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UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL

ESCUELA UNIVERSITARIA DE POSTGRADO
UNIVERSIDAD NACIONAL
FEDERICO VILLARREAL

TESIS

“CONCESION DE EMPRESA PRESTADORA DE
SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO
DE TUMBES Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN
EL SECTOR SANEAMIENTO”.

PRESENTADO POR: JAVIER PRADO BLAS

PARA OPTAR EL GRADO ACADEMICO DE: DOCTOR

EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
LIMA – PERÚ

2008
INDICE

Síntesis...........................................................................................................................................5
CAPITULO I: INTRODUCCIÓN.................................................................6
1.1 Bases Teóricas.........................................................................................................................6
1.2 Bases Filosóficas....................................................................................................................10
1.3 Supuestos Científicos............................................................................................................11
1.4 Bases Conceptuales..............................................................................................................16
CAPITULO II: ANTECEDENTES .............................................................20
Experiencia Extranjera..............................................................................................................20
Experiencia Nacional.................................................................................................................22
Bases Jurídicas ...........................................................................................................................23
CAPITULO III: ASPECTOS METODOLOGICOS..........................................28
Problema .....................................................................................................................................28
Objetivos......................................................................................................................................30
Hipótesis ......................................................................................................................................31
Tipo de investigación .............................................................................................................31
Actividades programáticas ....................................................................................................33
CAPITULO IV: ANALISIS Y COMPROBACION DE RESULTADOS...................38
4.1 Falta de Inversión en las EPS y la cobertura de Servicios................................................38
4.2 Carencia de coberturas de servicios ampliado por estudio tarifario .............................49
4.3 Seguimiento de la Participación del Sector Privado en Saneamiento .............................56
4.4 Progreso percibido en indicadores aprobados por contrato ..........................................61
4.5 Incremento de inversión y cobertura del servicio en el sector..........................................76
4.6 Crecimiento no sostenible de la cobertura del servicio ...................................................83
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.................................................85
Conclusiones................................................................................................................................85
Recomendaciones .......................................................................................................................91
BIBLIOGRAFIA..................................................................................105
ANEXOS...........................................................................................112
Anexo 1: Marco Legal..............................................................................................................112
Anexo 2: Participantes en Proceso de Concesión de EMFAPA Tumbes S.A......................115

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Anexo 3: Principales indicadores de Gestión de las EPS - Año 2005...................................119
Anexo 4: Desempeño de ATUSA según Indicadores de Gestión – 2005..............................138
Anexo 5: Evolución 1997- 2005 de Indicadores de Gestión de las EPS...............................149

Tablas y Figuras

TABLAS

Tabla N°1 Localidades de Municipios Concedentes……………………………...34
Tabla N°2 Ámbito de Administración de EPS por Población Objetivo………….38
Tabla N°3 Número de Estructuras Tarifarias por EPS …………………………..38
Tabla N°4 Situación exante para agua potable …………………………………..47
Tabla N°5 Situación exante para alcantarillado sanitario………………………..47
Tabla N°6 Fórmula Tarifaria aprobada por SUNASS…………………………….52
Tabla N°7 Inversiones por Municipalidad Provincial……………………………..52
Tabla N°8 Incremento de Conexiones por Municipalidad Provincial…………...52
Tabla N°9 Grado de Avance de Metas de Gestión según el Concesionario…. 56
Tabla N°10 Programa de medidas de rápido impacto…………………………...57
Tabla N°11 Proyectos en curso iniciados por PARSSA…………………………58
Tabla N°12 Cumplimiento de metas de Gestión…………………………………..59
Tabla N°13 Inversiones de la empresa concesionaria……………………………59
Tabla N°14 Inversiones del PARSSA………………………………………………59
Tabla N°15 Metas de Gestión aprobadas para los 1eros 5 años de concesión…60
Tabla N°16 Metas de Gestión comparativas con datos latinoamericanos……..62
Tabla N°17 Meta anual de nuevas conexiones de agua potable………………..64
Tabla N°18 Meta anual de nuevas conexiones de alcantarillado……………….64
Tabla N°19 Déficit de Inversiones e Impacto Tarifario…………………………...76
Tabla N° 20 Programa de Inversión con Participación del sector Privado……..82

FIGURAS

Figura N°1 Área servida por EMFAPA Tumbes S.A..........................................35
Figura N°2 Localidades Servidas en el Proceso de Concesión…………………14
Figura N°3 Evolución 1985-2005 de Inversiones en Saneamiento……………..80
Figura N°4 Ámbito de servicio de las EPS……………………………………….100

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CONCESIÓN DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIO DE
AGUA POTABLE y ALCANTARILLADO DE TUMBES y EL
DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL SECTOR SANEAMIENTO.

Para ser capaces de afrontar con éxito los actuales y futuros retos que nos
plantea el sector saneamiento en el Perú y en especial el poder convocar
capitales privados; debemos involucrar distintas cualidades, capacidades y
habilidades de las experiencias existentes en el sector. Es en ese sentido que
presentamos para su valoración un estudio ajustado a la metodología científica
de la primera experiencia de concesión de una Empresa Prestadora de
servicios de Saneamiento en el país.
Existe abundante evidencia sobre el déficit grave de agua potable para una
gran parte de la población urbana del país. Se repite la tendencia que son
justamente los más pobres los que sufren esta privación. Estos se ven
obligados a comprar el agua en camiones cisterna y a pagar muchas veces
más de los que nos cuesta al resto de la población que si contamos con el
servicio. Además, el agua que reciben es menos segura, con mayor riesgo a
contaminarse, y es discontinua porque no tiene el servicio regular de las
conexiones de agua potable domiciliarias.
Los pobres, con lo que están pagando ahora, fácilmente cubrirían el costo de
esa infraestructura a lo largo de los años.
Es así que todo análisis serio de la situación de las EPS debiera pasar por
evaluar la sostenibilidad del servicio y de las infraestructuras para aterrizar en lo
que significaría obtener luego una tarifa sostenible a fin de garantizar un
servicio acorde con las expectativas de los usuarios.
La convocatoria a la participación del sector privado requiere pues de una
coordinación estrecha y alineación de objetivos entre las entidades del sector
público con injerencia directa en el sector de servicios de saneamiento, por ello
el autor considera imprescindible tener una mayor aproximación del efecto que

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tiene la inversión en elevar la cobertura del servicio tomando como punto focal
la concesión de una EPS.
Síntesis

Contiene cuatro capítulos, en el primero se consigna las bases teóricas,
filosóficas y supuestos científicos que enmarcan el trabajo, donde se ensaya
una definición de desarrollo sostenible en saneamiento. Seguidamente se
incorpora bases conceptuales que explica los cambios en los ecosistemas de
donde se explotan los recursos naturales. En el segundo capítulo se muestra la
experiencia extranjera y nacional sobre la presente investigación, resaltando el
hecho que es la primera en su género que da cuenta de la concesión de una
empresa prestadora de servicios de agua potable y alcantarillado (EPS) en el
pais.Asimismo, compendia las bases jurídicas que interactúan en el proceso.
En el capítulo tercero, se presentan los aspectos metodológicos que definen el
marco lógico y la secuencia seguida como nivel de referencia para el desarrollo
de la investigación. Aspectos como la presentación del problema, objetivos,
hipótesis, tipo de investigación y actividades programáticas ejecutadas, son
definidos. El último capítulo, considera el análisis y comprobación de los
resultados obtenidos en virtud a la verificación de las hipótesis. Discute la falta
de Inversión en las EPS y la cobertura de Servicios, reportando que la
sostenibilidad económica de la mayor parte de las EPS se encuentra en una
situación delicada pues la tarifa media cobrada no cubre el costo de las
empresas; analiza la carencia de coberturas de servicios ampliado por estudio
tarifario, realiza el seguimiento de la Participación del Sector Privado en
Saneamiento, reporta el progreso percibido en indicadores aprobados por
contrato, consigna el incremento de inversión y cobertura del servicio en el
sector, para finalmente expresar el convencimiento del crecimiento no
sostenible de la cobertura del servicio bajo la premisa del modelo que prioriza
inversiones sobre la eficiencia de gestión empresarial de las EPS. Presenta
conclusiones obtenidas y recomendaciones en clusters generalmente
aceptados. Incluye como anexos el marco legal, los participantes en el Proceso
de Concesión, los indicadores de Gestión de las EPS 2005, el desempeño de la

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EPS consecionada según Indicadores de Gestión – 2005 y la Evolución 1997-
2005 de Indicadores de Gestión de las EPS
CAPITULO I: INTRODUCCIÓN

1.1 Bases Teóricas

La teoría económica y regulatoria indica que la regulación del sector
saneamiento en comparación con los otros dos servicios públicos, electricidad y
telecomunicaciones, presenta características particulares que determinan las
capacidades del estado para ejercer en forma efectiva su rol regulador y
supervisor. Los tres servicios públicos también presentan diferencias
significativas, las cuales determinan que el esquema de incentivos para general
eficiencia sea diferente para cada servicio público: la dinámica del cambio
técnico, la posibilidad de ofrecer varios productos (función de producción
multiproducto) y la integración vertical. La dinámica del cambio técnico es
distinta en los tres servicios públicos, pues siendo las telecomunicaciones el
sector que presenta el mayor dinamismo, en el caso del agua no existe un
dinamismo tecnológico significativo. De hecho, el agua es prácticamente el
mismo producto con un mínimo estándar de calidad que preserve la salud
humana. Asimismo, mientras en el caso de las telecomunicaciones a partir de la
misma red es posible ofrecer varios productos (telefonía fija, larga distancia
nacional, larga distancia internacional) en el caso del agua no es posible
aprovechar esta capacidad de la red (economías de ámbito) pues a través de la
red de distribución sólo puede distribuirse agua. Por último, la integración
vertical es usual en redes de distribución de agua y recolección de desechos
debido a que ambos productos llegan y salen de las viviendas.
Existen elementos adicionales que exigen un trabajo regulatorio más intenso en
el sector saneamiento. Así, la especificidad de los activos es un factor más
relevante que en el resto de servicios públicos, lo que eleva los riesgos para la
participación del sector privado y los costos de transacción. La demanda es
más inelástica que para el resto de servicios públicos, lo que incentiva a las
empresas a aplicar altos márgenes sobre costos marginales, provocando la

6
necesidad de una supervisión más estrecha por parte del regulador que en los
otros sectores.
Es así que en el sector saneamiento el mecanismo de competencia exige más
información y demanda un diseño regulatorio específico para garantizar precios
razonables en beneficio de los consumidores. Las características antes
descritas hacen necesaria la existencia de mecanismos, tales como el sistema
de indicadores de gestión, que permitan regular y supervisar la actuación de las
Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS), que es como se les
denomina a las empresas de agua potable y alcantarillado, de forma que los
intereses de las EPS y los usuarios de los servicios estén equilibrados,
garantizando una adecuada calidad en los servicios a precios que reflejen el
costo eficiente de la prestación de los mismos.
Los instrumentos utilizados para regular la entrada en el mercado, fueron el
reconocimiento y registro de las EPS y la firma del contrato de explotación.
Esta última nos merece plantear unas interrogantes en el siguiente contexto:
Dentro del marco normativo vigente, las Municipalidades están obligadas a
firmar contratos de explotación con las empresas públicas, privadas o mixtas
responsables de la prestación del servicio. Esta obligación no se cumplió.
Se pueden formular tal vez dos hipótesis para explicar este incumplimiento. Por
un lado, la poca voluntad de los alcaldes de hacer explícito su nivel de
responsabilidad y de renunciar al control estrecho de las EPS.
De otro lado, la segunda hipótesis apunta a la escaza fuerza del regulador para
hacer cumplir la obligación, sea por la ausencia de mecanismos efectivos de
cumplimiento y por los posibles conflictos políticos entre el Gobierno Central y
las Municipalidades.
Sin deslindar o resolver cúal de las hipótesis es la más importante en la
explicación de la inacción verificada, o si se podría incluir otras en la discusión,
la propuesta de firmar contratos de explotación como medida regulatoria que
apunte a salvar el equilibrio de bajo nivel en el que actualmente se encuentra el
sector de servicios de saneamiento, no parece muy efectiva en sí misma. Esto
se explica porque la firma del contrato de explotación no resuelve el dilema

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político ante el cual se enfrentan los alcaldes: las mejoras en la calidad del
servicio pasan por tomar medidas impopulares ante sus votantes.
La siguiente pregunta a plantear, entonces, es cúal es el conjunto de
condiciones, o pre requisitos, que podrían llevar al éxito la firma de contratos de
explotación. El contrato de explotación hace explícito los compromisos de los
agentes participantes: el concedente y el operador del servicio. Cuando el
Alcalde está en los dos lados de la relación, es poco probable que tenga interés
en hacer explícitos los límites del compromiso. Por el contrario, cuando el
Alcalde está solamente en un lado de la relación, le conviene hacer explícito los
límites de compromiso con el desempeño y manejo de la empresa. Una
condición, entonces, sería romper el actual esquema de gobierno de las EPS
municipales. Es importante tomar en cuenta que, en la actualidad, el contrato
de Explotación firmado es un instrumento muy poderoso para facilitar la
promoción de la participación del sector privado en el sector. La EPS podría
transferir el Contrato de Explotación al inversionista privado.
Para muchos Alcaldes, esta posibilidad constituye una amenaza en lugar de
una oportunidad. En otras palabras, solamente aquellos Alcaldes convencidos
de la necesidad del capital privado para la provisión de servicios de
saneamiento, podrían encontrar en su beneficio firmar los contratos de
explotación. En el resto de los casos, se cuenta con tres posibles salidas:
sanciones, participación de la organización civil organizada, o cambio del
esquema de gobierno de la EPS.
La primera solución es la menos efectiva ya que descansa en el mecanismo de
sanciones. Debido a que la firma del Contrato es un requisito establecido en la
Ley, se deberá confiar en la posible sanción por incumplimiento, y previamente
el regulador tendría que contar con efectivos reglamentos de supervisión y de
infracciones y sanciones.
La segunda salida descansa en aquellos mecanismos que buscan romper el
problema de delegación, como es la participación efectiva e informada de la
Sociedad Civil, que se constituya en efectivo contrapeso a la voluntad individual
del Alcalde.

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La tercera salida puede provenir de la búsqueda de alianzas estratégicas con
otros organismos públicos que tengan injerencia sobre las EPS.
Respecto al tema de Regulación del desempeño de las EPS, éste concierne
varios aspectos eminentemente regulatorios: la fijación de tarifas, el
cumplimiento de los compromisos asociados a las fases del proceso tarifario, y
la publicidad de los diferentes indicadores de desempeño.
Un componente importante del ámbito de regulación, está constituido por la
eficiencia que su intervención en el mercado puede causar si limita el uso
estratégico de la información por parte de las empresas. Este es un motivo por
el cual es razonable contar con un regulador aún cuando estamos al frente de
empresas de propiedad pública, más aún cuando los mecanismos de rendición
de cuentas de las autoridades elegidas son bastantes limitados. Una de las
maneras de minimizar el uso estratégico de la información son: la diseminación
de información, la participación de la sociedad civil, y el cambio del modelo de
gestión.
No le corresponde al regulador definir quién es un actor reconocido en el sector.
Sí le corresponde ,sin embargo, participar en el proceso de convocatoria a la
inversión privada, en la medida que luego será quien supervise y fiscalice el
cumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato, asi como tendrá la
responsabilidad de la fijación de tarifas y sus respectivos ajustes.
La presencia del regulador durante el proceso previo a la adjudicación misma
es importante ya que la relación de largo plazo se establece con su presencia,
mientras que quien condujo el proceso mismo ya no tiene ninguna participación
en el desempeño de la empresa. Durante el proceso de concesión1, tanto el
regulador es el llamado a velar por los intereses de largo plazo de los
consumidores. Su presencia es imprescindible en el proceso de convocatoria al
inversionista privado.
En el contexto peruano, el sector y el regulador juegan papeles fundamentales
en el proceso de convocatoria al sector privado.
1
En Derecho Público, la palabra Concesión; se aplica a los actos de la autoridad soberana por
los cuales se otorga a un particular (concesionario) o a una empresa (concesionaria),
determinado derecho o privilegio para la explotación de un territorio o de una fuente de riqueza, la
prestación de un servicio (como el servicio de agua potable y alcantarillado) o la ejecución de las
obras convenidas. Cabanellas de Torres, G. Diccionario Jurídico Elemental.pag.61.Lima, Peru,
1989.

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1.2 Bases Filosóficas

Las tendencias actuales para la prestación del servicio de abastecimiento de
agua Potable y alcantarillado hacen especial énfasis en modelos que tengan un
desarrollo armónico entre aspectos sociales, ambientales y económicos, los
cuales deben apuntar a la obtención de servicios de buena calidad y bajos
costos; que contribuyan a generar un desarrollo integral en las personas y
empresas involucradas en el proceso, mediante el mejoramiento de la calidad
de vida. Estos nuevos modelos, deben considerar el ambiente como parte
fundamental de la realidad, donde se minimice y/o mitiguen el impacto realizado
al mismo e involucren al hombre como un elemento más del ecosistema.
Bajo este enfoque los modelos tienden a presentar un comportamiento
endógeno que busca el desarrollo del sistema de adentro hacia fuera, con
nuevos conceptos de sostenibilidad, que faciliten los procesos de desarrollo y
presenten mejores métodos de enseñanza – aprendizaje, cambiando el
esquema tradicional del facilitador-receptor por un enfoque más dinámico o en
forma horizontal para aprender – Haciendo, que fortalezca el intercambio de
conocimiento y promueva el diálogo de saberes. En ese sentido, el proceso de
planificación, organización, desarrollo, evaluación y retroalimentación de los
sistemas, es cambiado de los modelos ex – situ de afuera hacia adentro; con
directrices definidas muchas veces fuera de las realidades de la localidad; por
la aplicación de los procesos, en donde se identifican los diferentes roles de los
participantes que cumplen dentro de la empresa prestadora de servicio, familia,
localidad y comunidad.
Con estos principios, los modelos entonces no deben ser réplicas físicas; como
paquetes tecnológicos pre establecidos. Nuestra propuesta es desarrollar
modelos re – orientados por características propias de cada uno de los
sistemas y las realidades de quienes están vinculados al mismo fortaleciendo la
unidad funcional mínima de desarrollo que es la familia que involucra al usuario
del servicio de abastecimiento de agua potable y alcantarillado que constituye

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en si misma para el recurso agua en saneamiento una unidad de uso, célula
madre para alcanzar el paradigma del desarrollo sostenible.
1.3 Supuestos Científicos

Si por desarrollo sostenible se entiende aquél que permite compatibilizar el
uso de los recursos con la conservación de los ecosistemas, la gestión de los
recursos hídricos, entre otros, implicará:

.Disminución del gasto de agua, incentivando su reciclado y reuso al máximo;
.Aprovechamiento del agua con el menor deterioro posible del medio ambiente,
es decir dejando una parte para el desarrollo normal de ríos, humedales y
acuíferos subterráneos (caudal ecológico);

.Devolución del agua utilizada a las fuentes naturales en condiciones
aceptables para que el impacto sobre los ecosistemas sea mínimo; es decir,
previamente tratada; y

.Realizar el tratamiento o descontaminación con un mínimo gasto energético e
impacto ecológico.

Además, debe considerarse que el hombre influye sobre el ciclo del agua de
dos formas distintas:

.Directamente, mediante la extracción de las mismas y posterior vertido de
aguas contaminadas;

.Indirectamente, alterando la vegetación y la cobertura del suelo.
Ambas formas de impacto afectan el régimen hidrológico y la calidad de las
aguas.
El consumo humano somático, es decir el requerimiento de agua para beber se
estima en alrededor de 2 l/persona/día. Esto incluye el consumo poblacional,

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los servicios, los comercios y las pequeñas industrias o empresas dentro del
tejido urbano.
Los ecosistemas urbanos tienen un ciclo hidrográfico complejo.
Por un lado hay un ciclo natural de lluvia y evaporación y por otro unas
aportaciones considerablemente mayores para el consumo y la circulación que
tiene lugar por subterráneos y entre paredes artificiales.
La contaminación difusa por el alcantarillado no se conoce, aunque puede ser
grande, sin embargo se ha estudiado la contaminación de la escorrentía pluvial
en las ciudades.
Las aguas de lluvia no pueden ser evacuadas por las alcantarillas ya que esto
no permite el funcionamiento de las depuradoras y la contaminación después
de las lluvias puede ser muy grande, a la vez que es la causa de inundaciones
a veces catastróficas, agravado por el hecho de la impermeabilización de
espacios cada vez más extensos.
La gran contaminación de las aguas de la escorrentía pluvial y el problema de
las inundaciones, ha llevado a pasar de métodos que incluían aliviaderos, a la
separación total de los circuitos de agua, unos para la evacuación del agua de
lluvia y otros para las aguas residuales.
Actualmente las nuevas técnicas para resolver estos problemas se basan en la
retención de las aguas pluviales y no en el concepto higienista de hace unos
años de evacuarlas lo más rápido posible. En muchas ciudades se han hecho
cubetas de retención, a veces cadenas de estanques, donde se canalizan las
aguas de lluvia o plazas normalmente secas pero que pueden hacer la función
de retención de las aguas. También se pueden hacer depósitos subterráneos
que a modo de grandes cisternas recojan aguas de determinadas zonas y éstas
puedan posteriormente emplearse en riego de jardines, campos deportivos, etc.

De igual forma existen una serie de alternativas que se vienen estudiando y
aplicando, según las características geosociales de la zona, como por ejemplo:

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.Mantenimiento y reparación de los sistemas de distribución en las ciudades,
asentamientos humanos e industrias, ya que se estima que un tercio del gasto
de agua no es consumo real sino pérdidas en la red de conducción.
De igual importancia es el mantenimiento y control del buen funcionamiento de
las plantas de tratamiento existentes, que en un porcentaje muy elevado no se
hacen funcionar para ahorrar dinero o porque están deterioradas.
En algunos casos funcionan pero sin conseguir su finalidad, bien porque estén
mal diseñadas o mal gestionadas o simplemente porque no son adecuadas
para las características de las aguas que hay que depurar.

.Reutilización del agua en las industrias, que resultaría más económico para
muchas de ellas, además de disminuir la contaminación, ya que parte de los
productos necesarios para los procesos de fabricación y que se pierden en los
vertidos podrían aprovecharse de nuevo.

.Reutilización de las aguas en los usos domésticos (por ejemplo, desagües de
las lavadoras o duchas conectadas a las cisternas de los inodoros).

.Reutilización de las aguas en espacios públicos o privados. Las aguas de
riego de los jardines, campos de golf u otros espacios deben proceder de la
reutilización de las aguas residuales domésticas, más o menos depuradas,
evitando la sobre-evaporación y el encharcamiento para impedir la salinización
del suelo. Las fuentes ornamentales deben estar provistas de mecanismos de
recirculación.

.Reducción en los usos domésticos el consumo de agua y el de contaminantes:
detergentes, lejías, productos de limpieza, insecticidas o tóxicos en general, etc.

.Depuración de las aguas residuales cuando sea posible por métodos blandos,
lagunaje, biofiltros o que por lo menos incluya la depuración biológica que
genera menos fangos. Si los efluentes superan la concentración de 1 mg/l de
fósforo, se tendría que establecer el tratamiento terciario, que podría hacerse
también por biofiltros, lechos filtrantes aerobios o fitodepuración con macrófitas.

.Valoración del costo real del abastecimiento de agua a las ciudades. Se debe
conocer el balance entre las aguas que cada ciudad utiliza, los gastos

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adicionales de agua que ocasiona el crecimiento de la misma y los efectos
perjudiciales para el medio ambiente que se derivan de las obras hidráulicas
para este abastecimiento.

Si las aguas superficiales proceden de la cuenca hidrográfica, se debe hacer un
cálculo de los recursos disponibles, de lo que su utilización y transporte supone
para el medio ambiente y hacer un balance para determinar el consumo
máximo de agua de dicha procedencia.

Si es de las aguas subterráneas la explotación de las mismas debe hacerse de
acuerdo también con los cálculos de un balance, es decir con las garantías de
que el acuífero se recargará de nuevo. Si las lluvias son importantes habría que
estimular los proyectos de retención de estas aguas y a ser posible
construcción de cisternas en grupos de edificios o barrios, cuya agua puede ser
luego utilizada.

Si el agua no es suficiente, o hay que limitar el crecimiento de la ciudad (no
pueden existir megalópolis en áreas sin suficientes recursos hídricos), o
controlar el consumo mediante el pago del agua a su precio real. La
construcción y mantenimiento de plantas de desalinización u otras soluciones
debe costearse mediante una escala de gravamen de acuerdo con el consumo
de agua.

.El suministro de agua produce luego agua contaminada, debiéndose valorar
también lo que cuesta la descontaminación de la misma y hacer pagar al
consumidor, no al contribuyente, la depuración del agua que utiliza.

.Reducción al mínimo de los transvases y uso exclusivo en situaciones de
emergencia, porque no sólo suponen el hipotecar los recursos de la cuenca que
proporciona el agua del trasvase, sino también los riesgos de salinización o
desequilibrios en la química de los suelos que se bañaran con estas aguas.
Además, el daño ecológico que los trasvases suponen es enorme.

.Recuperación de los ríos y la vegetación de su cuenca. El canalizar los ríos es
nefasto ya que solo sirve para aumentar la escorrentía rápida y las avenidas y
hace desaparecer el bosque de ribera al provocar su desconexión con el

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acuífero asociado. La vegetación es básica para la existencia de un suelo que
pueda retener el agua. La vegetación controla el flujo de agua de los ríos y
contribuye a su regulación. Por tanto, se tendría que dedicar mucho esfuerzo a
evitar la deforestación y prevenir los incendios.

.Recuperación de los ríos con su vegetación de ribera, que contribuiría también
a tener sendas o itinerarios de la naturaleza cerca de asentamientos humanos y
ciudades, que en algunos casos, siempre en núcleos urbanos, podría haber la
posibilidad de que constituyeran también áreas recreativas.
.Concientización de los consumidores de agua. Las grandes ciudades, se han
dado cuenta de que no es posible el aumento de la demanda de agua porque
está llegando al límite de las posibilidades de los recursos hídricos disponibles.

1.3.1 Definición de Desarrollo Sostenible en Saneamiento

Para los efectos de la realización del presente trabajo de investigación,
convenimos en definir, el desarrollo sostenible2 en el sector saneamiento
como “aquél desarrollo que permite compatibilizar el uso de los recursos
asignados para la prestación del servicio de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario, con la conservación de los ecosistemas, la gestión de los recursos
hídricos y abastecimiento de agua potable y alcantarillado eficientes para
atender a los actuales y futuros usuarios, aprovechando el agua con el menor
deterioro posible del medio ambiente, disminuyendo el gasto de agua,
promoviendo su reuso y reciclado, devolviendo el agua utilizada a las fuentes
naturales de tal modo que no rebasen la capacidad de autopurificación de las
mismas”.

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Según Leyes Peruanas se define el Desarrollo Sostenible como: Un desarrollo que satisface las
necesidades y aspiraciones de la generación actual sin comprometer la capacidad de satisfacer
las de las futuras generaciones (Decreto Supremo N° 010-99-AG) ¦¦ Es el estilo de desarrollo que
permite a las actuales generaciones, satisfacer sus necesidades sociales, económicas y
ambientales, sin perjudicar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las propias.
(Decreto Supremo Nº 29-94-EM) ¦¦ Es el desarrollo de nuestras economías sin destruir la
naturaleza y el bienestar de las generaciones futuras. (Decreto Supremo N° 046-93-EM).

