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Nuestros Vecinos
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Nuestros vecinos
Nuestros vecinos
Primera edicin: abril de 2007
Mario Artaza Rouxel y Paz Milet Garca, editores, 2007
ndice
A modo de prembulo,
Mario Artaza y Paz Milet ........................................................................................ 15
Argentina
Poltica exterior regional y las relaciones con Argentina,
Ral Bernal Meza .................................................................................................... 19
Poltica exterior de Chile y Argentina: dos opciones contemporneas de insercin
regional,
Jos A. Morand ...................................................................................................... 33
Chile y la Argentina: una relacin especial...,
Oscar Fuentes Lazo ................................................................................................. 51
Las gobernabilidad de Argentina en la perspectiva de las relaciones bilaterales,
Fernando Thauby Garca ......................................................................................... 61
Los movimientos migratorios como un nuevo agente de integracin.
El caso Chile-Argentina,
Carolina Stefoni ....................................................................................................... 69
Propuesta para una poltica cultural conjunta entre Chile y Argentina,
Eduardo Devs Valds y Pablo Lacoste Gargantini ................................................. 83
Resea histrica de los conflictos por el agua entre Chile y Argentina. Causas y
mecanismos de resolucin,
Cristin Faundes Snchez ....................................................................................... 103
Crisis del gas, Chile-Argentina. Hacia la definicin de una poltica energtica
comn?, Solange Ahumada Jorquera ................................................................ 117
La relacin entre Chile y Argentina. La perspectiva de la seguridad y la defensa,
Pedro Orueta Cuevas, Jorge Bittner Scholz, Hctor Villagra Massera ................... 137
9
Bolivia
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Per,
Gustavo Fernndez Saavedra ................................................................................. 159
Las relaciones entre Bolivia y Chile. Situacin y perspectivas,
Horst Grebe Lpez ................................................................................................ 177
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas,
Carlos Bustos ......................................................................................................... 193
Chile y Bolivia,
Humberto Mantero Vargas, Ricardo Rojas Sanhueza, Cristin Leyton Salas,
Rodolfo Martinic Marusic ................................................................................. 239
El proceso de integracin cultural entre Chile y Bolivia: desde su historia,
sus perspectivas y desafos,
Loreto Correa Vera ................................................................................................ 257
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia,
Francisca Mller, Susana Iduya, Fernando Thauby ................................................ 283
La agenda regional y sus posibles efectos en la relacin Bolivia-Chile,
Lorena Oyarzn Serrano ....................................................................................... 303
Desplazamientos humanos hacia pases vecinos: la llegada de bolivianos,
Tatiana Rein Venegas ............................................................................................ 319
Estado de las relaciones econmicas y cmo avanzar en ellas. El caso de Bolivia
Enrique Ceppi Di Lecco ........................................................................................ 335
Las instituciones econmicas del atraso en Bolivia
Mario Matus G. ..................................................................................................... 353
Las aguas que nos dividen. Causas y mecanismos de resolucin de los conflictos
por el agua dulce entre Chile y Bolivia
Cristin Faundes Snchez ....................................................................................... 375
10
Per
El viaje interior. La dinmica social peruana y el problema chileno
Jos Miguel Florez ................................................................................................. 399
Las relaciones entre Chile y Per: Una vecindad difcil
Mario Artaza Rouxel ............................................................................................. 417
El ayer y el maana de la relacin con Per y Bolivia
Jos Rodrguez Elizondo ........................................................................................ 423
Chile-Per: las races de una difcil relacin
Paz Vernica Milet ................................................................................................. 429
Una aproximacin al anlisis de la conceptualizacin de la seguridad y defensa
nacional entre el Per y Chile
John E. Griffiths Spielman ..................................................................................... 445
1883-1929: Una mirada crtica a la actuacin de Chile en los aos de postguerra
Alejandro Pablo Iturra Gamarra ........................................................................... 467
Incidencia de los factores de disuasin en las relaciones, las medidas de confianza
mutua, y los avances en las relaciones militares entre Chile y Per
Juan Mac-Lean Vergara ......................................................................................... 473
Los acuerdos del Pacfico Sur y el lmite martimo entre Chile y Per
Francisca Mller .................................................................................................... 491
Estado de la relaciones econmicas y cmo avanzar en ellas. El caso de Per
Enrique Ceppi di Lecco ......................................................................................... 503
La movilizacin de 1920
Roberto Arancibia Clavel ...................................................................................... 519
Encuentros y desencuentros en las relaciones chileno-peruanas durante
el siglo XX y XXI
Ricardo Kompatzki Contreras ................................................................................ 541
La migracin en la agenda chileno-peruana. Un camino por construir
Carolina Stefoni ..................................................................................................... 551
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A modo de prembulo
A modo de prembulo
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A modo de prembulo
ARGENTINA
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Naci en Valparaso en 1950. Profesor Titular de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires; profesor de la Universidad de
Buenos Aires y Coordinador del rea de Relaciones Internacionales de la Maestra en Integracin Econmica-Mercosur de la misma Universidad. Profesor Visitante de las Universidades de So Paulo y Brasilia.
19
gentina, con la cual se comparte una de las tres fronteras ms extensas del mundo
y que desde la gestin de los gobiernos de Aylwin, Frei Ruiz-Tagle y Lagos fueron
resueltos todos los problemas limtrofes que condicionaron durante siglo y medio
la profundizacin de las relaciones bilaterales.
El impacto de estos problemas, que en momentos tanto del siglo XIX como del
XX pudieron haber conducido a conflictos militares, generaron a ambos lados de
la frontera sentimientos encontrados hacia el vecino percepciones distorsionadas
y negativas (como el expansionismo), los que en buena medida tambin fueron
alimentados por la cultura nacionalista, las interpretaciones de los historiadores,
los textos de geografa y la formacin educativa y militar.
La atencin prioritaria puesta sobre los vecinos por la presidente electa pone de
manifiesto tambin la percepcin de que las cosas en este mbito no se hicieron del
todo bien o, al menos, que comparado con el conjunto de las relaciones internacionales chilenas, las bilaterales limtrofes manifiestan importantes dficits a pesar de haberse resuelto los problemas limtrofes con Argentina, las diferencias pendientes del Tratado de Lima de 1929 e impulsado y concretizado acuerdos de
complementacin econmica y de libre comercio con los tres vecinos, los que han
quedado de manifiesto en las tensiones y conflictos poltico-diplomticos de distinto origen que han jalonado estas relaciones en los aos recientes.
No est dems recalcar que el pasado y presente de las relaciones chileno-peruanas y chileno-bolivianas es difcil y complejo, an cuando las lecturas desde esos
pases y las perspectivas futuras de las relaciones con Chile tienen matices bastante
diferentes. A mi modo de ver, el cambio de la naturaleza de esas relaciones pasa no
slo por una reformulacin de las mismas a nivel bilateral, sino tambin por la
influencia de actores regionales clave, como Brasil y Argentina, hacia donde deberan dirigirse esfuerzos en el mismo sentido; modificando sustancialmente en trminos de calidad, concertacin y cooperacin poltica internacional la situacin actual de esos vnculos bilaterales y en el contexto de un nuevo y aggiornado ABC.
Las relaciones bilaterales limtrofes a la luz de la tendencia que ha venido
prevaleciendo en Per de someter las mismas a espordicos pero constantes puntos
de tensin, cuestin que se agrava por la reciente delimitacin martima que de
manera unilateral decret el Congreso peruano, mientras las inversiones chilenas
comienzan a recibir crecientes crticas y limitaciones1; el escenario que abre la presidencia de Evo Morales frente a la cual es posible que nos encontremos con nuevas
demandas por la reivindicacin martima, asociadas a condicionamientos y
renegociaciones sobre el mercado gasfero de nuestros otros vecinos que igualmente nos afectarn, que se agregan a las discusiones sobre la privatizacin de los
puertos utilizados por ese pas en el litoral chileno y el tema de las aguas del Silala;
y las relaciones ambivalentes con un presidente argentino que a su discurso ms
1
Los dos candidatos presidenciales peruanos que encabezan las encuestas han sealado que
restringirn las inversiones chilenas en reas consideradas estratgicas, como los puertos.
Segn estimaciones, las inversiones chilenas en Per rondan los cuatro mil millones de dlares
(cfr. Lourdes Flores: En mi Gobierno no habr inversiones chilenas en puertos peruanos,
El Mercurio online, Emol, mircoles 18 de enero de 2006, y http://www.mundohispanico.com/
paises/content/gen/ap/America_Latina/AMS_POL_PERU_CHILE_HUMALA.html; 18 de
enero de 2006).
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no tienen hoy la dimensin del pasado, ellos siguen estando polticamente presentes; vnculos que no estn influidos por el peso de una agenda poltica negativa ni
por problemas limtrofes de una frontera comn que no tienen. Asimismo y por
diferentes razones polticas, econmicas, migratorias, etc. Argentina tiene una
significativa influencia poltica sobre Bolivia y que se ha manifestado en ocasin de
los problemas polticos internos bolivianos ocurridos en los ltimos aos. A pesar
de ser limtrofes, Argentina no carga con el peso de una historia negativa en sus
relaciones con Bolivia.
Un resultado positivo para Chile en estas reas de la agenda chilena con Argentina requiere de un acertado diagnstico sobre las relaciones bilaterales y la
profundizacin de los progresos conseguidos en el perodo 1990-2005. Para este
ejercicio es necesaria la identificacin de las dificultades que encuentran al presente
dichas relaciones y que surgen, en buena medida, de las percepciones argentinas
sobre Chile y vice-versa. Algunas de stas tienen su base en antecedentes histricos
y otras son resultado de la propia dinmica de las relaciones internacionales chilenas durante el perodo de las administraciones de la Concertacin. Como seala
Pablo Lacoste en libro reciente, la Argentina y Chile mantienen actualmente buenas
relaciones diplomticas y comerciales. Sin embargo cada uno percibe al vecino como
expansionista, agresivo y oportunista. El pas propio es la vctima ingenua; el
otro, el astuto victimario. Estas imgenes mantienen latente el conflicto entre
ambas naciones por vastos territorios de enorme inters econmico y estratgico5.
Coincide este autor con otros tal el caso de Carlos Escud en que estas visiones
xenfobas y chauvinistas se fundan en afirmaciones inexactas de las historiografas
argentina y chilena respecto de la historia de las fronteras, es decir, de los lmites
internacionales y de la soberana. Sin embargo, ms all de que esta interpretacin
tiene fuertes elementos de consistencia, tal vez no alcanzan a explicar en toda su
dimensin la problemtica de la rivalidad y competencia que an persiste, cuando
los problemas limtrofes han sido resueltos en condiciones aceptadas por ambos
pases y se ha avanzado como nunca en la historia en temas de cooperacin en
Seguridad y Defensa.
Dado que el objetivo de este documento es centrarse en la percepcin de la
Argentina sobre Chile con el fin de argumentar modificaciones en el mbito de la
poltica exterior y no al revs o de ambas, nos aplicaremos al mismo, sin que ello
implique el no reconocimiento a causas y responsabilidades compartidas por las
sociedades polticas de los dos pases.
El primer elemento a considerar es la persistencia de sentimientos anti-chilenos
en diferentes sectores de la sociedad argentina, a pesar de que ella fue muy solidaria
con el exilio (poltico y laboral) chileno y que entre 1974 y 1990 ms de 300 mil
chilenos se radicaron en ese pas, cifra que hoy ronda por la mitad. La Argentina ha
sido un pas ciertamente generoso con los inmigrantes y culturalmente el ms cosmopolita de Amrica Latina. No obstante y paradojalmente distintos sectores
sociales, polticos, culturales y periodsticos son an predominantemente no favorables a una profundizacin de los vnculos de su pas con Chile. An as, es difcil
5
Pablo Lacoste (2003), La imagen del otro en las relaciones de la Argentina y Chile (15342000), Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, en co-edicin con el Instituto de Estudios
Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile.
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sealar con exactitud que algn nmero de chilenos residentes en ese pas hayan
sido discriminados por su nacionalidad.
A partir de una encuesta de opinin que sostena parte de las argumentaciones
de un informe confidencial sobre poltica exterior, encargado a inicios del gobierno
del presidente Menem por el Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina6,
se sealaba entonces que si bien la poltica exterior es una de las reas de gestin
del gobierno que menos atencin captaba en la gente, las actitudes hacia la poltica
exterior tenan un componente ideolgico muy importante. Chile es un pas que
genera sentimientos encontrados. Para algunas personas es poco confiable, piensan
que busca sacar partido constantemente, para otros es un pas ms de Latinoamrica
con el que deberamos estrechar vnculos pues comparte nuestra realidad ().
La integracin latinoamericana NO es un tema que genere conflictos. El 82% de
la poblacin est de acuerdo con que Argentina integre con sus vecinos un
Mercosur. De los pases de la regin con los que los argentinos prefieren estrechar vnculos, Brasil es quien ocupaba el primer lugar de las preferencias, en tanto
Chile era el pas con que el mayor porcentaje de la poblacin NO LE GUSTARA que
Argentina profundizara sus vnculos7.
Si bien ha transcurrido ms de una dcada desde aquella evaluacin, hay una
generacin, que hoy ronda los cincuenta aos de edad, que est formada en las
hiptesis de conflicto con Chile. Si bien esa visin est abandonada y sepultada por
la dirigencia poltica gobernante en Argentina, esa generacin es hoy significativa,
por cuanto su porcin etrea le hace estar presente en todos los mbitos de relevancia social, econmica, poltica y cultural del pas.
Consultas recientes realizadas con personas que representan a esos sectores y
actores sociales8 sealan que estas percepciones son an dominantes, a pesar de los
enormes y reconocidos progresos que ha alcanzado la relacin bilateral estos
ltimos 15 aos, como la solucin de todos los diferendos limtrofes, la eliminacin de las hiptesis de conflicto y la significativa profundizacin positiva de todos los vnculos bilaterales. Las razones de este sentimiento tienen motivos diversos, pero, entre ellos, est la percepcin de Chile como un pas que juega al equilibrio de poder en las relaciones entre Argentina y Brasil; que no busca una integracin como el pasado ABC y que su objetivo apunta a crear diferencias en esa
relacin bilateral, acercndose Chile hacia uno u otro segn la agenda y sus intereses. Domina la impresin de que Chile no quiere la integracin ni su insercin en el
Mercosur, temas que para la sociedad argentina son relevantes.
Ms all del discurso y praxis chileno acerca de su alianza estratgica con
Argentina se descree de ella y se considera que la agenda chilena se concentra slo
en cuestiones econmicas y comerciales, pero no en una agenda poltica que se
traduzca en una agenda poltica bilateral ms amplia, vis--vis el sistema regional y
el multilateral. Existe la percepcin de que Chile est ms cerca de Estados Unidos,
6
7
8
La encuesta, efectuada por Mora y Araujo, Noguera y asociados, estaba incluida en el Informe sobre Poltica Exterior Argentina, presentado al ministro de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto de la Repblica Argentina en febrero de 1992.
Extractado de la Sntesis del Informe.
Para el caso, el autor efectu consultas a personalidades reconocidas, en los mbitos acadmico, poltico, diplomtico, periodstico y de sectores sociales y culturales.
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as como en el pasado lo estuvo del Brasil, que de los intereses argentinos (poca
convergencia poltica dentro el Mercosur; diferencias respecto del regionalismo
hemisfrico; el tema de la representacin sudamericana en el Consejo de Seguridad
de la ONU, con Chile dando su apoyo a Brasil y desechando la tesis argentina de la
rotacin, etc.).
Por ltimo, que hay una creciente soberbia, surgida como consecuencia de los
logros en el crecimiento econmico, que se expresa tambin en el trato que se le
confiere a los argentinos en sus desplazamientos a Chile o a travs de su territorio.
Particularmente se toma en cuenta un supuesto escaso inters de las autoridades
chilenas por mejorar los servicios de migraciones, aduanas, agrcola-ganadero, que
hacen lento y odioso el trnsito por el nico corredor terrestre que une las regiones
demogrficas y econmicas ms importantes de ambos pases: el sistema Cristo
Redentor. No se comprende por qu el mismo trmite demora entre cinco y siete
veces ms del lado chileno de la frontera que del lado argentino9. Al mismo tiempo,
que las autoridades chilenas incorporan normativas que generan problemas al transporte de cargas y no contribuyen a facilitar la fluidez del mismo10, cuando el comercio chileno con los pases del Mercosur, que representa un quinto del total, tiene
como casi excluyente ruta terrestre el paso por Los Libertadores. Este mismo
tipo de reclamos se escucha tambin en la zona del estrecho de Magallanes, en la
comunicacin entre las provincias argentinas de Santa Cruz y Tierra del Fuego. Los
fueguinos optan por la va area para evitar las dificultades, pero ello al tiempo
que encarece mucho el cruce- queda restringido a quienes tienen los recursos para
pagar su costo.
He aqu una apretada sntesis de las percepciones dominantes en la sociedad
argentina actual sobre Chile y las relaciones bilaterales. Es evidente que un esfuerzo
por modificar positivamente preconceptos y percepciones negativas no es una tarea
fcil ni de frutos en el corto plazo; para ello se requiere fomentar una imagen con
acciones concretas y proyectadas en el tiempo. Pero esto sera imposible sin que
mediaran cambios en el mismo sentido a travs de mensajes de las fuentes que
proveen imgenes, como el gobierno, la prensa, la cultura y la educacin, razn que
nos lleva a encontrar el origen de esas distorsiones y preconceptos11.
9
10
11
Para darse una idea, el trmite habitual, para el mismo nmero de vehculos de transporte de
pasajeros, por ejemplo de una fila de cuatro, suele demorar entre media y una hora del lado
argentino y entre dos y media y tres horas en el lado chileno. Por otra parte, a pesar de las
declaraciones oficiales de ambos gobiernos y las manifestaciones de voluntad para hacer ms
expedita esa importante va de transporte, los ciudadanos de ambos pases son rehenes de las
prcticas y conflictos que se dan entre las agencias y organismos de los dos pases. El trnsito
por sistema Cristo Redentor, con toda la tecnologa incorporada, demora en el lado chileno
hoy ms que hace treinta aos.
De manera espordica la Ruta Panamericana, que cruza dicho corredor, es cortada por las
reclamaciones de transportistas de carga argentinos en contra de autoridades aduaneras chilenas. La ms reciente de stas ocurri el viernes 6 de enero del corriente ao, cuando camioneros a los que les fue impedido el ingreso a Chile con acoplados que tuvieran patentes
distintas a las del camin de arrastre, retornaron a Argentina y procedieron a cortar la ruta.
El transporte, incluyendo el turstico que deba dirigirse a las playas chilenas, slo recuper
su normalidad al da siguiente, cuando Aduanas de Chile levant temporalmente la medida.
Vale la pena destacar que algunos esfuerzos, desde el lado argentino, se han realizado en los
ltimos aos; cfr. Di Tella, Torcuato S. (comp.), (1997), Argentina-Chile. Desarrollos parale24
12
13
los?, Buenos Aires, ISEN/Nuevohacer, y Lacoste, Pablo (comp.) et al. (2005), Argentina-Chile y
sus vecinos (1810-2000), Mendoza, Editorial Caviar Bleu/Universidad Arturo Prat.
El cientista poltico argentino Carlos Escud investig ampliamente el tema, que desarroll en
diversas obras, entre ellas: Patologa del nacionalismo: el caso argentino, Buenos Aires, Editorial
Tesis/Instituto Di Tella, 1987; Nacionalismo territorial argentino, en Rubn Perina y Roberto
Russell (comps.), Argentina en el mundo 1973-1987, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988; Argentine Territorial Nationalism, en Journal of Latin American Studies, mayo
1988; El fracaso del proyecto argentino: educacin e ideologa, Buenos Aires, Editorial Tesis/
Instituto Di Tella, 1990; Realismo Perifrico, Buenos Aires, Editorial Planeta, 1992, etc.
Carlos Escud, Realismo Perifrico, op. cit., p. 182.
25
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del Sur. Segn algunos, Chile ha optado por una estrategia de insercin independiente, fundamentada en sus esfuerzos de apertura econmica y de bsqueda de
acuerdos de libre comercio extra-regionales. Pero, en los aos recientes puede
advertirse que la visin se ha venido haciendo ms equilibrada, tal vez a la luz de
las propias dificultades surgidas en el contexto sub-regional. Como ha sealado el
ex Canciller y actual Secretario General de la OEA, Jos Miguel Insulza, lo ms
probable es que la bsqueda, o la quimera de forjar alianzas estratgicas slidas y
permanentes en otras regiones a expensas de la insercin en la propia, est condenada al fracaso, porque por definicin, toda integracin efectiva es regional y condicionada geogrficamente17. ste es, consideramos, el camino necesario, a pesar de
lo que las realidades imaginadas pretendan presentarnos como verdades. En ese sentido, cuestiones como la compatibilidad entre las agendas de ALCA y Mercosur, tal
como lo ha sealado la Presidente electa18 requerirn de esfuerzos adicionales por
hacer ver compatibilidad donde otros gobiernos ven lo contrario.
18
Cfr. Jos Miguel Insulza, Es posible una visin renovadora para orientar el futuro de
Amrica Latina?, en Estudios Internacionales, Santiago, Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Ao XXXVI, enero-marzo 2003, N 140, pp. 55-65.
Cfr. Clarn.com, Elecciones en Chile: la presidente electa de Chile Michelle Bachelet con la
prensa extranjera: Las agendas del Mercosur y del ALCA no son incompatibles, Buenos
Aires, 17 de enero de 2006.
27
tivo que seale y fortalezca los temas y puntos de convergencia, tanto a nivel de la
poltica multilateral como de la regional.
Por ltimo, fortalecer la percepcin de que Chile es y ser un pas polticamente
latinoamericano y comprometido con el destino y las agendas sudamericanas que
no interfieran con sus objetivos de polticas pblicas ms generales. Hay que eliminar la idea, en los socios y vecinos sudamericanos en especial del Mercosur de
que Chile no tiene inters en acercarse a ellos polticamente.
Es paradjico que aquello que los sectores de opinin informada le cuestionan,
tanto en Argentina como en Brasil, sea su excluyente preocupacin sobre los temas
comerciales. Llama la atencin el hecho que el cuestionamiento que se hace a Chile
es justamente su condicin de asociado para no comprometerse con el arancel
externo comn, cuestin que justamente toca al tema comercial. Sin embargo,
Chile ha reiterado su inters en que el Mercosur avance en temas polticos e
institucionales, expresando su compromiso en este sentido. Esta paradoja seala
que la posicin de Chile es lgicamente coincidente con esa visin crtica que otras
sociedades nacionales tienen sobre el Mercosur, lo que debera contribuir a acercar
posiciones para avanzar en los temas polticos y de cooperacin; sin embargo, lo
que sucede es lo inverso.
Contribuira a este objetivo establecer una unidad operacional, a nivel de rea u
oficina, que se ocupara de Mercosur, pero que no se confunda con lo que constituye especficamente la representacin ante ALADI ni temticamente con cuestiones
arancelarias y comerciales; que fuera adscripta a la embajada en Buenos Aires. Su
preocupacin sustancial debera ser el seguimiento y acompaamiento de las polticas exteriores de los pases miembros en sus relaciones con el bloque y las relaciones internacionales del Mercosur en su conjunto, que van mucho ms all de lo
que los pases en especfico hacen en sus relaciones bilaterales y multilaterales. Esto
podra ser visto como un compromiso de trabajar unitariamente con el bloque, al
tiempo que contribuira con un acercamiento permanente que tuviera una visin
de conjunto sobre esas relaciones internacionales.
Las caractersticas sui generis del federalismo argentino indican que el Embajador chileno no debe ser Embajador en Buenos Aires, sino en todo el pas, lo que
se debe acompaar de una ms relevante insercin de los Consulados (en particular los Generales) en la vida de sus respectivas jurisdicciones. Es sorprendente al
respecto que en muchas de stas la poblacin argentina desconoce que haya una
representacin consular. Las iniciativas en este sentido deberan comprender la presencia e impulso de actividades de promocin e informacin, con un involucramiento
relevante en la vida socio-econmica, cultural y cientfica de las jurisdicciones. Se
debe comprender que la sociedad argentina es ms diversa y socialmente ms flexible, por lo cual la actuacin diplomtica no necesariamente debe reflejar el comportamiento socio-cultural al que se es habitual dentro de la sociedad chilena. Debera entonces impulsarse una gran cooperacin que involucre a sectores influyentes de la sociedad argentina que se caracterizan por su nivel de informacin, formacin profesional y actuacin en organizaciones e instituciones, porque ellos inciden
en la poltica gubernamental e influyen sobre la opinin pblica y ambas sobre el
mundo poltico general.
Hay que promover un mayor conocimiento sobre Chile, su poltica exterior, su
29
cultura y su compromiso con la integracin sudamericana; con programas de cooperacin e intercambios culturales, cientficos y tecnolgicos; invitacin para visitas de estudiantes (a distintos niveles) y de acadmicos. En este sentido vale la
pena revisar lo que ha sido la experiencia brasileo-argentina, donde a partir de los
acuerdos Sarney-Alfonsn, que fueron el inicio de lo que hoy es el Mercosur, se
pudo revertir una historia de recelos, desconfianzas e, incluso de desinters mutuo20. Asimismo, impulsar actividades comunes en reas como periodismo, arte y
cultura, empresas y comercio, ms all de las zonas tradicionales de Buenos Aires y
Mendoza, y hacia el exterior.
El buen desempeo de la poltica exterior y de las relaciones internacionales de
Chile en otros escenarios geogrficos, reflejado en una agenda que presenta los
xitos del comercio exterior y que ponen al pas en condiciones de asociacin
comercial con las principales y ms dinmicas economas del mundo como su mayor performance resultarn empaados en un escenario subregional en el cual el
pas se encuentre relativamente aislado.
Si Chile quiere construir esa relacin con Argentina ser a todas luces contraproducente desconsiderar al Mercosur o intentar competir por el liderazgo regional con Brasil o jugar al balance de poder entre ambos; temas que para la Argentina son muy importantes. En el primer caso, no es necesario replantearse la poltica comercial de apertura para acercarse a un arancel externo comn cada vez ms
distanciado, porque ello excede largamente el contexto de las relaciones bilaterales
o subregionales, ya que implica la revisin del modelo de desarrollo econmico e
insercin internacional, sino construir y avanzar en los aspectos polticos e
institucionales de un compromiso chileno con el bloque; en los temas de la cooperacin cientfico-tecnolgica, cultural y educativa y en las posibilidades de una an
no imaginada agenda econmica que va ms all de las cuestiones comerciales y
arancelarias. En el segundo caso, porque no hay poltica exterior regional viable
que no se asiente sobre las realidades objetivas del poder y las capabilities que
hacen del Brasil un gigante en ascenso dentro de la pirmide del poder mundial, con
capacidades autnomas incomparables con el resto de pases sudamericanos, cuestin que para la Argentina es tema de especial inters.
El problema que presenta el relacionamiento ms estrecho de Chile con el
Mercosur es su creciente multilateralismo comercial, su modelo de regionalismo
20
Una importante literatura reciente, sobre la base de estudios y trabajos empricos, ha puesto
de manifiesto este relevante progreso. La sntesis es que las sociedades de Argentina y Brasil
nunca estuvieron tan cercanas como a partir del perodo que se abri en 1986. Para sealar
algunas obras: Amado Cervo y Wolgang Dopcke (comps.), (1994), Relaes Internacionais
do Pases Americanos. Vertentes da Histria, Brasilia, Linha Grfica Editoria; Amado Luiz
Cervo y Mario Rapoport, (orgs.) (1998), Histria do Cone Sul, Rio de Janeiro, Editora
Revan y Braslia, Editora da Universidade de Brasilia; Samuel Pinheiro Guimaraes (2000),
Argentina: Vises Brasileiras, Braslia, Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais; Amado
Cervo y Mario Rapoport (eds.) (2001), El Cono Sur. Una historia comn, Buenos Aires,
Fondo de Cultura Econmica; Alejandro Frigerio y Gustavo Lins Ribeiro (organizadores)
(2002), Argentinos e brasileiros. Encontros, imagens e esteretipos, Petrpolis (R.J.), Editora
Vozes; Ral Bernal-Meza (2005), Amrica Latina en el mundo. El pensamiento latinoamericano y la teora de relaciones internacionales, Buenos Aires, Nuevohacer/Grupo Editor Latinoamericano.
