P. 1
Tesis Doctorado Javier Prado Blas (Unfv - 2008)

Tesis Doctorado Javier Prado Blas (Unfv - 2008)

5.0

|Views: 3.192|Likes:
Publicado porlopertata
Contiene cuatro capítulos, en el primero se consigna las bases teóricas, filosóficas y supuestos científicos que enmarcan el trabajo, donde se ensaya una definición de desarrollo sostenible en saneamiento. Seguidamente se incorpora bases conceptuales que explica los cambios en los ecosistemas de donde se explotan los recursos naturales. En el segundo capítulo se muestra la experiencia extranjera y nacional sobre la presente investigación, resaltando el hecho que es la primera en su género que da cuenta de la concesión de una empresa prestadora de servicios de agua potable y alcantarillado (EPS) en el pais.Asimismo, compendia las bases jurídicas que interactúan en el proceso. En el capítulo tercero, se presentan los aspectos metodológicos que definen el marco lógico y la secuencia seguida como nivel de referencia para el desarrollo de la investigación. Aspectos como la presentación del problema, objetivos, hipótesis, tipo de investigación y actividades programáticas ejecutadas, son definidos. El último capítulo, considera el análisis y comprobación de los resultados obtenidos en virtud a la verificación de las hipótesis. Discute la falta de Inversión en las EPS y la cobertura de Servicios, reportando que la sostenibilidad económica de la mayor parte de las EPS se encuentra en una situación delicada pues la tarifa media cobrada no cubre el costo de las empresas; analiza la carencia de coberturas de servicios ampliado por estudio tarifario, realiza el seguimiento de la Participación del Sector Privado en Saneamiento, reporta el progreso percibido en indicadores aprobados por contrato, consigna el incremento de inversión y cobertura del servicio en el sector, para finalmente expresar el convencimiento del crecimiento no sostenible de la cobertura del servicio bajo la premisa del modelo que prioriza inversiones sobre la eficiencia de gestión empresarial de las EPS. Presenta conclusiones obtenidas y recomendaciones en clusters generalmente aceptados. Incluye como anexos el marco legal, los participantes en el Proceso de Concesión, los indicadores de Gestión de las EPS 2005, el desempeño de la EPS consecionada según Indicadores de Gestión – 2005 y la Evolución 1997- 2005 de Indicadores de Gestión de las EPS
Contiene cuatro capítulos, en el primero se consigna las bases teóricas, filosóficas y supuestos científicos que enmarcan el trabajo, donde se ensaya una definición de desarrollo sostenible en saneamiento. Seguidamente se incorpora bases conceptuales que explica los cambios en los ecosistemas de donde se explotan los recursos naturales. En el segundo capítulo se muestra la experiencia extranjera y nacional sobre la presente investigación, resaltando el hecho que es la primera en su género que da cuenta de la concesión de una empresa prestadora de servicios de agua potable y alcantarillado (EPS) en el pais.Asimismo, compendia las bases jurídicas que interactúan en el proceso. En el capítulo tercero, se presentan los aspectos metodológicos que definen el marco lógico y la secuencia seguida como nivel de referencia para el desarrollo de la investigación. Aspectos como la presentación del problema, objetivos, hipótesis, tipo de investigación y actividades programáticas ejecutadas, son definidos. El último capítulo, considera el análisis y comprobación de los resultados obtenidos en virtud a la verificación de las hipótesis. Discute la falta de Inversión en las EPS y la cobertura de Servicios, reportando que la sostenibilidad económica de la mayor parte de las EPS se encuentra en una situación delicada pues la tarifa media cobrada no cubre el costo de las empresas; analiza la carencia de coberturas de servicios ampliado por estudio tarifario, realiza el seguimiento de la Participación del Sector Privado en Saneamiento, reporta el progreso percibido en indicadores aprobados por contrato, consigna el incremento de inversión y cobertura del servicio en el sector, para finalmente expresar el convencimiento del crecimiento no sostenible de la cobertura del servicio bajo la premisa del modelo que prioriza inversiones sobre la eficiencia de gestión empresarial de las EPS. Presenta conclusiones obtenidas y recomendaciones en clusters generalmente aceptados. Incluye como anexos el marco legal, los participantes en el Proceso de Concesión, los indicadores de Gestión de las EPS 2005, el desempeño de la EPS consecionada según Indicadores de Gestión – 2005 y la Evolución 1997- 2005 de Indicadores de Gestión de las EPS

More info:

Published by: lopertata on Jul 31, 2010
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as DOC, PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

04/03/2014

pdf

text

original

UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL ESCUELA UNIVERSITARIA DE POSTGRADO

UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL

TESIS
“CONCESION DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE TUMBES Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL SECTOR SANEAMIENTO”. PRESENTADO POR: JAVIER PRADO BLAS PARA OPTAR EL GRADO ACADEMICO DE: DOCTOR

EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

LIMA – PERÚ 2008
INDICE
Síntesis...........................................................................................................................................5 CAPITULO I: INTRODUCCIÓN.................................................................6 1.1 Bases Teóricas.........................................................................................................................6 1.2 Bases Filosóficas....................................................................................................................10 1.3 Supuestos Científicos............................................................................................................11 1.4 Bases Conceptuales..............................................................................................................16 CAPITULO II: ANTECEDENTES .............................................................20 Experiencia Extranjera..............................................................................................................20 Experiencia Nacional.................................................................................................................22 Bases Jurídicas ...........................................................................................................................23 CAPITULO III: ASPECTOS METODOLOGICOS..........................................28 Problema .....................................................................................................................................28 Objetivos......................................................................................................................................30 Hipótesis ......................................................................................................................................31 Tipo de investigación .............................................................................................................31 ....................................................................................................33 Actividades programáticas

CAPITULO IV: ANALISIS Y COMPROBACION DE RESULTADOS...................38 4.1 Falta de Inversión en las EPS y la cobertura de Servicios................................................38 4.2 Carencia de coberturas de servicios ampliado por estudio tarifario .............................49 4.3 Seguimiento de la Participación del Sector Privado en Saneamiento .............................56 4.4 Progreso percibido en indicadores aprobados por contrato ..........................................61 4.5 Incremento de inversión y cobertura del servicio en el sector..........................................76 4.6 Crecimiento no sostenible de la cobertura del servicio ...................................................83 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.................................................85 Conclusiones................................................................................................................................85 Recomendaciones .......................................................................................................................91 BIBLIOGRAFIA..................................................................................105 ANEXOS...........................................................................................112 Anexo 1: Marco Legal..............................................................................................................112 Anexo 2: Participantes en Proceso de Concesión de EMFAPA Tumbes S.A......................115

2

Anexo 3: Principales indicadores de Gestión de las EPS - Año 2005...................................119 Anexo 4: Desempeño de ATUSA según Indicadores de Gestión – 2005..............................138 Anexo 5: Evolución 1997- 2005 de Indicadores de Gestión de las EPS...............................149

Tablas y Figuras TABLAS Tabla N°1 Localidades de Municipios Concedentes……………………………...34 Tabla N°2 Ámbito de Administración de EPS por Población Objetivo………….38 Tabla N°3 Número de Estructuras Tarifarias por EPS …………………………..38 Tabla N°4 Situación exante para agua potable …………………………………..47 Tabla N°5 Situación exante para alcantarillado sanitario………………………..47 Tabla N°6 Fórmula Tarifaria aprobada por SUNASS…………………………….52 Tabla N°7 Inversiones por Municipalidad Provincial……………………………..52 Tabla N°8 Incremento de Conexiones por Municipalidad Provincial…………...52 Tabla N°9 Grado de Avance de Metas de Gestión según el Concesionario…. 56 Tabla N°10 Programa de medidas de rápido impacto…………………………...57 Tabla N°11 Proyectos en curso iniciados por PARSSA…………………………58 Tabla N°12 Cumplimiento de metas de Gestión…………………………………..59 Tabla N°13 Inversiones de la empresa concesionaria……………………………59 Tabla N°14 Inversiones del PARSSA………………………………………………59 Tabla N°15 Metas de Gestión aprobadas para los 1eros 5 años de concesión…60 Tabla N°16 Metas de Gestión comparativas con datos latinoamericanos……..62 Tabla N°17 Meta anual de nuevas conexiones de agua potable………………..64 Tabla N°18 Meta anual de nuevas conexiones de alcantarillado……………….64 Tabla N°19 Déficit de Inversiones e Impacto Tarifario…………………………...76 Tabla N° 20 Programa de Inversión con Participación del sector Privado……..82 FIGURAS Figura N°1 Área servida por EMFAPA Tumbes S.A..........................................35 Figura N°2 Localidades Servidas en el Proceso de Concesión…………………14 Figura N°3 Evolución 1985-2005 de Inversiones en Saneamiento……………..80 Figura N°4 Ámbito de servicio de las EPS……………………………………….100

3

CONCESIÓN DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIO DE AGUA POTABLE y ALCANTARILLADO DE TUMBES y EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL SECTOR SANEAMIENTO.

Para ser capaces de afrontar con éxito los actuales y futuros retos que nos plantea el sector saneamiento en el Perú y en especial el poder convocar capitales privados; debemos involucrar distintas cualidades, capacidades y habilidades de las experiencias existentes en el sector. Es en ese sentido que presentamos para su valoración un estudio ajustado a la metodología científica de la primera experiencia de concesión de una Empresa Prestadora de servicios de Saneamiento en el país. Existe abundante evidencia sobre el déficit grave de agua potable para una gran parte de la población urbana del país. Se repite la tendencia que son justamente los más pobres los que sufren esta privación. Estos se ven obligados a comprar el agua en camiones cisterna y a pagar muchas veces más de los que nos cuesta al resto de la población que si contamos con el servicio. Además, el agua que reciben es menos segura, con mayor riesgo a contaminarse, y es discontinua porque no tiene el servicio regular de las conexiones de agua potable domiciliarias. Los pobres, con lo que están pagando ahora, fácilmente cubrirían el costo de esa infraestructura a lo largo de los años. Es así que todo análisis serio de la situación de las EPS debiera pasar por evaluar la sostenibilidad del servicio y de las infraestructuras para aterrizar en lo que significaría obtener luego una tarifa sostenible a fin de garantizar un servicio acorde con las expectativas de los usuarios. La convocatoria a la participación del sector privado requiere pues de una coordinación estrecha y alineación de objetivos entre las entidades del sector público con injerencia directa en el sector de servicios de saneamiento, por ello el autor considera imprescindible tener una mayor aproximación del efecto que

4

tiene la inversión en elevar la cobertura del servicio tomando como punto focal la concesión de una EPS. Síntesis

Contiene

cuatro capítulos, en el primero se consigna las bases teóricas,

filosóficas y supuestos científicos que enmarcan el trabajo, donde se ensaya una definición de desarrollo sostenible en saneamiento. Seguidamente se incorpora bases conceptuales que explica los cambios en los ecosistemas de donde se explotan los recursos naturales. En el segundo capítulo se muestra la experiencia extranjera y nacional sobre la presente investigación, resaltando el hecho que es la primera en su género que da cuenta de la concesión de una empresa prestadora de servicios de agua potable y alcantarillado (EPS) en el pais.Asimismo, compendia las bases jurídicas que interactúan en el proceso. En el capítulo tercero, se presentan los aspectos metodológicos que definen el marco lógico y la secuencia seguida como nivel de referencia para el desarrollo de la investigación. Aspectos como la presentación del problema, objetivos, hipótesis, tipo de investigación y actividades programáticas ejecutadas, son definidos. El último capítulo, considera el análisis y comprobación de los resultados obtenidos en virtud a la verificación de las hipótesis. Discute la falta de Inversión en las EPS y la cobertura de Servicios, reportando que la sostenibilidad económica de la mayor parte de las EPS se encuentra en una situación delicada pues la tarifa media cobrada no cubre el costo de las empresas; analiza la carencia de coberturas de servicios ampliado por estudio tarifario, realiza el seguimiento de la Participación del Sector Privado en Saneamiento, reporta el progreso percibido en indicadores aprobados por contrato, consigna el incremento de inversión y cobertura del servicio en el sector, para finalmente expresar el convencimiento del crecimiento no sostenible de la cobertura del servicio bajo la premisa del modelo que prioriza inversiones sobre la eficiencia de gestión empresarial de las EPS. Presenta conclusiones obtenidas y recomendaciones en clusters generalmente aceptados. Incluye como anexos el marco legal, los participantes en el Proceso de Concesión, los indicadores de Gestión de las EPS 2005, el desempeño de la

5

EPS consecionada según Indicadores de Gestión – 2005 y la Evolución 19972005 de Indicadores de Gestión de las EPS CAPITULO I: INTRODUCCIÓN 1.1 Bases Teóricas

La teoría económica y regulatoria indica que la regulación del sector saneamiento en comparación con los otros dos servicios públicos, electricidad y telecomunicaciones, presenta características particulares que determinan las capacidades del estado para ejercer en forma efectiva su rol regulador y supervisor. Los tres servicios públicos también presentan diferencias significativas, las cuales determinan que el esquema de incentivos para general eficiencia sea diferente para cada servicio público: la dinámica del cambio técnico, la posibilidad de ofrecer varios productos (función de producción multiproducto) y la integración vertical. La dinámica del cambio técnico es distinta en los tres servicios públicos, pues siendo las telecomunicaciones el sector que presenta el mayor dinamismo, en el caso del agua no existe un dinamismo tecnológico significativo. De hecho, el agua es prácticamente el mismo producto con un mínimo estándar de calidad que preserve la salud humana. Asimismo, mientras en el caso de las telecomunicaciones a partir de la misma red es posible ofrecer varios productos (telefonía fija, larga distancia nacional, larga distancia internacional) en el caso del agua no es posible aprovechar esta capacidad de la red (economías de ámbito) pues a través de la red de distribución sólo puede distribuirse agua. Por último, la integración vertical es usual en redes de distribución de agua y recolección de desechos debido a que ambos productos llegan y salen de las viviendas. Existen elementos adicionales que exigen un trabajo regulatorio más intenso en el sector saneamiento. Así, la especificidad de los activos es un factor más relevante que en el resto de servicios públicos, lo que eleva los riesgos para la participación del sector privado y los costos de transacción. La demanda es más inelástica que para el resto de servicios públicos, lo que incentiva a las empresas a aplicar altos márgenes sobre costos marginales, provocando la

6

necesidad de una supervisión más estrecha por parte del regulador que en los otros sectores. Es así que en el sector saneamiento el mecanismo de competencia exige más información y demanda un diseño regulatorio específico para garantizar precios razonables en beneficio de los consumidores. Las características antes descritas hacen necesaria la existencia de mecanismos, tales como el sistema de indicadores de gestión, que permitan regular y supervisar la actuación de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS), que es como se les denomina a las empresas de agua potable y alcantarillado, de forma que los intereses de las EPS y los usuarios de los servicios estén equilibrados, garantizando una adecuada calidad en los servicios a precios que reflejen el costo eficiente de la prestación de los mismos. Los instrumentos utilizados para regular la entrada en el mercado, fueron el reconocimiento y registro de las EPS y la firma del contrato de explotación. Esta última nos merece plantear unas interrogantes en el siguiente contexto: Dentro del marco normativo vigente, las Municipalidades están obligadas a firmar contratos de explotación con las empresas públicas, privadas o mixtas responsables de la prestación del servicio. Esta obligación no se cumplió. Se pueden formular tal vez dos hipótesis para explicar este incumplimiento. Por un lado, la poca voluntad de los alcaldes de hacer explícito su nivel de responsabilidad y de renunciar al control estrecho de las EPS. De otro lado, la segunda hipótesis apunta a la escaza fuerza del regulador para hacer cumplir la obligación, sea por la ausencia de mecanismos efectivos de cumplimiento y por los posibles conflictos políticos entre el Gobierno Central y las Municipalidades. Sin deslindar o resolver cúal de las hipótesis es la más importante en la explicación de la inacción verificada, o si se podría incluir otras en la discusión, la propuesta de firmar contratos de explotación como medida regulatoria que apunte a salvar el equilibrio de bajo nivel en el que actualmente se encuentra el sector de servicios de saneamiento, no parece muy efectiva en sí misma. Esto se explica porque la firma del contrato de explotación no resuelve el dilema

7

político ante el cual se enfrentan los alcaldes: las mejoras en la calidad del servicio pasan por tomar medidas impopulares ante sus votantes. La siguiente pregunta a plantear, entonces, es cúal es el conjunto de condiciones, o pre requisitos, que podrían llevar al éxito la firma de contratos de explotación. El contrato de explotación hace explícito los compromisos de los agentes participantes: el concedente y el operador del servicio. Cuando el Alcalde está en los dos lados de la relación, es poco probable que tenga interés en hacer explícitos los límites del compromiso. Por el contrario, cuando el Alcalde está solamente en un lado de la relación, le conviene hacer explícito los límites de compromiso con el desempeño y manejo de la empresa. Una condición, entonces, sería romper el actual esquema de gobierno de las EPS municipales. Es importante tomar en cuenta que, en la actualidad, el contrato de Explotación firmado es un instrumento muy poderoso para facilitar la promoción de la participación del sector privado en el sector. La EPS podría transferir el Contrato de Explotación al inversionista privado. Para muchos Alcaldes, esta posibilidad constituye una amenaza en lugar de una oportunidad. En otras palabras, solamente aquellos Alcaldes convencidos de la necesidad del capital privado para la provisión de servicios de saneamiento, podrían encontrar en su beneficio firmar los contratos de explotación. En el resto de los casos, se cuenta con tres posibles salidas: sanciones, participación de la organización civil organizada, o cambio del esquema de gobierno de la EPS. La primera solución es la menos efectiva ya que descansa en el mecanismo de sanciones. Debido a que la firma del Contrato es un requisito establecido en la Ley, se deberá confiar en la posible sanción por incumplimiento, y previamente el regulador tendría que contar con efectivos reglamentos de supervisión y de infracciones y sanciones. La segunda salida descansa en aquellos mecanismos que buscan romper el problema de delegación, como es la participación efectiva e informada de la Sociedad Civil, que se constituya en efectivo contrapeso a la voluntad individual del Alcalde.

8

La tercera salida puede provenir de la búsqueda de alianzas estratégicas con otros organismos públicos que tengan injerencia sobre las EPS. Respecto al tema de Regulación del desempeño de las EPS, éste concierne varios aspectos eminentemente regulatorios: la fijación de tarifas, el cumplimiento de los compromisos asociados a las fases del proceso tarifario, y la publicidad de los diferentes indicadores de desempeño. Un componente importante del ámbito de regulación, está constituido por la eficiencia que su intervención en el mercado puede causar si limita el uso estratégico de la información por parte de las empresas. Este es un motivo por el cual es razonable contar con un regulador aún cuando estamos al frente de empresas de propiedad pública, más aún cuando los mecanismos de rendición de cuentas de las autoridades elegidas son bastantes limitados. Una de las maneras de minimizar el uso estratégico de la información son: la diseminación de información, la participación de la sociedad civil, y el cambio del modelo de gestión. No le corresponde al regulador definir quién es un actor reconocido en el sector. Sí le corresponde ,sin embargo, participar en el proceso de convocatoria a la inversión privada, en la medida que luego será quien supervise y fiscalice el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato, asi como tendrá la responsabilidad de la fijación de tarifas y sus respectivos ajustes. La presencia del regulador durante el proceso previo a la adjudicación misma es importante ya que la relación de largo plazo se establece con su presencia, mientras que quien condujo el proceso mismo ya no tiene ninguna participación en el desempeño de la empresa. Durante el proceso de concesión1, tanto el regulador es el llamado a velar por los intereses de largo plazo de los consumidores. Su presencia es imprescindible en el proceso de convocatoria al inversionista privado. En el contexto peruano, el sector y el regulador juegan papeles fundamentales en el proceso de convocatoria al sector privado.
1

En Derecho Público, la palabra Concesión; se aplica a los actos de la autoridad soberana por los cuales se otorga a un particular (concesionario) o a una empresa (concesionaria), determinado derecho o privilegio para la explotación de un territorio o de una fuente de riqueza, la prestación de un servicio (como el servicio de agua potable y alcantarillado) o la ejecución de las obras convenidas. Cabanellas de Torres, G. Diccionario Jurídico Elemental.pag.61.Lima, Peru, 1989.

9

1.2

Bases Filosóficas

Las tendencias actuales para la prestación del servicio de abastecimiento de agua Potable y alcantarillado hacen especial énfasis en modelos que tengan un desarrollo armónico entre aspectos sociales, ambientales y económicos, los cuales deben apuntar a la obtención de servicios de buena calidad y bajos costos; que contribuyan a generar un desarrollo integral en las personas y empresas involucradas en el proceso, mediante el mejoramiento de la calidad de vida. Estos nuevos modelos, deben considerar el ambiente como parte fundamental de la realidad, donde se minimice y/o mitiguen el impacto realizado al mismo e involucren al hombre como un elemento más del ecosistema. Bajo este enfoque los modelos tienden a presentar un comportamiento endógeno que busca el desarrollo del sistema de adentro hacia fuera, con nuevos conceptos de sostenibilidad, que faciliten los procesos de desarrollo y presenten mejores métodos de enseñanza – aprendizaje, cambiando el esquema tradicional del facilitador-receptor por un enfoque más dinámico o en forma horizontal para aprender – Haciendo, que fortalezca el intercambio de conocimiento y promueva el diálogo de saberes. En ese sentido, el proceso de planificación, organización, desarrollo, evaluación y retroalimentación de los sistemas, es cambiado de los modelos ex – situ de afuera hacia adentro; con directrices definidas muchas veces fuera de las realidades de la localidad; por la aplicación de los procesos, en donde se identifican los diferentes roles de los participantes que cumplen dentro de la empresa prestadora de servicio, familia, localidad y comunidad. Con estos principios, los modelos entonces no deben ser réplicas físicas; como paquetes tecnológicos pre establecidos. Nuestra propuesta es desarrollar modelos re – orientados por características propias de cada uno de los sistemas y las realidades de quienes están vinculados al mismo fortaleciendo la unidad funcional mínima de desarrollo que es la familia que involucra al usuario del servicio de abastecimiento de agua potable y alcantarillado que constituye

10

en si misma para el recurso agua en saneamiento una unidad de uso, célula madre para alcanzar el paradigma del desarrollo sostenible. 1.3 Supuestos Científicos

Si por desarrollo sostenible se entiende aquél que permite compatibilizar el uso de los recursos con la conservación de los ecosistemas, la gestión de los recursos hídricos, entre otros, implicará: .Disminución del gasto de agua, incentivando su reciclado y reuso al máximo; .Aprovechamiento del agua con el menor deterioro posible del medio ambiente, es decir dejando una parte para el desarrollo normal de ríos, humedales y acuíferos subterráneos (caudal ecológico); .Devolución del agua utilizada a las fuentes naturales en condiciones aceptables para que el impacto sobre los ecosistemas sea mínimo; es decir, previamente tratada; y .Realizar el tratamiento o descontaminación con un mínimo gasto energético e impacto ecológico. Además, debe considerarse que el hombre influye sobre el ciclo del agua de dos formas distintas: .Directamente, mediante la extracción de las mismas y posterior vertido de aguas contaminadas; .Indirectamente, alterando la vegetación y la cobertura del suelo. Ambas formas de impacto afectan el régimen hidrológico y la calidad de las aguas. El consumo humano somático, es decir el requerimiento de agua para beber se estima en alrededor de 2 l/persona/día. Esto incluye el consumo poblacional,

11

los servicios, los comercios y las pequeñas industrias o empresas dentro del tejido urbano. Los ecosistemas urbanos tienen un ciclo hidrográfico complejo. Por un lado hay un ciclo natural de lluvia y evaporación y por otro unas aportaciones considerablemente mayores para el consumo y la circulación que tiene lugar por subterráneos y entre paredes artificiales. La contaminación difusa por el alcantarillado no se conoce, aunque puede ser grande, sin embargo se ha estudiado la contaminación de la escorrentía pluvial en las ciudades. Las aguas de lluvia no pueden ser evacuadas por las alcantarillas ya que esto no permite el funcionamiento de las depuradoras y la contaminación después de las lluvias puede ser muy grande, a la vez que es la causa de inundaciones a veces catastróficas, agravado por el hecho de la impermeabilización de espacios cada vez más extensos. La gran contaminación de las aguas de la escorrentía pluvial y el problema de las inundaciones, ha llevado a pasar de métodos que incluían aliviaderos, a la separación total de los circuitos de agua, unos para la evacuación del agua de lluvia y otros para las aguas residuales. Actualmente las nuevas técnicas para resolver estos problemas se basan en la retención de las aguas pluviales y no en el concepto higienista de hace unos años de evacuarlas lo más rápido posible. En muchas ciudades se han hecho cubetas de retención, a veces cadenas de estanques, donde se canalizan las aguas de lluvia o plazas normalmente secas pero que pueden hacer la función de retención de las aguas. También se pueden hacer depósitos subterráneos que a modo de grandes cisternas recojan aguas de determinadas zonas y éstas puedan posteriormente emplearse en riego de jardines, campos deportivos, etc. De igual forma existen una serie de alternativas que se vienen estudiando y aplicando, según las características geosociales de la zona, como por ejemplo:

12

.Mantenimiento y reparación de los sistemas de distribución en las ciudades, asentamientos humanos e industrias, ya que se estima que un tercio del gasto de agua no es consumo real sino pérdidas en la red de conducción. De igual importancia es el mantenimiento y control del buen funcionamiento de las plantas de tratamiento existentes, que en un porcentaje muy elevado no se hacen funcionar para ahorrar dinero o porque están deterioradas. En algunos casos funcionan pero sin conseguir su finalidad, bien porque estén mal diseñadas o mal gestionadas o simplemente porque no son adecuadas para las características de las aguas que hay que depurar. .Reutilización del agua en las industrias, que resultaría más económico para muchas de ellas, además de disminuir la contaminación, ya que parte de los productos necesarios para los procesos de fabricación y que se pierden en los vertidos podrían aprovecharse de nuevo. .Reutilización de las aguas en los usos domésticos (por ejemplo, desagües de las lavadoras o duchas conectadas a las cisternas de los inodoros). .Reutilización de las aguas en espacios públicos o privados. Las aguas de riego de los jardines, campos de golf u otros espacios deben proceder de la reutilización de las aguas residuales domésticas, más o menos depuradas, evitando la sobre-evaporación y el encharcamiento para impedir la salinización del suelo. Las fuentes ornamentales deben estar provistas de mecanismos de recirculación. .Reducción en los usos domésticos el consumo de agua y el de contaminantes: detergentes, lejías, productos de limpieza, insecticidas o tóxicos en general, etc. .Depuración de las aguas residuales cuando sea posible por métodos blandos, lagunaje, biofiltros o que por lo menos incluya la depuración biológica que genera menos fangos. Si los efluentes superan la concentración de 1 mg/l de fósforo, se tendría que establecer el tratamiento terciario, que podría hacerse también por biofiltros, lechos filtrantes aerobios o fitodepuración con macrófitas. .Valoración del costo real del abastecimiento de agua a las ciudades. Se debe conocer el balance entre las aguas que cada ciudad utiliza, los gastos

13

adicionales de agua que ocasiona el crecimiento de la misma y los efectos perjudiciales para el medio ambiente que se derivan de las obras hidráulicas para este abastecimiento. Si las aguas superficiales proceden de la cuenca hidrográfica, se debe hacer un cálculo de los recursos disponibles, de lo que su utilización y transporte supone para el medio ambiente y hacer un balance para determinar el consumo máximo de agua de dicha procedencia. Si es de las aguas subterráneas la explotación de las mismas debe hacerse de acuerdo también con los cálculos de un balance, es decir con las garantías de que el acuífero se recargará de nuevo. Si las lluvias son importantes habría que estimular los proyectos de retención de estas aguas y a ser posible construcción de cisternas en grupos de edificios o barrios, cuya agua puede ser luego utilizada. Si el agua no es suficiente, o hay que limitar el crecimiento de la ciudad (no pueden existir megalópolis en áreas sin suficientes recursos hídricos), o controlar el consumo mediante el pago del agua a su precio real. La construcción y mantenimiento de plantas de desalinización u otras soluciones debe costearse mediante una escala de gravamen de acuerdo con el consumo de agua. .El suministro de agua produce luego agua contaminada, debiéndose valorar también lo que cuesta la descontaminación de la misma y hacer pagar al consumidor, no al contribuyente, la depuración del agua que utiliza. .Reducción al mínimo de los transvases y uso exclusivo en situaciones de emergencia, porque no sólo suponen el hipotecar los recursos de la cuenca que proporciona el agua del trasvase, sino también los riesgos de salinización o desequilibrios en la química de los suelos que se bañaran con estas aguas. Además, el daño ecológico que los trasvases suponen es enorme. .Recuperación de los ríos y la vegetación de su cuenca. El canalizar los ríos es nefasto ya que solo sirve para aumentar la escorrentía rápida y las avenidas y hace desaparecer el bosque de ribera al provocar su desconexión con el

14

acuífero asociado. La vegetación es básica para la existencia de un suelo que pueda retener el agua. La vegetación controla el flujo de agua de los ríos y contribuye a su regulación. Por tanto, se tendría que dedicar mucho esfuerzo a evitar la deforestación y prevenir los incendios. .Recuperación de los ríos con su vegetación de ribera, que contribuiría también a tener sendas o itinerarios de la naturaleza cerca de asentamientos humanos y ciudades, que en algunos casos, siempre en núcleos urbanos, podría haber la posibilidad de que constituyeran también áreas recreativas. .Concientización de los consumidores de agua. Las grandes ciudades, se han dado cuenta de que no es posible el aumento de la demanda de agua porque está llegando al límite de las posibilidades de los recursos hídricos disponibles. 1.3.1 Definición de Desarrollo Sostenible en Saneamiento

Para los efectos de la realización del presente trabajo de investigación, convenimos en definir, el desarrollo sostenible2 en el sector saneamiento como “aquél desarrollo que permite compatibilizar el uso de los recursos asignados para la prestación del servicio de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, con la conservación de los ecosistemas, la gestión de los recursos hídricos y abastecimiento de agua potable y alcantarillado eficientes para atender a los actuales y futuros usuarios, aprovechando el agua con el menor deterioro posible del medio ambiente, disminuyendo el gasto de agua, promoviendo su reuso y reciclado, devolviendo el agua utilizada a las fuentes naturales de tal modo que no rebasen la capacidad de autopurificación de las mismas”.

2

Según Leyes Peruanas se define el Desarrollo Sostenible como: Un desarrollo que satisface las necesidades y aspiraciones de la generación actual sin comprometer la capacidad de satisfacer las de las futuras generaciones (Decreto Supremo N° 010-99-AG) ¦¦ Es el estilo de desarrollo que permite a las actuales generaciones, satisfacer sus necesidades sociales, económicas y ambientales, sin perjudicar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las propias. (Decreto Supremo Nº 29-94-EM) ¦¦ Es el desarrollo de nuestras economías sin destruir la naturaleza y el bienestar de las generaciones futuras. (Decreto Supremo N° 046-93-EM).