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1.4 Bases Conceptuales

La explotación de los recursos naturales genera cambios en los ecosistemas de
donde se extraen y donde se utilizan.
El uso del agua es uno de los ejemplos más claros: un mayor suministro de
agua a las ciudades significa una mayor descarga de aguas residuales.
La mayoría de las ciudades en su expansión han buscado recursos hídricos
cada vez más lejanos, acelerando su transporte y pérdida al mar por así decirlo
y teniendo que pagar grandes cantidades para su depuración, bien sea para
verterlas a cauces fluviales o al mar, depuración que en la mayoría de los casos
es insuficiente. Por ello estas ciudades deben darse cuenta de que tienen que
disminuir su crecimiento; algunas de ellas se vienen estabilizando o lo están
reduciendo mucho. Además, en muchos lugares se han lanzado campañas
para reducir el consumo de agua. A estas campañas se debería unir la
sensibilización para limitar también la utilización de detergentes y otros
productos que contribuyen al deterioro de los ecosistemas acuáticos.
.Depuración por lagunas es la más aconsejable cuando sea posible, es decir en
núcleos de poblaciones no muy grandes. El reconocimiento internacional de la
bondad de la técnica, sobre todo en climas cálidos, ha pasado en pocos años a
convertirse en la elección prioritaria de muchas ciudades.
.Reutilización de aguas residuales. En muchos municipios las aguas tratadas se
utilizan en el entorno próximo para riego de cultivos, de jardines y de campos
deportivos especialmente de golf y también en algunos casos como recarga de
acuíferos y para prevenir la intrusión marina en las costas.
De otro lado, en la actualidad, las maneras de proveer servicios de
saneamiento (prestación del servicio de agua potable y alcantarillado), se
distinguen genéricamente en dos: mediante conexiones domiciliarias, o
mediante abastecimiento directo.La primera manera exige la colocación de
tubos que constituyen una importante inversión enterrada. La segunda manera,
puede darse a su vez en dos formas: mediante un intermediario que abastece

16
(camión cisterna, etc) o cada usuario puede cargar el agua que necesita desde
la fuente más próxima (pozo, río, etc).
En el desarrollo de los paises, se observa que el abastecimiento mediante
conexiones predomina en las ciudades y zonas urbanas, mientras que diversas
formas de abastecimiento directo predominan en zonas rurales y en las zonas
más pobres de las ciudades.
El costo promedio por metro cúbico provisto mediante tuberías y conexiones
domiciliarias tiende a ser bastante menor que el correspondiente al
abastecimiento directo.
El abastecimiento de servicios de agua potable y alcantarillado mediante
conexiones domiciliarias puede ser caracterizado como un monopolio natural:
es más eficiente para la sociedad que un solo agente provea el servicio. En el
sector saneamiento, la principal justificación se encuentra en la existencia de
economías de escala para el rango relevante de demanda.
Esta situación genera una de las llamadas “fallas de mercado”: habrán pérdidas
para la sociedad, si se deja al mercado administrar la escasez.
Nos encontramos frente a una condición necesaria para la intervención del
Estado en la actividad económica dentro del marco de una economía de
mercado. El monopolista tenderá a fijar un precio alejado del que susbsistiría en
competencia (o con múltiples proveedores).
En este caso, la intervención que tiene posibilidades de restaurar la eficiencia
consiste en la fijación de precios. Es preciso recordar, al mismo tiempo, que
cualquier fijación de precios tiene como contrapartida la fijación del nivel de
calidad del servicio. Estas acciones, la fijación del precio y del nivel de calidad
del servicio, son realizadas por un organismo de la administración pública,
típicamente un regulador, e impuestas sobre el proveedor del servicio.
Otra alternativa de intervención para solucionar la falla de mercado es la
constitución de empresas públicas. La empresa pública, al responder al Poder
Ejecutivo, hace usualmente innecesaria la presencia del regulador ya que, al no
estar motivada por la maximización de beneficios, puede fijar precios de tal
modo de maximizar la cobertura u otro criterio considerado relevante por el
Gobierno. Al cambiar el objetivo, se limitaría el uso del poder del mercado por

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parte del proveedor y se observarían precios menores a los que un monopolista
privado podría fijar en estas condiciones.
Si bien la condición de monopolio esta vigente en un contexto de provisión por
la empresa pública, ya no está presente la motivación de maximización de
beneficios del empresario privado, por lo que la pérdida de eficiencia debido a
la fijación de precios de monopolio podría estar intrínsecamente limitada.
Así entendidas, la regulación de precios y la constitución de empresas públicas
parecen instrumentos alternativos de intervención del Estado para restaurar la
eficiencia. En el sector saneamiento, sin embargo, no siempre se cumple esta
característica, coexistiendo diversas formas de propiedad estatal, participación
del sector privado y reguladores. Existen justificaciones razonables para esta
coexistencia.De un lado, encontramos el tema de la calidad del servicio debe
ser regulada y supervisada por sus importantes consecuencias sobre la salud
de la población. Se plantéa así un dilema entre calidad del servicio y precio,
contando el regulador con las mejores herramientas para solucionarlo.
Por otro lado, cuando más grande sea la empresa pública, mayor puede ser el
problema de delegación, es decir, que la empresa pública no represente el
interés directo de los usuarios, ya que están mediados los intereses específicos
de los políticos electos, y sea necesario que el regulador represente esos
intereses difusos.
El ámbito de acción del regulador, entonces, es primariamente la fijación del
precio y de la calidad del servicio (tanto del agua misma como del suministro).
En la fijación del precio, el regulador deberá considerar los costos de largo
plazo, de tal modo de lograr una cobertura adecuada del servicio, a los niveles
de calidad establecidos. Se trata claramente de una regulación de conducta.
Klein (1996), recomienda explícitamente que la regulación de estructura , es
decir, quien otorga las licencias de operación, esté bajo la responsabilidad
directamente del Gobierno, para garantizar la independencia del regulador
respecto de los jugadores principales: “Gobierno,empresa y consumidor”.
El esquema de gobierno interno de la empresa proveedora es sumamente
importante. La gerencia de la empresa es el agente que ejecuta las órdenes del
principal, constituido por el directorio de la empresa. Las relaciones entre

18
agente y principal están mediadas por el contexto de información asimétrica y
los diferentes tipos de uso estratégico de dicha información.
Los objetivos del agente tienen que estar alineados con los del principal, y esto
se logra compartiendo riesgos (en el caso de acciones escondidas, es decir,
cuando la asimetría de información depende del alto costo de monitoreo de las
acciones) u ofreciendo un menú de retribuciones, otorgando una renta de
información al agente mejor informado (en el caso de tipos escondidos, es
decir, cuando la asimetría de información depende de las preferencias ex ante
frente al riesgo de los agentes involucrados).
Una manera complementaria de generar información para limitar su uso
estratégico, consiste en fortalecer a diferentes grupos de interés, cuya
participación en audiencias públicas mejore el conjunto de información a
disposición del regulador.
Dos razones confluyen para explicar la importancia de la existencia de un
regulador en los procesos de convocatoria a la inversión privada en servicios
públicos. De un lado, está el carácter enterrado de los costos que el
inversionista privado debe comprometer para cumplir con los objetivos por los
cuales se le convoca. De otro lado, está la importancia del agua para la vida de
las personas, por lo que se convierte en un servicio público cuya probabilidad
de captura política es sumamente alta. En estos contextos, se requiere un
regulador independiente y autónomo, que garantice que la inversión no será
expropiada y que los consumidores podrán acceder al servicio a niveles de
calidad acordes al precio que están pagando.
La convocatoria a la participación del sector privado también requiere de una
coordinación estrecha y alineación de objetivos entre entidades del sector
público con injerencia directa en el sector de servicios de saneamiento.
Es así que el proceso para alcanzar el desarrollo sostenible en el sector
saneamiento no pasa únicamente por la necesidad de contar con recursos
económicos y financieros a fin de atender esta latente necesidad de poder
brindar el servicio de agua potable y alcantarillado a la población peruana,
cumpliendo metas previstas en compromisos internacionales. Ello discurre por
entender que además del valor social y económico del agua, éste tiene un valor

19
ambiental y su uso y aprovechamiento está basado en el equilibrio armónico y
permanente entre éstos. El agua3 en este contexto, es pues entonces, un
recurso natural estratégico para el desarrollo sostenible del país y como tal su
valor económico está en función de los costos, incluyendo los ambientales, que
implican su disponibilidad, utilidad y escasez.
CAPITULO II: ANTECEDENTES

Experiencia Extranjera

Enmarcados en la propuesta de la Declaración de Dublín 4, Instituciones
Financieras Internacionales (IFIs), corporaciones transnacionales del agua y
gobiernos nacionales se aprestaron, durante la década de los 90, a promover la
privatización de los sistemas públicos de abastecimiento de agua potable.
En Latinoamérica citaremos los casos de Bolivia y Uruguay.
En el primer caso, el Banco Mundial (BM) apoyó al gobierno boliviano para que
concretara la participación privada en los servicios públicos de agua. El BM
apoyó técnica y económicamente, la reforma del sector de agua potable y
alcantarillado sanitario, como parte del Ajuste Estructural, orientado a la
privatización de las principales empresas municipales de agua del país, la
implantación del principio de full costs recovery en la fijación de tarifas, y la
introducción de criterios de mercado en el uso y acceso de los recursos
hídricos. La cobertura de agua potable y Alcantarillado en Bolivia aumentó
considerablemente desde 1990 con altas inversiones en el sector. Sin embargo,
las coberturas continúan a la fecha estando entre las más bajas del continente
y la calidad de servicio es deficiente. La inestabilidad política e institucional ha
contribuido al debilitamiento de las instituciones del sector saneamiento a nivel
nacional. Dos concesiones a empresas privadas extranjeras en dos de las tres
ciudades más grandes – Cochabamba y La Paz / El Alto - fallaron en 2000 y
2006 respectivamente. La segunda ciudad del país, Santa Cruz de la Sierra,

3
Entendido como el uso real y beneficioso del recurso, asi como la prestación del servicio.
4
Declaración sobre el Agua y el desarrollo sostenible. Irlanda, 26-31 Enero de 1992.

20
gestiona su sistema de saneamiento a través de una cooperativa, con éxito
relativo a los sistemas urbanos de las dos otras grandes ciudades del país.
En el caso uruguayo, fue el Fondo Monetario Internacional (FMI) el que se
encargó de apoyar a que el gobierno comprometiera la participación privada en
el sector agua, en la firma de una carta de intención. Este compromiso funcionó
como garantía para el pago de la deuda externa del Estado uruguayo.
En 2002, uno de los objetivos planteados en la Carta de Intención firmada por el
FMI con el gobierno de Uruguay era abrir a la iniciativa privada actividades que
previamente habían permanecido reservadas al sector público. La antes
mencionada Carta de Intención de 2002 establecía la reducción de los controles
sobre el sector saneamiento con el fin de facilitar el ingreso de inversores
privados, incluyendo un cronograma enviado al parlamento con los pasos para
aplicar un nuevo marco regulatorio, la introducción de nuevos controles y
estándares de calidad que facilitarían la inversión de privados en el sector.
El gobierno de Uruguay solicitó la participación del sector privado en agua
potable y Alcantarillado, concediendo luego dos concesiones en el
Departamento de Maldonado (donde se ubican muchos centros turísticos como
la ciudad de Punta del Este). La primera concesión se otorgó en 1993 a Aguas
de la Costa, una empresa uruguaya que se convirtió después en una
subsidiaria de Aguas de Barcelona, su misma una subsidiaria de la empresa
Suez de Francia. La segunda concesión se otorgó en 2000 a URAGUA, una
subsidiaria de Aguas de Bilbao, Cartera Uno e Ibredola de España. URAGUA
brindaba servicios de agua en Punta del Este y Pirlápolis - los dos centros
turísticos más importantes del país- y en la ciudad de Maldonado.
En 2002 se creó el ente regulador URSEA para proteger los derechos de los
usuarios del servicio, controlando el cumplimiento de las normas vigentes y
asegurando que los servicios regulados tengan un adecuado nivel de calidad y
seguridad, a un precio razonable. Hubo acusaciones de altas tarifas y de
servicios deficientes del parte de los dos concesionarios y - a pesar del
establecimiento de mecanismos de regulación - las protestas culminaron en una
campaña nacional en contra de las concesiones y por el derecho humano al
agua. En las elecciones presidenciales del 2004 resultó electo Tabaré Vázquez,

21
Al mismo tiempo se aprobó en un referendo una enmienda de la Constitución
que prohíbe la participación del sector privado en el sector de agua potable.
Como resultado, el gobierno canceló la concesión de URAGUA en el mismo
año. Los dueños uruguayos y extranjeros de Aguas de la Costa, sin embargo,
rechazaban el pedido de nacionalizar su empresa. En 2006 el gobierno
finalmente compró las acciones de Aguas de Barcelona.
La empresa opera ahora como una empresa mixta publica-privada con la
participación del sector privado uruguayo.
Las reacciones de las corporaciones transnacionales del agua ante la des-
privatización de los servicios (es decir, la cancelación de sus concesiones para
la prestación de servicios de agua) ha sido el inicio de demandas a los estados
ante el CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencia de Inversiones) del
Banco Mundial, amparándose ante Tratados Bilaterales de protección a las
Inversiones (TBI) entre el estado origen de la corporación y el estado en el cual
se establece la concesión.
Quién inició esta acción fue la empresa norteamericana Bechtel, al ser
cancelado su contrato en Cochabamba, Bolivia, seguida luego por Suez, a
través de su subsidiaria en La Paz y El Alto, Bolivia, Aguas del Illimani S.A. que
demandó al estado boliviano.

Experiencia Nacional

La presente Investigación es la primera en su género en Perú, no tiene
antecedentes en el país, toda vez que el proceso de concesión de la Empresa
prestadoras de Servicio de Saneamiento de Tumbes fue la única realizada
hasta la fecha. Este trabajo se realizó como parte de las actividades
desarrolladas en el Perú por el doctorando5 en la Superintendencia Nacional de
Servicios de Saneamiento6 (SUNASS), e inicia su desarrollo a partir de Enero
del año 2002 y culmina en Enero de 2007, en el espacio geosocial ubicado en
las zonas urbanas del pais, que comprende las poblaciones urbanas mayores

5
www.javierprado.8m.com
6
http://www.sunass.gob.pe

22
de dos mil habitantes. Tiene como area de intervención a la jurisdicción de las
EPSs en el Perú, que abarcan las areas urbanas del territorio nacional que son
atendidas por las EPS y reguladas por el organismo regulador SUNASS,
asimismo, tiene como punto focal al area atendida por la EPS en la Localidad
de Tumbes, y en particular al area concesionada de las Provincias de Tumbes,
Zarumilla y Contralmirante Villar en el Departamento de Tumbes.

Lo que existió antes, fueron otras experiencias de concesionar algún
componente del servicio de una EPS, como lo fue la concesión7 del Proyecto río
chillón en el Departamento de Lima, que comprendió el servicio de producción
de una parte del abastecimiento de agua potable para la ciudad de Lima8,
volumen que sería entregado en bloque a SEDAPAL. El Proyecto consideró
que dicha producción sería interconectada a la red de distribución de
SEDAPAL, quien se haría cargo de las obras de distribución y de la
comercialización a los consumidores finales.

El objetivo del proyecto no se cumplió9 porque sólo se ejecutaron las obras de
producción a cargo de la empresa privada, generando inconvenientes al
concesionario por sobrecostos, entre los que se incluyen los costos incurridos
en los procesos de negociación de nueve (09) adendas al contrato y los
correspondientes a los trabajos técnicos, económicos, legales y administrativos
asociados a la concesión. Tanto en el proceso de construcción como durante la
operación, las instituciones involucradas (Ministerio de Vivienda y Construcción
y Saneamiento, SEDAPAL10 y Ministerio de Transporte y Comunicaciones) no
tuvieron claridad sobre los límites de responsabilidad de las mismas y tampoco
del financiamiento de los costos incurridos.

Bases Jurídicas

7
Contrato firmado entre SEDAPAL y el Consorcio Agua Azul S.A. de fecha 7 de Abril de 2000.
8
De 1 m3 /sg. en época de estiaje y 2 m3 /sg. en época de avenidas
9
Dianderas A., Marranillo I, y Quispe A. Curso de Regulación Tarifaria. U.del Pacífico, 2005.
10
Otro Ejemplo de actuar sin límites de responsabilidad frente a las normas, constituye el
presedente en Lima, cuando el 28 de junio del 2006 San Miguel publicó la ordenanza municipal
No 112, que establece como infracción sancionable con multa contaminar el medio ambiente con
aguas servidas o líquidos residuales al mar sin debido tratamiento y en virtud del cual se pidió
que SEDAPAL pague una multa de un millón de dólares por contaminar su litoral.

23
El 24 de Febrero de 1902 se promulgó la primera norma republicana en el Perú
sobre el agua, el Código de Aguas. Lo que más caracterizó a ese Código es
que permitía la apropiación privada de las aguas, como ocurría cuando el agua
nacía en el predio de un propietario.
En 1933, al aprobarse una nueva Constitución, se introduce el principio de que
todos los recursos naturales, entre ellos el agua, pertenecen al Estado y ello
genera la necesidad de tecnicos especializados en el tema11. Pese a ello,
siguió aplicándose el Código de Aguas de 1902 por un tiempo adicional.
En 1969, al inicio del Gobierno militar del general Juan Velasco, se cambia el
Código de Aguas. En su reemplazo y como un complemento de la Ley de
Reforma Agraria, se promulga el 24 de junio de 1969 la Ley General de Aguas,
Decreto Ley N° 17752.La Constitución de 1979, ratifica que todos los recursos
naturales pertenecen al Estado, repitiendo la Constitución de 1933 en este
aspecto.En 1981, mediante Decreto Legislativo N° 150, se creó el Servicio
Nacional de Abastecimiento de Agua y Alcantarillado (SENAPA), una empresa
estatal que reemplazó a la Dirección General de Obras Sanitarias; la cual
dependía del Ministerio de Fomento y Obras Públicas y absorbió a las
empresas autónomas que ésta poseía en Lima, Arequipa y Trujillo.
A inicios de la década de los 90, el Estado Peruano inició un proceso de
reestructuración del marco legal e institucional del sector saneamiento bajo un
esquema de descentralización y de manejo empresarial.
En abril de 1990, se dispone la transferencia de todas las empresas filiales y
unidades operativas de SENAPA a las Municipalidades Provinciales y
Distritales, de acuerdo al mandato del Decreto Legislativo N° 574,
complementado por el Decreto Legislativo N° 601. Estableciéndose que
SENAPA se convierta en una Empresa encargada sólo de brindar asistencia
técnica a dichas municipalidades.Así mismo, se establece que la
responsabilidad de la atención del medio urbano fuera del Ministerio de
Vivienda y Construcción.En 1991, con la Ley de Promoción de las Inversiones
en el Sector Agrario, Decreto Legislativo N° 653, se modifica aspectos

11
En Perú, la especilidad de ingeniería sanitaria fue creada el 21/01/1937,mediante Ley 8493,que
orienta a la formación de profesionales encargados de la aplicación de la ingeniería al medio
ambiente del hombre y para la prevención de enfermedades y la protección de la salud colectiva.

24
sustanciales de la Ley General de Aguas.
En el marco de la reforma y descentralización del Estado, en 1992, se encarga
al Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (PRONAP) el
reordenamiento legal e institucional del Sector, y en diciembre del mismo año
1992, se crea, mediante Decreto Ley N° 25965, la Superintendencia Nacional
de Servicios de Saneamiento (SUNASS) como el organismo encargado de
promover el desarrollo y proponer las normas para la prestación de los servicios
de Saneamiento, fiscalizar la prestación y resolver en última instancia los
reclamos de los usuarios y se transfiere el SENAPA y SEDAPAL al Ministerio
de la Presidencia (PRES), para luego declarar en disolución y liquidación a
SENAPA (Decreto Ley N° 25973).
En 1993, durante el Gobierno de Alberto Fujimori se aprueba una nueva
Constitución Política del Perú, la que modifica en parte el tratamiento de los
recursos naturales, entre ellos el recurso Agua.
La Constitución de 1993 establece la responsabilidad de las Municipalidades en
la prestación de los servicios públicos.
La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972) señala en el numeral 2 .1
del artículo 80°, que es una función compartida de las Municipalidades
Provinciales Administrar y reglamentar, directamente o por concesión, el
servicio de agua potable , alcantarillado y desagüe. De la misma manera,
mediante Ley N° 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del
Titulo IV sobre Descentralización (marzo 2002), se establece que los gobiernos
locales desarrollan y regulan actividades y/o servicios en materia de educación,
salud, vivienda y saneamiento, entre otros. Asimismo, la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, establece que los Gobiernos Regionales
tienen entre sus funciones la de apoyar técnica y financieramente a los
gobiernos locales en la prestación de servicios de saneamiento. En Julio de
1994 se aprueba la Ley N° 26338, Ley General de Servicio de Saneamiento
mediante la cual se designa al PRES como el Ente Rector del Sector
Saneamiento, se ratifica el papel de los municipios asignado por la Ley
Orgánica de Municipalidades, y se crea la figura jurídica de Entidad Prestadora
de Servicios (EPS) para designar a las empresas municipales encargadas de

25
administrar los servicios de agua potable y alcantarillado en el área urbana.
Asimismo, establece que el Ministerio de Salud participará en políticas de
saneamiento ambiental y calidad de agua, tarea que era desempeñada por la
Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA). También en 1994 se
promulga la Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento, que la designa como un organismo del Ministerio de la
Presidencia; hasta que en 1998, por ley expresa, fue adscrita al Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) y luego en la actualidad a la Presidencia del
Consejo de Ministros. Mediante Decreto Supremo 09-95-PRES de agosto de
1995, se reglamenta la Ley General de Servicio de Saneamiento, estableciendo
las competencias de las instituciones involucradas en el sector, determina los
deberes y derechos de los usuarios y las Entidades Prestadoras, define el
régimen tarifario, establece las condiciones y modalidades de la participación
privada, entre otros temas.En 1997, se aprobó la Ley 26821-Ley Orgánica para
el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Allí se establece que
todos los recursos naturales son propiedad de la Nación y se regula las
posibilidades y formas en que los particulares pueden acceder al uso de los
recursos naturales, una de ellas es la concesión de recursos naturales. A fin de
evitar conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos
naturales la Ley propuso usar mecanismos de coordinación intersectorial, el
registro público de concesiones y otros derechos sobre los recursos naturales y
encargó a las Leyes especiales determinar la prelación de derechos, los
procedimientos e instancias administrativas para la resolución de conflictos
sobre la gestión de recursos naturales, igualmente, estableció la obligación de
supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales. En Julio de 2001,
durante el Gobierno del Dr. Valentín Paniagua, mediante el Decreto Supremo
N° 044-2001-AG se establece diversas disposiciones en materia de reservas de
agua a favor de entidades del estado. El 11 de Junio de 2002 se crea el
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento bajo la Ley N° 27779, Ley
orgánica que modifica la Organización y Funciones de los Ministerios.

El 25 de Julio, mediante Ley N° 27792, se promulga la Ley de Organización y

26
Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, la cual
determina regula el ámbito, la estructura orgánica básica, las competencias y
funciones del organismo rector. De acuerdo a estas normas, el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento formula, aprueba, ejecuta y supervisa la
aplicación de las políticas de alcance nacional en materia de Vivienda,
Urbanismo, Construcción y Saneamiento.
A tal efecto, dicta normas de alcance nacional y supervisa su cumplimiento.
Debe destacarse en este contexto que la Ley N° 27902, promulgado en
Diciembre de 2002 y que modifica la Ley Orgánica de los Gobiernos
Regionales, contempla la posibilidad de que los gobiernos regionales asuman la
facultad de los gobiernos municipales en los casos cuando las EPS estén en
insolvencia y se ponga en riesgo la continuidad en la prestación de los
servicios.
A fines de 2002, por Decreto Supremo N° 122-2002-PCM, se formó la Comisión
Multisectorial que publicó el 23 de abril de 2003 un Anteproyecto, el cual ha
sido posteriormente discutido en diversos foros. Adicionalmente algunos
congresistas han presentado distintos proyectos de Ley de aguas12 de los
cuales hemos identificado importantes elementos de análisis.La tendencia
legislativa continúa con el Decreto Supremo N° 041-2004-AG para poner en
marcha un programa masivo de formalización de derechos de uso de agua con
fines agrarios y la presentación el 14 de Diciembre de 2004, del Proyecto
General de Aguas del Perú por parte de la Subcomisión de Aguas y Suelos del
Congreso de La República.

Por último, en materia ambiental, la Ley General del Ambiente otorga diversas
facultades al Sector, en materia de regulación y supervisión para prevención y
minimización de riesgo al ambiente a causa de las actividades de saneamiento,
lo cual se refleja en diversas normas sobre temas específicos.En este contexto,
el marco Jurídico general en que se ubica el Sector de Saneamiento se rige, en
principio, por los preceptos indicados en la Constitución Política del Perú del
año 1993, por las distintas leyes emanadas de la propia Constitución y por otras
12
http://www.minag.gob.pe/ley_aguas.shtml

27
disposiciones de observancia general relativas al Saneamiento. (Ver Anexo 1).

CAPITULO III: ASPECTOS METODOLOGICOS

Problema

En el proceso de descentralización del país, que aún no se ha completado,
aparecieron nuevos impulsos transformadores. El Estado, cuestionado
esencialmente por su ineficiencia, en la década de los 90 propendió a ser
reorganizado y racionalizado, creándose en paralelo las condiciones para hacer
posible la participación de la inversión privada en la operación de los servicios
públicos, tal como es en la Prestación de los Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado.

En este marco se dieron una serie de acciones y dispositivos legales, entre
ellos, la promoción de la inversión privada en las Empresas del Estado y
específicamente la inversión privada en el sector Saneamiento, a nivel de
explotación de los servicios, dejando a los Municipios la decisión de otorgar el
permiso correspondiente. El diagnóstico realizado del marco institucional
complementa estudios realizados que caracterizan el sector Saneamiento como
un “equilibrio de bajo nivel”13.

En otras palabras, el sector muestra pobres indicadores de desempeño y muy
poco en el conjunto de incentivos provistos por el marco normativo que fuerza a
sacarlo de ese estado y promover las inversiones necesarias para mejorar la
calidad del servicio para la población.

Esta situación se origina, entre otras, por el descuido de las EPS en atender a
sus localidades menores, por diferencias culturales, por razones geográficas

13
SAVEDOFF, William y Pablo SPILLER. Spilled Water. Institutional Commitment in the Provision
of Water Services, Inter American Development Bank, Washington DC, 1999.

28
que no obedecen al manejo de cuencas y de comunicación, así como por
razones políticas.

En un diagnóstico del Sector Saneamiento14 se menciona que "hay una fuerte
interferencia política en la gestión de las EPS municipales lo que les resta
autonomía y les impide desarrollarse como empresas eficientes, esta gestión
obedece a objetivos de corto plazo, generalmente vinculados a los intereses de
las autoridades municipales en los cuales prima el clientelismo político y la
atención populista de la demanda”.

Los déficits en cuanto a infraestructura de saneamiento se refiere, son tan
grandes que difícilmente las EPS pueden afrontarlos por sí mismas,
consecuentemente si es que se continúa aplicando el mismo modelo de
gestión, siempre se requerirá apoyo del nivel central, léase Gobierno central,
para canalizar posibles fuentes de cooperación técnica o de inversión y para
priorizar a nivel nacional estas últimas.

La participación de las municipalidades en la atención de los servicios rurales
es insuficiente, presentando distintos niveles: desde su exclusión, hasta el
apoyo en la preparación del expediente técnico y una completa integración en
los procesos de planificación, financiamiento y supervisión de la construcción,
tal como ocurre en algunos contados proyectos y en la gestión de los servicios
que promueve la cooperación extranjera.

La participación de los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales es
importante, porque ellos constituyen la instancia o institución que tiene la
residencia más próxima a las comunidades y que además cuenta con
responsabilidades legales sobre las mismas.

Esta situación de insuficiencia en la participación de los gobiernos locales a
través de las municipalidades ha justificado la intervención desde el nivel
central para incrementar la cobertura de servicios.

14
Ministerio de la Presidencia, cuyas funciones en el sector Saneamiento son hoy asumidas por
el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

29
Objetivos

3.1.1 Objetivo General

El objetivo general se concentró en conocer criterios aplicables a la Concesión
de Empresas prestadoras de servicio de Saneamiento (EPS) contribuyendo al
debate serio de la problemática existente en el Sector Saneamiento.

3.1.2 Objetivos Específicos

Los objetivos específicos previstos para alcanzar por esta investigación fueron
los siguientes:

 Buscar información adecuada y oportuna, capaz de facilitar fundamentos
técnicos a los instrumentos aplicados por el modelo de gestión del Estado
peruano para el Sector Saneamiento.
 Describir la fórmula tarifaria aplicada para la concesión de Tumbes.
 Señalar las limitaciones de la fórmula tarifaria, los alcances y comprobar los
avances en las metas de Gestión consideradas en el Contrato de
Concesión15.
 Estimar la validez del modelo de concesión de Tumbes a ser aplicado en
futuras concesiones para coadyuvar en alcanzar el desarrollo sostenible en el
sector saneamiento.16
 Plantear recomendaciones a modo de propuesta para Futuras concesiones en
el sector Saneamiento del Perú.

15
Contrato de Concesión para la mejora, ampliación, mantenimiento, operación, y explotación de
la infraestructura y los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en la jurisdicción de los
municipios provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar y Municipios Distritales
correspondientes. Publicado en el Peruano, 16 Junio, 2006.
16
Ademas de Tumbes se encuentra en marcha el proceso de Concesión de Piura y Paita; y se
encuentran a la fecha en cartera de PROINVERSION otras más.

30
Hipótesis

3.1.3 Hipótesis General

La Hipótesis General de la presente Tesis se sustentó en el hecho de que una
vez encontrados los criterios adecuados en la Concesión de Empresas
prestadoras de servicio de Saneamiento (EPS) se reducirá la dispersión en el
debate, en ese sentido, de la problemática existente en el Sector Saneamiento
del Perú.

3.1.4 Hipótesis Específicas

Las Hipótesis específicas que nos planteáramos fueron las siguientes:

Primera Hipótesis:
A una prolongada falta de inversiones en las EPS, se impedirá ampliar la
cobertura de servicios de agua potable y alcantarillado a la población.
Segunda Hipótesis:
Los procesos de participación del sector privado en el sector saneamiento
permitirá elevar los indicadores del sector referidos a la prestación del servicio,
de gestión empresarial y nivel de inversiones.
Tercera Hipótesis:
Ante el incremento de la inversión y cobertura en una EPS, si esta no logra
alcanzar la eficiencia, este incremento de la cobertura no será sostenible.

Tipo de investigación

La presente Investigación es un proceso que, mediante la aplicación del método
científico, procura obtener información relevante y digna, para entender,
verificar, corregir o aplicar el conocimiento sobre el la evolución de la

31
participación privada en los servicios de abastecimiento de agua potable y
alcantarillado.
Nuestra investigación tiene como base el método científico del estudio
sistemático en el proceso de participación privada en servicios de saneamiento
que incluye las técnicas de observación, reglas para el razonamiento y la
predicción, ideas sobre la experimentación planificada y los modos de
comunicar los resultados experimentales y teóricos.
La metodología aplicada fue activa y dinámica, conjugando la exposición
programática institucional de las EPS y la búsqueda del doctorando; es decir,
comparando y contrastando la información oficial proporcionado al regulador.
La complejidad del manejo de datos se redujo al utilizar indicadores que
permitieron consolidar niveles de referencia de tal modo que con la simple
lectura y visualización de cuadros y gráficos se puede inferir tendencias en el
análisis lógico de las hipótesis planteadas y llegar a sustentar los resultados
esperados a obtener y que engarzan con los objetivos previstos en la
investigación.
Es conveniente señalar que en la praxis nuestra investigación no se ubica
estrictamente en la clasificación de alguno de los cuatro tipos clásicos de
investigación generalmente aceptadas por el nivel de profundidad alcanzada,
(exploratoria/descriptiva/explicativa/correlacional) siendo todas estas
igualmente válidas y muy importantes; sino que por el propósito buscado por la
presente investigación y por la búsqueda de un determinado nivel de
conocimiento, se basó en una estrategia particular o combinada que se ubica
entre la Exploratoria17 y la Explicativa18 .

17
El objetivo es examinar un tema o problema de investigación poco estudiado o que no ha sido
abordado antes, como es nuestro caso de la primera concesión de una empresa prestadora de
servicio de agua potable y alcantarillado en la historia del Perú. Sirven para familiarizarnos con
fenómenos relativamente desconocidos, obtener información sobre la posibilidad de llevar a cabo
una investigación mas completa sobre un contexto particular de la vida real asociada al servicio
de saneamiento cuando se presenten mas casos de concesiones, investigar problemas del
comportamiento humano sobre cultura del uso del agua, tarifas, etc. Identificar conceptos,
establecer prioridades para investigaciones posteriores o sugerir afirmaciones.

18
Van más allá de la descripción de conceptos o fenómenos o del establecimiento de relaciones
entre conceptos; están dirigidos a responder a las causas de los eventos, sucesos y fenómenos
físicos o sociales. Metodología de la Investigación. 3era. Ed. Hernández Sampieri, R.; Fernández
Collado, C.; Baptista Lucio, P. Pág. 126-127. Mc Graw Hill Interamericana, México, 2003.

32
Asimismo, por el objetivo, propósito o finalidad perseguida es una Investigación
aplicada19 y por la clase de medios utilizados para obtener los datos es
considerada documental20 y de campo o experimental21.

Actividades programáticas

Tomando como premisa las consideraciones ambientales del desafío que
significa cumplir los objetivos del milenio22 y las tendencias del país que tiene un
explosivo crecimiento poblacional urbano23 concentrándose en la costa y
básicamente en Lima24 , y teniendo en cuenta que el abastecimiento de
servicios de agua potable y alcantarillado mediante conexiones domiciliarias
constituye un monopolio natural por lo que es más eficiente para la población
que un solo agente provea el servicio pasamos a describir las actividades
realizadas en nuestra pesquisa.

19
Este tipo de investigación también recibe el nombre de práctica o empírica. Se caracteriza
porque busca la aplicación o utilización de los conocimientos que se adquieren. La investigación
aplicada se encuentra estrechamente vinculada con la investigación básica, pues depende de los
resultados y avances de esta última; esto queda aclarado si nos percatamos de que toda
investigación aplicada requiere de un marco teórico. Sin embargo, en una investigación empírica,
lo que interesa primordialmente son las consecuencias prácticas. Busca la aplicación sobre una
realidad circunstancial antes que el desarrollo de teorías. Esta investigación busca conocer para
hacer y para actuar.
20
Este tipo de investigación es la que se realiza apoyándose en fuentes de carácter documental,
esto es, en documentos de cualquier especie. Como subtipos de esta investigación encontramos
la investigación bibliográfica, la hemerográfica y la archivística; la primera se basa en la consulta
de libros, la segunda en artículos o ensayos de revistas y periódicos, y la tercera en documentos
que se encuentran en los archivos, como cartas, oficios, circulares, expedientes, etcétera.
21
Este tipo de investigación se apoya en informaciones que provienen entre otras, de entrevistas,
cuestionarios, encuestas y observaciones. Como es compatible desarrollar este tipo de
investigación junto a la investigación de carácter documental, como fue en nuestro caso, primero
se consultó las fuentes de la de carácter documental, a fin de evitar duplicidad del trabajo.

