirse sucesivamcntc a 10 largo de 1a via administrativa constituye un proccdirniento adrninistrativo aut6nomo (GARCIA OVIEDO, GARCIA TREVIJANO, ROYO VILLANOVA, LOPEZ NIETO, GONZALEZ PEREZ), pues no debe olvidarse que la adopci6n del acto administrativo, su revision a ejecuci6n aparecen indcpendizados en eierto modo, si bien participan y comprcnden 1a nocion de procedimiento administrative en su mas amplio scntido.

No significa 10 expucsto, que la vfa administrativa y 1a vfa contencioso-administrativa constituyan dos instancias; son dos vias, caminos 0 proccdimicntos aut6nomos, can sustantividad y finalidad propia, pero necesariamente sucesivo s, dcsde los puntas de vista logico y crono16gico (FARIAS MATA), esto es, que donde term ina uno comienza el otro.

Ademas, la vfa administrativa tiene un caracter preliminar, en tanto que constituye un presupuesto procesal, no s610 cuando la Administracion Publica obracomo tal, sometida a su Dcrecho estatutario -Administrativo-, sino cuando acuia como cualquicr otro sujeto sometido al Derecho cornun, pues tambien se da la cxigencia del agotamiento de la vfa administrativa para poder acudir a enjuiciar a la Administraci6n Publica correspondiente (GONZALEZ PEREZ); ello no significa negarle entidad y prestigio al procedimiento administrative.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO; PERFIL lURiD/CO

57

Para concluir, debemos advertir el necesario engarce entre el procedimiento administrativo can el proceso administrativo y la interdependencia fundamental de ambos. desde la perspectiva del control de la Administracion Publica, tanto mas que la eficacia de su control jurisdiccional, en buena medida depende precisamcnte del ordenamiento legal del procedimiento administrative. Este ultimo, ademas de facilitar cl control ulterior merced a las precisiones que introduce, deberia restringir el numero de casas diferidos a la jurisdiccion administrativ a, ya que hace las veces de filtro, impide los vieios de forma 0 de procedimiento y, en fin. constituye una accion pedag6gica, tanto para la Administraci6n Publica como para los administrados, valorizaei6n didactica que en el Derecho Administrativo Formal adquicre suma importaneia.

You're Reading a Free Preview

Descarga
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->