15

1.4

Bases Conceptuales

La explotación de los recursos naturales genera cambios en los ecosistemas de donde se extraen y donde se utilizan. El uso del agua es uno de los ejemplos más claros: un mayor suministro de agua a las ciudades significa una mayor descarga de aguas residuales. La mayoría de las ciudades en su expansión han buscado recursos hídricos cada vez más lejanos, acelerando su transporte y pérdida al mar por así decirlo y teniendo que pagar grandes cantidades para su depuración, bien sea para verterlas a cauces fluviales o al mar, depuración que en la mayoría de los casos es insuficiente. Por ello estas ciudades deben darse cuenta de que tienen que disminuir su crecimiento; algunas de ellas se vienen estabilizando o lo están reduciendo mucho. Además, en muchos lugares se han lanzado campañas para reducir el consumo de agua. A estas campañas se debería unir la sensibilización para limitar también la utilización de detergentes y otros productos que contribuyen al deterioro de los ecosistemas acuáticos. .Depuración por lagunas es la más aconsejable cuando sea posible, es decir en núcleos de poblaciones no muy grandes. El reconocimiento internacional de la bondad de la técnica, sobre todo en climas cálidos, ha pasado en pocos años a convertirse en la elección prioritaria de muchas ciudades. .Reutilización de aguas residuales. En muchos municipios las aguas tratadas se utilizan en el entorno próximo para riego de cultivos, de jardines y de campos deportivos especialmente de golf y también en algunos casos como recarga de acuíferos y para prevenir la intrusión marina en las costas. De otro lado, en la actualidad, las maneras de proveer servicios de saneamiento (prestación del servicio de agua potable y alcantarillado), se distinguen genéricamente en dos: mediante conexiones domiciliarias, o mediante abastecimiento directo.La primera manera exige la colocación de tubos que constituyen una importante inversión enterrada. La segunda manera, puede darse a su vez en dos formas: mediante un intermediario que abastece

16

(camión cisterna, etc) o cada usuario puede cargar el agua que necesita desde la fuente más próxima (pozo, río, etc). En el desarrollo de los paises, se observa que el abastecimiento mediante conexiones predomina en las ciudades y zonas urbanas, mientras que diversas formas de abastecimiento directo predominan en zonas rurales y en las zonas más pobres de las ciudades. El costo promedio por metro cúbico provisto mediante tuberías y conexiones domiciliarias tiende a ser bastante menor que el correspondiente al abastecimiento directo. El abastecimiento de servicios de agua potable y alcantarillado mediante conexiones domiciliarias puede ser caracterizado como un monopolio natural: es más eficiente para la sociedad que un solo agente provea el servicio. En el sector saneamiento, la principal justificación se encuentra en la existencia de economías de escala para el rango relevante de demanda. Esta situación genera una de las llamadas “fallas de mercado”: habrán pérdidas para la sociedad, si se deja al mercado administrar la escasez. Nos encontramos frente a una condición necesaria para la intervención del Estado en la actividad económica dentro del marco de una economía de mercado. El monopolista tenderá a fijar un precio alejado del que susbsistiría en competencia (o con múltiples proveedores). En este caso, la intervención que tiene posibilidades de restaurar la eficiencia consiste en la fijación de precios. Es preciso recordar, al mismo tiempo, que cualquier fijación de precios tiene como contrapartida la fijación del nivel de calidad del servicio. Estas acciones, la fijación del precio y del nivel de calidad del servicio, son realizadas por un organismo de la administración pública, típicamente un regulador, e impuestas sobre el proveedor del servicio. Otra alternativa de intervención para solucionar la falla de mercado es la constitución de empresas públicas. La empresa pública, al responder al Poder Ejecutivo, hace usualmente innecesaria la presencia del regulador ya que, al no estar motivada por la maximización de beneficios, puede fijar precios de tal modo de maximizar la cobertura u otro criterio considerado relevante por el Gobierno. Al cambiar el objetivo, se limitaría el uso del poder del mercado por

17

parte del proveedor y se observarían precios menores a los que un monopolista privado podría fijar en estas condiciones. Si bien la condición de monopolio esta vigente en un contexto de provisión por la empresa pública, ya no está presente la motivación de maximización de beneficios del empresario privado, por lo que la pérdida de eficiencia debido a la fijación de precios de monopolio podría estar intrínsecamente limitada. Así entendidas, la regulación de precios y la constitución de empresas públicas parecen instrumentos alternativos de intervención del Estado para restaurar la eficiencia. En el sector saneamiento, sin embargo, no siempre se cumple esta característica, coexistiendo diversas formas de propiedad estatal, participación del sector privado y reguladores. Existen justificaciones razonables para esta coexistencia.De un lado, encontramos el tema de la calidad del servicio debe ser regulada y supervisada por sus importantes consecuencias sobre la salud de la población. Se plantéa así un dilema entre calidad del servicio y precio, contando el regulador con las mejores herramientas para solucionarlo. Por otro lado, cuando más grande sea la empresa pública, mayor puede ser el problema de delegación, es decir, que la empresa pública no represente el interés directo de los usuarios, ya que están mediados los intereses específicos de los políticos electos, y sea necesario que el regulador represente esos intereses difusos. El ámbito de acción del regulador, entonces, es primariamente la fijación del precio y de la calidad del servicio (tanto del agua misma como del suministro). En la fijación del precio, el regulador deberá considerar los costos de largo plazo, de tal modo de lograr una cobertura adecuada del servicio, a los niveles de calidad establecidos. Se trata claramente de una regulación de conducta. Klein (1996), recomienda explícitamente que la regulación de estructura , es decir, quien otorga las licencias de operación, esté bajo la responsabilidad directamente del Gobierno, para garantizar la independencia del regulador respecto de los jugadores principales: “Gobierno,empresa y consumidor”. El esquema de gobierno interno de la empresa proveedora es sumamente importante. La gerencia de la empresa es el agente que ejecuta las órdenes del principal, constituido por el directorio de la empresa. Las relaciones entre

18

agente y principal están mediadas por el contexto de información asimétrica y los diferentes tipos de uso estratégico de dicha información. Los objetivos del agente tienen que estar alineados con los del principal, y esto se logra compartiendo riesgos (en el caso de acciones escondidas, es decir, cuando la asimetría de información depende del alto costo de monitoreo de las acciones) u ofreciendo un menú de retribuciones, otorgando una renta de información al agente mejor informado (en el caso de tipos escondidos, es decir, cuando la asimetría de información depende de las preferencias ex ante frente al riesgo de los agentes involucrados). Una manera complementaria de generar información para limitar su uso estratégico, consiste en fortalecer a diferentes grupos de interés, cuya participación en audiencias públicas mejore el conjunto de información a disposición del regulador. Dos razones confluyen para explicar la importancia de la existencia de un regulador en los procesos de convocatoria a la inversión privada en servicios públicos. De un lado, está el carácter enterrado de los costos que el inversionista privado debe comprometer para cumplir con los objetivos por los cuales se le convoca. De otro lado, está la importancia del agua para la vida de las personas, por lo que se convierte en un servicio público cuya probabilidad de captura política es sumamente alta. En estos contextos, se requiere un regulador independiente y autónomo, que garantice que la inversión no será expropiada y que los consumidores podrán acceder al servicio a niveles de calidad acordes al precio que están pagando. La convocatoria a la participación del sector privado también requiere de una coordinación estrecha y alineación de objetivos entre entidades del sector público con injerencia directa en el sector de servicios de saneamiento. Es así que el proceso para alcanzar el desarrollo sostenible en el sector saneamiento no pasa únicamente por la necesidad de contar con recursos económicos y financieros a fin de atender esta latente necesidad de poder brindar el servicio de agua potable y alcantarillado a la población peruana, cumpliendo metas previstas en compromisos internacionales. Ello discurre por entender que además del valor social y económico del agua, éste tiene un valor

19

ambiental y su uso y aprovechamiento está basado en el equilibrio armónico y permanente entre éstos. El agua3 en este contexto, es pues entonces, un recurso natural estratégico para el desarrollo sostenible del país y como tal su valor económico está en función de los costos, incluyendo los ambientales, que implican su disponibilidad, utilidad y escasez. CAPITULO II: ANTECEDENTES

Experiencia Extranjera

Enmarcados en la propuesta de la Declaración de Dublín 4, Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), corporaciones transnacionales del agua y gobiernos nacionales se aprestaron, durante la década de los 90, a promover la privatización de los sistemas públicos de abastecimiento de agua potable. En Latinoamérica citaremos los casos de Bolivia y Uruguay. En el primer caso, el Banco Mundial (BM) apoyó al gobierno boliviano para que concretara la participación privada en los servicios públicos de agua. El BM apoyó técnica y económicamente, la reforma del sector de agua potable y alcantarillado sanitario, como parte del Ajuste Estructural, orientado a la privatización de las principales empresas municipales de agua del país, la implantación del principio de full costs recovery en la fijación de tarifas, y la introducción de criterios de mercado en el uso y acceso de los recursos hídricos. La cobertura de agua potable y Alcantarillado en Bolivia aumentó considerablemente desde 1990 con altas inversiones en el sector. Sin embargo, las coberturas continúan a la fecha estando entre las más bajas del continente y la calidad de servicio es deficiente. La inestabilidad política e institucional ha contribuido al debilitamiento de las instituciones del sector saneamiento a nivel nacional. Dos concesiones a empresas privadas extranjeras en dos de las tres ciudades más grandes – Cochabamba y La Paz / El Alto - fallaron en 2000 y 2006 respectivamente. La segunda ciudad del país, Santa Cruz de la Sierra,
3 4

Entendido como el uso real y beneficioso del recurso, asi como la prestación del servicio. Declaración sobre el Agua y el desarrollo sostenible. Irlanda, 26-31 Enero de 1992.

20

gestiona su sistema de saneamiento a través de una cooperativa, con éxito relativo a los sistemas urbanos de las dos otras grandes ciudades del país. En el caso uruguayo, fue el Fondo Monetario Internacional (FMI) el que se encargó de apoyar a que el gobierno comprometiera la participación privada en el sector agua, en la firma de una carta de intención. Este compromiso funcionó como garantía para el pago de la deuda externa del Estado uruguayo. En 2002, uno de los objetivos planteados en la Carta de Intención firmada por el FMI con el gobierno de Uruguay era abrir a la iniciativa privada actividades que previamente habían permanecido reservadas al sector público. La antes mencionada Carta de Intención de 2002 establecía la reducción de los controles sobre el sector saneamiento con el fin de facilitar el ingreso de inversores privados, incluyendo un cronograma enviado al parlamento con los pasos para aplicar un nuevo marco regulatorio, la introducción de nuevos controles y estándares de calidad que facilitarían la inversión de privados en el sector. El gobierno de Uruguay solicitó la participación del sector privado en agua potable y Alcantarillado, concediendo luego dos concesiones en el Departamento de Maldonado (donde se ubican muchos centros turísticos como la ciudad de Punta del Este). La primera concesión se otorgó en 1993 a Aguas de la Costa, una empresa uruguaya que se convirtió después en una subsidiaria de Aguas de Barcelona, su misma una subsidiaria de la empresa Suez de Francia. La segunda concesión se otorgó en 2000 a URAGUA, una subsidiaria de Aguas de Bilbao, Cartera Uno e Ibredola de España. URAGUA brindaba servicios de agua en Punta del Este y Pirlápolis - los dos centros turísticos más importantes del país- y en la ciudad de Maldonado. En 2002 se creó el ente regulador URSEA para proteger los derechos de los usuarios del servicio, controlando el cumplimiento de las normas vigentes y asegurando que los servicios regulados tengan un adecuado nivel de calidad y seguridad, a un precio razonable. Hubo acusaciones de altas tarifas y de servicios deficientes del parte de los dos concesionarios y - a pesar del establecimiento de mecanismos de regulación - las protestas culminaron en una campaña nacional en contra de las concesiones y por el derecho humano al agua. En las elecciones presidenciales del 2004 resultó electo Tabaré Vázquez,

21

Al mismo tiempo se aprobó en un referendo una enmienda de la Constitución que prohíbe la participación del sector privado en el sector de agua potable. Como resultado, el gobierno canceló la concesión de URAGUA en el mismo año. Los dueños uruguayos y extranjeros de Aguas de la Costa, sin embargo, rechazaban el pedido de nacionalizar su empresa. En 2006 el gobierno finalmente compró las acciones de Aguas de Barcelona. La empresa opera ahora como una empresa mixta publica-privada con la participación del sector privado uruguayo. Las reacciones de las corporaciones transnacionales del agua ante la desprivatización de los servicios (es decir, la cancelación de sus concesiones para la prestación de servicios de agua) ha sido el inicio de demandas a los estados ante el CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencia de Inversiones) del Banco Mundial, amparándose ante Tratados Bilaterales de protección a las Inversiones (TBI) entre el estado origen de la corporación y el estado en el cual se establece la concesión. Quién inició esta acción fue la empresa norteamericana Bechtel, al ser cancelado su contrato en Cochabamba, Bolivia, seguida luego por Suez, a través de su subsidiaria en La Paz y El Alto, Bolivia, Aguas del Illimani S.A. que demandó al estado boliviano.

Experiencia Nacional La presente Investigación es la primera en su género en Perú, no tiene antecedentes en el país, toda vez que el proceso de concesión de la Empresa prestadoras de Servicio de Saneamiento de Tumbes fue la única realizada hasta la fecha. Este trabajo se realizó como parte de las actividades desarrolladas en el Perú por el doctorando5 en la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento6 (SUNASS), e inicia su desarrollo a partir de Enero del año 2002 y culmina en Enero de 2007, en el espacio geosocial ubicado en las zonas urbanas del pais, que comprende las poblaciones urbanas mayores
5 6

www.javierprado.8m.com http://www.sunass.gob.pe

22

de dos mil habitantes. Tiene como area de intervención a la jurisdicción de las EPSs en el Perú, que abarcan las areas urbanas del territorio nacional que son atendidas por las EPS y reguladas por el organismo regulador SUNASS, asimismo, tiene como punto focal al area atendida por la EPS en la Localidad de Tumbes, y en particular al area concesionada de las Provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar en el Departamento de Tumbes. Lo que existió antes, fueron otras experiencias de concesionar algún componente del servicio de una EPS, como lo fue la concesión7 del Proyecto río chillón en el Departamento de Lima, que comprendió el servicio de producción de una parte del abastecimiento de agua potable para la ciudad de Lima8, volumen que sería entregado en bloque a SEDAPAL. El Proyecto consideró que dicha producción sería interconectada a la red de distribución de SEDAPAL, quien se haría cargo de las obras de distribución y de la comercialización a los consumidores finales. El objetivo del proyecto no se cumplió9 porque sólo se ejecutaron las obras de producción a cargo de la empresa privada, generando inconvenientes al concesionario por sobrecostos, entre los que se incluyen los costos incurridos en los procesos de negociación de nueve (09) adendas al contrato y los correspondientes a los trabajos técnicos, económicos, legales y administrativos asociados a la concesión. Tanto en el proceso de construcción como durante la operación, las instituciones involucradas (Ministerio de Vivienda y Construcción y Saneamiento, SEDAPAL10 y Ministerio de Transporte y Comunicaciones) no tuvieron claridad sobre los límites de responsabilidad de las mismas y tampoco del financiamiento de los costos incurridos. Bases Jurídicas
7 8

Contrato firmado entre SEDAPAL y el Consorcio Agua Azul S.A. de fecha 7 de Abril de 2000. De 1 m3 /sg. en época de estiaje y 2 m3 /sg. en época de avenidas 9 Dianderas A., Marranillo I, y Quispe A. Curso de Regulación Tarifaria. U.del Pacífico, 2005. 10 Otro Ejemplo de actuar sin límites de responsabilidad frente a las normas, constituye el presedente en Lima, cuando el 28 de junio del 2006 San Miguel publicó la ordenanza municipal No 112, que establece como infracción sancionable con multa contaminar el medio ambiente con aguas servidas o líquidos residuales al mar sin debido tratamiento y en virtud del cual se pidió que SEDAPAL pague una multa de un millón de dólares por contaminar su litoral.

23

El 24 de Febrero de 1902 se promulgó la primera norma republicana en el Perú sobre el agua, el Código de Aguas. Lo que más caracterizó a ese Código es que permitía la apropiación privada de las aguas, como ocurría cuando el agua nacía en el predio de un propietario. En 1933, al aprobarse una nueva Constitución, se introduce el principio de que todos los recursos naturales, entre ellos el agua, pertenecen al Estado y ello genera la necesidad de tecnicos especializados en el tema11. Pese a siguió aplicándose el Código de Aguas de 1902 por un tiempo adicional. En 1969, al inicio del Gobierno militar del general Juan Velasco, se cambia el Código de Aguas. En su reemplazo y como un complemento de la Ley de Reforma Agraria, se promulga el 24 de junio de 1969 la Ley General de Aguas, Decreto Ley N° 17752.La Constitución de 1979, ratifica que todos los recursos naturales pertenecen al Estado, repitiendo la Constitución de 1933 en este aspecto.En 1981, mediante Decreto Legislativo N° 150, se creó el Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua y Alcantarillado (SENAPA), una empresa estatal que reemplazó a la Dirección General de Obras Sanitarias; la cual dependía del Ministerio de Fomento y Obras Públicas y absorbió a las empresas autónomas que ésta poseía en Lima, Arequipa y Trujillo. A inicios de la década de los 90, el Estado Peruano inició un proceso de reestructuración del marco legal e institucional del sector saneamiento bajo un esquema de descentralización y de manejo empresarial. En abril de 1990, se dispone la transferencia de todas las empresas filiales y unidades operativas de SENAPA a las Municipalidades Provinciales y Distritales, de acuerdo al mandato del Decreto Legislativo N° 574, complementado por el Decreto Legislativo N° 601. Estableciéndose que SENAPA se convierta en una Empresa encargada sólo de brindar asistencia técnica a dichas municipalidades.Así mismo, se establece que la responsabilidad de la atención del medio urbano fuera del Ministerio de Vivienda y Construcción.En 1991, con la Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, Decreto Legislativo N° 653, se modifica aspectos
11

ello,

En Perú, la especilidad de ingeniería sanitaria fue creada el 21/01/1937,mediante Ley 8493,que orienta a la formación de profesionales encargados de la aplicación de la ingeniería al medio ambiente del hombre y para la prevención de enfermedades y la protección de la salud colectiva.

24

sustanciales de la Ley General de Aguas. En el marco de la reforma y descentralización del Estado, en 1992, se encarga al Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (PRONAP) el reordenamiento legal e institucional del Sector, y en diciembre del mismo año 1992, se crea, mediante Decreto Ley N° 25965, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) como el organismo encargado de promover el desarrollo y proponer las normas para la prestación de los servicios de Saneamiento, fiscalizar la prestación y resolver en última instancia los reclamos de los usuarios y se transfiere el SENAPA y SEDAPAL al Ministerio de la Presidencia (PRES), para luego declarar en disolución y liquidación a SENAPA (Decreto Ley N° 25973). En 1993, durante el Gobierno de Alberto Fujimori se aprueba una nueva Constitución Política del Perú, la que modifica en parte el tratamiento de los recursos naturales, entre ellos el recurso Agua. La Constitución de 1993 establece la responsabilidad de las Municipalidades en la prestación de los servicios públicos. La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972) señala en el numeral 2 .1 del artículo 80°, que es una función compartida de las Municipalidades Provinciales Administrar y reglamentar, directamente o por concesión, el servicio de agua potable , alcantarillado y desagüe. De la misma manera, mediante Ley N° 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Titulo IV sobre Descentralización (marzo 2002), se establece que los gobiernos locales desarrollan y regulan actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda y saneamiento, entre otros. Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, establece que los Gobiernos Regionales tienen entre sus funciones la de apoyar técnica y financieramente a los gobiernos locales en la prestación de servicios de saneamiento. En Julio de 1994 se aprueba la Ley N° 26338, Ley General de Servicio de Saneamiento mediante la cual se designa al PRES como el Ente Rector del Sector Saneamiento, se ratifica el papel de los municipios asignado por la Ley Orgánica de Municipalidades, y se crea la figura jurídica de Entidad Prestadora de Servicios (EPS) para designar a las empresas municipales encargadas de

25

administrar los servicios de agua potable y alcantarillado en el área urbana. Asimismo, establece que el Ministerio de Salud participará en políticas de saneamiento ambiental y calidad de agua, tarea que era desempeñada por la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA). También en 1994 se promulga la Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, que la designa como un organismo del Ministerio de la Presidencia; hasta que en 1998, por ley expresa, fue adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y luego en la actualidad a la Presidencia del Consejo de Ministros. Mediante Decreto Supremo 09-95-PRES de agosto de 1995, se reglamenta la Ley General de Servicio de Saneamiento, estableciendo las competencias de las instituciones involucradas en el sector, determina los deberes y derechos de los usuarios y las Entidades Prestadoras, define el régimen tarifario, establece las condiciones y modalidades de la participación privada, entre otros temas.En 1997, se aprobó la Ley 26821-Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Allí se establece que todos los recursos naturales son propiedad de la Nación y se regula las posibilidades y formas en que los particulares pueden acceder al uso de los recursos naturales, una de ellas es la concesión de recursos naturales. A fin de evitar conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos naturales la Ley propuso usar mecanismos de coordinación intersectorial, el registro público de concesiones y otros derechos sobre los recursos naturales y encargó a las Leyes especiales determinar la prelación de derechos, los procedimientos e instancias administrativas para la resolución de conflictos sobre la gestión de recursos naturales, igualmente, estableció la obligación de supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales. En Julio de 2001, durante el Gobierno del Dr. Valentín Paniagua, mediante el Decreto Supremo N° 044-2001-AG se establece diversas disposiciones en materia de reservas de agua a favor de entidades del estado. El 11 de Junio de 2002 se crea el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento bajo la Ley N° 27779, Ley orgánica que modifica la Organización y Funciones de los Ministerios. El 25 de Julio, mediante Ley N° 27792, se promulga la Ley de Organización y

26

Funciones del

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, la cual Ministerio de

determina regula el ámbito, la estructura orgánica básica, las competencias y funciones del organismo rector. De acuerdo a estas normas, el Vivienda, Construcción y Saneamiento formula, aprueba, ejecuta y supervisa la aplicación de las políticas de alcance nacional en materia de Vivienda, Urbanismo, Construcción y Saneamiento. A tal efecto, dicta normas de alcance nacional y supervisa su cumplimiento. Debe destacarse en este contexto que la Ley N° 27902, promulgado en Diciembre de 2002 y que modifica la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, contempla la posibilidad de que los gobiernos regionales asuman la facultad de los gobiernos municipales en los casos cuando las EPS estén en insolvencia y se ponga en riesgo la continuidad en la prestación de los servicios. A fines de 2002, por Decreto Supremo N° 122-2002-PCM, se formó la Comisión Multisectorial que publicó el 23 de abril de 2003 un Anteproyecto, el cual ha sido posteriormente discutido en diversos foros. Adicionalmente algunos congresistas han presentado distintos proyectos de Ley de aguas12 de los cuales hemos identificado importantes elementos de análisis.La tendencia legislativa continúa con el Decreto Supremo N° 041-2004-AG para poner en marcha un programa masivo de formalización de derechos de uso de agua con fines agrarios y la presentación el 14 de Diciembre de 2004, del Proyecto General de Aguas del Perú por parte de la Subcomisión de Aguas y Suelos del Congreso de La República. Por último, en materia ambiental, la Ley General del Ambiente otorga diversas facultades al Sector, en materia de regulación y supervisión para prevención y minimización de riesgo al ambiente a causa de las actividades de saneamiento, lo cual se refleja en diversas normas sobre temas específicos.En este contexto, el marco Jurídico general en que se ubica el Sector de Saneamiento se rige, en principio, por los preceptos indicados en la Constitución Política del Perú del año 1993, por las distintas leyes emanadas de la propia Constitución y por otras
12

http://www.minag.gob.pe/ley_aguas.shtml

27

disposiciones de observancia general relativas al Saneamiento. (Ver Anexo 1).

CAPITULO III: ASPECTOS METODOLOGICOS

Problema En el proceso de descentralización del país, que aún no se ha completado, aparecieron nuevos impulsos transformadores. El Estado, cuestionado esencialmente por su ineficiencia, en la década de los 90 propendió a ser reorganizado y racionalizado, creándose en paralelo las condiciones para hacer posible la participación de la inversión privada en la operación de los servicios públicos, tal como es en la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado. En este marco se dieron una serie de acciones y dispositivos legales, entre ellos, la promoción de la inversión privada en las Empresas del Estado y específicamente la inversión privada en el sector Saneamiento, a nivel de explotación de los servicios, dejando a los Municipios la decisión de otorgar el permiso correspondiente. El diagnóstico realizado del marco institucional complementa estudios realizados que caracterizan el sector Saneamiento como un “equilibrio de bajo nivel”13. En otras palabras, el sector muestra pobres indicadores de desempeño y muy poco en el conjunto de incentivos provistos por el marco normativo que fuerza a sacarlo de ese estado y promover las inversiones necesarias para mejorar la calidad del servicio para la población. Esta situación se origina, entre otras, por el descuido de las EPS en atender a sus localidades menores, por diferencias culturales, por razones geográficas

13

SAVEDOFF, William y Pablo SPILLER. Spilled Water. Institutional Commitment in the Provision of Water Services, Inter American Development Bank, Washington DC, 1999.

28

que no obedecen al manejo de cuencas y de comunicación, así como por razones políticas. En un diagnóstico del Sector Saneamiento14 se menciona que "hay una fuerte interferencia política en la gestión de las EPS municipales lo que les resta autonomía y les impide desarrollarse como empresas eficientes, esta gestión obedece a objetivos de corto plazo, generalmente vinculados a los intereses de las autoridades municipales en los cuales prima el clientelismo político y la atención populista de la demanda”. Los déficits en cuanto a infraestructura de saneamiento se refiere, son tan grandes que difícilmente las EPS pueden afrontarlos por sí mismas, consecuentemente si es que se continúa aplicando el mismo modelo de gestión, siempre se requerirá apoyo del nivel central, léase Gobierno central, para canalizar posibles fuentes de cooperación técnica o de inversión y para priorizar a nivel nacional estas últimas. La participación de las municipalidades en la atención de los servicios rurales es insuficiente, presentando distintos niveles: desde su exclusión, hasta el apoyo en la preparación del expediente técnico y una completa integración en los procesos de planificación, financiamiento y supervisión de la construcción, tal como ocurre en algunos contados proyectos y en la gestión de los servicios que promueve la cooperación extranjera. La participación de los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales es importante, porque ellos constituyen la instancia o institución que tiene la residencia más próxima a las comunidades y que además cuenta con responsabilidades legales sobre las mismas. Esta situación de insuficiencia en la participación de los gobiernos locales a través de las municipalidades ha justificado la intervención desde el nivel central para incrementar la cobertura de servicios.
14

Ministerio de la Presidencia, cuyas funciones en el sector Saneamiento son hoy asumidas por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

29

Objetivos 3.1.1 Objetivo General El objetivo general se concentró en conocer criterios aplicables a la Concesión de Empresas prestadoras de servicio de Saneamiento (EPS) contribuyendo al debate serio de la problemática existente en el Sector Saneamiento. 3.1.2 Objetivos Específicos Los objetivos específicos previstos para alcanzar por esta investigación fueron los siguientes:  Buscar información adecuada y oportuna, capaz de peruano para el Sector Saneamiento.
 Describir la fórmula tarifaria aplicada para la concesión de Tumbes.  Señalar las limitaciones de la fórmula tarifaria, los alcances y comprobar los

facilitar fundamentos

técnicos a los instrumentos aplicados por el modelo de gestión del Estado

avances en las metas de Gestión consideradas en el Contrato de Concesión15.
 Estimar la validez del modelo de concesión de Tumbes a ser aplicado en

futuras concesiones para coadyuvar en alcanzar el desarrollo sostenible en el sector saneamiento.16
 Plantear recomendaciones a modo de propuesta para Futuras concesiones en

el sector Saneamiento del Perú.

15

Contrato de Concesión para la mejora, ampliación, mantenimiento, operación, y explotación de la infraestructura y los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en la jurisdicción de los municipios provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar y Municipios Distritales correspondientes. Publicado en el Peruano, 16 Junio, 2006. 16 Ademas de Tumbes se encuentra en marcha el proceso de Concesión de Piura y Paita; y se encuentran a la fecha en cartera de PROINVERSION otras más.

30

Hipótesis 3.1.3 Hipótesis General La Hipótesis General de la presente Tesis se sustentó en el hecho de que una vez encontrados los criterios adecuados en la Concesión de Empresas prestadoras de servicio de Saneamiento (EPS) se reducirá la dispersión en el debate, en ese sentido, de la problemática existente en el Sector Saneamiento del Perú. 3.1.4 Hipótesis Específicas Las Hipótesis específicas que nos planteáramos fueron las siguientes: Primera Hipótesis: A una prolongada falta de inversiones en las EPS, se impedirá ampliar la cobertura de servicios de agua potable y alcantarillado a la población. Segunda Hipótesis: Los procesos de participación del sector privado en el sector saneamiento permitirá elevar los indicadores del sector referidos a la prestación del servicio, de gestión empresarial y nivel de inversiones. Tercera Hipótesis: Ante el incremento de la inversión y cobertura en una EPS, si esta no logra alcanzar la eficiencia, este incremento de la cobertura no será sostenible.

Tipo de investigación

La presente Investigación es un proceso que, mediante la aplicación del método científico, procura obtener información relevante y digna, para entender, verificar, corregir o aplicar el conocimiento sobre el la evolución de la

31

participación privada en los servicios de abastecimiento de agua potable y alcantarillado. Nuestra investigación tiene como base el método científico del estudio sistemático en el proceso de participación privada en servicios de saneamiento que incluye las técnicas de observación, reglas para el razonamiento y la predicción, ideas sobre la experimentación planificada y los modos de comunicar los resultados experimentales y teóricos. La metodología aplicada fue activa y dinámica, conjugando la exposición programática institucional de las EPS y la búsqueda del doctorando; es decir, comparando y contrastando la información oficial proporcionado al regulador. La complejidad del manejo de datos se redujo al utilizar indicadores que permitieron consolidar niveles de referencia de tal modo que con la simple lectura y visualización de cuadros y gráficos se puede inferir tendencias en el análisis lógico de las hipótesis planteadas y llegar a sustentar los resultados esperados a obtener y que engarzan con los objetivos previstos en la investigación. Es conveniente señalar que en la praxis nuestra investigación no se ubica estrictamente en la clasificación de alguno de los (exploratoria/descriptiva/explicativa/correlacional) presente investigación cuatro tipos clásicos de siendo todas estas investigación generalmente aceptadas por el nivel de profundidad alcanzada, igualmente válidas y muy importantes; sino que por el propósito buscado por la y por la búsqueda de un determinado nivel de conocimiento, se basó en una estrategia particular o combinada que se ubica entre la Exploratoria17 y la Explicativa18 .
17

El objetivo es examinar un tema o problema de investigación poco estudiado o que no ha sido abordado antes, como es nuestro caso de la primera concesión de una empresa prestadora de servicio de agua potable y alcantarillado en la historia del Perú. Sirven para familiarizarnos con fenómenos relativamente desconocidos, obtener información sobre la posibilidad de llevar a cabo una investigación mas completa sobre un contexto particular de la vida real asociada al servicio de saneamiento cuando se presenten mas casos de concesiones, investigar problemas del comportamiento humano sobre cultura del uso del agua, tarifas, etc. Identificar conceptos, establecer prioridades para investigaciones posteriores o sugerir afirmaciones.
18

Van más allá de la descripción de conceptos o fenómenos o del establecimiento de relaciones entre conceptos; están dirigidos a responder a las causas de los eventos, sucesos y fenómenos físicos o sociales. Metodología de la Investigación. 3era. Ed. Hernández Sampieri, R.; Fernández Collado, C.; Baptista Lucio, P. Pág. 126-127. Mc Graw Hill Interamericana, México, 2003.

32

Asimismo, por el objetivo, propósito o finalidad perseguida es una Investigación aplicada19 y por la clase de medios utilizados para obtener los datos es considerada documental20 y de campo o experimental21. Actividades programáticas Tomando como premisa las consideraciones ambientales del desafío que significa cumplir los objetivos del milenio22 y las tendencias del país que tiene un explosivo crecimiento poblacional urbano23 concentrándose en la costa y básicamente en Lima24 , y teniendo en cuenta que el abastecimiento de servicios de agua potable y alcantarillado mediante conexiones domiciliarias constituye un monopolio natural por lo que es más eficiente para la población que un solo agente provea el servicio pasamos a describir las actividades realizadas en nuestra pesquisa.
19

Este tipo de investigación también recibe el nombre de práctica o empírica. Se caracteriza porque busca la aplicación o utilización de los conocimientos que se adquieren. La investigación aplicada se encuentra estrechamente vinculada con la investigación básica, pues depende de los resultados y avances de esta última; esto queda aclarado si nos percatamos de que toda investigación aplicada requiere de un marco teórico. Sin embargo, en una investigación empírica, lo que interesa primordialmente son las consecuencias prácticas. Busca la aplicación sobre una realidad circunstancial antes que el desarrollo de teorías. Esta investigación busca conocer para hacer y para actuar.
20

Este tipo de investigación es la que se realiza apoyándose en fuentes de carácter documental, esto es, en documentos de cualquier especie. Como subtipos de esta investigación encontramos la investigación bibliográfica, la hemerográfica y la archivística; la primera se basa en la consulta de libros, la segunda en artículos o ensayos de revistas y periódicos, y la tercera en documentos que se encuentran en los archivos, como cartas, oficios, circulares, expedientes, etcétera.
21

Este tipo de investigación se apoya en informaciones que provienen entre otras, de entrevistas, cuestionarios, encuestas y observaciones. Como es compatible desarrollar este tipo de investigación junto a la investigación de carácter documental, como fue en nuestro caso, primero se consultó las fuentes de la de carácter documental, a fin de evitar duplicidad del trabajo.
22

El objetivo de desarrollo del milenio, de reducir en un 50% la proporción de las personas sin acceso sostenible a agua potable hasta el 2015 es una tarea monumental. Por una parte, la población mundial se triplicó en el último siglo, pero por la otra, el uso del agua creció al doble de ese ritmo y se multiplicó por seis durante el mismo período. Se espera que la población mundial llegará a ocho mil millones de personas en el 2025 (de los seis mil millones que existen hoy en día) y, al mismo tiempo, la Comisión Mundial del Agua prevé que el uso del agua se duplicará en treinta años. Por lo tanto, alrededor de cuatro mil millones de personas, la mitad de la población mundial, podrían enfrentar graves problemas de agua en el 2025. 23 En 1940, el orden del 35.4 % de la población peruana era urbana y 64.6 % rural, en el año 2007 se ha invertido esta distribución y aproximadamente 70 % es Urbana y 30 % rural. 24 En 1940, 28 % de la población total peruana estaba en la costa y 10 % en Lima; en 2007, el orden de 60 % de la población esta en la costa y 30 % del total nacional se encuentra en Lima.