22
El objetivo de desarrollo del milenio, de reducir en un 50% la proporción de las personas sin
acceso sostenible a agua potable hasta el 2015 es una tarea monumental. Por una parte, la
población mundial se triplicó en el último siglo, pero por la otra, el uso del agua creció al doble de
ese ritmo y se multiplicó por seis durante el mismo período. Se espera que la población mundial
llegará a ocho mil millones de personas en el 2025 (de los seis mil millones que existen hoy en
día) y, al mismo tiempo, la Comisión Mundial del Agua prevé que el uso del agua se duplicará en
treinta años. Por lo tanto, alrededor de cuatro mil millones de personas, la mitad de la población
mundial, podrían enfrentar graves problemas de agua en el 2025.
23
En 1940, el orden del 35.4 % de la población peruana era urbana y 64.6 % rural, en el año 2007
se ha invertido esta distribución y aproximadamente 70 % es Urbana y 30 % rural.
24
En 1940, 28 % de la población total peruana estaba en la costa y 10 % en Lima; en 2007, el
orden de 60 % de la población esta en la costa y 30 % del total nacional se encuentra en Lima.

33
Las actividades se planearon de tal modo que sigan el nivel de referencia
establecida por los descriptores siguientes: Concesión, EPS, Agua Potable y
Alcantarillado, Cobertura, Inversión y Sostenibilidad.

Los indicadores elegidos nos permitieron seguir la sensibilidad en las
variaciones registradas en función del tiempo.

La investigación se desarrolló íntegramente en el Departamento de Tumbes, el
que se ubica en el extremo norte del Perú en frontera con Ecuador y se
concibió como un “espacio político y geográfico estratégico para el desarrollo
del Perú, dada su posición en línea de frontera”25.

Tumbes configura un espacio de interconexión e integración binacional cuyas
expectativas de desarrollo se sustentan en el crecimiento de las actividades de
comercio fronterizo, del turismo nacional e internacional; y en la explotación e
industrialización de los productos agropecuarios, hidrobiológicos y pesqueros,
en el marco de oportunidades que ofrece la apertura del mercado externo.

El antecedente de su perspectiva de crecimiento se dejó formulado en el Plan
de Desarrollo de Tumbes 2001-2005 acordado con la participación de la
comunidad, dirigentes y autoridades de todos los distritos del Departamento de
Tumbes, teniendo como plataforma la firma del Acuerdo Amplio Peruano
Ecuatoriano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, de 1998.

El Plan definió al desarrollo productivo, turístico y comercial como una de las
líneas estratégicas, y en ese marco, la instalación de infraestructura social
(agua potable y alcantarillado, entre otros servicios) fueron priorizadas como
una necesidad de urgente resolución, y como una condición indispensable para
reducir sobrecostos de los inversionistas que se procuraba desde ese entonces
atraer, en especial, los interesados en el sector turístico.

25
CTAR. Plan de Desarrollo de Tumbes 2001-2005. Una propuesta participativa global. Julio
2000.

34
En la Tabla N°1 siguiente se indican las localidades que forman parte de los
municipios servidos, distribuidos según los Municipios Concedentes.

Tabla N°1 Localidades de Municipios Concedentes

Localidades Municipios Municipios Localidades Municipios Municipios
Servidas Distritales Provinciales Servidas Distritales Provinciales

Tumbes Tumbes Zarumilla Zarumilla
Nuevo Tumbes Aguas Verdes Aguas Verdes
Puerto Pizarro
(CPM) Pocitos Aguas Verdes
Corrales (San
Pedro de los
Incas Corrales Matapalo Matapalo
Pampa San
Isidro Corrales Papayal Papayal
Uña de
Los Cedros Corrales Gato(CPM) Papayal
San Isidro Corrales
Contralmirante
Pueblo Nuevo Corrales Villar –Zorritos
La Jota Corrales Caleta Grau
La Cruz (Caleta La Cruz Cancas (CPM)
Cruz)
Los Cerezos La Cruz Zorritos
Pampas de Pampas de
Hospital Hospital
San Jacinto San Jacinto
San Juan de la San Juan de la
Virgen Virgen

35
Estos espacios geosociales, tienen como área de intervención a la jurisdicción
de las Empresas prestadoras de Servicio de Saneamiento (EPS)26 en el Perú,
que abarcan las áreas urbanas del territorio nacional que son atendidas por las
EPS y reguladas por el organismo regulador SUNASS, asimismo, tiene como
punto focal al área atendida por la EPS en la Localidad de Tumbes, y en
particular al área concesionada de las Provincias de Tumbes, Zarumilla y
Contralmirante Villar en el Departamento de Tumbes.

Figura N°1 Área servida por EMFAPA Tumbes S.A.

26
Empresas Prestadoras, son las entidades públicas, privadas y mixtas que brindan Servicio de
Saneamiento. Servicio de Saneamiento, es el servicio de abastecimiento de agua potable,
abastecimiento sanitario y disposición sanitaria de excretas. Prestación de Servicios de
Saneamiento, es la actividad empresarial y la aplicación de tecnologías, métodos y
procedimientos universalmente aceptados para suministrar agua potable y disponer
sanitariamente las excretas y aguas servidas de las poblaciones agrupadas. Decreto Supremo N°
017-2001-PCM del 21.02.2001-“Reglamento General de SUNASS”.

36
 Se Buscó información adecuada y oportuna, indagando por información oficial
registrada en el órgano regulador en materia de Saneamiento en el Perú
-SUNASS, así como el sustento técnico que acreditó la concesión del servicio
en Tumbes. Se anotó los antecedentes que sustentaron a la licitación
internacional que otorgara la concesión de los precitados servicios de
saneamiento en la Provincia de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar.
Esta información sirvió de base para investigar la forma de participación del
sector privado en la concesión de Empresa Municipal de Frontera de Agua
Potable y Alcantarillado (EMFAPA) Tumbes S.A. a un operador privado,
Aguas de Tumbes S.A. (ATUSA S.A.).

 Se describió la fórmula tarifaria elaborada para la Concesión de Tumbes
como un modelo económico financiero, mediante el cual se determinó la
fórmula tarifaria y estructura tarifaria que podrán ser aplicadas en el primer
quinquenio de la concesión por la empresa concesionaria de los servicios de
saneamiento en Tumbes, de los 30 años de plazo de concesión para ver la
funcionabilidad en el periodo.

 Se señaló las limitaciones de la fórmula tarifaria, sus alcances y se
comprobó los progresos en las metas de Gestión contrastando con los
avances respecto a la línea base registrada en el contrato de concesión, ello
permitió establecer los niveles de cumplimiento de las metas de Gestión en lo
que va del periodo.

37
 Se estimó la validez del modelo de concesión de Tumbes contrastando
su experiencia en la participación del sector privado en Piura y Paita como
una primera opción de futuras concesiones en el sector saneamiento.

 Se planteó recomendaciones a modo de propuesta para Futuras
concesiones sobre la base de los resultados obtenidos de los objetivos
planteados en la presente investigación científica a eventuales futuros
procesos de concesión de Empresas prestadoras de servicio de Saneamiento
en el Perú.

CAPITULO IV: ANALISIS Y COMPROBACION DE RESULTADOS

Verificación de la Primera Hipótesis

4.1 Falta de Inversión en las EPS y la cobertura de Servicios

La sostenibilidad económica de la mayor parte de las Empresas Prestadoras de
Servicio de Saneamiento (EPS) se encuentra en una situación delicada pues la
tarifa media cobrada no cubre el costo de las empresas.
Los pobres resultados económicos de las Empresas de Saneamiento han
repercutido en el acceso y calidad de los servicios.

COBERTURA 2003
AGUA SANEAMIENTO
URBANO : 81 % URBANO : 70 %
RURAL : 62 % RURAL : 30 %
TOTAL : 75% TOTAL : 58 %
Tratamiento de Aguas Servidas : 23 %

38
SUNASS, SET. 2005 (Referencia al 2002)

En relación a la Gestión empresarial, se establece los siguientes indicadores:

Continuidad Promedio EPS 18 horas/dia
Medición Promedio EPS 54 %
Producción Promedio 304 l/h/d
74 % EPS con continuidad < 20 horas/dia
4 % EPS tiene medición > 80 %
15 % EPS tiene una producción < 200 l/h/d
Alta Rotación de personal directivo y gerencial
El agua no contabilizada es aproximadamente 45 %
SUNASS, SET. 2005 (Referencia al 2002)

Un primer acercamiento para ver la estructura del Sector Saneamiento en el
Perú se puede apreciar en la Tabla N°2, que está altamente atomizada, existen
45 EPS reconocidas y reguladas por SUNASS; 8 operaban sin reconocimiento
y cerca de 500 municipios prestan el servicio directamente.

Tabla N°2 Ámbito de Administración de EPS por Población Objetivo

Ámbito de Administración Población objetivo (%)
SEDAPAL : 1 29
EPS Grandes : 9 19
EPS Medianas: 20 11
EPS Pequeñas: 24 3
Otras Admi. Urb. : 490 9
Rurales Grandes : 4889 10
Rurales Medianas: 10,260 10
Rurales Pequeñas: 60,421 9
SUNASS, SET. 2005

La mayoría de empresas cuenta con menos de 40 mil conexiones,
constituyéndose en mercados pequeños que dificultan la sostenibilidad del
servicio. Así mismo, estas empresas manejan complejas estructuras tarifarias.
Casi el 50% de las EPS cuentan con más de una estructura tarifaria como se
puede apreciar en la Tabla N°3. Cada una de estas estructuras tarifarias
clasifica a los usuarios hasta en 5 categorías, cada una de las cuales puede ser
dividida hasta en 4 subcategorías. Cada subcategoría reconoce distintas tarifas

39
por rangos de consumo para los usuarios medidos y a los no medidos les
asigna un consumo promedio.

Tabla N°3 Número de Estructuras Tarifarias por EPS
Número de Estructuras Número de EPS
Tarifarias que mantienen
1 23
2 9
3 5
4 3
5 1
6 1
7 2
8 1
SUNASS, SET. 2005

A pesar que la Ley General de Servicios de Saneamiento establece que el
ámbito mínimo de una EPS es el de una provincia y que la SUNASS debía
autorizar la creación de una EPS, se han constituido empresas de nivel distrital
y adicionalmente se ha producido la separación de algunas municipalidades de
empresas ya constituidas.
Es en este contexto que en el sector saneamiento existen una serie de
esfuerzos para poder buscar alternativas y superar el estado de situación antes
descrito, entre las cuales se encuentra la concesión con participación del sector
privado. (Anexo 2)

Las primeras iniciativas realizadas para solucionar la crítica situación de los
servicios de agua potable y alcantarillado en el área de prestación de
EMFAPATUMBES S.A. surgieron en 1997 en el marco del programa PRONAP27
apoyado por el BID28 y se limitaron a la elaboración de un estudio de factibilidad
así como al diseño de medidas prioritarias, asesoramiento institucional y a la
adquisición de una modesta cantidad de equipos para la operación y
mantenimiento de los sistemas. Sin embargo con ellos no se logró un impacto
positivo de carácter sostenible.

27
Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado.
28
Banco Interamericano de Desarrollo

40
A mediados de 1998, KfW29 propuso reprogramar los fondos asignados en 1996
para el proyecto de Tumbes, en vista de que un estudio preliminar realizado en
1997 había demostrado la inviabilidad financiera e institucional de
EMFAPATUMBES S.A.

Posteriormente y frente a la necesidad planteada por el Gobierno Peruano, se
acordó en las negociaciones intergubernamentales entre Alemania y Perú,
llevadas a cabo en el año 1999, realizar una nueva evaluación.
Con el fin de consolidar a la unidad ejecutora EMFAPATUMBES S.A. ésta fue
apoyada institucionalmente a partir de 1999 en el marco de la cooperación
técnica alemana.
De esta manera se pudo aliviar la situación de ingresos, ahorrar costos y
mejorar la atención de los clientes así como la actitud de los trabajadores de la
empresa sin embargo, debido a los problemas estructurales que aquejaban a
EMFAPATUMBES S.A. no se logró mejorar la situación operacional de la
empresa.
Es por esta razón que en las consultas Intergubernamentales de 2000 se
acordó involucrar al sector privado en la gestión de los servicios como condición
previa para la ejecución de cualquier proyecto a apoyar en el marco de la
Cooperación Financiera Alemana.
Con el objeto de preparar esta participación privada se procedió, a través de
una cooperación técnica de KfW, a informar en detalle a los organismos de
decisión sobre los procesos de Participación Privada (PSP) en la gestión de
servicios públicos y se encargó a un consultor de prestigio internacional la
realización de un estudio financiado con cargo a un fondo especial, para
determinar la factibilidad y el concepto bajo el cual la participación del sector
privado podría realizarse.
El Programa desarrollado entonces se enmarcó en el objetivo general del Sector
Saneamiento de contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los
servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas servidas y

29
El Banco Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) actúa como banco promotor de la economía
alemana y como banco de fomento para los países en desarrollo.

41
disposición de excretas, tomando medidas para garantizar la sostenibilidad de los
servicios.
En sentido amplio, el Programa se diseñó para implementar los siguientes
objetivos específicos del Sector:

a) Modernizar la gestión del Sector Saneamiento, con la participación del
sector privado en la operación de los servicios en el ámbito de Tumbes.
b) Incrementar la sostenibilidad de los servicios.
c) Mejorar la calidad de los servicios.
d) Lograr la viabilidad financiera de los prestadores de servicio, a través de la
fijación de metas de gestión operacional que den sustento a la sostenibilidad
financiera de la entidad operadora a cargo del Programa.
e) Incrementar el acceso a los servicios.
Respecto a la incorporación de capital privado en la gestión de los servicios de
agua potable y alcantarillado se consideró una incorporación con
responsabilidades crecientes.

En este contexto y en concordancia con las políticas del Sector Saneamiento, el
Gobierno Peruano tomó la decisión política de entregar en concesión al sector
privado los servicios de saneamiento en Tumbes por 30 años. El cronograma
desarrollado fue como sigue:

16.09.04, Pro Inversión convocó a Licitación Pública Internacional la concesión
de los servicios de agua y saneamiento de las provincias de Tumbes,
Contralmirante Villar y Zarumilla.
10.06.05, SUNASS promulgó la Resolución Nº 012-2005-SUNASS-CD,
mediante la cual se aprueba las fórmulas tarifarias, estructuras tarifarias y
metas de gestión.
22.07.05, ProInversión otorga la buena pro de la concesión al consorcio
internacional Latín Aguas – Concysa.
El viernes 22 de Julio de 2005, Pro Inversión otorgó la buena Pro de la
concesión de la Empresa Municipal de Frontera de Agua Potable y

42
Alcantarillado (EMFAPA) de Tumbes, que prestaba el servicio en las provincias
fronterizas con el Ecuador, Contralmirante Villar, Tumbes y Zarumilla. El
Gobierno había estipulado un subsidio máximo de US$ 54 Millones de dólares.
El ganador fue el consorcio peruano-argentino Latin Aguas-Concyssa (Luego
tomó el nombre de Aguas de Tumbes S.A.), quien solicitó el subsidio más bajo
a ser garantizado por el estado Peruano (US$ 31 439.999) entre los postores, el
cual se transferirá sólo durante los primeros cinco años de la concesión. Le
siguieron la empresa colombiana Canovías (US$ 44,9 Millones) y Conhydra
(US$ 48,1 Millones)30.
Cabe destacar que la presentación de tres ofertas, constituye algo inédito en
concesiones en América Latina, donde lo frecuente ha sido que se presente un
solo postor.
30.09.05, se firma el Contrato de Concesión entre los concedentes, Municipios
Provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar y el Concesionario
con Aguas de Tumbes S.A. (ATUSA).
01.10.05, se transfieren los activos de la EPS EMFAPATUMBES S.A. al nuevo
operador privado ATUSA. Esta operación significa la primera concesión de una
empresa prestadora de servicio de agua potable y alcantarillado en el Perú.

Es asi que en la primera etapa, cuya duración es de 5 años, se busca fortalecer
la situación de los servicios asegurando que el proceso de Inversión Privada se
realice de una forma eficiente y simultáneamente la calidad de los servicios
brindados a la población mejore sustancialmente.
No se estimó pedir al inversor grandes niveles de inversión. Durante este
período el personal será capacitado y el área comercial fortalecida.
La segunda etapa, cuya duración es de 25 años, será de plena responsabilidad
del Privado, el que deberá afrontar el repago del crédito otorgado por la KfW
para los sistemas de agua.
Los análisis realizados desde el punto de vista privado, permitieron afirmar que
bajo los supuestos realizados en el mismo, la incorporación de Capital Privado
era factible.

30
“Empresa privada administrará agua y desague de Tumbes”.El Comercio, B1, 23 Jul. 2005.

43
Descripción de la situación exante

Los resultados del estudio “Atendiendo las Necesidades de los Pobres en el
Contexto de la Reforma del Sector Agua en Piura y Tumbes, Perú”, contratado
por el Banco Mundial31 , indicaron que Tumbes mantenía una cobertura
relativamente baja de red de servicios aunque el nivel de satisfacción con el
servicio era superior al de otras localidades peruanas.
Los hogares pobres y en extrema pobreza tenían un acceso bajo a la red
incluso entre los hogares no pobres, el acceso era limitado, ya que
aproximadamente un tercio no contaba con dicho acceso.
Los hogares sin conexiones dependían principalmente de vecinos para obtener
el suministro aunque también se utilizaban pozos comunales y camiones
cisternas.
El costo de agua proveniente de pozos era muy alto. El nivel de apoyo a un
proceso de participación del sector privado (PSP) era relativamente alto, a
pesar de que no existía una conciencia acerca de la privatización, por lo tanto
se pudo afirmar que existía un nivel de apoyo relativamente elevado a la idea
de involucrar al sector privado en el marco institucional del suministro de agua.
EMFAPATUMBES S.A. brindaba servicios de agua potable y alcantarillado de
muy baja calidad, que incidían en forma negativa sobre la voluntad de pago por
los servicios, de la población32 conectada.
La empresa se encontraba en cesación de pagos y en proceso concursal,
poniendo en grave riesgo el servicio que aun mantenía en las localidades de
Tumbes que posteriormente serían concesionadas.

Figura N°2 Localidades Servidas en el Proceso de Concesión

31
Addressing the Needs of the Poor in the Context of Water Sector Reform in Piura and Tumbes,
Perú. EMR. Banco Mundial. Draft Report. Mayo 2004
32
Para las proyecciones poblacionales se analizaron los estudios demográficos de la Consultora
Halcrow – CETI (2002) financiada por KfW, y se la comparó con las proyecciones de crecimiento
elaboradas por el INEI al año 2005.

44
A continuación se describe sumariamente la situación de las principales áreas
de EMFAPATUMBES S.A33:
Situación comercial

Aproximadamente el 50% de las conexiones se encontraban en situación de
inactivas, es decir, solo generaban facturación el restante 50% de las
conexiones totales de la empresa.Existía un fuerte Sub registro de cuentas, por
la falta de comunicación entre las áreas técnica y comercial de la empresa.
Los funcionarios de la empresa estimaban la existencia de 5.000 conexiones a
las que no se les facturaba a causa del sub registro o por haber sido
directamente ejecutadas en forma clandestina, más una cifra no estimada de
inactivas que pudieron reconectarse ilegalmente.
La acumulación aproximada de tres años de facturación en cartera de morosos
era una situación que demostraba una ineficiente gestión comercial de la
empresa.Existía un bajo índice de micromedición. Solo 5.9% de las conexiones
totales contaban con medidor. En la categoría doméstica solamente el 2.1% de
las conexiones activas de agua poseían medidor. En el grupo de no domésticas
solo estaba micromedido el 24,7% de las conexiones activas. El resto de la
facturación era por presunto consumo asignado.
33
Estudio de Factibilidad Programa de Mejoramiento y Ampliación de los servicios de agua
potable y alcantarillado sanitario de Tumbes. Consorcio HYTSA-ECSA. 2004.

45
Situación Financiera

Del análisis de los balances de los años 2000, 2001 y 2002 surgió que la
situación financiera de la EPS era muy grave. Prácticamente la totalidad de la
recaudación se consumía en lo que pagaba en el corto plazo, dejando inclusive
de pagar en forma puntual parte de esas obligaciones de corto plazo.
Durante ese período la rentabilidad fue negativa, con un déficit que en 2001 y
2002 superó a los ingresos operativos (relación utilidad neta/ingresos
operativos superior a –100%).
Poseía un elevado nivel de endeudamiento (1,336 S/. por conexión, en mayo de
2001, frente a valores considerados como corrientes en empresas tipo del Perú,
de alrededor de 20 S/. por conexión). El pasivo más importante era la deuda
con FONAVI.
La relación entre ingresos operativos y costos operativos varió entre 0.66 y 0.73
en los tres años analizados, es decir, los ingresos solo cubrieron de 66 % a
73% de los costos, situación que empeoraba, año a año el estado de
endeudamiento.
El nivel de generación del flujo de ingresos de la empresa no era suficiente para
atender las deudas de largo plazo de la EPS.

Situación Técnico-Operacional

El servicio de abastecimiento de agua potable no se prestaba en forma continua
en ninguna de las localidades atendidas por la empresa. El promedio de horas
de abastecimiento a nivel de EPS era sólo de 6,5 horas al día.
La EPS operaba con elevados porcentajes de agua no contabilizada (promedio
de 67 % para el conjunto de servicios).
Las redes de distribución no estaban sectorizadas y además requerían obras de
rehabilitación.
No era posible efectuar ningún balance de agua por la falta de sectorización de
redes y macromedición y el bajo porcentaje de micromedición.

46
Las unidades de desinfección de agua con gas cloro no contaban con
instalaciones seguras para el personal ni para los habitantes cercanos.
Gran cantidad de motobombas eran accionadas por motores de combustión
interna, que presentaban elevados costos de operación (adquisición y traslado
de combustible) y de mantenimiento.
Pozos de agua y galerías filtrantes que captaban agua con elevado contenido
de manganeso y sólidos totales, y en algunos casos, hierro y conductividad.
En San Juan de La Virgen se entregaba agua cruda del río Tumbes por colapso
de la galería filtrante. En San Jacinto el agua captada mediante la galería
filtrante y enviada al consumo poseía alto contenido de hierro y manganeso. En
Pampas de Hospital el agua captada y enviada al consumo poseía
concentraciones de manganeso que superaban el límite permisible.
Se utilizaba para riego agrícola el efluente tratado por lagunas sobre cuya
eficiencia de tratamiento no se tenía certeza, sin ningún tipo de control sobre la
calidad microbiológica del efluente con el que se regaba.
No se programaba mantenimiento preventivo. En general, todas las acciones de
mantenimiento eran correctivas.

Calidad de Agua

La calidad de agua a partir de la planta potabilizadora de Los Cedros que
abastecía a las localidades de La Cruz y Zorritos y a las localidades en la ruta
que eran: La Jota, Cerezos, Nueva Esperanza, Caleta Grau y Villa Naval, se
consideraba inadecuada.

El proceso unitario efectuado no era eficiente y la turbiedad en muchos estaba
cerca del límite máximo permisible, la cloración se realizaba en el reservorio de
la estación de bombeo La Cruz. Esta cloración se hacía con hipoclorito de
sodio y sin mayores controles y precauciones.

Recursos Humanos

47
La empresa no utilizaba eficientemente los recursos humanos que poseía, en
tanto existían trabajadores que se encontraban categorizados en funciones
diferentes a la de su experiencia y especialización.

El nivel de conocimientos del personal, en general, no era suficiente para
cumplir eficientemente las funciones asignadas. No existían programas de
capacitación que mitigaran esta situación.

El deterioro de los niveles de calidad, cobertura y gestión de los servicios de la
empresa municipal de los servicios de agua potable y alcantarillado –
EMFAPATUMBES –, se ven reflejados en los indicadores básicos de la Tabla
N°4 y Tabla N°5 siguientes:

Tabla N°4. Situación exante para agua potable

Población Total (hab) 182.067
Cobertura del Servicio de Agua Potable Facturada (% ) 35,1%
Cobertura del Servicio de Agua Potable Total (% ) 78,4%
Población Servida con Agua Potable Facturada (Activos) (hab) 63.994
Población Servida con Agua Potable Total (Activos + Inactivos) (hab) 142.755
Conexiones dom iciliarias Agua P otable con servicio m edido (Nº) 584
Conexiones dom iciliarias Agua P otable con servicio no m edido (Nº) 13.304
Conexiones Agua Potable Activas (Nº) 14.798
Conexiones de Agua Inactivas (Nº) 16.726
Conexiones Agua Potable Total (A ctivas + Inactivas) (Nº) 31.524
% M icrom edición dom iciliarias Total Facturada (% ) 2,1%
% Conexiones No Dom iciliarias con S ervicio M edido (% ) 24,7%
% P oblación piletas públicas (% ) 0,0%
Población servida piletas públicas [N °] -

2003
Porcentaje de A gua No C ontabilizada Técnica [ANCT] (% ) 38,8%
Porcentaje de A gua No C ontabilizada Com ercial [ANCC] (% ) 53,0%
Porcentaje Total de Agua N o Contabilizada [TANC] (% ) 71,2%

En cuanto a la continuidad del servicio, mencionada anteriormente, que
presentaba valores medios para todo el área del proyecto de 6.5 hs/día.

48
Tabla N°5. Situación exante para alcantarillado sanitario

C o b e rtu ra % d e p o b la c ió n c o n R e d d e A lc a n ta rilla d o S a n ita rio (A c tiv o s ) (% ) 2 1 ,3 %
C o b e rtu ra % d e p o b la c ió n c o n R e d d e A lc a n ta rilla d o S a n ita rio T o ta l (A c t+ In a c ) (% ) 3 8 ,7 %
P o b la c ió n s e rv id a c o n A lc a n ta rilla d o S a n ita rio A c tiv a s (h a b ) 3 8 .6 9 3
P o b la c ió n s e rv id a c o n A lc a n ta rilla d o S a n ita rio T o ta l (A c tiv a s + In a c tiv a s ) (h a b ) 7 0 .4 6 0
C o n e x io n e s D o m ic ilia ria s A lc a n ta rilla d o S a n ita rio A c tiv a s (N º) 8 .2 1 7
C o n e x io n e s N o D o m ic ilia ria s A lc a n ta rilla d o S a n ita rio A c tiv a s (N º) 1 .0 4 3
C o n e x io n e s T o ta le s A lc a n ta rilla d o S a n ita rio A c tiv a s (N º) 9 .2 6 0
C o n e x io n e s A lc a n ta rilla d o In a c tiv a s (N º) 6 .7 4 6
C o n e x io n e s T o ta le s (A c tiv a s + In a c tiv a s ) (N º) 1 6 .0 0 6

El deterioro en la calidad de los servicios de EMFAPATUMBES, se dio a pesar
del apoyo financiero a fondo perdido otorgado por el Gobierno Peruano en los
últimos años, tales como los recursos canalizados por el Gobierno Peruano a
través de FONAVI, convertidas en deudas impagables por la EPS.

4.2 Carencia de coberturas de servicios ampliado por estudio tarifario

El modelo regulatorio aplicado para la concesión, se basa en la definición de
una tarifa económica, que tiene como señal el costo medio de mediano plazo34
34
El cálculo del Costo Medio de Mediano Plazo (CMP) de cada periodo quinquenal se basa en la condición de equilibrio
referida a la dimensión económica del PMO. Surge de las proyecciones económico financieras de flujo de caja libre del PMO
por los primeros cinco años (de los treinta años que considera este Plan) y se formula al inicio de cada proceso de aprobación
de la fórmula tarifaria.

La fórmula a aplicar para calcular el CMP será la siguiente:

5
C t + I t + ∆WK t + Ipt K5
K0 + ∑ t
− 5
t =1 (1 + r ) (1 + r )
CMP = 5
Qt
∑ (1 + r )
t =1
t

Donde:
K0 = Base de capital al inicio del período;
It = Inversiones en el período t;
∆WK t = Variación del capital de trabajo en el periodo t;
K5 = Capital residual al final del quinto año;
Ct = Costos de operación y mantenimiento en el período t;
Qt = Volumen producido y vendido en el período t;
Ipt = Impuesto en el período t;
r = Costo de capital;
t = Período (año).

49
(CMP), en el cual se reconocen aquellas inversiones y costos de explotación
eficientes.
El concepto de CMP es una pieza clave para la construcción del régimen
tarifario y las garantías frente a los inversionistas, pues se establece que
cualquiera que sea la fórmula tarifaria y la estructura tarifaria, la tarifa media de
mediano plazo resultante deberá ser igual al CMP.
Este modelo es aplicado a través de la implementación del Plan Maestro
Optimizado (PMO) que es una herramienta de planeamiento de largo plazo con
un horizonte de treinta años, que contendrá la programación de las inversiones
en condiciones de eficiencia y proyecciones económicas financieras del
desarrollo eficiente de las operaciones de la empresa.
Cabe señalar que los valores de los parámetros de la fórmula tarifaria, las
estructuras tarifarias y las metas de gestión se establecen sobre la base de las
proyecciones económico financieras de los primeros cinco años del PMO, y
deben ser consistentes con las metas de calidad y eficiencia en la prestación
del servicio y los principios rectores de la regulación tarifaria señalados en la
Ley General de Servicios de Saneamiento35.
De esta forma, la estructura del PMO está diseñada hacia la construcción del
flujo de caja libre proyectado y del estado de situación financiera de la firma.
En tal sentido, el modelo presenta en forma integrada dos dimensiones de
análisis: i) dimensión económica, y ii) dimensión financiera.
Bajo la dimensión económica, los ingresos de la empresa deberán cubrir el
costo económico de brindar el servicio, entendido éste como la suma de los
costos operativos, las inversiones, los impuestos y una remuneración sobre el
capital invertido.
En este análisis, se realiza la construcción de un flujo de caja libre proyectado –
bajo la condición de eficiencia económica en la prestación del servicio – para la
determinación del incremento tarifario requerido.
El incremento deberá permitir a la empresa obtener una tasa de retorno sobre
el capital invertido igual al costo promedio ponderado de capital. En tal sentido,

35
Ley N° 26338. Artículo 29°.- La determinación de las tarifas de los servicios de agua potable y
alcantarillado sanitario y pluvial se guía por los principios de eficiencia económica, viabilidad
financiera, equidad social, simplicidad y transparencia.

50
el valor actual neto de la proyección de los flujos de caja libre deberá ser igual a
0 (cero).
Bajo la dimensión financiera, se obtendrán los estados financieros proyectados
de la empresa. Estos estados financieros determinarán los niveles de fondos
excedentes que permanecerán en caja o, en su defecto, el endeudamiento
necesario para cerrar la ecuación patrimonial de la empresa. Esto implica que
todo incremento del activo en un período determinado debe ser financiado con
mayor nivel de endeudamiento, o con nuevos aportes de capital propio,
asegurándose así que exista viabilidad de financiamiento para implementar las
inversiones requeridas a fin de incrementar la calidad del servicio.
La evaluación de la viabilidad financiera de la empresa se realizará a través del
análisis de indicadores que revelen los aspectos de liquidez, endeudamiento y
rentabilidad del negocio. De esta manera, se evaluará si la propuesta de
financiamiento del incremento de los activos contenida en el Plan Maestro
Optimizado genera resultados viables.
Es así que durante el año 2005, en el ámbito de la prestación de los servicios
de agua potable y alcantarillado sanitario de acción de SUNASS36, se promovió
el perfeccionamiento del régimen tarifario por un lado, a través del desarrollo
del modelo de regulación tarifaria antes descrita (Plan Maestro Optimizado -
PMO), que contiene la propuesta tarifaria presentada por la empresa y en el
caso de esta primera concesión, la propuesta presentada por PROINVERSION;
y por otro lado, el establecimiento de un procedimiento para la aprobación de la
fórmula tarifaria, estructura tarifaria y metas de gestión que deberán estar
contenidas en el Plan Maestro Optimizado y que podrá ser aplicable a todas las
EPS como único modelo regulatorio.
El PMO determina el programa de inversión y los costos de explotación que
asumirá la empresa para prestar el servicio en condiciones de eficiencia.
Asimismo estima el nivel de ingreso requerido para cubrir estas inversiones y
costos, lo cual se traduce en la fórmula tarifaria de la empresa. A partir de la

36
Al 31 de diciembre de 2005, el ámbito de acción de la SUNASS incluyó un total de 49
Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) reguladas: 47 EPS municipales, 1
operada por un concesionario (Aguas de Tumbes S.A. – ATUSA) y SEDAPAL S.A., empresa
dependiente del gobierno central. Las 49 EPS brindan servicio en el ámbito urbano.