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32
Jos A. Morand*
Aproximaciones y perspectivas
La estructura del sistema internacional como asimismo las grandes tendencias de la
poltica mundial, han tenido importantes repercusiones en la poltica exterior de
Argentina y Chile en las ltimas dcadas. En efecto, tanto la Guerra Fra y su desenlace como la globalizacin creciente de la economa y sociedad mundial representan contextos histricos de gran dinamismo, cuyos escenarios cambiantes inducen al diseo e implementacin de renovadas estrategias de insercin internacional
de ambos pases. En virtud de estas condicionantes sistmicas, una constante de las
orientaciones externas de los dos estados sudamericanos ha sido la bsqueda permanente de espacios crecientes de autonoma nacional a travs de estrategias econmicas y socio-polticas que apuntan al crecimiento y desarrollo de sus respectivas sociedades.
Por otra parte, la convergencia en los planos econmicos economas de mercado y necesidad de integracin y polticos en torno a las democracias liberales a
partir de fines de los ochenta, generaron las condiciones necesarias para una
interaccin bilateral creciente y una insercin internacional funcional y congruente
con las tendencias prevalecientes en la poltica mundial y hemisfrica. De esta forma es posible identificar ms de treinta compromisos internacionales entre ambas
naciones a partir de los aos noventa. Estos se refieren a convenios de cooperacin,
acuerdos, protocolos y tratados bilaterales en diferentes materias como turismo,
educacin, trnsito de personas y vehculos en puestos fronterizos, proteccin del
medio ambiente antrtico, cooperacin policial, promocin y proteccin recproca
de inversiones, cooperacin cientfica y tecnolgica, coproduccin cinematogrfica, integracin y complementacin minera, coproduccin de unidades navales, intercambio energtico, cooperacin en salud, etc.
Entre los acuerdos ms importantes en la relacin bilateral destaca el Acuerdo
de Complementacin Econmica de 1991 con sus respectivos Protocolos sobre sanidad vegetal, interconexin gasfera, interconexin elctrica, cooperacin minera
y transporte terrestre, martimo y areo. Este Acuerdo de Complementacin Econmica ha Estado muy presente en las relaciones bilaterales entre los dos pases y
constituye en la actualidad el eje de articulacin integradora entre ambas econo*
Cientista poltico, Master of Arts, University of Denver. Director del Instituto de Estudios
Internacionales, Universidad de Chile. Este artculo forma parte del proyecto Fondecyt 1050627.
Ha publicado, entre otros libros, Globalizacin y visiones religiosas, junto a Claude Pomerleau.
33
Jos A. Morand
mas. Es a partir de estas materias de la agenda bilateral que se presentan los conflictos y las oportunidades de integracin econmica entre Argentina y Chile. Otra
expresin indita de cooperacin bilateral son las Medidas de Confianza Mutua en
el campo de la defensa. Estas incluyen ejercicios combinados de las Fuerzas Armadas, intercambio de personal militar, cooperacin cientfico-tcnica y ms recientemente el desarrollo de metodologas estandarizadas comunes, bajo el diseo de
CEPAL, para medir y transparentar los gastos de defensa. Por ltimo y tambin en
el mbito de la vinculacin y cooperacin militar, cabe sealar la participacin
conjunta de destacamentos militares en Misiones de Paz de las Naciones Unidas,
como en Chipre y Hait.
Los avances y logros anteriores que ocurren en la relacin bilateral entre Argentina y Chile se explican en el contexto de las grandes transformaciones del sistema
internacional y su impacto en nuestros pases. As, el ao 1989 marca un punto de
partida sugerente en esta lnea de transformaciones polticas y econmicas, de momento en que cae el Muro de Berln y se inicia la desintegracin de los gobiernos
comunistas de Europa Oriental y posteriormente de la ex Unin Sovitica. Del
mismo modo, el rgimen financiero internacional y las economas desarrolladas
dictaminan durante el ltimo ao de la dcada de los ochenta, el plan estratgico
conocido como Consenso de Washington1.
A travs de este instrumento se establecen los lineamientos generales y polticas
macroeconmicas especficas para orientar a los organismos econmicos internacionales como el Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo y a las cuales deben ceirse los pases en vas de desarrollo,
en particular, las economas latinoamericanas que a la fecha se debatan para salir
de la crisis de endeudamiento externo. A nivel de los procesos polticos de Argentina y Chile, el ao 1989 coincide con el advenimiento de la administracin del
Presidente Menem con sus reformas econmicas neoliberales y su opcin internacional de alineamiento estricto con los Estados Unidos y los pases occidentales.
Por su parte, Chile, durante ese mismo ao, junto con reafirmar su modelo econmico de liberalizacin y apertura a la economa mundial, inicia una transicin
poltica hacia la democracia, despus de la derrota electoral del rgimen militar en
el Plebiscito de octubre de 1988.
No obstante las coincidencias y prioridades estratgicas aludidas a partir de ese
perodo, existen diferencias entre las polticas exteriores de Chile y Argentina y en
su proyeccin internacional, determinadas tanto por los condicionamientos y el
impacto de variables estructurales del sistema internacional como por la influencia
de factores domsticos que dicen relacin con caractersticas institucionales, rasgos
culturales e idiosincrticos de sus sociedades y liderazgo poltico. La comparacin
y contextualizacin de las formas y estilos de poltica exterior de ambos Estados,
ms las continuidades y cambios de sus estrategias de insercin internacional, desde fines del siglo XX hasta el presente, constituyen entonces, los objetivos centrales
de este ensayo.
1
A partir de lo anterior y en consideracin a las tendencias ideolgicas prevalecientes en la poltica mundial desde fines del siglo XX cuyos valores ms sobresalientes apuntan a promover la democracia y el libre mercado, es posible afirmar, a
modo de hiptesis de trabajo que desde fines de los ochenta hasta el presente, la
insercin internacional de Chile responde a una estrategia estable con una lgica
primariamente de mercado y sustentada con polticas de Estado afines. En cambio, la insercin internacional de Argentina de la poca a la actualidad corresponde a una estrategia de alcance funcional a una lgica de Estado y con polticas de
mercado ajustables a los vaivenes internacionales y a las demandas y presiones
polticas de sus instituciones domsticas y actores de la sociedad civil.
Los fundamentos conceptuales que sustentan ambas estrategias de insercin internacional las encontramos parcialmente en algunas perspectivas que aportan las
Relaciones Internacionales y la Economa Poltica al anlisis de Poltica Exterior.
En efecto, tanto la visin realista como de la sociedad global e interdependencia
compleja entregan antecedentes acerca de conductas estatales en contextos internacionales estables y cambiantes.
En el realismo contemporneo, la visin estatista de la poltica exterior de Stephen
D. Krasner ofrece una perspectiva renovada y sugerente acerca del papel del Estado
en el escenario transnacional de la poltica mundial2. Es el Estado quien asigna
valores en la sociedad y, por consiguiente, sus objetivos van en beneficio de la
comunidad o el inters general de la nacin. En el trayecto del Estado por alcanzar
sus objetivos o inters nacional (materiales generales o ideolgicos), los Estados
pueden encontrar resistencia interna y externa. En consecuencia, los decidores principales y que tienen la responsabilidad de llevar adelante los propsitos superiores
del Estado, debern sobreponerse a ambas resistencias a partir de mecanismos de
control e influencia que puedan ejercer tanto en el mbito interno como internacional. Para el anlisis mismo de la poltica exterior de un Estado, la perspectiva realista de Krasner propone identificar los objetivos de los decidores principales y su
capacidad de lograr dichos propsitos. En su aplicacin a las relaciones transnacionales de hoy, la versin estatista e institucional de Krasner apunta a considerar tambin como unidades de anlisis a las estructuras institucionales del Estado.
De esta forma, al concebirse a ste tambin como un grupo de relaciones institucionalizadas, se transforma en el actor internacional ms fuerte y poderoso, de
momento en que los dems actores de la sociedad internacional estn supeditados
a la misma estructura estatal. En el mbito de las polticas exteriores de Argentina
y Chile, no obstante las transformaciones internacionales y los cambios estratgicos domsticos que se aprecian a fines de los ochenta, existen ciertas continuidades
en el rol estatal y que son posibles de identificar en la conducta exterior de ambos
pases. As, en el mbito regional y particularmente en el Cono Sur, encontramos
manifestaciones de poltica exterior que descansan en premisas realistas, como la
accin racional detrs de la lgica del inters nacional. De esta forma, junto con
apelar continuamente a este objetivo estatal, ambos pases incorporan como pre2
Una discusin preliminar acerca de los aportes conceptuales de Krasner al papel renovado del
estado en la poltica exterior se aborda en Jos A. Morand, Notas y alcances sobre el
Estado-Nacin en la poltica mundial del presente: una reflexin desde las Relaciones Internacionales, en Estudios Internacionales, N 145, abril/junio de 2004, pgs. 61 a 65.
35
Jos A. Morand
ocupaciones manifiestas y latentes dentro de esta categora, el fomento de los factores de seguridad y capacidades de diferente naturaleza que apuntan a la supervivencia nacional y al desarrollo de liderazgos relativos y a equilibrios de poder
regionales.
Desde la perspectiva de la sociedad global e interdependencia compleja, la comprensin y explicacin de los cambios en el sistema internacional y de la conducta
de los actores estatales y no gubernamentales es ms amplia3. No slo es posible
desagregar al Estado como agente unitario y coherente en su accionar externo,
sino que tambin pone en evidencia la variada participacin e interaccin que
generan en los gobiernos y sociedad civil en general, los procesos polticos y econmicos del sistema internacional contemporneo. De esta manera, encontramos
entre otros motivaciones crecientes acerca de los temas de bienestar, modernizacin, derechos humanos y medio ambiente en las actuales agendas exteriores de
Chile y Argentina. Las preocupaciones y alcances de los problemas de la sociedad
global, sobrepasan las capacidades estatales para abordarlos eficazmente. Es ms,
las nuevas necesidades de la poblacin a nivel internacional y domstico la hacen
ms vulnerable e interdependiente, generando variadas redes de cooperacin entre
estados y actores de la sociedad civil internacional. En consecuencia, la mayor
sensibilidad de los modelos de la sociedad global e interdependencia compleja por
las polticas comerciales, monetarias, inmigracin, salud, medio ambiente, etc., los
convierten en marcos de anlisis apropiados en la descripcin y explicacin de las
agendas multilaterales y bilaterales de los gobiernos chileno y argentino.
En el campo de la Economa Poltica las perspectivas del nacionalismo econmico y liberal tambin aportan a la relacin en el comportamiento del Estado y
mercado en poltica exterior, en especial para identificar y explicar los rasgos y
fundamentos de los intentos autonmicos de la insercin internacional de ambos
pases, va estrategias de crecimiento y desarrollo econmico durante extensos perodos del siglo XX hasta el presente. En forma resumida, los planteamientos del
nacionalismo econmico asumen y defienden la primaca de la poltica sobre la
economa. Bsicamente, su planteamiento central es que las actividades econmicas estn y deberan estar subordinadas al objetivo de construccin del Estado, en
tanto que el mercado debera estar subordinado a los propsitos de los intereses
del Estado. La perspectiva liberal, en cambio, asume que la poltica y la economa
existen autnomamente y que el mercado, en el inters de la eficiencia, crecimiento
y decisin de los consumidores, debe estar libre de la interferencia poltica4. Si
atendemos a las tendencias histricas y ms recientes de Argentina y Chile en trminos de su insercin internacional, los aportes conceptuales que entregan estas
3
Holsti desarrolla a nivel sistmico de las relaciones internacionales y como variantes del
realismo poltico en la explicacin de la poltica exterior de los estados, los modelos de la
Sociedad Global y de la Interdependencia Compleja. Vase Ole R. Holsti, Models of Internacional Relations and Foreign Policy, en G. John Ikenberry, American Foreign Policy:
Theoretical Essays, New York, N.Y., Harper CollinsCollege Publishers, 2nd Edition, 1996,
pgs. 72 a 74.
Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton, New Jersey,
Princeton University Press, 1987; pgs. 26 a 34. Ver tambin Barry Clark, Political Economy:
A Comparative Approach, Westport, Connecticut, Praeger Publishers, 1991.
36
visiones de la Economa Poltica son tiles en la compresin de las lgicas prevalecientes en sus propuestas de desarrollo y alcances internacionales de las mismas.
Desde un punto de vista ms analtico y siguiendo algunas categoras clsicas, la
proyeccin internacional de Chile y Argentina en el perodo propuesto se abordar a
travs de una categorizacin simple de niveles de anlisis en poltica exterior, focalizada
en los mbitos del liderazgo individual, del Estado y del sistema internacional5. En
general, la categora individual apunta a resaltar la importancia analtica de la idiosincrasia y personalidad del lder que toma las decisiones en poltica exterior, en el
marco de una cultura poltica. En lo que respecta al Estado, esta categora resalta el
papel desempeado por las instituciones polticas domsticas y organizaciones de la
sociedad civil en la formulacin de la poltica exterior. Por ltimo, el nivel sistmico
de anlisis se refiere a las macro-variables del sistema internacional, a saber la estructura del sistema global, valores y normas dominantes del sistema internacional (democracia y neoliberalismo econmico en la actualidad) que configuran los factores
determinantes de la poltica exterior, conflictos interestatales, y el papel de actores
internacionales gubernamentales y no gubernamentales que operan a travs de
mecanismos multilaterales y redes transnacionales.
En un intento por entender las dinmicas que configuran y dan significado a la
polticas exteriores de Chile y Argentina durante el perodo bajo estudio y atendiendo a los objetivos e hiptesis de trabajo planteados anteriormente, el presente
ensayo se centrar en los tres niveles de anlisis sugeridos ms arriba. Considerando la importancia que revisten tanto el sistema internacional como las instituciones
que operan desde el Estado en nuestro objeto de estudio, tambin no es menos
importante incorporar al anlisis elementos del nivel idiosincrsico y el papel que
desempean factores de liderazgo personal en los cambios de poltica exterior de
Argentina y Chile en dcadas recientes. En este mismo nivel, se considerar la naturaleza presidencial de los sistemas polticos de los dos pases y que sitan fundamentalmente al proceso de decisiones de poltica exterior en el Ejecutivo, principalmente en las figuras de los Presidentes de la Repblica y sus respectivos Ministros
de Relaciones Exteriores. De esta forma se podr evaluar tambin el potencial explicativo y capacidad comparativa que cada nivel de anlisis representa en los aspectos comunes y en las particularidades de insercin internacional de los casos
seleccionados en el estudio.
Ver Jeanne A. K. Hey y Frank O. Mora, The Theoretical Challenge to Latin American and
Caribbean Foreign Policy Studies (Introduction) en, Frank O. Mora y Jeanne A.K. Hey
(eds.), Latin American and Caribbean Foreign Policy, Lanham, MD: Rowman & Littlefield
Publishers, Inc., 2003; pgs. 5 a 6.
37
Jos A. Morand
Para una aproximacin de la poltica exterior de Chile a partir de los niveles de anlisis
sistmico, de estado y de liderazgo individual ver Jos A. Morand, Chile. The Invisible
Hand and Contemporary Foreign Policy, en Frank O. Mora y Jeanne A. K. Hey (eds.), Latin
American and Caribbean Foreign Policy, op. cit., pgs. 243-264. Ver tambin Jos Morand,
Poltica Exterior: Tras convertirnos en ciudadanos del mundo, Anuario de Chile 20032004, Santiago, Universidad de Chile, 2004, pgs. 26-32.
38
pectos de seguridad como de los alcances a escala global de su dimensin econmica, ha sido un factor determinante en los grados de autonoma y diversidad que
muestra hoy la poltica exterior de Chile. En efecto, a partir de las modificaciones
mundiales aludidas, la proyeccin exterior chilena ha sido posible sustentarla a
travs del diseo e implementacin de una poltica internacional ms amplia y
participativa en lo que respecta a su diversidad econmica y poltica. A modo de
ejemplo, basta con verificar la expansin del intercambio comercial de Chile a
varias regiones del mundo, facilitado por una poltica de apertura y acuerdos comerciales bilaterales y regionales con economas de diversos grados de desarrollo a
lo largo de la dcada de los noventa hasta la actualidad. Una muestra de esta
expansin y diversificacin comercial se puede apreciar en el grfico 1 a travs del
cual se indican los mercados ms gravitantes y atractivos del comercio chileno,
concentrndose fundamentalmente en Asia, la Unin Europea, Estados Unidos y
Amrica Latina.
Grfico 1
Exportaciones Chile 2004
China
11%
Resto de Asia
12%
Resto del Mundo
9%
Japn
13%
Otros
13%
UE
26%
EEUU
Resto de Asia
MCC
Comunidad Andina
5%
MCC (Mercado
1%
EEUU
16%
UE
Resto del Mundo
Caricom
Mercosur
7%
Comn Centroamericano)
Caricom
0%
Japn
Mercosur
China
Comunidad Andina
Jos A. Morand
Aldo C. Vacs, Argentina. Between Confrontation and Alignment, en: Frank O. Mora y
Jeanne A. K. Hey. (Editores), op. cit., pgs 288-308.
40
Jos A. Morand
Ramn Alberto Aranda, La poltica exterior argentina: De Menem a Kirchner, en Relaciones Internacionales, N 27, junio-noviembre 2004, pgs. 39-58. Vase tambin Anabella
Busso, Las relaciones argentino-americanas a finales del gobierno de Menem y en los inicios
de la gestin De la Ra, en Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de RosarioCERIR (ed.), La poltica exterior argentina 1998-2001. El cambio de gobierno: impacto o
irrelevancia?, Rosario, Argentina, Ediciones CERIR, 2001; pgs 17 a 91.
42
Grfico 2
Exportaciones Argentina 2004
Resto del Mundo
21%
Resto de Asia
6%
Japn
1%
China
9%
Otros
28%
Mercosur
22%
Comunidad Andina
6%
UE
21%
EEUU
Resto de Asia
MCC
MCC (Mercado
Comn Centroamericano)
1%
EEUU
13%
Caricom
0%
UE
Resto del Mundo
Caricom
China
Mercosur
Japn
Comunidad Andina
En el concierto regional, la insercin externa del gobierno de Kirchner ha privilegiado su acercamiento a Brasil y Venezuela en un afn de pragmatismo realista y
latinoamericanista con el fin de contrarrestar la influencia de Estados Unidos y
justificar la bsqueda de una apuesta poltica domstica y regional coincidente con
una lgica ms nacionalista y de estado.
Comparativamente, Argentina ms que duplica a Chile en territorio y poblacin. En superficie es de 2.779,221 a 736.902,9 kilmetros cuadrados, excluyendo el Territorio Chileno
43
Jos A. Morand
Tabla 1
Principales Indicadores Econmicos de Chile (1980-2005)
1980
1985
1990
1995
2000
2003
2004
PIB (%)
Indicadores
7,3
2,4
3,3
4,5
3,7
6,1
Inflacin (%)
31,2
26,4
27,3
8,2
4,5
1,1
2,4
3,7
2005 (p)
11207
20413
17319
21736
37177
41179
43283
44333
1321,1
5967
-95,4
4496,9
2323
10221
1139
19358
317
23288
-366
26473
-191
37981
273
46951
7023,1
-1055,5
3911,1
585,9
9165
1056
18301
1057
21817
1471
23528
2945
29542
8439
38375
8576
Los logros alcanzados por Chile en su crecimiento y desarrollo econmico tambin se integran hoy a los factores que contribuyen al prestigio internacional de la
diplomacia nacional. Asimismo, este factor se complementa con la exitosa transicin poltica y consolidacin de las instituciones y gobiernos democrticos en el
contexto de los parmetros reconocidos de estabilidad poltica y gobernabilidad de
la sociedad chilena.
Por otra parte, otro factor constante de la poltica exterior chilena ha sido la
tradicin legalista y la preferencia por la conservacin del status quo regional en
cuanto al respeto consistente y permanente de los tratados internacionales y el
apego al derecho internacional y defensa estricta de los principios soberanos de no
intervencin y autodeterminacin de los pueblos.
Por ltimo, la especializacin y profesionalizacin creciente de las organizaciones burocrticas e instituciones estatales en el rea internacional como fruto de
las demandas de internacionalizacin de la economa poltica domstica y de la
sociedad civil chilena reafirman la capacidad tradicional del estado de Chile en
cuanto a su desarrollo institucional, estabilidad poltica y legitimidad internacional.
En consecuencia, para un anlisis y evaluacin de la proyeccin internacional actual
de Chile, la perspectiva estatista e institucional de Krasner puede ser muy relevante
en cuanto a poner de relieve la trascendencia que tiene para la insercin exterior de
un pas como Chile, el peso y la funcin de sus instituciones en las polticas pblicas.
Por el contrario, el caso de Argentina corresponde en general a un actor con
rasgos de potencia regional en el mbito sudamericano y que se sustenta en capacidades y recursos de poder de variada ndole habiendo hecho uso de estos instrumentos a lo largo de su historia en la proyeccin regional y mundial. De esta forma,
adems de sus recursos naturales y desarrollo industrial, sus tradicionales polticas
de produccin y suministro de alimentos y de inmigracin a fines del siglo XIX
hasta avanzado el siglo XX fueron funcionales al posicionamiento internacional de
Argentina, en particular con los pases de Europa.
No obstante, su insercin internacional ha sido variable y cambiante debido a la
falta de continuidad y sustentabilidad de las polticas exteriores. Tal vez y a diferencia del caso chileno, el carcter errtico de la poltica exterior del pas trasandino se
deba, entre otros, a la debilidad institucional y a las carencias estructurales de un
desarrollo poltico asentado en el estado de derecho y en los valores de una tradicin democrtica. En general en el transcurso de las ltimas dcadas, esta debilidad
observable a nivel de polticas de Estado ha tenido repercusiones en conductas
45
Jos A. Morand
1985
-4,4
672,2
48312
1037
10037,4
5284,1
4753,2
1990
-2
2314
62233
-617
14800
6846
7954
1995
-2,9
3,4
98547
-2311
24979
26038
-1059
2000
-0,8
0,9
146575
-1176
31106
32928
-1822
2003
8,8
3,7
145583
-9037
34163
18753
15410
2004
9
6,1
171115
-6951
39772
28177
11595
2005 (p)
8,6
12
118.663
8276
46525
35998
10527
(p)=cifra preliminar
Fuente: Elaboracin propia en base a datos CEPAL 2005
Sin embargo, existen otros aspectos especficos de la estructura del gobierno argentino que facilitan su insercin internacional. El rgimen presidencial del pas trasandino
reconoce las funciones preeminentes del Poder Ejecutivo en materia de poltica exterior,
las cuales son determinantes y suficientes para que la institucin de la Presidencia de la
Repblica pueda ejercer sus atribuciones sin mayores contrapesos.
A modo de ejemplo, los Presidentes de la nacin trasandina, conforme a sus
atribuciones constitucionales, pueden recurrir discrecionalmente a las Decretos de
Necesidad y Urgencia antes de someter su autoridad al Congreso de la Nacin en
ciertas materias. Estas disposiciones de poltica domstica, tambin han tenido una
utilizacin en el campo de la poltica exterior, en particular en materias de intercambio comercial e insercin econmica internacional de las ltimas administraciones11. Esta relacin de la dimensin domstica e internacional de los aspectos
10
11
Miguel Agustn Torres y Estela Romero, La constante bsqueda de una identidad: Una
mirada hacia la poltica exterior argentina. Desde Menem a Kirchner, en Estudios Internacionales de la Complutense, Vol. 8, N 2, Segundo trimestre (abril-junio), 2005, pgs. 72-73.
Delia Ferreira y Mateo Goretti, Cuando el Presidente gobierna solo. Menem y los decretos
de necesidad y urgencia constitucional, en Desarrollo Econmico. Revista de Ciencias Sociales, Vol. 36, N 141, abril-junio de 1996, p. 472.
46
Para una mayor comprensin de la estrategia internacional del presidente Menem, vase
parte de la obra del especialista argentino Escud, en Carlos Escud, La poltica exterior de
Menem y su sustento terico implcito, en Revista Amrica Latina, Vol. 8, N 7, enero-marzo
1991. Del mismo autor, un texto ms completo y conceptual acerca de la materia: Carlos
Escud, El realismo de los Estados dbiles. La poltica exterior del primer gobierno de Menem
frente a la teora de las relaciones internacionales, Buenos Aires, Argentina, Grupo Editor
Latinoamericano, GEL, 1995.
47
Jos A. Morand
de turno en el gobierno. As, de esta manera, es posible constatar expresiones populistas tanto en la propuesta de cambio en la insercin internacional del Presidente Menem como con mayor fuerza en las polticas ms recientes de las administraciones Duhalde y Kirchner. En efecto, frente a la severa crisis econmica y social
generada a fines de los noventa durante los gobiernos de Menem y De la Ra, las
administraciones que le suceden, en particular la administracin liderada por el
estilo personal y poltico de Kirchner, han llevado a la Argentina a modificar una
estrategia y economa dbilmente sustentada e implementada polticamente bajo
principios liberales, por un intento de regresin a la lgica de intervencionismo y
regulacin estatal respecto del funcionamiento del mercado domstico y
transnacional.
En consecuencia, cada presidencia en Argentina, en mayor o menor medida,
asume un papel distintivo en materia internacional conforme a las caractersticas
idiosincrsicas de su liderazgo. De esta forma, el ex Presidente Menem, junto con
poseer una formacin poltica enraizada en factores histricos del populismo
peronista, proyect internacional y regionalmente a la Argentina a partir de su
propios rasgos de personalidad y sobre la base de una voluntad poltica de cambios
radicales tanto de la influencia de su propio pasado como de la tradicin internacional argentina. Las transformaciones iniciadas por su gobierno en la dcada de
los noventa y proyectada hasta la breve y provisoria administracin de Duhalde a
comienzos de la dcada presente, han experimentado en los dos ltimos aos un
proceso de involucin a partir tambin de las visiones antagnicas y populistas de
otra personalidad fuerte y caudillezca como la del actual Presidente Kirchner.
Conclusiones
Las coincidencias de insercin internacional entre Chile y Argentina en el contexto
de la transformacin del sistema global de fines de los ochenta y bajo el marco de
las reformas econmicas y polticas llevadas a cabo por ambos pases en la misma
poca, constituyen un punto de referencia significativo para el estudio y comparacin de las polticas exteriores de las dos naciones sudamericanas.
Desde el punto de vista de las continuidades y cambios de las polticas exteriores, la trayectoria de la conducta externa de Argentina y Chile desde los inicios de
los noventa hasta la actualidad, han variado segn la coherencia y sustentacin de
las respectivas estrategias de insercin internacional diseadas e implementadas a
partir de entonces.
En el caso de Chile, la permanencia y vigencia de su insercin externa ha sido
estable con una poltica exterior que ha respondido a lineamientos de continuidad
sobre la base de la construccin incremental y crecientemente coherente de una
estrategia internacional de apertura al mundo bajo los principios rectores de la
libertad y equidad y en el marco de los valores de la paz, cooperacin y seguridad
internacional. Las instituciones del estado a nivel domstico y la sociedad civil en
general, ms all de legtimos matices en la discusin e implementacin de las polticas pblicas, se han inspirado a partir de las mismas premisas y han respaldado
una activa insercin externa del pas. Por lo tanto, la insercin internacional chile49
Jos A. Morand
50
Declaracin Conjunta Frei-Menem, Santiago de Chile, agosto de 1994: ...ambos Mandatarios expresaron que el proceso de integracin argentino chileno es un desafo en el cual ambos
pases deben empearse con voluntad e imaginacin. con el fin de que derive en un verdadero
progreso para sus pueblos. Coincidieron en que el bienestar que merecen argentinos y chilenos pasa irrenunciablemente por la integracin....
el Uti Possidetis de 1810 es un principio de Derecho Pblico americano por el cual se
entiende que los pases americanos tienen dominio y deben considerarse en posesin de
aquellos territorios que en la poca de la independencia les pertenecian de juris segn los
lmites que las coronas de Espaa y Portugal les haban asignado..., Javier Vial Solar, Los
Tratados de Chile Tomo I (La Colonia), Editorial Barcelona de Santiago de Chile, 1903.
52
...trabajaremos unidos y levantaremos el coloso del Sur; la Cordillera de los Andes sera para
ambos pueblos el mirador desde donde contemplaremos la majestuosidad del Pacfico y del
Atlntico; el Estrecho de Magallanes el vestbulo que franqueara la entrada para labrar nuestro engrandecimiento mutuo..., as dice la Proclama de despedida de los marinos chilenos a
los argentinos en Punta Arenas el 18 de febrero de 1899.