33

Las actividades se planearon de tal modo que sigan el nivel de referencia establecida por los descriptores siguientes: Concesión, EPS, Agua Potable y Alcantarillado, Cobertura, Inversión y Sostenibilidad. Los indicadores elegidos nos permitieron seguir la sensibilidad en las variaciones registradas en función del tiempo. La investigación se desarrolló íntegramente en el Departamento de Tumbes, el que se ubica en el extremo norte del Perú en frontera con Ecuador y se concibió como un “espacio político y geográfico estratégico para el desarrollo del Perú, dada su posición en línea de frontera”25. Tumbes configura un espacio de interconexión e integración binacional cuyas expectativas de desarrollo se sustentan en el crecimiento de las actividades de comercio fronterizo, del turismo nacional e internacional; y en la explotación e industrialización de los productos agropecuarios, hidrobiológicos y pesqueros, en el marco de oportunidades que ofrece la apertura del mercado externo. El antecedente de su perspectiva de crecimiento se dejó formulado en el Plan de Desarrollo de Tumbes 2001-2005 acordado con la participación de la comunidad, dirigentes y autoridades de todos los distritos del Departamento de Tumbes, teniendo como plataforma la firma del Acuerdo Amplio Peruano Ecuatoriano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, de 1998. El Plan definió al desarrollo productivo, turístico y comercial como una de las líneas estratégicas, y en ese marco, la instalación de infraestructura social (agua potable y alcantarillado, entre otros servicios) fueron priorizadas como una necesidad de urgente resolución, y como una condición indispensable para reducir sobrecostos de los inversionistas que se procuraba desde ese entonces atraer, en especial, los interesados en el sector turístico.

25

CTAR. Plan de Desarrollo de Tumbes 2001-2005. Una propuesta participativa global. Julio 2000.

34

En la Tabla N°1 siguiente se indican las localidades que forman parte de los municipios servidos, distribuidos según los Municipios Concedentes.
Tabla N°1 Localidades de Municipios Concedentes
Localidades Servidas Tumbes Nuevo Tumbes Puerto Pizarro (CPM) Corrales (San Pedro de los Incas Pampa San Isidro Los Cedros San Isidro Pueblo Nuevo La Jota La Cruz (Caleta Cruz) Los Cerezos Pampas de Hospital San Jacinto Municipios Distritales Municipios Localidades Provinciales Servidas Tumbes Zarumilla Aguas Verdes Aguas Verdes Pocitos Corrales Corrales Corrales Corrales Corrales Corrales La Cruz La Cruz Pampas de Hospital San Jacinto Caleta Grau Cancas (CPM) Zorritos Matapalo Papayal Uña de Gato(CPM) Aguas Verdes Matapalo Papayal Papayal Contralmirante Villar –Zorritos Municipios Distritales Municipios Provinciales Zarumilla

San Juan de la San Juan de la Virgen Virgen

35

Estos espacios geosociales, tienen como área de intervención a la jurisdicción de las Empresas prestadoras de Servicio de Saneamiento (EPS)26 en el Perú, que abarcan las áreas urbanas del territorio nacional que son atendidas por las EPS y reguladas por el organismo regulador SUNASS, asimismo, tiene como punto focal al área atendida por la EPS en la Localidad de Tumbes, y en particular al área concesionada de las Provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar en el Departamento de Tumbes.
Figura N°1 Área servida por EMFAPA Tumbes S.A.

26

Empresas Prestadoras, son las entidades públicas, privadas y mixtas que brindan Servicio de Saneamiento. Servicio de Saneamiento, es el servicio de abastecimiento de agua potable, abastecimiento sanitario y disposición sanitaria de excretas. Prestación de Servicios de Saneamiento, es la actividad empresarial y la aplicación de tecnologías, métodos y procedimientos universalmente aceptados para suministrar agua potable y disponer sanitariamente las excretas y aguas servidas de las poblaciones agrupadas. Decreto Supremo N° 017-2001-PCM del 21.02.2001-“Reglamento General de SUNASS”.

36

 Se Buscó información adecuada y oportuna, indagando por información oficial

registrada en el órgano regulador en materia de Saneamiento en el Perú -SUNASS, así como el sustento técnico que acreditó la concesión del servicio en Tumbes. Se anotó los antecedentes que sustentaron a la licitación internacional que otorgara la concesión de los precitados servicios de saneamiento en la Provincia de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar. Esta información sirvió de base para investigar la forma de participación del sector privado en la concesión de Empresa Municipal de Frontera de Agua Potable y Alcantarillado (EMFAPA) Tumbes S.A. a un operador privado, Aguas de Tumbes S.A. (ATUSA S.A.).
 Se describió la fórmula tarifaria elaborada para la Concesión de Tumbes

como un modelo económico financiero, mediante el cual se determinó la fórmula tarifaria y estructura tarifaria que podrán ser aplicadas en el primer quinquenio de la concesión por la empresa concesionaria de los servicios de saneamiento en Tumbes, de los 30 años de plazo de concesión para ver la funcionabilidad en el periodo. Se señaló las limitaciones de la fórmula tarifaria, sus alcances y se comprobó los progresos en las metas de Gestión contrastando con los avances respecto a la línea base registrada en el contrato de concesión, ello permitió establecer los niveles de cumplimiento de las metas de Gestión en lo que va del periodo.

37

Se estimó la validez del modelo de concesión de Tumbes contrastando su experiencia en la participación del sector privado en Piura y Paita como una primera opción de futuras concesiones en el sector saneamiento. Se planteó recomendaciones a modo de propuesta para Futuras concesiones sobre la base de los resultados obtenidos de los objetivos planteados en la presente investigación científica a eventuales futuros procesos de concesión de Empresas prestadoras de servicio de Saneamiento en el Perú.

CAPITULO IV: ANALISIS Y COMPROBACION DE RESULTADOS Verificación de la Primera Hipótesis 4.1 Falta de Inversión en las EPS y la cobertura de Servicios

La sostenibilidad económica de la mayor parte de las Empresas Prestadoras de Servicio de Saneamiento (EPS) se encuentra en una situación delicada pues la tarifa media cobrada no cubre el costo de las empresas. Los pobres resultados económicos de las Empresas de Saneamiento han repercutido en el acceso y calidad de los servicios. COBERTURA 2003 AGUA SANEAMIENTO URBANO : 81 % URBANO : 70 % RURAL : 62 % RURAL : 30 % TOTAL : 75% TOTAL : 58 % Tratamiento de Aguas Servidas : 23 %

38

SUNASS, SET. 2005 (Referencia al 2002)

En relación a la Gestión empresarial, se establece los siguientes indicadores: Continuidad Promedio EPS 18 horas/dia Medición Promedio EPS 54 % Producción Promedio 304 l/h/d 74 % EPS con continuidad < 20 horas/dia 4 % EPS tiene medición > 80 % 15 % EPS tiene una producción < 200 l/h/d Alta Rotación de personal directivo y gerencial El agua no contabilizada es aproximadamente 45 %
SUNASS, SET. 2005 (Referencia al 2002)

Un primer acercamiento para ver la estructura del Sector Saneamiento en el Perú se puede apreciar en la Tabla N°2, que está altamente atomizada, existen 45 EPS reconocidas y reguladas por SUNASS; 8 operaban sin reconocimiento y cerca de 500 municipios prestan el servicio directamente.
Tabla N°2 Ámbito de Administración de EPS por Población Objetivo Ámbito de Administración Población objetivo (%)

SEDAPAL : 1 EPS Grandes : 9 EPS Medianas: 20 EPS Pequeñas: 24 Otras Admi. Urb. : 490 Rurales Grandes : 4889 Rurales Medianas: 10,260 Rurales Pequeñas: 60,421
SUNASS, SET. 2005

29 19 11 3 9 10 10 9

La mayoría de empresas cuenta con menos de 40 mil conexiones, constituyéndose en mercados pequeños que dificultan la sostenibilidad del servicio. Así mismo, estas empresas manejan complejas estructuras tarifarias. Casi el 50% de las EPS cuentan con más de una estructura tarifaria como se puede apreciar en la Tabla N°3. Cada una de estas estructuras tarifarias clasifica a los usuarios hasta en 5 categorías, cada una de las cuales puede ser dividida hasta en 4 subcategorías. Cada subcategoría reconoce distintas tarifas

39

por rangos de consumo para los usuarios medidos y a los no medidos les asigna un consumo promedio.
Tabla N°3 Número de Estructuras Tarifarias por EPS

Número de Estructuras Tarifarias que mantienen 1 2 3 4 5 6 7 8
SUNASS, SET. 2005

Número de EPS 23 9 5 3 1 1 2 1

A pesar que la Ley General de Servicios de Saneamiento establece que el ámbito mínimo de una EPS es el de una provincia y que la SUNASS debía autorizar la creación de una EPS, se han constituido empresas de nivel distrital y adicionalmente se ha producido la separación de algunas municipalidades de empresas ya constituidas. Es en este contexto que en el sector saneamiento existen una serie de esfuerzos para poder buscar alternativas y superar el estado de situación antes descrito, entre las cuales se encuentra la concesión con participación del sector privado. (Anexo 2) Las primeras iniciativas realizadas para solucionar la crítica situación de los servicios de agua potable y alcantarillado en el área de prestación de EMFAPATUMBES S.A. surgieron en 1997 en el marco del programa PRONAP27 apoyado por el BID28 y se limitaron a la elaboración de un estudio de factibilidad así como al diseño de medidas prioritarias, asesoramiento institucional y a la adquisición de una modesta cantidad de equipos para la operación y mantenimiento de los sistemas. Sin embargo con ellos no se logró un impacto positivo de carácter sostenible.

27 28

Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado. Banco Interamericano de Desarrollo

40

A mediados de 1998, KfW29 propuso reprogramar los fondos asignados en 1996 para el proyecto de Tumbes, en vista de que un estudio preliminar realizado en 1997 había demostrado la inviabilidad financiera e institucional de EMFAPATUMBES S.A. Posteriormente y frente a la necesidad planteada por el Gobierno Peruano, se acordó en las negociaciones intergubernamentales entre Alemania y Perú, llevadas a cabo en el año 1999, realizar una nueva evaluación. Con el fin de consolidar a la unidad ejecutora EMFAPATUMBES S.A. ésta fue apoyada institucionalmente a partir de 1999 en el marco de la cooperación técnica alemana. De esta manera se pudo aliviar la situación de ingresos, ahorrar costos y mejorar la atención de los clientes así como la actitud de los trabajadores de la empresa sin embargo, debido a los problemas estructurales que aquejaban a EMFAPATUMBES S.A. no se logró mejorar la situación operacional de la empresa. Es por esta razón que en las consultas Intergubernamentales de 2000 se acordó involucrar al sector privado en la gestión de los servicios como condición previa para la ejecución de cualquier proyecto a apoyar en el marco de la Cooperación Financiera Alemana. Con el objeto de preparar esta participación privada se procedió, a través de una cooperación técnica de KfW, a informar en detalle a los organismos de decisión sobre los procesos de Participación Privada (PSP) en la gestión de servicios públicos y se encargó a un consultor de prestigio internacional la realización de un estudio financiado con cargo a un fondo especial, para determinar la factibilidad y el concepto bajo el cual la participación del sector privado podría realizarse. El Programa desarrollado entonces se enmarcó en el objetivo general del Sector Saneamiento de contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas servidas y

29

El Banco Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) actúa como banco promotor de la economía alemana y como banco de fomento para los países en desarrollo.

41

disposición de excretas, tomando medidas para garantizar la sostenibilidad de los servicios. En sentido amplio, el Programa se diseñó para implementar los siguientes objetivos específicos del Sector: a) b) c) d) Modernizar la gestión del Sector Saneamiento, con la participación del Incrementar la sostenibilidad de los servicios. Mejorar la calidad de los servicios. Lograr la viabilidad financiera de los prestadores de servicio, a través de la

sector privado en la operación de los servicios en el ámbito de Tumbes.

fijación de metas de gestión operacional que den sustento a la sostenibilidad financiera de la entidad operadora a cargo del Programa. e) agua Incrementar el acceso a los servicios. potable y alcantarillado se consideró una incorporación con Respecto a la incorporación de capital privado en la gestión de los servicios de responsabilidades crecientes. En este contexto y en concordancia con las políticas del Sector Saneamiento, el Gobierno Peruano tomó la decisión política de entregar en concesión al sector privado los servicios de saneamiento en Tumbes por 30 años. El cronograma desarrollado fue como sigue: 16.09.04, Pro Inversión convocó a Licitación Pública Internacional la concesión de los servicios de agua y saneamiento de las provincias de Tumbes, Contralmirante Villar y Zarumilla. 10.06.05, SUNASS promulgó la Resolución Nº 012-2005-SUNASS-CD, mediante la cual se aprueba las fórmulas tarifarias, estructuras tarifarias y metas de gestión. 22.07.05, ProInversión otorga la buena pro de la concesión al consorcio internacional Latín Aguas – Concysa. El viernes 22 de Julio de 2005, Pro Inversión otorgó la buena Pro de la concesión de la Empresa Municipal de Frontera de Agua Potable y

42

Alcantarillado (EMFAPA) de Tumbes, que prestaba el servicio en las provincias fronterizas con el Ecuador, Contralmirante Villar, Tumbes y Zarumilla. El Gobierno había estipulado un subsidio máximo de US$ 54 Millones de dólares. El ganador fue el consorcio peruano-argentino Latin Aguas-Concyssa (Luego tomó el nombre de Aguas de Tumbes S.A.), quien solicitó el subsidio más bajo a ser garantizado por el estado Peruano (US$ 31 439.999) entre los postores, el cual se transferirá sólo durante los primeros cinco años de la concesión. Le siguieron la empresa colombiana Canovías (US$ 44,9 Millones) y Conhydra (US$ 48,1 Millones)30. Cabe destacar que la presentación de tres ofertas, constituye algo inédito en concesiones en América Latina, donde lo frecuente ha sido que se presente un solo postor. 30.09.05, se firma el Contrato de Concesión entre los concedentes, Municipios Provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar y el Concesionario con Aguas de Tumbes S.A. (ATUSA). 01.10.05, se transfieren los activos de la EPS EMFAPATUMBES S.A. al nuevo operador privado ATUSA. Esta operación significa la primera concesión de una empresa prestadora de servicio de agua potable y alcantarillado en el Perú. Es asi que en la primera etapa, cuya duración es de 5 años, se busca fortalecer la situación de los servicios asegurando que el proceso de Inversión Privada se realice de una forma eficiente y simultáneamente la calidad de los servicios brindados a la población mejore sustancialmente. No se estimó pedir al inversor grandes niveles de inversión. Durante este período el personal será capacitado y el área comercial fortalecida. La segunda etapa, cuya duración es de 25 años, será de plena responsabilidad del Privado, el que deberá afrontar el repago del crédito otorgado por la KfW para los sistemas de agua. Los análisis realizados desde el punto de vista privado, permitieron afirmar que bajo los supuestos realizados en el mismo, la incorporación de Capital Privado era factible.
30

“Empresa privada administrará agua y desague de Tumbes”.El Comercio, B1, 23 Jul. 2005.

43

Descripción de la situación exante Los resultados del estudio “Atendiendo las Necesidades de los Pobres en el Contexto de la Reforma del Sector Agua en Piura y Tumbes, Perú”, contratado por el Banco Mundial31 , indicaron que Tumbes mantenía una cobertura relativamente baja de red de servicios aunque el nivel de satisfacción con el servicio era superior al de otras localidades peruanas. Los hogares pobres y en extrema pobreza tenían un acceso bajo a la red incluso entre los hogares no pobres, el acceso era limitado, ya que aproximadamente un tercio no contaba con dicho acceso. Los hogares sin conexiones dependían principalmente de vecinos para obtener el suministro aunque también se utilizaban pozos comunales y camiones cisternas. El costo de agua proveniente de pozos era muy alto. El nivel de apoyo a un proceso de participación del sector privado (PSP) era relativamente alto, a pesar de que no existía una conciencia acerca de la privatización, por lo tanto se pudo afirmar que existía un nivel de apoyo relativamente elevado a la idea de involucrar al sector privado en el marco institucional del suministro de agua. EMFAPATUMBES S.A. brindaba servicios de agua potable y alcantarillado de muy baja calidad, que incidían en forma negativa sobre la voluntad de pago por los servicios, de la población32 conectada. La empresa se encontraba en cesación de pagos y en proceso concursal, poniendo en grave riesgo el servicio que aun mantenía en las localidades de Tumbes que posteriormente serían concesionadas.
Figura N°2 Localidades Servidas en el Proceso de Concesión

31

Addressing the Needs of the Poor in the Context of Water Sector Reform in Piura and Tumbes, Perú. EMR. Banco Mundial. Draft Report. Mayo 2004 32 Para las proyecciones poblacionales se analizaron los estudios demográficos de la Consultora Halcrow – CETI (2002) financiada por KfW, y se la comparó con las proyecciones de crecimiento elaboradas por el INEI al año 2005.

44

A continuación se describe sumariamente la situación de las principales áreas de EMFAPATUMBES S.A33: Situación comercial Aproximadamente el 50% de las conexiones se encontraban en situación de inactivas, es decir, solo generaban facturación el restante 50% de las conexiones totales de la empresa.Existía un fuerte Sub registro de cuentas, por la falta de comunicación entre las áreas técnica y comercial de la empresa. Los funcionarios de la empresa estimaban la existencia de 5.000 conexiones a las que no se les facturaba a causa del sub registro o por haber sido directamente ejecutadas en forma clandestina, más una cifra no estimada de inactivas que pudieron reconectarse ilegalmente. La acumulación aproximada de tres años de facturación en cartera de morosos era una situación que demostraba una ineficiente gestión comercial de la empresa.Existía un bajo índice de micromedición. Solo 5.9% de las conexiones totales contaban con medidor. En la categoría doméstica solamente el 2.1% de las conexiones activas de agua poseían medidor. En el grupo de no domésticas solo estaba micromedido el 24,7% de las conexiones activas. El resto de la facturación era por presunto consumo asignado.
33

Estudio de Factibilidad Programa de Mejoramiento y Ampliación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario de Tumbes. Consorcio HYTSA-ECSA. 2004.

45

Situación Financiera Del análisis de los balances de los años 2000, 2001 y 2002 surgió que la situación financiera de la EPS era muy grave. Prácticamente la totalidad de la recaudación se consumía en lo que pagaba en el corto plazo, dejando inclusive de pagar en forma puntual parte de esas obligaciones de corto plazo. Durante ese período la rentabilidad fue negativa, con un déficit que en 2001 y 2002 superó a los ingresos operativos (relación utilidad neta/ingresos operativos superior a –100%). Poseía un elevado nivel de endeudamiento (1,336 S/. por conexión, en mayo de 2001, frente a valores considerados como corrientes en empresas tipo del Perú, de alrededor de 20 S/. por conexión). El pasivo más importante era la deuda con FONAVI. La relación entre ingresos operativos y costos operativos varió entre 0.66 y 0.73 en los tres años analizados, es decir, los ingresos solo cubrieron de 66 % a 73% de los costos, situación que empeoraba, año a año el estado de endeudamiento. El nivel de generación del flujo de ingresos de la empresa no era suficiente para atender las deudas de largo plazo de la EPS. Situación Técnico-Operacional El servicio de abastecimiento de agua potable no se prestaba en forma continua en ninguna de las localidades atendidas por la empresa. El promedio de horas de abastecimiento a nivel de EPS era sólo de 6,5 horas al día. La EPS operaba con elevados porcentajes de agua no contabilizada (promedio de 67 % para el conjunto de servicios). Las redes de distribución no estaban sectorizadas y además requerían obras de rehabilitación. No era posible efectuar ningún balance de agua por la falta de sectorización de redes y macromedición y el bajo porcentaje de micromedición.

46

Las unidades de desinfección de agua con gas cloro no contaban con instalaciones seguras para el personal ni para los habitantes cercanos. Gran cantidad de motobombas eran accionadas por motores de combustión interna, que presentaban elevados costos de operación (adquisición y traslado de combustible) y de mantenimiento. Pozos de agua y galerías filtrantes que captaban agua con elevado contenido de manganeso y sólidos totales, y en algunos casos, hierro y conductividad. En San Juan de La Virgen se entregaba agua cruda del río Tumbes por colapso de la galería filtrante. En San Jacinto el agua captada mediante la galería filtrante y enviada al consumo poseía alto contenido de hierro y manganeso. En Pampas de Hospital el agua captada y enviada al consumo poseía concentraciones de manganeso que superaban el límite permisible. Se utilizaba para riego agrícola el efluente tratado por lagunas sobre cuya eficiencia de tratamiento no se tenía certeza, sin ningún tipo de control sobre la calidad microbiológica del efluente con el que se regaba. No se programaba mantenimiento preventivo. En general, todas las acciones de mantenimiento eran correctivas. Calidad de Agua La calidad de agua a partir de la planta potabilizadora de Los Cedros que abastecía a las localidades de La Cruz y Zorritos y a las localidades en la ruta que eran: La Jota, Cerezos, Nueva Esperanza, Caleta Grau y Villa Naval, se consideraba inadecuada. El proceso unitario efectuado no era eficiente y la turbiedad en muchos estaba cerca del límite máximo permisible, la cloración se realizaba en el reservorio de la estación de bombeo La Cruz. Esta cloración se hacía con hipoclorito de sodio y sin mayores controles y precauciones. Recursos Humanos

47

La empresa no utilizaba eficientemente los recursos humanos que poseía, en tanto existían trabajadores que se encontraban categorizados en funciones diferentes a la de su experiencia y especialización. El nivel de conocimientos del personal, en general, no era suficiente para cumplir eficientemente las funciones asignadas. No existían programas de capacitación que mitigaran esta situación. El deterioro de los niveles de calidad, cobertura y gestión de los servicios de la empresa municipal de los servicios de agua potable y alcantarillado – EMFAPATUMBES –, se ven reflejados en los indicadores básicos de la Tabla N°4 y Tabla N°5 siguientes:

Tabla N°4. Situación exante para agua potable
Población Total Cobertura del Servicio de Agua Potable Facturada Cobertura del Servicio de Agua Potable Total Población Servida con Agua Potable Facturada (Activos) Población Servida con Agua Potable Total (Activos + Inactivos) Conexiones dom iciliarias Agua P otable con servicio m edido Conexiones dom iciliarias Agua P otable con servicio no m edido Conexiones Agua Potable Activas Conexiones de Agua Inactivas Conexiones Agua Potable Total (A ctivas + Inactivas) % M icrom edición dom iciliarias Total Facturada % Conexiones No Dom iciliarias con S ervicio M edido % P oblación piletas públicas Población servida piletas públicas (hab) (% ) (% ) (hab) (hab) (Nº) (Nº) (Nº) (Nº) (Nº) (% ) (% ) (% )
[N °]

182.067 35,1% 78,4% 63.994 142.755 584 13.304 14.798 16.726 31.524 2,1% 24,7% 0,0% 2003 38,8% 53,0% 71,2%

Porcentaje de A gua No C ontabilizada Técnica [ANCT] Porcentaje de A gua No C ontabilizada Com ercial [ANCC] Porcentaje Total de Agua N o Contabilizada [TANC]

(% ) (% ) (% )

En cuanto a la continuidad del servicio, mencionada anteriormente, que presentaba valores medios para todo el área del proyecto de 6.5 hs/día.

48

Tabla N°5. Situación exante para alcantarillado sanitario
C o b e rtu ra % d e p o b la c ió n c o n R e d d e A lc a n ta rilla d o S a n ita rio (A c tiv o s ) C o b e rtu ra % d e p o b la c ió n c o n R e d d e A lc a n ta rilla d o S a n ita rio T o ta l (A c t+ In a c ) P o b la c ió n s e rv id a c o n A lc a n ta rilla d o S a n ita rio A c tiv a s P o b la c ió n s e rv id a c o n A lc a n ta rilla d o S a n ita rio T o ta l (A c tiv a s + In a c tiv a s ) C o n e x io n e s D o m ic ilia ria s A lc a n ta rilla d o S a n ita rio A c tiv a s C o n e x io n e s N o D o m ic ilia ria s A lc a n ta rilla d o S a n ita rio A c tiv a s C o n e x io n e s T o ta le s A lc a n ta rilla d o S a n ita rio A c tiv a s C o n e x io n e s A lc a n ta rilla d o In a c tiv a s C o n e x io n e s T o ta le s (A c tiv a s + In a c tiv a s )

(% ) (% ) (h a b ) (h a b ) (N º) (N º) (N º) (N º) (N º)

2 1 ,3 % 3 8 ,7 % 3 8 .6 9 3 7 0 .4 6 0 8 .2 1 7 1 .0 4 3 9 .2 6 0 6 .7 4 6 1 6 .0 0 6

El deterioro en la calidad de los servicios de EMFAPATUMBES, se dio a pesar del apoyo financiero a fondo perdido otorgado por el Gobierno Peruano en los últimos años, tales como los recursos canalizados por el Gobierno Peruano a través de FONAVI, convertidas en deudas impagables por la EPS.

4.2

Carencia de coberturas de servicios ampliado por estudio tarifario

El modelo regulatorio aplicado para la concesión, se basa en la definición de una tarifa económica, que tiene como señal el costo medio de mediano plazo34
34

El cálculo del Costo Medio de Mediano Plazo (CMP) de cada periodo quinquenal se basa en la condición de equilibrio referida a la dimensión económica del PMO. Surge de las proyecciones económico financieras de flujo de caja libre del PMO por los primeros cinco años (de los treinta años que considera este Plan) y se formula al inicio de cada proceso de aprobación de la fórmula tarifaria. La fórmula a aplicar para calcular el CMP será la siguiente:

CMP =
Donde: K0 It

K0 + ∑
t =1

5

C t + I t + ∆WK t + Ipt

∑ (1 + r )
t =1

(1 + r ) 5 Qt

t

K5 (1 + r )
5

t

∆ K W

= =
t

Base de capital al inicio del período; Inversiones en el período t; = Variación del capital de trabajo en el periodo t; Capital residual al final del quinto año; Costos de operación y mantenimiento en el período t; Volumen producido y vendido en el período t; Impuesto en el período t; Costo de capital; Período (año).

K5 Ct Qt Ipt r t

= = = = = =

49

(CMP), en el cual se reconocen aquellas inversiones y costos de explotación eficientes. El concepto de CMP es una pieza clave para la construcción del régimen tarifario y las garantías frente a los inversionistas, pues se establece que cualquiera que sea la fórmula tarifaria y la estructura tarifaria, la tarifa media de mediano plazo resultante deberá ser igual al CMP. Este modelo es aplicado a través de la implementación del Plan Maestro Optimizado (PMO) que es una herramienta de planeamiento de largo plazo con un horizonte de treinta años, que contendrá la programación de las inversiones en condiciones de eficiencia y proyecciones económicas financieras del desarrollo eficiente de las operaciones de la empresa. Cabe señalar que los valores de los parámetros de la fórmula tarifaria, las estructuras tarifarias y las metas de gestión se establecen sobre la base de las proyecciones económico financieras de los primeros cinco años del PMO, y deben ser consistentes con las metas de calidad y eficiencia en la prestación del servicio y los principios rectores de la regulación tarifaria señalados en la Ley General de Servicios de Saneamiento35. De esta forma, la estructura del PMO está diseñada hacia la construcción del flujo de caja libre proyectado y del estado de situación financiera de la firma. En tal sentido, el modelo presenta en forma integrada dos dimensiones de análisis: i) dimensión económica, y ii) dimensión financiera. Bajo la dimensión económica, los ingresos de la empresa deberán cubrir el costo económico de brindar el servicio, entendido éste como la suma de los costos operativos, las inversiones, los impuestos y una remuneración sobre el capital invertido. En este análisis, se realiza la construcción de un flujo de caja libre proyectado – bajo la condición de eficiencia económica en la prestación del servicio – para la determinación del incremento tarifario requerido. El incremento deberá permitir a la empresa obtener una tasa de retorno sobre el capital invertido igual al costo promedio ponderado de capital. En tal sentido,
35

Ley N° 26338. Artículo 29°.- La determinación de las tarifas de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario y pluvial se guía por los principios de eficiencia económica, viabilidad financiera, equidad social, simplicidad y transparencia.

50

el valor actual neto de la proyección de los flujos de caja libre deberá ser igual a 0 (cero). Bajo la dimensión financiera, se obtendrán los estados financieros proyectados de la empresa. Estos estados financieros determinarán los niveles de fondos excedentes que permanecerán en caja o, en su defecto, el endeudamiento necesario para cerrar la ecuación patrimonial de la empresa. Esto implica que todo incremento del activo en un período determinado debe ser financiado con mayor nivel de endeudamiento, o con nuevos aportes de capital propio, asegurándose así que exista viabilidad de financiamiento para implementar las inversiones requeridas a fin de incrementar la calidad del servicio. La evaluación de la viabilidad financiera de la empresa se realizará a través del análisis de indicadores que revelen los aspectos de liquidez, endeudamiento y rentabilidad del negocio. De esta manera, se evaluará si la propuesta de financiamiento del incremento de los activos contenida en el Plan Maestro Optimizado genera resultados viables. Es así que durante el año 2005, en el ámbito de la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario de acción de SUNASS36, se promovió el perfeccionamiento del régimen tarifario por un lado, a través del desarrollo del modelo de regulación tarifaria antes descrita (Plan Maestro Optimizado PMO), que contiene la propuesta tarifaria presentada por la empresa y en el caso de esta primera concesión, la propuesta presentada por PROINVERSION; y por otro lado, el establecimiento de un procedimiento para la aprobación de la fórmula tarifaria, estructura tarifaria y metas de gestión que deberán estar contenidas en el Plan Maestro Optimizado y que podrá ser aplicable a todas las EPS como único modelo regulatorio. El PMO determina el programa de inversión y los costos de explotación que asumirá la empresa para prestar el servicio en condiciones de eficiencia. Asimismo estima el nivel de ingreso requerido para cubrir estas inversiones y costos, lo cual se traduce en la fórmula tarifaria de la empresa. A partir de la
36

Al 31 de diciembre de 2005, el ámbito de acción de la SUNASS incluyó un total de 49 Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) reguladas: 47 EPS municipales, 1 operada por un concesionario (Aguas de Tumbes S.A. – ATUSA) y SEDAPAL S.A., empresa dependiente del gobierno central. Las 49 EPS brindan servicio en el ámbito urbano.

51

fórmula tarifaria se establecen las tarifas a aplicar al usuario final a través de la definición de la estructura tarifaria, bajo el principio de que la tarifa media de la estructura tarifaria debe ser equivalente a la tarifa media resultado de la fórmula tarifaria. Es en este contexto y como parte de la solución a la falta de inversiones en el sector, que el Estado peruano impulsó en el año 2005 el inicio de los procesos de Participación del Sector Privado (PSP) en el sector saneamiento, mediante la modalidad de concesión. En el tercer trimestre del año 2005, mediante una licitación internacional, fue otorgada la concesión de los servicios de saneamiento en las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar, a un operador privado. El consorcio ganador fue el conformado por las empresas Latin Aguas (Argentina) y Concysa Constructores (Perú), el cual constituyó la empresa Aguas de Tumbes S.A. (ATUSA), quien asumió las operaciones el 01 de octubre 2005. En este proceso SUNASS tuvo un rol seguido en el ejercicio de las funciones que le correspondían al organismo regulador, ejerciendo la conducción de las siguientes acciones: Desarrollar el proceso de determinación y aprobación de la fórmula tarifaria, estructuras tarifarias y metas de gestión aplicables al primer quinquenio de la citada concesión37. Elaborar la cláusula tarifaria del contrato de concesión y la cláusula sobre calidad de los servicios, a través de sus Gerencias de : Regulación Tarifaria, Supervisión y Fiscalización, Asesoría Jurídica, y Políticas y Normas Elaborar en forma conjunta, por la Gerencia de Regulación Tarifaria, la Gerencia de Asesoría Jurídica y la Gerencia de Políticas y Normas, la opinión del organismo regulador sobre el contrato de concesión en su integridad, mediante Informe elevado al Consejo Directivo y remitido a Proinversión. Sobre la base del PMO remitido por PROINVERSION la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASS elaboró el estudio tarifario conteniendo su
37

A través de su Gerencia de Regulación Tarifaria, las que fueron aprobadas mediante la Resolución de Consejo Directivo N° 012-2005-SUNASS-CD, publicada el 11 de junio de 2005 en el Diario El Peruano.