51
fórmula tarifaria se establecen las tarifas a aplicar al usuario final a través de la
definición de la estructura tarifaria, bajo el principio de que la tarifa media de la
estructura tarifaria debe ser equivalente a la tarifa media resultado de la fórmula
tarifaria.
Es en este contexto y como parte de la solución a la falta de inversiones en el
sector, que el Estado peruano impulsó en el año 2005 el inicio de los procesos
de Participación del Sector Privado (PSP) en el sector saneamiento, mediante
la modalidad de concesión.
En el tercer trimestre del año 2005, mediante una licitación internacional, fue
otorgada la concesión de los servicios de saneamiento en las provincias de
Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar, a un operador privado. El consorcio
ganador fue el conformado por las empresas Latin Aguas (Argentina) y
Concysa Constructores (Perú), el cual constituyó la empresa Aguas de Tumbes
S.A. (ATUSA), quien asumió las operaciones el 01 de octubre 2005.

En este proceso SUNASS tuvo un rol seguido en el ejercicio de las funciones
que le correspondían al organismo regulador, ejerciendo la conducción de las
siguientes acciones:
Desarrollar el proceso de determinación y aprobación de la fórmula tarifaria,
estructuras tarifarias y metas de gestión aplicables al primer quinquenio de la
citada concesión37.
Elaborar la cláusula tarifaria del contrato de concesión y la cláusula sobre
calidad de los servicios, a través de sus Gerencias de : Regulación Tarifaria,
Supervisión y Fiscalización, Asesoría Jurídica, y Políticas y Normas
Elaborar en forma conjunta, por la Gerencia de Regulación Tarifaria, la
Gerencia de Asesoría Jurídica y la Gerencia de Políticas y Normas, la opinión
del organismo regulador sobre el contrato de concesión en su integridad,
mediante Informe elevado al Consejo Directivo y remitido a Proinversión.
Sobre la base del PMO remitido por PROINVERSION la Gerencia de
Regulación Tarifaria de SUNASS elaboró el estudio tarifario conteniendo su
37
A través de su Gerencia de Regulación Tarifaria, las que fueron aprobadas mediante la
Resolución de Consejo Directivo N° 012-2005-SUNASS-CD, publicada el 11 de junio de 2005 en
el Diario El Peruano.

52
propuesta de fórmula tarifaria, metas de gestión y estructuras tarifarias, la cual
fue divulgada y expuesta a la población de Tumbes en la audiencia pública
realizada el día 3 de junio del 2005 en el Colegio de Ingenieros del
Departamento de Tumbes.
Considerando los comentarios técnicamente validos realizados por los
interesados en la citada audiencia pública y en la etapa de divulgación del
estudio tarifario, la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASS elaboró su
propuesta final de fórmula tarifaria, estructuras tarifarias y metas de gestión38.
En la Tabla N°6 se aprecia la fórmula tarifaria aprobada por la SUNASS para
los servicios de saneamiento de las provincias de Tumbes, Zarumilla y
Contralmirante Villar.

Tabla N°6 Fórmula Tarifaria aprobada por SUNASS

Año
Cabe señalar que la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASS revisó la
propuesta de solución técnica elaborada por PROINVERSION considerando

Año 1
costos eficientes, para alcanzar todas las metas de gestión asociadas a los
servicios de agua y alcantarillado.
De esta forma, se determinó que durante el primer quinquenio, el requerimiento
de inversiones ascendería a aproximadamente S/. 100 millones, que debía
concentrarse en la provincia de Tumbes, como se aprecia en la Tabla N° 7.

Año 2
Tabla N°7 Inversiones por Municipalidad Provincial (Millones de Nuevos Soles)

38

Año 3
Aprobada mediante Resolución de Consejo Directivo N° 012-2005-SUNASS-CD, del 10 de
junio del 2005.

53
Por otra parte, en la Tabla N° 8 adjunta se aprecia el incremento de conexiones
en el quinquenio para cada municipalidad provincial.

Tabla N°8 Incremento de Conexiones por Municipalidad Provincial (# Conexiones)

El estudio tarifario fue elaborado por la Gerencia de Regulación Tarifaria de
SUNASS, el cual contiene la opinión técnica respecto a la propuesta
presentada por PROINVERSION sobre programa de inversiones, metas de
eficiencia en la gestión empresarial, niveles de cobertura y calidad, fórmula
tarifaria y estructura tarifaria para los servicios de saneamiento en las provincias
de Tumbes, Zarumilla, y Contralmirante Villar.
Dicha propuesta fue presentada con un Plan Maestro Optimizado elaborado por
consultores de Preinversión y presentados a SUNASS para su evaluación y
posterior aprobación dentro de un esquema de participación del sector privado.
El estudio tarifario se basa en un modelo económico financiero mediante el cual
se determinan la fórmula tarifaria y estructura tarifaria que podrán ser aplicadas
en el primer quinquenio de la concesión por la empresa concesionaria de los
servicios de saneamiento en la jurisdicción indicada anteriormente.
Este modelo utiliza como fuente de información variables sobre las cuales el
regulador posee control (denominadas instrumentos) y las condiciones iniciales
sobre las cuales parte la empresa (denominadas datos base y parámetros) para
que, una vez relacionadas en un proceso lógico, permitan la conformación del
flujo de caja proyectado de la empresa (de donde se obtiene la evaluación

54
económica de la firma), y de los estados financieros, Balance General y Estado
de Resultados (que permiten evaluar la viabilidad financiera de la empresa).
Para conformar tanto el flujo de caja como los estados financieros, en el modelo
se incluyeron las proyecciones de demanda, ingresos, costos de operación y
mantenimiento e inversiones; así como, las condiciones iniciales de la empresa.
En tanto la información financiera permite determinar los principales indicadores
financieros sobre los cuales se podrá juzgar el grado de flexibilidad financiera
con la cuenta la empresa, es a través de la evaluación económica del flujo de
caja que se determinan los incrementos necesarios en las tarifas que la
empresa deberá aplicar para lograr ser sostenible en el tiempo.
En el modelo se define un nivel de ingresos que permite obtener un flujo de caja
que, descontado a la tasa del costo promedio ponderado de capital, permite
que el VAN sea igual a cero (o equivalentemente, que la tasa de descuento
iguale la Tasa Interna de Retorno (TIR) de la compañía).
Aplicando esta metodología en el presente estudio, se tiene que la sumatoria de
los flujos de caja generados en cada año del primer quinquenio cumplen la
regla de VAN igual a cero.
Asimismo, se determinó que será necesario aplicar dos incrementos tarifarios
de 6.1% y 6.5% en el año 3 y otro en el año 5, respectivamente.
La estructura del informe que acompañó al estudio tarifario respondió a la lógica
explicada anteriormente. Inicia con la presentación de la situación inicial de la
empresa, para luego describir en un esquema modular cada una de las
variables incorporadas en el análisis (demanda, inversiones, costos, ingresos).
Luego, se presentan los resultados en los estados financieros, tasa de
descuento, señal económica, y fórmula tarifaria.
Podemos deducir que el marco conceptual del Modelo, se ajustó a un modelo
Económico – Financiero dentro del proceso regulatorio.
Dada la condición inicial se aplicó el Modelo regulatorio y los instrumentos
regulatorios para alcanzar la situación objetivo.
La estructura Lógica del modelo requirió de Imputs que reflejaban la situación
actual (a esa fecha) del servicio y de la EPS EMFAPA TUMBES para realizar
las proyecciones focalizándose en los indicadores seleccionados.

55
Verificación de la Segunda Hipótesis

4.3 Seguimiento de la Participación del Sector Privado en Saneamiento

La Empresa Concesionaria AGUAS DE TUMBES S.A (ATUSA) se
comprometió en el contrato suscrito con el concedente a:
 Cumplir las metas de gestión: de cobertura en agua potable y
alcantarillado, metas de calidad en la prestación de los servicios y metas de
gestión empresarial, todas contenidas en el Plan Maestro Optimizado.
 Efectuar inversiones en cada localidad para poder cumplir con las
metas de gestión contenidas en el Plan Maestro Optimizado. Las
inversiones para el primer quinquenio serán financiadas principalmente por
créditos y donaciones concertadas por el Gobierno Nacional con la Agencia
de Cooperación Alemana (KFW), una contrapartida no reembolsable
aportada por el gobierno, así como por las tarifas a ser cobradas por la
prestación del servicio.
 Ser responsable de la prestación y operación de los servicios, así
como de la elaboración de los estudios, construcción, rehabilitación y
expansión de la infraestructura, instalaciones y equipos necesarios para su
prestación.
 Devolver a los concedentes, al término del plazo de la concesión,
las obras y los activos inherentes a la operación, el que queda en libertad
para resolver la forma y condiciones de explotación de los mismos,
garantizando la continuidad del servicio.

Para el primer quinquenio de la concesión, el proyecto tiene como meta
abastecer el 90% de la población durante las 24 horas del día con agua segura.
De igual forma, se tiene como objetivo lograr la colección y el tratamiento
adecuado de aguas servidas de cerca del 80% de la población cuidando el
medio ambiente y mejorando así la calidad de vida de la población en Tumbes.

56
Las tarifas que se cobren por el servicio deben asegurar la adecuada operación
y mantenimiento del sistema, así como las inversiones futuras, pero tomando
en consideración la situación socioeconómica de la población, las cuales deben
ajustarse a la capacidad de pago de la misma y deben aplicarse solamente
cuando mejoren sustancialmente los servicios.

Las tarifas serán reguladas por SUNASS, la misma que también se encargará
de fiscalizar la calidad de la prestación de los servicios y verificar el
cumplimiento de las metas del contrato de concesión.
Es así que el grado de avance se midió teniendo en consideración indicadores
de gestión (Anexo 3) y por consiguiente el desempeño de ATUSA según
indicadores de gestión del año 2005 (Anexo 4) presentados en el contexto de la
evolución de indicadores de gestión de las EPS en el periodo comprendido
entre 1997-2005 (Anexo 5) que nos dan luces acerca del cumplimiento de las
metas de gestión previstos en los indicadores contemplados en el contrato de
concesión; los cuales presentamos en la Tabla N°9 seguidamente:

Tabla N°9 Grado de Avance de Metas de Gestión según el Concesionario

Par

Fuente: Contrato de Concesión
ATUSA

Programa de Inversiones

1 N ú m e rdoe n u e v acso n 57
En el contrato de concesión se definieron 3 tipos de programas de inversiones:
 El programa de medidas de rápido impacto
 Los proyectos integrales del Plan Maestro Optimizado (PMO) y
 Los proyectos en curso iniciados por el PARSSA39.
Seguidamente, presentamos en la Tabla N°10 y Tabla N°11 un reporte que
refleja el nivel de avance del Programa de Inversiones:

Tabla N°10 Programa de medidas de rápido impacto.

39
Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Saneamiento (http://www.vivienda.gob.pe/parssa/)

58
Nom

Ag
S is t e m a d e a
1
y lí n e a d e im p
Fuente: ATUSA

M e jo r a m ie n t o
Tabla N°11 Proyectos en curso iniciados por PARSSA

2
a g u a p o t a b le
59
1 M E J O R A M IE N T O
L o c a lid a d d e C o r
• C o n s tru cc ió n d e
R -1 V = 60 0 m 3 .
• In sta la ció n d e T u
Fuente: Contrato de Concesión
ATUSA

Según el regulador SUNASS40, al primer año de concesión, la empresa Agua de
Tumbes S.A. (ATUSA) no solo habría incumplido con las metas de gestión que

L o c a lid a d d e L a C
40
Informe N° 008-2007-Sunass-120 / Publicado en diario El Comercio , sección B1, 23-02-2007

60
establece el contrato de concesión, tampoco habría realizado las inversiones
que hubiesen permitido incrementar las conexiones.

Tabla N°12 Cumplimiento de metas de Gestión (SUNASS - 1er año de concesión)
Indicadores (Metas de Gestión) Meta Ejecución % Cumplido
Nuevas Conexiones de Agua (#) 2 422 121 5
Nuevas Conexiones de Alcantarillado (#) 1 069 60 5,6
Continuidad del servicio de Agua ( hras/día) 9 11,9 132
Tratamiento de aguas Servidas (%) 14 19,4 139
Cobro según medidor (%) 11 11,35 103
Agua No Contabilizada (%) 67 69,5 109
Relación de Trabajo (%) 84 95 88,8
Conexiones activas de Agua (%) 58 70,7 122

Tabla N°13 Inversiones de la empresa concesionaria
Costo (S/.) Meta Ejecutado % Cumplido
Ampliación de Agua Potable 2 978 842 288.046 9,7
Mejoramiento Institucional de Agua Potable 874.824 205.665 23,5
Programa de renovación 843.502 0 0
Ampliación de Alcantarillado 3 944.669 493.711 12,5

Tabla N°14 Inversiones del PARSSA
Descripción Costo (S/.) Fecha de Fecha real de Condición
entrega entrega de la Obra
Mejoramiento de 7 550.627 Nov. 2005 Set. 2006 No
Agua recibidas
Rehabilitación de 483.100 Jul. 2005 Culminada (Si41) Recibidas
Sistemas de Agua y
Alcantarillado
Perforación de Pozo Si Si Culminada (Si) Obras
Culminadas

4.4 Progreso percibido en indicadores aprobados por contrato

La consistencia del modelo la referenciamos como prueba conjetural42bajo los
siguientes argumentos: Las metas de gestión aprobadas por el regulador
SUNASS y comparada con los valores de las metas establecidas con los
valores que asumen estos indicadores en otras empresas o grupo de
empresas; las metas de gestión contempladas en el contrato de Concesión y

41
Si = sin información.
42
La resultante de indicios, señales, presunciones o argumentos. Diccionario Jurídico Elemental.
Cabanellas de Torres, G. Cultural Cuzco S.A. Perú, Pag. 264, 1989.

61
las solicitaciones por parte del concesionario ATUSA para modificar el contrato
de Concesión.

Tabla N°15 Metas de Gestión aprobadas para los 1eros 5 años de concesión

Desc

Incremento Anual del N
(1) Refiere a nuevas conexiones de agua potable, alcantarillado y piletas.
(2) El número de piletas podrá ser sustituido por conexiones domiciliarias siempre que se realice en la misma
zona a un ratio de conexiones por piletas a ser definido por la SUNASS.
(3) Se calculará mediante la siguiente fórmula:
Volumen Agua Servida Tratadast * 100

Domiciliarias de Agua P
Tratamiento de Aguas Servidas Recolectadast =

Donde:
Volumen Agua Recolectadot

VolAguaRecolec t = Vol Prod t * (1- PTt %t ) * 0.8 * (Conex. Alcantarillado t / Conex.Agua Potable t )
VolAguaRecolec t : Volumen Agua Recolectado (m3) en el periodo t

Incremento Anual del N
Vol Prod t : Volumen Agua Potable Producido (m3) en el periodo t
PTt %t : Pérdida Técnica (%) en el periodo t
Conex. Alcantarillado t : Número de Conexiones de Alcantarillado en el periodo t
Conex.Agua Potable t : Número de Conexiones de Agua Potable en el periodo t

Incremento Anual del N
(4) Los costos operativos e ingresos operacionales se refiere a aquellos derivados de la prestación de los
servicios de agua potable y alcantarillado.

Para presentar este primer elemento de análisis de consistencia; nos remitimos
a las metas de gestión que se deberán alcanzar en el primer quinquenio de la

Domiciliarias de Alcanta
concesión determinan una senda hacia la eficiencia que la empresa deberá
procurar alcanzar para beneficio de sus usuarios.
La mejora en la eficiencia se refleja en aspectos fundamentales del servicio
como la reducción del nivel de Agua No Contabilizada (se reduce a 31% al

Continuidad
quinto año) y de la Relación de Trabajo (que se reduce a 49% al quinto año), a
la cual se suma el incremento del número de conexiones de Agua Potable y

Presión Mínima
62
Alcantarillado, el nivel de micromedición y el Tratamiento de Aguas Servidas
Recolectadas.
Las fórmulas utilizadas para el cálculo de las metas son las establecidas en la
directiva de SUNASS sobre el sistema de indicadores de gestión de las
entidades prestadoras de los servicios de saneamiento43.
Por ejemplo, la Relación de Trabajo se define como la división de los costos
operativos entre los ingresos operacionales totales, por lo que una reducción
explícitamente refleja ganancias de eficiencia. Asimismo, el nivel de micro
medición corresponde al número de medidores operativos como porcentaje del
total de conexiones de agua potable, por lo que todo aumento reduce costos y
requerimientos de inversión dadas las menores pérdidas de agua, y
complementariamente incrementa ingresos si es que el consumo de los
usuarios que ahora son micro medidos es mayor a lo asignado por la empresa.
Como explicamos antes, en el anexo 3 desarrollamos con algún detalle el
sistema de indicadores de gestión que nos permite evaluar la gestión de la EPS
Aguas de Tumbes respecto a las otras EPS del país y utilizar el mecanismo de
competencia comparativa o benchmarking permitiendo una adecuada
evaluación de la calidad de los servicios de saneamiento y de la gestión
empresarial de la EPS; sin perjuicio a ello y a modo de ejemplo desarrollaremos
algunas definiciones: el porcentaje de Tratamiento de Aguas Servidas
Recolectadas se obtiene dividiendo el volumen de aguas servidas tratadas
entre el volumen de aguas servidas recolectadas.
Un incremento de indicador muestra una mejora en la calidad del servicio de la
empresa y tiene un impacto ecológico positivo.
Asimismo, la mejora de la calidad del servicio se refleja en el incremento del
número de horas al día en que el servicio estará disponible a la población
(continuidad). Este indicador de la calidad del servicio pasa de 9 horas/día al
inicio de la concesión a 23.5 horas/día al final del quinto año. Es de anotar que
este indicador se expresa como un promedio para toda la EPS.

43
Aprobada con resolución N° 250-2000 / SUNASS del 07 de Diciembre de 2000.

63
La solidez del modelo para mejorar en la calidad del servicio y gestión de la
empresa se puede apreciar con una mejor aproximación al comparar los
valores de las metas establecidas con los valores que asumen estos
indicadores en otras empresas o grupo de empresas.

En la Tabla N° 16 se puede apreciar que el porcentaje de micromedición de la
empresa (11%) se ubica en el año 1 muy por debajo del promedio
latinoamericano, sin embargo, en el quinto año alcanza un porcentaje de 86%,
con lo cual se acerca al nivel máximo registrado en Latinoamérica, e incluso
supera el promedio registrado por SEDAPAL.

Tabla N°16 Metas de Gestión comparativas con datos latinoamericanos

Metas de Gestión Micromedición (%) Agua No Contabilizada (%) Relación de Trabajo (%)
ENFAPA TUMBES S.A.
Año 1 11 76 84
Año 2 26 67 73
Año 3 48 57 61
Año 4 66 44 58
Año 5 86 31 49
Latinoamérica
Media 48 44 89
Máxima 98 73 177
Mínima 40 20 33
SEDAPAL 70 38 67
Aguas Andinas (Chile) 95 30 36
Perú – EPS Medianas 41 51 117

64
Con respecto a las pérdidas de agua reflejadas en el indicador Agua no
Contabilizada la Tabla muestra que la empresa comienza en el año 1 con un
valor de 76%, cifra muy superior a todas las comparaciones disponibles en el
cuadro. No obstante, en el quinto año este porcentaje se ubica en 31%,
logrando superar a SEDAPAL, y a sus pares peruanas de tamaño mediano; y
aunque aún estaría lejos del valor mínimo latinoamericano, la ganancia en
eficiencia es evidente.

Finalmente, la relación de trabajo decrece constantemente desde el valor de
84% registrado en el año 1 para finalizar con un valor de 49% en el año 5, lo
que le permite a la empresa superar el desempeño de SEDAPAL y de sus
pares locales medianas, y acercarse al mínimo latinoamericano.

Adicionalmente, en la Tabla N°17 y Tabla N°18 se aprecia la proyección de
instalación de nuevas conexiones de agua potable y alcantarillado en cada año
del primer quinquenio de la concesión. De esta forma, en dicho periodo se
espera un incremento total de 8,650 conexiones para las primeras y de 9,967
conexiones para las segundas, lo que hace un total de 18,617 de nuevas
conexiones. Respecto de la evolución esperada cabe precisar que en el caso
del alcantarillado el incremento se concentra en el segundo y tercer año;
mientras que en el caso del servicio de Agua Potable, se espera en el año 1 el
mayor incremento, observándose una tendencia decreciente en todo el periodo.

El logro de las metas descritas se estima que permitirá una mejora sustantiva
de la calidad del servicio ofrecido a la población y coadyuvará a la mejora de la
situación financiera de la EPS, la cual es necesaria para garantizar la
sostenibilidad del servicio en el mediano plazo, en condiciones de calidad
adecuada para los usuarios.

65
Tabla N°17 Meta anual de nuevas conexiones de agua potable

Localidad Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Total
TUMBES 1 837 748 777 615 1 075 5 052
CORRALES 98 80 82 109 91 460
LA CRUZ 86 39 40 40 40 245
ZORRITOS y 136 260 233 180 240 1 049
CANCAS
AGUAS 105 66 67 55 54 347
VERDES
ZARUMILLA 46 59 145 124 130 504
MATAPALO 7 9 11 6 8 41
PAMPAS DE 6 38 31 16 17 108
HOSPITAL
PAPAYAL 24 19 19 13 12 87
SAN JACINTO 10 25 68 26 35 164
SAN JUAN DE 19 71 84 110 59 343
LA VIRGEN
PTO PIZARRO 48 51 54 49 48 250
TOTAL 2 422 1 465 1 611 1 343 1 809 8 650

Metas de increment

Tabla N°18 Meta anual de nuevas conexiones de alcantarillado

Localidad Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Total
TUMBES 239 499 555 422 544 2 259
CORRALES 61 317 364 258 188 1 188
LA CRUZ 159 96 121 78 59 513
ZORRITOS y 41 398 298 165 315 1 217
CANCAS
AGUAS 74 375 392 397 410 1 648
VERDES
ZARUMILLA 158 55 109 110 115 547
MATAPALO 2 7 12 8 18 47
PAMPAS DE 134 86 121 63 124 528
HOSPITAL
PAPAYAL 45 46 101 99 100 391
SAN JACINTO 50 75 76 112 77 390
SAN JUAN DE 106 172 140 144 149 711
LA VIRGEN
PTO. PIZARRO - 108 128 139 153 528
TOTAL 1 069 2 234 2 417 1 995 2 252 9 967
Los derechos y la estabilidad laboral se respetan, es decir, todos los
funcionarios de la empresa pública pasan al privado y se pagan todos los
pasivos laborales.
Las autoridades locales deben acompañar permanentemente la concesión y
trabajar en conjunto con el operador privado. Por ello se crea la Unidad

66
Coordinadora Municipal integrada por representantes de los alcaldes
involucrados en el proceso.

Es así que el modelo de concesión de Tumbes se encuentra enmarcado en el
programa de Participación del Sector Privado (PSP) que sigue la línea de los
retos planteados en el sector saneamiento y que éste con el apoyo de la
cooperación alemana ha preparado y está ejecutando el precitado programa,
cuyo objetivo es mejorar la calidad y garantizar la sostenibilidad de los servicios
de agua Potable y Alcantarillado, a través de empresas operadoras eficientes y
promoviendo la PSP.

El conjunto de empresas preseleccionadas para participar en el programa
cubren un total aproximado de 2,3 millones de habitantes que constituyen el
14% de la población urbana del Perú.

Las intervenciones a nivel de cada EPS son integrales y para ello se ha
desarrollado una metodología de implementación. El apoyo externo se dirige,
por una parte, a la implementación de los procesos de PSP hasta la
transferencia al operador privado, donde se cubren los aspectos de promoción,
capacitación, comunicación y gestión político social y, por otra parte, se apoya
con el financiamiento concesional de inversiones complementarias a las que
aportaría el operador privado.

De esta manera, las transacciones se diseñan bajo un esquema de asociación
público privada, donde tanto el sector privado como el público y la sociedad
civil en su conjunto ponen su aporte en beneficio de la calidad de vida de la
población.
Para presentar este segundo elemento de análisis de consistencia; nos
remitimos a la prueba documental publicada en el boletín oficial del diario El
peruano, de fecha jueves 16 de junio de 2005; donde el comité de
PROINVERSION en proyectos de Infraestructura y de servicios públicos, dentro
del marco legal y en cumplimiento del artículo 3 de la Ley N° 27701, publica la

67
opinión del organismo regulador SUNASS44, respecto al Contrato de Concesión
para la mejora, ampliación , mantenimiento, operación y explotación de la
infraestructura y los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en la
jurisdicción de los municipios provinciales de Tumbes, Zarumilla y
Contralmirante Villar y Municipios Distritales correspondientes (El Contrato). Asi
mismo, incluye el proyecto de versión final del contrato de concesión que
incluye modificaciones como producto de la opinión emitida por SUNASS.
El organismo regulador, mediante sendos documentos45, indica a
PROINVERSION que el proyecto de versión final de El Contrato, no recoge la
cláusula tarifaria aprobada por SUNASS, conforme lo dispone el artículo 28° del
Decreto Supremo N° 017-2001-PCM del 20 de febrero de 2001.
PROINVERSION comunica al regulador46 que con posterioridad a la emisión del
reglamento de SUNASS que fuera aprobado mediante el decreto supremo
citado anteriormente, se promulgó la Ley N° 27701 del 27 de marzo de 2002,
que establece disposiciones para garantizar la plena concordancia normativa
entre procesos de privatización y concesiones con la legislación regulatoria y el
cual prescribe que "las disposiciones que regulen la materia de competencia de
los organismos reguladores, comprendidas en los expedientes finales de los
procesos de privatización y concesiones -sujetos al Decreto Legislativo N° 674
y al Decreto Supremo N° 059-96-PCM- de las empresas cuya regulación está a
cargo de los organismos reguladores precisados en la Ley N° 27332, deberán
contar con la opinión del respectivo Consejo Directivo de éstos como requisito
previo a su aprobación por parte de la COPRI". (Referencia que debe
entenderse efectuada actualmente al Consejo Directivo de PROINVERSIÓN).
PROINVERSIÓN consideró entonces que la norma legal aplicable a los
procesos de otorgamiento en concesión de obras públicas de infraestructura y
de servicios publicas en cuanto a la relación con los organismos reguladores
es la Ley N° 27701, según la cual los mencionados procesos deben contar con
la opinión previa del organismo regulador correspondiente.

44 Oficio N° 391-2005/SUNASS-030 y en los informes N° 023-2005-SUNASS/110 y N° 024-2005-SUNASS/110

45 Oficio N° 409-2005/SUNASS-030 y Oficio N° 431-2005/SUNASS-030

46
Oficio N° 201-2005/CPI-EMS/PROINVERSION, del 15 de Julio de 2005.

68
Por consiguiente, para PROINVERSION, la disposición contenida en el
reglamento del regulador SUNASS, por el cual éste debería aprobar la cláusula
tarifaria y la de prestación de servicios de los contratos de concesión como el
presente caso de concesión de los servicios de saneamiento de las provincias
de Tumbes, Zarumilla y contralmirante villar, habría quedado derogada con la
emisión de la Ley N° 27701.

Sin embargo, PROINVERSIÓN procuró mantener la redacción aprobada por el
Consejo Directivo de SUNASS en lo concerniente a la cláusula sobre prestación
de servicios y a la cláusula tarifaria, ésta última correspondiente al Numeral 8.1
- Disposiciones Generales sobre Tarifas del Capítulo 8 - Régimen Económico
del Contrato.

Como se desprende de la versión del contrato publicada en el diario oficial el 16
de junio de 2005, PROINVERSIÓN trató de recoger íntegramente el texto
aprobado por SUNASS, exceptuando la propuesta para incluir las "causas no
imputables al Concesionario" como elemento que active la aplicación de los
mecanismos de Equilibrio Económico Financiero previstos en el Numeral 8.2
del
Contrato para incorporar la posibilidad de revisar las tarifas de ocurrir alguna
modificación en los supuestos efectuados para su formulación, como producto
de causas distintas a las previstas en el Numeral 8.2.1 del Contrato, de
conformidad con lo previsto en el Artículo 39 de la Ley General de Servicios de
Saneamiento.

Asimismo, se obvió la incorporación de un mecanismo cuya implementación se
encontraría a cargo de SUNASS para efectos de efectuar la revisión
extraordinaria de tarifas a que se refiere el Numeral 8.1.4 del Contrato y se
modificó la definición47 de Metas de Gestión.
47
Metas de Gestión.- Valores mínimos que debe alcanzar obligatoriamente el CONCESIONARIO
para los Indicadores de gestión al final de cada año de concesión. Las Metas de Gestión para la
etapa inicial son las establecidas en el Anexo 4 (De El contrato), Las Metas de Gestión para la
etapa final son los que se determine en el Plan Maestro Optimizado correspondiente.

69
Esta modificación de PROINVERSION de las Metas de Gestión aprobadas por
SUNASS para los primeros 5 años de la concesión, determinó que en el Anexo
4 del contrato de Concesión, no se incluyera: Agua no contabilizada, Relación
de Trabajo y conexiones activas de agua potable como valores mínimos que
debe alcanzar obligatoriamente el CONCESIONARIO para los Indicadores de
gestión al final de cada año de concesión.
Finalmente y en la práxis, la coherencia del modelo se vio puesta a prueba con
las solicitaciones de parte del Concesionario ATUSA para modificar el Contrato
de Concesión,a fin de permitir la prórroga del cumplimiento de las metas de
gestión cuando exista una causa debidamente justificada y que no sea
imputable al Concesionario, lo cual resulta coherente con el marco normativo
vigente, considerando que dicha posibilidad no estaba contemplada en el
Contrato de Concesión de Tumbes y que los futuros Contratos de Concesión
permiten tal posibilidad, tal es así que se encuentra previsto en la propuesta de
Contrato de Concesión de Piura48.

Seguidamente reseñaremos el escenario en el cual se desarrollo el proceso de
solicitaciones para modificar el Contrato:

Tiene como antecedente, una comunicación49 por parte de ATUSA al Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento, indicando “A punto de cumplirse 8
meses de gestión no ha sido posible acceder a ninguno de los desembolsos
previstos para las obras de rápido impacto ni tampoco de remuneración fija, ni
hay previsión de acceder al ingreso semestral garantizado, ni se han
completado las obras en zorritos.

Indicadores de Gestión.- Parámetros que permiten la determinación del cumplimiento de las
obligaciones del CONCESIONARIO y por ende el control de su gestión. Queda entendido que los
valores de Metas de Gestión fijadas para estos indicadores durante la Etapa Inicial son aquellos a
que se refiere el Anexo 4 (De El contrato), en tanto que para la Etapa Final son los que se
determine en el Plan Maestro Optimizado correspondiente.
48
En el cuarto trimestre del año 2005 funcionarios de la Gerencia de Regulación Tarifaria de
SUNASS brindaron asistencia técnica a los funcionarios de la EPS Grau y de PROINVERSION a
cargo de la elaboración del Plan Maestro Optimizado aplicable a la concesión de los servicios de
saneamiento en las provincias de Piura y Paita, programada inicialmente para el primer trimestre
del año 2006.
49
Carta N° 002-2006-ATUSA-P.D. del 22 de Mayo de 2006.