...Mayo y septiembre son efemrides del mismo calendario de libertad y civilizacin continental y al evocarlas en estas circunstancias cuando los soldados chilenos sucesores de los de
OHiggins fraternizan en la expansiva camaraderia del cuartel con los descendientes argentinos de los Granaderos de San Martin, parece que la escena historica se reconstruyera para
afianzar mas en los hechos los ideales de la confraternidad americana.... Fragmento del
brindis del Presidente Figueroa Alcorta en honor del Presidente Montt en el banquete ofrecido en su honor en Buenos Aires. Cabe decir que Figueroa Alcorta sera tambin el nico Jefe
de Estado extranjero presente en los actos del Centenario chileno en Santiago.
...Argentina y Chile son hermanos gemelos que tienen, juntamente con la identidad de
origen, con la identidad de raza, con la identidad de lenguas y de la religin, la identidad ante
la Historia. A las generaciones actuales les corresponde conquistar la identidad del porvenir.... Presidente Emiliano Figueroa Larran, Caras y Caretas, septiembre de 1910.
53
Trasandino, se contrastan tesis en torno al Beagle (ser por aos un punto esencial
en la agenda bilateral y lo conversarn Presidentes tan diversos como Frei Montalva
y Ongania, como Allende y Lanusse o como Pinochet y Videla, en un clima cada
vez ms incierto e impredecible).
Mas alla de los diferendos, la vida contina. En 1925 Arturo Alessandri es objeto
de un golpe de Estado y ser el Gobierno de Marcelo T. Alvear el que lo apoye con
inmenso afecto al llegar el mandatario chileno a Buenos Aires en viaje a Chile desde
Europa. Un gesto potente de respaldo a la democracia que seguramente no fue menor en la decisin de reponer al Presidente chileno en su cargo. La calidez de la
solidaridad argentina ejerce una importante influencia en la opinin pblica chilena
y genera una notoria corriente de simpata (los agasajos han tenido una honda
repercusin en la opinin pblica de Chile informa desde Santiago el Embajador
Malbran). El diario La Prensa de Buenos Aires nos habla de la presencia de
Alessandri en esa ciudad ...fue el de ayer, en verdad, un da fausto para Buenos
Aires. La marcha del Dr Alessandri por nuestras calles fue un paseo triunfal...7.
Ambos Presidentes hablaron desde los balcones de la Misin chilena8 y el diario
conservador La Fronda dijo que lo haban hecho ...aquel con la fogosidad que
caracteriza su oratoria y el nuestro con la serenidad y sencillez que es sello de la
suya ..., y agrega ...contrastan estas actitudes con la mudez de esfinge y el empaque de santon arrabalero del Sr Irigoyen.... Nada era tan grave como para turbar
la armona a lo largo de los Andes y es interesante ver como en poco tiempo la
prensa chilena comentaria el proyecto de adquisiciones navales argentinas, diciendo en pgina editorial que era natural la modernizacin de las unidades de la
Escuadra y que, por encima de los progresos cientficos de las Marinas de Guerra,
estaba la amistad necesaria e irrenunciable de los dos pueblos en el espritu generoso de los Pactos de Mayo9.
En 1947 el Presidente Gonzlez Videla visita oficialmente Argentina y es recibido por el Presidente Pern, quien en su carrera militar haba servido en 1936 como
Adicto en Chile. La reunin es muy cordial y los extremos del nacionalismo militarista y el populismo de izquierda democrtica se las arreglan ayudados por una
corriente mutua de simpata para mantener el dilogo dentro del cauce de la buena
educacin y del inters de Estado. Tambin influye el que la visita chilena se produce inmediatamentre despus de visitar Gonzlez Videla oficialmente el Brasil.
Pern invita a su visitante a acompaarlo a Tucumn para un acto de celebracin
de la independencia econmica argentina. En el viaje Pern habla de su idea del
ABC y al comentarle que a su juicio San Martn y OHiggins haban fallado al no
crear una unidad poltica de ambos pases, termina agregando ...claro que con
ello nos exponiamos a que Ud fuera el Presidente de los argentinos ...a lo que
Gonzlez Videla le respondi riendo ...a m no me parece del todo mal...10.
7
8
9
10
En 1953 Pern visita oficialmente Chile y lo recibe Carlos Ibaez. Ambos militares, Ibez con un largo exilio en Argentina y ambos con aspectos ideolgicos
coincidentes, en especial en lo que se llam la Tercera Va, que fue una suerte de
No Alineamiento. Pern postulaba abiertamento un ABC con Brasil y Chile11,
para ms tarde invitar a sumarse a Bolivia, al Paraguay y a Uruguay. Los Presidentes hablan largamente de integracin. Ibez devolver la visita en julio de ese
mismo ao, se renueva la buena relacin personal entre ambos y ello contribuye a
que algn grado de diferencias entre ambos pases quede en un perfil bajo. Pern
deja una grata impresin en Chile y asi lo describe Hernn Daz Arrieta: .....orador estupendo, la sencillez misma, la perfecta naturalidad, la soltura sobria, fina ,
matizada, elegante, una revelacin... se le habra podido escuchar sin aburrirse el
da entero.... Este encuentro privilegia la lnea de la integracin de ambos pases
y se firma la Declaracin de Santiago en que ambos se comprometen a ir hacia un
grado de unidad econmica que se exprese como un mercado comn. Algunas
cosas no se entienden y en ese contexto debera quedar el episodio de Mara de la
Cruz y su desafuero parlamentario12.
En febrero de 1959, el Presidente Frondizzi hace una escala tcnica en Cerrillos y
se reune con el Presidente Jorge Alessandri. En la agenda presidencial de ese da esta
presente el tema del Beagle y del Alto Palena, dando lugar a la Declaracin de
Cerrillos13. Trece meses ms tarde Frondizzi visita oficialmente Chile y se acuerdan
las bases para la solucin de cuestiones de lmites pendientes, someter a la jurisdiccin de la Corte Internacional de Justicia de La Haya la cuestin del Beagle y ceirse
al fallo arbitral de 1902 para el tema del Alto Palena. En septiembre de 1961 en
Via del Mar se acuerdan objetivos compartidos de integracin fsica y econmica,
cooperacin cientfica y cultural asi como aspectos de proteccin en materia laboral.
En octubre de 1965, Eduardo Frei Montalva visita oficialmente Argentina y es
recibido por Arturo Ilia. Comparten conceptos de unidad y pluralismo; validez del
Estado de Derecho y formas republicanas constitucionales de Gobierno; lucha contra el subdesarrollo y la pobreza... comparten la crisis de la desaparicin del Presidente Kennedy y sus proyectos (si el tiempo lo hubiese permitido, las coincidencias
11
12
13
...desde hoy los chilenos sern considerados compatriotas por todos los argentinos y esta
debe ser una consigna de honor nacional. La unin argentino chilena no ha excluido ni
excluye la futura adhesin de los pueblos hermanos de Amrica sobre las mismas bases de
justicia social, independencia econmica y de soberana poltica... Presidente Pern, Declogo de confraternidad Argentina-Chile, febrero de 1953.
Una peticin del Partido Femenino Chileno al Presidente Pern para que arbitrara en un
conflicto interno se transform en un escndalo que culminara con el desafuero del Parlamento chileno de Mara de la Cruz, dirigente femenina ibaista que haba ganado su asiento
con una inmensa votacin. Ella dira: ...quieren eliminarme porque soy justicialista en mis
ideales.... Refirindose a Mara de la Cruz, haba quienes la llamaban la Evita chilena.
El 2 de febrero de 1959, se firma en Santiago la Declaracin de Cerrillos y el 11 de septiembre
de 1961 ambos Presidentes firman la Declaracin Conjunta de Via del Mar, en la que
prevalecen conceptos sobre la necesidad de cuidar la paz, democracia representativa en sociedades libres, la autodeterminacin de los pueblos, el respeto a la soberana de los Estados y el
rechazo a toda forma de discriminacin racial. Hay menciones a la Carta de Punta del Este, a
la Alianza para el Progreso y a la Carta de Bogot. En texto complementario se incluye
intercambio de informacin econmica, financiamiento del intercambio comercial bilateral,
vas de comunicacin, transporte y turismo, cooperacin cientfica, cultural y laboral.
55
de ambos mandatarios podran haber ahorrado muchos problemas para el futuro)14. Frei Montalva contina el dilogo con el Presidente Ongana, quien visita
Chile en enero de 1970 con ocasin de inaugurarse el tramo chileno de la ruta
Valparaso-Mendoza. Se habla de temas limtrofes y econmicos. Se crea una Comisin de Integracin, se acuerda estudiar una posicin comn frente a la Conferencia del Derecho del Mar y se firma la Declaracin de Santiago15.
En julio y octubre de 1971 los Presidentes Allende y Lanusse se renen en Salta
y Antofagasta, respectivamente. Sobre la base de un creciente intercambio comercial se fortalece la relacin entre ambos pases, ms all de posiciones ideolgicas.
El 25 de mayo de 1973, Allende viaja a Buenos Aires a la Transmisin del Mando
de Lanusse a Campora16. El Secretario de Estado Rogers pide una entrevista al
Presidente Allende y, curiosamente, en el curso de la misma (que tiene lugar apenas
tres meses antes del derrocamiento de Allende) no hay ningn planteamiento de
fondo por parte americana. En un clima de mucha deferencia de Lanusse y Cmpora
hacia Allende, se habla bilateralmente de temas sociales, financieros y econmicos.
En materia limtrofe, Argentina sondea la posibilidad de paralizar o suspender el
proceso arbitral para el Beagle y Chile expresa su desacuerdo con ello.
Mayo de 1974. Los Generales Pinochet y Pern se renen en la base area de
Morn en Buenos Aires. El pragmatismo de ambos permite este encuentro de 2
horas con 30 minutos a solas. Pinochet lo va a describir como una gentil invitacin del Presidente Pern y a su vez el dueo de casa dir que fue el resultado de
una escala tcnica chilena y una natural cortesa argentina17. Pern se reuni con
tres Presidentes chilenos, ya antes lo haba hecho con Gonzlez Videla y con Carlos
Ibez. Dicen que solo con este ltimo estuvo cmodo. Con Gonzlez Videla haba
muy poco en comn y con Pinochet los tiempos ya eran mucho ms complicados.
Once meses ms tarde Pinochet se reunir en el mismo escenario de Morn con
Isabelita18. Los escenarios han cambiado. Argentina, enredada con mucha incertidumbre econmica y debilidad del Gobierno. Chile ms tranquilo, el liderazgo de
Pinochet consolidndose y la economa comenzando a mostrar sus primeras sea14
15
16
17
18
Illia recibe a Frei en Mendoza: ...el punto de estas conversaciones no podra ser otro que
afianzar la amistad, la cordialidad y la confianza entre nuestros pases...; y Frei entregara
otros conceptos como: ...yo s que el trabaja para la paz de Amrica y yo no tengo otra
aspiracin. Estoy convencido de que esta amistad buena para Amrica es buena para la
Argentina y es buena para Chile..., La Nacin, 28 octubre de 1965
Una nueva Declaracin Presidencial en que ambos Presidentes reiteraron su voluntad de
consolidar una amistad no interrumpida desde su Independencia y resolver todo problema internacional por la va pacfica y jurdica, suscrita en Santiago el 10 de enero de 1970.
Tratados, Convenciones y Arreglos Internacionales de Chile 1810-1977. Chile Argentina
Tomo III. Volumen 2, Ministerio de RREE, Departamento de Tratados.
Hay una ancdota sobre la llegada de las delegaciones extranjeras al recinto del Congreso
(podra tambin ser la Casa Rosada), donde el gento rompe cordones y se produce un
desorden incontenible y en que la delegacin de Chile se separa en grupos y sus miembros
pierden todo contacto entre s. Cuando algunos logran entrar al recinto, encuentran ah al
Presidente Allende y, al preguntarle cmo haba logrado entrar, su respuesta es: ...como
siempre, en los brazos del pueblo....
Argentina Chile. 100 Aos de Encuentros Presidenciales, op. cit.
Declaracin Conjunta de los Presidentes Mara Estela Martinez de Pern y Augusto Pinochet
Ugarte, suscrita en Morn el 18 de abril de 1975.
56
En las reuniones oficiales, Carlos Menem si diriga al Presidente Patricio Aylwin dicindole
Don Pato, lo que le causaba gracia a este ltimo.
57
valorizar el espacio que el Vaticano ayudo a recuperar ya que tienen una reunin
amplia y llena de coincidencias, de lejos el mayor logro fue resolver 22 de 24
puntos conflictivos de frontera y fijar mecanismos de dilogo para los dos restantes, la Laguna del Desierto y los Hielos Continentales. Aparte de la suerte corrida
por ambos temas, lo rescatable y valioso es nuevamente la voluntad de ambos
pases de resolver sus diferencias en el plano del Derecho y la razn20. La amistad
chileno-argentina vuelve a resplandecer y agosto ser el mes de los encuentros presidenciales, con agendas llenas de imaginacin y voluntad integradora. La sintona
presidencial va a continuar y aun acentuarse en el perodo Menem-Frei Ruiz Tagle.
Distintas reuniones, entre junio de 1994 y mayo de 1997, van pavimentando al
camino para otro abrazo en el Estrecho el 15 de febrero de 1999, a bordo del
crucero chileno Blanco Encalada.
El trmino de la prolongada presencia de Carlos Menem en la Casa Rosada, da
paso a una poca muy desordenada y convulsa en la Repblica Argentina. Se suceden mandatarios, De la Ra, Rodrguez Saa, Duhalde y otras opciones van cayendo
como piezas de ajedrez al paso que la crisis argentina va viendo como aparecen los
escenarios de la miseria y el mal Gobierno. Los corralitos, los piqueteros, entre
otros... son terminos con que se va caricaturizando la nueva atmsfera argentina,
que enrarece a la regin entera. Afortunadamente para Argentina la gestin del Presidente Kirchner al menos ha detenido la caida libre producida por el siempre peligroso vacio de poder poltico. Ello permite comenzar a trabajar mejor el escenario
econmico y ya hay seales que ese frente estara tambin normalizndose.
20
La realidad que viven nuestros pases pone a ambos Gobiernos frente a una responsabilidad
histrica. Tenemos economias complementarias y con imaginacin y buena voluntad podremos crear y alentar nuevas iniciativas de acercamiento, Patricio Aylwin, 25 de febrero de 1990.
58
59
60
La gobernabilidad de Argentina en la
perspectiva de las relaciones bilaterales
Introduccin
El problema de la gobernabilidad de la sociedad argentina puede ser aproximado
desde varias perspectivas: la evaluacin de su estado actual; sus orgenes; sus efectos internos; sus efectos externos; su posible evolucin y otras.
Dado que el propsitos de este trabajo, es evaluar este aspecto de su proceso
poltico interno en cuanto a la influencia y efectos que produce sobre el manejo de
su relacin con Chile y la forma en que las caractersticas de la gobernabilidad de
Argentina afectan al diseo de nuestra estrategia poltica, abordar el trabajo en la
siguiente secuencia:
Definir un contenido para la expresin gobernabilidad e identificar
indicadores tiles que lo miden en vista a sus efectos en la relacin mutua.
Conforme a los indicadores anteriores, evaluar la gobernabilidad en Argentina.
Proyectar la posible evolucin de los indicadores en relacin a las polticas en
aplicacin por parte de Chile y de los posibles escenarios que ellos lleguen a configurar.
Concluir estableciendo los parmetros que deberan incorporarse a nuestra
poltica frente a Argentina, que permitan maximizar las posibilidades de alcanzar
nuestros objetivos nacionales.
1. Gobernabilidad
La gobernabilidad ha sido entendida de diferentes maneras1. Actualmente es una
palabra de moda en la ciencia social, una muletilla, que al no ser definida con
precisin contribuye a una creciente confusin.
La primera aproximacin a este concepto estuvo dada por la necesidad de superar el desajuste entre las crecientes demandas sociales y la crisis financiera y de
eficiencia del sector pblico que caracteriz la dcada de los 70. Se hizo cargo de
*
la evidente crisis del Estado de Bienestar y coincidi con un renacimiento de polticas econmicas ms reguladoras y promotoras de una mayor intervencin pblica en la economa. En esta poca, se entendi la gobernabilidad como la distancia
entre las demandas sociales y la habilidad de las instituciones pblicas para satisfacerlas. Se la defina como la capacidad de las instituciones pblicas para hacer
frente a los desafos que confrontan, sean stos retos u oportunidades.
Un segundo contenido es su uso como descriptor del estado de la consolidacin
de las democracias en transicin, que lo describa como la condicin de un pas que,
por un lado evitaba la regresin autoritaria y, por otro, permita avanzar, expandir
y aprovechar las oportunidades sociales econmicas y polticas. En esta forma de
entender el concepto, estaba implcita la mejora del desempeo econmico-social
reforzador y generador de libertad poltica. En algunas partes se refera al proceso
de transicin desde gobiernos militares hacia gobiernos civiles y en la mayora se la
aplicaba al trnsito desde las dictaduras marxistas hacia la democracia liberal.
Una tercera aproximacin ha sido su uso como sinnimo de la expresin
gobernanza (governance), empleado por el PNUD y el Banco Mundial, que lo
aplica a los procesos y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos,
mantenidos, responsabilizados y reemplazados; la capacidad de los gobiernos para
gestionar eficientemente los recursos y formular y aplicar polticas y regulaciones;
el respeto de los ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las
interacciones socio econmicas entre ellos. Esta aproximacin me parece menos
til por cuanto mezcla y confunde la arquitectura institucional con la calidad y
resultados de las polticas que aplican.
Una cuarta aproximacin es la referida al proceso de conformacin de la Unin
Europea que pone el acento en la gobernanza de la Unin en formacin a travs
de la construccin de un proceso de toma de decisiones multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales. En esta aproximacin, la legitimidad de los gobiernos est dada principalmente por la eficiencia, dndose por entendido que operan en una estructura democrtica consolidada, con alta representatividad.
Teniendo en cuenta lo sealado, una definicin operativa general podra asignar
a gobernabilidad un significado que implique:
Capacidad de un sistema sociopoltico para gobernarse a si mismo en el contexto de otros sistemas ms amplios de los cuales forma parte.
Capacidad para alinear efectivamente las necesidades sociales con las capacidades estatales a travs de las instituciones y reglas del juego existentes.
Capacidad de adoptar y materializar polticas eficaces.
Asimilacin de la retroalimentacin entre reglas del juego y la necesidad de
flexibilidad para enfrentar los cambios.
En el caso de la Argentina actual y de los prximos treinta aos, considerando conjuntamente sus experiencias polticas recientes con el estado de situacin de la poltica
en el mundo y en la poca, no parece interesante medir las posibilidades de regresin
autoritaria sea por la accin de grupos marxistas revolucionarios o sectores militaristas, y dada la naturaleza de nuestros propsitos, tampoco parece imprescindible evaluar la legitimidad de la conformacin y operacin de sus estructuras polticas actuales.
62
Para nuestra tarea parece ms eficiente una definicin ms acotada y concretamente orientada a sus efectos en el diseo y conduccin de su poltica exterior. En
este sentido, una evaluacin operativa de la gobernabilidad de Argentina debera
incluir algunos indicadores como:
Capacidad de la autoridad para formular polticas. Incluyendo la capacidad
para transformar las preferencias ciudadanas en polticas de accin eficaces.
Capacidad para formar alianzas que permitan la implementacin de las polticas, incluyendo el alineamiento de los actores burocrticos.
Negociacin de las diferencias internas e internacionales y capacidad para
evitar crisis de gobernabilidad.
Fragmentacin y polarizacin del sistema poltico. Sistema de partidos y disciplina partidaria. Existencia de actores con capacidad de veto.
2. La gobernabilidad en Argentina
Un punto de partida til, me parece, es tratar de establecer si el proceso de formulacin de polticas en la Argentina actual y en el futuro prximo es demostrativo
de una forma ms o menos estable de hacer gobierno y particularmente de hacer
poltica exterior o es una situacin extica que responde a una coyuntura histrica
especfica.
Hasta comienzos de la dcada de los 90, se sola atribuir la impredictabilidad
de las acciones diplomticas argentinas en sus relaciones con Chile, particularmente en las crisis, a la existencia de gobiernos militares en uno o en ambos estados
En cuanto a hechos concretos, el ms representativo de esta conducta impredecible al menos para los chilenos, parece ser el conjunto de situaciones conformadas por el desconocimiento argentino del Laudo Arbitral en 1977 y su declaracin
unilateral de nulidad insanable; la negativa a ir, en subsidio de lo anterior, a la
Corte Internacional de Justicia; un prolongado perodo de amenazas y bravatas
cierre de la frontera incluido, y el extenuante y peligroso proceso que finalmente
llev a la Mediacin Papal y al Tratado de Paz y Amistad. No menos impredecible
result la sorpresiva invasin de las Islas Malvinas y la nunca aclarada posibilidad
de continuar con un ataque a Chile, de haber resultado exitosa dicha operacin.
Ambas situaciones, en conjunto, vinieron a establecer en el imaginario de toda
una generacin de chilenos, que con Argentina cualquier cosa era posible.
Ya en democracia las sorpresas no terminaron: el incumplimiento por parte de
Argentina del Protocolo para la venta de gas suscrito entre ambos pases como hito
inaugural de una nueva forma de relacin de confianza mutua e interdependencia,
fue un duro golpe a los que se jugaron a que haba habido un cambio en la relacin
bilateral, fundado en la existencia de gobiernos democrticos en ambos pases y
por consiguiente representativos de la voluntad de ambos pueblos.
El comportamiento argentino en poltica exterior econmica tambin tiene su
ejemplo sorprendente en su actual crisis post gobierno de De la Ra. La forma en
que Argentina enfrent la negociacin de su deuda externa y el correspondiente
desconocimiento de sus compromisos econmicos, sin objeciones ticas significati63
vas por parte de ningn actor poltico o social relevante, de alguna forma confirman una aparente tendencia en el comportamiento internacional de ese pas.
En el terreno de las percepciones, existe una amplia y variada coleccin de prejuicios, ancdotas y petit histoire u hechos histricos menores, que parecen confirmar que el proceso de formulacin e implementacin de la poltica exterior argentina est condicionado por la interaccin de un juego de tres fuerzas que se potencian entre si: necesidades imperiosas de poltica interna; la existencia de actores con
capacidad de veto y la ausencia de un compromiso social compartido y activo
respecto al cumplimiento de la palabra empeada.
Se aprecia tambin que estos comportamientos se repiten por igual tanto por
parte de gobiernos autoritarios como de gobiernos democrticos, lo que configurara un rasgo cultural de su sistema poltico.
Las razones de este comportamiento exceden los lmites de este trabajo, pero se
ajustan con bastante precisin a lo que la teora actual ha reconocido como la
relacin entre gobernanza dbil y la ausencia o inadecuacin de las instituciones del
mbito estatal-nacional; entre la calidad de las polticas elegidas y sus efectos econmicos y sociales, y los valores culturales y sociales vigentes2.
La forma en que el sistema poltico argentino transforma las preferencias
ciudadanas en acciones polticas, es decir la interaccin entre lo que el pblico
quiere y valora y lo que el gobierno realmente hace, la veremos ms adelante al
analizar las polticas econmicas y su incidencia en las relaciones bilaterales.
La capacidad para la formacin de alianzas para la implementacin de polticas podemos evaluarla respecto a la poltica interna y a la externa.
La poltica interna de argentina, desde mediados de la dcada de los 50 ha
estado modulada por la posicin que cada actor poltico adopta frente al peronismo.
Las posiciones polticas posibles son dos: aliado del peronismo o enemigo del mismo. A partir de 1955, hay un enfrentamiento inicial entre el peronismo y la derecha
apoyada por una parte de las Fuerzas Armadas que concluye en la derrota militar
del peronismo acompaado de una victoria poltica del mismo que le permite sobrevivir y continuar condicionando por negacin la vida poltica argentina. Le
sigue la conquista del poder por el peronismo acompaado de grupos guerrilleros
marxistas y la destruccin del radicalismo. Contina con la vuelta de mano en la
cual el peronismo tradicional acompaado por los militares destruyen fsicamente
a las guerrillas izquierdistas, y culmina en una sucesin de gobiernos militares que
continan con la eliminacin de las guerrillas marxistas y que teniendo la totalidad
del poder no logran gobernar y terminan siendo nuevamente derrotados por el
peronismo y sometidos por ste a un profundo proceso de demolicin y humillacin. Actualmente, luego de una pasada por el peronismo de derecha de Menem, el
poder se encuentra en manos del peronismo de izquierda, ex guerrillero, abocado a
la destruccin integral del peronismo menemista.
Se puede apreciar que en la poltica interna argentina no ha existido la alianza,
la negociacin ni el acuerdo. La lucha por el poder se dirime en trminos de vence2
dores y vencidos en la cual los primeros adquieren la totalidad del poder y los
segundos van al exilio, la crcel y la muerte fsica o poltica.
En este ambiente, las polticas son negociadas al interior del grupo que ejerce el
poder y su negociacin es de tipo burocrtico y de lucha de facciones.
En poltica externa, en los ltimos decenios hemos visto algunas alianzas: Al
final de la Segunda Guerra Mundial, la alianza de hecho del peronismo con los
pases del Eje, bajo una impronta corporativista. Durante la Guerra Fra, la alianza anticomunista entre los gobiernos militares argentinos y los Estados Unidos que
alcanz su punto mximo en el gobierno del General Galtieri y se concret en la
participacin de fuerzas de seguridad argentinas en la lucha contra las guerrillas en
Centro Amrica. Su contrapartida de izquierda, en la cual una fraccin del
peronismo (la Tendencia Revolucionaria, algunos de cuyos representantes ejercen
el poder hoy da) se ali al castrismo, alianza que si bien no fue poltica de Estado,
influy en su comportamiento internacional. Posteriormente vimos la poltica de
las relaciones carnales entre los gobiernos de Menem y los correspondientes gobiernos de los Estados Unidos; luego la alianza con Brasil en el contexto del hoy
disminuido Mercosur y actualmente la semi alianza entre el actual gobierno
argentino y el Gobierno Bolivariano de Chvez en Venezuela.
En estas alianzas resaltan tres aspectos: el componente ideolgico de cada una
de las ellas; la diversidad radical de las contrapartes y su brevedad.
Se puede concluir que en Argentina la cultura de alianzas, internas y externas,
est poco consolidada y parecen obedecer principalmente a alineamientos coyunturales o a conveniencias inmediatas.
En cuanto a la forma de resolver los conflictos polticos, la estructura poltica
argentina muestra poca capacidad para resolver exitosamente las diferencias internas e internacionales. Si bien es cierto que su juego poltico interno y su capacidad
diplomtica son reconocidos y apreciados por su habilidad y destreza tctica, sus
resultados finales han sido magros y de alto costo en cuanto a credibilidad y prestigio. Por su parte, la capacidad para evitar crisis de gobernabilidad queda subsumida
por la combinacin del oportunismo de los actores polticos y su concepcin de la
poltica como un juego suma cero, en que la derrota implica un fuerte castigo para
los perdedores y la victoria lleva entrega a los ganadores el uso y goce del poder con
pocas restricciones y controles.
En su versin diplomtica, la tentacin de recurrir a todos los elementos que
aporten poder de negociacin, incluida la fuerza, parece estar siempre presente.
a las recriminaciones, nada nos puede asegurar que una determinada alianza entre
Chile y Argentina pueda perdurar hasta consolidarse, primero porque desde la
perspectiva argentina su motivacin probablemente ser pasajera; originada por
una necesidad especfica y puesta en prctica por un gobierno con una orientacin
poltica en particular y segundo porque Chile es reacio a las alianzas formales y
lento en alcanzar consensos respecto a cambios polticos significativos especialmente si afectan a su seguridad o su soberana nacional, lo que retarda y complica
la adquisicin de compromisos. Por otra parte, nuestra economa es estructuralmente
muy sensible a los cambios en la situacin internacional, por lo que aadir otra
variable de inestabilidad no slo no aporta nada sino que viene a agravar nuestra
naturalmente precaria condicin.