52

propuesta de fórmula tarifaria, metas de gestión y estructuras tarifarias, la cual fue divulgada y expuesta a la población de Tumbes en la audiencia pública realizada el día 3 de junio del 2005 en el Colegio de Ingenieros del Departamento de Tumbes. Considerando los comentarios técnicamente validos realizados por los interesados en la citada audiencia pública y en la etapa de divulgación del estudio tarifario, la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASS elaboró su propuesta final de fórmula tarifaria, estructuras tarifarias y metas de gestión38. En la Tabla N°6 se aprecia la fórmula tarifaria aprobada por la SUNASS para los servicios de saneamiento de las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar.

Tabla N°6 Fórmula Tarifaria aprobada por SUNASS

Año
Cabe señalar que la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASS revisó la propuesta de solución técnica elaborada por PROINVERSION considerando costos eficientes, para alcanzar todas las metas de gestión asociadas a los servicios de agua y alcantarillado. De esta forma, se determinó que durante el primer quinquenio, el requerimiento de inversiones ascendería a aproximadamente S/. 100 millones, que debía concentrarse en la provincia de Tumbes, como se aprecia en la Tabla N° 7.
Tabla N°7 Inversiones por Municipalidad Provincial (Millones de Nuevos Soles)

38

Aprobada mediante Resolución de Consejo Directivo N° 012-2005-SUNASS-CD, del 10 de junio del 2005.

Año 1 Año 2 Año 3

53

Por otra parte, en la Tabla N° 8 adjunta se aprecia el incremento de conexiones en el quinquenio para cada municipalidad provincial.
Tabla N°8 Incremento de Conexiones por Municipalidad Provincial (# Conexiones)

El estudio tarifario fue elaborado por la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASS, el cual contiene la opinión técnica respecto a la propuesta presentada por PROINVERSION sobre programa de inversiones, metas de eficiencia en la gestión empresarial, niveles de cobertura y calidad, fórmula tarifaria y estructura tarifaria para los servicios de saneamiento en las provincias de Tumbes, Zarumilla, y Contralmirante Villar. Dicha propuesta fue presentada con un Plan Maestro Optimizado elaborado por consultores de Preinversión y presentados a SUNASS para su evaluación y posterior aprobación dentro de un esquema de participación del sector privado. El estudio tarifario se basa en un modelo económico financiero mediante el cual se determinan la fórmula tarifaria y estructura tarifaria que podrán ser aplicadas en el primer quinquenio de la concesión por la empresa concesionaria de los servicios de saneamiento en la jurisdicción indicada anteriormente. Este modelo utiliza como fuente de información variables sobre las cuales el regulador posee control (denominadas instrumentos) y las condiciones iniciales sobre las cuales parte la empresa (denominadas datos base y parámetros) para que, una vez relacionadas en un proceso lógico, permitan la conformación del flujo de caja proyectado de la empresa (de donde se obtiene la evaluación

54

económica de la firma), y de los estados financieros, Balance General y Estado de Resultados (que permiten evaluar la viabilidad financiera de la empresa). Para conformar tanto el flujo de caja como los estados financieros, en el modelo se incluyeron las proyecciones de demanda, ingresos, costos de operación y mantenimiento e inversiones; así como, las condiciones iniciales de la empresa. En tanto la información financiera permite determinar los principales indicadores financieros sobre los cuales se podrá juzgar el grado de flexibilidad financiera con la cuenta la empresa, es a través de la evaluación económica del flujo de caja que se determinan los incrementos necesarios en las tarifas que la empresa deberá aplicar para lograr ser sostenible en el tiempo. En el modelo se define un nivel de ingresos que permite obtener un flujo de caja que, descontado a la tasa del costo promedio ponderado de capital, permite que el VAN sea igual a cero (o equivalentemente, que la tasa de descuento iguale la Tasa Interna de Retorno (TIR) de la compañía). Aplicando esta metodología en el presente estudio, se tiene que la sumatoria de los flujos de caja generados en cada año del primer quinquenio cumplen la regla de VAN igual a cero. Asimismo, se determinó que será necesario aplicar dos incrementos tarifarios de 6.1% y 6.5% en el año 3 y otro en el año 5, respectivamente. La estructura del informe que acompañó al estudio tarifario respondió a la lógica explicada anteriormente. Inicia con la presentación de la situación inicial de la empresa, para luego describir en un esquema modular cada una de las variables incorporadas en el análisis (demanda, inversiones, costos, ingresos). Luego, se presentan los resultados en los estados financieros, tasa de descuento, señal económica, y fórmula tarifaria. Podemos deducir que el marco conceptual del Modelo, se ajustó a un modelo Económico – Financiero dentro del proceso regulatorio. Dada la condición inicial se aplicó el Modelo regulatorio y los instrumentos regulatorios para alcanzar la situación objetivo. La estructura Lógica del modelo requirió de Imputs que reflejaban la situación actual (a esa fecha) del servicio y de la EPS EMFAPA TUMBES para realizar las proyecciones focalizándose en los indicadores seleccionados.

55

Verificación de la Segunda Hipótesis 4.3 Seguimiento de la Participación del Sector Privado en Saneamiento (ATUSA) se

La Empresa Concesionaria AGUAS DE TUMBES S.A comprometió en el contrato suscrito con el concedente a: 

Cumplir las metas de gestión: de cobertura en agua potable y

alcantarillado, metas de calidad en la prestación de los servicios y metas de gestión empresarial, todas contenidas en el Plan Maestro Optimizado.  Efectuar inversiones en cada localidad para poder cumplir con las metas de gestión contenidas en el Plan Maestro Optimizado. Las inversiones para el primer quinquenio serán financiadas principalmente por créditos y donaciones concertadas por el Gobierno Nacional con la Agencia de Cooperación Alemana (KFW), una contrapartida no reembolsable aportada por el gobierno, así como por las tarifas a ser cobradas por la prestación del servicio.  Ser responsable de la prestación y operación de los servicios, así como de la elaboración de los estudios, construcción, rehabilitación y expansión de la infraestructura, instalaciones y equipos necesarios para su prestación.  Devolver a los concedentes, al término del plazo de la concesión, las obras y los activos inherentes a la operación, el que queda en libertad para resolver la forma y condiciones de explotación de los mismos, garantizando la continuidad del servicio. Para el primer quinquenio de la concesión, el proyecto tiene como meta abastecer el 90% de la población durante las 24 horas del día con agua segura. De igual forma, se tiene como objetivo lograr la colección y el tratamiento adecuado de aguas servidas de cerca del 80% de la población cuidando el medio ambiente y mejorando así la calidad de vida de la población en Tumbes.

56

Las tarifas que se cobren por el servicio deben asegurar la adecuada operación y mantenimiento del sistema, así como las inversiones futuras, pero tomando en consideración la situación socioeconómica de la población, las cuales deben ajustarse a la capacidad de pago de la misma y deben aplicarse solamente cuando mejoren sustancialmente los servicios. Las tarifas serán reguladas por SUNASS, la misma que también se encargará de fiscalizar la calidad de la prestación de los servicios y verificar el cumplimiento de las metas del contrato de concesión. Es así que el grado de avance se midió teniendo en consideración indicadores de gestión (Anexo 3) y por consiguiente el desempeño de ATUSA según indicadores de gestión del año 2005 (Anexo 4) presentados en el contexto de la evolución de indicadores de gestión de las EPS en el periodo comprendido entre 1997-2005 (Anexo 5) que nos dan luces acerca del cumplimiento de las metas de gestión previstos en los indicadores contemplados en el contrato de concesión; los cuales presentamos en la Tabla N°9 seguidamente:
Tabla N°9 Grado de Avance de Metas de Gestión según el Concesionario

Par
Fuente: Contrato de Concesión ATUSA

Programa de Inversiones

1 N ú m e rdoe n u e v acso n
57

En el contrato de concesión se definieron 3 tipos de programas de inversiones: 
 

El programa de medidas de rápido impacto Los proyectos integrales del Plan Maestro Optimizado (PMO) y Los proyectos en curso iniciados por el PARSSA39.

Seguidamente, presentamos en la Tabla N°10 y Tabla N°11 un reporte que refleja el nivel de avance del Programa de Inversiones:

Tabla N°10 Programa de medidas de rápido impacto.

39

Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Saneamiento (http://www.vivienda.gob.pe/parssa/)

58

Nom

Ag

S is t e m a d e a 1 y lí n e a d e im p
Fuente: ATUSA

Tabla N°11 Proyectos en curso iniciados por PARSSA

M e jo r a m ie n t o 2 a g u a p o t a b le
59

Fuente: Contrato de Concesión ATUSA

1 M E J O R A M IE N T O L o c a lid a d d e C o r • C o n s tru cc ió n d e R -1 V = 60 0 m 3 . • In sta la ció n d e T u

Según el regulador SUNASS40, al primer año de concesión, la empresa Agua de Tumbes S.A. (ATUSA) no solo habría incumplido con las metas de gestión que
40

Informe N° 008-2007-Sunass-120 / Publicado en diario El Comercio , sección B1, 23-02-2007

L o c a lid a d d e L a C
60

establece el contrato de concesión, tampoco habría realizado las inversiones que hubiesen permitido incrementar las conexiones.
Tabla N°12 Cumplimiento de metas de Gestión (SUNASS - 1er año de concesión)
Indicadores (Metas de Gestión) Nuevas Conexiones de Agua (#) Nuevas Conexiones de Alcantarillado (#) Continuidad del servicio de Agua ( hras/día) Tratamiento de aguas Servidas (%) Cobro según medidor (%) Agua No Contabilizada (%) Relación de Trabajo (%) Conexiones activas de Agua (%) Meta 2 422 1 069 9 14 11 67 84 58 Ejecución 121 60 11,9 19,4 11,35 69,5 95 70,7 % Cumplido 5 5,6 132 139 103 109 88,8 122

Tabla N°13 Inversiones de la empresa concesionaria
Costo (S/.) Ampliación de Agua Potable Mejoramiento Institucional de Agua Potable Programa de renovación Ampliación de Alcantarillado Meta 2 978 842 874.824 843.502 3 944.669 Ejecutado 288.046 205.665 0 493.711 % Cumplido 9,7 23,5 0 12,5

Tabla N°14 Inversiones del PARSSA
Descripción Mejoramiento de Agua Rehabilitación de Sistemas de Agua y Alcantarillado Perforación de Pozo Si Si Culminada (Si) Obras Culminadas Costo (S/.) 7 550.627 483.100 Fecha de entrega Nov. 2005 Jul. 2005 Fecha real de entrega Set. 2006 Culminada (Si41) Condición de la Obra No recibidas Recibidas

4.4

Progreso percibido en indicadores aprobados por contrato

La consistencia del modelo la referenciamos como prueba conjetural42bajo los siguientes argumentos: Las metas de gestión aprobadas por el regulador SUNASS y comparada con los valores de las metas establecidas con los valores que asumen estos indicadores en otras empresas o grupo de empresas; las metas de gestión contempladas en el contrato de Concesión y
41 42

Si = sin información. La resultante de indicios, señales, presunciones o argumentos. Diccionario Jurídico Elemental. Cabanellas de Torres, G. Cultural Cuzco S.A. Perú, Pag. 264, 1989.

61

las solicitaciones por parte del concesionario ATUSA para modificar el contrato de Concesión.
Tabla N°15 Metas de Gestión aprobadas para los 1eros 5 años de concesión

Desc
(1) Refiere a nuevas conexiones de agua potable, alcantarillado y piletas. (2) El número de piletas podrá ser sustituido por conexiones domiciliarias siempre que se realice en la misma zona a un ratio de conexiones por piletas a ser definido por la SUNASS. (3) Se calculará mediante la siguiente fórmula: Volumen Agua Servida Tratadast * 100 Tratamiento de Aguas Servidas Recolectadast = Donde:

Incremento Anual del N Domiciliarias de Agua P
Volumen Agua Recolectadot : Volumen Agua Recolectado (m3) en el periodo t : Volumen Agua Potable Producido (m3) en el periodo t : Pérdida Técnica (%) en el periodo t : Número de Conexiones de Alcantarillado en el periodo t : Número de Conexiones de Agua Potable en el periodo t

VolAguaRecolec t = Vol Prod t * (1- PTt %t ) * 0.8 * (Conex. Alcantarillado t / Conex.Agua Potable t ) VolAguaRecolec t Vol Prod t PTt %t

Conex. Alcantarillado t Conex.Agua Potable t

Incremento Anual del N

(4) Los costos operativos e ingresos operacionales se refiere a aquellos derivados de la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado.

Para presentar este primer elemento de análisis de consistencia; nos remitimos concesión determinan una senda hacia la eficiencia que la empresa deberá procurar alcanzar para beneficio de sus usuarios.

a las metas de gestión que se deberán alcanzar en el primer quinquenio de la

La mejora en la eficiencia se refleja en aspectos fundamentales del servicio

Incremento Anual del N Domiciliarias de Alcanta Continuidad

como la reducción del nivel de Agua No Contabilizada (se reduce a 31% al quinto año) y de la Relación de Trabajo (que se reduce a 49% al quinto año), a la cual se suma el incremento del número de conexiones de Agua Potable y

Presión Mínima

62

Alcantarillado, el nivel de micromedición y el Tratamiento de Aguas Servidas Recolectadas. Las fórmulas utilizadas para el cálculo de las metas son las establecidas en la directiva de SUNASS sobre el sistema de indicadores de gestión de las entidades prestadoras de los servicios de saneamiento43. Por ejemplo, la Relación de Trabajo se define como la división de los costos operativos entre los ingresos operacionales totales, por lo que una reducción explícitamente refleja ganancias de eficiencia. Asimismo, el nivel de micro medición corresponde al número de medidores operativos como porcentaje del total de conexiones de agua potable, por lo que todo aumento reduce costos y requerimientos de inversión dadas las menores pérdidas de agua, y complementariamente incrementa ingresos si es que el consumo de los usuarios que ahora son micro medidos es mayor a lo asignado por la empresa. Como explicamos antes, en el anexo 3 desarrollamos con algún detalle el sistema de indicadores de gestión que nos permite evaluar la gestión de la EPS Aguas de Tumbes respecto a las otras EPS del país y utilizar el mecanismo de competencia comparativa o benchmarking permitiendo una adecuada evaluación de la calidad de los servicios de saneamiento y de la gestión empresarial de la EPS; sin perjuicio a ello y a modo de ejemplo desarrollaremos algunas definiciones: el porcentaje de Tratamiento de Aguas Servidas Recolectadas se obtiene dividiendo el volumen de aguas servidas tratadas entre el volumen de aguas servidas recolectadas. Un incremento de indicador muestra una mejora en la calidad del servicio de la empresa y tiene un impacto ecológico positivo. Asimismo, la mejora de la calidad del servicio se refleja en el incremento del número de horas al día en que el servicio estará disponible a la población (continuidad). Este indicador de la calidad del servicio pasa de 9 horas/día al inicio de la concesión a 23.5 horas/día al final del quinto año. Es de anotar que este indicador se expresa como un promedio para toda la EPS.

43

Aprobada con resolución N° 250-2000 / SUNASS del 07 de Diciembre de 2000.

63

La solidez del modelo para mejorar en la calidad del servicio y gestión de la empresa se puede apreciar con una mejor aproximación al comparar los valores de las metas establecidas con los valores que asumen estos indicadores en otras empresas o grupo de empresas. En la Tabla N° 16 se puede apreciar que el porcentaje de micromedición de la empresa (11%) se ubica en el año 1 muy por debajo del promedio latinoamericano, sin embargo, en el quinto año alcanza un porcentaje de 86%, con lo cual se acerca al nivel máximo registrado en Latinoamérica, e incluso supera el promedio registrado por SEDAPAL.
Tabla N°16 Metas de Gestión comparativas con datos latinoamericanos

Metas de Gestión ENFAPA TUMBES S.A. Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Latinoamérica Media Máxima Mínima SEDAPAL Aguas Andinas (Chile) Perú – EPS Medianas

Micromedición (%) 11 26 48 66 86 48 98 40 70 95 41

Agua No Contabilizada (%) 76 67 57 44 31 44 73 20 38 30 51

Relación de Trabajo (%) 84 73 61 58 49 89 177 33 67 36 117

64

Con respecto a las pérdidas de agua reflejadas en el indicador Agua no Contabilizada la Tabla muestra que la empresa comienza en el año 1 con un valor de 76%, cifra muy superior a todas las comparaciones disponibles en el cuadro. No obstante, en el quinto año este porcentaje se ubica en 31%, logrando superar a SEDAPAL, y a sus pares peruanas de tamaño mediano; y aunque aún estaría lejos del valor mínimo latinoamericano, la ganancia en eficiencia es evidente. Finalmente, la relación de trabajo decrece constantemente desde el valor de 84% registrado en el año 1 para finalizar con un valor de 49% en el año 5, lo que le permite a la empresa superar el desempeño de SEDAPAL y de sus pares locales medianas, y acercarse al mínimo latinoamericano. Adicionalmente, en la Tabla N°17 y Tabla N°18 se aprecia la proyección de instalación de nuevas conexiones de agua potable y alcantarillado en cada año del primer quinquenio de la concesión. De esta forma, en dicho periodo se espera un incremento total de 8,650 conexiones para las primeras y de 9,967 conexiones para las segundas, lo que hace un total de 18,617 de nuevas conexiones. Respecto de la evolución esperada cabe precisar que en el caso del alcantarillado el incremento se concentra en el segundo y tercer año; mientras que en el caso del servicio de Agua Potable, se espera en el año 1 el mayor incremento, observándose una tendencia decreciente en todo el periodo. El logro de las metas descritas se estima que permitirá una mejora sustantiva de la calidad del servicio ofrecido a la población y coadyuvará a la mejora de la situación financiera de la EPS, la cual es necesaria para garantizar la sostenibilidad del servicio en el mediano plazo, en condiciones de calidad adecuada para los usuarios.

65

Tabla N°17 Meta anual de nuevas conexiones de agua potable

Localidad
TUMBES CORRALES LA CRUZ ZORRITOS y CANCAS AGUAS VERDES ZARUMILLA MATAPALO PAMPAS DE HOSPITAL PAPAYAL SAN JACINTO SAN JUAN DE LA VIRGEN PTO PIZARRO TOTAL

Año 1 1 837 98 86 136 105 46 7 6 24 10 19 48 2 422

Año 2 748 80 39 260 66 59 9 38 19 25 71 51 1 465

Año 3 777 82 40 233 67 145 11 31 19 68 84 54 1 611

Año 4 615 109 40 180 55 124 6 16 13 26 110 49 1 343

Año 5 1 075 91 40 240 54 130 8 17 12 35 59 48 1 809

Total 5 052 460 245 1 049 347 504 41 108 87 164 343 250 8 650

Metas de increment

Tabla N°18 Meta anual de nuevas conexiones de alcantarillado
Localidad
TUMBES CORRALES LA CRUZ ZORRITOS y CANCAS AGUAS VERDES ZARUMILLA MATAPALO PAMPAS DE HOSPITAL PAPAYAL SAN JACINTO SAN JUAN DE LA VIRGEN PTO. PIZARRO TOTAL

Año 1 239 61 159 41 74 158 2 134 45 50 106 1 069

Año 2 499 317 96 398 375 55 7 86 46 75 172 108 2 234

Año 3 555 364 121 298 392 109 12 121 101 76 140 128 2 417

Año 4 422 258 78 165 397 110 8 63 99 112 144 139 1 995

Año 5 544 188 59 315 410 115 18 124 100 77 149 153 2 252

Total 2 259 1 188 513 1 217 1 648 547 47 528 391 390 711 528 9 967

Los derechos y la estabilidad laboral se respetan, es decir, todos los funcionarios de la empresa pública pasan al privado y se pagan todos los pasivos laborales. Las autoridades locales deben acompañar permanentemente la concesión y trabajar en conjunto con el operador privado. Por ello se crea la Unidad

66

Coordinadora

Municipal

integrada por

representantes de los

alcaldes

involucrados en el proceso. Es así que el modelo de concesión de Tumbes se encuentra enmarcado en el programa de Participación del Sector Privado (PSP) que sigue la línea de los retos planteados en el sector saneamiento y que éste con el apoyo de la cooperación alemana ha preparado y está ejecutando el precitado programa, cuyo objetivo es mejorar la calidad y garantizar la sostenibilidad de los servicios de agua Potable y Alcantarillado, a través de empresas operadoras eficientes y promoviendo la PSP. El conjunto de empresas preseleccionadas para participar en el programa cubren un total aproximado de 2,3 millones de habitantes que constituyen el 14% de la población urbana del Perú. Las intervenciones a nivel de cada EPS son integrales y para ello se ha

desarrollado una metodología de implementación. El apoyo externo se dirige, por una parte, a la implementación de los procesos de PSP hasta la transferencia al operador privado, donde se cubren los aspectos de promoción, capacitación, comunicación y gestión político social y, por otra parte, se apoya con el financiamiento concesional de inversiones complementarias a las que aportaría el operador privado. De esta manera, las transacciones se diseñan bajo un esquema de asociación público privada, donde tanto el sector privado como el público y la sociedad civil en su conjunto ponen su aporte en beneficio de la calidad de vida de la población. Para presentar este segundo elemento de análisis de consistencia; nos remitimos a la prueba documental publicada en el boletín oficial del diario El peruano, de fecha jueves 16 de junio de 2005; donde el comité de PROINVERSION en proyectos de Infraestructura y de servicios públicos, dentro del marco legal y en cumplimiento del artículo 3 de la Ley N° 27701, publica la

67

opinión del organismo regulador SUNASS44, respecto al Contrato de Concesión para la mejora, ampliación , mantenimiento, operación y explotación de la infraestructura y los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en la jurisdicción de los municipios provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar y Municipios Distritales correspondientes (El Contrato). Asi mismo, incluye el proyecto de versión final del contrato de concesión que incluye modificaciones como producto de la opinión emitida por SUNASS. El organismo regulador, mediante sendos documentos45, indica a PROINVERSION que el proyecto de versión final de El Contrato, no recoge la cláusula tarifaria aprobada por SUNASS, conforme lo dispone el artículo 28° del Decreto Supremo N° 017-2001-PCM del 20 de febrero de 2001. PROINVERSION comunica al regulador46 que con posterioridad a la emisión del reglamento de SUNASS que fuera aprobado mediante el decreto supremo citado anteriormente, se promulgó la Ley N° 27701 del 27 de marzo de 2002, que establece disposiciones para garantizar la plena concordancia normativa entre procesos de privatización y concesiones con la legislación regulatoria y el cual prescribe que "las disposiciones que regulen la materia de competencia de los organismos reguladores, comprendidas en los expedientes finales de los procesos de privatización y concesiones -sujetos al Decreto Legislativo N° 674 y al Decreto Supremo N° 059-96-PCM- de las empresas cuya regulación está a cargo de los organismos reguladores precisados en la Ley N° 27332, deberán contar con la opinión del respectivo Consejo Directivo de éstos como requisito previo a su aprobación por parte de la COPRI". (Referencia que debe entenderse efectuada actualmente al Consejo Directivo de PROINVERSIÓN). PROINVERSIÓN consideró entonces que la norma legal aplicable a los procesos de otorgamiento en concesión de obras públicas de infraestructura y de servicios publicas en cuanto a la relación con los organismos reguladores es la Ley N° 27701, según la cual los mencionados procesos deben contar con la opinión previa del organismo regulador correspondiente.

44 Oficio N° 391-2005/SUNASS-030 y en los informes N° 023-2005-SUNASS/110 y N° 024-2005-SUNASS/110 45 Oficio N° 409-2005/SUNASS-030 y Oficio N° 431-2005/SUNASS-030 46

Oficio N° 201-2005/CPI-EMS/PROINVERSION, del 15 de Julio de 2005.

68

Por consiguiente, para PROINVERSION, la disposición contenida en el reglamento del regulador SUNASS, por el cual éste debería aprobar la cláusula tarifaria y la de prestación de servicios de los contratos de concesión como el presente caso de concesión de los servicios de saneamiento de las provincias de Tumbes, Zarumilla y contralmirante villar, habría quedado derogada con la emisión de la Ley N° 27701. Sin embargo, PROINVERSIÓN procuró mantener la redacción aprobada por el Consejo Directivo de SUNASS en lo concerniente a la cláusula sobre prestación de servicios y a la cláusula tarifaria, ésta última correspondiente al Numeral 8.1 - Disposiciones Generales sobre Tarifas del Capítulo 8 - Régimen Económico del Contrato. Como se desprende de la versión del contrato publicada en el diario oficial el 16 de junio de 2005, PROINVERSIÓN trató de recoger íntegramente el texto aprobado por SUNASS, exceptuando la propuesta para incluir las "causas no imputables al Concesionario" como elemento que active la aplicación de los mecanismos de Equilibrio Económico Financiero previstos en el Numeral 8.2 del Contrato para incorporar la posibilidad de revisar las tarifas de ocurrir alguna modificación en los supuestos efectuados para su formulación, como producto de causas distintas a las previstas en el Numeral 8.2.1 del Contrato, de conformidad con lo previsto en el Artículo 39 de la Ley General de Servicios de Saneamiento.

Asimismo, se obvió la incorporación de un mecanismo cuya implementación se encontraría a cargo de SUNASS para efectos de efectuar la revisión extraordinaria de tarifas a que se refiere el Numeral 8.1.4 del Contrato y se modificó la definición47 de Metas de Gestión.
47

Metas de Gestión.- Valores mínimos que debe alcanzar obligatoriamente el CONCESIONARIO para los Indicadores de gestión al final de cada año de concesión. Las Metas de Gestión para la etapa inicial son las establecidas en el Anexo 4 (De El contrato), Las Metas de Gestión para la etapa final son los que se determine en el Plan Maestro Optimizado correspondiente.

69

Esta modificación de PROINVERSION de las Metas de Gestión aprobadas por SUNASS para los primeros 5 años de la concesión, determinó que en el Anexo 4 del contrato de Concesión, no se incluyera: Agua no contabilizada, Relación de Trabajo y conexiones activas de agua potable como valores mínimos que debe alcanzar obligatoriamente el CONCESIONARIO para los Indicadores de gestión al final de cada año de concesión. Finalmente y en la práxis, la coherencia del modelo se vio puesta a prueba con las solicitaciones de parte del Concesionario ATUSA para modificar el Contrato de Concesión,a fin de permitir la prórroga del cumplimiento de las metas de gestión cuando exista una causa debidamente justificada y que no sea imputable al Concesionario, lo cual resulta coherente con el marco normativo vigente, considerando que dicha posibilidad no estaba contemplada en el Contrato de Concesión de Tumbes y que los futuros Contratos de Concesión permiten tal posibilidad, tal es así que se encuentra previsto en la propuesta de Contrato de Concesión de Piura48. Seguidamente reseñaremos el escenario en el cual se desarrollo el proceso de solicitaciones para modificar el Contrato: Tiene como antecedente, una comunicación49 por parte de ATUSA al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, indicando “A punto de cumplirse 8 meses de gestión no ha sido posible acceder a ninguno de los desembolsos previstos para las obras de rápido impacto ni tampoco de remuneración fija, ni hay previsión de acceder al ingreso semestral garantizado, ni se han completado las obras en zorritos.
Indicadores de Gestión.- Parámetros que permiten la determinación del cumplimiento de las obligaciones del CONCESIONARIO y por ende el control de su gestión. Queda entendido que los valores de Metas de Gestión fijadas para estos indicadores durante la Etapa Inicial son aquellos a que se refiere el Anexo 4 (De El contrato), en tanto que para la Etapa Final son los que se determine en el Plan Maestro Optimizado correspondiente.
48

En el cuarto trimestre del año 2005 funcionarios de la Gerencia de Regulación Tarifaria de SUNASS brindaron asistencia técnica a los funcionarios de la EPS Grau y de PROINVERSION a cargo de la elaboración del Plan Maestro Optimizado aplicable a la concesión de los servicios de saneamiento en las provincias de Piura y Paita, programada inicialmente para el primer trimestre del año 2006. 49 Carta N° 002-2006-ATUSA-P.D. del 22 de Mayo de 2006.

70

El atraso en las inversiones no solo perjudica la mejora de ingresos y baja de costos tenidas en cuenta en nuestro diseño, sino aún más grave: la situación actual pone en riesgo la credibilidad en el proyecto y a la misma concesión , al punto tal que hasta los alcaldes, que con tanto compromiso trabajaron apoyando esta medida es razonable pongan en duda los compromisos que frente a ellos se asumieron”. Pidiendo, entre otras, se evite requerimientos formales en cuestiones sin mayor trascendencia mayores a los previstos expresamente en el contrato de concesión. ATUSA, en el marco de las previsiones del capítulo 18 del contrato de concesión solicita50 a SUNASS una modificación del contrato de concesión suscrito en fecha 30 de setiembre de 2005 entre los concedentes, Municipios provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar y el concesionario, Aguas de Tumbe S.A. (ATUSA). El regulador SUNASS, pide opinión sobre el particular tanto a PROINVERSION y al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. PROINVERSION emite opinión51 sobre la propuesta de Modificación del Contrato de Concesión, indicando “De conformidad con el capítulo 18 del contrato toda solicitud de enmienda, adición o modificación debe ser aprobada por el organismo regulador en tanto que la competencia de PROINVERSION en este tema, de acuerdo a sus facultades legales concluyeron con la suscripción del contrato”; sin perjuicio a ello continua diciendo que “las demoras que pudieran presentarse en la ejecución de las obras por causa no imputables al concesionario están contempladas en el numeral A.2 del Anexo 6 del Contrato de Concesión. Asimismo, consideramos que la responsabilidad del concesionario deberá ser tomada en cuenta por el organismo regulador, a efectos de considerar la aplicación o aplicacón de una sanción”. El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento emite opinión 52 sobre la propuesta de Modificación del Contrato de Concesión, indicando “ Debemos manifestar que la no concreción de las obras de rápido impacto se ha debido al
50 51

Carta N° 09-2006-ATUSA del 21 de Junio de 2006. Oficio Nº 206/2006/EMS/PROINVERSIÓN del 25 de julio de 2006. 52 Oficio Nº 762-2006-VIVIENDA/VMCS-DNS del 8 de agosto de 2006.

71

atraso en la obtención de la No objeción del KfW, esto debido a causas imputables a todos los involucrados, no solo al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento” y “ según lo indicado en el capítulo 18 del Contrato de Concesión, las modificaciones son competencia de SUNASS y del concedente”. En cuanto a la opinión del Organismo Regulador para la aprobación del Contrato de Concesión, el artículo 2° de la Ley N° 2770153 establece que se debe contar con la opinión previa de éste, con respecto de aquellas materias que son de su competencia. De otro lado, el Capítulo 18 del Contrato de Concesión referido a las Modificaciones del Contrato, establece que las solicitudes de enmienda, adición o modificación del mismo, deben de contar con opinión técnica favorable del Organismo Regulador54, siendo el Concedente quien siguiendo el procedimiento establecido en dicha cláusula, resolverá la solicitud de modificación del Contrato de Concesión.

 De la propuesta del Concesionario

La propuesta de la empresa Aguas de Tumbes S.A. busca establecer un procedimiento que permita aplazar el cumplimiento de las metas de gestión por causas que no le sean imputables. Al respecto, propone incluir en el último párrafo de la cláusula A.2 del Anexo 6 del Contrato de Concesión, el siguiente texto: “Los retrasos en la ejecución de las Obras por razones debidamente
53

Ley 27701 Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el día 20 de abril de 2002. “Artículo 2°.- Opinión del organismo regulado: Las disposiciones que regulen la materia de competencia de los organismos reguladores ,comprendidas en los expedientes finales de los procesos de privatización y concesiones-sujetos al Decreto Legislativo N° 674 y al Decreto Supremo N° 059-96-PCM- de las empresas cuya regulación está a cargo de los organismos reguladores precisados en la Ley N° 27332, deberán contar con la opinión del respectivo Consejo Directivo de éstos como requisito previo a su aprobación por parte de la COPRI.”
54

Capitulo 18 del Contrato de Concesión: “Toda solicitud de enmienda, adición o modificación del presente Contrato que presente el Concesionario, deberá ser presentada al Organismo Regulador, con copia para el Concedente, con el debido sustento técnico y económico financiero. En su caso, el Concedente resolverá la solicitud contando con la opinión técnica favorable del Organismo Regulador. El acuerdo de modificación será obligatorio para las partes solamente si consta por escrito y es firmado por los representantes debidamente autorizados por las partes. (...)”