70
El atraso en las inversiones no solo perjudica la mejora de ingresos y baja de
costos tenidas en cuenta en nuestro diseño, sino aún más grave: la situación
actual pone en riesgo la credibilidad en el proyecto y a la misma concesión , al
punto tal que hasta los alcaldes, que con tanto compromiso trabajaron
apoyando esta medida es razonable pongan en duda los compromisos que
frente a ellos se asumieron”. Pidiendo, entre otras, se evite requerimientos
formales en cuestiones sin mayor trascendencia mayores a los previstos
expresamente en el contrato de concesión.
ATUSA, en el marco de las previsiones del capítulo 18 del contrato de
concesión solicita50 a SUNASS una modificación del contrato de concesión
suscrito en fecha 30 de setiembre de 2005 entre los concedentes, Municipios
provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar y el concesionario,
Aguas de Tumbe S.A. (ATUSA).
El regulador SUNASS, pide opinión sobre el particular tanto a PROINVERSION
y al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
PROINVERSION emite opinión51 sobre la propuesta de Modificación del
Contrato de Concesión, indicando “De conformidad con el capítulo 18 del
contrato toda solicitud de enmienda, adición o modificación debe ser aprobada
por el organismo regulador en tanto que la competencia de PROINVERSION en
este tema, de acuerdo a sus facultades legales concluyeron con la suscripción
del contrato”; sin perjuicio a ello continua diciendo que “las demoras que
pudieran presentarse en la ejecución de las obras por causa no imputables al
concesionario están contempladas en el numeral A.2 del Anexo 6 del Contrato
de Concesión.
Asimismo, consideramos que la responsabilidad del concesionario deberá ser
tomada en cuenta por el organismo regulador, a efectos de considerar la
aplicación o aplicacón de una sanción”.
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento emite opinión 52 sobre la
propuesta de Modificación del Contrato de Concesión, indicando “ Debemos
manifestar que la no concreción de las obras de rápido impacto se ha debido al

50
Carta N° 09-2006-ATUSA del 21 de Junio de 2006.
51
Oficio Nº 206/2006/EMS/PROINVERSIÓN del 25 de julio de 2006.
52
Oficio Nº 762-2006-VIVIENDA/VMCS-DNS del 8 de agosto de 2006.

71
atraso en la obtención de la No objeción del KfW, esto debido a causas
imputables a todos los involucrados, no solo al Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento” y “ según lo indicado en el capítulo 18 del
Contrato de Concesión, las modificaciones son competencia de SUNASS y del
concedente”. En cuanto a la opinión del Organismo Regulador para la
aprobación del Contrato de Concesión, el artículo 2° de la Ley N° 2770153
establece que se debe contar con la opinión previa de éste, con respecto de
aquellas materias que son de su competencia.
De otro lado, el Capítulo 18 del Contrato de Concesión referido a las
Modificaciones del Contrato, establece que las solicitudes de enmienda, adición
o modificación del mismo, deben de contar con opinión técnica favorable del
Organismo Regulador54, siendo el Concedente quien siguiendo el procedimiento
establecido en dicha cláusula, resolverá la solicitud de modificación del Contrato
de Concesión.

 De la propuesta del Concesionario

La propuesta de la empresa Aguas de Tumbes S.A. busca establecer un
procedimiento que permita aplazar el cumplimiento de las metas de gestión por
causas que no le sean imputables. Al respecto, propone incluir en el último
párrafo de la cláusula A.2 del Anexo 6 del Contrato de Concesión, el siguiente
texto: “Los retrasos en la ejecución de las Obras por razones debidamente

53
Ley 27701 Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el día 20 de abril de 2002.
“Artículo 2°.- Opinión del organismo regulado: Las disposiciones que regulen la materia de
competencia de los organismos reguladores ,comprendidas en los expedientes finales de los
procesos de privatización y concesiones-sujetos al Decreto Legislativo N° 674 y al Decreto
Supremo N° 059-96-PCM- de las empresas cuya regulación está a cargo de los organismos
reguladores precisados en la Ley N° 27332, deberán contar con la opinión del respectivo Consejo
Directivo de éstos como requisito previo a su aprobación por parte de la COPRI.”
54
Capitulo 18 del Contrato de Concesión: “Toda solicitud de enmienda, adición o modificación del
presente Contrato que presente el Concesionario, deberá ser presentada al Organismo
Regulador, con copia para el Concedente, con el debido sustento técnico y económico financiero.
En su caso, el Concedente resolverá la solicitud contando con la opinión técnica favorable del
Organismo Regulador. El acuerdo de modificación será obligatorio para las partes solamente si
consta por escrito y es firmado por los representantes debidamente autorizados por las partes.
(...)”

72
justificadas que no sean responsabilidad del Concesionario podrán acreditarse
para la solicitud de ampliaciones de Plazo de la Concesión, sin penalidad para
el cumplimiento de las Metas de Gestión correspondientes.

A tal fin, se aplicarán las siguientes reglas:
- En todos los casos en que, debido a dichos retrasos, el Concesionario no
esté en condiciones de ejecutar las obras e inversiones que estén vinculadas al
cumplimiento de Metas de Gestión o del Plan Maestro Optimizado, podrá solicitar que
se prorroguen los plazos aplicables a tal cumplimiento, por un periodo de tiempo igual
al del retraso producido sobre las referidas obras e inversiones.
A tales efectos, el Concesionario presentará al Organismo Regulador, la
respectiva solicitud de prórroga, acompañando la documentación que
sustente i) el retraso producido, por causas no imputables al Concesionario,
y ii) la vinculación de las obras e inversiones retrasadas con la meta que se
busque prorrogar.
- El Organismo Regulador se pronunciará mediante resolución debidamente
motivada en el plazo máximo de 30 días contados desde la fecha que reciba la
solicitud de prórroga. Ante su silencio, se considerará procedente la solicitud de
suspensión durante el plazo señalado por el solicitante. En caso que la Parte que ha
invocado la suspensión discrepe con la decisión del Organismo Regulador, dicha parte
podrá acudir a los mecanismos de impugnación contra dicha resolución previstos en
las Normas Regulatorias o a los mecanismos de resolución de controversias previstos
en el presente Contrato, según sea aplicable.
Las prórrogas expresas o tácitamente aprobadas conforme a lo dispuesto
líneas arriba, dará también derecho al Concesionario a la ampliación del plazo
de concesión, debiendo éste aplazarse de manera automática y de pleno
derecho por efecto de dicha aprobación.”

 Del análisis de la propuesta

73
Dicha premisa está prevista en el Código Civil vigente, Decreto Legislativo Nº
295, en los artículos 1314º55 y 1317º56, en tal sentido, la propuesta de modificar
el Contrato de Concesión, a fin de permitir la prórroga del cumplimiento de las
metas de gestión cuando exista una causa debidamente justificada y que no
sea imputable al concesionario, resulta coherente con el marco normativo
vigente.

El Contrato de Concesión vigente no contempla la posibilidad de prorrogar las
metas de gestión

El numeral A.2 del Anexo 6 del Contrato de Concesión establece que ante la
ocurrencia de eventos ajenos al Concesionario que afecten el cumplimiento de
las metas de gestión, éste tiene derecho a solicitar la ampliación del plazo de la
concesión, sin embargo no señala la posibilidad de prorrogar las metas de
gestión ante la posibilidad de su incumplimiento por causas no imputables al
Concesionario.
En ese sentido, la propuesta del concesionario busca incorporar un aspecto no
regulado por el Contrato de Concesión57.
Sin embargo, debe advertirse que la propuesta no prevé las modificaciones que
igualmente deben efectuarse en cuanto a los procedimientos para determinar
los incrementos tarifarios y para la determinación de los ingresos semestrales
garantizados, los cuales se encuentran vinculados con el cumplimiento de las
metas de gestión.
En tal sentido, somos de la opinión que el Contrato de Concesión debe incluir
una cláusula a fin de regular el tratamiento de la prórroga de las metas de

55
“Artículo 1314º.- Quien actúa con la diligencia ordinaria requerida, no es imputable por la
inejecución de la obligación o por su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso.
56
“Artículo 1317º.- El deudor no responde de los daños y perjuicios resultantes de la inejecución
de la obligación, o de su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso, por causas no imputables,
salvo que lo contrario esté previsto expresamente por la ley o por el título de la obligación.”
57
Proinversión señala que el Contrato de Concesión prevé la posibilidad de prorrogar las metas
de gestión, sin embargo el literal A.2. del Anexo 6 del Contrato establece que “los retrasos en la
ejecución de las obras por razones debidamente justificadas que no sean de responsabilidad del
concesionario podrán acreditarse para la solicitud de ampliación del plazo de la Concesión, sin
penalidad para el cumplimiento de las metas de gestión correspondientes”. Como se aprecia, la
citada cláusula sólo permite la ampliación del plazo de la Concesión.

74
gestión, los efectos que ésta genera sobre la aplicación del factor de ajuste K
de la fórmula tarifaria58, los aspectos de verificación del cumplimiento de las
metas de gestión, el plazo para solicitar su prórroga, el plazo máximo de la
prórroga, entre otros.

Otra concesión en marcha (Contrato de Concesión de Piura), coordinado con
Proinversión, prevé la posibilidad de prorrogar las metas de gestión

La posibilidad de prórroga de las metas de gestión y de la correspondiente
aplicación del factor k de las fórmulas tarifarias constituye una propuesta que
está siendo prevista en el Proyecto de Contrato de Concesión de Piura59.
La cláusula contenida en el Proyecto de Contrato de Concesión de Piura sobre
el tratamiento de la prórroga de las metas de gestión fue coordinada por
SUNASS con PROINVERSION, debido al vacío existente ante la ocurrencia de
hechos que ocasionen la demora en las metas de gestión por causas
imputables y no imputables al Concesionario60.
Es entonces viable la inclusión en el Contrato de Concesión de una cláusula
similar a la coordinada con PROINVERSIÓN en el Proyecto de Contrato de
Concesión de Piura, la cual permita la prórroga de las metas de gestión por
causas no imputables al Concesionario, conforme a lo solicitado por ATUSA, y
establezca el procedimiento respectivo.

58
El factor de ajuste K de la fórmula tarifaria para la etapa inicial determina el porcentaje de los
incrementos tarifarios en el tercer y quinto año de la concesión.
59
Séptima versión del proyecto final del “Contrato de Concesión para la Mejora, Ampliación,
Mantenimiento, Operación y Explotación de la Infraestructura y los Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario en la Jurisdicción de los Municipios Provinciales de Piura y Paita”.
60
Al respecto, cabe precisar que el Contrato de Concesión para las provincias de Piura y Paita
considera la posibilidad de prórroga sin hacer distingo si ésta se solicita por causas imputables o
no. La lógica de esto es que la sanción por incumplimiento de una meta de gestión se da a través
de un procedimiento administrativo sancionador (PAS) y no a través de la tarifa.
Si la empresa no tiene posibilidad de prorrogar las metas de gestión y cumplirlas en un plazo
determinado, no avanzará más en tratar de alcanzarlas ya que se ha quedado sin posibilidad de
lograr el incremento tarifario asociado a estas, lo que claramente perjudica a los usuarios y no
usuarios interesados en que la empresa alcance sus metas de gestión.

75
Sin perjuicio a los resultados presentados en el análisis del modelo de
concesión, y tomando en consideración que El Contrato es solo un elemento
mas en el proceso, somos de la opinión, que de encontrar las partes viable
modificar el Contrato de Concesión, se pueda incluir la cláusula de prórroga de
metas de gestión similar a la coordinada con Proinversión en el Proyecto de
Contrato de Concesión de Piura.

En tal sentido, la propuesta de modificar el Contrato de Concesión presentada
por ATUSA, a fin de permitir la prórroga del cumplimiento de las metas de
gestión cuando exista una causa que no sea imputable al Concesionario,
resulta coherente con el marco normativo vigente, considerando que dicha
posibilidad no estaba contemplada en el Contrato de Concesión y que los
futuros Contratos de Concesión permiten tal posibilidad (Contrato de Concesión
de Piura).

Los detalles antes presentados, nos permiten proyectar algunas pautas a
efectos de interpretar la estructura del modelo de concesión aplicado en
Tumbes, sin embargo un análisis de sensibilidad firme del modelo podrá ser
contrastado con el conocimiento que siga a esta primera experiencia peruana
en concesión de una EPS, lo que permitirá ajustar aún mas los componentes en
el ejercicio modelístico del proceso desarrollado.

Verificación de la Tercera Hipótesis

4.5 Incremento de inversión y cobertura del servicio en el sector

Al contrastar nuestros resultados de la investigación con algunas cifras de
interés sobre estimados de las necesidades de inversión61 diferenciándose en
61
El instituto peruano de economía (IPE), en el año 2001 estimó las necesidades de inversión en
US$ 4,153 MM para alcanzar en 10 años la cobertura de agua (99%) y alcantarillado (94%) en

76
tiempos para alcanzar la meta y las metas de cobertura en si misma; y si
tomamos para nuestro análisis como referencia nuestros resultados de esta
primera experiencia de la concesión de una EPS en el país y la brecha de
inversión en infraestructura de saneamiento para la zona Urbana peruana de
US$ 4, 182 MM (Millones de dólares americanos) estimado en el año 2005 en
el documento “La infraestructura que necesita el Perú”62, sólo Lima requiere
para la EPS SEDAPAL S.A. US$ 2, 369 MM, es decir 56 % del total de
inversiones requeridas proyectadas en las zonas Urbanas del país.
Adicionalmente, podemos ver la concentración de necesidades focalizadas a
modo de ejemplo en el componente de tratamiento de aguas residuales, el
requerimiento de inversiones es del orden de US$ 450 MM que representa el
19% del total que necesitaría SEDAPAL S.A. y lo que significa el 74% del total
(US$ 606 MM) de la brecha de inversión considerada para el tratamiento de
aguas residuales en las zonas urbanas del Perú.
También incluimos el papel de administrador que jugó el Estado Peruano en el
periodo 1996-2006 en la construcción de proyectos de alcantarillado con el
objetivo de mejorar el tratamiento de aguas residuales que costaron US $182
MM en obras sin mayor impacto para Lima, están claramente evidenciadas y
documentadas63; pues se trataría de casos de uso ineficiente de los recursos
del estado (Planta de tratamiento de aguas residuales de San Bartolo e
interceptor norte) que involucra operaciones de endeudamiento externo, al
destinarse recursos públicos a una obra que por diversos problemas de orden
técnico y de gestión, hasta la fecha no entra en funcionamiento.

zonas urbanas; SUNASS, en el año 2006, estimó en US$ 3,776 MM para alcanzar la cobertura
de agua (95%) y alcantarillado (89%) los requerimientos para las zonas urbanas utilizando 22
planes maestros, a partir de los cuales extrapoló los requerimientos para el resto de las EPS y
luego para toda la población peruana. El Viceministerio de Construcción y Saneamiento,en el año
2006, estimó a partir de los mismos estimados de inversión per cápita utilizados por el IPE y
calculados por la oficina de inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas; que ascendía a
US$ 4,063 MM los requerimientos de inversión para cumplir con las metas del Milenio,
involucrando alcanzar tanto la cobertura de agua (88%) y alcantarillado (87%) en zonas urbanas
como a zonas rurales.
62
Considera US$ 1,962 MM para agua potable, US$ 1,614 MM y US$ 606 MM para el tratamiento
de aguas servidas, haciendo el total de US$ 4,182 MM, tomando como fuente a
sedapal,Sunass,VMCS e IPE; dato publicado por la Asociación de Empresas Privadas de
Servicios Públicos del pais, 2005.
63
Prado Blas, J. Propuestas para una Hoja de Ruta del Sistema de Alcantarillado,SUNASS,2006
http://www.sunass.gob.pe/doc/textos/ss_hojaruta.pdf

77
De otro lado, al incorporar los datos presentados en las fichas basadas en los
estudios tarifarios aprobados por SUNASS a diciembre de 2006 en 5 EPS
(SEDAPAL-Lima; EMAPA Huacho-Huacho; Semapach-Chincha; Sedacaj-
Cajamarca y Sedacusco-Cusco) se tiene que las inversiones previstas en
nuevos soles para el periodo 2006-2011 es S/. 2091 MM financiada vía Tarifa y
S/ 1762 MM constituyen las inversiones condicionadas aprobadas al
cumplimiento de metas de gestión; haciendo un total de S/. 3853 MM que es
equivalente a US$ 1215 MM para el periodo.

Esta información se podrá apreciar con un mayor detalle en los cuadros
siguientes que denotan el déficil de Inversiones e Impacto Tarifario.

Tabla N°19 Déficit de Inversiones e Impacto Tarifario

Fichas basadas en los estudios tarifarios aprobados a diciembre de 2006 en las
EPS siguientes, de acuerdo a una tabla integral:

Localidad EPS
Lima y Callao SEDAPAL
Huacho EMAPA Huacho
Chincha Semapach
Cajamarca Sedacaj
Cusco Sedacusco

DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO- SEDAPAL

78
Inversiones Programadas
Agua Potable
Fuente: Estudio Tarifario SEDAPAL S.A. Junio 2006.

Alcantarillado
Tratamiento Aguas Servida
DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO – HUACHO

Sub Total
Inversiones Condicionada
Inversiones Programa
Fuente y Tratamiento de Ag
Huachipa y Ramales
Agua Potable
Tratamiento de Aguas Serv
Alcantarillado 79
DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO – CHINCHA

Inversiones Programa
Agua Potable
DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO- CAJAMARCA

Alcantarillado
Tratamiento Aguas Se
Inversiones Programadas
Sub
A Total
gua Potable
DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO - SEDACUSCO

Inversiones
Alcantarillado Condicio 80
Inversiones Programa
Agua Potable
En ese orden de ideas podemos mencionar a la EPS Tacna, que para poder
cumplir las metas de gestión 2007-2011, deberá invertir S/. 53.2 millones de

Alcantarillado
nuevos soles en este periodo, quedando las demás EPS del país en esta
vorágine de necesidad de millones de dólares para poder aspirar a lograr
coberturas mas no sostenibilidad del servicio que es a lo que debería apuntar la
política de saneamiento del Perú.

Tratamiento Aguas Serv
De las consideraciones expuestas, establecemos que si eventualmente para
cubrir el déficit en las EPS y alcanzar las metas del milenio reduciendo los
déficit de servicios a la mitad en las zonas Urbanas hasta el 201564, se requiere
US$ 3,790 MM. (US$ 1,900 MM para abastecimiento de agua y US$ 1,890 MM

Cusco
para el servicio de Alcantarillado), sin embargo, el proceso histórico del nivel de
ejecución en cuanto a la aprobación del ordenamiento tarifario se refiere y la
ejecución propiamente dicha de las inversiones nos indica que en los últimos

64
Las metas del milenio, contenidas en la Declaración de Milenio – Cumbre del milenio celebrada

Urubamba
por las Naciones Unidas en el año 2000 – fueron designadas como objetivos de desarrollo del
milenio (ODMs). Estos objetivos, sintetizan las metas cuantitativas y los objetivos del monitoreo
del desarrollo humano que deben ser alcanzados entre 1990 y el 2015. En el Planeta se requiere
una inversión anual de 11,300 millones de dólares hasta el 2015 para mejorar el servicio del
agua. Los beneficios económicos de lograr los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM)
mediante una inversión semejante, valdrían siete veces más esa cantidad, alrededor de 80 mil
millones de dólares.

Huaracando
81
veinte (20) años antes de la primera concesión de los servicios de Saneamiento
de una EPS en el Perú, que cubre el periodo 1985 – 2005, las inversiones en
saneamiento fueron de US$ 3,074 MM , tal como se aprecia en la siguiente
gráfica de la Evolución 1985-2005 de Inversiones en Saneamiento, con los
resultados desafortunados en el diagnóstico del sector saneamiento y validados
en el presente documento.

Figura N°3 Evolución 1985 – 2005 de Inversiones en Saneamiento

INVERSIÓN HISTORICA EN SANEAMIENTO

450,000

400,000

350,000
Miles de dólares

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Serie1 28,755 51,837 61,226 48,277 38,771 22,598 48,769 109,095 245,260 291,828 224,617 354,175 392,200 371,715 182,273 167,463 103,988 94,353 83,569

Fuente: SUNASS-PRONAP (1985-1998), SIAF- MEF - SEDAPAL (1999-2003)

Fuente: SUNASS (2003-2005)
La evolución distributiva de las inversiones por quinquenios en el periodo antes
mencionado para el país fue como sigue: US$ 229 MM (US$ 46 MM/año), US$

82
717 MM (US$ 143 MM/año), US$ 1525 MM (US$ 305 MM/año) y US$ 603 MM (US$
120 MM/año), por lo que siguiendo el modelo aplicado por el Estado peruano, se
espera alcanzar niveles de inversión que superen US$ 305 MM/año65. En
particular se tiene como meta invertir US$ 1,308 MM en el sector entre los años
2005 y 2008 (alcanzar US$ 436 MM/año), cifra que incluye préstamos de la
cooperación internacional, asi como recursos propios. Del total, reiteramos que
más del 50% de las inversiones para el periodo correspondería a Lima
asignándole a SEDAPAL US$ 657 MM, cuyo financiamiento provendría de
préstamos y recursos propios. Estas cifras parecerían bastante optimistas, ya
que SEDAPAL sólo tendría asegurados por casi US$ 240 MM hasta el 2007,
dejando a una institución como proinversion con una tarea que aún mantiene
su agenda pendiente con el sector saneamiento66.

4.6 Crecimiento no sostenible de la cobertura del servicio

La continuidad del servicio de agua a nivel de EPS en tumbes era sólo de 6,5
horas al día (cifra que no encaja en el reporte oficial para el periodo en el rango
de 13.9 a 18.1 horas al día). La acumulación aproximada de tres años de
facturación en cartera de morosos (dato que ni por asomo se aproxima a la
cifra oficial de 4.9 a 5.3 meses de morosidad) y el dato de que la EPS operaba
con 67 % de agua no contabilizada (porcentaje que se encuentra fuera del
rango entre 32.2% a 43.9% establecido en el periodo para el agua no
contabilizada).

Una vez realizada el proceso de participación privada, al primer año de
concesión, la empresa Agua de Tumbes S.A. (ATUSA) no solo habría
incumplido con las metas de gestión que establece el contrato de concesión,
tampoco habría realizado las inversiones que hubiesen permitido incrementar
65
En el primer año del Programa Agua para Todos (2007-2008) se invirtió 639 millones de
Nuevos Soles, que es equivalente a US $ 225 MM/año.
66
El director regional para países andinos del Banco Mundial, Marcelo Giugale Precisó que en los
últimos cinco años, el Banco Mundial ha financiado con US$ 1,600 millones un total de 25
proyectos de infraestructura en el Perú, asi mismo precisó que el Perú aún no ha explotado el
mecanismo de las concesiones de proyectos de infraestructura para reducir el déficit que existe
en la actualidad y el Banco Mundial ayudará en brindarle apoyo apara que desarrolle más las
concesiones.

83
las conexiones. A inicios del año 2007, era claro que para el regulador SUNASS
que el operador de la empresa de saneamiento de Tumbes (ATUSA) no había
cumplido con sus compromisos. Incluso se dijo que, de no resolver tal situación,
la empresa podía perder su concesión. Frente este hecho, la empresa propuso
al Ministerio de Vivienda renegociar su contrato; sin embargo, posteriormente
se manejaba la idea de incorporar a un nuevo socio para garantizar la
operación. Al margen de la fórmula que se aplique para sacar adelante esta
primera concesión, siendo fiel a los hechos presentados y demostrados por la
investigación, los indicadores de gestion se elevaron sin perjuicio a que la
empresa concesionaria haya demostrado cumplimiento en las inversiones
previstas. La participación de capitales privados en futuras concesiones son
estimadas en 841 millones de dólares por el programa de participación del
sector privado tal como podemos apreciar en la siguiente Tabla N° 20 :

Tabla N° 20 Programa de Inversión con participación del sector
privado

Empresa Ámbito Inversión
(US $ millones)
EMFAPA TUMBES Región Tumbes 31.41
EPS GRAU Región Piura (Piura y Paita) 1382
SEDAM HUANCAYO Huancayo y distritos 38.63
SEDALIB Región La Libertad (Provincias de 240
Trujillo,Ascope,Virú y Chepén)
EMAPACOP Región Ucayali (Provincia de 143
Pucallpa)
EPSEL Región Lambayeque 250
Total 841
1/ Inversión para los primeros cinco años, y US$ 72 durante todo el periodo de la concesión (30 años)
2/ Inversión para los primeros cinco años.
3/ Inversión para los primeros cinco años, y US$ 110.4 durante todo el periodo de la concesión (30 años)
Fuente: Proinversión y Agua (2005), a Agosto de 2005.
Los cuales permiten establecer algunos alcances para referenciar los niveles de
eficiencia y grado de sostenibilidad de los servicios.

Otros elementos que refuerzan nuestra presunción, son algunos hallazgos que
encontramos al mirar ciertos indicadores de gestión para el periodo de 8 años
comprendido entre 1997 y 2005.

84
Visualizamos entonces por ejemplo que en tanto la Tarifa media se elevó
recuperándose de 1.04 a 1.31 soles/ m3 la cobertura de agua potable se
incremento de 78.1% a 83.7%, la continuidad del servicio de agua subió de 13.9
a 18.1 horas al día; la cobertura de alcantarillado subió de 68.5 a 75.3; la
micromedición se elevó de 23.6% a 46.5% ;el nivel de tratamiento de aguas
residuales ascendió de 12.6 % a 24 % y en tanto que el agua no contabilizada
se incrementó de 32.2% a 43.9%, el nivel de morosidad subió de 4.9 a 5.3
meses y la relación de trabajo se redujo de 0.71 a 0.69.

Al cruzar datos con los levantados en la línea base del proceso de concesión de
Tumbes, se encontró que no compatibilizaban los registros hallados con los
datos reportados en las estadísticas manejadas por el regulador y el sector,
distorsionando la imagen de coberturas y niveles de servicio.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones

85
Se evidencia en el tiempo una inversión insuficiente en la EPS como
generador de la dificultad para alcanzar la cobertura de los servicios de
agua potable y alcantarillado.

En la práctica, a pesar del apoyo técnico y financiero brindado a EMFAPA
TUMBES S.A., éste no pudo superar su situación de inviabilidad financiera e
institucional. Las evaluaciones comprobaron que para cambiar esta situación se
requería financiamiento conformado por endeudamiento externo, recursos del
Tesoro Público y participación privada. Es así que frente a la necesidad
planteada por el Gobierno Peruano, se acordó en las negociaciones
intergubernamentales entre Alemania y Perú, llevadas a cabo en el año 1999,
realizar una nueva evaluación, que demostró que además del tema financiero,
el problema era de la gestión municipal de la EPS. Es por esta razón que en
las consultas intergubernamentales del año 2000 se acordó involucrar al sector
privado en la gestión de la prestación de los servicios de saneamiento como
condición previa para la ejecución de cualquier proyecto a apoyar en el marco
de la Cooperación Financiera Alemana.
La extensión del estudio reporta que la municipalización de los servicios de
agua y saneamiento no ha tenido los resultados esperados; en términos
generales la administración de los servicios de saneamiento muestra
deficiencias y el servicio en Tumbes no fue la excepción.
En general, la cobertura, calidad, cantidad y continuidad del agua suministrada
por la EPS a la población y el nivel de tratamiento de aguas servidas eran
deficientes. La sostenibilidad económica de la mayor parte de las Empresas
Prestadoras de Servicio de Saneamiento (EPS) se encuentra en una situación
delicada pues la tarifa media cobrada no cubre el costo de las empresas.
Por consiguiente esta probado que la falta de inversiones continuas impidió la
ampliación de cobertura de servicios brindados tanto en Tumbes como en otras
EPS del país.

86
El modelo aplicado para el incremento de cobertura en la prestación de
servicios, se sustenta necesariamente en el incremento de las tarifas y al
no haber inversiones eficientes se reduce la capacidad de ampliar la
cobertura.

El marco conceptual del Modelo, se ajustó a un modelo Económico – Financiero
dentro del proceso regulatorio. El regulador revisó la propuesta de solución
técnica elaborada por Proinversión considerando costos eficientes, para
alcanzar todas las metas de gestión asociadas a los servicios de agua y
alcantarillado.
Este modelo utiliza como fuente de información variables sobre las cuales el
regulador posee control (denominadas instrumentos) y las condiciones iniciales
sobre las cuales parte la empresa (denominadas datos base y parámetros) para
que, una vez relacionadas en un proceso lógico, permitan la conformación del
flujo de caja proyectado de la empresa (de donde se obtiene la evaluación
económica de la firma), y de los estados financieros, Balance General y Estado
de Resultados (que permiten evaluar la viabilidad financiera de la empresa).
De esta forma, se determinó que durante el primer quinquenio, el requerimiento
de inversiones ascendería a aproximadamente S/. 100 millones de nuevos
soles, que debía concentrarse en la provincia de Tumbes.
El estudio tarifario se basó en el modelo precitado, mediante el cual se
determinó la fórmula tarifaria y estructura tarifaria a ser aplicadas en el primer
quinquenio de la concesión por la empresa concesionaria de los servicios de
saneamiento en la jurisdicción indicada anteriormente.
Es así que se llegó a determinar que sería necesario aplicar dos incrementos
tarifarios de 6.1% y 6.5% en el año 3 y otro en el año 5, respectivamente.
La estructura Lógica del modelo requirió de Imputs que reflejaban la situación
actual (a esa fecha - 2005) del servicio y de la EPS EMFAPA TUMBES para
realizar las proyecciones focalizándose en los indicadores seleccionados. En
este contexto y de las consideraciones de ineficiencia probadas de las
inversiones y/o inexistencia de las mismas captadas por el indicador relación de
trabajo, permite establecer como una de las causas por las cuales se reduce la
capacidad de ampliar la cobertura del servicio.

87
El proceso de participación privada permite elevar los indicadores en la
prestación de los servicios de saneamiento mejorando la gestión
empresarial sin necesariamente elevar mayores niveles de inversiones

Dentro del proceso de participación se programó que para el primer quinquenio
de la concesión, la meta fué abastecer el 90% de la población durante las 24
horas del día con agua segura. De igual forma, se tiene como objetivo lograr la
colección y el tratamiento adecuado de aguas servidas de cerca del 80% de la
población cuidando el medio ambiente y mejorando así la calidad de vida de la
población en Tumbes.

Según la información registrada en la presente investigación, al primer año de
concesión, la empresa Agua de Tumbes S.A. (ATUSA) no solo incumplió con
las metas de gestión que establece el contrato de concesión, tampoco habría
realizado las inversiones previstas, no obstante, podemos evidenciar en los
datos técnicos firmes presentados, que existe una mejora en la gestión
empresarial traducido en la elevación de los indicadores de la prestación en los
servicios de agua potable y alcantarillado.

La coherencia del modelo de concesión aplicado en la participación del
sector privado facultará construir indicadores para la prestación del
servicio, de gestión empresarial y nivel de inversiones mas adecuados a
la realidad local de cada EPS en el Pais.

El modelo de la primera concesión de una EPS en Perú se encuentra
enmarcado en el programa de Participación del Sector Privado (PSP) que sigue
la línea de los retos planteados en el sector saneamiento.

La solidez del modelo, se puede apreciar en un primer elemento de análisis al
comparar los valores de las metas establecidas con los valores que asumen
estos indicadores en otras empresas o grupo de empresas en Latinoamérica.
Un segundo elemento de análisis de consistencia es en si mismo representa el
Contrato de Concesión de la EPS Tumbes.

88
El organismo regulador al indicar a proinversión que el proyecto de versión final
de El Contrato, no recogía la cláusula tarifaria aprobada por SUNASS incorpora
alguna observación.