En cuanto a la forma en que el sistema poltico argentino transforma las
preferencias ciudadanas en accin poltica y su incidencia en las relaciones bilaterales, en poltica econmica tenemos una situacin que parece conducir a una
disyuntiva insoluble: si las preferencias (o creencias) ciudadanas argentinas son
recogidas con fidelidad por su sistema poltico, ellas llevan a su poltica econmica
en una direccin de opuesta a la nuestra, y si no las recoge, agrava su falta de
gobernabilidad.
Esto surge del siguiente anlisis3:
(1) Cuando la opinin pblica de Argentina y de Chile son interrogadas respecto
a si el respectivo pas va en la direccin econmica correcta, el 39% y el 34% de los
consultados, respectivamente, los porcentajes ms altos de Latinoamrica, estn de
acuerdo. Es decir ambos grupos estn satisfechos con las polticas econmicas en
aplicacin por parte de sus respectivos gobiernos. El problema es que las polticas
de ambos pases son radicalmente diferentes.
(2) Preguntadas respecto a su satisfaccin con la economa de mercado, el 36%
de los chilenos, la proporcin ms alta de Latinoamrica, est muy satisfecha, mientras slo el 16 % de los argentinos, una de las proporciones ms bajas de la regin,
lo est.
(3) Respecto a si la empresa privada es o no imprescindible para el desarrollo, el
75% (el tercero ms alto de la regin) de los chilenos est de acuerdo, mientras solo
el 54% de los argentinos (el tercero ms bajo de Latinoamrica) concuerda.
(4) En cuanto a la satisfaccin con la economa de mercado, el 73% de los argentinos est insatisfecho contra el 51% de los chilenos (el ms bajo de la regin).
Lo sealado nos permite concluir que mientras no haya un cambio de cultura
econmica en una de las dos sociedades, avanzaremos en direcciones opuestas, y
cuando no sea as, ser a costa de fuerte tensin poltica interna.
68
Introduccin
Para comprender el proceso migratorio entre Chile y Argentina es importante mantener una perspectiva que integre lo que sucede a uno y otro lado de la cordillera.
Hablar de la migracin de chilenos hacia Argentina no es lo mismo que hablar de la
migracin argentina hacia Chile, pero una mirada a ambas realidades permitir
dimensionar este fenmeno y los impactos que tiene para cada uno de los pases.
Asimismo, una visin integrada permitir avanzar en una mirada binacional, donde queden incorporadas las realidades y problemticas que afectan a los grupos de
inmigrantes en ambos lugares. Slo de esta manera es posible que la migracin
pueda asumirse como una dimensin ms de los procesos de integracin social y
cultural entre los pases, y llegar as a formar parte de los acuerdos y polticas de
integracin que busquen trascender las esferas econmica y comercial.
Este artculo apunta en esta direccin. En la primera parte se analizan y comparan
algunas de las caractersticas centrales de estos procesos migratorios tales como la
cantidad de inmigrantes involucrados, lugares de residencia en los pases de destino,
esto es si se trata de una migracin hacia grandes o pequeas ciudades. En la segunda
parte se analizan algunas dimensiones del perfil sociodemogrfico de este grupo en
Chile, y finalmente, la tercera parte da cuenta de ciertas dimensiones ms culturales de
esta migracin, y plantea la pregunta de por qu la migracin argentina no se ha constituido en un objeto de estudio o dicho de otra manera, por qu no se habla tanto de
la migracin argentina, siendo que constituyen la primera mayora en el pas.
Sociloga de la Pontificia Universidad Catlica. MA en Estudios Culturales de la Universidad de Birmingham, Inglaterra. Actualmente, es profesora y coordinadora de Sociologa en la
Universidad Alberto Hurtado. Ha desarrollado diversas investigaciones en el mbito de las
migraciones de Chile y Amrica Latina y ha escrito una serie de artculos sobre migracin en
revistas nacionales e internacionales.
69
Carolina Stefoni
Argentina, pas que en el 2005 aprob una nueva ley que se adecua a la actual
realidad migratoria, versus el menor inters que despierta este tema en las autoridades chilenas. Basta recordar que este pas an no cuenta con una poltica migratoria,
y ms an, la ley que rige estos asuntos es una ley de los aos de la dictadura,
inspirada en una visin de seguridad que poco tiene que ver con las demandas
actuales.
Una segunda diferencia, y que se desprende de la anterior, es que el nmero de
chilenos en Argentina es sustancialmente mayor que el de argentinos en Chile. Los
respectivos censos del 2001 y 2002 respaldan esta afirmacin. Mientras en el pas
trasandino hay 212.429 chilenos, en Chile viven slo 48.176 argentinos, lo que
quiere decir que por cada argentino en Chile, hay un poco ms de 4 chilenos viviendo en Argentina.1
Por otra parte, el peso relativo que tiene cada uno de los grupos migratorios en
relacin con los flujos migratorios provenientes de los otros pases fronterizos es
distinto. En el caso de Chile, la migracin argentina constituye la primera mayora
de los grupos de inmigrantes, mientras que en Argentina, la migracin chilena es
ampliamente superada por la paraguaya y boliviana. Los siguientes cuadros muestran la distribucin de la migracin limtrofe por pas de origen.
Tabla N 1
85507
184464
46,35
100,00
INDEC, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda 2001 (Argentina); INE, Censo
Nacional de Poblacin, 2002 (Chile).
71
Carolina Stefoni
Tabla N 2
Argentina: Distribucin de inmigrantes limtrofes. 1980, 1991, 2001
1980
1991
Lugar nacimiento
nmero
porcentaje nmero
porcentaje
2001
nmero
porcentaje
1 149 731
1 903 159
60,41
100
810 115
1 615 473
50,15
100
608 725
1 531 940
12,3
1,8
11,2
17,1
6,2
39,74
100,0
Fuente: INDEC. Censo nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001;. La migracin internacional y sus caractersticas
www.indec.mecon.ar
Una tercera diferencia entre ambos pases dice relacin con algunas de las caractersticas de los inmigrantes, como por ejemplo si vienen de zonas urbanas o rurales
y en qu lugares del pas de destino viven, si en la zona sur o en la capital. Si bien no
contamos con estudios ms acabados en esta materia, a partir del censo del 2002
(Chile), el trabajo de Roberto Benencia en base al censo de 1991 (Argentina) y la
Encuesta Complementaria de Migraciones Internacionales (ECMI, Argentina) es
posible afirmar que la migracin desde Chile se concentra de manera significativa
en el sur de ese pas, mientras que la inmigracin argentina se concentra con mayor
fuerza en Santiago.
La Encuesta Complementaria de Migraciones Internacionales, realizada en Argentina entre 2002 y 2003, permite analizar no slo el lugar de residencia de los
principales flujos migratorios, sino el lugar de origen (ciudades o regiones) de los
mismos grupos, redes migratorias, trayectorias territoriales, conservacin de vnculos y retorno, entre otras temticas. Esta encuesta utiliz como base el censo del
2001, desde donde se extrajo una muestra conformada por aquellos hogares donde
al menos un integrante fuera de origen boliviano, paraguayo, uruguayo o chileno.
El siguiente cuadro muestra la distribucin por zona de residencia de la migracin
chilena. Al ser una muestra no da cuenta de la totalidad de los inmigrantes, pero si
permite extrapolar los resultados.
Tabla N 3
Argentina. Lugar de residencia de la poblacin inmigrante chilena. 2001
Total
%
Ciudad Buenos Aires
9011
8,86
Partidos del Gran Buenos Aires
25364
24,93
Gran Mendoza
13416
13,18
Neuqun, Plottier, Centenario
18883
18,56
Valle del Rio Negro
24397
23,98
Rio Gallegos
10684
10,50
Total
101755
100
Fuente: INDEC. Censo nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001;. La migracin internacional
y sus caractersticas w w w .indec.mecon.ar
72
Este cuadro muestra que los chilenos se ubican en ms de un 50% desde Neuqun
hacia el Sur y en un 35% en el Gran Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires. La
economa en el sur de Argentina se encuentra fuertemente asociada al sector agrcola y ganadero, por lo que es posible plantear la hiptesis de que se trata de una
migracin vinculada a los ciclos naturales de esa economa.
El estudio de Benencia, realizado en base al censo de 1991 plantea tendencias
similares, aunque las categoras utilizadas difieren un tanto respecto de las utilizadas por la ECMI. En su anlisis Benencia concluye que el 53% de la migracin
chilena vive en la Patagonia, mientras que un 29% lo hara en Ciudad de Buenos
Aires y Departamentos del gran Buenos Aires. As queda demostrado en el siguiente cuadro.
Tabla N 4
Localizacin inmigrantes limtrofes en Argentina. 1991
Total pas
Area metropolitana
Resto Bs As
Centro
Cuyo
NEA
NOA
Patagonia
3,7
1,5
0,5
2
3,2
1,8
9,9
47,4
8
3,8
5,8
10,6
7,1
17,3
38,9
6,5
4,6
10,1
0,5
36,5
2,9
27,3
5,7
6,4
2,8
55,3
0,9
1,6
18,4
11,4
2,9
12,2
0,2
1
53,9
65,3
5,3
2,4
0,2
25,6
0,6
80,9
8,8
6,5
0,6
1,2
0,5
Fuente: Indec, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 1991. Citado por R. Benencia en: La existencia de modelos
histricos contrapuestos en la integracin de los inmigrantes en la sociedad argentina. www://alhim.revues.org/document430.html
73
Carolina Stefoni
Tabla N 5
Poblacin total y porcentaje poblacin inmigrante Argentina, por regiones. 2002
% migrantes
nacidos en argentinos /
Distribucin
Argentina poblacin chilena territorial
IM Chile
599
0,14
1,2 103,19
914
0,19
1,9 107,71
255
0,10
0,5 103,16
996
0,17
97,09
2,1
5.519
0,36
95,66
11,5
939
0,12
1,9 101,04
1.017
0,11
99,53
2,1
2.655
0,14
96,71
5,5
5.382
0,62
98,15
11,2
5.142
0,48
10,7 101,00
1.117
1,22
2,3 111,22
1.287
0,85
2,7 109,72
22.354
0,37
94,02
46,4
0,32
100
97,12
Total
15.116.435
48.176
Fuente: censo 2002, Martinez, 2003
poblacin
chilena
Tarapac
428.594
Antofagasta
493.984
Atacama
254.336
Coquimbo
603.210
Valparaso
1.539.852
O'Higgins
780.627
Maule
908.097
Biobo
1.861.562
Araucana
869.535
Los Lagos
1.073.135
Aisn
91.492
Magallanes
150.826
R.Metropolitana 6.061.185
IM
Inmigrantes
argentinos.
100,3
88,1
107,3
105,4
106
98,1
89
100,5
99,1
94,3
82,5
95
101,8
99,9
75
Carolina Stefoni
Grfico N 1
Nmero de visas entregadas a inm igrantes Argentinos. 1996-2004
8000
estudiante
6000
sujeta a contrato
4000
temporaria
2000
permanencia definitiva
Total visas entregadas
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
El grfico plantea una tendencia efectiva a partir del 2002. Esto quiere decir que
en esa fecha se produjo un salto significativo en el nmero de visas entregadas a los
migrantes, cuestin que se ha mantenido relativamente estable en los aos siguientes. Esto hablara de un aumento en el ingreso de argentinos a partir de la crisis,
aunque no se puede avanzar en una caracterizacin ms profunda de este grupo.
b) Edad
De acuerdo con la tabla N 6, la migracin argentina presenta un alto porcentaje de poblacin menor de 15 aos (31%), superando a otros pases que presentan
una migracin asociada fuertemente a la edad laboral. Estos datos no son una
variacin respecto de lo acontecido en aos anteriores, ya que de acuerdo con el
censo de 1980 la cuota entre los 0 y 29 aos alcanzaba al 64.9%; en 1992, 66.7%
y en 2002, 67.7% (OIM, 2004). Martnez (Martnez, 2003) ha planteado como
hiptesis explicativa de esta situacin el hecho de que se debera a un alto porcentaje de migracin de retorno, es decir, hijos de padres chilenos nacidos en Argentina, quienes habran utilizado las redes familiares existentes para retornar a Chile.
Esta situacin, si bien es esperable dentro de las dinmicas migratorias entre pases
fronterizos, indica la presencia de un factor muy importante al momento de analizar el proceso de integracin de la sociedad mayor. El hecho de contar con algn
familiar chileno cuando se decide emigrar desde Argentina puede favorecer su proceso de integracin, por cuanto se cuenta con alguien cercano que tiene vnculos
ms all de la comunidad inmigrante.
La migracin chilena en Argentina presenta en cambio una estructura etrea caracterstica de una migracin laboral. De acuerdo con el estudio elaborado por la OIM, los
chilenos en ese pas se concentran en una poblacin mayor de 18 aos, es decir, econmicamente activa, y no necesariamente se trata de familias con hijos (OIM, 2004).
c) Nivel educacional
En los ltimos 25 aos, y probablemente desde antes, la migracin argentina
hacia Chile se ha caracterizado por presentar un alto nivel de calificacin. Incluso
76
su nivel de enseanza ha ido subiendo con los aos, de un 48% en 1982 a un 56%
en el 2002.
Tabla N 7
Carolina Stefoni
Tabla N 8
Chile: Poblacin econmicamente activa, de 15 aos y ms 2002,
segn lugar de nacimiento
Chilenos /a
nacidos en
(miles de personas)
%
Argentina /c
Agricultura
706,487
13,1
793
Minera
71,667
1,3
138
Industria
767,729
14,3
2234
electricidad
31,551
0,6
124
construccin
427,032
7,9
1305
comercio
1038,968
19,3
3935
servicios / b
1475,018
27,4
7047
transportes
447,875
8,3
1511
finanzas
420,755
7,8
447
total
5387,082
100
17534
%
4,5
0,8
12,7
0,7
7,4
22,4
40,2
8,6
2,5
100
Fuente: elaboracin propia a partir de Encuesta Nacional de empleo www.ine.cl y Martinez Jorge (2003)
El Encanto de los datos. Serie Poblacin y desarrollo N 49
/a datos obtenidos de la encuesta nacional de empleo. Promedio anual para 2002
/b en inmigrantes argentinos, se sum la categora servicios y trabajo domstico que aparece en El Encanto..
/c datos obtenidos de Martnez Jorge (2003) a partir del Proyecto IMILA del Celade
78
de actividad,
A.sexos
%
2002
%
7,4
793 4,5
1,5
138 0,8
16,6
2234 12,7
0,4
124 0,7
6,6
1305 7,4
26
3935 22,4
19,6
6438 36,7
8,1
1511 8,6
9,3
447 2,5
4,4
609 3,5
100 17534 100
En la tabla se observa una transformacin en la composicin del mercado laboral de la poblacin de origen argentino respecto de lo ocurrido en 1992. En primer
trmino se produjo una disminucin en la participacin en casi todas las ramas de
actividad y una consecuente concentracin en el sector servicios. Al revisar por
sexo, la distribucin en el caso de los hombres se concentra en servicio (30%),
industria (14.7%), construccin (10.8%) y transporte (10.7%). Respecto del ao
1992, en el caso de los hombres se evidencian ciertas modificaciones significativas,
por cuanto en la dcada del 90 era el comercio la categora que aglutinaba a un
mayor nmero de inmigrantes y asimismo, la industria tena un peso mayor de lo
que tuvo en el 2002..
En relacin con las mujeres, ellas estn concentradas en servicios (48.5%) y
comercio (21.3%). Respecto de 1992, en ese ao exista una diversificacin mayor
en cuanto a actividades realizadas, mientras que en el 2002 se produjo una suerte
de concentracin en pocos sectores de la economa.
Es interesante constatar que las mujeres argentinas trabajan muy poco en el
sector domstico (a diferencia de otros grupos de inmigrantes como el caso de las
peruanas).
El estudio de la OIM confirma las tendencias sealadas con anterioridad y agrega que el 38% de los ocupados pertenece a un nivel profesional, seguido se los
trabajadores en el sector servicios (14.11%); los operarios y artesanos (10.8%) y
los empleados de oficina (7.89%).
Carolina Stefoni
80
Bibliografa
Benencia, Roberto (2004), La existencia de modelos histricos contrapuestos en la integracin
de los migrantes en la sociedad argentina, en Amrique Latine Histoire et Mmoire. Les
Cachiers ALHIM. Migrations en Argentine II, Nmer 9, 2004, <www.alhim.revues.org/
document430.html> (bajado el 25 de abril 2006)
Cacopardo, Mara Cristina (2005), Acerca de las mujeres migrantes eb la argentina: tendencias
y mercado de trabajo, en CECYM, Fundacin instituto de la Mujer, Migraciones, Globalizacin
y gnero en Argentina y Chile, Buenos Aires.
Grimson, Alejandro (1999), Relatos de la diferencia y la igualdad. Los bolivianos en Buenos
Aires, Buenos Aires, FELAFACS.
Marmora, Lelio (2002), Las polticas de migraciones Internacionales, Paids, OIM.
Martnez, Jorge (2003), El encanto de los datos. Sociodemografa de la inmigracin en Chile
segn el censo de 2002, Serie Poblacin y Desarrollo N 49, CEPAL/CELADE.
OIM (2004), Estudio de caracterizacin sociodemogrfica de la migracin Argentina en Chile,
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Stefoni, Carolina (2003), Migraciones peruanas en Chile. Un camino a la integracin, Santiago,
Editorial Universitaria.
Varela, Graciela (2005), La Legislacin argentina migratoria, en Cecym, Fundacin Instituto
de la Mujer, Migraciones, Globalizacin y gnero en Argentina y Chile. Buenos Aires.
81
Carolina Stefoni
82
Presentacin
A la hora de pensar una cultura que incida sobre cuestiones que van ms all de si
misma, aparece como consecuencia la necesidad de una cultura que posibilite o
potencie el desarrollo, una cultura que facilite la igualdad y la equidad, una cultura
que sea coherente con la democracia, entre otras consideraciones. Por otra parte,
hay consenso igualmente en que la cultura, en el amplio sentido, posee una importancia intrnseca y que se trata de que el desarrollo, la equidad o la democracia la
potencien, faciliten o vayan en coherencia con sta.
Argentina y Chile tienen sus fortalezas y debilidades. En primer lugar, Argentina
exhibe una ms amplia democratizacin de las relaciones humanas y la cotidianidad
en tanto que Chile mayor respeto por la institucionalidad democrtica. En el segundo terreno, Argentina exhibe una historia de desarrollo cientfico con tres premios
Nobel y una produccin en revistas indexadas mayor que Chile; por otra parte,
Chile muestra un sistema de investigacin con ms vitalidad y productividad.
A) Las relaciones entre Chile y Argentina y entre dos entes cualesquiera pueden
pensarse siempre en trminos de amistad o enemistad. El otro es por definicin un
peligro potencial as como un potencial colaborador.
Pensar las relaciones en el terreno de lo cultural, sea en la creacin: ciencia,
investigacin, tecnologa, intelectualidad y creacin cultural (CITIC) y o de lo masivo: educacin, medios, artes, deportes y espectculos (EMADE), desde la perspectiva de la colaboracin es ms fcil que pensar la defensa, la seguridad o la
geopoltica, pero incluso todas stas pueden pensarse a partir de la mirada de lo que
podra hacerse conjuntamente con la Argentina, asumiendo a este pas como un
socio, colaborador o aliado.
B) Si esto es posible para aquellas dimensiones donde la hiptesis del conflicto
parece natural, a fortiori la hiptesis de la colaboracin es vlida para pensar la
cultura, la ciencia o la tecnologa.
Pensar desde la colaboracin es particularmente fcil pues:
*
**
Debe recordarse que Chile ha estado en guerra con sus otros dos vecinos (Per y Bolivia) y no
con Argentina. Y Argentina ha estado en guerra con casi todos sus vecinos (Uruguay, Brasil
y Paraguay), no con Chile.
84
Objetivos
A continuacin se formula un conjunto de objetivos que deben ser entendidos como
ubicados en diversos niveles y con distinto sentido temporal. Por cierto, se conciben
los objetivos articuladamente, no obstante ello no deben entenderse holsticamente
como que se realizaran todos simultneamente o ninguno podra materializarse.
Es claro que es posible avanzar en unos ms que en otros.
85
Objetivo general-general
Transformar al espacio argentino chileno en un generador CITIC y EMADE unificado, en vistas a su ampliacin hacia el Conosur, como una manera de mejorar la
cantidad-calidad de la produccin y extensin de la cultura. Ello implica capacitar,
potenciar, empoderar a la sociedad para que acte que en el espacio cultural
metanacional, a la vez que asumir a los diversos actores, no slo profesionales,
como creadores y difusores de cultura. Ms y mejor cultura, como produccin y
extensin, es un objetivo que puede alcanzarse ms fcilmente en la medida que
progresivamente se va constituyendo el espacio argentino-chileno y ms all; ello
por la disponibilidad de mayores bienes, por las facilidades a la circulacin, por el
mayor aprovechamiento de recursos y productos, por los mayores desafos que
aparecen para creadores y encargados de extensin. Por cierto, pueden existir elementos negativos, siendo el peor de stos que defectos y vicios existentes en un pas
se difundan en el otro por el levantamiento de las barreras; o elementos
desestabilizadores como la competencia que puede significar la presencia de algunos profesionales de la cultura en el otro pas.
Es posible avanzar en la constitucin del espacio cultural argentino y chileno en
una sola unidad homognea, que supere, lo que a estas alturas puede llamarse el
espontneo provincianismo nacional y, por otra parte, la cortedad de miras de la
costumbre. Para que esto sea posible los diferentes actores debern sinergizarse en
vistas al objetivo; es decir, entre los actores de la sociedad civil cultural, de sta por
el Estado y del Estado por la sociedad civil. Dicho de otra, forma los actores culturales chilenos debern considerar formas de asociacin y colaboracin con actores
argentinos que permitan desarrollar sus respectivas fuerzas productivas y de los
dems.
Constituir el espacio argentino-chileno en un espacio nico, con una especie de
soberana cultural compartida, es transformarlo en un trampoln y un desafo de
mayores dimensiones: hacerlo objeto de polticas culturales progresivamente comunes a la vez que hacerlo escenario donde la sociedad civil podr coordinarse
para producir y consumir bienes culturales de mayor calidad-cantidad. Ello pasa,
en gran medida, por hacer reales los mltiples acuerdos ya existentes (entre Estados, universidades y otros agentes) que los propios productores culturales desconocen o no calibran suficientemente. Por cierto, esto significa potenciar las redes de
intelectuales-docentes as como las de los agentes culturales en general.
Espacio CITIC
Objetivos:
1. (General) Alcanzar en conjunto, una produccin del 1% de las publicaciones
indexadas a nivel mundial para el bicentenario.
1.1. (Especficos) Fomentar la indexacin de las publicaciones.
2.2. Crear premios e incentivos para los investigadores que obtienen ms publicaciones indexadas.
86
2. Consolidar el sentimiento, en la comunidad CITIC, de que Argentina y Chile constituyen un solo espacio compartido, amplindose hacia el Conosur.
2.1. Fomentar la creacin, consolidacin y fluidez de comunicacin de redes
intelectuales.
2.2. Fomentar la creacin de programas sobre temas comunes.
2.3. Fomentar la creacin de equipos de investigadores sobre temas comunes.
2.4. Crear concursos y premios binacionales e incluso abiertos al Conosur: Premios Conosur y Concursos Conosur.
3. Contribuir a que CITIC genere intercambio entre ambos pases ms all del
propio CITIC, hacia dimensiones econmicas, sociales, polticas e internacionales.
3.1 Generar actividades CITIC conjuntas sobre mbitos econmicos de inters
comn (ejemplos: turismo, vino).
3.2 mbitos sociales.
3.3 mbitos polticos.
3.4 mbitos de insercin global.
3.5 mbito del transporte y la comunicacin.
4. Conocer la situacin CITIC de ambos pases, o dicho de otro modo: generar
informacin pertinente y suficiente para el desarrollo de CITIC.
4.1. Generar un sistema unificado argentino-chileno de indicadores, as como
indicadores comparados entre regiones y provincias, y respecto a otras regiones del
mundo.
4.2. Elaborar una cartografa de la actividad CITIC en Argentina y Chile (ubicacin de universidades, centros, equipos de investigacin, asignacin de recursos,
etc.), que sea utilizable para el trabajo conjunto.
5. Aprovechar el contacto con pares transandinos, de los actores culturales chilenos, como un motivo para mejorar el propio quehacer.
5.1. Potenciar a docentes en el seno de la educacin superior.
5.2. Potenciar a investigadores tanto del mbito universitario, empresarial, organismos del Estado (Institutos de investigacin, FFAA), de la sociedad civil ( ONGs,
organizaciones de los sectores productivos, agrupaciones ideolgicas).
5.3. Potenciar las publicaciones y las instituciones de enseanza.
6. Aprovechamiento conjunto de la dispora cultural argentino-chilena (y latinoamericana) para el desarrollo de nuestra cultura y nuestros pueblos.
6.1 Elaboracin de una cartografa de la dispora cultural, argentina, chilena y
latinoamericana.
6.2 Creacin de programas para la utilizacin de esos recursos humanos.
6.3 Establecimiento de un departamento ocupado de estas actividades.
7. Sistema de acreditacin compartido y de certificacin de calidad y distinciones.
87
Espacio EMADE
Objetivos:
1. (General) Constituir a Argentina y Chile en un escenario nico para los grandes eventos EMADE
1.1 Postular a Argentina-Chile como sede para Campeonato Mundial de Ftbol
2014.
1.2 Postular a Argentina-Chile como sede para Olimpiadas.
2. Generar conjuntamente, una poltica de circulacin de grupos, artsticos, culturales, etc.
3. Generar polticas de turismo cultural, binacional.
3.1 Crear la ruta binacional del vino2, de los arrieros, emancipadores3, de las
fiestas populares4, etc.
3.2 Articular turismo cultural y comits de frontera.
4. Promover intercambio de estudiantes de nivel medio comprometiendo a distintos actores educativos: liceos, centros de padres, centros de alumnos.
5. Favorecer la expansin de las industrias culturales de un pas hacia el otro y la
articulacin entre stas.
5.1 Incentivar el encuentro entre industriales de la cultura.
5.2 Incentivar el encuentro entre agentes de la industria cultural y apuntes EMADE
y CITIC.
5.3 Incentivar la circulacin de informacin sobre industria cultural en el espacio comn.
2
Las fiestas de la vendimia son buenos ejemplos de los puntos de apoyo que podran tener las
rutas de festivales y fiestas populares. La fiesta nacional de la vendimia en la Argentina
(200.000 personas en cada uno de los tres actos principales), y las mltiples pero pequeas
fiestas vendimiales de las VI y VII regin en Chile son otros buenos ejemplos, lo mismo que
la ruta del vino de Colchagua, la ruta del vino de Curic y la ruta del vino del Maule, las
cuales pueden potenciarse si se articulan con las rutas del vino de Mendoza; estas tienen la
tradicin, por ejemplo, de ofrecer espectculos de msica clsica durante la Semana Santa a
lo largo y a lo ancho de toda la provincia, con una convocatoria de varios cientos de miles de
personas.
Tanto en Argentina como en Chile se han comenzado a desarrollar las Rutas de la Independencia. Sobre todo a partir de las seis columnas del Ejrcito de los Andes que atravesaron la
cordillera al mando de Jos de San Martn, Bernardo OHiggins, Ramn Freire y J.Gregorio
de Las Heras. En la Regin del Maule, el Museo OHigginiano, con el apoyo de la Corporacin Cultural Latinoamrica Profunda tambin ha puesto en marcha la Ruta de la Independencia, con eje en dicho museo (Casa de la Independencia de Chile), el museo de Yerbas
Buenas, el potencial museo de Quecheregua, y enlazado con la ruta del Planchn.
Tanto en Chile como en Argentina existen fiestas populares, caminos del vino y experiencias
en turismo de montaa apoyado en actores sociales tradicionales como los arrieros. El Festival de la Tonada (capaz de convocar ms de 100.000 personas), la Fiesta Nacional del Chivo,
el Festival de la Cancin de Via del Mar (tambin atrae 100.000 personas).
88
5.4 Crear un fondo de desarrollo, por un perodo de 10 aos, como los que ha
manejado CORFO o Fundacin Chile para la expansin y articulacin de la industria cultural en el espacio comn.