72

justificadas que no sean responsabilidad del Concesionario podrán acreditarse para la solicitud de ampliaciones de Plazo de la Concesión, sin penalidad para el cumplimiento de las Metas de Gestión correspondientes. A tal fin, se aplicarán las siguientes reglas: En todos los casos en que, debido a dichos retrasos, el Concesionario no esté en condiciones de ejecutar las obras e inversiones que estén vinculadas al cumplimiento de Metas de Gestión o del Plan Maestro Optimizado, podrá solicitar que se prorroguen los plazos aplicables a tal cumplimiento, por un periodo de tiempo igual al del retraso producido sobre las referidas obras e inversiones. A tales efectos, el Concesionario presentará al Organismo Regulador, la respectiva solicitud de prórroga, acompañando la documentación que sustente i) el retraso producido, por causas no imputables al Concesionario, y ii) la vinculación de las obras e inversiones retrasadas con la meta que se busque prorrogar. El Organismo Regulador se pronunciará mediante resolución debidamente motivada en el plazo máximo de 30 días contados desde la fecha que reciba la solicitud de prórroga. Ante su silencio, se considerará procedente la solicitud de suspensión durante el plazo señalado por el solicitante. En caso que la Parte que ha invocado la suspensión discrepe con la decisión del Organismo Regulador, dicha parte podrá acudir a los mecanismos de impugnación contra dicha resolución previstos en las Normas Regulatorias o a los mecanismos de resolución de controversias previstos en el presente Contrato, según sea aplicable. Las prórrogas expresas o tácitamente aprobadas conforme a lo dispuesto líneas arriba, dará también derecho al Concesionario a la ampliación del plazo de concesión, debiendo éste aplazarse de manera automática y de pleno derecho por efecto de dicha aprobación.”
 Del análisis de la propuesta

73

Dicha premisa está prevista en el Código Civil vigente, Decreto Legislativo Nº 295, en los artículos 1314º55 y 1317º56, en tal sentido, la propuesta de modificar el Contrato de Concesión, a fin de permitir la prórroga del cumplimiento de las metas de gestión cuando exista una causa debidamente justificada y que no sea imputable al concesionario, resulta coherente con el marco normativo vigente. El Contrato de Concesión vigente no contempla la posibilidad de prorrogar las metas de gestión El numeral A.2 del Anexo 6 del Contrato de Concesión establece que ante la ocurrencia de eventos ajenos al Concesionario que afecten el cumplimiento de las metas de gestión, éste tiene derecho a solicitar la ampliación del plazo de la concesión, sin embargo no señala la posibilidad de prorrogar las metas de gestión ante la posibilidad de su incumplimiento por causas no imputables al Concesionario. En ese sentido, la propuesta del concesionario busca incorporar un aspecto no regulado por el Contrato de Concesión57. Sin embargo, debe advertirse que la propuesta no prevé las modificaciones que igualmente deben efectuarse en cuanto a los procedimientos para determinar los incrementos tarifarios y para la determinación de los ingresos semestrales garantizados, los cuales se encuentran vinculados con el cumplimiento de las metas de gestión. En tal sentido, somos de la opinión que el Contrato de Concesión debe incluir una cláusula a fin de regular el tratamiento de la prórroga de las metas de
55

“Artículo 1314º.- Quien actúa con la diligencia ordinaria requerida, no es imputable por la inejecución de la obligación o por su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso.
56

“Artículo 1317º.- El deudor no responde de los daños y perjuicios resultantes de la inejecución de la obligación, o de su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso, por causas no imputables, salvo que lo contrario esté previsto expresamente por la ley o por el título de la obligación.”
57

Proinversión señala que el Contrato de Concesión prevé la posibilidad de prorrogar las metas de gestión, sin embargo el literal A.2. del Anexo 6 del Contrato establece que “los retrasos en la ejecución de las obras por razones debidamente justificadas que no sean de responsabilidad del concesionario podrán acreditarse para la solicitud de ampliación del plazo de la Concesión, sin penalidad para el cumplimiento de las metas de gestión correspondientes”. Como se aprecia, la citada cláusula sólo permite la ampliación del plazo de la Concesión.

74

gestión, los efectos que ésta genera sobre la aplicación del factor de ajuste K de la fórmula tarifaria58, los aspectos de verificación del cumplimiento de las metas de gestión, el plazo para solicitar su prórroga, el plazo máximo de la prórroga, entre otros. Otra concesión en marcha (Contrato de Concesión de Piura), coordinado con Proinversión, prevé la posibilidad de prorrogar las metas de gestión La posibilidad de prórroga de las metas de gestión y de la correspondiente aplicación del factor k de las fórmulas tarifarias constituye una propuesta que está siendo prevista en el Proyecto de Contrato de Concesión de Piura59. La cláusula contenida en el Proyecto de Contrato de Concesión de Piura sobre el tratamiento de la prórroga de las metas de gestión fue coordinada por SUNASS con PROINVERSION, debido al vacío existente ante la ocurrencia de hechos que ocasionen la demora en las metas de gestión por causas imputables y no imputables al Concesionario60. Es entonces viable la inclusión en el Contrato de Concesión de una cláusula similar a la coordinada con PROINVERSIÓN en el Proyecto de Contrato de Concesión de Piura, la cual permita la prórroga de las metas de gestión por causas no imputables al Concesionario, conforme a lo solicitado por ATUSA, y establezca el procedimiento respectivo.

58

El factor de ajuste K de la fórmula tarifaria para la etapa inicial determina el porcentaje de los incrementos tarifarios en el tercer y quinto año de la concesión.
59

Séptima versión del proyecto final del “Contrato de Concesión para la Mejora, Ampliación, Mantenimiento, Operación y Explotación de la Infraestructura y los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en la Jurisdicción de los Municipios Provinciales de Piura y Paita”.
60

Al respecto, cabe precisar que el Contrato de Concesión para las provincias de Piura y Paita considera la posibilidad de prórroga sin hacer distingo si ésta se solicita por causas imputables o no. La lógica de esto es que la sanción por incumplimiento de una meta de gestión se da a través de un procedimiento administrativo sancionador (PAS) y no a través de la tarifa. Si la empresa no tiene posibilidad de prorrogar las metas de gestión y cumplirlas en un plazo determinado, no avanzará más en tratar de alcanzarlas ya que se ha quedado sin posibilidad de lograr el incremento tarifario asociado a estas, lo que claramente perjudica a los usuarios y no usuarios interesados en que la empresa alcance sus metas de gestión.

75

Sin perjuicio a los resultados presentados en el análisis del modelo de concesión, y tomando en consideración que El Contrato es solo un elemento mas en el proceso, somos de la opinión, que de encontrar las partes viable modificar el Contrato de Concesión, se pueda incluir la cláusula de prórroga de metas de gestión similar a la coordinada con Proinversión en el Proyecto de Contrato de Concesión de Piura. En tal sentido, la propuesta de modificar el Contrato de Concesión presentada por ATUSA, a fin de permitir la prórroga del cumplimiento de las metas de gestión cuando exista una causa que no sea imputable al Concesionario, resulta coherente con el marco normativo vigente, considerando que dicha posibilidad no estaba contemplada en el Contrato de Concesión y que los futuros Contratos de Concesión permiten tal posibilidad (Contrato de Concesión de Piura). Los detalles antes presentados, nos permiten proyectar algunas pautas a efectos de interpretar la estructura del modelo de concesión aplicado en Tumbes, sin embargo un análisis de sensibilidad firme del modelo podrá ser contrastado con el conocimiento que siga a esta primera experiencia peruana en concesión de una EPS, lo que permitirá ajustar aún mas los componentes en el ejercicio modelístico del proceso desarrollado.

Verificación de la Tercera Hipótesis 4.5 Incremento de inversión y cobertura del servicio en el sector

Al contrastar nuestros resultados de la investigación con algunas cifras de interés sobre estimados de las necesidades de inversión61 diferenciándose en
61

El instituto peruano de economía (IPE), en el año 2001 estimó las necesidades de inversión en US$ 4,153 MM para alcanzar en 10 años la cobertura de agua (99%) y alcantarillado (94%) en

76

tiempos para alcanzar la meta y las metas de cobertura en si misma; y si tomamos para nuestro análisis como referencia nuestros resultados de esta primera experiencia de la concesión de una EPS en el país y la brecha de inversión en infraestructura de saneamiento para la zona Urbana peruana de US$ 4, 182 MM (Millones de dólares americanos) estimado en el año 2005 en el documento “La infraestructura que necesita el Perú”62, sólo Lima requiere para la EPS SEDAPAL S.A. US$ 2, 369 MM, es decir 56 % del total de inversiones requeridas proyectadas en las zonas Urbanas del país. Adicionalmente, podemos ver la concentración de necesidades focalizadas a modo de ejemplo en el componente de tratamiento de aguas residuales, el requerimiento de inversiones es del orden de US$ 450 MM que representa el 19% del total que necesitaría SEDAPAL S.A. y lo que significa el 74% del total (US$ 606 MM) de la brecha de inversión considerada para el tratamiento de aguas residuales en las zonas urbanas del Perú. También incluimos el papel de administrador que jugó el Estado Peruano en el periodo 1996-2006 en la construcción de proyectos de alcantarillado con el objetivo de mejorar el tratamiento de aguas residuales que costaron US $182 MM en obras sin mayor impacto para Lima, están claramente evidenciadas y documentadas63; pues se trataría de casos de uso ineficiente de los recursos del estado (Planta de tratamiento de aguas residuales de San Bartolo e interceptor norte) que involucra operaciones de endeudamiento externo, al destinarse recursos públicos a una obra que por diversos problemas de orden técnico y de gestión, hasta la fecha no entra en funcionamiento.
zonas urbanas; SUNASS, en el año 2006, estimó en US$ 3,776 MM para alcanzar la cobertura de agua (95%) y alcantarillado (89%) los requerimientos para las zonas urbanas utilizando 22 planes maestros, a partir de los cuales extrapoló los requerimientos para el resto de las EPS y luego para toda la población peruana. El Viceministerio de Construcción y Saneamiento,en el año 2006, estimó a partir de los mismos estimados de inversión per cápita utilizados por el IPE y calculados por la oficina de inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas; que ascendía a US$ 4,063 MM los requerimientos de inversión para cumplir con las metas del Milenio, involucrando alcanzar tanto la cobertura de agua (88%) y alcantarillado (87%) en zonas urbanas como a zonas rurales. 62 Considera US$ 1,962 MM para agua potable, US$ 1,614 MM y US$ 606 MM para el tratamiento de aguas servidas, haciendo el total de US$ 4,182 MM, tomando como fuente a sedapal,Sunass,VMCS e IPE; dato publicado por la Asociación de Empresas Privadas de Servicios Públicos del pais, 2005. 63 Prado Blas, J. Propuestas para una Hoja de Ruta del Sistema de Alcantarillado,SUNASS,2006 http://www.sunass.gob.pe/doc/textos/ss_hojaruta.pdf

77

De otro lado, al incorporar los datos presentados en las fichas basadas en los estudios tarifarios aprobados por SUNASS a diciembre de 2006 en 5 EPS (SEDAPAL-Lima; EMAPA Huacho-Huacho; Semapach-Chincha; SedacajCajamarca y Sedacusco-Cusco) se tiene que las inversiones previstas en nuevos soles para el periodo 2006-2011 es S/. 2091 MM financiada vía Tarifa y S/ 1762 MM constituyen las inversiones condicionadas aprobadas al cumplimiento de metas de gestión; haciendo un total de S/. 3853 MM que es equivalente a US$ 1215 MM para el periodo. Esta información se podrá apreciar con un mayor detalle en los cuadros siguientes que denotan el déficil de Inversiones e Impacto Tarifario.
Tabla N°19 Déficit de Inversiones e Impacto Tarifario

Fichas basadas en los estudios tarifarios aprobados a diciembre de 2006 en las EPS siguientes, de acuerdo a una tabla integral: Localidad Lima y Callao Huacho Chincha Cajamarca Cusco EPS SEDAPAL EMAPA Huacho Semapach Sedacaj Sedacusco

DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO- SEDAPAL

78

Inversiones Program adas Agua Potable
Fuente: Estudio Tarifario SEDAPAL S.A. Junio 2006.

Alcantarillado
DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO – HUACHO

Tratamiento Aguas Servida Sub Total

Inversiones Condicionada Inversiones Programa Fuente y Tratamiento de Ag Huachipa y Ramales Agua Potable

Tratamiento de Aguas Serv

Alcantarillado

79

DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO – CHINCHA

Inversiones Programa Agua Potable Alcantarillado
In versio es P g n ro ram as ad
DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO- CAJAMARCA

Tratamiento Aguas Se
DÉFICIT DE INVERSIONES E IMPACTO TARIFARIO - SEDACUSCO

Sub Potable A gua Total

A lcantarillado Inversiones Condicio
80

Inversiones Programa Agua Potable
En ese orden de ideas podemos mencionar a la EPS Tacna, que para poder cumplir las metas de gestión 2007-2011, deberá invertir S/. 53.2 millones de nuevos soles en este periodo, quedando las demás EPS del país en esta vorágine de necesidad de millones de dólares para poder aspirar a lograr coberturas mas no sostenibilidad del servicio que es a lo que debería apuntar la política de saneamiento del Perú. De las consideraciones expuestas, establecemos que si eventualmente para

Alcantarillado

cubrir el déficit en las EPS y alcanzar las metas del milenio reduciendo los US$ 3,790 MM. (US$ 1,900 MM para abastecimiento de agua y US$ 1,890 MM

Tratamiento Aguas Serv
Cusco

déficit de servicios a la mitad en las zonas Urbanas hasta el 201564, se requiere para el servicio de Alcantarillado), sin embargo, el proceso histórico del nivel de ejecución en cuanto a la aprobación del ordenamiento tarifario se refiere y la ejecución propiamente dicha de las inversiones nos indica que en los últimos
64

Las metas del milenio, contenidas en la Declaración de Milenio – Cumbre del milenio celebrada por las Naciones Unidas en el año 2000 – fueron designadas como objetivos de desarrollo del milenio (ODMs). Estos objetivos, sintetizan las metas cuantitativas y los objetivos del monitoreo del desarrollo humano que deben ser alcanzados entre 1990 y el 2015. En el Planeta se requiere una inversión anual de 11,300 millones de dólares hasta el 2015 para mejorar el servicio del agua. Los beneficios económicos de lograr los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM) mediante una inversión semejante, valdrían siete veces más esa cantidad, alrededor de 80 mil millones de dólares.

Urubamba

Huaracando

81

veinte (20) años antes de la primera concesión de los servicios de Saneamiento de una EPS en el Perú, que cubre el periodo 1985 – 2005, las inversiones en saneamiento fueron de US$ 3,074 MM , tal como se aprecia en la siguiente gráfica de la Evolución 1985-2005 de Inversiones en Saneamiento, con los resultados desafortunados en el diagnóstico del sector saneamiento y validados en el presente documento. Figura N°3 Evolución 1985 – 2005 de Inversiones en Saneamiento

INVERSIÓN HISTORICA EN SANEAMIENTO
450,000 400,000 350,000

Miles de dólares

300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0
Serie1

1985 28,755

1986 51,837

1987 61,226

1988 48,277

1989 38,771

1990 22,598

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003 83,569

48,769 109,095 245,260 291,828 224,617 354,175 392,200 371,715 182,273 167,463 103,988 94,353

Fuente: SUNASS-PRONAP (1985-1998), SIAF- MEF - SEDAPAL (1999-2003)

Fuente: SUNASS (2003-2005)

La evolución distributiva de las inversiones por quinquenios en el periodo antes mencionado para el país fue como sigue: US$ 229 MM (US$ 46 MM/año), US$

82

717 MM (US$ 143 MM/año), US$ 1525 MM (US$ 305 MM/año) y US$ 603 MM (US$
120 MM/año),

por lo que siguiendo el modelo aplicado por el Estado peruano, se

espera alcanzar niveles de inversión que superen US$ 305 MM/año65. En particular se tiene como meta invertir US$ 1,308 MM en el sector entre los años 2005 y 2008 (alcanzar US$ 436 MM/año), cifra que incluye préstamos de la cooperación internacional, asi como recursos propios. Del total, reiteramos que más del 50% de las inversiones para el periodo correspondería a Lima asignándole a SEDAPAL US$ 657 MM, cuyo financiamiento provendría de préstamos y recursos propios. Estas cifras parecerían bastante optimistas, ya que SEDAPAL sólo tendría asegurados por casi US$ 240 MM hasta el 2007, dejando a una institución como proinversion con una tarea que aún mantiene su agenda pendiente con el sector saneamiento66. 4.6 Crecimiento no sostenible de la cobertura del servicio

La continuidad del servicio de agua a nivel de EPS en tumbes era sólo de 6,5 horas al día (cifra que no encaja en el reporte oficial para el periodo en el rango de 13.9 a 18.1 horas al día). La acumulación aproximada de tres años de facturación en cartera de morosos (dato que ni por asomo se aproxima a la cifra oficial de 4.9 a 5.3 meses de morosidad) y el dato de que la EPS operaba con 67 % de agua no contabilizada (porcentaje que se encuentra fuera del rango entre 32.2% a 43.9% establecido en el periodo para el agua no contabilizada). Una vez realizada el proceso de participación privada, al primer año de concesión, la empresa Agua de Tumbes S.A. (ATUSA) no solo habría incumplido con las metas de gestión que establece el contrato de concesión, tampoco habría realizado las inversiones que hubiesen permitido incrementar
65

En el primer año del Programa Agua para Todos (2007-2008) se invirtió 639 millones de Nuevos Soles, que es equivalente a US $ 225 MM/año. 66 El director regional para países andinos del Banco Mundial, Marcelo Giugale Precisó que en los últimos cinco años, el Banco Mundial ha financiado con US$ 1,600 millones un total de 25 proyectos de infraestructura en el Perú, asi mismo precisó que el Perú aún no ha explotado el mecanismo de las concesiones de proyectos de infraestructura para reducir el déficit que existe en la actualidad y el Banco Mundial ayudará en brindarle apoyo apara que desarrolle más las concesiones.

83

las conexiones. A inicios del año 2007, era claro que para el regulador SUNASS que el operador de la empresa de saneamiento de Tumbes (ATUSA) no había cumplido con sus compromisos. Incluso se dijo que, de no resolver tal situación, la empresa podía perder su concesión. Frente este hecho, la empresa propuso al Ministerio de Vivienda renegociar su contrato; sin embargo, posteriormente se manejaba la idea de incorporar a un nuevo socio para garantizar la operación. Al margen de la fórmula que se aplique para sacar adelante esta primera concesión, siendo fiel a los hechos presentados y demostrados por la investigación, los indicadores de gestion se elevaron sin perjuicio a que la empresa concesionaria haya demostrado cumplimiento en las inversiones previstas. La participación de capitales privados en futuras concesiones son estimadas en 841 millones de dólares por el programa de participación del sector privado tal como podemos apreciar en la siguiente Tabla N° 20 : Tabla N° 20 Programa de Inversión con participación del sector privado Empresa EMFAPA TUMBES EPS GRAU SEDAM HUANCAYO SEDALIB EMAPACOP EPSEL Total Ámbito Región Tumbes Región Piura (Piura y Paita) Huancayo y distritos Región La Libertad (Provincias de
Trujillo,Ascope,Virú y Chepén) Región Ucayali (Provincia de Pucallpa)

Inversión (US $ millones) 31.41 1382 38.63 240 143 250 841

Región Lambayeque

1/ Inversión para los primeros cinco años, y US$ 72 durante todo el periodo de la concesión (30 años) 2/ Inversión para los primeros cinco años. 3/ Inversión para los primeros cinco años, y US$ 110.4 durante todo el periodo de la concesión (30 años) Fuente: Proinversión y Agua (2005), a Agosto de 2005.

Los cuales permiten establecer algunos alcances para referenciar los niveles de eficiencia y grado de sostenibilidad de los servicios. Otros elementos que refuerzan nuestra presunción, son algunos hallazgos que encontramos al mirar ciertos indicadores de gestión para el periodo de 8 años comprendido entre 1997 y 2005.

84

Visualizamos entonces por ejemplo que en tanto la Tarifa media se elevó recuperándose de 1.04 a 1.31 soles/ m3 la cobertura de agua potable se incremento de 78.1% a 83.7%, la continuidad del servicio de agua subió de 13.9 a 18.1 horas al día; la cobertura de alcantarillado subió de 68.5 a 75.3; la micromedición se elevó de 23.6% a 46.5% ;el nivel de tratamiento de aguas residuales ascendió de 12.6 % a 24 % y en tanto que el agua no contabilizada se incrementó de 32.2% a 43.9%, el nivel de morosidad subió de 4.9 a 5.3 meses y la relación de trabajo se redujo de 0.71 a 0.69. Al cruzar datos con los levantados en la línea base del proceso de concesión de Tumbes, se encontró que no compatibilizaban los registros hallados con los datos reportados en las estadísticas manejadas por el regulador y el sector, distorsionando la imagen de coberturas y niveles de servicio.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones

85

Se evidencia en el tiempo una inversión insuficiente en la EPS como generador de la dificultad para alcanzar la cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado.

En la práctica, a pesar del apoyo técnico y financiero brindado a EMFAPA TUMBES S.A., éste no pudo superar su situación de inviabilidad financiera e institucional. Las evaluaciones comprobaron que para cambiar esta situación se requería financiamiento conformado por endeudamiento externo, recursos del Tesoro Público y participación privada. Es así que frente a la necesidad planteada por el Gobierno Peruano, se acordó en las negociaciones intergubernamentales entre Alemania y Perú, llevadas a cabo en el año 1999, realizar una nueva evaluación, que demostró que además del tema financiero, el problema era de la gestión municipal de la EPS. Es por esta razón que en las consultas intergubernamentales del año 2000 se acordó involucrar al sector privado en la gestión de la prestación de los servicios de saneamiento como condición previa para la ejecución de cualquier proyecto a apoyar en el marco de la Cooperación Financiera Alemana. La extensión del estudio reporta que la municipalización de los servicios de agua y saneamiento no ha tenido los resultados esperados; en términos generales la administración de los servicios de saneamiento muestra deficiencias y el servicio en Tumbes no fue la excepción. En general, la cobertura, calidad, cantidad y continuidad del agua suministrada por la EPS a la población y el nivel de tratamiento de aguas servidas eran deficientes. La sostenibilidad económica de la mayor parte de las Empresas Prestadoras de Servicio de Saneamiento (EPS) se encuentra en una situación delicada pues la tarifa media cobrada no cubre el costo de las empresas. Por consiguiente esta probado que la falta de inversiones continuas impidió la ampliación de cobertura de servicios brindados tanto en Tumbes como en otras EPS del país.

86

El modelo aplicado para el incremento de cobertura en la prestación de servicios, se sustenta necesariamente en el incremento de las tarifas y al no haber inversiones eficientes se reduce la capacidad de ampliar la cobertura.

El marco conceptual del Modelo, se ajustó a un modelo Económico – Financiero dentro del proceso regulatorio. El regulador revisó la propuesta de solución técnica elaborada por Proinversión considerando costos eficientes, para alcanzar todas las metas de gestión asociadas a los servicios de agua y alcantarillado. Este modelo utiliza como fuente de información variables sobre las cuales el regulador posee control (denominadas instrumentos) y las condiciones iniciales sobre las cuales parte la empresa (denominadas datos base y parámetros) para que, una vez relacionadas en un proceso lógico, permitan la conformación del flujo de caja proyectado de la empresa (de donde se obtiene la evaluación económica de la firma), y de los estados financieros, Balance General y Estado de Resultados (que permiten evaluar la viabilidad financiera de la empresa). De esta forma, se determinó que durante el primer quinquenio, el requerimiento de inversiones ascendería a aproximadamente S/. 100 millones de nuevos soles, que debía concentrarse en la provincia de Tumbes. El estudio tarifario se basó en el modelo precitado, mediante el cual se determinó la fórmula tarifaria y estructura tarifaria a ser aplicadas en el primer quinquenio de la concesión por la empresa concesionaria de los servicios de saneamiento en la jurisdicción indicada anteriormente. Es así que se llegó a determinar que sería necesario aplicar dos incrementos tarifarios de 6.1% y 6.5% en el año 3 y otro en el año 5, respectivamente. La estructura Lógica del modelo requirió de Imputs que reflejaban la situación actual (a esa fecha - 2005) del servicio y de la EPS EMFAPA TUMBES para realizar las proyecciones focalizándose en los indicadores seleccionados. En este contexto y de las consideraciones de ineficiencia probadas de las inversiones y/o inexistencia de las mismas captadas por el indicador relación de trabajo, permite establecer como una de las causas por las cuales se reduce la capacidad de ampliar la cobertura del servicio.

87

El proceso de participación privada permite elevar los indicadores en la prestación de los servicios de saneamiento mejorando la gestión empresarial sin necesariamente elevar mayores niveles de inversiones Dentro del proceso de participación se programó que para el primer quinquenio de la concesión, la meta fué abastecer el 90% de la población durante las 24 horas del día con agua segura. De igual forma, se tiene como objetivo lograr la colección y el tratamiento adecuado de aguas servidas de cerca del 80% de la población cuidando el medio ambiente y mejorando así la calidad de vida de la población en Tumbes. Según la información registrada en la presente investigación, al primer año de concesión, la empresa Agua de Tumbes S.A. (ATUSA) no solo incumplió con las metas de gestión que establece el contrato de concesión, tampoco habría realizado las inversiones previstas, no obstante, podemos evidenciar en los datos técnicos firmes presentados, que existe una mejora en la gestión empresarial traducido en la elevación de los indicadores de la prestación en los servicios de agua potable y alcantarillado.

La coherencia del modelo de concesión aplicado en la participación del sector privado facultará construir indicadores para la prestación del servicio, de gestión empresarial y nivel de inversiones mas adecuados a la realidad local de cada EPS en el Pais.

El modelo de la primera concesión de una EPS en Perú se encuentra enmarcado en el programa de Participación del Sector Privado (PSP) que sigue la línea de los retos planteados en el sector saneamiento. La solidez del modelo, se puede apreciar en un primer elemento de análisis al comparar los valores de las metas establecidas con los valores que asumen estos indicadores en otras empresas o grupo de empresas en Latinoamérica. Un segundo elemento de análisis de consistencia es en si mismo representa el Contrato de Concesión de la EPS Tumbes.

88

El organismo regulador al indicar a proinversión que el proyecto de versión final de El Contrato, no recogía la cláusula tarifaria aprobada por SUNASS incorpora alguna observación. Esta modificación hecha por Proinversión a la definición del indicador metas de Gestión aprobadas por SUNASS para los primeros 5 años de la concesión, determinó que en el contrato de Concesión, no se incluyera: Agua no contabilizada, Relación de Trabajo y conexiones activas de agua potable como valores mínimos que debe alcanzar obligatoriamente el concesionario para los indicadores de gestión al final de cada año de concesión. La coherencia del modelo se vio puesta a prueba posteriormente con las solicitaciones de parte del Concesionario ATUSA para modificar el Contrato de Concesión,a fin de permitir la prórroga del cumplimiento de las metas de gestión cuando exista una causa debidamente justificada y que no sea imputable al Concesionario, lo cual resulta coherente con el marco normativo vigente, considerando que dicha posibilidad no estaba contemplada en el Contrato de Concesión de Tumbes y que en los futuros Contratos de Concesión de otras EPS en el Perú se permitieran tal posibilidad.

Se verifica que ante el incremento de la inversión se produce aumento en la cobertura de servicios en una EPS, pero cuando esta inversión no es persistente y se acompaña con una ineficiente gestión empresarial, esta cobertura no será sostenible en el tiempo.

En los últimos veinte (20) años antes de la primera concesión de los servicios de Saneamiento de una EPS en el Perú, que cubre el periodo 1985 – 2005, las inversiones en saneamiento fueron de US$ 3,074 MM , produciendose un aumento de la cobertura, sin embargo la oscilación pendular de las inversiones acompañada por las deficiencias empresariales y de gestión de las EPS devinieron en que la cobertura del servicio no sea sostenible en el tiempo.

89

Lo antes mencionado, es un proceso histórico que nos demuestra el comportamiento de las inversiones en el Perú y su correlato en nuestros resultados que validan la presunción que tenía la Dirección Nacional de Saneamiento67 en el sentido que el manejo operacional y financiero de las EPS era desordenada y que la mayoría estaba técnicamente quebrada. Presumimos que si se cumple con el programa de inversiones previstas para cubrir el déficit en las EPS y alcanzar las metas del milenio aumentando la cobertura de servicios a la mitad en las zonas Urbanas hasta el 2015; es decir, invertir hasta llegar a los US$ 3,790 MM requeridos, empezando por US$ 1215 MM68 estimados por el regulador en 5 EPS del país para el periodo 2006-2011, se producirá un aumento en la cobertura de servicios, pero si se mantiene la deficiencia en la gestión de las EPS, estos niveles de cobertura seran insostenibles. Es mas, si involucramos la comprensión y el dominio de la realidad que expresan las tendencias de los distintos indicadores presentados en la investigación, nos muestran una situación altamente preocupante en las zonas urbanas, 2.8 millones (16%) de personas no tienen acceso al servicio de agua potable de los 17.3 millones de habitantes asentados en el ámbito de las EPS y 4.3 millones de personas (24.7%) no tienen acceso al servicio de alcantarillado. Pero los resultados expuestos en las tablas y graficos mostrados, nos prueban que el acceso real de la población a estos servicios, es absolutamente más delicado de lo que estas cifras de cobertura oficial promediada revelan. Es así que en el área Urbana del país, casi una cuarta parte de la población que cuenta con servicios, tiene agua menos de doce horas al día. La falta de recursos suficientes para realizar las inversiones en mantenimiento necesarios han sido determinantes para el deterioro de los sistemas que, al ver cumplido su vida útil, colapsan con el pasar de los años.
67

Dirección Nacional de Saneamiento. Taller realidad nacional y perspectives del sector, 11 mayo 2004. 68 Incorpora un componente financiado vía Tarifa y el otro la constituyen inversiones condicionadas aprobadas al cumplimiento de metas de gestión.

90

Tomando en cuenta los indicadores presentados en el presente documento: cobertura, continuidad del servicio de agua potable, entre otros, el servicio real proporcionado esta en desventaja frente a las cifras oficiales que se presentan promediadas como en buen estado de conservación de los servicios. La incomodidad que representa la discontinuidad del servicio de agua para el usuario no solamente esta en la lógica disconformidad, sino que se eleva los riesgos de contaminación del agua tanto en las redes por la existencia de eventuales conexiones cruzadas o ya sea el caso que el agua esté almacenada, esto sin mencionar el acceso restringido al servicio en caso de emergencias como incendios y la falta de presión en edificaciones altas.

Recomendaciones Para expandir el acceso a servicios de agua y saneamiento de buena calidad para los actuales y futuros usuarios, garantizando al mismo tiempo que estos servicios sean accesibles, eficientes y sostenibles.
 Promover la Participación del sector privado en Saneamiento

Fortalecer al regulador de los Servicios de Saneamiento Tanto el sector como el regulador juegan papeles fundamentales en el proceso de convocatoria al sector privado. El ámbito de acción del regulador es primariamente la fijación del precio y de la calidad del servicio (tanto del agua misma como del suministro). Durante el proceso de concesión, la presencia del regulador es imprescindible aún desde el inicio del proceso de convocatoria al inversionista privado. La relación de largo plazo se establece con la presencia del regulador, por lo que a nuestro entender debería fortalecer su presencia que mientras quien condujo el proceso durante el proceso mismo, (como fue previo a la adjudicación misma de la concesión; teniendo en consideración PROINVERSION en el caso de Tumbes), ya no tendría ninguna participación ulterior en el desempeño de la EPS, luego de firmado el

91

contrato69, el regulador es el llamado entonces a velar por los intereses de largo plazo de los consumidores. Dos razones confluyen para explicar la importancia de la existencia de un regulador en los procesos de convocatoria a la inversión privada en servicios públicos. De un lado, está el carácter enterrado de los costos que el inversionista privado debe comprometer para cumplir con los objetivos por los cuales se le convoca. De otro lado, está la importancia del agua para la salud y la vida de las personas, por lo que se convierte en un servicio público cuya probabilidad de captura política es sumamente alta. Asimismo, la especificidad de los activos es un factor muy relevante en el servicio público del sector saneamiento, lo que eleva los riesgos para la participación del sector privado y los costos de transacción. La demanda es más inelástica que para el resto de servicios públicos, lo que incentiva a las empresas a aplicar altos márgenes sobre costos marginales, provocando la necesidad de una estrecha supervisión por parte del regulador. En estos contextos, se requiere un regulador independiente y autónomo, que garantice que la inversión no será expropiada y que los consumidores podrán acceder al servicio a niveles de calidad acordes a la tarifa sostenible que están pagando. Separar el rol político de la función empresarial y de gestión de las EPS La grave situación que se encuentra el sector saneamiento, entre otras70, obedece a la interferencia política que determina una tendencia decreciente de las inversiones y una gestión ineficiente de las EPS.
69 70

Según interpretación propia de PROINVERSION de la legislación vigente. Insuficiente Cobertura de Servicios de agua, saneamiento y tratamiento de aguas

residuales;Mala Calidad de la prestación de servicios que pone en riesgo la salud de la población;Deficiente sostenibilidad de los sistemas construidos;Tarifas que no permiten cubrir los costos de inversión, operación y mantenimiento de los servicios;El tamaño de los mercados bajo responsabilidad de las EPS no garantiza una buena gestión, no permite economías de escala ni viabilidad financiera;Debilidad institucional y financiera;Recursos Humanos en exceso, pocos calificados y con alta rotación en las EPS.