Esta modificación hecha por Proinversión a la definición del indicador metas de
Gestión aprobadas por SUNASS para los primeros 5 años de la concesión,
determinó que en el contrato de Concesión, no se incluyera: Agua no
contabilizada, Relación de Trabajo y conexiones activas de agua potable como
valores mínimos que debe alcanzar obligatoriamente el concesionario para los
indicadores de gestión al final de cada año de concesión.

La coherencia del modelo se vio puesta a prueba posteriormente con las
solicitaciones de parte del Concesionario ATUSA para modificar el Contrato de
Concesión,a fin de permitir la prórroga del cumplimiento de las metas de
gestión cuando exista una causa debidamente justificada y que no sea
imputable al Concesionario, lo cual resulta coherente con el marco normativo
vigente, considerando que dicha posibilidad no estaba contemplada en el
Contrato de Concesión de Tumbes y que en los futuros Contratos de Concesión
de otras EPS en el Perú se permitieran tal posibilidad.

Se verifica que ante el incremento de la inversión se produce aumento en
la cobertura de servicios en una EPS, pero cuando esta inversión no es
persistente y se acompaña con una ineficiente gestión empresarial, esta
cobertura no será sostenible en el tiempo.

En los últimos veinte (20) años antes de la primera concesión de los servicios
de Saneamiento de una EPS en el Perú, que cubre el periodo 1985 – 2005, las
inversiones en saneamiento fueron de US$ 3,074 MM , produciendose un
aumento de la cobertura, sin embargo la oscilación pendular de las inversiones
acompañada por las deficiencias empresariales y de gestión de las EPS
devinieron en que la cobertura del servicio no sea sostenible en el tiempo.

89
Lo antes mencionado, es un proceso histórico que nos demuestra el
comportamiento de las inversiones en el Perú y su correlato en nuestros
resultados que validan la presunción que tenía la Dirección Nacional de
Saneamiento67 en el sentido que el manejo operacional y financiero de las EPS
era desordenada y que la mayoría estaba técnicamente quebrada.

Presumimos que si se cumple con el programa de inversiones previstas para
cubrir el déficit en las EPS y alcanzar las metas del milenio aumentando la
cobertura de servicios a la mitad en las zonas Urbanas hasta el 2015; es decir,
invertir hasta llegar a los US$ 3,790 MM requeridos, empezando por US$ 1215
MM68 estimados por el regulador en 5 EPS del país para el periodo 2006-2011,
se producirá un aumento en la cobertura de servicios, pero si se mantiene la
deficiencia en la gestión de las EPS, estos niveles de cobertura seran
insostenibles.

Es mas, si involucramos la comprensión y el dominio de la realidad que
expresan las tendencias de los distintos indicadores presentados en la
investigación, nos muestran una situación altamente preocupante en las zonas
urbanas, 2.8 millones (16%) de personas no tienen acceso al servicio de agua
potable de los 17.3 millones de habitantes asentados en el ámbito de las EPS y
4.3 millones de personas (24.7%) no tienen acceso al servicio de alcantarillado.

Pero los resultados expuestos en las tablas y graficos mostrados, nos prueban
que el acceso real de la población a estos servicios, es absolutamente más
delicado de lo que estas cifras de cobertura oficial promediada revelan. Es así
que en el área Urbana del país, casi una cuarta parte de la población que
cuenta con servicios, tiene agua menos de doce horas al día. La falta de
recursos suficientes para realizar las inversiones en mantenimiento necesarios
han sido determinantes para el deterioro de los sistemas que, al ver cumplido
su vida útil, colapsan con el pasar de los años.

67
Dirección Nacional de Saneamiento. Taller realidad nacional y perspectives del sector, 11 mayo
2004.
68
Incorpora un componente financiado vía Tarifa y el otro la constituyen inversiones
condicionadas aprobadas al cumplimiento de metas de gestión.

90
Tomando en cuenta los indicadores presentados en el presente documento:
cobertura, continuidad del servicio de agua potable, entre otros, el servicio real
proporcionado esta en desventaja frente a las cifras oficiales que se presentan
promediadas como en buen estado de conservación de los servicios. La
incomodidad que representa la discontinuidad del servicio de agua para el
usuario no solamente esta en la lógica disconformidad, sino que se eleva los
riesgos de contaminación del agua tanto en las redes por la existencia de
eventuales conexiones cruzadas o ya sea el caso que el agua esté
almacenada, esto sin mencionar el acceso restringido al servicio en caso de
emergencias como incendios y la falta de presión en edificaciones altas.

Recomendaciones

Para expandir el acceso a servicios de agua y saneamiento de buena
calidad para los actuales y futuros usuarios, garantizando al mismo
tiempo que estos servicios sean accesibles, eficientes y sostenibles.

 Promover la Participación del sector privado en Saneamiento

Fortalecer al regulador de los Servicios de Saneamiento

Tanto el sector como el regulador juegan papeles fundamentales en el
proceso de convocatoria al sector privado. El ámbito de acción del
regulador es primariamente la fijación del precio y de la calidad del
servicio (tanto del agua misma como del suministro). Durante el proceso
de concesión, la presencia del regulador es imprescindible aún desde el
inicio del proceso de convocatoria al inversionista privado. La relación de
largo plazo se establece con la presencia del regulador, por lo que a
nuestro entender debería fortalecer su presencia durante el proceso
previo a la adjudicación misma de la concesión; teniendo en consideración
que mientras quien condujo el proceso mismo, (como fue
PROINVERSION en el caso de Tumbes), ya no tendría ninguna
participación ulterior en el desempeño de la EPS, luego de firmado el

91
contrato69, el regulador es el llamado entonces a velar por los intereses de
largo plazo de los consumidores. Dos razones confluyen para explicar la
importancia de la existencia de un regulador en los procesos de
convocatoria a la inversión privada en servicios públicos. De un lado, está
el carácter enterrado de los costos que el inversionista privado debe
comprometer para cumplir con los objetivos por los cuales se le convoca.
De otro lado, está la importancia del agua para la salud y la vida de las
personas, por lo que se convierte en un servicio público cuya probabilidad
de captura política es sumamente alta. Asimismo, la especificidad de los
activos es un factor muy relevante en el servicio público del sector
saneamiento, lo que eleva los riesgos para la participación del sector
privado y los costos de transacción. La demanda es más inelástica que
para el resto de servicios públicos, lo que incentiva a las empresas a
aplicar altos márgenes sobre costos marginales, provocando la necesidad
de una estrecha supervisión por parte del regulador.
En estos contextos, se requiere un regulador independiente y autónomo,
que garantice que la inversión no será expropiada y que los consumidores
podrán acceder al servicio a niveles de calidad acordes a la tarifa
sostenible que están pagando.

Separar el rol político de la función empresarial y de gestión de las EPS

La grave situación que se encuentra el sector saneamiento, entre otras70,
obedece a la interferencia política que determina una tendencia
decreciente de las inversiones y una gestión ineficiente de las EPS.

69
Según interpretación propia de PROINVERSION de la legislación vigente.
70
Insuficiente Cobertura de Servicios de agua, saneamiento y tratamiento de aguas
residuales;Mala Calidad de la prestación de servicios que pone en riesgo la salud de la
población;Deficiente sostenibilidad de los sistemas construidos;Tarifas que no permiten
cubrir los costos de inversión, operación y mantenimiento de los servicios;El tamaño de los
mercados bajo responsabilidad de las EPS no garantiza una buena gestión, no permite
economías de escala ni viabilidad financiera;Debilidad institucional y financiera;Recursos
Humanos en exceso, pocos calificados y con alta rotación en las EPS.

92
De acuerdo con la Ley General de Servicios de Saneamiento, el
otorgamiento del derecho de explotación de los servicios de saneamiento
corresponde a las municipalidades provinciales. Respecto de la titularidad
de las acciones de las EPS municipales, ésta corresponde a la
municipalidad provincial y a las municipalidades distritales, según la
distribución de la población. En cuanto a las EPS públicas, el titular es el
Gobierno Nacional. Ahora bien, los alcaldes, como autoridades políticas,
tienen intereses y objetivos que no necesariamente se basan en criterios
técnicos. En ese sentido, cuando el marco normativo vigente les otorga la
titularidad de las acciones de las EPS, se pone en riesgo la prestación de
los servicios de saneamiento a la población, toda vez que los factores
políticos pueden afectar las decisiones que deberían ser tomadas bajo
criterios netamente técnicos.
La experiencia indica que limitar la interferencia política en la gestión de la
EPS es imprescindible para que éstas desarrollen el proceso de
aprobación tarifaria que da la viabilidad a las empresas y que permiten la
participación de la inversión privada, con lo cual redundaría en la mejora
de los servicios de saneamiento en el país.
Cada alcalde distrital (miembro de la Junta General de Accionistas) tiene
sus propios incentivos, a modo de ejemplo, citaremos el caso de la
decisión de aprobación tarifaria donde se debería subir las tarifas en
Arequipa71 para incrementar la cobertura de agua potable y alcantarillado,
los alcaldes de los distritos que no reciben estos servicios estarán a favor,
mientras que los alcaldes de los distritos que sí los reciben tendrán una
posición contraria.
Otro ejemplo de incentivos encontrados entre los propietarios de las EPS
lo constituye el siguiente proceso avanzado de participación del sector
privado en los servicios de saneamiento iniciado en el departamento de
Piura, en el cual los alcaldes provinciales de Talara y Sullana decidieron
no participar, por lo que la EPS Grau debió ser escindida para hacer
viable y continuar dicho proceso.

71
Prado B. J. De las tarifas y los sin agua. Diario Arequipa al Día. Pg. 11 del 30/11/2005.

93
Es en ese sentido, la imperioza necesidad de separar el "rol político" de la
función netamente empresarial y de gestión de las EPS, a fin de que se
les permita un funcionamiento eficiente de las mismas, libre de
interferencias. Para ello, la presencia de la sociedad civil con participación
real es necesaria pues ésta se refleja en una gestión transparente y en un
adecuado esquema de gobernabilidad corporativa, que evita que las
decisiones de la empresa se vean influenciadas por decisiones de
carácter político.

Definir los roles en la convocatoria a la Participación del Sector Privado

La convocatoria a la participación del sector privado requiere de una
coordinación estrecha y alineación de objetivos con el resto de entidades
del sector público con injerencia directa en el sector de servicios de
saneamiento.
En la medida que la función de promoción está claramente asignada al
ente rector del sector, es decir, hoy al Ministerio de Vivienda, Construcción
y Saneamiento, éste tendría que liderar el proceso de promoción de la
inversión, en estrecha coordinación con PROINVERSION72 y las
municipalidades.
En cuanto a las empresas municipales y públicas, es pertinente
preocupamos por su gestión, pues los indicadores señalan que ésta es
deficiente.
Este problema obedece a la existencia de un marco institucional que
determina la interferencia política en su gestión, lo que genera que en la
toma de decisiones tiendan a primar los intereses políticos sobre los
criterios técnicos. La inversión estatal en las EPS públicas debería estar
condicionada a metas de productividad y compromisos técnicos fijados y
supervisados por el regulador dentro de los procesos tarifarios. Esto
permitirá optimizar el uso de los escasos recursos públicos y avanzar en
adquirir la sostenibilidad de los servicios.

72
http://www.proinversion.gob.pe/default.asp

94
Consolidar el sistema de indicadores de gestión, de tal modo que permitan
regular y supervisar la actuación de las EPS concesionadas

Para promover la participación de capitales privados en futuras
concesiones, es de imperiosa necesidad la de registrar la realidad de la
situación de la EPS en el país, de tal modo que sea factible monitorear los
reales progresos alcanzados por los servicios concesionados.
Esta acción permitirá la uniformización de las definiciones, procedimientos
de cálculo e interpretación de los resultados, de tal manera que se genere
una mayor predictibilidad en la actuación del regulador y se posibilite un
mejor conocimiento del sector, haciendo la información comparable, de tal
modo que sea factible establecer un mecanismo de competencia
comparativa.
La evaluación del actual sistema de indicadores de gestión refleja algunos
temas importantes en los que se requiere mejoras para la referida
modernización y perfeccionamiento. De tal forma que los intereses de las
EPS y los usuarios de los servicios estén equilibrados, garantizando una
adecuada calidad en los servicios a precios que reflejen el costo eficiente
de la prestación de los mismos lo que redundará en la sostenibilidad de
las Tarifas y por consiguiente en la sostenibilidad del servicio.

Evitar duplicidad de funciones al establecer metas de gestión

El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de los Convenios de
Administración por Resultados (CAR), establece metas de gestión anuales
a las EPS. Los indicadores incluidos en los CAR no son establecidos en
coordinación con el organismo regulador SUNASS, lo cual constituye una
duplicación de funciones, ya que el organismo regulador también
establece por su parte metas de gestión anuales coherentes con las
fórmulas tarifarias que aprueba.

95
Para superar este impase, se propone que las inversiones a realizar por la
EPS, que son consideradas para la determinación de la tarifa, al margen
del proceso de aprobación tarifaria y los indicadores que puedan incluirse
en las fórmulas que se concreten73; es necesario armonizar el Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el proceso regulatorio. Para ello es
importante que el regulador, en coordinación con el Ministerio de
Economía y Finanzas evalúe una propuesta de integración del SNIP con
el proceso de fijación tarifaria.

Las tarifas por los servicios de agua potable y alcantarillado deben incluir
el componente ambiental para promover la sostenibilidad del servicio a la
población

Actualmente los lineamientos para el Reordenamiento de las Estructuras
Tarifarias74establecen que la tarifa que pagan los usuarios debe reflejar el
costo razonable o eficiente de prestar el servicio de agua potable y
desagüe, y deben reflejar subsidios cruzados equitativos. Según esto, la
tarifa debe tener un cargo fijo y un cargo variable, eliminando los
“consumos mínimos”. Asimismo, deberá existir una tarifa por agua potable
y otra por desagüe, y ambas deben reflejar el costo razonable o eficiente
de cada servicio. Igualmente, serán eliminadas las tarifas diferenciadas
según nivel de consumo, de modo que el valor de cada metro cúbico será
el mismo dentro de una misma categoría de usuario, sin tomar en
consideración cuántos metros cúbicos se consuman.
En este contexto, las tarifas serán establecidas en función a una política
de subsidios cruzados que implicará la existencia de dos tipos de
usuarios:

73
EPS con fórmula tarifaria aprobada: los indicadores necesariamente podrían incluir los
valores determinados en las Metas de Gestión aprobadas por el regulador para el periodo
correspondiente. EPS sin fórmula tarifaria aprobada: los indicadores a incluir en los CAR
puedan tener como objetivo fomentar la mejora en la gestión de la EPS, la eficiencia en el
uso del recurso y el incremento de la cobertura de los servicios.

74
Resolución de Consejo Directivo N° 036-2005-SUNASS-CD Publicada en el Diario
Oficial El Peruano el día 17 de noviembre de 2005

96
Los que reciben el subsidio: Serán sólo a los usuarios en la categoría
social y doméstica, de ésta sólo la subcategoría correspondiente al
consumo mínimo necesario para cubrir de manera razonable las
necesidades básicas; y los que otorgan el subsidio: Serán todos los
demás usuarios (categorías doméstica por encima del referido mínimo,
estatal, comercial e industrial).
Además debería estar pensado que las tarifas podrán tomar en cuenta la
capacidad de pago de la población.
A partir del 12 de Agosto de 2006, con la Ley N° 28870, el regulador pasa
a ser la autoridad que aprueba las tarifas y el directorio de las EPS es el
encargado de aplicarlas.
Adicionalmente, se debería incorporar los costos que demandan los
procesos de incremento de contaminación, la conservación y manejo de
las cuencas, y los demás costos asociados a los servicios ambientales, a
los efectos de lograr el aseguramiento del servicio eficiente a los actuales
y futuros usuarios, elevando el nivel de aceptación de la ciudadanía, que
ésta entienda la necesidad de desarrollar infraestructura necesaria y que
ello sólo es viable a través de un financiamiento sólido sustentado en una
tarifa sostenible que involucre el componente ambiental.

 Unificar criterios para aplicar el control de las inversiones en Saneamiento

El principio que debiera primar en el marco de un sano control, es no limitar las
inversiones en saneamiento con procesos que pudieran generar retrasos y
duplicación de esfuerzos.

El contrato debe estar bien definido juntamente con las bases (más aún en
concesiones donde se requiere el aval del Estado), para evitar que aparezcan
solicitudes para adjuntar adendas, las cuales en ningún caso son en beneficio
del país, generalmente se dan porque el concesionario quiere algún beneficio
que no logró en el momento en que hizo la propuesta, salvo por circunstancias
impredecibles al momento de firmar el contrato.

97
Por ello suscribimos la posición que plantea la menor cantidad de adendas
posibles en los contratos de concesión es mejor para las partes, y para eso es
necesario evaluar bien los contratos.

Para mejorar el marco normativo de las inversiones

 Aplicar y cumplir75 las leyes que regulan el sector saneamiento

Además de modernizar el abastecimiento de servicios de agua y saneamiento,
es esencial contar con un marco normativo donde se representen
correctamente los intereses tanto de los consumidores como de los
inversionistas y el Estado. Es necesario formular un marco normativo que
mejore la eficiencia económica, estimule la inversión, limite la posición
monopólica del sector de saneamiento y promueva la participación del sector
privado y de la comunidad en general. La reforma institucional, directrices
claras y un proceso transparente beneficiarán a las economías de las regiones
del país y reducirán el nivel del gasto público.
Existe una normativa que impide a las Empresas Públicas de Saneamiento
(EPS) tomar financiamiento para sus inversiones si antes no han firmado
contratos de explotación con las municipalidades y no se comprometen a
presentar su plan maestro optimizado, dos exigencias que el regulador ha
tratado de obligarlas a cumplir sin marcado éxito hasta el día de hoy.

75
La aplicación y el cumplimiento de las normas de saneamiento, lo definimos como el proceso
mediante el cual la autoridad, en cualquiera de sus niveles (nacional, regional o municipal) realiza
un acto potestativo imparcial, que tiene como objetivo que los responsables de las actividades
reguladas por las normas ambientales en el sector saneamiento acaten las mismas.
La aplicación y el cumplimiento de las normas ambientales suponen una actitud activa por parte
del estado, un "hacer cumplir las normas" o "hacer eficaz el orden jurídico", y se basa en la
legitimidad, efectividad y ejecutoriedad de la norma. En este sentido, el Poder Ejecutivo actúa
prioritariamente, a través de la aplicación de las leyes y la promulgación y aplicación de normas
administrativas. El Poder Judicial actúa aplicando la legislación vigente en la resolución concreta
de controversias; y, el Poder Legislativo, en la sanción de instrumentos legales ambientales
adecuados. Existe, asimismo, un rol básico de la ciudadanía relacionada con el deber de impedir
la violación de la ley o su incumplimiento, el derecho a demandar el cumplimiento del orden
jurídico a las autoridades y el derecho a participar en el procedimiento de elaboración y aplicación
de las normas.

98
A esto hay que agregar el cúmulo de normas ambientales existentes76, entre las
que se encuentran las referidas al sector saneamiento, con la prestación de
agua potable y alcantarillado y obras de saneamiento, su incumplimiento
además de generar ingentes pérdidas al país77, ocasiona conflictos sectoriales y
regionales.
A fin de evitar estos conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre
recursos naturales, como es el caso de la tenencia, propiedad y el uso del
agua, la legislación peruana propuso usar mecanismos de coordinación
intersectorial, el registro público de concesiones y otros derechos sobre los
recursos naturales y encargó a las leyes especiales determinar la prelación de
derechos, los procedimientos e instancias administrativas para la resolución de
conflictos sobre la gestión de recursos naturales, igualmente, estableció la
obligación de supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales.
Es pues importante tener mejoras en las normas para la Gestión de los
Recursos Hídricos, (que en el Perú se desarrolla actualmente en torno al sector
agrario), es necesario que producir una Ley general de aguas o el nombre que
se le quiera dar al dispositivo legal que aliente un enfoque integral orientado a
la coordinación de las intervenciones para el aprovechamiento multisectorial del
agua, al ser considerado como un bien económico, social y ambiental, cuyo
manejo debe basarse en los criterios de eficiencia, equidad y sostenibilidad.
De no ser así, la ecuación es sencilla, tal vez se continúe por la senda de
ineficiencias manteniendo los incentivos perversos generados por el desorden e
incumplimiento de normas ambientales de saneamiento o en su defecto haya
un cambio sustantivo que obedezca a un marco normativo estable que
garantice los derechos del concesionario y que señale claramente sus
obligaciones y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento y que no
pueda ser modificado unilateralmente o sin una justificación clara sin consenso
de las partes, bajo el argumento de alto riesgo de corrupción en las

76
A inicios de 2001, a las 4,570 normas existentes hasta 1995; se sumaron otras más que
pertenecen a los gobiernos locales de 194 provincias y 1 828 distritos, en el marco de la
“autoridad sectorial competente”. Prado Blas, J., Pragmatismo Jurídico de Leyes Ambientales en
Peru, UNALM, 2004.
77
El informe del Banco Mundial del año 2003 sobre Perú, reveló que durante los últimos 15 años
el costo de la degradación ambiental ascendería a 8 mil millones de soles/año que representa el
4% de su PBI.

99
concesiones realizadas, caso contrario iría en contra de la competitividad del
país para atraer inversiones en el sector saneamiento
 Formar conciencia participativa ciudadana en la sanción
de las leyes para el sector saneamiento

Introducir en todos los niveles de educación formales y de extensión, el
saneamiento como parte del derecho y deber de la persona en la sociedad
peruana. Los ciudadanos deben tener conocimiento de los problemas que
afronta y deben ser capacitados y preparados a fin de partícipar de las
soluciones en su espacio geosocial. Para ello es de vital importancia garantizar
el acceso a la información pública, a los efectos de conocer, cumplir y hacer
cumplir las normas vigentes sobre saneamiento. Los usuarios deberían tener
una participación activa en las campañas de educación sanitaria en agua y
saneamiento.

Para mantenerse al nivel de los estándares internacionales la calidad de
los servicios de agua potable y alcantarillado, debiendo proteger el
medioambiente.

 Introducir una cultura de agua que sirva de plataforma para alcanzar el
desarrollo sostenible en la gestión y manejo responsable del agua.

Para poder estar a la par con los estándares internacionales de la prestación de
los servicios de saneamiento, lo primero que necesitamos contemplar, es que
en el desierto costeño donde se localiza la mayoría de peruanos y en las
cuencas del país donde escasea el agua, debemos aprender a manejar el agua
y por consiguiente el agua residual tal como lo hicieron las culturas que
florecieron en los mismos espacios hace miles de años.
Tanto el Estado, EPS y usuarios, debemos asumir comportamientos éticos
respecto al agua. El agua siendo un bien social, económico, ambiental y
Político, es indispensable para la vida y el desarrollo humano, por ello es parte
constitutiva e inherente al derecho de la conservación y preservación de la
salud y calidad de vida humana; es preciso asumir comportamientos éticos

100
(similar a la cultura de oasis donde el agua también es escasa y manejada con
responsabilidad compartida) para hacer aplicables los derechos y deberes
respecto al agua. Los principios de prevención, contaminador-pagador,
precaución, etc. seguirán siendo ineficaces en nuestro medio y se mantendrán
los conflictos por el uso del agua, si es que nuestra sociedad misma no cumple
con las normas éticas para llevar un manejo responsable del agua.

 No subordinar la jurisdicción de las áreas de Servicio de las EPS a la División
Política Territorial del Perú, incorporando en el cambio de modelo de gestión un
enfoque sistémico de manejo de cuencas para el sector saneamiento

Dos años antes, el año en que se dio la primera concesión de una EPS en Perú
y específicamente a fines del año 2005, el país tenía una población total de
27.2 millones de habitantes78, de los cuales 19.7 millones vivían en zonas
urbanas; políticamente, el país está dividido en 24 departamentos que, a su
vez, se subdividen en 195 provincias y 1,833 distritos79. De los 1,833 distritos
del Perú, en 1,504 de ellos los servicios de saneamiento eran prestados por las
municipalidades, juntas administradoras de servicios de saneamiento u otras;
mientras que en 329 distritos80 estos servicios son prestados por EPS
supervisadas por la SUNASS.
Figura N°4 Ámbito de servicio de las EPS

Nota: INEI carece de información censal para (LAURICOCHA y YAROWILCA en Huánuco,CHUPACA en
78
Datos obtenidos
Junín,GRAN HIMUdel yCenso
VIRU2005
en LadelLibertad
InstitutoyNacional
SECHURA de Estadística
en Piura e Informática – INEI.
79
Datos obtenidos
Fuente: INEI del Censo 2005 del Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI.
80
Datos obtenidos de la Gerencia de Supervisión y Fiscalización de la SUNASS

101
Fuente: Sunass
En la actualidad, pese a los esfuerzos y avances en descentralización,
desconcentración y regionalización del país, la atomización de la prestación de
los servicios de saneamiento persiste.
Si cada EPS tuviera un ámbito regional y el único propietario fuera el gobierno
regional correspondiente, los problemas de incentivos diversos y contrapuestos
podrían atenuarse. Además, el ámbito regional de la EPS permitiría el
aprovechamiento de economía escala en su gestión reduciendo los gastos
administrativos, operativos y eventualmente de ser posible técnicamente en los
operativos de servicio.
El tema del agua forma un sistema en la persona humana con salud y
saneamiento, por ello no es solo potestad del ministerio de saneamiento, todos
los organismos que tengan que ver directa o indirectamente con el agua, salud
y saneamiento ( sector salud, agricultura, minería, pesquería, etc),regiones,
Municipalidades y sociedad civil en general que se encuentran comprometidas
con su localidad bajo una consecuente política de descentralización de las
economías y del desarrollo humano , deben fomentar la formación de una
sólida estructura de recursos humanos y administrativa con capacidades de
ordenamiento territorial y planeamiento de las ciudades con saneamiento, que
incluya un marco legal integrado, sin multiplicidad de autoridades competentes,
comprendiendo supervisión,control, vigilancia y sanción; para de esa manera
poder manejar equilibradamente en macro regiones naturales y cuencas
hidrográficas las aguas y el saneamiento.
Por ello consideramos que las poblaciones que se encuentran en esta nueva
jurisdicción de las EPS pueden acceder a mejorar sus condiciones de
saneamiento si es que además se manejan empresarialmente, por ello los PMO
deben ser considerados como una herramienta a ser coordinada con todos los
estamentos del estado y de consulta obligatoria en especial por todos los
mecanismos financieros que accedan las EPS. Lo cual permitirá mejorar la
política y programación de inversiones, priorizando inversiones en proyectos
técnicos y necesarios para una determinada cuenca y realidad del país.

102
En este esquema, la participación privada en las EPS y en el sector
saneamiento, además de proveer de nuevos recursos financieros puede
generar externalidades positivas a la economía (efecto multiplicador de las
inversiones, mejora en la competitividad de la economía, mejora en el bienestar
de la sociedad, etc.), asimismo puede liberar recursos públicos para la
asignación a otros sectores, como es la educación a fin de mantener una
cultura del agua en la población y proteger el medio ambiente. Por lo tanto, a
nuestro juicio, establecer entidades no subordinadas a las clásicas
demarcaciones políticas se constituye en un elemento clave que beneficiará al
sector. Con la aplicación del modelo donde el estado participe en los lugares
donde no intervenga la empresa privada y optar que el mercado regule la
participación de las inversiones privadas en el monopolio natural que implica el
saneamiento, contemplando un orden económico, basado en el cumplimiento
de los PMO, tarifas adecuadas y donde exista las reglas de transacciones
económicas claras , estables y exista las condiciones para fomentar la inversión
privada y esta participe sin mayores riesgos que las normales existentes
internacionalmente, sólo así se podrá alcanzar niveles de servicio comparados
con países desarrollados, de esta forma el nivel de la discusión se trasladará a
perfeccionar contratos de servicios, mejorar niveles de atención a los usuarios,
efectores de calidad y competitividad, etc.

 Fomentar una plataforma de diálogo e interacción entre el sector público y el
privado que posibilite una mayor dinámica en los procesos de participación del
sector privado.

El ente rector en el país planteó la realización de alianzas estratégicas Público
Privadas como una de las alternativas para el desarrollo del sector
saneamiento. Es así que en el Plan Nacional de Saneamiento y Vivienda 2006-
2015, plantea la promoción de alianzas público-privadas y la ampliación de la
cobertura de agua, con la finalidad de incrementar el acceso de mas peruanos
al agua potable del actual 76% hasta un 82% para el 2015; además que para
cumplir las metas del milenio (reducir el número de familias que no tienen agua)

103
se requieren inversiones por aproximadamente US$ 4,000 millones. Es así, que
sostenemos que, el tema programático no debe reducirse a objetivos
coyunturales para elevar coberturas81, como ha sido la forma tradicional de
pasar el lapso que dura el mandato de los gobiernos, ya sea este nacional,
regional o local. Todo esto de cara a otras concesiones en marcha, como la
concesión del servicio municipal de agua y saneamiento de Piura y Paita, entre
otras82.

Para finalizar, debemos manifestar que se debería incorporar los costos que
demandan los procesos de incremento de contaminación, la conservación y
manejo de las cuencas, y los demás costos asociados a los servicios
ambientales, a los efectos de lograr el aseguramiento del servicio eficiente a los
actuales y futuros usuarios, elevando el nivel de aceptación de la ciudadanía,
que ésta entienda la necesidad de desarrollar infraestructura necesaria y que
ello sólo es viable a través de un financiamiento sólido sustentado en una tarifa
sostenible que involucre el componente ambiental. Asimismo, sostenemos
enfáticamente que el proceso de una concesión no acaba con la suscripción del
contrato, sino que el mismo continua hasta lograr el equilibrio armónico de la
prestación del servicio, siendo la tarifa sostenible solo uno de los elementos a
alcanzar, y es condición indispensable para hacer atractiva la participación del
sector privado; también sostenemos que es posible cumplir en el Perú con los
compromisos internacionales suscritos por el País y alcanzar las metas
previstas en el 2015, y esperamos haber aportado con el presente trabajo para
dar luces sobre un tema tan polémico como es el caso de la concesión de los
recursos naturales y específicamente del servicio de abastecimiento de agua
potable y alcantarillado para consolidar una posición generacional que sabemos

81
Es imprescindible atender a las poblaciones del país que carecen de agua para consumo
humano sin descuidar el perjuicio que les causa dar agua sin el respectivo alcantarillado y el
tratamiento de las aguas residuales.
82
Está próximo el otorgamiento de la buena pro para la concesión del proyecto Huascacocha
(Marca IV), destinada a ampliar el abastecimiento del volumen de agua que tiene que procesar la
planta de La Atarjea, en Lima.

104
es de largo aliento pero que induce inexorablemente a realizar cambios
estructurales en el sector saneamiento para bien de los peruanos todos.
BIBLIOGRAFIA

La información citada en el desarrollo de la presente Tesis, fue recopilada de la
fuente bibliográfica siguiente:

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111
ANEXOS
Anexo 1: Marco Legal

Fecha Norma Descripción
24 Feb. 1902 Código de Aguas Primera norma republicana sobre el Agua
05 abr. 1944 Resolucion Suprema Los concejos municipales de los lugares en que
existan sistemas de dotacion de agua potable y
de desagüe no concederán licencias para la
utilización de casas habitación u otro tipo de
construcción, sino cuando estas tengan
instaladas las respectivas redes de conexión.
06 Dic. 1948 Resolución Suprema Nº No se autorizaran construcciones en las zonas
701 que carezcan de servicios de agua y desagüe.