6. Potenciar los comits de frontera como agentes de promocin y circulacin
de la actividad CITIC y EMADE
Estudios de casos
a) Asociacin Argentino-Chilena de Estudios Histricos e Integracin Cultural
Los autores somos parte de los fundadores de la Asociacin y precisamente
hemos querido ocuparnos de sta pues poseemos informacin de primera mano
sobre un caso de colaboracin intelectual entre Argentina y Chile que lleva ya ms
de diez aos, envolviendo a cientos o miles de personas en sus diferentes actividades.
Decidi llamarse de Estudios Histricos para dar cabida no slo a historiadores sino a personas que desde otras disciplinas (como la filosofa, los estudios literarios, los estudios internacionales, la politologa, etc.) hacen trabajos sobre el devenir;
decidi llamarse de Integracin Cultural para proyectarse ms all de la investigacin, al mbito docente, hacia las escuelas de pedagoga y los terciarios, pero tambin para trabajar con las intendencias, municipios, agrupaciones vecinales, etc.
1. Breve historia
La Asociacin se cre de hecho antes que de derecho y se considera al I Congreso Argentino Chileno de Estudios Histricos, realizado en noviembre de 1995 en la
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, como el acto fundacional.
All se presentaron unas 50 ponencias provenientes de especialistas en variadas
disciplinas que trabajan sobe cuestiones histricas (historiadores, estudiosos del
pensamiento, de la literatura, arquelogos, socilogos, etc.) y de unas 20 universidades. Por cierto, participaron sin ponencia decenas de estudiantes universitarios y
algo de pblico en general. Se tom el acuerdo de realizar un segundo congreso y
avanzar en la constitucin de una organizacin ms permanente.
Han presidido la Asociacin: Carlos Mayo, Luis Carlos Parentini (1997-1999),
Fernando Garca Molina (1999-2001), Eduardo Cavieres (2001-2003), Ana Fanchn
(2003-2005) y Roberto Pez.
90
2. Congresos
I. Mendoza 1995, organizado por Pablo Lacoste; lugar UNCU.
II. Santiago 1997, organizado por Luis Carlos Parentini; lugar U.C. Silva
Henrquez.
III. Buenos Aires 1999, organizado por Carlos Mayo; lugar Centro Cultural San
Martn.
IV. Via del Mar 2001, organizado por Eduardo Cavieres; lugar Casa de Italia
de Via del Mar
V. San Juan 2003, organizado por Ana Fanchin; lugar U.N. San Juan
VI. La Serena 2005, organizado por Roberto Pez; lugar U. de la Serena
3. Distincin Argentino-Chilena de Estudios Histricos
Se ha otorgado en varios congresos de la Asociacin esta distincin a un(a)
acadmico(a) que haya realizado aportes significativos a la investigacin en temas
histricos y que haya potenciado las actividades de colaboracin binacional. Esta
distincin ha sido otorgada a: Carlos Mayo y Susana Bandieri, entre otras personas.
4. Publicaciones
a) Revista de Estudios Trasandinos
La RET apareci como una publicacin para dar a conocer la produccin presentada en los congresos y, ms ampliamente la produccin de la red que se iba
constituyendo. Tambin da a conocer libros, discursos, noticias, notas, crnica de
actividades, etc.
Hasta el momento han aparecido 12 nmeros (vase www.encuentrointelectuallatinoamericano.org).
Para la aparicin de cada nmero han colaborado diversas universidades que
han aportado parte del financiamiento.
El criterio bsico de la RET ha sido publicar artculos que se refieran de algn
modo a ambos pases.
b) Libros
Han aparecido varios libros cuya publicacin se ha inspirado en la misma exigencia de binacionalidad. Son ejemplos de esto:
Lacoste, Pablo (compilador), Argentina, Chile y sus vecinos (1810-2000),
Coedicin Editora Andina Sur Caviar Bleu y Universidad Arturo Prat, Mendoza,
2005, dos volmenes.
Len Sols, Leonardo, Los seores de la cordillera y las pampas: los pehuenches
de Malalhue, Mendoza, Universidad de Congreso y Municipalidad de Malarge,
2001, Segunda edicin: Santiago de Chile, 2005.
Susana Bandieri (compiladora), Cruzando la cordillera. La frontera argentino chilena. Neuqun, Universidad del Comahue, 2000.
Pablo Lacoste, El Ferrocarril Trasandino (1872-1998), Santiago, DIBAM-Editorial Universitaria, 2001.
91
Pablo Lacoste, Sistema Pehuenche. Frontera, Sociedad y Caminos en los Andes Centrales Chileno-Argentinos, Mendoza, UNCU, 1997.
5. Actividades derivadas
La Asociacin naci de una red y potenci el desarrollo de sta. Es as que
contribuy a la creacin de una serie de instancias de reunin acadmica ms all
de sus propios congresos y publicaciones.
a) Seminarios Conosur
La ms antigua de las creaciones derivadas fue el Seminario Argentino Chileno,
que luego se transform en Seminario Conosur, que se realiza de manera prcticamente anual en Mendoza y cuya octava edicin se ha realizado en 2006.
b) Seminarios Identidad y Cultura Latinoamericana
En el marco de la Asociacin Argentino Chilena de Estudios Histricos, se comenz a celebrar un seminario en la regin del Maule, organizado por el Instituto
de Estudios Humansticos de la Universidad de Talca. Liderado por la profesora
Paulina Royo, la primera edicin de este Seminario se celebr en 1998 en el Museo
OHigginiano, con la participacin de unos treinta acadmicos, la mayora de ellos
de universidades de Chile y Argentina. La experiencia result exitosa y gener las
condiciones para realizar una nueva edicin en 1999 y otra en 2000. El seminario
se consolid, hasta hacerse permanente y convocar a investigadores y profesores
universitarios de otros pases. A medida que este proyecto madur, fue posible
avanzar en una especializacin en temas particularmente sensibles para la economa y la cultura de Argentina y Chile, como el caso de la industria vitivincola. En
2004 y 2006 se realizaron las ediciones VII y VIII de este seminario dedicadas a
Vitivinicultura y Ciencias Sociales. Ambas fueron inauguradas por el embajador
de Argentina en Chile, Carlos Abihaggle, y el entonces rector de la Universidad de
Talca, actual ministro de Agricultura de la Repblica, lvaro Rojas Marn. Entre
ambos eventos, asistieron cerca de cien expositores de Chile, Argentina, Uruguay,
Per, Mxico, EEUU, Canad, Portugal, Espaa y Francia. Los trabajos seleccionados se han publicado en la Universum, revista indexada de la red Scielo.
c) Seminarios Cordillera Sur
Ya se han celebrado seis ediciones. Las cinco primeras tuvieron su sede en
Malarge. La sexta se realiz en San Javier (25 de noviembre de 2005), con la
participacin de 40 ponencias. Hubo expositores de varias universidades de ambos
pases; por primera vez se hizo la experiencia de una mesa de jvenes, en la cual
participaron estudiantes de nivel medio, con tres ponencias (una de Argentina y dos
de Chile). La prxima edicin est convocada para 7 y 8 de abril 2006 en Malarge.
d) Encuentro de Investigadores Jvenes
Inicialmente en Chile, y con la colaboracin del director del Museo Vicua
Mackenna, se organizaron tres encuentros para personas que siendo profesionales
de las ciencias sociales y humanidades tenan menos de 35 aos. Se decidi poner
92
fin a esas reuniones para constituir mesas para estudiantes universitarios en los
diversos encuentros que organiza la Asociacin y, ms all de sta, la red.
e) Corredor de las Ideas
Algo ms distante, pero gestado tambin sobre la base de la Asociacin as como
de la SOLAR (vase www.encuentrointelectuallatinoamericano.org), apareci el
Corredor de la Ideas, que ha crecido autnomamente superando en muchos aspectos a las instituciones que lo inspiraron. De hecho fue en Mendoza precisamente
con motivo de uno de los seminarios donde se reunieron varias personas y decidieron impulsarlo (vase www.corredordelasideas.org).
Adems de estas iniciativas la Asociacin ha respaldado la realizacin de numerosos encuentros y congresos acadmicos en ambos pases.
6. Organizaciones asociadas
A) Centro de Estudios Trasandinos y Latinoamericanos de la Universidad Nacional de Cuyo
7. Pgina web
Personas de la misma red han puesto en marcha la pgina Encuentro Intelectual
Latinoamericano (www.encuentrointelectuallatinoamericano.org), que tiene por
objetivo dar cuenta de las actividades de la organizacin, incorporar de manera
virtual los nmeros de la RET, as como informar de actividades e iniciativas de
variado tipo.
8. Auspicios
La Asociacin se ha ocupado de cultivar relaciones. Numerosas universidades
han colaborado, particularmente las universidades Nacional de Cuyo, de Congreso, de Santiago de Chile, de Valparaso. Embajadas y consulados de Argentina y
Chile han apoyado moral y materialmente numerosa iniciativas. Personalidades
acadmicas y diplomticas, a titulo personal, han aportado su nombre y o recursos
para permitir el despegue o desarrollo de estas iniciativas.
9. Sistema de financiamiento
1. El principal procedimiento ha sido la recaudacin de fondos a partir de la
inscripcin en los encuentros. sta ha tenido costos diferentes para quienes p r e sentan ponencias, para estudiantes, y para pblico en general.
2. La venta de las publicaciones.
3. Aportes de las universidades para la realizacin de encuentros y para generar
publicaciones.
4. Aportes de embajadas y consulados con pasajes areos y otros auspicios.
5. Aportes de empresas hoteleras, vitivincolas y otras que han ofrecido rebajas
o donaciones.
93
Pablo Lacoste, Actores no estatales de frontera y relaciones internacionales. El caso de los Andes
centrales argentino-chilenos, en Estudios Transfronterizos, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad Nacional Arturo Prat, ao I, n 1, 2003, pp. 77-130. ISSN 0717-9588.
94
ponerlas en foco ante la opinin pblica. Ello exiga recorrerlas, instalar all el
escenario. Para ello aportaron las redes organizacionales, al definir las trazas. Pero
tambin fueron decisivos los aportes de las redes humanas de pilotos, que muchas
veces tenan que aventurarse por caminos en psimas condiciones de trnsito, con
serio riesgo para su seguridad fsica. Justamente en ese momento se generaba un
fuerte debate pblico, sobre la necesidad del mejoramiento de las carreteras. Como
la prensa segua de cerca el desarrollo de las competencias, tomaba constancia de
inmediato el estado de las rutas de cada pas. De esta manera se pona en foco el
tema, muchas veces postergado en la agenda pblica. En este sentido, a travs de
los GPI, las redes lograron su objetivo de incidir en las polticas pblicas al impulsar el desarrollo vial del sur de Amrica.
La integracin fsica y cultural fue el espritu subyacente en todo este proceso.
Las redes organizacionales construyeron el mega escenario con este objetivo. Las
redes humanas de pilotos, protagonistas principales del evento, realizaron y potenciaron el ideal integrador latente. Todo ello fue recogido y amplificado por la prensa, que transmiti las seales de solidaridad y confraternidad que construan los
pilotos. Como resultado, un acto de generosidad de un piloto argentino por un
chileno o viceversa, en una aislada curva de la montaa, comunicada a travs de los
medios, causaba un saludable impacto pblico. La accin de los medios, al difundir
estos actos de solidaridad, se reflejaba casi instantneamente, con la recepcin que
el pblico poda brindar a los corredores de los distintos pases, portadores todos
ellos de un singular mensaje de hermandad
Tenemos entonces cuatro actores con valores comunes: redes organizacionales,
redes humanas, la prensa y el pblico. Todos ellos fueron protagonistas de esta
apelacin de la integracin latinoamericana que constituyeron los GPI. Los medios
fueron ms all de su tarea especfica de informar, pues colaboraron hasta con
ayuda material para los GPI. Y el pblico tambin asumi un papel protagnico:
primero con su presencia en estos eventos; luego, al premiar los gestos de solidaridad de los pilotos; y en algunos casos, al arriesgar la vida para socorrer a los accidentados.
En estas competencias participaron ocho pases. Siete de ellos fueron sedes de
las distintas etapas de los GPI: Argentina, Chile, Bolivia, Per, Ecuador, Colombia
y Venezuela. El restante, Uruguay, nunca pudo contar con un tramo de los GPI
dentro de su territorio por la falta de puentes fluviales. Pero particip a travs de
sus pilotos. Los ocho pases aportaron para la consecucin de los fines previstos.
Pero el liderazgo de la Argentina y Chile en estos GPI fue evidente: por ser Buenos
Aires y Santiago las capitales ms visitadas, por la accin de los Automvil Club de
ambos pases, y por el brillo de sus deportistas. Puede decirse que slo a partir del
entendimiento de las redes organizacionales y humanas de Argentina y Chile, fue
posible trasladar estas competencias al resto del continente sudamericano.
Los GPI tambin tuvieron un ciclo de ascenso, apogeo y decadencia. Este proceso se puede detectar por distintos indicadores. Al principio, en los 1930s las competencias eran cortas (5.000 km), la presencia de los funcionarios del Estado era
media (Gobernadores y alcaldes) y la cantidad de pilotos, moderada. Luego, los
GPI crecieron en todos los sentidos. En los 40, en vez de Gobernadores, participaban los Presidentes; la extensin de la ruta se alarg de 5.000 a 15.000 km; y el
95
El rally sera otro tipo de competencia, con modalidades totalmente diferentes en lo cultural,
social y poltico. Escapa a los objetivos de este trabajo un anlisis del rally. Pero hay que
sealar que en el mismo, la base social no est constituida por obreros calificados, sino por
las lites; y el ideal integracionista latinoamericano tampoco tendra mayor peso.
96
Conclusin
Ha habido exitosas experiencias de colaboracin o integracin cultural entre Argentina y Chile. Se han entregado dos casos que sirven como botones de muestra y
pretenden exponer una suerte de mtodo de trabajo.
La constitucin de un espacio cultural unificado argentino-chileno, teniendo
all como agentes a mltiples instancias de la sociedad civil y de los aparatos estatales, debera potenciar fortalezas y eliminar algunas debilidades. Criterios clave
para que ello ocurra son calidad, transparencia, democratizacin sensata de las
decisiones, capacidad de dilogo, sentido de responsabilidad con nuestro pueblo.
Es clave por otra parte que exista estabilidad poltica, progreso econmico sostenido, aunque sea moderado, y fluidez de las relaciones entre los pases. De no ser
as, el avance en materia cultural se ver detenido e incluso podr retroceder. El
mensaje hacia el Estado ha sido fundamentalmente el siguiente: para desarrollar las
fuerzas productivas intelectuales y culturales, uno de cuyos motores es la colaboracin internacional, es decisivo poner en movimiento las energas de los actores.
Se ha manejado la nocin de colaboracin por sobre la de integracin para
sealar la opcin por asociar las fortalezas tratando de evitar la contaminacin de
las debilidades.
Se han formulado algunos objetivos y algunas tareas que se presumen como
claves para desplegar este proceso de ampliacin argentino-chileno. Por cierto esta
ampliacin debe revertirse en el mediano plazo (y para algunos mbitos en el corto
plazo) en un desarrollo de las fuerzas productivas intelectuales y culturales en toda
la regin. Obviamente habr desequilibrios como en todo proceso.
Para permitir la medicin de los avances, o retrocesos, debera confeccionarse
un programa de trabajo as como un conjunto de indicadores que permitan fijar el
nivel cero desde el cual se parte. Por cierto, esto ya no es materia de este trabajo.
97
Anexo
Cuadro I
Grandes Premios Internacionales en Amrica del Sur
(1935-1965)
AO
1935
1936
1939
1940
PAISES
Argentina
Chile
Argentina
Chile
Argentina
Chile
Argentina
Bolivia
Per
RECORRIDO
Long.
4.500 km
7.000
7.300 km
9.500 km
Argentina
Chile
Pilotos
58
117
69
92
98
138
51
Comentario
Prof. Iris Vittini*
La propuesta que hacen los autores de este artculo para ir a la progresiva
constitucin de un espacio cultural nico chileno-argentino como una forma de
desarrollar fuerzas productivas culturales de los pases, tanto en el plano de la
creacin como en el de la extensin, me merece algunas reflexiones que deseo
compartir.
En la historia de nuestras relaciones, Chile y Argentina siempre han enfatizado
la amistad y la paz entre nuestros pueblos, comparten una de las fronteras ms
extensas del mundo y nunca han tenido un conflicto blico.
Cuando a fines de diciembre de 1978, estuvieron a las puertas de la guerra, la
mediacin papal revirti el conflicto con la suscripcin del Tratado de Paz y Amistad en 1984. Su Santidad Juan Pablo II, supo interpretar fielmente el sentimiento de
dos pueblos hermanos que no deseaban la guerra y que han estado unidos desde la
independencia por sus hroes OHiggins y San Martn.
*
El Tratado de Paz y Amistad ha contribuido a fortalecer la amistad y el entendimiento entre ambos pases. Ha pavimentado el camino de la integracin y la
cooperacin que hemos visto proyectarse en el Mercosur y en la Comunidad Andina.
La nueva etapa en las relaciones de ambos gobiernos que se inicia en 1990, con
la Declaracin de los Presidentes de Chile, Patricio Aylwin y Argentina, Carlos Sal
Menem, en un marco de democracia plena y considerando los vnculos de paz y
amistad del tratado de 1984 permite que adems de la integracin fsica, econmica y energtica entre ambos pases se creara una Comisin Parlamentaria Conjunta
y se inicia el estudio de polticas y estrategias en el mbito de la seguridad y defensa.
Ambos mandatarios estn de acuerdo en mantener la paz y seguridad en el continente respetando los acuerdos internacionales vigentes como el Tratado de Tlatelolco
sobre eliminacin de armas de destruccin masiva. Posteriormente los Presidentes
de Chile, Eduardo Frei Ruiz-Tagle y Carlos Menem de Argentina, declaran avanzar
en el establecimiento de condiciones de seguridad para hacer de Amrica Latina
una zona de paz en el cabal respeto a la democracia y los derechos humanos.
En el Mercosur, dos aos despus, se incluye el compromiso democrtico en la
Declaracin Presidencial que suscriben los presidentes de Argentina, Brasil y Uruguay en la localidad de Potrero de los Funes, Provincia de san Luis, Argentina, (25
de junio, 1996).
El Protocolo de Ushuaia que suscriben los pases miembros del Mercosur, Chile
y Bolivia, vendr a ratificar el compromiso democrtico (Ushuaia, Argentina, 24
de julio, 1998). Adems, en el Mercosur se suscribe una Declaracin Poltica del
Mercosur, Bolivia y Chile como zona de paz en la XIV Cumbre de Presidentes del
Mercosur (24 de julio, 1998).
En esa ocasin, declaran en primer lugar, estar Convencidos de que la paz
constituye el principal deseo de nuestros pueblos, conforma la base del desarrollo
de la humanidad y representa la condicin primordial para la existencia y continuidad del Mercosur.
En la Comunidad Andina, el XII Consejo Presidencial Andino en julio de 2001,
suscribi el Acta de Carabobo para promover la vigencia del orden democrtico y
el Estado de Derecho en la regin andina, como asimismo, impulsar la ms amplia
participacin de los ciudadanos en una sociedad ms justa y democrtica que asegure la vigencia de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales
(N6 del Acta de Carabobo). Posteriormente, los pases andinos suscribieron en
Guayaquil, Ecuador (26 de julio, 2002), la Carta Andina para la Promocin y
proteccin de los Derechos Humanos.
Los temas de Seguridad, que han logrado un gran consenso entre Chile y Argentina, se observa su proyeccin en la Carta Andina para la Paz y Seguridad, limitaciones y control de los gastos destinados a la Defensa Externa, como un paso trascendental para la construccin de una Poltica Comn de Seguridad Andina (PCSA).
En el Mercosur Educativo y Cultural, observamos como se ha proyectado esta
cooperacin que iniciaran Chile y Argentina. En efecto, nuestros pases, aprobaron
el 7 de julio de 1994, un Acuerdo de Reconocimiento y homologacin de certificados de Estudio y Egreso de Instituciones Educacionales a Nivel Bsico o Primario y
Secundario o Medio, que se cita como uno de los logros de la integracin y cooperacin en la Declaracin Conjunta de Presidentes, el 26 de agosto de 1994.
99
101
102
Introduccin
La investigacin que da origen al presente artculo pretende identificar los conflictos que han enfrentado a Chile y Argentina por el agua dulce. Tambin se determinan sus causas y se indaga respecto de los esfuerzos bilaterales por construir un
cuerpo legal tendiente a la formacin de una gestin compartida de los recursos
hdricos transfronterizos que se distribuyen en un total de 40 cuencas hdricas2.
Hasta el momento no se registran enfrentamientos blicos por la disputa de
recursos hdricos, sin embargo en la dcada del sesenta ocurre un incidente con
resultado de muerte en Laguna del Desierto. En este contexto, es necesario destacar
que las relaciones especficas de dos naciones por temas del agua, estn determinadas por sus relaciones mutuas en trminos generales. Lo anterior se explica porque
la capacidad institucional bilateral juega un rol clave en la potencialidad de conflictos por el agua. En la medida en que los estados desarrollan herramientas que permiten moderar divergencias, stas se solucionan antes que escalen a los niveles polticos ms altos, o incluso a la violencia blica. Entonces, la capacidad institucional
bilateral acta como un factor moderador, capaz de contener los cambios drsticos
que puedan romper los equilibrios en una cuenca compartida. De este modo se
concluye que aumenta la posibilidad e intensidad de una disputa en la medida en
que la tasa de cambio de una cuenca exceda la capacidad institucional para absorber ese cambio3.
Entre la serie de indicadores de potencialidad de conflictos por el agua que han
generado los acadmicos especializados en guerras por recursos, especficamente
*
2
3
Captulo elaborado a partir de una presentacin efectuada en las Terceras Jornadas Latinoamericanas de Historia de las Relaciones Internacionales, Valparaso - Via del Mar, noviembre, 2005.
Magster en Ciencias Militares, mencin Conflicto y Negociacin Internacional por la Academia de Guerra del Ejrcito. Periodista, Licenciado en Informacin Social por la Pontificia
Universidad Catlica de Chile. Graduado del Programa Estrategia y Polticas de Defensa del
Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa, Estados Unidos. Actualmente se desempea
como investigador en la Academia de Guerra del Ejrcito de Chile <cgfaundes@gmail.com>.
Segn informacin no oficial de la Direccin General de Aguas, al mes de agosto de 2005.
Wolf, Aaron T., Yoffe, Shira B. y Giordano, Mark, International Waters: Indicators for
Identifying Basins at Risk, Documento SC-2003/WS/58, UNESCO, IHP (Programa Hidrolgico
Internacional), World Water Assessment Programme. Proyecto: Desde Potencial Conflicto a
Cooperacin Potencial (PCCP): Agua para la Paz, 2003, p. 16.
103
por el agua dulce, destacan los que han identificado Wolf, Yoffe y Giordano4, a
decir5:
internacionalizacin de cuencas
desarrollo unilateral de proyectos en una cuenca internacional en ausencia
de instituciones bilaterales de administracin de recursos hdricos.
Ambos han sido identificados como los indicadores ms fidedignos de conflictos
por el agua dulce, debido a que estn relacionados con la ocurrencia de cambios
extremadamente rpidos, respectivamente en el mbito institucional, y en el sistema fsico.
La internacionalizacin de cuencas surge como consecuencia de un cambio de
fronteras. El caso ms claro tiene su origen en el proceso de desmembramiento de
un imperio, que puede provocar que alguna cuenca hdrica que antes perteneca a
un slo estado, termine siendo compartida por dos o ms naciones.
El desarrollo unilateral de proyectos en una cuenca internacional en ausencia de
instituciones bilaterales de administracin de recursos hdricos combina dos situaciones, la utilizacin de aguas por parte de un pas que se encuentra aguas arriba,
sea mediante canalizacin o construccin de represas o centrales elctricas; y la
carencia de acuerdos de administracin de aguas compartidas.
En el presente estudio se postula que estas causas de conflicto se expresan en la
relacin entre Chile y Argentina. La descolonizacin trae consigo el inicio de una
larga disputa fronteriza que se manifiesta en la bsqueda de objetivos geopolticos,
como una mayor extensin territorial, y una cualidad biocenica, y por lo tanto
atae en forma implcita una disputa en torno al rol de los recursos hdricos. En
1963 este problema se hace explcito en el caso que es llevado despus al arbitraje
conocido como del Palena.
En la medida en que se consolida la frontera comn cobra relevancia la necesidad de estructurar un cuerpo legal tendiente a la formacin de un cuerpo jurdico
para la gestin de los recursos hdricos que comparten Chile y Argentina. El ao
1991 se celebra un acuerdo sobre la base de esta necesidad, pero es probable que en
forma creciente se manifieste esta carencia como un problema dadas las crecientes
necesidades de energa y crecimiento de la poblacin.
Antecedentes
El Tratado de Lmites de 1881 conjuga dos criterios para la delimitacin de la
frontera, la tesis de las cumbres ms altas, apoyada por Argentina, y la divisoria de
aguas, sustentada por Chile.
En el acto de demarcacin de la frontera, las comisiones de lmites observan que
la lnea dibujada por el criterio orogrfico no coincide con la lnea hidrogrfica. El
4
Protocolo Adicional al Tratado de 1881, firmado en 1893, tiene el objeto de unificar criterios para trazar la frontera al establecer que Argentina no pretendera punto alguno hacia el Pacfico y Chile no pretendera punto alguno hacia el Atlntico,
con los ajustes que el propio Protocolo contempla. De este modo, queda sentado un
principio de alcance geopoltico para la zona al norte del estrecho de Magallanes.
Sin embargo, los acuerdos suscritos no fueron suficientes para evitar tensiones
que tuvieron puntos lgidos en 1898 y 1902, que se expresan, primero en una
carrera armamentista, y luego en una paz armada. Debido a las dificultades para
lograr un acuerdo, ambas naciones solicitan un arbitraje para delimitar la lnea de
frontera en cuatro reas6.
En este contexto, los recursos hdricos propiamente tales, no cobran relevancia
sino hasta el Fallo Arbitral de 1902, emitido por el Rey Eduardo VII del Reino
Unido, como rbitro entre la Repblica Argentina y la Repblica de Chile. En el
proceso de estudio, los peritos britnicos constatan en terreno que las lneas
orogrfica e hidrogrfica eran inconciliables, por lo tanto recomiendan determinar
la lnea fronteriza dentro de los lmites definidos por las pretensiones extremas de
ambas partes7. A partir de esta decisin, Chile y Argentina comparten una serie de
recursos hdricos, que son cortados por la lnea fronteriza. Entre ellos destacan los
lagos General Carrera / Buenos Aires, Cochrane / Pueyrredn, OHiggins / San
Martn; adems de los ros de la cuenca Valdivia-Huahum, Puelo, Futaleuf,
Figueroa, entre otros.
Conflicto de Palena
A peticin de Argentina y Chile, el rbitro y su Tribunal envan en el ao 1903 una
Comisin Demarcadora con el objetivo de fijar en el suelo el curso del lmite fijado
por el Laudo de 1902. En el ejercicio de esa tarea los demarcadores erigen hitos en
determinados puntos con representantes tcnicos de Argentina y Chile, actuando
con facultades de rbitros finales8, a fin de que la sentencia emitida en 1902
definiera en forma exacta e indiscutible el curso del lmite.
La controversia de Palena se circunscribe al lmite entre los hitos 16 y 17; particularmente en dos aspectos, en determinar cul es el verdadero ro Encuentro, y
cul era la intencin del rbitro en 1902.
Ya en marzo de 1903 el Ingeniero Frey escribe al Perito Moreno dando cuenta
de su inconformidad con el posicionamiento del hito 16, a partir de lo cual se enva
una expedicin dirigida por Eilert Sundt, explorador noruego, auxiliar de la Comisn
Argentina de Lmites.
Hasta la travesa del nrdico, se entenda que las Lagunas del Engao (al norte
6
El Paso de San Francisco, Lago Lacar, desde el Paso de Prez Rosales hasta el Lago Viedma, y
la Regin del Estuario de ltima Esperanza.
Macnaghten et al., Informe del Arbitraje Chileno-Argentino. Presentado por la Comisin
Arbitral Britnica al Rey Eduardo VII del Reino Unido. Entregado en el Foreign Office de
Londres el 19 de noviembre de 1902, prrafo 16.
Barros, Jos Miguel, Palena: un ro, un arbitraje, Santillana del Pacfico Ediciones, Santiago,
1984, p. 316.
105
10
11
12
13
Carta del ingeniero Frey a Zacaras Snchez, Director de la Oficina de Lmites de Buenos
Aires, fechada el 9 de noviembre de 1903. Ibid., p.137.