92

De acuerdo con la Ley General de Servicios de Saneamiento, el otorgamiento del derecho de explotación de los servicios de saneamiento corresponde a las municipalidades provinciales. Respecto de la titularidad de las acciones de las EPS municipales, ésta corresponde a la municipalidad provincial y a las municipalidades distritales, según la distribución de la población. En cuanto a las EPS públicas, el titular es el Gobierno Nacional. Ahora bien, los alcaldes, como autoridades políticas, tienen intereses y objetivos que no necesariamente se basan en criterios técnicos. En ese sentido, cuando el marco normativo vigente les otorga la titularidad de las acciones de las EPS, se pone en riesgo la prestación de los servicios de saneamiento a la población, toda vez que los factores políticos pueden afectar las decisiones que deberían ser tomadas bajo criterios netamente técnicos. La experiencia indica que limitar la interferencia política en la gestión de la EPS es imprescindible para que éstas desarrollen el proceso de aprobación tarifaria que da la viabilidad a las empresas y que permiten la participación de la inversión privada, con lo cual redundaría en la mejora de los servicios de saneamiento en el país. Cada alcalde distrital (miembro de la Junta General de Accionistas) tiene sus propios incentivos, a modo de ejemplo, citaremos el caso de la decisión de aprobación tarifaria donde se debería subir las tarifas en Arequipa71 para incrementar la cobertura de agua potable y alcantarillado, los alcaldes de los distritos que no reciben estos servicios estarán a favor, mientras que los alcaldes de los distritos que sí los reciben tendrán una posición contraria. Otro ejemplo de incentivos encontrados entre los propietarios de las EPS lo constituye el siguiente proceso avanzado de participación del sector privado en los servicios de saneamiento iniciado en el departamento de Piura, en el cual los alcaldes provinciales de Talara y Sullana decidieron no participar, por lo que la EPS Grau debió ser escindida para hacer viable y continuar dicho proceso.
71

Prado B. J. De las tarifas y los sin agua. Diario Arequipa al Día. Pg. 11 del 30/11/2005.

93

Es en ese sentido, la imperioza necesidad de separar el "rol político" de la función netamente empresarial y de gestión de las EPS, a fin de que se les permita un funcionamiento eficiente de las mismas, libre de interferencias. Para ello, la presencia de la sociedad civil con participación real es necesaria pues ésta se refleja en una gestión transparente y en un adecuado esquema de gobernabilidad corporativa, que evita que las decisiones de la empresa se vean influenciadas por decisiones de carácter político. Definir los roles en la convocatoria a la Participación del Sector Privado La convocatoria a la participación del sector privado requiere de una coordinación estrecha y alineación de objetivos con el resto de entidades del sector público con injerencia directa en el sector de servicios de saneamiento. En la medida que la función de promoción está claramente asignada al ente rector del sector, es decir, hoy al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, éste tendría que liderar el proceso de promoción de la inversión, en estrecha coordinación con PROINVERSION72 y las municipalidades. En cuanto a las empresas municipales y públicas, es pertinente preocupamos por su gestión, pues los indicadores señalan que ésta es deficiente. Este problema obedece a la existencia de un marco institucional que determina la interferencia política en su gestión, lo que genera que en la toma de decisiones tiendan a primar los intereses políticos sobre los criterios técnicos. La inversión estatal en las EPS públicas debería estar condicionada a metas de productividad y compromisos técnicos fijados y supervisados por el regulador dentro de los procesos tarifarios. Esto permitirá optimizar el uso de los escasos recursos públicos y avanzar en adquirir la sostenibilidad de los servicios.
72

http://www.proinversion.gob.pe/default.asp

94

Consolidar el sistema de indicadores de gestión, de tal modo que permitan regular y supervisar la actuación de las EPS concesionadas Para promover la participación de capitales privados en futuras

concesiones, es de imperiosa necesidad la de registrar la realidad de la situación de la EPS en el país, de tal modo que sea factible monitorear los reales progresos alcanzados por los servicios concesionados. Esta acción permitirá la uniformización de las definiciones, procedimientos de cálculo e interpretación de los resultados, de tal manera que se genere una mayor predictibilidad en la actuación del regulador y se posibilite un mejor conocimiento del sector, haciendo la información comparable, de tal modo que sea factible establecer un mecanismo de competencia comparativa. La evaluación del actual sistema de indicadores de gestión refleja algunos temas importantes en los que se requiere mejoras para la referida modernización y perfeccionamiento. De tal forma que los intereses de las EPS y los usuarios de los servicios estén equilibrados, garantizando una adecuada calidad en los servicios a precios que reflejen el costo eficiente de la prestación de los mismos lo que redundará en la sostenibilidad de las Tarifas y por consiguiente en la sostenibilidad del servicio. Evitar duplicidad de funciones al establecer metas de gestión El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de los Convenios de Administración por Resultados (CAR), establece metas de gestión anuales a las EPS. Los indicadores incluidos en los CAR no son establecidos en coordinación con el organismo regulador SUNASS, lo cual constituye una duplicación de funciones, ya que el organismo regulador también establece por su parte metas de gestión anuales coherentes con las fórmulas tarifarias que aprueba.

95

Para superar este impase, se propone que las inversiones a realizar por la EPS, que son consideradas para la determinación de la tarifa, al margen del proceso de aprobación tarifaria y los indicadores que puedan incluirse en las fórmulas que se concreten73; es necesario armonizar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el proceso regulatorio. Para ello es importante que el regulador, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas evalúe una propuesta de integración del SNIP con el proceso de fijación tarifaria. Las tarifas por los servicios de agua potable y alcantarillado deben incluir el componente ambiental para promover la sostenibilidad del servicio a la población Actualmente los lineamientos para el Reordenamiento de las Estructuras Tarifarias74establecen que la tarifa que pagan los usuarios debe reflejar el costo razonable o eficiente de prestar el servicio de agua potable y desagüe, y deben reflejar subsidios cruzados equitativos. Según esto, la tarifa debe tener un cargo fijo y un cargo variable, eliminando los “consumos mínimos”. Asimismo, deberá existir una tarifa por agua potable y otra por desagüe, y ambas deben reflejar el costo razonable o eficiente de cada servicio. Igualmente, serán eliminadas las tarifas diferenciadas según nivel de consumo, de modo que el valor de cada metro cúbico será el mismo dentro de una misma categoría de usuario, sin tomar en consideración cuántos metros cúbicos se consuman. En este contexto, las tarifas serán establecidas en función a una política de subsidios cruzados que implicará la existencia de dos tipos de usuarios:

73

EPS con fórmula tarifaria aprobada: los indicadores necesariamente podrían incluir los valores determinados en las Metas de Gestión aprobadas por el regulador para el periodo correspondiente. EPS sin fórmula tarifaria aprobada: los indicadores a incluir en los CAR puedan tener como objetivo fomentar la mejora en la gestión de la EPS, la eficiencia en el uso del recurso y el incremento de la cobertura de los servicios.
74

Resolución de Consejo Directivo N° 036-2005-SUNASS-CD Publicada en el Diario Oficial El Peruano el día 17 de noviembre de 2005

96

Los que reciben el subsidio: Serán sólo a los usuarios en la categoría social y doméstica, de ésta sólo la subcategoría correspondiente al consumo mínimo necesario para cubrir de manera razonable las necesidades básicas; y los que otorgan el subsidio: Serán todos los demás usuarios (categorías doméstica por encima del referido mínimo, estatal, comercial e industrial). Además debería estar pensado que las tarifas podrán tomar en cuenta la capacidad de pago de la población. A partir del 12 de Agosto de 2006, con la Ley N° 28870, el regulador pasa a ser la autoridad que aprueba las tarifas y el directorio de las EPS es el encargado de aplicarlas. Adicionalmente, se debería incorporar los costos que demandan los procesos de incremento de contaminación, la conservación y manejo de las cuencas, y los demás costos asociados a los servicios ambientales, a los efectos de lograr el aseguramiento del servicio eficiente a los actuales y futuros usuarios, elevando el nivel de aceptación de la ciudadanía, que ésta entienda la necesidad de desarrollar infraestructura necesaria y que ello sólo es viable a través de un financiamiento sólido sustentado en una tarifa sostenible que involucre el componente ambiental.
 Unificar criterios para aplicar el control de las inversiones en Saneamiento

El principio que debiera primar en el marco de un sano control, es no limitar las inversiones en saneamiento con procesos que pudieran generar retrasos y duplicación de esfuerzos. El contrato debe estar bien definido juntamente con las bases (más aún en concesiones donde se requiere el aval del Estado), para evitar que aparezcan solicitudes para adjuntar adendas, las cuales en ningún caso son en beneficio del país, generalmente se dan porque el concesionario quiere algún beneficio que no logró en el momento en que hizo la propuesta, salvo por circunstancias impredecibles al momento de firmar el contrato.

97

Por ello suscribimos la posición que plantea la menor cantidad de adendas posibles en los contratos de concesión es mejor para las partes, y para eso es necesario evaluar bien los contratos.

Para mejorar el marco normativo de las inversiones
 Aplicar y cumplir75 las leyes que regulan el sector saneamiento

Además de modernizar el abastecimiento de servicios de agua y saneamiento, es esencial contar con un marco normativo donde se representen correctamente los intereses tanto de los consumidores como de los inversionistas y el Estado. Es necesario formular un marco normativo que mejore la eficiencia económica, estimule la inversión, limite la posición monopólica del sector de saneamiento y promueva la participación del sector privado y de la comunidad en general. La reforma institucional, directrices claras y un proceso transparente beneficiarán a las economías de las regiones del país y reducirán el nivel del gasto público. Existe una normativa que impide a las Empresas Públicas de Saneamiento (EPS) tomar financiamiento para sus inversiones si antes no han firmado contratos de explotación con las municipalidades y no se comprometen a presentar su plan maestro optimizado, dos exigencias que el regulador ha tratado de obligarlas a cumplir sin marcado éxito hasta el día de hoy.

75

La aplicación y el cumplimiento de las normas de saneamiento, lo definimos como el proceso mediante el cual la autoridad, en cualquiera de sus niveles (nacional, regional o municipal) realiza un acto potestativo imparcial, que tiene como objetivo que los responsables de las actividades reguladas por las normas ambientales en el sector saneamiento acaten las mismas. La aplicación y el cumplimiento de las normas ambientales suponen una actitud activa por parte del estado, un "hacer cumplir las normas" o "hacer eficaz el orden jurídico", y se basa en la legitimidad, efectividad y ejecutoriedad de la norma. En este sentido, el Poder Ejecutivo actúa prioritariamente, a través de la aplicación de las leyes y la promulgación y aplicación de normas administrativas. El Poder Judicial actúa aplicando la legislación vigente en la resolución concreta de controversias; y, el Poder Legislativo, en la sanción de instrumentos legales ambientales adecuados. Existe, asimismo, un rol básico de la ciudadanía relacionada con el deber de impedir la violación de la ley o su incumplimiento, el derecho a demandar el cumplimiento del orden jurídico a las autoridades y el derecho a participar en el procedimiento de elaboración y aplicación de las normas.

98

A esto hay que agregar el cúmulo de normas ambientales existentes76, entre las que se encuentran las referidas al sector saneamiento, con la prestación de agua potable y alcantarillado y regionales. A fin de evitar estos conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos naturales, como es el caso de la tenencia, propiedad y el uso del agua, la legislación peruana propuso usar mecanismos de coordinación intersectorial, el registro público de concesiones y otros derechos sobre los recursos naturales y encargó a las leyes especiales determinar la prelación de derechos, los procedimientos e instancias administrativas para la resolución de conflictos sobre la gestión de recursos naturales, igualmente, estableció la obligación de supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales. Es pues importante tener mejoras en las normas para la Gestión de los Recursos Hídricos, (que en el Perú se desarrolla actualmente en torno al sector agrario), es necesario que producir una Ley general de aguas o el nombre que se le quiera dar al dispositivo legal que aliente un enfoque integral orientado a la coordinación de las intervenciones para el aprovechamiento multisectorial del agua, al ser considerado como un bien económico, social y ambiental, cuyo manejo debe basarse en los criterios de eficiencia, equidad y sostenibilidad. De no ser así, la ecuación es sencilla, tal vez se continúe por la senda de ineficiencias manteniendo los incentivos perversos generados por el desorden e incumplimiento de normas ambientales de saneamiento o en su defecto haya un cambio sustantivo que obedezca a un marco normativo estable que garantice los derechos del concesionario y que señale claramente sus obligaciones y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento y que no pueda ser modificado unilateralmente o sin una justificación clara sin consenso de las partes, bajo el argumento de alto riesgo de corrupción en las
76

obras de saneamiento, su incumplimiento

además de generar ingentes pérdidas al país77, ocasiona conflictos sectoriales y

A inicios de 2001, a las 4,570 normas existentes hasta 1995; se sumaron otras más que pertenecen a los gobiernos locales de 194 provincias y 1 828 distritos, en el marco de la “autoridad sectorial competente”. Prado Blas, J., Pragmatismo Jurídico de Leyes Ambientales en Peru, UNALM, 2004. 77 El informe del Banco Mundial del año 2003 sobre Perú, reveló que durante los últimos 15 años el costo de la degradación ambiental ascendería a 8 mil millones de soles/año que representa el 4% de su PBI.

99

concesiones realizadas, caso contrario iría en contra de la competitividad del país para atraer inversiones en el sector saneamiento

Formar conciencia participativa ciudadana en la sanción de las leyes para el sector saneamiento

Introducir en todos los niveles de educación formales y de extensión, el saneamiento como parte del derecho y deber de la persona en la sociedad peruana. Los ciudadanos deben tener conocimiento de los problemas que afronta y deben ser capacitados y preparados a fin de partícipar de las soluciones en su espacio geosocial. Para ello es de vital importancia garantizar el acceso a la información pública, a los efectos de conocer, cumplir y hacer cumplir las normas vigentes sobre saneamiento. Los usuarios deberían tener una participación activa en las campañas de educación sanitaria en agua y saneamiento. Para mantenerse al nivel de los estándares internacionales la calidad de los servicios de agua potable y alcantarillado, debiendo proteger el medioambiente.
 Introducir una cultura de agua que sirva de plataforma para alcanzar el

desarrollo sostenible en la gestión y manejo responsable del agua. Para poder estar a la par con los estándares internacionales de la prestación de los servicios de saneamiento, lo primero que necesitamos contemplar, es que en el desierto costeño donde se localiza la mayoría de peruanos y en las cuencas del país donde escasea el agua, debemos aprender a manejar el agua y por consiguiente el agua residual tal como lo hicieron las culturas que florecieron en los mismos espacios hace miles de años. Tanto el Estado, EPS y usuarios, debemos asumir comportamientos éticos respecto al agua. El agua siendo un bien social, económico, ambiental y Político, es indispensable para la vida y el desarrollo humano, por ello es parte constitutiva e inherente al derecho de la conservación y preservación de la salud y calidad de vida humana; es preciso asumir comportamientos éticos

100

(similar a la cultura de oasis donde el agua también es escasa y manejada con responsabilidad compartida) para hacer aplicables los derechos y deberes respecto al agua. Los principios de prevención, contaminador-pagador, precaución, etc. seguirán siendo ineficaces en nuestro medio y se mantendrán los conflictos por el uso del agua, si es que nuestra sociedad misma no cumple con las normas éticas para llevar un manejo responsable del agua.
 No subordinar la jurisdicción de las áreas de Servicio de las EPS a la División

Política Territorial del Perú, incorporando en el cambio de modelo de gestión un enfoque sistémico de manejo de cuencas para el sector saneamiento Dos años antes, el año en que se dio la primera concesión de una EPS en Perú y específicamente a fines del año 2005, el país tenía una población total de 27.2 millones de habitantes78, de los cuales 19.7 millones vivían en zonas urbanas; políticamente, el país está dividido en 24 departamentos que, a su vez, se subdividen en 195 provincias y 1,833 distritos79. De los 1,833 distritos del Perú, en 1,504 de ellos los servicios de saneamiento eran prestados por las municipalidades, juntas administradoras de servicios de saneamiento u otras; mientras que en 329 distritos80 estos servicios son prestados por EPS
Figura N°4 Ámbito de servicio de las EPS

supervisadas por la SUNASS.

Nota: INEI carece de información censal para (LAURICOCHA y YAROWILCA en Huánuco,CHUPACA en Datos obtenidos del Censo 2005 del Instituto SECHURA en Piura Junín,GRAN HIMU y VIRU en La Libertad yNacional de Estadística e Informática – INEI. 79 Datos INEI Fuente:obtenidos del Censo 2005 del Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI.
78 80

Datos obtenidos de la Gerencia de Supervisión y Fiscalización de la SUNASS

101

Fuente: Sunass

En la actualidad, pese a los esfuerzos y avances en descentralización, desconcentración y regionalización del país, la atomización de la prestación de los servicios de saneamiento persiste. Si cada EPS tuviera un ámbito regional y el único propietario fuera el gobierno regional correspondiente, los problemas de incentivos diversos y contrapuestos podrían atenuarse. Además, el ámbito regional de la EPS permitiría el aprovechamiento de economía escala en su gestión reduciendo los gastos administrativos, operativos y eventualmente de ser posible técnicamente en los operativos de servicio. El tema del agua forma un sistema en la persona humana con salud y saneamiento, por ello no es solo potestad del ministerio de saneamiento, todos los organismos que tengan que ver directa o indirectamente con el agua, salud y saneamiento ( sector salud, agricultura, minería, pesquería, etc),regiones, Municipalidades y sociedad civil en general que se encuentran comprometidas con su localidad bajo una consecuente política de descentralización de las economías y del desarrollo humano , deben fomentar la formación de una sólida estructura de recursos humanos y administrativa con capacidades de ordenamiento territorial y planeamiento de las ciudades con saneamiento, que incluya un marco legal integrado, sin multiplicidad de autoridades competentes, comprendiendo supervisión,control, vigilancia y sanción; para de esa manera poder manejar equilibradamente en macro regiones naturales y cuencas hidrográficas las aguas y el saneamiento. Por ello consideramos que las poblaciones que se encuentran en esta nueva jurisdicción de las EPS pueden acceder a mejorar sus condiciones de saneamiento si es que además se manejan empresarialmente, por ello los PMO deben ser considerados como una herramienta a ser coordinada con todos los estamentos del estado y de consulta obligatoria en especial por todos los mecanismos financieros que accedan las EPS. Lo cual permitirá mejorar la política y programación de inversiones, priorizando inversiones en proyectos técnicos y necesarios para una determinada cuenca y realidad del país.

102

En este esquema, la participación privada en las EPS y en el sector saneamiento, además de proveer de nuevos recursos financieros puede generar externalidades positivas a la economía (efecto multiplicador de las inversiones, mejora en la competitividad de la economía, mejora en el bienestar de la sociedad, etc.), asimismo puede liberar recursos públicos para la asignación a otros sectores, como es la educación a fin de mantener una cultura del agua en la población y proteger el medio ambiente. Por lo tanto, a nuestro juicio, establecer entidades no subordinadas a las clásicas demarcaciones políticas se constituye en un elemento clave que beneficiará al sector. Con la aplicación del modelo donde el estado participe en los lugares donde no intervenga la empresa privada y optar que el mercado regule la participación de las inversiones privadas en el monopolio natural que implica el saneamiento, contemplando un orden económico, basado en el cumplimiento de los PMO, tarifas adecuadas y donde exista las reglas de transacciones económicas claras , estables y exista las condiciones para fomentar la inversión privada y esta participe sin mayores riesgos que las normales existentes internacionalmente, sólo así se podrá alcanzar niveles de servicio comparados con países desarrollados, de esta forma el nivel de la discusión se trasladará a perfeccionar contratos de servicios, mejorar niveles de atención a los usuarios, efectores de calidad y competitividad, etc.
 Fomentar una plataforma de diálogo e interacción entre el sector público y el

privado que posibilite una mayor dinámica en los procesos de participación del sector privado. El ente rector en el país planteó la realización de alianzas estratégicas Público Privadas como una de las alternativas para el desarrollo del sector saneamiento. Es así que en el Plan Nacional de Saneamiento y Vivienda 20062015, plantea la promoción de alianzas público-privadas y la ampliación de la cobertura de agua, con la finalidad de incrementar el acceso de mas peruanos al agua potable del actual 76% hasta un 82% para el 2015; además que para cumplir las metas del milenio (reducir el número de familias que no tienen agua)

103

se requieren inversiones por aproximadamente US$ 4,000 millones. Es así, que sostenemos que, el tema programático no debe reducirse a objetivos coyunturales para elevar coberturas81, como ha sido la forma tradicional de pasar el lapso que dura el mandato de los gobiernos, ya sea este nacional, regional o local. Todo esto de cara a otras concesiones en marcha, como la concesión del servicio municipal de agua y saneamiento de Piura y Paita, entre otras82.

Para finalizar, debemos manifestar que se debería incorporar los costos que
demandan los procesos de incremento de contaminación, la conservación y manejo de las cuencas, y los demás costos asociados a los servicios ambientales, a los efectos de lograr el aseguramiento del servicio eficiente a los actuales y futuros usuarios, elevando el nivel de aceptación de la ciudadanía, que ésta entienda la necesidad de desarrollar infraestructura necesaria y que ello sólo es viable a través de un financiamiento sólido sustentado en una tarifa sostenible que involucre el componente ambiental. Asimismo, sostenemos enfáticamente que el proceso de una concesión no acaba con la suscripción del contrato, sino que el mismo continua hasta lograr el equilibrio armónico de la prestación del servicio, siendo la tarifa sostenible solo uno de los elementos a alcanzar, y es condición indispensable para hacer atractiva la participación del sector privado; también sostenemos que es posible cumplir en el Perú con los compromisos internacionales suscritos por el País y alcanzar las metas previstas en el 2015, y esperamos haber aportado con el presente trabajo para dar luces sobre un tema tan polémico como es el caso de la concesión de los recursos naturales y específicamente del servicio de abastecimiento de agua potable y alcantarillado para consolidar una posición generacional que sabemos

81

Es imprescindible atender a las poblaciones del país que carecen de agua para consumo humano sin descuidar el perjuicio que les causa dar agua sin el respectivo alcantarillado y el tratamiento de las aguas residuales. 82 Está próximo el otorgamiento de la buena pro para la concesión del proyecto Huascacocha (Marca IV), destinada a ampliar el abastecimiento del volumen de agua que tiene que procesar la planta de La Atarjea, en Lima.

104

es de largo aliento pero que induce inexorablemente a realizar cambios estructurales en el sector saneamiento para bien de los peruanos todos. BIBLIOGRAFIA La información citada en el desarrollo de la presente Tesis, fue recopilada de la fuente bibliográfica siguiente: AGUA: Revista del Comité Sectorial de Agua y Saneamiento, Nº 18. Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial y Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente.Lima, Perú, 2004. AGUA: Revista del Comité Sectorial de Agua y Saneamiento, Nº 19. Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial y Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente.Lima, Perú, 2004. AGUERO, Jorge; et.al. Pobreza y economía social: análisis de una encuesta (ENNIV) 1997. Lima: Instituto Cuánto, 1999 ALCAZAR, Lorena, Lixin Colin XU, y Ana María ZULUAGA, Institutions, Politics, and Contracts: The Attempt to Privatize the Water and Sanitation Utility of Lima, Peru. Policy Research Working Paper 2478, The World Bank, Washington DC, 2000. APOYO CONSULTORIA. Estudio de Demanda, SEDAPAL, Lima, Perú, 1998. ARMSTRONG, Mark, Simon COWAN y John VICKERS, Regulatory Reform. Economic Analysis and British Experience, The MIT Press, Cambridge, Massachussets. BANCO MUNDIAL (1994), Informe sobre el Desarrollo Mundial. Infraestructura y Desarrollo. Banco Mundial, Washington DC, 1994. ASOCIACION DE EMPRESAS PRIVADAS DE SERVICIOS PUBLICOS. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Sobrecostos para los peruanos por la Falta de Infraestructura, Lima, Perú, 2005. ASOCIACION DE EMPRESAS PRIVADAS DE SERVICIOS PUBLICOS. Instituto Peruano de Economía. Brecha de Inversión en Infraestructura de Servicios Públicos, Lima, Perú, 2005. BOSCH, Christophe; Omán, Kirsten; et.al. Agua y Saneamiento y la Pobreza.

105

The World Bank, Washington DC, 1999. ASOCIACIÓN PERUANA DE INGENIERÍA SANITARIA Y AMBIENTAL. Evaluación del decenio del abastecimiento de agua potable y del saneamiento en el Perú 1981-1990. Lima: APIS, 1989. BANCO MUNDIAL. Perú: Lineamientos para un programa nacional de agua y saneamiento rural. Documento de trabajo. Lima: Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial, 1998. BANCO MUNDIAL. Sistema de saneamiento. En: Foro de la Pobreza 1999. Lima: Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial, 1999. BANCO MUNDIAL; Estudio Sectorial de los Servicios de Agua y Saneamiento en las Pequeñas Localidades del Perú. Programa de Agua y Saneamiento y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional.2004 BANCO MUNDIAL; Addressing the Needs of the Poor in the Context of Water Sector Reform in Piura and Tumbes, Perú. EMR.Draft Report. Mayo, 2004. BASTERRECHA, M.; DOUROJEANNI, A.; GARCÍA, L.; NOVARA, J. y

RODRÍGUEZ, R. Lineamientos para la evaluación ambiental de proyectos de manejo de cuencas hidrográficas para eventual financiamiento el Banco Interamericano de Desarrollo. BID, Washington, D.C., 1996. BODERO, María Elena. Modelos de gestión del servicio de agua potable del medio rural del Perú. Lima: Servicio Universitario Mundial del Canadá, 1998 CABANELLAS DE TORRES, G. Diccionario Jurídico Elemental. 1era. ed. Pág.61.Lima, Perú, 1989. CAD. Transparencia en el Presupuesto. Empresas Municipales de Agua y Alcantarillado. Informe CAD N° 6. Ciudadanos Al Día. Lima, Perú. Junio, 2002. CAD. Transparencia en el Presupuesto. Acerca de la Gestión de las Empresas Municipales de Agua y Alcantarillado. Informe CAD N° 7. Ciudadanos Al Día. Lima, Perú. Julio, 2002.

106

CONSORCIO

HYTSA-ECSA.

Estudio

de

Factibilidad

Programa

de

Mejoramiento y Ampliación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario de Tumbes. 2004. CANNOCK, Geoffrey. Diagnóstico de la Metodología utilizada por la SUNASS en la elaboración de los estudios tarifarios y en la definición de las estructuras tarifarias, Informe Final preparado para SUNASS, 2003. CASTILLO, Oscar; VERA, Rafael. Descentralización, Gobierno local y saneamiento básico rural. Estudio de caso en el Perú. Lima: Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial, 1998. (Serie Descentralización y Agua y Saneamiento en la Región Andina, Nº 2) CTAR. Plan de Desarrollo de Tumbes 2001-2005. Una propuesta participativa global. Julio, 2000. DIANDERAS A., et.al. Curso de Regulación Tarifaria. Universidad del Pacífico, 2005 DIRECCIÓN GENERAL DE SALUD AMBIENTAL. Evaluación de los Servicios de Saneamiento en el Perú. Ministerio de Salud, Lima, Perú, 2000. DIRECCIÓN NACIONAL DE SANEAMIENTO. Taller realidad nacional y perspectivas del sector, 11 mayo, 2004. EDWARDS, Dan; et.al. Evaluación de las Políticas Nacionales de Saneamiento en el Perú.USAID, 2004. FERNÁNDEZ BACA, Jorge. La experiencia regulatoria del Perú II: los casos de electricidad y agua potable, en APUNTES, 43, pp.89-105, agosto ,1998. FERNÁNDEZ VALDERRAMA, Oscar. La Investigación Científica I. Editorial FERNOBA, Lima, 1996. FERRO, Gustavo. Participación del Sector Privado y Regulación en Agua y Saneamiento en Argentina: Casos Seleccionados. Texto de Discusión N° 30. Centro de Estudios Económicos de la Regulación. Universidad Argentina de la Empresa. Buenos Aires, Argentina. Julio, 2001.

107

FOVIDA. Fomento para la Vida. Diagnóstico del Sistema de Abastecimiento de Agua mediante Camiones Cisterna en las zonas Periurbanas de Lima Metropolitana, Lima, Perú, 2004. GALLARDO, José. Privatización de los monopolios naturales en el Perú: Economía Política, Análisis institucional y desempeño. Documento de trabajo N° 188, Departamento de Economía. Pontificia Universidad Católica del Perú, 2000. GUASCH, J. Luís y Pablo SPILLER. Managing the Regulatory Process: Design, Concepts, Issues, and the Latin America and Caribbean Story. The World Bank, Washington DC, 1998. HERNÁNDEZ SAMPIERI R., FERNÁNDEZ COLLADO C., BAPTISTA LUCIO P. Metodología de la Investigación. Mc.Graw-Hill Interamericana, pág. 126-127. 3era. Ed, México, 2003. HOWARD, Guy y BARTRAM Jamie. Domestic Water Quantity, Service Level and Health. OMS, 2003. INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACION PARA LA AGRICULTURA. Programa gestión Social del Agua y el ambiente en cuencas. Embajada real de los países bajos. Febrero 2004, Lima, Perú. JOURAVLEV, Andrei. Regulación de la industria de agua potable. Volumen 1: Necesidades de información y regulación estructural. CEPAL. División de Recursos Naturales e Infraestructura. Santiago de Chile, Diciembre, 2001. KEMPER, K. The cost of free water. Water resources allocation and use in Curu valley, Ceará, northeast Brazil. Linkoping studies in arts and sciences N.137. Sweden, 1996.

KENT, Paul. Balancing competition and regulation: for the sake of efficiency. Nathan Associates, 2004.

KLEIN, Michael. Economic Regulation of Water Companies, Policy Research Working Paper 1649, The World Bank, Washington DC, 1996.

108

MONCADA MAU, Enrique. Saneamiento financiero: Reunión 23 sep. 1999. Lima: SUNASS, 1999. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD. El decenio internacional de agua potable y del saneamiento ambiental: Exámen de la situación en los países. 31 de diciembre de 1980. Ginebra: OMS, 1985 (Publicación en Offset No. 85). ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD. Conferencia Regional sobre Abastecimiento de Agua y Saneamiento: Evaluación del Decenio Internacional del Abastecimiento de Agua Potable y del Saneamiento 19811990 y proyecciones hacia el año 2000. Puerto Rico, 4-6 set. 1990. Vol. 1: ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD. Situación del abastecimiento de agua potable y del saneamiento en la región de las Américas al finalizarse el decenio 1981-1990 y perspectivas al futuro. Washington, D.C., 1990 PROINVERSION. CONTRATO DE CONCESIÓN para la mejora, ampliación, mantenimiento, operación, y explotación de la infraestructura y los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en la jurisdicción de los Distritales correspondientes. El peruano, 16 Junio, 2006. PRADO BLAS, J. De las tarifas y los sin agua. Arequipa al Día. Pg. 11 del 30 de Nov. 2005. PRADO BLAS, J. Propuestas para una Hoja de Ruta del Sistema de Alcantarillado, SUNASS, 2006 RODRIGUEZ SOSA M.A., RODRIGUEZ RIVAS M.A. Teoría y Diseño de la Investigación Científica. Lima, Perú, 1991. SÁNCHEZ CARLESSI, H., REYES MEZA C. Metodología y Diseños en la Investigación Científica. Lima, Perú, 1990. SAVEDOFF, William y Pablo SPILLER. Spilled Water. Institutional Commitment in the Provision of Water Services, Inter American Development Bank, Washington DC, 1999. municipios provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar y Municipios

109

Sector Saneamiento. La infraestructura que necesita el Perú. Instituto Peruano de Economía, 2005. SEDAPAL, Memória Anual, 2004. SEDAPAL, Actualización del Plan Maestro de los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado de Lima y Callao.2005. SEDAPAL, Memoria Anual, 2005.