14 Jun. 1949 Resolución Suprema Nº Se prohíbe el otorgamiento de licencias de
41 construcción en las zonas carentes de servicios
de agua y desagüe
29 Nov.1960 Decreto Supremo N°28- Reglamento desagües Industriales
60-ASPL
24 Jul. 1969 Decreto Ley Nº 17752 Ley General de Aguas
12 Dic.1969 Decreto Supremo Nº 261- Reglamento de Títulos I, II, y III del D.Ley Nº
69-AP 17752
20 Feb. 1970 Decreto Supremo N° 41- Complementación del reglamento del Título III
70-A del D.Ley Nº 17752
12 Jul.1979 Constitución política del Transforma el Ordenamiento legal ambiental. Sin
Perú embargo ratifica que todos los recursos naturales
pertenecen al Estado, repitiendo la Constitución
de 1933 en este aspecto.
19 Ago.1983 Decreto Supremo Nº 029- Establecen normas para lograr eficaz control y
83-SA efectividad en el uso de aguas servidas con fines
de irrigación
09 Jun. 1984 Ley Nº 23853 Ley Orgánica de Municipalidades
18 Abril 1990 Decreto Legislativo N° Ley de Organización y Funciones del Ministerio
584 de Salud
08 Abr. 1991 Decreto Legislativo N° Código Penal
635
1 Ago. 1991 Decreto Legislativo N° Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector
653 Agrario, modifica aspectos sustanciales de la Ley
General de Aguas.
23 Oct. 1991 RM N°293-91-VC-9600 Norma S.100 - Infraestructura Sanitaria para
Poblaciones Urbanas.
30 Oct. 1991 Decreto Supremo Nº 170- Declaran de necesidad urgente la ejecución de
91-PCM acciones de emergencia destinadas a la
evacuación de aguas servidas….y educar a la
población.
07 Nov. 1991 Decreto Legislativo N° Ley de Promoción a la Inversión Privada en el
697 Campo del Saneamiento

112
13 Nov. 1991 Decreto Legislativo N° Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión
757 Privada.
13 Nov. 1991 Decreto Legislativo N° Ley de Promoción de la Inversión Privada en la
758 Infraestructura de Servicios Públicos.
17 Nov. 1992 Decreto Supremo 189-92- Reglamento de las Inversiones Privadas en
PCM Obras de Infraestructura y en Servicios Públicos.
19 Dic. 1992 Decreto Ley N° 25965 Crean la SUNASS
30 Dic. 1992 Decreto Ley N° 26162 Ley del Sistema Nacional de Control
1993 Constitución Política del Entra en vigencia, tomando un nuevo giro
Perú ambiental.
24 Jul. 1994 Ley N° 26338 Ley General de Servicios de Saneamiento
27 Oct. 1994 Decreto Supremo 024-94- Reglamento de la Ley General de la
PRES Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento.
28 Ago. 1995 Decreto Supremo N° 09- Reglamento de la Ley General de Servicios de
95-PRES Saneamiento
23 Ago. 1996 Decreto Supremo N° 015- Modifican Artículo del Reglamento de la Ley
96-PRES General de Servicios de Saneamiento
27 Ene. 1997 RM N°048-97-MTC-15.VC Norma S.090 - Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales.
May. 1997 Ley Nº 26786 Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para
Obras y Actividades
26 Jun. 1997 Ley Nº 26821 Ley Orgánica para el Aprovechamiento
Sostenible de los Recursos Naturales. Establece
que todos los recursos naturales son propiedad
de la Nación y se regula las posibilidades y
formas en que los particulares pueden acceder al
uso de los recursos naturales, una de ellas es la
concesión de recursos naturales.
20 Jul. 1997 Ley Nº 26842 Ley General de Salud
19 Set. 1998 Decreto Supremo N° 013- Modifican y precisan disposiciones del
98-PRES Reglamento de la Ley General de Servicios de
Saneamiento
Jun. 2000 Ley Nº 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
29 Jul. 2000 Ley Nº 27332 Ley Marco de los Organismos Reguladores de la
Inversión Privada en los Servicios Públicos
20 Feb. 2001 Decreto Supremo N° 017- Reglamento General de la Superintendencia
2001-PCM Nacional de Servicios de Saneamiento
11 Abr. 2001 Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento Administrativo general
16 Ene. 2002 Ley Nº 27631 Ley que modifica el literal c) del Artículo 3 de la
Ley Nº 27332
Marz. 2002 Ley Nº 27680 Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV
del Titulo IV sobre Descentralización
27 Marz. 2002 Ley N° 27701 Ley para garantizar la concordancia normativa
entre procesos de privatización y concesiones
con la legislación regulatoria
04 Abr. 2002 Decreto Supremo N° 023- Modifican el Reglamento General de la
2002-PCM Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento
Jun. 2002 Ley Nº 27783 Ley de Bases de la Descentralización
Jul. 2002 Ley Nº 27779 Ley Orgánica que modifica funciones de
Ministerios y crea el Ministerio de
Vivienda,Construcción y Saneamiento
Jul. 2002 Ley Nº 27792 Ley de Organización y Funciones del Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento
Set. 2002 Decreto Supremo N° 002- Reglamento de Organización y Funciones del
2002-VIVIENDA Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento

113
Oct. 2002 Decreto Supremo N° 157- Aprueba el Reglamento de la Ley, del Sistema
2002-EF Nacional de Inversión Pública
Nov. 2002 Ley Nº 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y sus
modificatorias

1 Ene. 2003 Ley N° 27902 Modifica la Ley Orgánica de los Gobiernos
Regionales N° 27867, contempla la posibilidad
de que los gobiernos regionales asuman la
facultad de los gobiernos municipales en los
casos cuando las EPS estén en insolvencia y se
ponga en riesgo la continuidad en la prestación
de los servicios.
May. 2003 Ley Nº 27972 Ley Orgánica de Municipalidades
20 Feb. 2005 Decreto Supremo N° 007- Modifican los Arts. 28° y 31° del D.S. N° 09-95-
2005-VIVIENDA PRES, Reglamento de la Ley General de
Servicios de Saneamiento
30 Abr. 2005 Decreto Supremo N° 008- Modifican Reglamento de la Ley General de
2005-VIVIENDA Servicios de Saneamiento
11 Jun. 2005 Decreto Supremo N° 042- Aprueban Reglamento de la Ley N° 27332, Ley
2005-PCM Marco de los Organismos Reguladores de la
Inversión Privada en los Servicios Públicos,
modificada por la Ley 28337
06 Ago. 2005 Decreto Supremo N° 016- Efectúan modificaciones al Reglamento de la Ley
2005-VIVIENDA General de Servicios de Saneamiento
15 Oct. 2005 Ley N° 28611 Ley General del Ambiente. Otorga diversas
facultades al Sector saneamiento, en materia de
regulación y supervisión para prevención y
minimización de riesgo al ambiente a causa de
las actividades del sector.
01 Dic. 2005 Decreto Supremo N° 023- Aprueban el Texto Único Ordenado del
2005-VIVIENDA Reglamento de la Ley General de Servicios de
Saneamiento, Ley N° 26338.
22Marz. 2006 Ley N° 28696 Modificatoria de la Ley General de Servicios de
Saneamiento
12 Ago. 2006 Decreto Supremo N° 020- Declaran en estado de emergencia la
2006-VIVIENDA infraestructura para la prestación de servicios de
saneamiento de acuerdo a lo establecido en el
Artículo 54° de la Ley General de Saneamiento,
Ley N° 26338
12 Ago. 2006 Ley N° 28870 Ley para optimizar la gestión de las Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamiento. Para
adoptar el esquema de gobierno corporativo en
las EPS, y así separar al Gobierno Municipal de
la gestión de las EPS.Estableció que los
directorios de las EPS de mayor tamaño debían
tener un máximo de 5 miembros, donde uno
debe ser representante del gobierno regional y
dos de la sociedad civil, garantizando la
presencia de usuarios, y para el caso de las EPS
de menor tamaño, el numero de miembros del
directorio es de 3, donde uno debe ser
representante del gobierno regional y otro de la
sociedad civil.
30 Ago. 2006 Decreto Supremo N° 024- Establecen procedimiento especial para los
2006-VIVIENDA procesos de contrataciones y adquisiciones para

114
la ejecución de Proyectos de Saneamiento.
14 Set. 2006 Decreto Supremo N° 026- Incorpora relación de Proyectos prioritarios de
2006-VIVIENDA Saneamiento cuando la EPS no está encargada,
la municipalidad estará a cargo de lo que refiere
el DS N° 024-2006-VIVIENDA.
22 Set. 2006 Decreto Supremo N° 027- Incorpora proyectos de agua y desagüe en la
2006-VIVIENDA relación a que se refiere la Ley N° 28870 y la
aplicación del procedimiento especial.
Anexo 2: Participantes en Proceso de Concesión de EMFAPA Tumbes S.A.

Beneficiarios
De los beneficiarios directos del proyecto se obtuvo información primaria
mediante la técnica de focus groups, a fin de indagar sobre la opinión y
percepciones de la población sobre los servicios de agua y desagüe, la
eventual participación del sector privado en su operación y sobre las
consecuencias que el mejoramiento del servicio tendrá en las tarifas del mismo.

BID
Se incluyó al BID como un actor por dos razones fundamentales: i) el proceso
de PSP de Tumbes constituye parte de la muestra para el Programa de Apoyo
al Sector Saneamiento PDS – PE-0142, en gestión por el Gobierno Peruano, y
ii) uno de los factores críticos de éxito del proceso es la disponibilidad de
financiamiento para el pago de los pasivos laborales en forma inmediata o en
un plan de pagos de muy corto plazo, siendo una posibilidad que el esquema
financiero cierre si se reconociese dentro del Programa indicado los gastos a
efectuarse por este concepto a cargo del gobierno nacional.

EMFAPATUMBES S.A.
La anterior prestadora y antigua titular de los bienes, que a través de la Junta
de Acreedores debió acordar las condiciones para resolver la situación
concursal de la empresa. Acordó que los bienes afectados al servicio fueran
adquiridos por los Municipios Provinciales. Asimismo acordaron presentar el
plan maestro y el plan financiero a SUNASS para asegurar que las inversiones
ha realizar, en el marco del presente proceso, cuenten con las tarifas
adecuadas para el recupero de las inversiones realizadas
KfW

115
La cooperación financiera alemana (CFA) a través de KFW ha apoyado en todo
el proceso de la concesión83. Primero apoyó con el financiamiento para llevar
adelante el proceso de participación privada. La agencia financiera internacional
alemana demostró su apoyo continuo al proyecto financiando los estudios
previos y las consultorías puntuales necesarias para poder avanzar en la
concreción del mismo. Acordó firmar el contrato de Préstamo.
Luego ha concretado el financiamiento para las inversiones complementarias a
las del operador privado, las mismas que deben ejecutarse durante los primeros
5 años de la concesión. De ésta manera, la CFA ha otorgado una donación de
9,45 millones de Euros y un préstamo concesional de 8,1 millones de Euros. En
este contexto, se estima que el operador privado aportará una inversión de más
de US$ 50 millones durante toda la concesión que dura 30 años.

Ministerio de Construcción y Saneamiento
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través de su Dirección
General de Saneamiento como organismo rector que formula las políticas
generales, aprueba los planes estratégicos del sector saneamiento y dicta las
normas para el desarrollo y sostenibilidad de los servicios, priorizando los
proyectos de inversión y la asignación de recursos para el sector saneamiento.
Asume la función formuladora del Programa en el marco de su rol promotor del
desarrollo de los servicios de agua potable y alcantarillado.

Asimismo participó en la elaboración del proceso y acordó designar un miembro
en la Unidad Coordinadora Municipal.
Este representante, junto con los representantes de las Alcaldías, tanto
Provinciales como Distritales, asegurarían que las inversiones realizadas en la
operatoria KfW cumplan las metas previstas tanto por la agencia cooperante
como en el contrato de concesión.

Ministerio de Economía y Finanzas
El Ministerio de Economía y Finanzas, que asegura la contrapartida de los
créditos para el Sector y que aseguró un aporte de 4.000.000 de dólares.
83
http://www.embajada-alemana.org.pe/spr_2/home/KfW%20programa%20agua1-PdM.pdf

116
Municipios Distritales
Los Municipios Distritales acordaron integrar la Unidad Coordinadora Municipal
junto con los municipios provinciales
Municipios Provinciales

Los Municipios Provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar, a
través de sus Alcaldes, y con acuerdo de los Consejos Municipales respectivos
fueron actores fundamentales en este proceso ya que la Ley General de
Saneamiento N° 26338 los designa como concedentes de los servicios y
además deben aprobar los planes directores de desarrollo local.
Convocan, conjuntamente con PROINVERSION, al proceso de promoción de la
inversión privada y, con el fin de facilitar la misma, acordaron delegar en éste
las tareas posteriores hasta la obtención de la buena pro y traspaso de los
servicios al operador privado. Esta delegación, estaba condicionada a
parámetros ya acordados para la transacción tales como metas técnicas,
inversiones, esquema tarifario y esquema legal.
Simultáneamente se comprometieron a adquirir los bienes afectados al servicio
de EMFAPATUMBES S.A. y conformar una Unidad Coordinadora Municipal
para acordar en el futuro con el Concesionario los planes de obras
quinquenales que deberán regir cada uno de los próximos quinquenios.

PROINVERSION

En su calidad de entidad gubernamental encargada de la promoción de los
procesos de inversión privada en el sector saneamiento, remitió a SUNASS,
mediante Oficio N° 120/2005/CPI-EMS/PROINVERSION y Oficio N°
121/2005/CPI-EMS/PROINVERSION, del 06 y del 09 de mayo de 2005, la
solicitud de inicio del proceso de aprobación de la fórmula tarifaria, estructuras
tarifarias y metas de gestión aplicable a la concesión de los servicios de
saneamiento en las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar.

117
La solicitud de PROINVERSION, incluyó el Plan Maestro Optimizado (PMO) de
la citada concesión, conteniendo su propuesta respecto de los aspectos sobre
los cuales se solicitó aprobación.

SUNASS

La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, tiene como objetivo
general, conforme el artículo 14° del Reglamento de la SUNASS84, normar, regular,
supervisar y fiscalizar, dentro del ámbito de su competencia, la prestación de los
servicios de saneamiento, cautelando de forma imparcial y objetiva los intereses
del Estado, de los inversionistas y del usuario.
Asimismo, el artículo 18° del Reglamento de la SUNASS establece que para el
cumplimiento de los objetivos de SUNASS, ésta cuenta con las siguientes
funciones: normativa, reguladora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora, y de
solución de controversias y reclamos85.
En estos procesos SUNASS participa de la siguiente manera:
i) Aprobando las cláusulas referidas al régimen tarifario y la calidad del servicio,
ii) Brindando su opinión respecto del contrato a suscribirse con la empresa
concesionaria y

84
Decreto Supremo N° 017-2001-PCM
85
La función normativa permite a la SUNASS dictar de manera exclusiva, dentro de su ámbito de
competencia, reglamentos, directivas y normas de carácter general aplicables a intereses,
obligaciones o derechos de las empresas prestadoras de servicios (EPS) o actividades bajo su
ámbito o, de sus usuarios. (artículo 19° del Reglamento de la SUNASS).
La función reguladora faculta a la SUNASS a determinar las tarifas de los servicios y actividades
bajo su ámbito. (artículo 24º del Reglamento de la SUNASS).
La función supervisora permite a la SUNASS verificar el cumplimiento de las obligaciones legales,
contractuales o técnicas por parte de las EPS y de cualquier disposición, mandato o resolución
emitida por la propia SUNASS o de cualquier otra obligación que se encuentre a cargo de la EPS
o actividad supervisada. (artículo 32º del Reglamento de la SUNASS).
La función fiscalizadora permite a la SUNASS imponer sanciones y medidas correctivas a las
EPS por el incumplimiento de las normas aplicables, de las disposiciones y/o regulaciones
dictadas por la SUNASS y, de las obligaciones contenidas en los contratos de concesión. (artículo
35° del Reglamento de la SUNASS).
La función de solución de controversias y reclamos autoriza a los órganos de la SUNASS a
resolver en la vía administrativa los conflictos, las controversias y reclamos que, dentro del ámbito
de su competencia, surjan entre EPS y, entre éstas y el usuario.(artículo 41º del Reglamento de
la SUNASS).

118
iii) Aprobando la fórmula tarifaria y la estructura tarifaria a ser aplicadas por la
empresa concesionaria durante el plazo de la concesión, así como las metas de
gestión que la empresa debe alcanzar durante dicho plazo.

Anexo 3: Principales indicadores de Gestión de las EPS - Año 2005

Seguidamente presentaremos los principales indicadores de Gestión para el
año 2005; año en que se otorgó la buena pro de la concesión y se transfirieron
los activos de EMFAPA TUMBES al nuevo operador privado ATUSA, que nos
da una mayor y mejor visualización del contexto de la línea Base de este primer
proceso de concesión en saneamiento realizado en el país, bajo la óptica del
desempeño, eficiencia y situación económica-financiera de las EPS.

2.1 Indicadores del desempeño

Los principales indicadores que reflejan el desempeño de una EPS, son la
cobertura del servicio en términos de conexiones domiciliarias de agua potable
y alcantarillado, la continuidad del suministro del servicio, la calidad del agua
potable, el tratamiento de aguas servidas y las tarifas.

A continuación describiremos el comportamiento de estos indicadores durante
el año 2005.

2.1.1 Cobertura de agua potable

El Perú tenía al cierre del año 2005 una población de aproximadamente 27.90
millones de habitantes86, de las cuales 19,7 millones87 vivían en zonas urbanas
y los restantes en zonas rurales. A partir del proceso de descentralización, el
país fue dividido en 24 regiones, las que se subdividen en 194 provincias, de
las cuales 32 son rurales y 162 urbanas.
86
Datos obtenidos del Censo 2005 del Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI
87
Cálculo realizado mediante el Grado de urbanización al 2005 del INEI

119
A diciembre del año 2005, remitieron información 46 de las 49 EPS reguladas
por SUNASS, que prestaron el servicio de agua potable y alcantarillado en las
zonas catalogadas urbanas del ámbito nacional, en donde viven 17,3 millones
de habitantes y que representa el 63.7 % de la población total del país.

Las 46 EPS contaban con 2.6 millones de conexiones domiciliarias de agua
potable, de las cuales 1.1 millones de conexiones correspondían a SEDAPAL
S.A, mientras que 1.5 millones de conexiones correspondían a las 45 EPS
restantes a nivel nacional.

Como se observa en el gráfico N°1, la mayor concentración de conexiones
domiciliarias de agua potable se presentaba en el ámbito administrado por
SEDAPAL S.A. (43%), que abastece a la ciudad de Lima y a la Provincia
Constitucional del Callao. Asimismo, las EPS denominadas mayores
concentran el 34% de las conexiones domiciliarias de agua potable, mientras
que las EPS medianas y menores concentran 19% y 4%, respectivamente. Es
importante tomar en cuenta este factor al analizar los indicadores nacionales,
ya que SEDAPAL S.A. y, en general, el grupo de empresas grandes influyen
fuertemente en los resultados.

EPS Menores
4% SEDAPAL
EPS Medianas 43%
19%

EPS Mayores
34%

Gráfico N° 1: Distribución de conexiones de agua potable-2005
Fuente: SUNASS

Cabe mencionar que la cobertura de agua potable mantiene una relación
directa con el tamaño de la EPS, pues mientras más grande sea la empresa, la

120
cobertura tenderá a ser mayor. Esta situación se presenta debido a que las
EPS de mayor tamaño cuentan con una mejor infraestructura y poseen
mayores recursos financieros.

Por ello, es necesario tener en cuenta las diferencias tan marcadas que existen
entre las EPS al momento de agregar los indicadores del sector saneamiento a
nivel nacional (Ver Tabla N° 1), pues las EPS de mayor tamaño88 influyen en
forma significativa en los resultados finales.

EPS Número de conexiones Cantidad
SEDAPAL S.A. Más de 1’000,000 1
EPS de mayor tamaño De 200,000 a 40,000 9
EPS de mediano tamaño De 40,000 a 10,000 20
EPS de menor tamaño Menos de 10,000 16*
TOTAL 46

Tabla N° 1: Número de EPS por Conexiones.
(*) No están consideradas las 3 EPS que, como se comentara en la introducción.
Fuente: SUNASS

Como se observa en el gráfico Nº 02, la cobertura de agua potable a nivel
nacional al año 2005 es de 83.7%, valor que ha mejorado ligeramente con
respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 83.6%.
Esta mejora es resultado del incremento de la cobertura de las EPS Medianas,
pequeñas y SEDAPAL S.A., lo cual demuestra la inversión de dichas empresas
en infraestructura para incrementar el acceso a los servicios.

COBERTURA DE AGUA

100.0 89.8 90.1
90.0 83.683.7 79.678.9 76.778.2
80.0 69.871.5
70.0
60.0 2004
50.0
%

40.0 2005
30.0
20.0
10.0
0.0
L

S
PA

S
S

S
EP

EP
EP

EP
DA

s

s
o

s
de
SE

na
i

ña
ed

an

ia

e
om

qu
ed
Gr
Pr

Pe
M

88
Clasificación operativa de SUNASS, se define como EPS de menor tamaño cuando cuenta con
menos de 10,000 conexiones, EPS de mediano tamaño de 40,000 a 10,000 conexiones y EPS de
mayor tamaño de 200,000 a 40,000 conexiones.

121
Gráfico Nº 02: Cobertura de Agua Potable-2005
Fuente: SUNASS

Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con mayor nivel de
cobertura de agua potable son: EPS ILO S.A. (100%), EPS EMAPAT S.A.
(99.8%), EPS TACNA S.A. (96.7%), y EPSASA (95.9%), lo cual demuestra que
dichas empresas han efectuado inversiones en infraestructura para mejorar el
acceso a los servicios. Por otro lado, las empresas con un menor nivel de
cobertura de agua potable son: EPS MARAÑON S.R.L. (34.5%), EMAPACOP
S.A. (43.3%) y EMAPA PASCO S.A. (49.4%).
Generalmente, la población que no cuenta aún con el servicio se ubica en las
zonas periféricas de las ciudades y se abastece mediante camiones cisterna,
pozos artesianos privados o pozos comunitarios.

2.1.2 Cobertura de alcantarillado

A nivel nacional, a diciembre del año 2005 existían instaladas 2,3 millones de
conexiones domiciliarias de alcantarillado (incluye a las conexiones
domiciliarias inactivas) de las cuales 1.1 millón de conexiones correspondían a
SEDAPAL S.A., representando el 46.17% del total, y el resto de EPS cuenta
con aproximadamente 1,3 millones de conexiones.
Las 9 EPS de mayor tamaño concentraban el 34% del total de conexiones de
alcantarillado, las EPS medianas contaban con el 17% del total de conexiones,
y las de menor tamaño representaban el 3% del total de conexiones. (Ver
Gráfico No 3).

122
E P S M eno res SEDA P A L
E P S M edianas 3% 46%
17%

E P S M ayo res
34%

Gráfico Nº 03: Distribución de las conexiones de alcantarillado-2005
Fuente: SUNASS

Como se observa en el gráfico Nº 04, la cobertura de alcantarillado a nivel
nacional al año 2005 es de 75.3%, valor que ha mejorado ligeramente con
respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 75.0%. Esta pequeña
mejora es resultado del incremento de la cobertura de las EPS Medianas,
pequeñas y SEDAPAL S.A.

Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con mayor nivel de
cobertura de alcantarillado son: EPS TACNA S.A. (92.9%), SEDACAJ S.A.
(91.1%) y SEDAPAL S.A. (85.6%). Por otro lado, las empresas con un menor
nivel de cobertura de alcantarillado son: EMAPA PASCO S.A. (0.0%), EPS
MARAÑON SRLtda. (29.5%), EPS MANTARO S.A. (35.6%) y EMAPACOP S.A.
(38.9%).

CO BERT U RA D E ALCAN T ARILLADO

90.0 84.4 85.6
80.0 75.0 75.3 70.7
69.1
70.0 64.4
61.8
60.0 51.1 52.7
50.0 2004
%

40.0 2005
30.0
20.0
10.0
0.0
Promedio SEDA PA L Grandes Medianas Pequeñas
EPS EPS EPS EPS

123
Gráfico Nº 04: Cobertura de Alcantarillado-2005
Fuente: SUNASS

Los usuarios que no cuentan con el servicio de alcantarillado recurren a otras
alternativas, tales como letrinas, fosas sépticas, o simplemente los desagües
son descargados libremente a quebradas, acequias o canales de escurrimiento
pluvial, generando condiciones de insalubridad que son focos de contaminación
y proliferación de bacterias.

2.1.3 Continuidad del suministro de agua potable

La continuidad del suministro de agua potable es un indicador de gran
importancia en la prestación de este servicio, ya que el contar con un suministro
de 24 horas al día durante los 365 días del año, permite satisfacer en cualquier
momento las necesidades básicas. Adicionalmente a ello, contar con un
servicio discontinuo, además de la incomodidad implícita que ocasiona,
incrementa el riesgo de contaminación del agua tanto en las redes de
distribución como del agua almacenada por los usuarios, muchas veces en
recipientes inadecuados.
Como se observa en el gráfico Nº 05, la continuidad durante el año 2005 fue de
18.1 horas en promedio, valor que ha mejorado con respecto al año 2004, en el
cual alcanzó un valor de 16.4 horas. Se aprecia que las EPS Mayores,
Medianas y Pequeñas han incrementado su continuidad.

CONTINUIDAD

25.0
21.4

20.0 18.1 17.9
16.4 16.4 16.5
15.1 15.4 14.3
15.0
15.0
Horas

2004
10.0 2005

5.0

0.0
Promedio SEDAPAL Grandes Medianas Pequeñas
EPS EPS EPS EPS

124
Gráfico Nº 05: Continuidad-2005
Fuente: SUNASS

Del ranking comparativo correspondiente al año 2005, las empresas con mayor
continuidad son: EMUSAP AMAZONAS (24 horas), EPS SIERRA CENTRAL
S.A. (23 horas), EMAPA CAÑETE S.A. (23 horas), EMPSSAPAL S.A. (23
horas).
Por otro lado, las empresas con una menor continuidad son: EMAPAVIGSSA (1
hora), EMAPAB S.R.LTDA. (3 horas) y EMAPA PASCO S.A. (2 horas).

2.1.4 Calidad del agua potable

La calidad del agua potable constituye un factor decisivo para resguardar la
salud de la población, debido al papel que desempeña en el control y
erradicación de las enfermedades de origen hídrico89. La manera más eficaz de
prevenir las enfermedades de origen hídrico es procurar que el agua que se
suministra a la población contenga una cantidad mayor a 0.5 ppm (mg. de cloro
por cada litro de agua), para de este modo reducir la mayor parte de las
bacterias o microorganismos que producen enfermedades infecciosas.

PRESENCIA DE CLORO RESIDUAL EN
REDES
110.0
98.3 98.4 99.7 100.0 98.3 97.7
100.0 98.4 97.9
90.2
90.0 83.5
80.0
2004
%

70.0 2005
60.0
50.0
AL

S
S

S

S
EP
AP
EP

EP

EP
D

es

s
o

s
SE

na
i

ña
ed

nd

ia

e
m

a

qu
ed
Gr
o
Pr

Pe
M

Gráfico Nº 06: Cloro Residual en Redes -2005

89
Resultados del estudio “SOBRECOSTOS PARA LOS PERUANOS POR LA FALTA DE
INFRAESTRUCTURA Estimación de los costos de transacción producto del déficit en
infraestructura de servicios públicos” elaborada por el Centro de Investigación de la Universidad
del Pacífico, año 2005

125
Fuente: SUNASS

En el gráfico N° 6 se puede observar que en el año 2005 más del 90.0% de las
muestras tomadas presentaron valores satisfactorios de cloro residual. En
promedio, el 98,4% de las muestras totales obtenidas en el año mostraron una
cantidad de cloro residual mayor a 0.5 mg. de cloro por cada litro de agua, cifra
que ha superado ligeramente al indicador del año 2004 con 98.3%.

2.1.5 Tratamiento de aguas residuales

El tratamiento de las aguas residuales, también constituye un factor importante
en la protección de la salud pública y del medio ambiente, puesto que la
volcadura de aguas residuales sin tratamiento previo en un cuerpo receptor90,
es una fuente de contaminación.

T RAT AM IENT O DE AG UAS SERVIDAS

50.0 47.244.4
45.0
40.0 37.5 38.7
34.7
35.0
30.0
24.0 2004
25.0 23.5
%

20.0 2005
15.0
9.7
10.0 9.2
5.0 0.5
0.0
Prom e dio SEDAPAL Gra ndes Medianas Peq ueñas
EPS EPS EPS EPS

Gráfico Nº 07: Tratamiento de Aguas Residuales o Servidas -2005
Fuente: SUNASS

Se estima que durante el año 2005, los sistemas de alcantarillado
administrados por las empresas de saneamiento en el Perú, recolectaron
aproximadamente 981.5 millones de m3 de aguas residuales, de los cuales
535.8 millones de m3 fueron generadas en las ciudades de Lima y Callao
(SEDAPAL S.A,). Sin embargo, debido a la inexistencia de una adecuada
90
Se entiende por cuerpo receptor a cualquier corriente natural o cuerpo de agua (mares, ríos o
lagunas) receptor de las aguas residuales tratadas

126
infraestructura a nivel nacional, sólo 24.0% de este volumen recibió algún tipo
de tratamiento previo a su descarga en un cuerpo receptor.
Como se observa en el gráfico N° 07 y la Tabla N° 2, el índice de tratamiento de
aguas residuales al año 2005 fue de 24.0%, valor que se ha incrementado
ligeramente con respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 23.5%.
Esto demuestra la ausencia de inversiones para incrementar el volumen de
tratamiento de aguas residuales.
Cabe mencionar, que el índice de tratamiento de aguas residuales es bajo
como consecuencia de la influencia de SEDAPAL S.A., quien solamente trata
un 9.2% del total de aguas recolectadas por el sistema de alcantarillado, el
restante 90.8% es vertido directamente al mar.

Tabla Nº 02: Tratamiento de aguas residuales-2005
Fuente: SUNASS

Del ranking comparativo correspondiente al año 2005, las empresas con mayor
índice de tratamiento de aguas residuales son: EPSEL S.A. (100.0%), EPS
MARAÑON SRLtda. (100.0%) y EMSA PUNO S.A. (98.7%).
Por otro lado, el 2005 existió una gran proporción de empresas que no
efectuaron un tratamiento previo de las aguas residuales, antes de ser volcadas
a un cuerpo receptor. Entre estas empresas están: EMUSAP AMAZONAS,
SEDA HUANUCO S.A., EMAPACOP S.A., EPS SEDALORETO S.A., EPSSMU
S.R.LTDA, EMAPA PASCO S.A., EMAPAT S.R.LTDA., EMAPA
HUANCAVELICA S.A.C., EMAPA Y, EMAPA HUARAL S.A., EMAPA HUACHO
S.A., EPS CHAVIN S.A., EMAQ S.R.LTDA., EMAPAB S.R.LTDA., SEMAPA
BARRANCA S.A., EMPSSAPAL S.A., EPS SIERRA CENTRAL S.A., NOR
PUNO S.A., EMUSAP ABANCAY y SEDAM HUANCAYO S.A.C.

2.1.6 Tarifas

127
Con la modificación al Reglamento de la Ley General de Servicios de
Saneamiento, mediante el Decreto Supremo Nº 016-2005-VIVIENDA se
eliminan las etapas en la determinación de las tarifas.
Al año 2005, cinco EPS - SEDAPAL, SEDALIB, SEDACUSCO, EMAPA
HUACHO y EMPSSAPAL – eran las únicas empresas con fórmulas tarifarias.
Tal como se aprecia en el gráfico N° 8 a fines del 2005, la tarifa media 91 de las
EPS estaba ubicada en los S/. 1,31 por metro cúbico.
S/

m
./

3

TARIFA MEDIA
1.50 1.39 1.41
1.31 1.30
1.30 1.31

1.20
0.99 0.98
0.88 0.90
0.90
2004
0.60 2005

0.30

0.00
Promedio SEDAPAL Grandes Medianas Pequeñas
EPS EPS EPS EPS

Gráfico Nº 08: Tarifa Media -2005
Fuente: SUNASS

Esta cifra está ligeramente por encima de la registrada en el 2004 (S/. 1,30 por
m3). Cabe mencionar que la tarifa media tiene una tendencia decreciente

91
Se define Tarifa Media como el monto facturado promedio por cada unidad de volumen de agua
potable facturada, aplicada por cada Empresa Prestadora.