Experto en lmites, se desempe como Agente de Chile en los arbitrajes de Palena (19651967) y el Beagle (1971-1978)
La disconformidad de la posicin del hito se refleja en la lista suscrita en 1914 por las oficinas tcnicas en que el hito 16 apareca sin coordenadas; un mapa oficial argentino publicado
en 1920 expresaba que el hito 16 no exista; en 1945 se expresaban dudas acerca de la
demarcacin sobre la base que el ro Encuentro del Laudo de 1902 era en realidad el ro del
Salto. Ibid., p. 196.
Ibid., p. 331.
Destaca la hoja topogrfica VII-3 levantada entre 1952 y 1953 por la Comisin Mixta
Chileno-Argentina, con trabajo aerofotogramtrico de operadores tcnicos argentinos, con
la ejecucin final del Instituto Geogrfico Militar de Argentina. Ver Barros, pp. 212 a 214.
106
trabajar en la zona entre los hitos 16 y 17 en 1944, sin embargo no logra zanjar el
diferendo aunque se establecen acuerdos en los extremos de la traza.
Los Ministros de Relaciones Exteriores de Argentina y Chile concuerdan mediante una Declaracin Conjunta emitida en Santiago el 6 de noviembre de 1964
que la controversia por el Palena fuese resuelta por el gobierno del Reino Unido
conforme las disposiciones del Tratado de Arbitraje. Finalmente el Laudo de 1966
deja las nacientes del ro Engao en territorio argentino y casi la totalidad del ro
Encuentro en territorio chileno. (Ver Grfico 1- Diagrama del sector entre los hitos
16 y 17).
Grfico 1. Diagrama del sector entre los hitos 16 y 17
107
108
Como resultado, ambas naciones comparten y reconocen sus derechos sobre las
aguas del ro Santa Cruz y hacia los fiordos ocenicos. A partir del acuerdo se
entiende que la frontera est delimitada, ya que existe un criterio para trazar la
lnea de frontera, sin embargo no ha sido posible efectuar la demarcacin debido a
que la zona es de difcil acceso. Como consecuencia, Chile y Argentina acordaron
dibujar en sus mapas un rectngulo que indica la zona sin demarcacin, sin embargo desde el 2005, entidades de Argentina han publicado cartografa atribuyndose
la soberana de la zona, abriendo nuevamente el conflicto.
Hidroelctrica de Futaleuf
La construccin de la Central Hidroelctrica argentina de Futaleuf15, inaugurada
en 1995, corresponde a otro de los indicadores especficos de mayor riesgo de conflicto, a decir, desarrollo unilateral de proyectos en cuencas con ausencia de instituciones transfronterizas.
En efecto, el proyecto inquietaba a la Cancillera de Chile, debido a que el ro
Futaleuf es un curso sucesivo que fluye desde territorio argentino al chileno, por lo
tanto, la construccin de una central hidroelctrica, supone el control del principal
tributario del ro Yelcho, que desemboca en el Pacfico.
Destaca, la perspectiva con que el tema fuera abordado por la Cancillera, en
especial la DIFROL16, en cuanto a la coordinacin con los operadores de la represa
y el gobierno argentino. En el hecho funciona un sistema de aviso previo a las
medidas que puedan significar mayor liberacin de agua hacia Chile, o restriccin
de las mismas. Es un antecedente para buscar otros acuerdos necesarios para la
administracin de recursos hdricos compartidos con Argentina. En este sentido, se
aboga por la creacin de mecanismos de prevencin de conflictos en el marco de
una gestin de recursos hdricos compartidos.
Cabe tomar en cuenta que mientras no exista un instrumento bilateral que regule la administracin de aguas entre Chile y Argentina por el recurso Futaleuf, no
existe garanta de que se evite que Argentina modifique el caudal de escurrimiento,
lo que puede ocasionar un cambio drstico en la disponibilidad de agua en territorio chileno, y por lo tanto se constituye en potencial fuente de conflicto.
Desde otro punto de vista, es necesario tener en cuenta que el caudal de este ro
es de 9.500 millones de metros cbicos anuales, que en trminos objetivos es considerable, incluso mayor que todo el caudal que corre en el 30% del territorio
14
15
16
Acuerdo entre Chile y Argentina para precisar el recorrido del Lmite desde el Monte Fitz Roy
hasta el Cerro Daudet. Promulgado el 15 de julio de 1999.
La central fue inaugurada con una potencia de 448 Mega Watts de energa que alimentan
instalaciones industriales con lneas de alta tensin que llegan hasta Puerto Madryn, en la
Provincia de Chubut.
La Direccin de Fronteras y Lmites de la Cancillera de Chile tiene a su cargo los temas
relacionados con los recursos hdricos compartidos.
109
trasandino donde se emplazan las cuencas endorreicas, que alcanzan los 6.000
millones de metros cbicos de derrame anual. Con estos volmenes de agua, la
tasa de cambio tendra que ser demasiado alta como para afectar el suministro en
el lado chileno.
Cuerpo Legal
Especficamente respecto del agua, Chile y Argentina han elaborado instrumentos internacionales para el aprovechamiento y la administracin de los recursos
hdricos compartidos. Los principales textos suscritos por ambas naciones para
tales fines son el Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrolgicas del 26 de junio de
1971, el Tratado sobre Medio Ambiente del 2 de agosto de 1991, y el Protocolo
Especfico Adicional sobre Recursos Hdricos Compartidos del 2 de agosto de 1991.
El Acta de Santiago establece reglas generales para regular en forma plena la
utilizacin de los recursos hidrolgicos compartidos entre Chile y Argentina. Aunque el Acta no es un tratado internacional, es necesario tener en cuenta algunas de
sus disposiciones17:
1.- La utilizacin de aguas fluviales y lacustres se har siempre en forma equitativa y razonable.
()
3.- En los tramos contiguos de los ros internacionales, cualquier aprovechamiento de las aguas deber ser precedido de un acuerdo bilateral entre los ribereos.
4.- Las Partes se reconocen mutuamente el derecho de utilizar, dentro de sus
respectivos territorios, las aguas de sus lagos comunes y ros internacionales de
curso sucesivo, en razn de sus necesidades y siempre que no cauce perjuicio
sensible a la otra.
5.- Cuando un Estado se proponga realizar el aprovechamiento de un lago
17
Protocolo Especfico Adicional Sobre Recursos Hdricos Compartidos. Firmado entre Chile
y Argentina en Buenos Aires, 2 de agosto, 1991.
111
Espinoza, Marcela, Recursos Hdricos de la Zona Fronteriza - Tratamiento del Tema de los
Recursos Hdricos Compartidos entre Chile y Argentina, presentado en el III encuentro de
las Aguas: Agua, vida y Desarrollo, 24 al 26 de octubre de 2001, Santiago, Chile.
112
113
Causas Conflicto
Internacionalizacin de
cuencas
PENDIENTE. Se elaboran
Planes Generales de
Utilizacin. Grupo trabajo
recursos hdricos
compartidos
Mecanismos de resolucin
Bsqueda de acuerdos y
definicin de la frontera
(1999)
Estructural
Causas
especficas
conflictos por
el agua
Nivel de
conflicto
Causas Conflicto
Control fuentes de origen
Mecanismos de resolucin
-Palena arbitraje 1966
-Laguna del Desierto
arbitraje 1995
-Ro Santa Cruz negociacin
1998
Intermedio
114
Establec. Mecanismo
coordinacin
Fuentes bibliogrficas
Barros, Jos Miguel, Palena: un ro, un arbitraje, Santillana del Pacfico Ediciones (Vols. I y II),
Santiago, 1984.
Espinoza, Marcela. Recursos Hdricos de la Zona Fronteriza - Tratamiento del Tema de los
Recursos Hdricos Compartidos entre Chile y Argentina, presentado en el III encuentro de
las Aguas: Agua, Vida y Desarrollo, 24 al 26 de octubre, 2001. Santiago, Chile. Fuente:
<CGIAB. http://www.aguabolivia.org/situacionaguaX/IIIEncAguas/contenido/trabajos_azul/
TC-204.htm>.
Faundes Snchez, Cristin, La Escasez de Agua como Factor de Conflictos entre Chile y los Pases
Vecinos, tesis para optar al grado de Magster en Ciencias Militares mencin Conflicto y
Negociacin Internacional, Academia de Guerra del Ejrcito de Chile. Santiago, 2005.
Fuentes, Claudio, Chile-Argentina. El proceso de construir confianza, FLACSO, Chile. Nueva Serie
FLACSO. Santiago, 1996.
Gavio, Marcelo, La gestin de los recursos hdricos compartidos entre la Argentina y Chile:
avances logrados 19931999. Grupo de Trabajo Argentino-Chileno sobre Recursos
Hdricos Compartidos. Subsecretara de Recursos Hdricos. Repblica Argentina. Buenos
Aires, Argentina, 1999.
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Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Poltica Exterior Vecinal del Gobierno del Presidente Aylwin 1990 1994. Santiago, Chile. 1994.
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sobre Proteccin del Medio Ambiente Antrtico y Recursos Hdricos Compartidos. Firmado en Buenos Aires, Argentina. 2 de agosto, 1991.
116
Aspectos generales
La decisin unilateral del presidente Nstor Kirchner de disminuir las cuotas de
exportacin de gas hacia Chile por parte de las empresas productoras de este hidrocarburo, en marzo del 2004, fue el primer indicador de qu algo estaba sucediendo
al interior del mercado energtico en el pas trasandino. De esta forma, un problema de poltica interna comienza a condicionar algunos aspectos de la poltica exterior argentina, en particular en lo que se refiere a la reactivacin de este tema en la
agenda bilateral con sus pases vecinos.
Desde una perspectiva analtica la crisis energtica que Argentina comienza a
experimentar desde el 2003 y que se agudiza en el primer trimestre del 2004, deja
en evidencia la dependencia que tiene Chile respecto a la importacin de altas cuotas de gas natural. Del mismo modo, muestra la fragilidad del Protocolo Gasfero
firmado en 1991 y modificado posteriormente en 1995, del momento que no responde ni respalda a las expectativas y exigencias de las partes, frente al incumplimiento del proveedor de responder a un acuerdo internacional bilateral. Este, garantizaba el suministro del a travs de un compromiso contrado bajo el alero de la
ALADI, organizacin que ambas naciones reconocen y suscriben. En el caso de
Argentina, es a travs del Decreto 415/91, que valida a esta entidad como ente
internacional con autoridad para velar el cumplimiento de los acuerdos comerciales y econmicos suscritos.
Aun cuando durante la dcada de los 90, el mercado del gas a nivel internacional result ser una alternativa econmicamente mucho ms rentable, al momento
de iniciar la diversificacin de la matriz energtica chilena, aparentemente hubo
una excesiva confianza de parte del gobierno y actores privados de Chile en el
cumplimiento de los diversos acuerdos firmados con Argentina. En la tradicin
jurdica y en la lgica de la apertura comercial chilena, el avance de estas relaciones
bilaterales se sustentaba en el imperio del derecho internacional y la integracin
econmica como la mejor manera de asegurar el comercio libre y garantizado.1
Si esta alternativa era mucho ms econmica y en teora- ms confiable que la
energa hidroelctrica para Chile, entonces por qu pensar hace una dcada en los
problemas que presentara esta relacin comercial. De hecho el propio gobierno a
*
1
travs de declaraciones del Secretario Ejecutivo de la Comisin Nacional de Energa, Luis Snchez Castelln (2004), justifica la incorporacin del gas natural a los
procesos productivos chilenos:
la decisin de una poltica durante los noventa, siempre estuvo pensada a
mediano y largo plazo. () Sin desconocer la riqueza hdrica de nuestro pas, que
por cierto contina siendo la principal en materia elctrica (alrededor del 60% de
nuestro parque es generado por hidroelectricidad) la mirada de los noventa hizo
necesario apostar a la incorporacin de otro insumo, que permitiera aminorar la
dependencia, entregara mayor competitividad y algo ms relevante, significara
costos ms bajos, factores todos que representaban al unsono el tratamiento que
el pas quera darle a su poltica energtica. La llegada del gas natural a Chile,
producida en 1997, fue la coronacin de esa necesidad en poltica energtica2.
Luis Snchez Castelln. La poltica energtica y la crisis del gas. Documento disponible en
sitio web: www.chile21.cl.
Jaime Parada. La poltica Energtica en Chile: Qu hay de regulacin?, documento disponible e www.ciudadania.uchile.cl/agendapublica.
118
cho internacional, que avala la posicin y las exigencias de Chile, frente a los compromisos adquiridos.
De esta manera, a partir del 1 de abril (2004) Argentina reduce cerca de un 14%
las exportaciones a gas a Chile, lo que se traduce en 2, 3millones de m3 por da4.
Mientras que a fines de ese mes, se suma un recorte adicional de 950.000 metros
cbicos. Sin embargo y segn un informe de la Asociacin de Distribuidores de Gas
Natural de Chile publicado en enero del 2005 en su pgina web la crtica situacin
alcanz su punto clmine en el mes de mayo, cuando las restricciones llegaron al
50% () Adicionalmente, el gobierno argentino dispuso un impuesto del 20% a
las exportaciones hacia Chile, alza que se traspas principalmente a los clientes
industriales, al tiempo que suspendi los permisos de exportacin, quedando algunos productores que tenan permisos otorgados pero sin uso.
Estos cortes de gas, en especial la reduccin de las cuotas de exportacin, que se
repitirn durante el resto del 2004-2005 y en menor medida durante el primer
semestre del 2006, hacen necesario replantear los posibles escenarios de anlisis,
frente a un problema que al parecer no tendra soluciones a corto plazo, pero sobre
todo plantear algunas interrogantes con el fin de guiar este estudio e identificar
elementos que permitan saber si la crisis del gas signific para Chile un verdadero
riesgo en sus relaciones bilaterales con Argentina?; o si existe en el pas trasandino
una definida poltica energtica frente al tema del gas y su utilizacin como elemento de integracin?.
Desde un punto de vista de anlisis de poltica exterior y tomando como factor
importante la inclusin de la personalidad del lder en la definicin de una poltica
energtica y su insercin en la agenda de relaciones bilaterales, cuyo sustento terico es abordado por James Rosenau en Pre-teoras y teoras de poltica exterior5,
permitira profundizar esta dimensin, la que ha sido estudiada pocas veces como
parte de un componente de poltica exterior y su influencia en las relaciones entre
Estados.
En este sentido, es preciso sealar que este ensayo en primeros trminos aborda
primeramente lo que corresponde a la tesis jurdica expuesta desde la perspectiva
chilena frente al incumplimiento de un tratado internacional, que aun cuando no
tiene gran peso al momento de establecer medidas de presin hacia Argentina, deja
en evidencia la excesiva confianza en instrumentos legales, que tras presentarse una
crisis interna, poco pueden hacer. Esto principalmente, porque a diferencia de la
postura de Chile que intenta mantener el respeto por los acuerdos internacionales y
por sobre todo la aplicacin del derecho internacional, la historia ha demostrado
que sus pases vecinos, no siempre presentan esta misma disposicin.
Es as, como queda claro que el espritu de confianza generado durante los 90 y
ese aire de integracin permitieron que Chile se arriesgara a invertir en un mercado
energtico, que a simple vista se presentaba como una alternativa barata, confiable y
4
Marco Jurdico
Argentina al momento de decidir la reduccin de las cuotas de exportacin de gas,
incurre en incumplimientos de acuerdos internacionales y en particular del Protocolo de 1995, que estipula medidas regulacin y sobre todo el principio de no discriminacin6, el cual especifica que ante situaciones de restriccin o escasez, los
Estados deben mantener la proporcionalidad existente en condiciones normales.
Frente a ello, la primera medida es analizar qu dice el Acuerdo de
Complementacin Econmica N 16 y que incluye entre sus partes al mencionado
Protocolo N 2 o de Integracin Gasfera de 1995. En cuanto a sus objetivos, ste
seala el compromiso de facilitar, expandir y diversificar el intercambio comercial;
promover las inversiones recprocas y fomentar la iniciativa empresaria; y facilitar
el desarrollo de proyectos en comn, entre otros aspectos. Adems se explica que la
integracin econmica es un instrumento esencial para el desarrollo de los pases de
Amrica Latina, lo que permite potenciar la capacidad para poder competir en los
mercados mundiales y foros internacionales, dejando en claro que este acuerdo
establecer los mecanismos efectivos y estables para lograr tal meta de negociacin. Tambin se asegura la plena y responsable participacin de los empresarios
privados en el desarrollo de este Acuerdo, tanto en el comercio y en la inversin
entre ambos pases.
En relacin a lo anterior, se entiende que el Protocolo N 2 (sustituido en 1995)
al estar incluido en el Acuerdo, sea considerado como parte constituyente de este
instrumento jurdico, lo que permitir comprender el tratado interno por medio de
su objetivos, su interpretacin y su contexto legal.
Al analizar los reclamos de Chile por el incumpliendo de parte de Argentina
desde la perspectiva jurdica, ste ltimo queda demostrado en varios de sus artculos, pues aunque el poder de decisin de este mercado se deje en manos de los
empresarios vinculados al sector gasfero, tambin debe existir la confianza de que
este instrumento legal ser respetado a travs de la firma y compromiso adquirido
por parte de ambos Presidentes, cumpliendo las normativas vigentes. La intervencin gubernamental en este ambiente contractual, garantiza la solidez y transparencia que ofrece este acuerdo bilateral, pero no se involucrar en la determinacin
de la compraventa de gas, quedando todo en manos de los empresarios tal como lo
expresa el documento. En lo concerniente al contexto jurdico, lo que se busca es
extender lo establecido en el Acuerdo N16 de 1991 que tiene intereses econmicos ms amplios- al rea econmica ms especifica sobre el gas, para aclarar cualquier duda sobre este mercado.
6
Artculo 7, Protocolo Gasfero de 1995. Vale decir que ste es uno de los artculos que
componen la tesis jurdica utilizada por parte del gobierno chileno para apelar hacia Argentina, tras iniciarse los cortes de gas en marzo del 2004.
120
Con respecto a las obligaciones adquiridas por ambos pases, existe un acuerdo
entre ellos sobre las restricciones y garantas que tienen las empresas del sector
gasfero. El artculo N 1 del Protocolo de 1995 dice por ejemplo que cada parte
fomentar y alentar un rgimen jurdico que permita a las personas naturales o
fsicas y jurdicas, la libre comercializacin, exportacin, importacin y transporte
de gas natural entre Argentina y Chile.
Esto significa que los Gobiernos involucrados no pondrn restricciones y as
tambin eliminarn aquellas legales sobre la base de sus reservas y sus disponibilidades (art2). Igualmente cada parte dar la autorizacin necesaria para la construccin, operacin y explotacin del o los gasoductos (art. 4).
Por otra parte, el artculo 7 explica que en los casos de fuerza mayor o fortuitos
que afecten temporalmente elementos de infraestructura no son componentes de
discriminacin. En otras palabras se indica que: debindose en todos los casos
mantener la proporcionalidad existente en condiciones normales. Aqu se establece adems que los organismos encargados de observar el cumplimiento de ello son
la Secretara de Energa de la Repblica de Argentina y la Comisin Nacional de
Energa de la Repblica de Chile.
En tanto, el artculo 10 se menciona que las partes se comprometen a proporcionar a su contraparte toda la informacin sobre las autorizaciones, licencias y
concesiones solicitadas y otorgadas. () Del mismo modo, se proporcionar toda
la informacin sobre el mercado del gas natural que sea necesaria para el anlisis
del comportamiento del mercado interno del gas natural.
En lo concerniente a las controversias, el artculo 11 indica que stas deben
resolverse por medio de la negociacin entre las organizaciones ya mencionadas
como observadores. Como ltima medida se menciona la intervencin del arbitraje
para resolver cualquier controversia.
Ahora bien, la fecha que entr en vigor no es especificada en el Protocolo Gasfero
de 1995, pero s este documento establece que es sustitutivo del protocolo N 2 que
forma parte del ACE 16, firmado el 2 de agosto de 1991 y que entr en vigencia
tras la firma y el compromiso adquirido por los mandatarios de ambos pases.
El argumento jurdico de la postura chilena no slo se enfoca al incumplimiento
del Protocolo de 1995, sino que tambin invoca la Convencin de Viena sobre Derechos de los Tratados de 1969. El prembulo y el artculo 26 exponen la base de todo
el derecho internacional la buena fe por la que todos los tratados deben regirse. Es la
norma pacta sunt servando que gua este principio de cumple lo pactado, universalmente reconocida y que podemos decir dirige los tratados internacionales.
Tomando en consideracin lo anterior, se puede afirmar que en el caso de la
decisin de Kirchner de iniciar los cortes de gas a Chile, con la justificacin de
abastecer primero el mercado interno, aparte de ir en contra del artculo 7, del
Protocolo Gasfero, tambin atenta contra la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, pues cuando ambos Estados celebraron este acuerdo Argentina acept la reserva hecha por Chile sobre el artculo 62 donde no se puede usar el
cambio fundamental en las circunstancias para la terminacin o suspensin de
un tratado.
Otro punto, que ha destacado entre las diferencias de ambos pases ha sido la
posicin del Presidente argentino de culpar a las empresas por el recorte en el sumi121
nistro de gas a Chile, a pesar de la intervencin directa del Gobierno en esta decisin. Esto viola el artculo 5 del Protocolo, ya que en l se especifica que los volmenes involucrados sern negociados por los vendedores y compradores del sector
gasfero, hecho que no se respet.
Esta intervencin ilegtima del Estado argentino se evidencia claramente con la
resolucin 265 que suspendi la exportacin de gas por razones de consumo interno. La invocacin de la ley interna (Ley de Hidrocarburos) por sobre el acuerdo
internacional, es otro argumento que entra en conflicto con la Convencin de Viena
sobre el Derecho de los Tratados. Con respecto a ella, tanto Chile y Argentina
acordaron la misma observancia de los tratados internacionales y en el artculo 27,
explica que no podr invocar las disposiciones de su derecho interno como justificacin del incumplimiento de un tratado. Incluso la propia Constitucin argentina el artculo 31, reconoce que las leyes de la Nacin que en su consecuencia se
dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacin. Se entiende entonces que lo estipulado en los acuerdos internacionales est al menos en el mismo nivel que las leyes internas.
Pero quizs el punto ms controversial en esta disputa, es el relacionado con lo
sostenido desde el gobierno argentino, segn el cual, nunca hubo ratificacin del
Protocolo Gasifero de 1995. En este sentido se debe apelar a lo estipulado en el
ACE 16, donde se especifica que el presente acuerdo tendr una duracin indefinida. Entrar en vigor a partir del momento de su firma, junto con los protocolos y
anexos que forman parte integrante del mismo7. Ni el Protocolo, ni el ACE 16
mencionan que entrarn en vigor bajo reserva de aceptacin o ratificacin, lo cual
sera la costumbre jurdica para formar un acuerdo con esta intencin. Al ser el
Protocolo Gasifero de 1995 un documento sustituto del anterior, adquiere las garantas del original, de otra forma no se entendera que este instrumento haya velado por el mercado del gas y en especial la exportacin de ste a Chile, por 8 aos sin
mayores contratiempos.
Pero si se mantiene el tema de la no ratificacin, ya desde el comienzo de la
vigencia de este Acuerdo en 1995, Argentina nunca expres que haba un error en
el Tratado ni en el proceso interno de ratificacin, con la finalidad de igualarlo con
el anterior. Aqu tambin el Derecho Internacional juega a favor de Chile, el artculo 12 de la Convencin especifica que el consentimiento de un estado en obligarse
por un tratado se manifestar mediante la firma de un representante () cuando el
tratado disponga que la firma tendr ese efecto. As lo dispone tambin el artculo
25, del ACE 16 firmado en 1991.
Si Argentina pone en duda que la firma de los representantes slo se aplica al
acuerdo de 1991, y no a los protocolos y documentos anexos, se puede invocar el
artculo 24 del Derecho de los Tratados que dice a falta de tal disposicin o acuerdo, el Tratado entrar en vigor tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los estados negociadores en obligarse por el tratado. De tal modo que
no se puede negar que el Protocolo haya estado en vigor desde el comienzo de la
relacin de libre comercio de gas en 1995.
Mientras que el artculo 18, de la Convencin de Viena se explica que un Estado
no debe frustar el objetivo y el fin de un tratado. La libre comercializacin de gas
7
por tanto tiempo, sin ratificar el Protocolo, pero con la firma y aceptacin de lo
establecido de sus representantes, estara en conflicto con este principio. Ms an si
la propia Constitucin de Argentina en el artculo 99 da poder al Ejecutivo de
concluir y firmar tratados concordatos y otras negociaciones requeridas para el
mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y naciones extranjeras.
Finalmente, el artculo 30 del Derecho de los Tratados deja ms claro la legalidad del Protocolo, pues ste seala que los Estados partes en Tratados sucesivos
concernientes a la misma materia se determinarn () cuando un tratado se especifique que est subordinado a un tratado anterior () cuando todas las partes en
el tratado anterior sean tambin partes en el tratado posterior, esto incluye al
Protocolo Gasfero N 2 y su sustitutivo de 1995, en el marco de lo establecido en
el ACE 16.
Rivka T. van Deijk Hacia una Asociacin Integracional entre el Mercosur y la Unin Europea. La Poltica Exterior de Argentina, 2002. Tesina de Licenciatura en Estudios Europeos,
Universidad de msterdam. Julio 2002. Documento disponible en www.geocities.com/
rivka_van_deijk.
123
10
11
12
Carlos Escud, El Realismo de los Estados Dbiles. La poltica exterior del Primer Gobierno
de Menem frente a la teora de las relaciones internacionales, Coleccin Estudios Internacionales, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, Argentina 1985.
Rivka T. van Deijk, op. cit.
Carlos Escud, La Poltica Exterior de Menem y su sustento terico implcito, Revista
Amrica Latina, volumen 8, nmero 27, FLACSO Programa Argentina, enero- marzo 1991. p.
397
Ibid., p. 397.
124
14
15
Ramn Alberto Aranda, La Poltica Exterior de Argentina: De Menem a Kirchner. Publicacin de Instituto para la Integracin y el Desarrollo Latinoamericano. IDELA/UNT. Noviembre 2004, Argentina, p. 9. Documento consultado en www.idela.org.ar/contenidos
Artculo 1 del Protocolo Gasfero de 1995.
Artculo 3. Ibid.
125
que es el propio mandatario quin reconoce que an aunque se trate de una iniciativa privada, es un nuevo paso que afianza la integracin econmica, social y cultural entre ambos pases. Tal como lo expresa en la inauguracin del gasoducto de
Mendoza a Santiago en 1997, hace dos dcadas el aislamiento entre los pases se
acentuaba, hoy podemos decir que la cordillera es un paso abierto16.
El discurso integracionista es algo imperante dentro de todo el gobierno de
Menem. Es por ello que su visin neoliberal de mercado se complementa con esa
postura, al observar que los diferentes acuerdos comerciales que representan un
paso ms dentro de este acercamiento de complementacin econmica, lo que evidentemente favorece un mejor uso de la infraestructura, el intercambio comercial,
el movimiento de personas y el turismo, entre ambas naciones.
Aun cuando, esta investigacin no se refiere a la poltica interna desarrollada
por Carlos Menem, es necesario dejar en claro el alto grado de personalismo que
caracteriz su gobierno. Tal como lo describen Ferreira y Goretti en su texto Cuando el Presidente Gobierna Solo, aunque el artculo hace referencia a la excesiva
utilizacin de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), este comportamiento
indirectamente se refleja en su actuar en el plano internacional y permite apreciar
su capacidad para utilizar los instrumentos que le entregaba la Constitucin para
llevar a cabo su plan de gobierno con una autonoma e independencia, hasta ese
momento nunca vista. Incluso entre los DNU, hubo algunos vinculados con el contexto internacional, principalmente relacionados a la apertura del comercio exterior y exportaciones con otras naciones.
Ambos autores destacan su estilo para enfrentar la difcil crisis econmica de
1989, que provoca la salida temprana de Ral Alfonsn. La llegada de Carlos
Menem a la Presidencia marc un cambio trascendental en las formas de tomar
decisiones gubernamentales. () Menem vislumbr tempranamente la oportunidad que le brindaba el contexto para desarrollar una poltica de confrontacin con
el Poder Legislativo en nombre de la decisin urgente. Prefiri gobernar
discrecionalmente antes que someter su autoridad a un Congreso, () se sustrajo
del control democrtico toda vez que fue posible, confrontando o ignorando a los
otros poderes17.