SHIRLEY, Mary M., Lixin COLIN XU y Ana María ZULUAGA. Relorming Urban Water Supply: The Case of Chile, en thirsting for efficiency. The economics and politics of urban water sector reform, Pergamon Press y The World Bank, 2002. SOLANES M. Integrated Water Management Water Planning and Water

Legislation. From the perspective of the Dublin principles. Technical Advisory Committee, Global Water Partnership. Manila, 9-13, 1997.

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO. Indicadores de Gestión de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento del Perú 1999-2000-2001, SUNASS. Septiembre, 2002. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO. Memoria Institucional, Memoria Institucional 2002-2003, SUNASS, 2004. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO. La Calidad del Agua Potable en el Perú. SUNASS, 2004 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO. Memoria Institucional 2004 SUNASS, 2005 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO. Foro: Agua potable, bien económico, regulable y escaso. Lima, Perú, 28 Oct., 2005. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO. Memoria Institucional 2005 SUNASS, 2006

110

TIETEMBERG, T. Environmental and Natural Resource Economics. Tercera Edición, Harper Collins, New York., 1992. TORERO, Máximo. Impacto de la privatización sobre el desempeño de las empresas en el Perú, Documento de Trabajo # 41, GRADE, Lima, 2002.

VICEMINISTERIO DE CONSTRUCCION Y SANEAMIENTO. Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015. El Peruano, 19 Marzo,2006. VISCUSI, W. Kip, John M. VERNON y Joseph E. HARRINGTON Jr. Economics of Regulation and Antitrust, Second Edition, The MIT Press, Cambridge, Massachussetts, 1995. YEPES, Guillermo y RINGSKOK Kals. Estudio de Oferta y Demanda de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, SEDAPAL, Lima, 2001. YEPES, Guillermo y RINGSKOK Kals. Estudio de Oferta y Demanda de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Lima y Callao. MEF, Lima, 2002

111

ANEXOS Anexo 1: Marco Legal
Fecha 24 Feb. 1902 05 abr. 1944 Norma Código de Aguas Resolucion Suprema Descripción Primera norma republicana sobre el Agua Los concejos municipales de los lugares en que existan sistemas de dotacion de agua potable y de desagüe no concederán licencias para la utilización de casas habitación u otro tipo de construcción, sino cuando estas tengan instaladas las respectivas redes de conexión. No se autorizaran construcciones en las zonas que carezcan de servicios de agua y desagüe. Se prohíbe el otorgamiento de licencias de construcción en las zonas carentes de servicios de agua y desagüe Reglamento desagües Industriales Ley General de Aguas Reglamento de Títulos I, II, y III del D.Ley Nº 17752 Complementación del reglamento del Título III del D.Ley Nº 17752 Transforma el Ordenamiento legal ambiental. Sin embargo ratifica que todos los recursos naturales pertenecen al Estado, repitiendo la Constitución de 1933 en este aspecto. Establecen normas para lograr eficaz control y efectividad en el uso de aguas servidas con fines de irrigación Ley Orgánica de Municipalidades Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Salud Código Penal Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, modifica aspectos sustanciales de la Ley General de Aguas. Norma S.100 - Infraestructura Sanitaria para Poblaciones Urbanas. Declaran de necesidad urgente la ejecución de acciones de emergencia destinadas a la evacuación de aguas servidas….y educar a la población. Ley de Promoción a la Inversión Privada en el Campo del Saneamiento

06 Dic. 1948 14 Jun. 1949 29 Nov.1960 24 Jul. 1969 12 Dic.1969 20 Feb. 1970 12 Jul.1979

Resolución Suprema Nº 701 Resolución Suprema Nº 41 Decreto Supremo N°2860-ASPL Decreto Ley Nº 17752 Decreto Supremo Nº 26169-AP Decreto Supremo N° 4170-A Constitución política del Perú Decreto Supremo Nº 02983-SA Ley Nº 23853 Decreto Legislativo 584 Decreto Legislativo 635 Decreto Legislativo 653 RM N°293-91-VC-9600 Decreto Supremo Nº 17091-PCM Decreto 697 Legislativo N° N° N° N°

19 Ago.1983 09 Jun. 1984 18 Abril 1990 08 Abr. 1991 1 Ago. 1991 23 Oct. 1991 30 Oct. 1991

07 Nov. 1991

112

13 Nov. 1991 13 Nov. 1991 17 Nov. 1992 19 Dic. 1992 30 Dic. 1992 1993 24 Jul. 1994 27 Oct. 1994 28 Ago. 1995 23 Ago. 1996 27 Ene. 1997 May. 1997 26 Jun. 1997

Decreto Legislativo N° 757 Decreto Legislativo N° 758 Decreto Supremo 189-92PCM Decreto Ley N° 25965 Decreto Ley N° 26162 Constitución Política del Perú Ley N° 26338 Decreto Supremo 024-94PRES Decreto Supremo N° 0995-PRES Decreto Supremo N° 01596-PRES RM N°048-97-MTC-15.VC Ley Nº 26786 Ley Nº 26821

20 Jul. 1997 19 Set. 1998 Jun. 2000 29 Jul. 2000 20 Feb. 2001 11 Abr. 2001 16 Ene. 2002 Marz. 2002 27 Marz. 2002 04 Abr. 2002 Jun. 2002 Jul. 2002 Jul. 2002 Set. 2002

Ley Nº 26842 Decreto Supremo N° 01398-PRES Ley Nº 27293 Ley Nº 27332 Decreto Supremo N° 0172001-PCM Ley Nº 27444 Ley Nº 27631 Ley Nº 27680 Ley N° 27701 Decreto Supremo N° 0232002-PCM Ley Nº 27783 Ley Nº 27779 Ley Nº 27792 Decreto Supremo N° 0022002-VIVIENDA

Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada. Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Infraestructura de Servicios Públicos. Reglamento de las Inversiones Privadas en Obras de Infraestructura y en Servicios Públicos. Crean la SUNASS Ley del Sistema Nacional de Control Entra en vigencia, tomando un nuevo giro ambiental. Ley General de Servicios de Saneamiento Reglamento de la Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento. Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento Modifican Artículo del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento Norma S.090 - Planta de Tratamiento de Aguas Residuales. Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Establece que todos los recursos naturales son propiedad de la Nación y se regula las posibilidades y formas en que los particulares pueden acceder al uso de los recursos naturales, una de ellas es la concesión de recursos naturales. Ley General de Salud Modifican y precisan disposiciones del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos Reglamento General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento Ley del Procedimiento Administrativo general Ley que modifica el literal c) del Artículo 3 de la Ley Nº 27332 Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Titulo IV sobre Descentralización Ley para garantizar la concordancia normativa entre procesos de privatización y concesiones con la legislación regulatoria Modifican el Reglamento General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento Ley de Bases de la Descentralización Ley Orgánica que modifica funciones de Ministerios y crea el Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

113

Oct. 2002 Nov. 2002

Decreto Supremo N° 1572002-EF Ley Nº 27867

Aprueba el Reglamento de la Ley, del Sistema Nacional de Inversión Pública Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y sus modificatorias

1 Ene. 2003

Ley N° 27902

May. 2003 20 Feb. 2005 30 Abr. 2005 11 Jun. 2005

Ley Nº 27972 Decreto Supremo N° 0072005-VIVIENDA Decreto Supremo N° 0082005-VIVIENDA Decreto Supremo N° 0422005-PCM Decreto Supremo N° 0162005-VIVIENDA Ley N° 28611

06 Ago. 2005 15 Oct. 2005

01 Dic. 2005 22Marz. 2006 12 Ago. 2006

Decreto Supremo N° 0232005-VIVIENDA Ley N° 28696 Decreto Supremo N° 0202006-VIVIENDA

12 Ago. 2006

Ley N° 28870

30 Ago. 2006

Decreto Supremo N° 0242006-VIVIENDA

Modifica la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales N° 27867, contempla la posibilidad de que los gobiernos regionales asuman la facultad de los gobiernos municipales en los casos cuando las EPS estén en insolvencia y se ponga en riesgo la continuidad en la prestación de los servicios. Ley Orgánica de Municipalidades Modifican los Arts. 28° y 31° del D.S. N° 09-95PRES, Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento Modifican Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento Aprueban Reglamento de la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, modificada por la Ley 28337 Efectúan modificaciones al Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento Ley General del Ambiente. Otorga diversas facultades al Sector saneamiento, en materia de regulación y supervisión para prevención y minimización de riesgo al ambiente a causa de las actividades del sector. Aprueban el Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, Ley N° 26338. Modificatoria de la Ley General de Servicios de Saneamiento Declaran en estado de emergencia la infraestructura para la prestación de servicios de saneamiento de acuerdo a lo establecido en el Artículo 54° de la Ley General de Saneamiento, Ley N° 26338 Ley para optimizar la gestión de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento. Para adoptar el esquema de gobierno corporativo en las EPS, y así separar al Gobierno Municipal de la gestión de las EPS.Estableció que los directorios de las EPS de mayor tamaño debían tener un máximo de 5 miembros, donde uno debe ser representante del gobierno regional y dos de la sociedad civil, garantizando la presencia de usuarios, y para el caso de las EPS de menor tamaño, el numero de miembros del directorio es de 3, donde uno debe ser representante del gobierno regional y otro de la sociedad civil. Establecen procedimiento especial para los procesos de contrataciones y adquisiciones para

114

la ejecución de Proyectos de Saneamiento. 14 Set. 2006 Decreto Supremo N° 0262006-VIVIENDA Decreto Supremo N° 0272006-VIVIENDA Incorpora relación de Proyectos prioritarios de Saneamiento cuando la EPS no está encargada, la municipalidad estará a cargo de lo que refiere el DS N° 024-2006-VIVIENDA. Incorpora proyectos de agua y desagüe en la relación a que se refiere la Ley N° 28870 y la aplicación del procedimiento especial.

22 Set. 2006

Anexo 2: Participantes en Proceso de Concesión de EMFAPA Tumbes S.A. Beneficiarios De los beneficiarios directos del proyecto se obtuvo información primaria mediante la técnica de focus groups, a fin de indagar sobre la opinión y percepciones de la población sobre los servicios de agua y desagüe, la eventual participación del sector privado en su operación y sobre las consecuencias que el mejoramiento del servicio tendrá en las tarifas del mismo. BID Se incluyó al BID como un actor por dos razones fundamentales: i) el proceso de PSP de Tumbes constituye parte de la muestra para el Programa de Apoyo al Sector Saneamiento PDS – PE-0142, en gestión por el Gobierno Peruano, y ii) uno de los factores críticos de éxito del proceso es la disponibilidad de financiamiento para el pago de los pasivos laborales en forma inmediata o en un plan de pagos de muy corto plazo, siendo una posibilidad que el esquema financiero cierre si se reconociese dentro del Programa indicado los gastos a efectuarse por este concepto a cargo del gobierno nacional. EMFAPATUMBES S.A. La anterior prestadora y antigua titular de los bienes, que a través de la Junta de Acreedores debió acordar las condiciones para resolver la situación concursal de la empresa. Acordó que los bienes afectados al servicio fueran adquiridos por los Municipios Provinciales. Asimismo acordaron presentar el plan maestro y el plan financiero a SUNASS para asegurar que las inversiones ha realizar, en el marco del presente proceso, cuenten con las tarifas adecuadas para el recupero de las inversiones realizadas KfW

115

La cooperación financiera alemana (CFA) a través de KFW ha apoyado en todo el proceso de la concesión83. Primero apoyó con el financiamiento para llevar adelante el proceso de participación privada. La agencia financiera internacional alemana demostró su apoyo continuo al proyecto financiando los estudios previos y las consultorías puntuales necesarias para poder avanzar en la concreción del mismo. Acordó firmar el contrato de Préstamo. Luego ha concretado el financiamiento para las inversiones complementarias a las del operador privado, las mismas que deben ejecutarse durante los primeros 5 años de la concesión. De ésta manera, la CFA ha otorgado una donación de 9,45 millones de Euros y un préstamo concesional de 8,1 millones de Euros. En este contexto, se estima que el operador privado aportará una inversión de más de US$ 50 millones durante toda la concesión que dura 30 años. Ministerio de Construcción y Saneamiento El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través de su Dirección General de Saneamiento como organismo rector que formula las políticas generales, aprueba los planes estratégicos del sector saneamiento y dicta las normas para el desarrollo y sostenibilidad de los servicios, priorizando los proyectos de inversión y la asignación de recursos para el sector saneamiento. Asume la función formuladora del Programa en el marco de su rol promotor del desarrollo de los servicios de agua potable y alcantarillado. Asimismo participó en la elaboración del proceso y acordó designar un miembro en la Unidad Coordinadora Municipal. Este representante, junto con los representantes de las Alcaldías, tanto Provinciales como Distritales, asegurarían que las inversiones realizadas en la operatoria KfW cumplan las metas previstas tanto por la agencia cooperante como en el contrato de concesión. Ministerio de Economía y Finanzas El Ministerio de Economía y Finanzas, que asegura la contrapartida de los créditos para el Sector y que aseguró un aporte de 4.000.000 de dólares.
83

http://www.embajada-alemana.org.pe/spr_2/home/KfW%20programa%20agua1-PdM.pdf

116

Municipios Distritales Los Municipios Distritales acordaron integrar la Unidad Coordinadora Municipal junto con los municipios provinciales Municipios Provinciales Los Municipios Provinciales de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar, a través de sus Alcaldes, y con acuerdo de los Consejos Municipales respectivos fueron actores fundamentales en este proceso ya que la Ley General de Saneamiento N° 26338 los designa como concedentes de los servicios y además deben aprobar los planes directores de desarrollo local. Convocan, conjuntamente con PROINVERSION, al proceso de promoción de la inversión privada y, con el fin de facilitar la misma, acordaron delegar en éste las tareas posteriores hasta la obtención de la buena pro y traspaso de los servicios al operador privado. Esta delegación, estaba condicionada a parámetros ya acordados para la transacción tales como metas técnicas, inversiones, esquema tarifario y esquema legal. Simultáneamente se comprometieron a adquirir los bienes afectados al servicio de EMFAPATUMBES S.A. y conformar una Unidad Coordinadora Municipal para acordar en el futuro con el Concesionario los planes de obras quinquenales que deberán regir cada uno de los próximos quinquenios. PROINVERSION En su calidad de entidad gubernamental encargada de la promoción de los procesos de inversión privada en el sector saneamiento, remitió a SUNASS, mediante Oficio N° 120/2005/CPI-EMS/PROINVERSION y Oficio N° 121/2005/CPI-EMS/PROINVERSION, del 06 y del 09 de mayo de 2005, la solicitud de inicio del proceso de aprobación de la fórmula tarifaria, estructuras tarifarias y metas de gestión aplicable a la concesión de los servicios de saneamiento en las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar.

117

La solicitud de PROINVERSION, incluyó el Plan Maestro Optimizado (PMO) de la citada concesión, conteniendo su propuesta respecto de los aspectos sobre los cuales se solicitó aprobación.

SUNASS La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, tiene como objetivo general, conforme el artículo 14° del Reglamento de la SUNASS84, normar, regular, supervisar y fiscalizar, dentro del ámbito de su competencia, la prestación de los servicios de saneamiento, cautelando de forma imparcial y objetiva los intereses del Estado, de los inversionistas y del usuario. Asimismo, el artículo 18° del Reglamento de la SUNASS establece que para el cumplimiento de los objetivos de SUNASS, ésta cuenta con las siguientes funciones: normativa, reguladora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora, y de solución de controversias y reclamos85. En estos procesos SUNASS participa de la siguiente manera: i) Aprobando las cláusulas referidas al régimen tarifario y la calidad del servicio, ii) Brindando su opinión respecto del contrato a suscribirse con la empresa concesionaria y

84 85

Decreto Supremo N° 017-2001-PCM La función normativa permite a la SUNASS dictar de manera exclusiva, dentro de su ámbito de competencia, reglamentos, directivas y normas de carácter general aplicables a intereses, obligaciones o derechos de las empresas prestadoras de servicios (EPS) o actividades bajo su ámbito o, de sus usuarios. (artículo 19° del Reglamento de la SUNASS). La función reguladora faculta a la SUNASS a determinar las tarifas de los servicios y actividades bajo su ámbito. (artículo 24º del Reglamento de la SUNASS). La función supervisora permite a la SUNASS verificar el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de las EPS y de cualquier disposición, mandato o resolución emitida por la propia SUNASS o de cualquier otra obligación que se encuentre a cargo de la EPS o actividad supervisada. (artículo 32º del Reglamento de la SUNASS). La función fiscalizadora permite a la SUNASS imponer sanciones y medidas correctivas a las EPS por el incumplimiento de las normas aplicables, de las disposiciones y/o regulaciones dictadas por la SUNASS y, de las obligaciones contenidas en los contratos de concesión. (artículo 35° del Reglamento de la SUNASS). La función de solución de controversias y reclamos autoriza a los órganos de la SUNASS a resolver en la vía administrativa los conflictos, las controversias y reclamos que, dentro del ámbito de su competencia, surjan entre EPS y, entre éstas y el usuario.(artículo 41º del Reglamento de la SUNASS).

118

iii) Aprobando la fórmula tarifaria y la estructura tarifaria a ser aplicadas por la empresa concesionaria durante el plazo de la concesión, así como las metas de gestión que la empresa debe alcanzar durante dicho plazo.

Anexo 3: Principales indicadores de Gestión de las EPS - Año 2005 Seguidamente presentaremos los principales indicadores de Gestión para el año 2005; año en que se otorgó la buena pro de la concesión y se transfirieron los activos de EMFAPA TUMBES al nuevo operador privado ATUSA, que nos da una mayor y mejor visualización del contexto de la línea Base de este primer proceso de concesión en saneamiento realizado en el país, bajo la óptica del desempeño, eficiencia y situación económica-financiera de las EPS. 2.1 Indicadores del desempeño Los principales indicadores que reflejan el desempeño de una EPS, son la cobertura del servicio en términos de conexiones domiciliarias de agua potable y alcantarillado, la continuidad del suministro del servicio, la calidad del agua potable, el tratamiento de aguas servidas y las tarifas. A continuación describiremos el comportamiento de estos indicadores durante el año 2005. 2.1.1 Cobertura de agua potable El Perú tenía al cierre del año 2005 una población de aproximadamente 27.90 millones de habitantes86, de las cuales 19,7 millones87 vivían en zonas urbanas y los restantes en zonas rurales. A partir del proceso de descentralización, el país fue dividido en 24 regiones, las que se subdividen en 194 provincias, de las cuales 32 son rurales y 162 urbanas.
86 87

Datos obtenidos del Censo 2005 del Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI Cálculo realizado mediante el Grado de urbanización al 2005 del INEI

119

A diciembre del año 2005, remitieron información 46 de las 49 EPS reguladas por SUNASS, que prestaron el servicio de agua potable y alcantarillado en las zonas catalogadas urbanas del ámbito nacional, en donde viven 17,3 millones de habitantes y que representa el 63.7 % de la población total del país. Las 46 EPS contaban con 2.6 millones de conexiones domiciliarias de agua potable, de las cuales 1.1 millones de conexiones correspondían a SEDAPAL S.A, mientras que 1.5 millones de conexiones correspondían a las 45 EPS restantes a nivel nacional. Como se observa en el gráfico N°1, la mayor concentración de conexiones domiciliarias de agua potable se presentaba en el ámbito administrado por SEDAPAL S.A. (43%), que abastece a la ciudad de Lima y a la Provincia Constitucional del Callao. Asimismo, las EPS denominadas mayores concentran el 34% de las conexiones domiciliarias de agua potable, mientras que las EPS medianas y menores concentran 19% y 4%, respectivamente. Es importante tomar en cuenta este factor al analizar los indicadores nacionales, ya que SEDAPAL S.A. y, en general, el grupo de empresas grandes influyen fuertemente en los resultados.

EPS Medianas 19%

EPS Menores 4%

SEDAPAL 43%

EPS Mayores 34%

Gráfico N° 1: Distribución de conexiones de agua potable-2005 Fuente: SUNASS

Cabe mencionar que la cobertura de agua potable mantiene una relación directa con el tamaño de la EPS, pues mientras más grande sea la empresa, la

120

cobertura tenderá a ser mayor. Esta situación se presenta debido a que las EPS de mayor tamaño cuentan con una mejor infraestructura y poseen mayores recursos financieros. Por ello, es necesario tener en cuenta las diferencias tan marcadas que existen entre las EPS al momento de agregar los indicadores del sector saneamiento a nivel nacional (Ver Tabla N° 1), pues las EPS de mayor tamaño88 influyen en forma significativa en los resultados finales. EPS SEDAPAL S.A. EPS de mayor tamaño EPS de mediano tamaño EPS de menor tamaño TOTAL Número de conexiones Más de 1’000,000 De 200,000 a 40,000 De 40,000 a 10,000 Menos de 10,000 Cantidad 1 9 20 16* 46

Tabla N° 1: Número de EPS por Conexiones. (*) No están consideradas las 3 EPS que, como se comentara en la introducción. Fuente: SUNASS

Como se observa en el gráfico Nº 02, la cobertura de agua potable a nivel nacional al año 2005 es de 83.7%, valor que ha mejorado ligeramente con respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 83.6%. Esta mejora es resultado del incremento de la cobertura de las EPS Medianas, pequeñas y SEDAPAL S.A., lo cual demuestra la inversión de dichas empresas en infraestructura para incrementar el acceso a los servicios.
COBERTURA DE AGUA
100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0
83.683.7 89.8 90.1 79.678.9

76.778.2

.5 69.871

%

2004 2005

PA L

EP S

EP S na s Pe qu e

EP S

SE DA

de s

o

Pr om ed i

Gr an

88

Clasificación operativa de SUNASS, se define como EPS de menor tamaño cuando cuenta con menos de 10,000 conexiones, EPS de mediano tamaño de 40,000 a 10,000 conexiones y EPS de mayor tamaño de 200,000 a 40,000 conexiones.

M

ed ia

ña s

EP S

121

Gráfico Nº 02: Cobertura de Agua Potable-2005 Fuente: SUNASS

Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con mayor nivel de cobertura de agua potable son: EPS ILO S.A. (100%), EPS EMAPAT S.A. (99.8%), EPS TACNA S.A. (96.7%), y EPSASA (95.9%), lo cual demuestra que dichas empresas han efectuado inversiones en infraestructura para mejorar el acceso a los servicios. Por otro lado, las empresas con un menor nivel de cobertura de agua potable son: EPS MARAÑON S.R.L. (34.5%), EMAPACOP S.A. (43.3%) y EMAPA PASCO S.A. (49.4%). Generalmente, la población que no cuenta aún con el servicio se ubica en las zonas periféricas de las ciudades y se abastece mediante camiones cisterna, pozos artesianos privados o pozos comunitarios. 2.1.2 Cobertura de alcantarillado A nivel nacional, a diciembre del año 2005 existían instaladas 2,3 millones de conexiones domiciliarias de alcantarillado (incluye a las conexiones domiciliarias inactivas) de las cuales 1.1 millón de conexiones correspondían a SEDAPAL S.A., representando el 46.17% del total, y el resto de EPS cuenta con aproximadamente 1,3 millones de conexiones. Las 9 EPS de mayor tamaño concentraban el 34% del total de conexiones de alcantarillado, las EPS medianas contaban con el 17% del total de conexiones, y las de menor tamaño representaban el 3% del total de conexiones. (Ver Gráfico No 3).

122

E P S M edianas 17%

E P S M eno res 3%

SEDA P A L 46%

E P S M ayo res 34%

Gráfico Nº 03: Distribución de las conexiones de alcantarillado-2005 Fuente: SUNASS

Como se observa en el gráfico Nº 04, la cobertura de alcantarillado a nivel nacional al año 2005 es de 75.3%, valor que ha mejorado ligeramente con respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 75.0%. Esta pequeña mejora es resultado del incremento de la cobertura de las EPS Medianas, pequeñas y SEDAPAL S.A. Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con mayor nivel de cobertura de alcantarillado son: EPS TACNA S.A. (92.9%), SEDACAJ S.A. (91.1%) y SEDAPAL S.A. (85.6%). Por otro lado, las empresas con un menor nivel de cobertura de alcantarillado son: EMAPA PASCO S.A. (0.0%), EPS MARAÑON SRLtda. (29.5%), EPS MANTARO S.A. (35.6%) y EMAPACOP S.A. (38.9%).
CO BERT U RA D E ALCAN T ARILLADO
90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Promedio SEDA PA L Grandes Medianas Pequeñas EPS EPS EPS EPS
84.4 85.6 75.0 75.3 70.7 69.1 61 .8

64.4 51 52.7 .1

2004 2005

%

123

Gráfico Nº 04: Cobertura de Alcantarillado-2005 Fuente: SUNASS

Los usuarios que no cuentan con el servicio de alcantarillado recurren a otras alternativas, tales como letrinas, fosas sépticas, o simplemente los desagües son descargados libremente a quebradas, acequias o canales de escurrimiento pluvial, generando condiciones de insalubridad que son focos de contaminación y proliferación de bacterias.

2.1.3 Continuidad del suministro de agua potable La continuidad del suministro de agua potable es un indicador de gran importancia en la prestación de este servicio, ya que el contar con un suministro de 24 horas al día durante los 365 días del año, permite satisfacer en cualquier momento las necesidades básicas. Adicionalmente a ello, contar con un servicio discontinuo, además de la incomodidad implícita que ocasiona, incrementa el riesgo de contaminación del agua tanto en las redes de distribución como del agua almacenada por los usuarios, muchas veces en recipientes inadecuados. Como se observa en el gráfico Nº 05, la continuidad durante el año 2005 fue de 18.1 horas en promedio, valor que ha mejorado con respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 16.4 horas. Se aprecia que las EPS Mayores, Medianas y Pequeñas han incrementado su continuidad.

CONTINUIDAD
25.0
21 .4

20.0
1 6.4

1 8.1

1 7.9 5.4 1 5.1 1 1 4.3 1 5.0

6.5 1 6.4 1

Horas

15.0 10.0 5.0 0.0

2004 2005

Promedio SEDAPAL Grandes EPS EPS

Medianas Pequeñas EPS EPS

124

Gráfico Nº 05: Continuidad-2005 Fuente: SUNASS

Del ranking comparativo correspondiente al año 2005, las empresas con mayor continuidad son: EMUSAP AMAZONAS (24 horas), EPS SIERRA CENTRAL S.A. (23 horas), EMAPA CAÑETE S.A. (23 horas), EMPSSAPAL S.A. (23 horas). Por otro lado, las empresas con una menor continuidad son: EMAPAVIGSSA (1 hora), EMAPAB S.R.LTDA. (3 horas) y EMAPA PASCO S.A. (2 horas). 2.1.4 Calidad del agua potable La calidad del agua potable constituye un factor decisivo para resguardar la salud de la población, debido al papel que desempeña en el control y erradicación de las enfermedades de origen hídrico89. La manera más eficaz de prevenir las enfermedades de origen hídrico es procurar que el agua que se suministra a la población contenga una cantidad mayor a 0.5 ppm (mg. de cloro por cada litro de agua), para de este modo reducir la mayor parte de las bacterias o microorganismos que producen enfermedades infecciosas.
PRESENCIA DE CLORO RESIDUAL EN REDES
1 0.0 1 1 00.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 98.3 98.4 99.7 1 00.0 98.4 98.3 97.9 97.7 90.2 83.5

%

2004 2005

AP AL

S

S

S

EP

EP

EP

SE D

nd es

na s

o

ed i

M ed ia

Gráfico Nº 06: Cloro Residual en Redes -2005
89

Resultados del estudio “SOBRECOSTOS PARA LOS PERUANOS POR LA FALTA DE INFRAESTRUCTURA Estimación de los costos de transacción producto del déficit en infraestructura de servicios públicos” elaborada por el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, año 2005

Pe qu e

m

Pr o

Gr a

ña s

EP

S

125

Fuente: SUNASS

En el gráfico N° 6 se puede observar que en el año 2005 más del 90.0% de las muestras tomadas presentaron valores satisfactorios de cloro residual. En promedio, el 98,4% de las muestras totales obtenidas en el año mostraron una cantidad de cloro residual mayor a 0.5 mg. de cloro por cada litro de agua, cifra que ha superado ligeramente al indicador del año 2004 con 98.3%.

2.1.5 Tratamiento de aguas residuales El tratamiento de las aguas residuales, también constituye un factor importante en la protección de la salud pública y del medio ambiente, puesto que la volcadura de aguas residuales sin tratamiento previo en un cuerpo receptor90, es una fuente de contaminación.
T RAT AM IENT O DE AG UAS SERVIDAS
50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0
47.244.4 37.5 38.7 34.7

%

23.5

24.0

2004 2005
9.7 9.2 0.5

Prom e dio SEDAPAL Gra ndes Medianas Peq ueñas EPS EPS EPS EPS

Gráfico Nº 07: Tratamiento de Aguas Residuales o Servidas -2005 Fuente: SUNASS

Se estima que durante el año 2005, los sistemas de alcantarillado administrados por las empresas de saneamiento en el Perú, recolectaron aproximadamente 981.5 millones de m3 de aguas residuales, de los cuales 535.8 millones de m3 fueron generadas en las ciudades de Lima y Callao (SEDAPAL S.A,).
90

Sin embargo, debido a la inexistencia de una adecuada

Se entiende por cuerpo receptor a cualquier corriente natural o cuerpo de agua (mares, ríos o lagunas) receptor de las aguas residuales tratadas

126

infraestructura a nivel nacional, sólo 24.0% de este volumen recibió algún tipo de tratamiento previo a su descarga en un cuerpo receptor. Como se observa en el gráfico N° 07 y la Tabla N° 2, el índice de tratamiento de aguas residuales al año 2005 fue de 24.0%, valor que se ha incrementado ligeramente con respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 23.5%. Esto demuestra la ausencia de inversiones para incrementar el volumen de tratamiento de aguas residuales. Cabe mencionar, que el índice de tratamiento de aguas residuales es bajo como consecuencia de la influencia de SEDAPAL S.A., quien solamente trata un 9.2% del total de aguas recolectadas por el sistema de alcantarillado, el restante 90.8% es vertido directamente al mar.

Tabla Nº 02: Tratamiento de aguas residuales-2005 Fuente: SUNASS

Del ranking comparativo correspondiente al año 2005, las empresas con mayor índice de tratamiento de aguas residuales son: EPSEL S.A. (100.0%), EPS MARAÑON SRLtda. (100.0%) y EMSA PUNO S.A. (98.7%). Por otro lado, el 2005 existió una gran proporción de empresas que no efectuaron un tratamiento previo de las aguas residuales, antes de ser volcadas a un cuerpo receptor. Entre estas empresas están: EMUSAP AMAZONAS, SEDA HUANUCO S.A., EMAPACOP S.A., EPS SEDALORETO S.A., EPSSMU S.R.LTDA, EMAPA PASCO S.A., EMAPAT S.R.LTDA., EMAPA HUANCAVELICA S.A.C., EMAPA Y, EMAPA HUARAL S.A., EMAPA HUACHO S.A., EPS CHAVIN S.A., EMAQ S.R.LTDA., EMAPAB S.R.LTDA., SEMAPA BARRANCA S.A., EMPSSAPAL S.A., EPS SIERRA CENTRAL S.A., NOR PUNO S.A., EMUSAP ABANCAY y SEDAM HUANCAYO S.A.C. 2.1.6 Tarifas

127

Con la modificación al Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, mediante el Decreto Supremo Nº 016-2005-VIVIENDA se eliminan las etapas en la determinación de las tarifas. Al año 2005, cinco EPS - SEDAPAL, SEDALIB, SEDACUSCO, EMAPA HUACHO y EMPSSAPAL – eran las únicas empresas con fórmulas tarifarias. Tal como se aprecia en el gráfico N° 8 a fines del 2005, la tarifa media 91 de las EPS estaba ubicada en los S/. 1,31 por metro cúbico.
S/ ./ m 3

TARIFA MEDIA
1.39 1.41 1.30 1.31

1.50 1.20

1.31 1.30

0.99 0.98

0.90 0.60 0.30 0.00

0.88 0.90

2004 2005

Promedio SEDAPAL Grandes Medianas Pequeñas EPS EPS EPS EPS Gráfico Nº 08: Tarifa Media -2005 Fuente: SUNASS

Esta cifra está ligeramente por encima de la registrada en el 2004 (S/. 1,30 por m3). Cabe mencionar que la tarifa media tiene una tendencia decreciente

91

Se define Tarifa Media como el monto facturado promedio por cada unidad de volumen de agua potable facturada, aplicada por cada Empresa Prestadora.