Donde:
i) FTAAi es el monto facturado total por la prestación de los servicios de agua potable y
alcantarillado (Sin incluir IGV) durante el mes “i”.
ii) VFTAi es el volumen facturado total por agua potable durante el mes “i”.
iii) t es el mes en el cual se hace la evaluación.

128
debido al mayor crecimiento de las conexiones domésticas y sociales, cuya
tarifa es menor.

2.2 Indicadores de eficiencia

El manejo eficiente de las EPS permite garantizar la sostenibilidad de los
servicios de saneamiento, de tal manera que la mayor parte de la población se
beneficie con estos servicios, y que éstos tengan ciertos niveles de calidad a
una tarifa adecuada. Al respecto, el análisis de los indicadores de gestión
permite evaluar aquellos puntos ineficientes de cada una de las EPS, lo cual
permitirá orientar las inversiones hacia aquellas actividades que permitan
mejorar la prestación de los servicios de saneamiento. Los indicadores de
gestión empresarial de las EPS que son analizados en esta sección están
referidos a conexiones activas, producción per cápita, agua no contabilizada, y
micromedición, con los cuales se muestra la eficiencia alcanzada por las EPS
en materia de gestión empresarial.

2.2.1 Agua no facturada92

El porcentaje de agua no facturada representa el volumen que las EPS dejan
de facturar respecto al volumen producido, el cual incluye pérdidas
operacionales y comerciales.
Se puede considerar aceptable que exista un cierto volumen de agua no
facturada, debido a que el Sistema de Distribución comprende miles de
kilómetros de tuberías y es muy probable que en algunos puntos se produzcan
roturas, no siempre visibles, por donde se pierda agua potable93.

AGUA NO CONTABILIZADA
100

80

60 52.8 50.5
48.0 46.4 48.9 48.2 2004
%

42.8 43.9
41.1
40 38.0 2005

92
Se utiliza el término
20“Agua no Facturada” considerando que durante el año 2005 estuvo vigente

el Sistema de Indicadores
0 de Gestión aprobado por Resolución de Superintendencia Nº 250-
2000-SUNASS. Esta resolución
Promedio fue derogada
SEDAPAL Grandes por Resolución
Medianas Pequeñas de Consejo Directivo Nº 010-2006-
SUNASS-CD, siendo hoy elEPSindicador “Agua EPS EPS EPS
no Contabilizada”.
93
A este tipo de pérdidas se le denomina “pérdidas operacionales”.

129
Gráfico Nº 09: Agua No Facturada o Agua No Contabilizada -2005
Fuente: SUNASS

De igual manera, existen pérdidas debidas a defectos propios de la
micromedición y al uso clandestino del servicio de agua potable94.
Hasta el momento no existen referencias nacionales que permitan determinar
una proporción razonable de agua no facturada, pero se puede considerar, con
un criterio algo conservador, el promedio de Latinoamérica de 25% que incluye
a las empresas más eficientes de la región95.
Como se observa en el gráfico Nº 09, el agua no facturada al año 2005 fue de
43.9%, valor que se ha incrementado con respecto al año 2004, en el cual
alcanzó un valor de 42.8%. Este incremento es resultado del aumento del agua
no facturada de SEDAPAL S.A.
Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con una menor proporción
de agua no facturada son: EMAPA PASCO S.A.(-31.1%), SEDAJULIACA S.A.
(6.5%) y NOR PUNO S.A. (4.1%), en las cuales principalmente se factura bajo
la modalidad de asignación de consumos y los montos resultantes son mayores
que el consumo efectivo. Cabe mencionar que para estas empresas las
pérdidas comerciales y operacionales no son detectadas con este indicador.
Por otro lado, las empresas con una mayor proporción de agua no facturada
son: SEMAPA BARRANCA S.A. (77.3%), EPS MARAÑON (72.9%) y AGUAS
DE TUMBES96 (67.9)

2.2.2 Conexiones activas
94
A este tipo de pérdidas se le denomina “pérdidas comerciales”.
95
Estas empresas son Saguapac (Bolivia), Aguas de Santiago S.A. (Argentina), Aguas Andinas
(Chile), Aguas Argentinas (Argentina) y ESBBIO (Chile). Las cuales presentaron datos al año
2003 y 2004
96
Aguas de Tumbes heredó, al iniciar sus operaciones, la situación dejada por EMFAPATUMBES
en octubre de 2005

130
Con la finalidad de ampliar la cobertura de los servicios, las EPS realizan una
serie de inversiones orientadas a ampliar su capacidad de producción, extender
sus redes de distribución y captar nuevos clientes. De esta manera, cumplen
con el doble objetivo de contribuir al bienestar de la sociedad y obtener
beneficios para sus accionistas.
En cuanto a su mercado, las EPS tienen dos retos: captar nuevos clientes y
mantener a los que actualmente tienen.
En la prestación de los servicios de saneamiento, al igual que en cualquier otro
negocio, la relación con los clientes es muy frágil. Si bien el cliente de una EPS
no puede cambiar de proveedor, adopta mecanismos que expresan su
disconformidad. El más drástico tal vez sea el abandonar la formalidad y
convertirse en un usuario clandestino. En todo el ámbito nacional, el 12.83% de
las conexiones existentes (335 mil conexiones) de agua potable se encuentran
inactivas. Las EPS consideran que el servicio en estas conexiones está
cortado, pero la experiencia de las empresas indica que muchos usuarios
hacen uso clandestino de las conexiones, ocasionando un perjuicio económico
a las empresas. Esto conlleva a que los usuarios formales se perjudiquen toda
vez que, en primer lugar, las conexiones clandestinas ponen en riesgo la
calidad del agua potable y, segundo lugar, en el largo plazo los usuarios
formales terminan pagando las pérdidas de las EPS, sea a través de mayores
tarifas o de la menor calidad del servicio. Las EPS deben realizar esfuerzos
para recuperar a los usuarios que registran una conexión cerrada, realizando
inspecciones de campo para detectar los consumos clandestinos pero, sobre
todo, mejorando su relación con éstos e innovando sus métodos de cobranza.
Las empresas, antes que procurar ser eficientes en cortar los servicios de los
clientes morosos, deben ser eficientes en retenerlos como clientes activos y
formales.

2.2.3 Micromedición

Una de las preocupaciones de la SUNASS como organismo regulador de los
servicios de saneamiento, es garantizar que la facturación de las empresas

131
prestadoras corresponda a los consumos que realmente efectúan los usuarios.
De esta manera, se protegen sus derechos y se estimula su comportamiento
responsable frente al consumo de agua potable. Igualmente, se crean las
condiciones adecuadas para un planeamiento eficiente de las inversiones que
deben realizar los operadores, ya que sobre estas bases se calcularán las
tarifas correspondientes.
No obstante, el éxito de la implantación de un programa de micromedición
depende del grado de aceptación que logre el nuevo sistema de facturación
entre los usuarios, para lo cual se deberá reforzar la credibilidad del sistema
mediante el mantenimiento de equipos de medición en óptimas condiciones de
funcionamiento. Asi como a través de un proceso gradual de implementación, a
fin que los usuarios se familiaricen con el esquema. Asimismo, el incremento de
los niveles de micromedición contribuye a la reducción de las pérdidas
comerciales, ello debido a que los usuarios que no cuentan con medidor
pueden consumir un mayor volumen de agua potable que aquellos usuarios que
sí cuentan con medidor, ya que incurren en desperdicios de agua al pagar un
monto fijo y no por lo que efectivamente consumen. Como se observa en el
gráfico Nº 10, el nivel de micromedición promedio al año 2005 es de 46.5%,
valor que se ha reducido con respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor
de 50.7%.

NIVEL DE MICROMEDICIÓN
100

80
63.8
60.4
60
50.7 46.5
%

43.5 37.5 44.8 42.1
2004
40 32.9 31.5
2005
20

0
Promedio SEDAPAL Grandes Medianas Pequeñas
EPS EPS EPS EPS

Gráfico Nº 10: Nivel de Micromedición -2005
Fuente: SUNASS
Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con un mayor nivel de
micromedición son: EMUSAP AMAZONAS (92%), EMAPAT S.R.LTDA. (86%),

132
SEDACAJ S.A. (79%) y EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. (79%). Por otro
lado, las empresas con un menor nivel de micromedición son: SEMAPA
BARRANCA S.A. (0%), EMAPACOP S.A. (0%), EPSSMU S.R.LTDA (0%),
EMAPA PASCO S.A. (0%), EMAPA Y (0%) y AGUAS DE TUMBES (1%), los
cuales tendrían una gran proporción de pérdidas comerciales debido al
desperdicio de agua por parte de los usuarios que no cuentan con medidor.
2.2.4 Producción per cápita

Como cualquier instalación de tipo industrial, los sistemas de agua potable han
sido diseñados y construidos con capacidad para atender de manera eficiente a
un determinado número de clientes. El grado de eficiencia en las operaciones
de producción, distribución y comercialización se refleja, de un lado, en la
cantidad de agua potable que se suministra a cada una de las personas que
recibe el servicio y, por otro, en la relación que guarda esa cantidad de agua
potable con las horas de suministro a la población.

PRODUCCIÓN PERCAPITA
280 277
275
269 268
265
259
254 254
2004
l/hab/día

242
240 2005

210
P romedio SEDAP AL Grandes Medianas P equeñas
EPS EP S EPS EPS

Gráfico Nº 11: Producción Per cápita -2005
Fuente: SUNASS
Para el año 2005, el volumen total producido de agua potable asciende a 1.226
millones de m3 y la dotación de agua potable por habitante en el Perú que se
considera razonable, se ubica en el rango comprendido entre 180 y 250 litros
diarios por persona. De acuerdo con este parámetro, en promedio (como se
aprecia en el gráfico N° 11), las EPS están produciendo por encima de lo
necesario, lo que se mantiene para el año 2005 (259.2 l/d/p/h97 vs. los 254.1

97
Litros diarios producidos por habitante

133
l/d/p/h del 2004). En el año 2005, 28 EPS estuvieron produciendo por encima
de lo necesario para la población a la que sirven y 8 EPS estaban produciendo
menos de 180 litros diarios por habitante. De éstas, EPS PASCO, con 105
l/d/p/h, es la que menos produce. En el otro extremo, EPS MARAÑON, que
atiende a la ciudad de Jaén, en el departamento de Cajamarca, produjo 627
litros diarios por habitante, con lo que alcanza el mayor índice en este aspecto.
2.3 Indicadores de la situación económica-financiera de las EPS

Sin duda, el panorama durante el año 2005, no fue muy alentador ya que el alto
nivel de endeudamiento de algunas empresas que brindaron el servicio de agua
potable las ha llevado en muchos casos a procesos de insolvencia. En esta
sección, y con la finalidad de analizar la evolución del conjunto de las EPS y
apreciar su situación financiera actual, mostraremos los siguientes indicadores
financieros.

2.3.1 Relación de trabajo

Este indicador financiero está definido como la relación que existe entre el
Costo Operativo (Costo de Ventas, Gasto de Ventas y Gastos Administrativos)
en el que incurre una empresa, sin incluir la Depreciación y Provisión de
Cobranza dudosa del período, y los Ingresos Operacionales totales que
obtiene. Es decir, nos indica la proporción de los costos y gastos
desembolsables que logran ser cubiertos por los ingresos operacionales que
percibe la empresa. Este indicador es de gran importancia para garantizar la
sostenibilidad de los servicios, puesto que si es mayor que 1, la empresa no
estaría cubriendo la totalidad de sus costos y gastos desembolsables con la
tarifa que estarían aplicando, lo cual pondría en riesgo las operaciones de la
empresa, impidiendo asimismo la ejecución de inversiones con recursos
propios, lo cual contribuye a la desmejora de la calidad de los servicios.

RELACIÓN DE TRABAJO

1.00 0.94 0.91
0.89
0.85
0.79 0.77
0.80 0.72 0.69 2004
0.66 0.63
2005
0.60

0.40

0.20

0.00
P romedio SEDAP AL Grandes M edianas P equeñas
EP S EP S EP S EP S
134
Gráfico Nº 12: Relación de Trabajo -2005
Fuente: SUNASS
Como se observa en el gráfico Nº 12, la relación de trabajo promedio al año
2005 fue de 69%, valor que se ha reducido con respecto al año 2004, en el cual
se alcanzó un valor de 72%. Por otro lado, las empresas con una mayor
relación de trabajo son: AGUAS DE TUMBES98 (115%), EMAPA
HUANCAVELICA S.A.C (113%), SEMAPACH S.A. (104%), EMAPA
MOYOBAMBA S.R.LTDA. (103%), EPS SIERRA CENTRAL S.A. (100%).

2.3.2 Nivel de morosidad

El nivel de morosidad es un indicador que muestra la magnitud de las cuentas
pendientes de cobranza que tiene la EPS. Este indicador refleja la eficacia de
las acciones de cobranza que emprende la empresa. Se expresa como la
equivalencia de las cuentas por cobrar comerciales comparada con la
facturación promedio mensual. El nivel de morosidad también puede
interpretarse como el tiempo que la empresa demora en hacer efectivas sus
cuentas por cobrar.
Tal como se describe en el gráfico N° 13 en el año 2005 el nivel de morosidad
promedio a nivel nacional de las EPS alcanzó los 5.3 meses, nivel inferior al
alcanzado en el año 2004 de 5.7 meses.

NIVEL D E M O R O S ID AD

10
8.8
8 7.4
2004
5.7 6.1
6 5.3 5.1
4.6 4.5 4.8 2005
meses

4.5
98 4
Cabe destacar que2 Aguas de Tumbes S.A es la nueva empresa que inicia operaciones en
octubre de 2005, luego de la concesión de los servicios de agua y saneamiento de las provincias
0
de Tumbes, Contralmirante Villar
P ro medio S E DA y Zarumilla
P A L G randes M edianas P equeñasque estaban bajo responsabilidad de
EMFAPATUMBES. Por tanto,gran
EP S parte
EP S de
E P S losE P Sresultados es producto de la gestión de

EMFAPATUMBES.

135
Gráfico Nº 13: Nivel de Morosidad -2005
Fuente: SUNASS
Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con un menor nivel de
morosidad son: SEDACAJ S.A. (1.3 meses), EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.
(0.9 meses), EPS - SEDACUSCO S.A. (0.6 meses), lo cual permite mejorar la
recaudación de la empresa. Por otro lado, las empresas con un mayor nivel de
morosidad son: EPSSMU S.R.LTDA (25.9 meses), EMAPA Y (23.7 meses),
EMAPAB S.R.LTDA. (16.6 meses), EMAPISCO S.A. (14.8 meses), lo que
demuestra su baja eficiencia de cobranza.

2.3.3 Nivel de endeudamiento

Las EPS financian parte de sus operaciones, especialmente sus inversiones,
mediante la obtención de créditos. En términos generales, las EPS deben
mantener un nivel de endeudamiento que esté acorde con su capacidad para
asumir las obligaciones derivadas de éste. La primera preocupación que surge
al momento de evaluar la deuda que mantienen las EPS está relacionada con
los pasivos corrientes, es decir, todas aquellas obligaciones que deben ser
cubiertas durante el ejercicio anual. En el 2005, la mayoría de EPS (28 de 46
empresas) mantenían niveles manejables de endeudamiento de corto plazo. De
las restantes, 10 EPS presentaban un pasivo de corto plazo que supera la
mitad de sus ingresos operativos anuales sin llegar a superarlos, y 7 EPS están
en situación difícil, pues los pasivos de corto plazo sobrepasaban sus ingresos
anuales.
PASIVOCORRIENTE ENTRE
INGRESO OPERATIVO

1.40
1
.17
1.20
1.00 2004
0.85
0.80 0.70
0.69 2005
0.63 0.64
0.60
0.40 0.37
0.33 0.24
0.21
0.20
0.00
Promedio SEDAPAL Grandes Medianas Pequeñas
EPS EPS EPS EPS

136
Gráfico N° 14: Pasivo Corriente entre Ingreso Operativo -2005
Fuente: SUNASS

137
Anexo 4: Desempeño de ATUSA según Indicadores de Gestión – 2005

AGUA NO FACTURADA 2005

EMAPA PASCO S.A.

NOR PUNO S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EMAPAVIGSSA

SEDACAJ S.A.

EMSA PUNO S.A.

2005
EPS TACNA S.A.

2004
EMAPAT S.R.LTDA.

SEDAPAR S.A.

EMUSAP AMAZONAS

EMAPA CAÑETE S.A.

EPSASA

EMAPACOP S.A.

EMAPA SAN MARTIN S.A.

SEDAPAL S.A.

EPSEL S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

SEDALIB S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.

EMUSAP ABANCAY

SEDAM HUANCAYO S.A.C

SEDACHIMBOTE S.A.
EPS

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EPS MANTARO S.A.

EMAPICA S.A.

EMPSSAPAL S.A.

EMAPISCO S.A.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EPS CHAVIN S.A.

EMAPA HUARAL S.A.

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

EMAPA HUACHO S.A.

EPSSMU S.R.LTDA

EPS SEDALORETO S.A.

EPS GRAU S.A.

SEDA HUANUCO S.A.

EMAQ S.R.LTDA.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.
EMAPAB S.R.LTDA.

SEMAPACH S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.

EMAPA Y

AGUAS DE TUMBES

EPS MARAÑON

SEMAPA BARRANCA S.A.

EMSAP CHANKA

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

138
NIVEL DE MICROMEDICION 2005

EMAPA Y

EMAPA PASCO S.A.

EPSSMU S.R.LTDA

EMAPACOP S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

AGUAS DE TUMBES
EMAPAB S.R.LTDA.

EPS MANTARO S.A.

EMAPICA S.A.

SEMAPACH S.A.

2005

2004
SEDAM HUANCAYO S.A.C

EMAPAVIGSSA

EPSEL S.A.

SEDACHIMBOTE S.A.

EPS GRAU S.A.

EMAQ S.R.LTDA.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EPS MARAÑON

EMAPA HUACHO S.A.
EPS

EPS SEDALORETO S.A.

EPS CHAVIN S.A.

EMAPA CAÑETE S.A.

EMAPISCO S.A.

EMSA PUNO S.A.

EMAPA SAN MARTIN S.A.

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

EMAPA HUARAL S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.

SEDALIB S.A.

NOR PUNO S.A.

EPS TACNA S.A.

EPSASA

SEDAPAL S.A.

EMUSAP ABANCAY

EPS - SEDACUSCO S.A.

EMPSSAPAL S.A.

SEDAPAR S.A.

SEDA HUANUCO S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

SEDACAJ S.A.

EMAPAT S.R.LTDA.

EMUSAP AMAZONAS

EMSAP CHANKA

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

139
RELACION DE TRABAJO 2005
SEDAPAL S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.

SEDACAJ S.A.

EPS TACNA S.A.

SEDALIB S.A.

EMSA PUNO S.A.

EPSASA

SEDACHIMBOTE S.A.

SEDAPAR S.A.

2005

2004
EMAPA PASCO S.A.

EPSEL S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

EPS MANTARO S.A.

SEDAM HUANCAYO S.A.C

EMAPAT S.R.LTDA.

NOR PUNO S.A.

EPS GRAU S.A.

EPS CHAVIN S.A.

EMAPICA S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EMAPA HUARAL S.A.

EPSSMU S.R.LTDA
EPS

EMAPA HUACHO S.A.

EMUSAP ABANCAY

EMPSSAPAL S.A.

EMAPA Y

EPS ILO S.R.LTDA.

EMAQ S.R.LTDA.

EMAPA CAÑETE S.A.

EMAPA SAN MARTIN S.A.
EMAPAB S.R.LTDA.

SEDA HUANUCO S.A.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EPS MARAÑON

EMAPISCO S.A.

EMAPAVIGSSA

EMAPACOP S.A.

EMUSAP AMAZONAS

EPS SEDALORETO S.A.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

SEMAPACH S.A.

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

AGUAS DE TUMBES

EMSAP CHANKA

0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2

140
SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION
NIVEL DE MOROSIDAD 2005
EPS - SEDACUSCO S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

SEDACAJ S.A.

EMPSSAPAL S.A.

AGUAS DE TUMBES

SEDAM HUANCAYO S.A.C

EMUSAP AMAZONAS

EPSASA

EMAPA SAN MARTIN S.A.

EMAQ S.R.LTDA.
2005
2004

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMAPA CAÑETE S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

EMAPAT S.R.LTDA.

NOR PUNO S.A.

EMSA PUNO S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.

EPS TACNA S.A.

EMAPA HUARAL S.A.

SEDA HUANUCO S.A.
EPS

EPS MANTARO S.A.

EMAPACOP S.A.

SEDAPAL S.A.

EPS CHAVIN S.A.

EMUSAP ABANCAY

SEMAPACH S.A.

SEDACHIMBOTE S.A.

SEDALIB S.A.

EPS MARAÑON

EMAPA HUACHO S.A.

SEDAPAR S.A.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EMAPA PASCO S.A.

EPS SEDALORETO S.A.

EMAPAVIGSSA

EPS GRAU S.A.

EPSEL S.A.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EMAPICA S.A.

EMAPISCO S.A.
EMAPAB S.R.LTDA.

EMAPA Y

EPSSMU S.R.LTDA

EMSAP CHANKA

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 20.0 22.0 24.0 26.0 28.0 30.0 32.0 34.0

Meses

141
SISTEMA DE INDICADORES
3 DE GESTION
Costo Operativo por producido
m 2005
EMAPAB S.R.LTDA.

EPS MARAÑON

SEMAPA BARRANCA S.A.

EMAQ S.R.LTDA.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EPS MANTARO S.A.

EPSSMU S.R.LTDA

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMAPA Y

EPS CHAVIN S.A.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EMUSAP ABANCAY

EMAPA HUARAL S.A.

EMAPISCO S.A.

EMPSSAPAL S.A.

SEDAM HUANCAYO S.A.C

SEDA HUANUCO S.A.

EMAPICA S.A.

EPSASA

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

AGUAS DE TUMBES

SEDACHIMBOTE S.A.
EPS

EMAPA PASCO S.A.

SEMAPACH S.A.

EMAPA HUACHO S.A.

EMAPA CAÑETE S.A.

EPSEL S.A.

EPS SEDALORETO S.A.

EMAPA SAN MARTIN S.A.

NOR PUNO S.A.

EPS TACNA S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.

EMAPACOP S.A.

EMSA PUNO S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EPS GRAU S.A.

SEDAPAR S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

EMAPAVIGSSA

SEDAPAL S.A.

SEDACAJ S.A.

SEDALIB S.A.

EMUSAP AMAZONAS

EPS ILO S.R.LTDA.

EMAPAT S.R.LTDA.

EMSAP CHANKA

0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0

142
SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION
COBERTURA DE AGUA POTABLE 2005
EPS MARAÑON

EMAPACOP S.A.

EMAPA PASCO S.A.

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

EMAPA HUARAL S.A.

EPSEL S.A.

EMAQ S.R.LTDA.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

SEDAM HUANCAYO S.A.C

EPS SEDALORETO S.A.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

SEDALIB S.A.

EMUSAP ABANCAY

2004
2005
SEDA HUANUCO S.A.

EMSA PUNO S.A.

EMAPAVIGSSA

EPS MANTARO S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EMAPA SAN MARTIN S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMPSSAPAL S.A.
EPS

EMAPICA S.A.

EMAPA HUACHO S.A.

AGUAS DE TUMBES
EMAPAB S.R.LTDA.

EPS GRAU S.A.

EMAPA CAÑETE S.A.

SEDAPAR S.A.

EMAPISCO S.A.

SEDACHIMBOTE S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

EPS CHAVIN S.A.

SEMAPACH S.A.

EPSSMU S.R.LTDA

EPS - SEDACUSCO S.A.

SEDAPAL S.A.

NOR PUNO S.A.

EMAPA Y

SEDACAJ S.A.

EMUSAP AMAZONAS

EPSASA

EPS TACNA S.A.

EMAPAT S.R.LTDA.

EPS ILO S.R.LTDA.

EMSAP CHANKA

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

143
SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION
CONTINUIDAD DEL SERVICIO DE AGUA 2005
EMAPAVIGSSA

EMAPA PASCO S.A.
EMAPAB S.R.LTDA.

EPSSMU S.R.LTDA

EPS ILO S.R.LTDA.

SEDACHIMBOTE S.A.

SEDALIB S.A.

AGUAS DE TUMBES

SEMAPACH S.A.

2004
SEDAJULIACA S.A.

2005
EMSA PUNO S.A.

EPS GRAU S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

EMAPICA S.A.

EMAPA HUACHO S.A.

NOR PUNO S.A.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EMAPA SAN MARTIN S.A.

EPS MARAÑON

EPSASA

SEDAM HUANCAYO S.A.C

EPS SEDALORETO S.A.
EPS

EPS TACNA S.A.

EMAPACOP S.A.

EPS MANTARO S.A.

EMUSAP ABANCAY

EMAQ S.R.LTDA.

EPSEL S.A.

SEDACAJ S.A.

EMAPA HUARAL S.A.

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

EMAPAT S.R.LTDA.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EMAPA Y

EPS CHAVIN S.A.

SEDAPAL S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.

SEDAPAR S.A.

SEDA HUANUCO S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

EMPSSAPAL S.A.

EMAPA CAÑETE S.A.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMUSAP AMAZONAS

EMSAP CHANKA

EMAPISCO S.A.

0 2 4 6 8
10 12 14 16 18 20 22 24
Horas

144
SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION
PRODUCCION PERCAPITA 2005
EMAPA PASCO S.A.

NOR PUNO S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EMAPAT S.R.LTDA.

EMSA PUNO S.A.

EMAPAVIGSSA

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

SEDACAJ S.A.

2005
2004
SEDAPAR S.A.

EPS TACNA S.A.

EMAPA CAÑETE S.A.

SEDALIB S.A.

EMPSSAPAL S.A.

EMAPA Y

EMAPA SAN MARTIN S.A.

EMUSAP AMAZONAS

EPS - SEDACUSCO S.A.

EPS SEDALORETO S.A.

EPSEL S.A.

SEDA HUANUCO S.A.
Rango óptimo
de producción
SEDAPAL S.A.
180 a 250 l/h/d
EPSASA
EPS

SEDACHIMBOTE S.A.

EMUSAP ABANCAY

EMAPA HUACHO S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.

EPS GRAU S.A.

SEDAM HUANCAYO S.A.C

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EPS CHAVIN S.A.

EMAPA HUARAL S.A.

EMAPACOP S.A.

AGUAS DE TUMBES

EPS MANTARO S.A.

EMAPICA S.A.

EPSSMU S.R.LTDA
EMAPAB S.R.LTDA.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

SEMAPACH S.A.

EMAPISCO S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

EMAQ S.R.LTDA.

EPS MARAÑON

EMSAP CHANKA

0
100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
litro/hab/dia

145
SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION
PRESENCIA DE CLORO RESIDUAL EN REDES 2005
EMAPA PASCO S.A.

EMSAP CHANKA

EMAPAVIGSSA

EPS MANTARO S.A.

EMPSSAPAL S.A.

EMAPA SAN MARTIN S.A.
EMAPAB S.R.LTDA.

SEMAPA BARRANCA S.A.

2004
2003
EPS MARAÑON

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMAPA Y

EMUSAP ABANCAY

SEDALIB S.A.

EPSSMU S.R.LTDA

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EMAQ S.R.LTDA.

SEDACAJ S.A.

EPSASA

EPS SEDALORETO S.A.

EMAPA HUARAL S.A.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EMAPA HUACHO S.A.
EPS

EMAPA CAÑETE S.A.

SEDAPAR S.A.

EMAPACOP S.A.

SEDAM HUANCAYO S.A.C

EPS CHAVIN S.A.

SEMAPACH S.A.

SEDAJULIACA S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

SEDA HUANUCO S.A.

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

SEDACHIMBOTE S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.

EPS GRAU S.A.

EPS TACNA S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.

EMSA PUNO S.A.

SEDAPAL S.A.

NOR PUNO S.A.

EMAPICA S.A.

EPSEL S.A.

EMAPAT S.R.LTDA.

EMAPISCO S.A.

AGUAS DE TUMBES

EMUSAP AMAZONAS

0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
% muestras > 0,5 mg

146
COBERTURA DE ALCANTARILLADO 2005

EMAPA PASCO S.A.

EPS MARAÑON

EPS MANTARO S.A.

EMAPACOP S.A.

EMAPAT S.R.LTDA.

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

EPS SELVA CENTRAL S.A.

AGUAS DE TUMBES

EPS SEDALORETO S.A.

EPSEL S.A.

EMAPA SAN MARTIN S.A.

EMAPA HUARAL S.A.

EMAPA Y

2004

2005
EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

EPSSMU S.R.LTDA

EMAPA CAÑETE S.A.

EMAQ S.R.LTDA.

SEDAM HUANCAYO S.A.C

SEDA HUANUCO S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

SEMAPACH S.A.

EMSA PUNO S.A.
EPS

EMUSAP ABANCAY

SEDALIB S.A.

EPS GRAU S.A.

EMAPICA S.A.

EMPSSAPAL S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

NOR PUNO S.A.

EMAPISCO S.A.

EMUSAP AMAZONAS

EPSASA

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.
EMAPAB S.R.LTDA.

SEDAJULIACA S.A.

EPS CHAVIN S.A.

SEDAPAR S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.

EMAPA HUACHO S.A.

SEDACHIMBOTE S.A.

EMAPAVIGSSA

SEDAPAL S.A.

SEDACAJ S.A.

EPS TACNA S.A.

EMSAP CHANKA

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

147
INDICE DE TRATAMIENTO DE AGUAS SERVIDAS 2005
SEDAM HUANCAYO S.A.C

EMUSAP ABANCAY

NOR PUNO S.A.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMPSSAPAL S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.
EMAPAB S.R.LTDA.

EMAQ S.R.LTDA.

EPS CHAVIN S.A.

EMAPA HUACHO S.A.

EMAPA HUARAL S.A.

EMAPA Y

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C

EMAPAT S.R.LTDA.

EMAPA PASCO S.A.

EPSSMU S.R.LTDA

EPS SEDALORETO S.A.

EMAPACOP S.A.

SEDA HUANUCO S.A.

EMUSAP AMAZONAS

EMAPA SAN MARTIN S.A.

SEDACAJ S.A.

EPS MANTARO S.A.

SEDAPAL S.A.

EMAPA CAÑETE S.A.

AGUAS DE TUMBES

SEDAPAR S.A.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

EPS GRAU S.A.

SEDACHIMBOTE S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.

SEDAJULIACA S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.

SEDALIB S.A.

EPSASA

EPS TACNA S.A.

EMAPAVIGSSA

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

SEMAPACH S.A.

EMAPICA S.A.

EMAPISCO S.A.

EMSA PUNO S.A.

EPS MARAÑON

EPSEL S.A.

EMSAP CHANKA

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

148
Anexo 5: Evolución 1997- 2005 de Indicadores de Gestión de las EPS

EVOLUCION DE LOS IND
P
(V

INDICADORES DE CALIDAD

20
horas

1
15
13.9
149 12.9
150
INDICADORES DE EFICIENC

NIVEL

50

40
%

30 30

23.6
20
1997 1998

151
INDICADORES FINANCIEROS

RELA
0.80

0.75
0.71
0.70
0.70

0.65

0.60
1997 1998

152