El mencionar este aspecto permite identificar las diversas facultades con las que
se encontr al momento de asumir su mandato y el marcado grado de personalismo
de su gobierno, el que tambin se reflej en materia internacional, a travs de la
perspectiva del realismo perifrico.
Estas mismas facultades entregadas por la Constitucin Argentina, le permiten
firmar diferentes Acuerdos Internaciones, y entre ellos el Protocolo Gasfero de
1995 con Chile y donde queda establecido que este documento es sustituto del
suscrito en 1991 bajo el alero de la ALADI. Lo que es avalado, adems por el
Decreto 415 de 1991, que garantiza la entrada en vigencia de los acuerdos establecidos en bajo este ente internacional.
16
17
Ver ms en La Nacion Line. Archivo Comenz el envo del gas a Chile, viernes 8 de agosto
de 1997, www.lanacion.com.ar.
Delia Ferreira y Mateo Goretti, Cuando el Presidente Gobierna Solo. Menem y los decretos
de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional, Desarrollo Econmico. Revista de
Ciencias Sociales, abril- junio 1996, Vol. 36, N 141, p. 472.
126
18
19
Ricardo Lpez Murphy, extracto de discurso de en el inicio del ciclo de charlas mensuales
sobre realidad nacional en Club del Progreso, 12 de mayo de 2004. Ver ms en
www.recrearargentina.org.
Estos hechos principalmente se observan a los primeros meses del presidente trasandino.
127
21
22
23
Luis Fromin, Kirchner discrimina entre empresas locales y extranjeras, La Tercera, seccin
Negocios, 20 de marzo de 2005, p. 50.
Constitucin Argentina.
Ley de Hidrocarburos 17.319.
Ibid.
128
25
27
Vctor Ego Ducrot, Lo que no se dice sobre la crisis energtica argentina, Documento
disponible en www.redvoltaire.net/article882.
Ver ms en Agotamiento del petrleo y gas natural en Argentina, agosto de 2004. Documento elaborado por el investigador Ricardo De Dicco integrante del rea de Recursos Energticos y Planificacin para el Desarrollo del Instituto de Investigacin en Ciencias Sociales
(IDICSO) de la Universidad del Salvador y colaborador del Info-Moreno y del Instituto de
Energa e Infraestructura de la Fundacin Arturo llia. Artculo consultado en www.salvador.edu.ar/csoc/idicso.
130
5.- Una total ausencia de control estatal y eventual complicidad, en lo concerniente a la explotacin privada. Esto se traduce en una marcada falta de control
por parte del Estado sobre los datos reales de produccin, exploracin y exportacin, entregados por las empresas integrantes de este oligopolio. Es decir, no hubo
objecin ante las declaraciones juradas que presentaban estas firmas sobre las cuotas de extraccin establecidas por ley, as como las destinadas a la exportacin, etc.
6.- Otro punto que destaca en este mercado es el fuerte efecto regresivo en la
estructura de distribucin del ingreso de la poblacin por parte de las polticas tarifaras
aplicadas, es decir tarifas mucho ms altas para los sectores ms pobres. Un dato
interesante a considerar es que ms del 35 por ciento de la poblacin argentina no
tiene acceso a la provisin de gas natural, por lo que debe consumir gas envasado o
en garrafas. Cuyo valor resulta muy superior al anterior, siendo adems este producto el que ha evidenciado una mayor alza en su precio durante los ltimos 10 aos.
7.- La falta de normativas legales que establezcan retenciones a las exportaciones de gas, es otro antecedente a considerar. Dictada la Ley de Emergencia Econmica en el 2001, que pone en marcha el plan de convertibilidad, estableci de manera muy generalizada los derechos a las exportaciones de hidrocarburos, hecho
que fue precisado posteriormente con el Decreto 310 de 2002, el que estableca que
las retenciones slo afectaran a las exportaciones de petrleo crudo y de las naftas.
Mientras que el gas natural, no se menciona, dejando prcticamente exento a este
recurso no renovable de todo tipo de impuesto.
8.- La intrnseca relacin que vincula a la crisis energtica en especial en plano
gasfero- con la persistente demanda de actualizacin tarifaria. Este punto resulta
ser muy importante al momento de realizar un anlisis de los componentes que
gatillaron la crisis energtica en Argentina, y que afect directamente a Chile.
El tema de la regulacin del precio del gas a nivel de consumo interno entre el
gobierno argentino y las empresas de este sector, es evidentemente un problema
bastante enmaraado, si se piensa que el Estado dej de ser partcipe directo en esta
rea al momento de privatizar YPF y Gas del Estado, las que ahora son parte de un
verdadero oligopolio a manos de grandes transnacionales. Ms cuando las empresas
reclaman que la decisin de congelar los precios, tras el proceso de pesificacin elaborado con la finalidad de terminar la paridad dlar / peso que haba sido impuesto
durante el gobierno de Menem, trajo para ellos slo prdidas a nivel interno.
Por otra parte, se debe precisar que el conflicto de intereses entre las empresas
del sector gasfero y el Estado, comenz a evidenciarse con mayor fuerza en momentos que se iniciaba la discusin de los nuevos precios para este hidrocarburo,
entre los productores de gas y la Secretara de Energa segn lo establecido en el
Decreto 181/2004. Oportunidad donde se present la decisin de reducir la cuota
de exportaciones de gas a Chile.
Sean ciertas o no estas hiptesis, la crisis energtica s existe28. La verdad es que
28
Ver ms en Roberto Kosulj, Crisis de la industria del gas en Argentina en Serie Recursos
131
29
30
Naturales e Infraestructura. Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Naciones Unidas. Santiago, marzo de 2005
Entrevista realizada a Martn Shorr en El Periodista con fecha 6 de mayo de 2004. Ver ms
al respecto en A la vaca la dejaron sin leche nota adjunta a la principal publicada en
www.elperiodista.cl/newtenberg/1631/article-61866.
Ver ms al respecto en Energa-Argentina: Afn exportador deja la casa sin gas, escrito por
Marcela Valente, 2 de abril de 2004. Documento publicado en www.tierramerica.net . Tambin revisar Mario Osava en Energa Amrica del Sur: Gas de Integracin y Dependencia,
documento disponible en ww.tierramerica.net/2004/0471/noticias.
132
32
Poder Ejecutivo permitir la exportacin de hidrocarburos o derivados no requeridos para la adecuada satisfaccin de las necesidades internas () y podr fijar en
tal situacin, los criterios que regirn las operaciones en el mercado interno, a fin
de posibilitar una racional y equitativa participacin en l a todos los productores
del pas.
Sin embargo, hay que tener en cuenta el contexto de esta Ley. En primer lugar,
no se debe olvidar que sta pas a quedar casi obsoleta durante los 90, pues tras el
perodo de privatizaciones, la mayora de las disposiciones establecidas se acomodaron a las circunstancias y al proceso que en ese momento se viva en Argentina.
Vale decir, una estructuracin econmica que signific en ms de una ocasin el
dictamen de Decretos por parte del Ejecutivo, para legalizar las decisiones tomadas, todo dentro de un proceso de fuertes reformas estructurales. Adems, hay que
considerar que la Ley 17.319 data de 1967, cuando el tema de los hidrocarburos
estaba casi en su totalidad en manos del Estado con participacin de muy pocos
privados, cuando se vea a estos recursos como un bien estratgico y no como una
mercadera comercializable, o un commodity.
Durante los 90 la norma que regul el mercado de este recurso fue la Ley de
Gas Natural N 24.706 promulgada en 1992, la cual dispuso la privatizacin
de Gas del Estado y la creacin de una marco regulatorio, quedando de esta forma
la industria dividida en tres segmentos: produccin, transporte y distribucin.
Esta ley tuvo como finalidad entre otras regulaciones; proteger los intereses del
pblico consumidor de gas; promover mercados competitivos; regular la venta, el
transporte y la distribucin del gas natural; asegurar una produccin suficiente
para satisfacer las necesidades internas; establecer un rgimen tarifario equitativo
congruente con las normas internacionales vigentes en pases con condiciones similares de mercado; asegurar las inversiones a largo plazo; promover la proteccin
del medio y el eficaz transporte, almacenamiento, suministro y uso del gas natural.
A fin de alcanzar dichos objetivos, la Ley de Gas Natural estableci que una empresa distribuidora no deba hacer diferencias entre los clientes y deba ofrecer acceso
abierto a todos los usuarios a cualquier capacidad disponible en el sistema de distribucin.
No obstante, tal como lo establece la Ley de Hidrocarburos, la nueva Ley N
24.706 tambin dej en claro la preocupacin por el mercado interno. Segn su
artculo 3 las exportaciones de gas debern () ser autorizadas por el Poder
Ejecutivo Nacional () en la medida que no se afecte el abastecimiento interno.
En tanto, durante lo 90 tambin surge con el fin de supervisar las actividades
comerciales privadas referentes a la industria del gas natural desde el Estado ENARGAS
Ente Nacional Regulador del Gas, quien vela entre otras cosas por el cumplimiento de la Ley de Gas Natural, su marco regulatorio y las condiciones contractuales aplicables a las empresas dedicadas a este negocio. No obstante, esta fiscalizacin al parecer no fue tan exhaustiva tras el proceso de privatizaciones y tampoco en la concesin de los permisos de explotacin y exploracin.
En otro mbito, cabe resaltar el Plan Energtico Nacional 2004-2008 elaborado por el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios en conjunto con la Secretara de Energa. Dicho plan, que comenz a desarrollarse desde
el primer semestre del 2004, contempla acuerdos bilaterales con Venezuela, Bolivia
134
Consideraciones finales
Hasta ahora lo nico claro en lo que conciernes al gas es que las condiciones cambiaron, pues tras pasar de un periodo bastante promisorio para el mercado del gas
entre Chile y Argentina durante la segunda mitad de los 90, propiciados por el
espritu de integracin imperante en ese momento adems de las garantas que
ofreca el gobierno de Menem, actualmente la realidad es otra, donde los cortes
de suministro son el tema en juego.
Si antes se privilegi el mercado externo gracias a las garantas que ofreca un
sistema neoliberal de mercado, hoy en Argentina se busca regularizar las condiciones
internas, a travs de una fuerte intervencin del Estado y de la aplicacin concreta de
lo que establece las leyes que regulan este sector. Aun cuando las relaciones bilaterales
no fueron afectadas en demasa, s hubo un deterioro en la generacin de confianzas
desde el lado chileno, particularmente en lo concerniente al desconocimiento que
hizo Argentina y en particular el Presidente Nstor Kirchner frente al Protocolo
Gasfero de 1995, adems de las ltimas seales (agosto,2006) desde el otro lado de
la cordillera, en torno por ejemplo al alza a 5,1 dlares el milln de BTU, pese a un
acuerdo pre-establecido con la Presidenta Michelle Bachelet unos das antes en Crdoba, donde se haba acordado que dicho valor no superara los 4 dlares.
En el caso de la figura del lder de decisin, este factor ha sido estudiado muy
poco, particularmente en el caso de las relaciones bilaterales entre Chile y Argentina. A pesar de todo lo que se ha escrito sobre las caractersticas de Carlos Menem
como un lder carismtico y con una fuerte influencia en lo que concierne a poltica
exterior y su establecimiento de vnculos con otros estados, poco se ha analizado
acerca de su relacin con Chile y su visin en el marco del establecimientos de
alianzas estratgicas. A pesar de todos sus detractores no cabe duda que su personalidad influy en la creacin de este clima de confianza entre ambos pases en
esta rea, y sobre todo en que lo establecido bajo acuerdos internacionales (tanto
comerciales, econmicos u otros) sera respetado, dentro de un marco de consideracin entre pases amigos y aliados.
El problema es que esa amistad no necesariamente garantizaba la realizacin de
gestos polticos de buena voluntad, tal como se esperaba de Kirchner al momento de
iniciarse la crisis del gas con Chile y durante todo lo que ha implicado este proceso.
Lo cierto, es que lo sucedido con el tema del gas particularmente es una leccin
a aprender para Chile, en el sentido de no caer en la generacin de excesiva confianza que impida ver ms all del lucrativo negocio que podra alcanzarse, sino
por el contrario estar preparados ante las eventualidades y hechos fortuitos, que en
el caso de las relaciones bilaterales con nuestro vecinos, no es nada nuevo.
135
No obstante, por sobre esta crisis y todo el tema del gas, que an est muy
vigente en la agenda bilateral entre ambas naciones, es necesario precisar que la
incorporacin de Bolivia en este necesario, hace prever una nueva estrategia, considerando los aspectos geopolticos que hay en juego. Aun cuando una accin conjunta entre Chile y Argentina en la bsqueda de aumentar las exportaciones de gas
a travs de Bolivia, pueda resultar un panorama poco probable, es una opcin que
no puede descartarse. Por el contrario se debe sumar a las diversas acciones que ha
realizado el gobierno chileno, en la diversificacin de la matriz energtica, entre
ellas el proyecto de compra internacional de gas licuado de Enap, que debera comenzar a ejecutarse desde fines del 2008.
136
Introduccin
El contexto internacional se caracteriza como un escenario complejo donde hay en
curso un proceso de globalizacin que, sin embargo, no erradica la diversidad nacional ni implica uniformidad de posiciones y propsitos entre los estados, de tal
manera que el Estado Nacin se mantiene como la unidad central, aunque no nica, del orden internacional. En tal sentido resulta necesario preservar la identidad
nacional y que tanto la situacin geogrfica relativa que ocupa cada Estado, junto
con sus intereses nacionales, seguir siendo una referencia importante para las respectivas polticas de Defensa.
En tal sentido nuestro pas ha enfrentado con decisin y creatividad los desafos
del tiempo presente, definiendo su poltica exterior bajo el referente de Amrica
Latina, pues es el mbito natural en el cual ejerce su accin internacional, con el
convencimiento de que un regionalismo abierto al resto del orbe es una respuesta
adecuada a la globalizacin.
En ese orden de ideas, destaca lo expresado por el ex Subsecretario de Relaciones Exteriores de Chile, Cristin Barros al sealar que despus del Tratado de Paz
*
**
***
Oficial de Estado Mayor del Ejrcito de Chile, Licenciado en Ciencias Militares, profesor de
Academia en las Asignaturas de Historia Militar y Estrategia y Geografa Militar y Geopoltica,
Magister en Ciencias Militares con mencin en Planificacin y Gestin estratgica. Actualmente se desempea como Agregado Militar a la Embajada de Chile en Montevideo, Uruguay.
Oficial de Estado Mayor del Ejrcito de Chile, Licenciado en Ciencias Militares, profesor de
Academia en la Asignatura de Organizacin y Personal, Magister en Ciencias Militares con
mencin en Planificacin y Gestin Estratgica, Magister en Seguridad y Defensa en la Escuela Superior de Guerra de Colombia, Diplomado en Administracin de Recusos Humanos en
la Universida Bernardo OHiggins. Actualmente se desempea como Comandante del Regimiento de Artillera N 8 San Carlos de Ancud.
Oficial de Estado Mayor del Ejrcito de Chile, Licenciado en Ciencias Militares, profesor de
Academia en las Asignaturas de Geografa Militar y Geopoltica y Organizacin y Personal,
Magister en Ciencias Militares con mencin en Planificacin y Gestin Estratgica, Magister
en Poltica de Defensa, Diplomado en Relaciones Internacionales en el Instituto de Estudios
Internacionales de la Universidad de Chile. Actualmente se desempea en el Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM).
137
y Amistad entre Chile y Argentina, en 1984, y de los acuerdos entre los Presidentes
de Argentina y Brasil, en 1985, la situacin geopoltica en el Cono Sur vari
sustancialmente, convirtiendo en aliados a viejos adversarios y poniendo a los temas de la integracin como los ms importantes de la agenda1.
En este mbito, Barros agreg adems que las Fuerzas Armadas cumplen un
papel destacado y muchas veces ms all de lo que se puede realizar en otros niveles, concretando reuniones peridicas de los Estados Mayores, fomentando medidas de confianza mutua e implementando ejercicios conjuntos, iniciativas que han
sido capaces de facilitar el encuentro y disminuir posibles tensiones 2.
Conforme a lo expresado, cabe destacar los enormes progresos que se han dado
en el campo de la defensa y la seguridad donde se pas primero de la desconfianza
al dilogo y luego a una creciente cooperacin. Este es un proceso donde los avances fueron sustantivos y que parece tener una dinmica propia, con el impulso y la
constancia sostenidos por actores civiles y militares de ambos lados de la cordillera.
b. Objetivos nacionales3
El Estado de Chile persigue fines generales que se encuentran expresados en la
normativa constitucional, la que, a su vez, es el resultado de la experiencia histrica
y del acervo poltico cultural del pueblo chileno. De tales fines se desprenden metas
que, por lo mismo, se pueden considerar fundadamente como aspiraciones de las
grandes mayoras nacionales.
Estas metas orientan y dan coherencia a la actividad global del Estado, incluida
la defensa. En este mbito especfico, donde se las conoce como objetivos nacionales permanentes, estas metas, que se detallan a continuacin, conforman la base a
partir de la cual es posible el ejercicio de la funcin de planificacin:
La preservacin de la nacin chilena.
La conservacin y enriquecimiento de su identidad y patrimonio culturales.
La mantencin de su independencia poltica.
La mantencin de su soberana.
La mantencin de la integridad del territorio nacional.
El logro de un desarrollo econmico alto, sostenido y sustentable.
El logro de un desarrollo social acorde con el desarrollo econmico, sobre la
base de la capacidad individual e iguales oportunidades para todos.
La mantencin de una convivencia ciudadana pacfica y solidaria.
La proyeccin internacional.
La mantencin de buenas relaciones internacionales.
Los objetivos nacionales permanentes se inscriben dentro de la tradicin constitucional chilena y corresponde a cada Gobierno, a partir de sus propios postula3
dos, impulsar una agenda pblica que los materialice. En otras palabras, los objetivos nacionales permanentes se actualizan y adquieren concrecin en decisiones,
instrumentos y acciones que expresan la voluntad poltica de las instituciones democrticas chilenas.
Los gobiernos elaboran estos objetivos actuales (o polticos) del pas para una
extensin variable de tiempo, pero en general lo hacen apuntando a un horizonte
temporal que no necesariamente se agota en sus propios perodos.
Como es natural, ser ms fcil lograr el compromiso ciudadano con la defensa
y la seguridad del pas mientras mayor conciencia y consenso exista respecto de las
metas por alcanzar.
142
las relaciones bilaterales entre ambos pases, persuadiendo a las partes de que recurran a la fuerza para imponer soluciones en caso de conflicto.
En un sentido ms amplio, como lo es la seguridad, combinar y complementar
la disuasin y la cooperacin poltica a travs de la diplomacia permite que se
genere una estrecha vinculacin entre la poltica de defensa y la poltica exterior de
cada Estado, incidiendo en la materializacin de compromisos efectivos, en el mbito
de la defensa, entre ambos pases.
146
La Seguridad Cooperativa desarrolla entre los socios un sistema de mecanismos generadores de un ambiente de confianza y conducentes a progresivas acciones combinadas. Es decir, consiste en mirar esta problemtica desde una perspectiva integral asociada al resto de las acciones del Estado.
Es un modelo propio de los pases democrticos, y busca el acuerdo pacfico
de los conflictos evitando el uso de la fuerza. Por eso requiere de una significativa
y constante tarea diplomtica.
Creo que podemos afirmar que en lneas generales los resultados que hemos
obtenido en nuestra subregin son muy auspiciosos.
La conflictividad interestatal que tanto nos da durante el siglo XX ha
disminuido de forma muy significativa.
Lo sealado por el ex Ministro de Defensa de Argentina demuestra los alcances
y efectos de la agenda de defensa de Argentina en las relaciones diplomticas con
Chile, especialmente a defender valores fundamentales como la consolidacin de la
paz, el sostenimiento de la democracia, la promocin y defensa de los derechos
humanos, de la justicia social y el desarrollo integral, como tambin el fomento e
implementacin de los mecanismos e instituciones de cooperacin en materia de
defensa y seguridad, contribuyendo entre todos a la construccin de un entorno de
mayor confianza y estabilidad regional y hemisfrica.
Finalmente, queda reflejado a travs de los mltiples foros regionales, sub regionales y bilaterales de los que nuestros pases participan, y que sirven de espacios de
consenso para la agenda del siglo XXI centrada en el desarrollo humano y la seguridad de nuestros pueblos, contribuyen por lo tanto a fortalecer las relaciones bilaterales, donde las polticas de Defensa de ambos pases son coherentes y permiten
fortalecer positivamente sus relaciones diplomticas.
primero de los temas existe un grupo tcnico binacional ad hoc y respecto del
segundo tema se acord impulsar el acercamiento de las FF.AA. a travs del
COMPERSEG.
149
d. Temas Antrticos.
Argentina, junto a otros seis pases incluido Chile, es reclamante de parte de territorio en la Antrtica. Tambin es parte consultiva del Tratado Antrtico, al cual
suscribe en 1959. En adelante, ha ratificado los dems instrumentos internacionales
del Sistema Antrtico, como son la Convencin para la Conservacin de la Foca, la
Convencin para la Conservacin de los Recursos Vivos Marinos y el Protocolo para
la Proteccin del Medio Ambiente Antrtico (Protocolo de Madrid).
Esta ratificacin de los instrumentos que regulan aspectos relativos a la proteccin de los recursos y del medio ambiente antrtico ha derivado en una estrecha
cooperacin con nuestro pas, lo que se ha traducido en acciones conjuntas de
fortalecimiento de los mecanismos de proteccin de este medio y de sus ecosistemas
dependientes y asociados.
Es por ello que el establecimiento de la Sede Permanente de la Secretara del
Tratado Antrtico en Buenos Aires, cuya primera reunin de trabajo se realiz en
junio del ao 2002, resulta ser el hecho de mayor trascendencia en los ltimos aos
para el Sistema Antrtico, proceso en el cual Chile particip desde 1992 en adelante, apoyando la candidatura del vecino pas, a travs de las sucesivas declaraciones
presidenciales conjuntas.
Estas declaraciones conjuntas han expresado el propsito de fortalecer el Sistema del Tratado para potenciar el desarrollo de la ciencia y tecnologa en el continente antrtico, a travs de la investigacin conjunta en esta regin. De este modo,
el Acuerdo Bsico de Cooperacin Tcnica y Cientfica, firmado en 1994, ha permitido a la fecha el desarrollo de labores cientficas conjuntas, las que apoyadas
por una eficiente cooperacin de tipo logstico han fortalecido los lineamientos de
cooperacin bilateral en el mbito del Sistema Antrtico.
150
acciones bilaterales entre las Fuerzas Armadas de ambos pases, con una serie de
visitas y encuentros.
Ibid., p. 73.
Ejrcito de Chile, Memoria del Ejrcito de Chile. Ao 2004, pp. 86 y 87.
Ibid., p. 105.
152
tcnico en materias de inters mutuo. En esta fase adems destaca la realizacin del
ejercicio combinado de ayuda humanitaria Solidaridad 2004.
15
Vera Novoa, Adolfo, Dimensiones para Homologacin del Gasto Militar, Revista Escenarios Actuales, CESIM, N 1/(1999). p. 7.
Ibid.
154
D. Reflexiones Finales
Hoy en da se puede evidenciar la existencia de diversos puntos de convergencia
en objetivos e intereses entre ambos pases, lo que ha ayudado a fortalecer la cooperacin y la integracin, lo cual se ve reflejado en diversas medidas tomadas en el
marco de las relaciones bilaterales entre Chile y Argentina, donde es necesario destacar que ambos pases han firmado diversos acuerdos. Uno de ellos fue establecido
en el Acta sobre Integracin Fsica, firmada en Santiago el 26 de agosto de 1994, lo
que facilita el acceso de los productos chilenos hacia los puertos del Atlntico y de
los argentinos hacia la cuenca del Pacfico, adems del desarrollo de otras zonas
que poseen un indudable potencial. En este contexto se puede mencionar que ambos pases continan en la bsqueda de otros puntos de encuentro.
En ese contexto la publicacin de las Polticas de Defensa de ambos pases ha
permitido transparentar las respectivas polticas ante la comunidad nacional e internacional, contribuyendo a estabilizar las relaciones exteriores entre ambos pases y aumentar decididamente los niveles de cooperacin bilateral.
Desde la resolucin de todos los conflictos limtrofes, ambos pases se empearon en construir un esquema operativo de medidas de confianza mutua,
incrementaron la cooperacin militar y realizacin de ejercicios conjuntos. Son
particularmente destacables el dilogo y los consensos obtenidos en el marco de
mecanismos permanentes, tales como la COMPERSEG y el esquema de las reuniones
bilaterales conjuntas de las Cancilleras y los Ministerios de Defensa.
Esto ha tenido resultados concretos que se visualizan en el mayor dinamismo de
los mecanismos de consulta y coordinacin de posiciones entre los Ministerios de
Defensa, as como la participacin conjunta de las fuerzas armadas de ambos pases en operaciones de paz como es el caso en Chipre y Hait.
Las definiciones emanadas del libro de la Defensa Nacional expresan claramente el inters de Chile por preservar la paz y resolver cualquier controversia de manera pacfica, utilizando los mecanismos jurdicos disponibles.
En tal sentido, la importancia de los vnculos con Argentina obliga a perseverar en
el fortalecimiento de nuestra Alianza Estratgica, representando hoy el nivel ms
alto de acercamiento que se puede tener con un Estado que comparte con Chile coincidencias sustantivas en los mbitos poltico, econmico, cultural y de seguridad.
En el ambiente existe la disposicin de intensificar sustancialmente la integracin, ampliando sus contenidos, reforzando los mecanismos de concertacin y dotando de mayor certidumbre a las iniciativas que acuerden las dos naciones, aprovechando la nutrida agenda bilateral y la amplia red de acuerdos existentes, donde
se destacan mltiples ejemplos de trabajo compartido entre Defensa y Relaciones
Exteriores, los cuales pueden continuar aumentndose.
En sntesis, los lazos entre Chile y Argentina han exhibido un progresivo fortalecimiento con el curso de los aos, destacndose en la actualidad un alto espritu y
renovadas instancias de comunicacin y de cooperacin entre los Altos Mandos de
155
Nota: Este trabajo es personal. En ningn caso ni de ninguna manera representa la opinin
institucional del Ejrcito de Chile ni de ninguna otra organizacin.
16
BOLIVIA
157
158
Chile, de 2.5 billones de dlares, ese mismo ao, equivale a 157 dlares por habitante, muy por encima de Colombia, que gasta 78 dlares por habitante y de Brasil
que alcanza a 43 dlares. El gasto militar de Bolivia, por debajo del promedio
regional, es inexpresivo, pero eso se debe a sus restricciones presupuestarias.
El nivel del comercio exterior bilateral entre los pases del rea, como porcentaje del
total, es notoriamente bajo para economas vecinas, tericamente complementarias. En
ningn caso supera el lmite del cinco por ciento. Las exportaciones de Chile a Bolivia
y las de Bolivia a Chile se estancan en el dos por ciento, mientras que las colocaciones
del Per en Chile y las de Chile en Per giran en torno al cuatro por ciento.
En el plano bilateral boliviano-chileno las cosas no mejoran. Cada uno de los
problemas que figuran en la agenda normales en cualquier otra vinculacin entre
pases vecinos adquiere contornos conflictivos y se denuncia en los medios de
comunicacin como prueba de la codicia y mala fe del otro. As se ve el desequilibrio en la composicin y el valor del comercio entre Bolivia y Chile; la discusin
sobre la naturaleza de las aguas del Silala ro de curso internacional para Chile,
manantial para Bolivia; la privatizacin de los puertos chilenos que atienden el
comercio boliviano y, sobre todo, la existencia de miles de minas terrestres en el
territorio chileno fronterizo con Bolivia. En realidad, las que podran ser oportunidades de cooperacin se convierten en reas de confrontacin.