Donde: i) FTAAi es el monto facturado total por la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado (Sin incluir IGV) durante el mes “i”. ii) VFTAi es el volumen facturado total por agua potable durante el mes “i”. iii) t es el mes en el cual se hace la evaluación.

128

debido al mayor crecimiento de las conexiones domésticas y sociales, cuya tarifa es menor. 2.2 Indicadores de eficiencia El manejo eficiente de las EPS permite garantizar la sostenibilidad de los servicios de saneamiento, de tal manera que la mayor parte de la población se beneficie con estos servicios, y que éstos tengan ciertos niveles de calidad a una tarifa adecuada. Al respecto, el análisis de los indicadores de gestión permite evaluar aquellos puntos ineficientes de cada una de las EPS, lo cual permitirá orientar las inversiones hacia aquellas actividades que permitan mejorar la prestación de los servicios de saneamiento. Los indicadores de gestión empresarial de las EPS que son analizados en esta sección están referidos a conexiones activas, producción per cápita, agua no contabilizada, y micromedición, con los cuales se muestra la eficiencia alcanzada por las EPS en materia de gestión empresarial. 2.2.1 Agua no facturada92 El porcentaje de agua no facturada representa el volumen que las EPS dejan de facturar respecto al volumen producido, el cual incluye pérdidas operacionales y comerciales. Se puede considerar aceptable que exista un cierto volumen de agua no facturada, debido a que el Sistema de Distribución comprende miles de kilómetros de tuberías y es muy probable que en algunos puntos se produzcan roturas, no siempre visibles, por donde se pierda agua potable93.
AGUA NO CONTABILIZADA
100 80 60 40
92
42.8 43.9 38.0 41 .1 48.0 46.4 48.2 52.8 50.5

%

48.9

2004 2005

20 Se utiliza el término “Agua no Facturada” considerando que durante el año 2005 estuvo vigente el Sistema de Indicadores de Gestión aprobado por Resolución de Superintendencia Nº 2500 2000-SUNASS. Esta resolución fue derogada por Resolución de Consejo Directivo Nº 010-2006Prom edio SEDAPAL Grandes Medianas Pequeñas EPS EPS EPS EPS SUNASS-CD, siendo hoy el indicador “Agua no Contabilizada”. 93 A este tipo de pérdidas se le denomina “pérdidas operacionales”.

129

Gráfico Nº 09: Agua No Facturada o Agua No Contabilizada -2005 Fuente: SUNASS

De igual manera, existen pérdidas debidas a defectos propios de la micromedición y al uso clandestino del servicio de agua potable94. Hasta el momento no existen referencias nacionales que permitan determinar una proporción razonable de agua no facturada, pero se puede considerar, con un criterio algo conservador, el promedio de Latinoamérica de 25% que incluye a las empresas más eficientes de la región95. Como se observa en el gráfico Nº 09, el agua no facturada al año 2005 fue de 43.9%, valor que se ha incrementado con respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 42.8%. Este incremento es resultado del aumento del agua no facturada de SEDAPAL S.A. Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con una menor proporción de agua no facturada son: EMAPA PASCO S.A.(-31.1%), SEDAJULIACA S.A. (6.5%) y NOR PUNO S.A. (4.1%), en las cuales principalmente se factura bajo la modalidad de asignación de consumos y los montos resultantes son mayores que el consumo efectivo. Cabe mencionar que para estas empresas las pérdidas comerciales y operacionales no son detectadas con este indicador. Por otro lado, las empresas con una mayor proporción de agua no facturada son: SEMAPA BARRANCA S.A. (77.3%), EPS MARAÑON (72.9%) y AGUAS DE TUMBES96 (67.9) 2.2.2
94 95

Conexiones activas

A este tipo de pérdidas se le denomina “pérdidas comerciales”. Estas empresas son Saguapac (Bolivia), Aguas de Santiago S.A. (Argentina), Aguas Andinas (Chile), Aguas Argentinas (Argentina) y ESBBIO (Chile). Las cuales presentaron datos al año 2003 y 2004 96 Aguas de Tumbes heredó, al iniciar sus operaciones, la situación dejada por EMFAPATUMBES en octubre de 2005

130

Con la finalidad de ampliar la cobertura de los servicios, las EPS realizan una serie de inversiones orientadas a ampliar su capacidad de producción, extender sus redes de distribución y captar nuevos clientes. De esta manera, cumplen con el doble objetivo de contribuir al bienestar de la sociedad y obtener beneficios para sus accionistas. En cuanto a su mercado, las EPS tienen dos retos: captar nuevos clientes y mantener a los que actualmente tienen. En la prestación de los servicios de saneamiento, al igual que en cualquier otro negocio, la relación con los clientes es muy frágil. Si bien el cliente de una EPS no puede cambiar de proveedor, adopta mecanismos que expresan su disconformidad. El más drástico tal vez sea el abandonar la formalidad y convertirse en un usuario clandestino. En todo el ámbito nacional, el 12.83% de las conexiones existentes (335 mil conexiones) de agua potable se encuentran inactivas. Las EPS consideran que el servicio en estas conexiones está cortado, pero la experiencia de las empresas indica que muchos usuarios hacen uso clandestino de las conexiones, ocasionando un perjuicio económico a las empresas. Esto conlleva a que los usuarios formales se perjudiquen toda vez que, en primer lugar, las conexiones clandestinas ponen en riesgo la calidad del agua potable y, segundo lugar, en el largo plazo los usuarios formales terminan pagando las pérdidas de las EPS, sea a través de mayores tarifas o de la menor calidad del servicio. Las EPS deben realizar esfuerzos para recuperar a los usuarios que registran una conexión cerrada, realizando inspecciones de campo para detectar los consumos clandestinos pero, sobre todo, mejorando su relación con éstos e innovando sus métodos de cobranza. Las empresas, antes que procurar ser eficientes en cortar los servicios de los clientes morosos, deben ser eficientes en retenerlos como clientes activos y formales. 2.2.3 Micromedición

Una de las preocupaciones de la SUNASS como organismo regulador de los servicios de saneamiento, es garantizar que la facturación de las empresas

131

prestadoras corresponda a los consumos que realmente efectúan los usuarios. De esta manera, se protegen sus derechos y se estimula su comportamiento responsable frente al consumo de agua potable. Igualmente, se crean las condiciones adecuadas para un planeamiento eficiente de las inversiones que deben realizar los operadores, ya que sobre estas bases se calcularán las tarifas correspondientes. No obstante, el éxito de la implantación de un programa de micromedición depende del grado de aceptación que logre el nuevo sistema de facturación entre los usuarios, para lo cual se deberá reforzar la credibilidad del sistema mediante el mantenimiento de equipos de medición en óptimas condiciones de funcionamiento. Asi como a través de un proceso gradual de implementación, a fin que los usuarios se familiaricen con el esquema. Asimismo, el incremento de los niveles de micromedición contribuye a la reducción de las pérdidas comerciales, ello debido a que los usuarios que no cuentan con medidor pueden consumir un mayor volumen de agua potable que aquellos usuarios que sí cuentan con medidor, ya que incurren en desperdicios de agua al pagar un monto fijo y no por lo que efectivamente consumen. Como se observa en el gráfico Nº 10, el nivel de micromedición promedio al año 2005 es de 46.5%, valor que se ha reducido con respecto al año 2004, en el cual alcanzó un valor de 50.7%.
NIVEL DE MICROMEDICIÓN
100 80
63.8

60
%

60.4 50.7 46.5 43.5 37.5 32.9 31 .5 44.8 42.1

40 20 0
P edio rom EP S SE AP D AL

2004 2005

Grandes E PS

M edianas ES P

P equeñas ES P

Gráfico Nº 10: Nivel de Micromedición -2005 Fuente: SUNASS

Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con un mayor nivel de micromedición son: EMUSAP AMAZONAS (92%), EMAPAT S.R.LTDA. (86%),

132

SEDACAJ S.A. (79%) y EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. (79%). Por otro lado, las empresas con un menor nivel de micromedición son: SEMAPA BARRANCA S.A. (0%), EMAPACOP S.A. (0%), EPSSMU S.R.LTDA (0%), EMAPA PASCO S.A. (0%), EMAPA Y (0%) y AGUAS DE TUMBES (1%), los cuales tendrían una gran proporción de pérdidas comerciales debido al desperdicio de agua por parte de los usuarios que no cuentan con medidor. 2.2.4 Producción per cápita

Como cualquier instalación de tipo industrial, los sistemas de agua potable han sido diseñados y construidos con capacidad para atender de manera eficiente a un determinado número de clientes. El grado de eficiencia en las operaciones de producción, distribución y comercialización se refleja, de un lado, en la cantidad de agua potable que se suministra a cada una de las personas que recibe el servicio y, por otro, en la relación que guarda esa cantidad de agua potable con las horas de suministro a la población.
PRODUCCIÓN PERCAPITA
280
265 254 259 254 277 269 275 268

l/hab/día

2004
240 242

2005

210
P romedio EPS SEDAP AL Grandes EP S Medianas EPS P equeñas EPS

Gráfico Nº 11: Producción Per cápita -2005 Fuente: SUNASS

Para el año 2005, el volumen total producido de agua potable asciende a 1.226 millones de m3 y la dotación de agua potable por habitante en el Perú que se considera razonable, se ubica en el rango comprendido entre 180 y 250 litros diarios por persona. De acuerdo con este parámetro, en promedio (como se aprecia en el gráfico N° 11), las EPS están produciendo por encima de lo necesario, lo que se mantiene para el año 2005 (259.2 l/d/p/h97 vs. los 254.1
97

Litros diarios producidos por habitante

133

l/d/p/h del 2004). En el año 2005, 28 EPS estuvieron produciendo por encima de lo necesario para la población a la que sirven y 8 EPS estaban produciendo menos de 180 litros diarios por habitante. De éstas, EPS PASCO, con 105 l/d/p/h, es la que menos produce. En el otro extremo, EPS MARAÑON, que atiende a la ciudad de Jaén, en el departamento de Cajamarca, produjo 627 litros diarios por habitante, con lo que alcanza el mayor índice en este aspecto. 2.3 Indicadores de la situación económica-financiera de las EPS Sin duda, el panorama durante el año 2005, no fue muy alentador ya que el alto nivel de endeudamiento de algunas empresas que brindaron el servicio de agua potable las ha llevado en muchos casos a procesos de insolvencia. En esta sección, y con la finalidad de analizar la evolución del conjunto de las EPS y apreciar su situación financiera actual, mostraremos los siguientes indicadores financieros. 2.3.1 Relación de trabajo

Este indicador financiero está definido como la relación que existe entre el Costo Operativo (Costo de Ventas, Gasto de Ventas y Gastos Administrativos) en el que incurre una empresa, sin incluir la Depreciación y Provisión de Cobranza dudosa del período, y los Ingresos Operacionales totales que obtiene. Es decir, nos indica la proporción de los costos y gastos desembolsables que logran ser cubiertos por los ingresos operacionales que percibe la empresa. Este indicador es de gran importancia para garantizar la sostenibilidad de los servicios, puesto que si es mayor que 1, la empresa no estaría cubriendo la totalidad de sus costos y gastos desembolsables con la tarifa que estarían aplicando, lo cual pondría en riesgo las operaciones de la empresa, impidiendo asimismo la ejecución de inversiones con recursos propios, lo cual contribuye a la desmejora de la calidad de los servicios.
RELACIÓN DE TRABAJO

1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00
P romedio EP S SEDAP AL Grandes EP S 0.72 0.69 0.79 0.77 0.66 0.63

0.89

0.94 0.91 0.85

2004 2005

M edianas EP S

P equeñas EP S

134

Gráfico Nº 12: Relación de Trabajo -2005 Fuente: SUNASS

Como se observa en el gráfico Nº 12, la relación de trabajo promedio al año 2005 fue de 69%, valor que se ha reducido con respecto al año 2004, en el cual se alcanzó un valor de 72%. Por otro lado, las empresas con una mayor relación de trabajo son: AGUAS DE TUMBES98 S.A. (115%), (104%), EMAPA EMAPA HUANCAVELICA S.A.C (113%), SEMAPACH

MOYOBAMBA S.R.LTDA. (103%), EPS SIERRA CENTRAL S.A. (100%). 2.3.2 Nivel de morosidad

El nivel de morosidad es un indicador que muestra la magnitud de las cuentas pendientes de cobranza que tiene la EPS. Este indicador refleja la eficacia de las acciones de cobranza que emprende la empresa. Se expresa como la equivalencia de las cuentas por cobrar comerciales comparada con la facturación promedio mensual. El nivel de morosidad también puede interpretarse como el tiempo que la empresa demora en hacer efectivas sus cuentas por cobrar. Tal como se describe en el gráfico N° 13 en el año 2005 el nivel de morosidad promedio a nivel nacional de las EPS alcanzó los 5.3 meses, nivel inferior al alcanzado en el año 2004 de 5.7 meses.
NIVEL D E M O R O S ID AD

10 8 meses 6 4
5.7 5.3 4.6 4.5

8.8 7.4 6.1 4.8 4.5 5.1

2004 2005

98

Cabe destacar que Aguas de Tumbes S.A es la nueva empresa que inicia operaciones en 2 octubre de 2005, luego de la concesión de los servicios de agua y saneamiento de las provincias 0 de Tumbes, Contralmirante S E DA P A L G randes Zarumilla que estaban bajo responsabilidad de Villar y M edianas P equeñas P ro medio EP S EP S EP EMFAPATUMBES. Por tanto,gran parte deS losE P S resultados es producto de la gestión de EMFAPATUMBES.

135

Gráfico Nº 13: Nivel de Morosidad -2005 Fuente: SUNASS

Del ranking comparativo al año 2005, las empresas con un menor nivel de morosidad son: SEDACAJ S.A. (1.3 meses), EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. (0.9 meses), EPS - SEDACUSCO S.A. (0.6 meses), lo cual permite mejorar la recaudación de la empresa. Por otro lado, las empresas con un mayor nivel de morosidad son: EPSSMU S.R.LTDA (25.9 meses), EMAPA Y (23.7 meses), EMAPAB S.R.LTDA. (16.6 meses), EMAPISCO S.A. (14.8 meses), lo que demuestra su baja eficiencia de cobranza. 2.3.3 Nivel de endeudamiento

Las EPS financian parte de sus operaciones, especialmente sus inversiones, mediante la obtención de créditos. En términos generales, las EPS deben mantener un nivel de endeudamiento que esté acorde con su capacidad para asumir las obligaciones derivadas de éste. La primera preocupación que surge al momento de evaluar la deuda que mantienen las EPS está relacionada con los pasivos corrientes, es decir, todas aquellas obligaciones que deben ser cubiertas durante el ejercicio anual. En el 2005, la mayoría de EPS (28 de 46 empresas) mantenían niveles manejables de endeudamiento de corto plazo. De las restantes, 10 EPS presentaban un pasivo de corto plazo que supera la mitad de sus ingresos operativos anuales sin llegar a superarlos, y 7 EPS están en situación difícil, pues los pasivos de corto plazo sobrepasaban sus ingresos anuales.
P S OC R IE TE E TR A IV O R N N E IN R O O ER TIV G ES P A O
1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00
Pr e io om d EPS SED APAL Ga d s rne EPS Me ia a d ns EPS Pe u ñ s qea EPS 06 .3 06 .4 0 0 .7 06 .9 03 .7 08 .5 17 .1

2004 2005

0 3 .3

02 .4

0 1 .2

136

Gráfico N° 14: Pasivo Corriente entre Ingreso Operativo -2005 Fuente: SUNASS

137

Anexo 4: Desempeño de ATUSA según Indicadores de Gestión – 2005
AGUA NO FACTURADA 2005
EMAPA PASCO S.A. NOR PUNO S.A. SEDAJULIACA S.A. EMAPAVIGSSA SEDACAJ S.A. EMSA PUNO S.A.

2005 2004

EPS TACNA S.A. EMAPAT S.R.LTDA. SEDAPAR S.A. EMUSAP AMAZONAS EMAPA CAÑETE S.A. EPSASA EMAPACOP S.A. EMAPA SAN MARTIN S.A. SEDAPAL S.A. EPSEL S.A. EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. SEDALIB S.A. EPS - SEDACUSCO S.A. EMUSAP ABANCAY SEDAM HUANCAYO S.A.C SEDACHIMBOTE S.A.

EPS

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EPS MANTARO S.A. EMAPICA S.A. EMPSSAPAL S.A. EMAPISCO S.A. EPS SELVA CENTRAL S.A. EPS CHAVIN S.A. EMAPA HUARAL S.A. EMAPA HUANCAVELICA S.A.C EMAPA HUACHO S.A. EPSSMU S.R.LTDA EPS SEDALORETO S.A. EPS GRAU S.A. SEDA HUANUCO S.A. EMAQ S.R.LTDA. EPS SIERRA CENTRAL S.A. EMAPAB S.R.LTDA. SEMAPACH S.A. EPS ILO S.R.LTDA. EMAPA Y AGUAS DE TUMBES EPS MARAÑON SEMAPA BARRANCA S.A. EMSAP CHANKA

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

138

NIVEL DE MICROMEDICION 2005

EMAPA Y EMAPA PASCO S.A. EPSSMU S.R.LTDA EMAPACOP S.A. SEMAPA BARRANCA S.A. AGUAS DE TUMBES EMAPAB S.R.LTDA. EPS MANTARO S.A. EMAPICA S.A. SEMAPACH S.A.

2005

2004

SEDAM HUANCAYO S.A.C EMAPAVIGSSA EPSEL S.A. SEDACHIMBOTE S.A. EPS GRAU S.A. EMAQ S.R.LTDA. EPS SELVA CENTRAL S.A. EPS SIERRA CENTRAL S.A. SEDAJULIACA S.A. EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EPS MARAÑON EMAPA HUACHO S.A.

EPS

EPS SEDALORETO S.A. EPS CHAVIN S.A. EMAPA CAÑETE S.A. EMAPISCO S.A. EMSA PUNO S.A. EMAPA SAN MARTIN S.A. EMAPA HUANCAVELICA S.A.C EMAPA HUARAL S.A. EPS ILO S.R.LTDA. SEDALIB S.A. NOR PUNO S.A. EPS TACNA S.A. EPSASA SEDAPAL S.A. EMUSAP ABANCAY EPS - SEDACUSCO S.A. EMPSSAPAL S.A. SEDAPAR S.A. SEDA HUANUCO S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. SEDACAJ S.A. EMAPAT S.R.LTDA. EMUSAP AMAZONAS EMSAP CHANKA

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

139

RELACION DE TRABAJO 2005
SEDAPAL S.A. EPS - SEDACUSCO S.A. SEDACAJ S.A. EPS TACNA S.A. SEDALIB S.A. EMSA PUNO S.A. EPSASA SEDACHIMBOTE S.A. SEDAPAR S.A.

2005

2004

EMAPA PASCO S.A. EPSEL S.A. SEMAPA BARRANCA S.A. EPS MANTARO S.A. SEDAM HUANCAYO S.A.C EMAPAT S.R.LTDA. NOR PUNO S.A. EPS GRAU S.A. EPS CHAVIN S.A. EMAPICA S.A. SEDAJULIACA S.A. EMAPA HUARAL S.A. EPSSMU S.R.LTDA

EPS

EMAPA HUACHO S.A. EMUSAP ABANCAY EMPSSAPAL S.A. EMAPA Y EPS ILO S.R.LTDA. EMAQ S.R.LTDA. EMAPA CAÑETE S.A. EMAPA SAN MARTIN S.A. EMAPAB S.R.LTDA. SEDA HUANUCO S.A. EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EPS SELVA CENTRAL S.A. EPS MARAÑON EMAPISCO S.A. EMAPAVIGSSA EMAPACOP S.A. EMUSAP AMAZONAS EPS SEDALORETO S.A. EPS SIERRA CENTRAL S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. SEMAPACH S.A. EMAPA HUANCAVELICA S.A.C AGUAS DE TUMBES EMSAP CHANKA

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

1.1

1.2

140

SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION NIVEL DE MOROSIDAD 2005
EPS - SEDACUSCO S.A. EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. SEDACAJ S.A. EMPSSAPAL S.A. AGUAS DE TUMBES SEDAM HUANCAYO S.A.C EMUSAP AMAZONAS EPSASA EMAPA SAN MARTIN S.A. EMAQ S.R.LTDA.

2005

2004

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C EPS SIERRA CENTRAL S.A. EMAPA CAÑETE S.A. SEMAPA BARRANCA S.A. EMAPAT S.R.LTDA. NOR PUNO S.A. EMSA PUNO S.A. SEDAJULIACA S.A. EPS ILO S.R.LTDA. EPS TACNA S.A. EMAPA HUARAL S.A. SEDA HUANUCO S.A.

EPS

EPS MANTARO S.A. EMAPACOP S.A. SEDAPAL S.A. EPS CHAVIN S.A. EMUSAP ABANCAY SEMAPACH S.A. SEDACHIMBOTE S.A. SEDALIB S.A. EPS MARAÑON EMAPA HUACHO S.A. SEDAPAR S.A. EPS SELVA CENTRAL S.A. EMAPA PASCO S.A. EPS SEDALORETO S.A. EMAPAVIGSSA EPS GRAU S.A. EPSEL S.A. EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EMAPICA S.A. EMAPISCO S.A. EMAPAB S.R.LTDA. EMAPA Y EPSSMU S.R.LTDA EMSAP CHANKA 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 20.0 22.0 24.0 26.0 28.0 30.0 32.0 34.0

Meses

141

SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION 3 Costo Operativo por producido 2005 m
EMAPAB S.R.LTDA. EPS MARAÑON SEMAPA BARRANCA S.A. EMAQ S.R.LTDA. EPS SELVA CENTRAL S.A. EPS MANTARO S.A. EPSSMU S.R.LTDA EPS SIERRA CENTRAL S.A. EMAPA Y EPS CHAVIN S.A. EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EMUSAP ABANCAY EMAPA HUARAL S.A. EMAPISCO S.A. EMPSSAPAL S.A. SEDAM HUANCAYO S.A.C SEDA HUANUCO S.A. EMAPICA S.A. EPSASA EMAPA HUANCAVELICA S.A.C AGUAS DE TUMBES SEDACHIMBOTE S.A.

EPS

EMAPA PASCO S.A. SEMAPACH S.A. EMAPA HUACHO S.A. EMAPA CAÑETE S.A. EPSEL S.A. EPS SEDALORETO S.A. EMAPA SAN MARTIN S.A. NOR PUNO S.A. EPS TACNA S.A. EPS - SEDACUSCO S.A. EMAPACOP S.A. EMSA PUNO S.A. SEDAJULIACA S.A. EPS GRAU S.A. SEDAPAR S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. EMAPAVIGSSA SEDAPAL S.A. SEDACAJ S.A. SEDALIB S.A. EMUSAP AMAZONAS EPS ILO S.R.LTDA. EMAPAT S.R.LTDA. EMSAP CHANKA

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

142

SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION COBERTURA DE AGUA POTABLE 2005
EPS MARAÑON EMAPACOP S.A. EMAPA PASCO S.A. EMAPA HUANCAVELICA S.A.C EMAPA HUARAL S.A. EPSEL S.A. EMAQ S.R.LTDA. EPS SELVA CENTRAL S.A. SEDAM HUANCAYO S.A.C EPS SEDALORETO S.A. EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. SEDALIB S.A. EMUSAP ABANCAY

2004

2005

SEDA HUANUCO S.A. EMSA PUNO S.A. EMAPAVIGSSA EPS MANTARO S.A. SEDAJULIACA S.A. EMAPA SAN MARTIN S.A. SEMAPA BARRANCA S.A. EPS SIERRA CENTRAL S.A. EMPSSAPAL S.A.

EPS

EMAPICA S.A. EMAPA HUACHO S.A. AGUAS DE TUMBES EMAPAB S.R.LTDA. EPS GRAU S.A. EMAPA CAÑETE S.A. SEDAPAR S.A. EMAPISCO S.A. SEDACHIMBOTE S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. EPS CHAVIN S.A. SEMAPACH S.A. EPSSMU S.R.LTDA EPS - SEDACUSCO S.A. SEDAPAL S.A. NOR PUNO S.A. EMAPA Y SEDACAJ S.A. EMUSAP AMAZONAS EPSASA EPS TACNA S.A. EMAPAT S.R.LTDA. EPS ILO S.R.LTDA. EMSAP CHANKA

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

143

SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION CONTINUIDAD DEL SERVICIO DE AGUA 2005
EMAPAVIGSSA EMAPA PASCO S.A. EMAPAB S.R.LTDA. EPSSMU S.R.LTDA EPS ILO S.R.LTDA. SEDACHIMBOTE S.A. SEDALIB S.A. AGUAS DE TUMBES SEMAPACH S.A.

2004

SEDAJULIACA S.A. EMSA PUNO S.A. EPS GRAU S.A. SEMAPA BARRANCA S.A. EMAPICA S.A. EMAPA HUACHO S.A. NOR PUNO S.A. EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EMAPA SAN MARTIN S.A. EPS MARAÑON EPSASA SEDAM HUANCAYO S.A.C EPS SEDALORETO S.A.

2005

EPS

EPS TACNA S.A. EMAPACOP S.A. EPS MANTARO S.A. EMUSAP ABANCAY EMAQ S.R.LTDA. EPSEL S.A. SEDACAJ S.A. EMAPA HUARAL S.A. EMAPA HUANCAVELICA S.A.C EMAPAT S.R.LTDA. EPS SELVA CENTRAL S.A. EMAPA Y EPS CHAVIN S.A. SEDAPAL S.A. EPS - SEDACUSCO S.A. SEDAPAR S.A. SEDA HUANUCO S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. EMPSSAPAL S.A. EMAPA CAÑETE S.A. EPS SIERRA CENTRAL S.A. EMUSAP AMAZONAS EMSAP CHANKA EMAPISCO S.A.

0

2

4

6

8

10

12 14 Horas

16

18

20

22

24

144

SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION PRODUCCION PERCAPITA 2005
EMAPA PASCO S.A. NOR PUNO S.A. SEDAJULIACA S.A. EMAPAT S.R.LTDA. EMSA PUNO S.A. EMAPAVIGSSA EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. SEDACAJ S.A.

2005

2004

SEDAPAR S.A. EPS TACNA S.A. EMAPA CAÑETE S.A. SEDALIB S.A. EMPSSAPAL S.A. EMAPA Y EMAPA SAN MARTIN S.A. EMUSAP AMAZONAS EPS - SEDACUSCO S.A. EPS SEDALORETO S.A. EPSEL S.A. SEDA HUANUCO S.A. SEDAPAL S.A.

Rango óptimo de producción 180 a 250 l/h/d

EPS

EPSASA SEDACHIMBOTE S.A. EMUSAP ABANCAY EMAPA HUACHO S.A. EPS ILO S.R.LTDA. EPS GRAU S.A. SEDAM HUANCAYO S.A.C EPS SIERRA CENTRAL S.A. EMAPA HUANCAVELICA S.A.C EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EPS CHAVIN S.A. EMAPA HUARAL S.A. EMAPACOP S.A. AGUAS DE TUMBES EPS MANTARO S.A. EMAPICA S.A. EPSSMU S.R.LTDA EMAPAB S.R.LTDA. EPS SELVA CENTRAL S.A. SEMAPACH S.A. EMAPISCO S.A. SEMAPA BARRANCA S.A. EMAQ S.R.LTDA. EPS MARAÑON EMSAP CHANKA

0

100

200

300

400

500 600 litro/hab/dia

700

800

900

1000

145

SISTEMA DE INDICADORES DE GESTION PRESENCIA DE CLORO RESIDUAL EN REDES 2005
EMAPA PASCO S.A. EMSAP CHANKA EMAPAVIGSSA EPS MANTARO S.A. EMPSSAPAL S.A. EMAPA SAN MARTIN S.A. EMAPAB S.R.LTDA. SEMAPA BARRANCA S.A. EPS MARAÑON EPS SIERRA CENTRAL S.A. EMAPA Y EMUSAP ABANCAY SEDALIB S.A. EPSSMU S.R.LTDA EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EMAQ S.R.LTDA. SEDACAJ S.A. EPSASA EPS SEDALORETO S.A. EMAPA HUARAL S.A. EPS SELVA CENTRAL S.A. EMAPA HUACHO S.A.

2003 2004

EPS

EMAPA CAÑETE S.A. SEDAPAR S.A. EMAPACOP S.A. SEDAM HUANCAYO S.A.C EPS CHAVIN S.A. SEMAPACH S.A. SEDAJULIACA S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. SEDA HUANUCO S.A. EMAPA HUANCAVELICA S.A.C SEDACHIMBOTE S.A. EPS - SEDACUSCO S.A. EPS GRAU S.A. EPS TACNA S.A. EPS ILO S.R.LTDA. EMSA PUNO S.A. SEDAPAL S.A. NOR PUNO S.A. EMAPICA S.A. EPSEL S.A. EMAPAT S.R.LTDA. EMAPISCO S.A. AGUAS DE TUMBES EMUSAP AMAZONAS

0

10

20

30

40

50 60 70 % muestras > 0,5 mg

80

90

100

146

COBERTURA DE ALCANTARILLADO 2005
EMAPA PASCO S.A. EPS MARAÑON EPS MANTARO S.A. EMAPACOP S.A. EMAPAT S.R.LTDA. EMAPA HUANCAVELICA S.A.C EPS SELVA CENTRAL S.A. AGUAS DE TUMBES EPS SEDALORETO S.A. EPSEL S.A. EMAPA SAN MARTIN S.A. EMAPA HUARAL S.A. EMAPA Y EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. EPSSMU S.R.LTDA EMAPA CAÑETE S.A. EMAQ S.R.LTDA. SEDAM HUANCAYO S.A.C SEDA HUANUCO S.A. EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. SEMAPACH S.A. EMSA PUNO S.A.

2004

2005

EPS

EMUSAP ABANCAY SEDALIB S.A. EPS GRAU S.A. EMAPICA S.A. EMPSSAPAL S.A. SEMAPA BARRANCA S.A. NOR PUNO S.A. EMAPISCO S.A. EMUSAP AMAZONAS EPSASA EPS SIERRA CENTRAL S.A. EPS ILO S.R.LTDA. EMAPAB S.R.LTDA. SEDAJULIACA S.A. EPS CHAVIN S.A. SEDAPAR S.A. EPS - SEDACUSCO S.A. EMAPA HUACHO S.A. SEDACHIMBOTE S.A. EMAPAVIGSSA SEDAPAL S.A. SEDACAJ S.A. EPS TACNA S.A. EMSAP CHANKA

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

147

INDICE DE TRATAMIENTO DE AGUAS SERVIDAS 2005
SEDAM HUANCAYO S.A.C EMUSAP ABANCAY NOR PUNO S.A. EPS SIERRA CENTRAL S.A. EMPSSAPAL S.A. SEMAPA BARRANCA S.A. EMAPAB S.R.LTDA. EMAQ S.R.LTDA. EPS CHAVIN S.A. EMAPA HUACHO S.A. EMAPA HUARAL S.A. EMAPA Y EMAPA HUANCAVELICA S.A.C EMAPAT S.R.LTDA. EMAPA PASCO S.A. EPSSMU S.R.LTDA EPS SEDALORETO S.A. EMAPACOP S.A. SEDA HUANUCO S.A. EMUSAP AMAZONAS EMAPA SAN MARTIN S.A. SEDACAJ S.A. EPS MANTARO S.A. SEDAPAL S.A. EMAPA CAÑETE S.A. AGUAS DE TUMBES SEDAPAR S.A. EPS SELVA CENTRAL S.A. EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. EPS GRAU S.A. SEDACHIMBOTE S.A. EPS ILO S.R.LTDA. SEDAJULIACA S.A. EPS - SEDACUSCO S.A. SEDALIB S.A. EPSASA EPS TACNA S.A. EMAPAVIGSSA EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. SEMAPACH S.A. EMAPICA S.A. EMAPISCO S.A. EMSA PUNO S.A. EPS MARAÑON EPSEL S.A. EMSAP CHANKA 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

148

Anexo 5: Evolución 1997- 2005 de Indicadores de Gestión de las EPS

EVOLUCION DE LOS IND P

(V

INDICADORES DE CALIDAD

20 horas

15

1 13.9
149

12.9

150

INDICADORES DE EFICIENC

NIVEL

50 % 40 30 20
23.6 1997 1998

30

151

INDICADORES FINANCIEROS

RELA 0.80 0.75 0.70 0.65 0.60
1997 1998 0.71

0.70

152

You're Reading a Free Preview

Descarga
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->