La experiencia reciente sobre la posible instalacin de una planta de licuefaccin de gas natural boliviano, para su exportacin al mercado de California, muestra el punto al que puede llegar la animosidad recproca. Los gobiernos de ambos
pases negociaron un rgimen aparentemente favorable a ambos: una Zona Econmica Especial, en la que se aplicaba la ley boliviana, inclua una terminal martima
construida y operada por una empresa boliviana, con grandes inversiones y perspectivas sumamente interesantes. La ciudadana boliviana y ms tarde el propio
Gobierno condicionaron la viabilidad del proyecto a la previa solucin de la demanda de reintegracin martima soberana. El Per hizo todo lo que estuvo a su
alcance para evitar que la idea prosperara, ofreciendo ventajas que olvid tan pronto
muri la perspectiva. Una declaracin inoportuna tenemos paz, pero no amistad desencaden una confrontacin verbal que termin en la explosin de malhumor presidencial en la Cumbre de Monterrey de 2003. Como medio de presin
adicional, el gobierno boliviano llam a un referendo en el que se consagr el
principio de que no habran oferta de gas ni negociaciones comerciales si es que no
se atenda la demanda martima y, ms tarde, se proclam la frmula de ni una
molcula de gas para Chile, sin mar.
Las ventajas estaban ah, a la vista de todos. Pero Bolivia prefiri perder una
opcin de exportacin anual, que duplicaba las ventas de ese ao. Esa reaccin da
una medida de la profundidad del encono y desconfianza que prevalece en la regin.
No es la primera vez que se retrocede y se pierde una oportunidad. Pero esta vez
debiera ser diferente. Los tres pases tendran que sacar las lecciones que dej la
experiencia frustrada. Y eso comienza por identificar con claridad el problema o
los problemas que estn pendientes.
160
La mediterraneidad de Bolivia
La reintegracin martima de Bolivia es tanto la reivindicacin de un derecho
histrico cuanto expresin de una necesidad actual, geogrfica, econmica y poltica. Ms all de la recuperacin de acceso soberano al mar, a travs de una conexin
territorial igualmente soberana, implica afirmar y proyectar su propia presencia,
econmica, cultural y poltica en toda el rea del Pacfico central.
Hay muchas razones que justifican esa posicin. Unas encuentran su raz en la
historia. Otras, ms actuales, tienen que ver con el desarrollo.
La mediterraneidad es un factor de atraso. Una condicin de subdesarrollo.
Jeffrey Sachs ha escrito sobre este tema. Antes, el Dr. David Nowlan, Profesor de
Economa de la Universidad de Toronto, haba anotado en un trabajo seminal:
Dentro de cada pas hay regiones relativamente inaccesibles, aisladas de las
facilidades de transporte, que sufren las consecuencias econmicas y sociales de
los altos costos de la distancia de los principales mercados y que estn alejados de
los rpidos cambios intelectuales y tecnolgicos de este tiempo. Los pases mediterrneos tienen este problema, pero en una dimensin mucho mas significativa, ya
que, por una parte, deben cuidar y proteger su propia soberana y, por otra, para
resolver sus necesidades de trnsito, estn obligados a negociar con otros estados,
que tienen sus propios objetivos nacionales. Debido a esas circunstancias, contina el informe de Naciones Unidas, el problema de la mediterraneidad es tambin, fundamentalmente, un problema de desarrollo. Slo cinco de los pases mediterrneos del mundo son pases desarrollados. Los restantes 21 estn en las
categoras de ms bajos ingresos y 15 de ellos son los ms atrasados del mundo2.
Basta recordar los nombres de esos Estados para confirmar la tesis de ese trabajo: en frica, Chad, Burundi, Bostwana, Burkina Faso, Lesotho, Malawi, Mali,
Niger, Rwanda, Swaziland, Uganda, Zambia, Zimbwave. En Asia, Afganistn,
Bhutn, Laos, Mongolia, Nepal. En Amrica, Bolivia y Paraguay.
Ese estudio de UNCTAD contiene un minucioso anlisis tcnico de las consecuencias de la mediterraneidad en el desarrollo de un pas. Pero, si ese anlisis se
considerara incompleto, el ejemplo dramtico de las negociaciones entre Bosnia y
2
Croacia, para poner fn a la guerra de la ex Yugoslavia, puso en evidencia la enorme trascendencia de la salida soberana al mar. La Repblica de Bosnia prefiri el
martirio de una guerra sin esperanza antes que aceptar las condiciones que le imponan Croacia y Serbia, para limitar su acceso al Adritico.
En el caso especfico de Bolivia, el despojo del litoral martimo ocasion las
siguientes consecuencias:
La prdida de la cualidad martima, es decir, de la condicin de pas ribereo
del Ocano Pacfico.
La prdida de gravitacin poltica, econmica, cultural, de Bolivia en el mar,
que impidi impide que Bolivia cumpla el papel de pas de articulacin, de
equilibrio y de vinculacin entre varias cuencas, afecta el equilibrio regional y crea
inestabilidad en esta parte del continente.
La prdida de recursos naturales (salitre, azufre, cobre) y de los recursos
pesqueros del mar territorial.
La prdida del acceso a las rutas martimas y la desarticulacin del sistema de
transportes y comunicaciones con el mar, que colocaron al pas en dependencia de
los planes de las naciones costeras.
La deformacin de la pauta de desarrollo econmico, que condujo a una economa de autosustento, con escasa apertura a las corrientes mundiales de capital y
tecnologa.
La aplicacin de una poltica exterior pendular, dependiente de la conducta y
objetivos nacionales de otras potencias regionales.
En trminos operativos concretos, relacionados con el comercio exterior, la situacin de mediterraneidad implica falta de control de la operacin portuaria; transferencia de recursos a pases ribereos, por pago de servicios; falta de control de la
variable de comunicacin externa, para definir la orientacin de la estructura productiva nacional; dependencia de los fletes monoplicos de las conferencias martimas, en ausencia de flota naviera y, finalmente, prdidas por robo y maltrato de la
carga en trnsito.
En dos palabras, Bolivia necesita acceso soberano al mar.
La recuperacin de la cualidad martima y el acceso a las rutas martimas, a
travs de un territorio en el que ejerza jurisdiccin y soberana plenas, es una condicin esencial de la existencia del Estado boliviano y del cumplimiento de su rol
continental, de punto de equilibrio y convergencia.
Ese es el problema que se hered del pasado. Bolivia perdi acceso soberano al
mar, como consecuencia de la Guerra del Pacfico. Y no acepta la condicin de pas
mediterrneo. Porque no lo fue. No la acept en los 126 aos que han transcurrido
desde la ocupacin chilena de la costa boliviana del Pacfico. Se puede decir que
existen actos jurdicos que ponen en tela de juicio esa afirmacin, como el propio
Tratado de Paz y Amistad de 1904, que Bolivia no ha denunciado. Pero ste no es
un alegato jurdico. Se refiere a algo ms profundo. Al sentimiento nacional. A una
actitud que no ha perdido fuerza. Que la ha ganado y que la seguir ganando, con
el transcurso del tiempo.
162
El juego diplomtico
Los tres jugadores han colocado cartas en la mesa diplomtica que, a fuerza de
usarse, han perdido utilidad y se han convertido en obstculos adicionales a la
solucin del conflicto.
En una tradicin defensiva, heredada de la lgica blica del siglo XIX, Chile se
ha negado a cualquier negociacin trilateral, en el temor de que servira para reconstruir la alianza boliviana-peruana, contra sus intereses. Intenta manejarse
bilateralmente. Parte de la premisa de que resueltas las diferencias con Per habr
eliminado la amenaza boliviana. O la inversa. Conrado Daz Gallardo es el eptome
de esta poltica, enemigo de Bolivia, se hizo confidente del Per y fue instrumental
en el Tratado de 1929. La poltica pendular de acercamiento a uno para debilitar al
otro que tanto aliment la Cancillera del Mapocho ha funcionado para mantener el status quo, pero no para resolver la controversia. El resultado son dos conflictos y ninguna solucin.
La declaracin de Mara Teresa Infante, Directora Nacional de Fronteras y Lmites de la Cancillera de Chile4, a El Mercurio de Santiago, se inscribe en esa
lgica. Atribuye la posicin del gobierno peruano en el asunto de la delimitacin
del territorio martimo, a la intencin de impedir una solucin boliviano-chilena
del tema de la reintegracin martima. El Per nunca va a aceptar cualquier arreglo de Chile y Bolivia en esa Zona, afirma.
Un entendimiento bilateral boliviano-chileno o boliviano-peruano siempre
despertar las sospechas del tercero. Esa fue, recientemente, la experiencia del pro3
4
Juan Miguel Bkula, Per: entre la utopa y la realidad, Tomo II, pg. 1147.
El Mercurio, 1 de noviembre 2005.
164
yecto del puerto de exportacin de LNG boliviano. Algunos pensaron que Bolivia
y Chile podan cerrar un entendimiento de proyeccin histrica en esa materia, sin
el conocimiento del Per5. Si les sirve de consuelo, no estuvieron solos en el error.
En el mismo punto tropezaron muchos otros polticos bolivianos y chilenos. Y lo
mismo ocurrir en el caso de un arreglo chileno-peruano en el ahora postergado
anillo energtico o en el diferendo sobre los lmites martimos. Se interpretar en
Bolivia como el cierre definitivo de sus posibilidades de acceso soberano al mar.
El Per ya se ha visto no fue un factor positivo en la solucin de la demanda
de reintegracin martima de Bolivia, por Arica, por razones no necesariamente
comprensibles. Don Gustavo Medeiros dice a propsito, ya sabemos que en 1929,
prefiri entregar Arica a Chile antes que aceptar cualquier arreglo favorable a Bolivia. Pero, no solo esto, sino que mediante un protocolo secreto, se comprometi,
justamente con Chile, a no dar paso a ninguna demanda o aspiracin de Bolivia
sobre los territorios materia del convenio. Lo evidente es que el Per nunca vi con
agrado la participacin de Bolivia en el arreglo de Tacna y Arica6.
Recuperada Tacna y afirmada su presencia, aunque fuera simblica, en el puerto de Arica, la poltica de rescate de las provincias cautivas ha sido colocada en
la trastienda. La hiptesis de guerra se descart hace un cuarto de siglo, cuando se
aproximaba la conmemoracin del centenario de la guerra. Con el beneficio del
conocimiento directo, el mismo Bkula recuerda que por primera vez en un siglo,
en 1973, se haba roto el equilibrio estratgico entre Per y Chile, en beneficio del
primero y que, sin embargo, no se produjo el enfrentamiento armado que muchos
esperaban. Si se hubiera concretado, dice an la victoria militar hubiera tenido
resultados incalculablemente perjudiciales para ambos contendientes (y para Bolivia, podra aadirse).
Sin embargo, no est todava en paz. Apenas concluy el largo proceso de negociacin del Acta de Ejecucin del Tratado de 1929, ha replanteado una controversia territorial, a propsito de la fijacin de lmites martimos. Otra vez hay un
asunto pendiente entre Chile y Per. Chile lo negar, pero el problema est ah.
Bolivia, por su parte, ha dicho siempre que no hay beneficio presente o futuro
que pueda sustituir su demanda de retorno soberano al mar. Estar dispuesta a
avanzar siempre que est claro que se es el final del camino. Y, mientras tanto,
llevar constantemente a los foros internacionales su demanda de justicia. No abandonar la insistencia en estos foros que tanto irrita a Chile ni repondr relaciones diplomticas, hasta que no queden dudas sobre el sentido y el posible desenlace de las negociaciones.
Los temas menores, pero irritantes, como los del rgimen comercial, el rgimen aduanero, el rgimen de aguas, deben enfrentarse y resolverse en su propia
identidad. Pero no sirven para el propsito de crear un mejor ambiente para la
negociacin de fondo.
El diferendo que tres pases mantienen en el rea del Pacfico central es, por
cierto, un problema de carcter continental. Chile se obstina en desconocerlo, pero
su empecinamiento no cambia la realidad.
5
Ver Prez Yoma, Una misin: las trampas de la relacin boliviano-chilena. Cayetano Llobet.
La Prensa, 17 de abril 2005.
Gustavo Medeiros, op. cit.
165
marcha mecanismos trinacionales de integracin y cooperacin econmica, comercial, cultural y poltica que, a su vez, mejoren el ambiente de confianza para la
negociacin poltica. Es una accin que se debe desarrollar en etapas, en las que
negociacin poltica y cooperacin econmica se complementen y refuercen recprocamente.
Hay que encontrar la manera de alcanzar un entendimiento que atienda los
intereses de los tres pases que heredaron las consecuencias de la guerra del Pacfico. Y todos deben ganar del arreglo. No se trata que Chile y Per se renan para
atender la demanda boliviana o la aspiracin, como suelen llamarla, con un
cierto toque peyorativo. No. Es un tema que interesa a todos. Est en juego de
manera ms directa el desarrollo de las regiones colindantes de los tres pases y, en
una dimensin mayor, la de las tres naciones. Sus consecuencias positivas o negativas afectan a toda la regin. No es ninguna exageracin afirmar que sus reverberaciones tambin llegan a la comunidad internacional.
La solucin poltica
El centro de esa negociacin es Arica y el antecedente que hay que retomar es el
de la negociacin de Charaa, enriquecida con las experiencias positivas y negativas de las conversaciones posteriores.
En esta ciudad de la frontera, base militar, depositaria de la memoria de Per,
Bolivia y Chile, puerto en el desierto, se cruzan los intereses en conflicto de los tres
protagonistas de la guerra del Pacfico. En el extremo norte de esa larga franja de
tierra que es Chile, a tres horas de vuelo de Santiago, desconectado de Tacna, nunca
encontr medio de vida propio. Ensay sin xito programas de industrializacin,
zonas francas, planes tursticos. No se exagera en absoluto si se dice que su existencia depende del puerto y la administracin del comercio con Bolivia. Es todava el
puerto ms importante del comercio exterior boliviano en el Pacfico, por delante
de Matarani (en el Per), Antofagasta e Iquique, en ese orden, pero ya detrs de
Puerto Aguirre, del otro lado del pas, en la Hidrova de la Cuenca del Plata.
Gustavo Medeiros resume su pensamiento y el de muchos bolivianos en pocas
palabras: Arica, he ah el verdadero problema de reintegracin martima8.
Bolivia busc Arica desde siempre. En la fase formativa del estado nacional,
trat de reconstruir la unidad del macizo andino, al que alude Jaime Mendoza, que
incluye los territorios altiplnicos y los flancos y vertientes de los ramales andinos
(entre los que se encontraban los de la costa de Moquegua y Arica). Fallaron los
intentos de los diputados de la Asamblea Constituyente9, los de Ballivin, los de
Linares. El Tratado por el que el Per ceda la lonja de costas que corran entre los
8
paralelos 19 y 21, firmado por Ortiz de Zeballos, fue rechazado por Santa Cruz,
con expresin de la que habra de arrepentirse ms tarde: que el Per ceda Arica a
Bolivia es una loca proposicin10. Como dice con claridad meridiana Juan Miguel
Bkula11, la aspiracin de obtener del Per la cesin voluntaria de ese territorio
era un imposible absoluto.
Tampoco prosperaron los intentos de habilitar los puertos de Cobija y
Antofagasta, dentro de su dominio, pero mucho ms alejados del eje de la Repblica. Los frustr la guerra del Pacfico. Despus ya no era posible plantear frmulas
como la reposicin de parte del territorio ocupado que implicaran la ruptura de
la continuidad del espacio que Chile gan con la fuerza. Slo quedaba la posibilidad de plantear la entrega de Tacna y Arica, territorios desde entonces en disputa
con Per.
En esa lgica se firm el Tratado y el protocolo adicional de 18 de mayo de
1895, en el que se condicionaba la cesin del litoral a la entrega por Chile de una
salida al mar, unida al altiplano por ferrocarril y en el que ese pas se comprometa,
adems, en caso de perder Tacna y Arica, a comprarlas para cederlas a Bolivia. Por
eso, en 1926, se respondi con esperanza prematura a la propuesta del Secretario
de Estado Kellog, que sugera la cesin de las provincias de Tacna y Arica, en forma
plena y perpetua a Bolivia, como medio para resolver los problemas de la guerra
del Pacfico.
Chile y Per no slo objetaron la participacin de Bolivia en las negociaciones
que encaminaban en Washington, con el auspicio de los Estados Unidos, que concluyeron la suscripcin del Tratado de 1929, sino que al final de sus deliberaciones
convinieron, en el Protocolo Complementario, que ni el puerto ni una porcin de
territorio podran ser transferidos a un tercer pas, sin el consentimiento del otro y
se comprometieron a no construir otras vas frreas entre la costa y Bolivia.
Todos los intentos posteriores siguieron esa orientacin. Las Notas Reversales
de 1950, las negociaciones de Charaa, las varias conversaciones que sostuvieron
Presidentes y Cancilleres de Chile y Bolivia en la segunda parte del siglo veinte12.
La focalizacin de Bolivia en Arica no le caa mal a Chile. Hasta la aliment,
mientras duraron el enfrentamiento y el largo proceso de las negociaciones de paz.
Le permita dividir la alianza militar y diplomtica boliviano-peruana; despejar la
hiptesis de un frente militar en el altiplano; consolidar la posesin del litoral boliviano y de la Provincia de Tarapac y, finalmente, reforzar su posicin negociadora
con el Per. Arica se convirti despus en un cono de las glorias militares chilenas
y Chile se encerr en la postura de negacin del problema. Esgrimi la consigna:
no hay temas pendientes con Bolivia ni con Per. En las ocasiones en que
asumi que algn da tendra que enfrentar el costo de una solucin, propuso a
Bolivia una salida al mar que ya no inclua ni la ciudad ni el puerto de Arica.
Como caba esperar, Per se opuso siempre a la entrega de Arica a Bolivia. En su
momento reiter la irrenunciable demanda de reintegrar las provincias cautivas
al conjunto nacional del que nadie consideraba que haban sido segregadas sino, a
10
11
12
lo sumo y por una violencia inaceptable, separadas transitoriamente. En las palabras de Bkula, suponer que el Per se haba batido cuatro aos con tan cruento y
doloroso esfuerzo para que Bolivia obtuviera una recompensa, resultaba una inconsecuencia.
Por su parte, el Canciller Arturo Garca Salazar subray (30 de abril 1919) de
manera contundente: el Per jams consentir en hacer dejacin de sus derechos
sobre esos territorios, que no est dispuesto a cederlos a ningn precio. En 1926,
cuando todava disputaba el dominio de Arica, se vio en el duro trance de desestimar la propuesta del Honorable seor Secretario de Estado Kellogs, que mencionamos lneas arriba. Y en 1976, cuando lleg a sus manos la consulta que le remiti
el Gobierno de Chile con los resultados de la negociacin que haba avanzado con
Bolivia desde el abrazo de Charaa, respondi con un nuevo planteamiento13 un
rea portuaria trinacional entre el casco norte de Arica y la lnea de la Concordia,
as como entre el Ocano Pacfico y la Carretera Panamericana, que no fue aceptado por Chile.
Es as como se ven las cosas desde Bolivia. Intentemos explicarnos la lgica y los
intereses del Per.
Tacna y Arica eran gemelas, se complementaban econmicamente. Arica tena
el comercio, Tacna la agricultura. Arica el centro aduanero, Tacna, la capitana
cultural. Se concentr en Tacna y su provincia la presencia peruana, mientras que
en Arica los hechos haban sufrido un cambio dice Juan Miguel Bkula en el libro
tantas veces mencionado. No slo era Arica una plaza fuerte, sede del poder militar y naval de Chile, sino era un polo de actividad internacional, al que la construccin del ferrocarril a La Paz y el trfico comercial, impusieron una funcin determinante. An cuando, todava hoy, se siguen subrayando otros elementos, reitero mi
conviccin en el sentido que la necesidad impostergable de salvar a aquel reducto
invencible (Tacna) se convirti en un imperativo de accin poltica.
Consigui su propsito y salv el honor. El Per rescat la provincia de Tacna
y a sus pobladores, lo que no estaba en la mente chilena cuando se acepta negociar
en Washington. Y logr adems confirmar la presencia del Per en el puerto de
Arica. Y se ha negado, desde entonces, con diferentes argumentos, a perder o reducir esa presencia. Es un punto de honor de la poltica exterior peruana.
Durante cerca de sesenta aos se mantuvieron observaciones al cumplimiento
de varias obligaciones derivadas del Tratado de 1929, hasta que, en noviembre de
1999, se suscribi el Acta de Ejecucin. Cerrado ese captulo, surge el diferendo
sobre la delimitacin del territorio martimo, cuyas caractersticas se han descrito
en el punto anterior de este artculo.
En verdad, en el fondo, Per no quiere que Bolivia vuelva al mar, con soberana,
por territorios que fueron peruanos. Ollanta Humala, candidato a la Presidencia,
confirma ese punto de vista en entrevista a AFP del 19 de enero de 2006. Dijo:
Chile le ha quitado territorios a Bolivia y deber buscar una salida al mar por
territorio que fue boliviano. Es lgico, no por territorio que fue peruano. Arica
ha sido territorio peruano
13
El Canciller de la Puente pretenda lograr lo que el Presidente Legua no pudo: poner simblicamente un pie en la heredad de Bolognesi, Jorge Gumucio, op. cit., p. 194.
169
Es evidente que Per tiene intereses en la zona. Por eso, no cabe ninguna duda
que la negociacin de un arreglo definitivo de los problemas heredados de la Guerra de 1879, debe considerarlos apropiadamente. No tiene sentido colocar a ese
pas en el dilema de responder s o no a un eventual acuerdo boliviano-chileno. No
tiene base tica. Es discutible desde el punto de vista jurdico, pero, ante todo, ya
demostr que no funciona.
Arica es el punto nodal de la solucin del conflicto histrico entre Chile, Per y
Bolivia. All confluyen historia, sentimiento e intereses.
La agenda de la negociacin incluye, por lo menos, los siguientes temas:
extensin y caractersticas del corredor y la playa en el mar que se transferiran a Bolivia para una conexin territorial soberana con el Ocano Pacfico,
pautas para definir los lmites martimos de Bolivia con Chile y Per,
estatuto del Puerto de Arica,
preservacin de los vnculos histricos de Arica, Tacna y el nuevo territorio
boliviano,
desmilitarizacin de la zona y rgimen de seguridad,
compensaciones, no territoriales.
rgimen aduanero y de libre trnsito entre los tres pases,
rgimen de acceso y uso del aeropuerto de Chacalluta y de los servicios disponibles en la zona.
El tratamiento de esa agenda llevar tiempo, por su complejidad tcnica y jurdica. Pero el slo dato de su comienzo cambiar el curso de la historia.
Para eso se requiere la expresin formal de la determinacin de Chile de ceder el
corredor en su territorio, de la disposicin del Per para aceptar la cesin, en trminos que consideren sus propios intereses y, por cierto, la decisin de Bolivia de
resolver por esta va su demanda histrica, de manera definitiva.
Chile encontrar seguridad, paz y, ahora s, amistad. Per afirmar los vnculos
histricos entre Arica y Tacna y su presencia en el puerto de Arica. Bolivia volver
al mar.
Y, de esa manera, se habr cerrado, por fin, la Guerra del Pacfico.
El planteamiento se consult tambin con el Per, que adelant su inters (Prez de Cullar,
Trazegnies). En Chile, personalidades polticas como Gabriel Valds, Sergio Bitar, Ricardo
Lagos, expresaron su apoyo. La Cancillera chilena (Heraldo Muoz), sin embargo, tena
reservas y reafirm la tesis que toda conversacin con Bolivia deba ser bilateral.
170
del Per y el Occidente de Bolivia, que contribuya a reconstruir el espacio econmico y cultural que esas regiones conforman, cuya constitucin fuera interrumpida por la guerra del Pacfico15.
Se trata de una mega regin de cerca de 700 mil kilmetros cuadrados y cinco
millones de habitantes, que incluye ciudades tan importantes como La Paz, Oruro
y Potos en Bolivia, Arequipa, Puno y Tacna en el Per y Arica, Iquique y Antofagasta
en Chile. Pese a su potencial minero, turstico y su emplazamiento estratgico en el
Pacfico central, las tres subregiones nacionales son las de menor desarrollo relativo de los tres pases, consecuencia de su desarticulacin.
Ese programa de cooperacin, en cuya formulacin y ejecucin se prevea la
cooperacin de organismos multilaterales de desarrollo, como la Corporacin Andina
de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, se propona:
La conformacin de un espacio econmico comn, que rena y potencie los
recursos naturales, las ventajas comparativas de la zona, que aproveche su propio
mercado y prepare los recursos humanos necesarios para crear ventajas competitivas.
La articulacin de ese espacio con los grandes mercados latinoamericanos del
Atlntico. Dicho en dos palabras, su horizonte de crecimiento futuro descansaba en
la hiptesis de las rutas interocenicas y la conexin con el mercado del Brasil y
Argentina.
En la antigua estrategia de desarrollo hacia adentro, estas regiones se situaban
en los extramuros de las polticas nacionales de crecimiento. En una visin de desarrollo externo, estas regiones fronterizas se colocan en la lnea de avanzada de las
nuevas estrategias y se constituyen en punto inexcusable de comunicacin y articulacin. Su importancia relativa se modifica substancialmente.
Sin embargo, las condiciones polticas actuales no facilitan la construccin de
ese espacio y las dificultades operativas son significativas, en s mismas. Los problemas polticos tienen que ver esencialmente con la solucin del planteamiento boliviano de reintegracin martima y la controversia entre Chile y Per, a propsito de
los lmites martimos.
En cambio, s se deben mencionar los problemas que resultan de la carencia de
la infraestructura de transportes, comunicaciones y servicios que faciliten la inversin y el comercio en la regin. En los ltimos aos se han hecho avances fundamentales en la conexin caminera, con la conclusin de las rutas La Paz-PatacamayaArica y Desaguadero-Ilo, pero la cantidad de trabajo que queda por hacer en este
campo es inmensa. Baste mencionar los caminos de Oruro-Pisiga-Iquique y La PazArequipa para subrayar este punto, sin siquiera incluir la modernizacin y actualizacin de las rutas que conectan a Bolivia con el Brasil y Argentina, que deberan
formar parte crtica de este programa.
En Bolivia, los Departamentos de La Paz, Oruro y Potos suman 305.791 km2 y
cobijan una poblacin prxima a los tres millones de habitantes. En la zona
15
Se han escrito importantes contribuciones sobre esta iniciativa. Ver los dos tomos de Hacia
un enfoque trinacional de las relaciones entre Bolivia, Chile y Per, Antonio Aranbar Quiroga.
Bolivia, Per y Chile: hacia un futuro compartido.
171
na, en el futuro prximo o mediato y sugerir las medidas para que ese horizonte se
concrete.
The Economist, The harnesing of nature s bounty. Brazilian agriculture, Nov. 3rd, 2005.
Silvio Crestana, Embrapa, The Economist, op. cit.
174
pueden, tal vez por la fuerza de la inercia, mantener el curso que ahora siguen, en
cuyo caso, sera recomendable que se prepararan para das ms difciles.
Si escogen, como debiera ser, la primera opcin, tendrn que pagar un precio. El
de enfrentar y resolver los problemas del pasado.
Pueden hacerlo.
176
Las relaciones polticas entre Bolivia y Chile han pasado en los ltimos
seis aos por diversas etapas de aproximacin y distanciamiento entre los gobiernos de ambos pases. El temperamento de dichas relaciones ha dependido ciertamente
de las constelaciones polticas imperantes en cada uno, pero ha recibido asimismo la
impronta del tipo de vnculos que mantenan a la sazn con Per, y tambin han
ejercido influencia determinante las condiciones del contexto regional y de las respectivas relaciones de cada uno con el resto de Amrica Latina y los Estados Unidos.
Los cambios en las relaciones oficiales no han alterado sin embargo la desconfianza recproca que caracteriza desde siempre a las percepciones bsicas de la
opinin pblica en los tres pases. Como sostiene Fernndez (2005), las encuestas
muestran rencor de los bolivianos y resentimiento de los peruanos hacia Chile,
vencedor de la guerra del Pacfico. Registran la desconfianza como un rasgo comn. Ninguno mira al otro como un socio confiable y permanente.
Despus de un perodo de retrica confrontacional entre los Presidentes Mesa y
Lagos, el Presidente Rodrguez Veltz abri una etapa de mayor aproximacin
entre los Jefes de Estado, que parece prolongarse bajo nuevas condiciones y enfoques en la Presidencia de Evo Morales, aunque la agenda sustantiva y el mtodo de
su negociacin no estn totalmente definidos todava, como revelan los cambios de
posicin en cuanto al planteamiento de las conversaciones diplomticas en los planos bilateral, trilateral y multilateral, que obviamente tendran que estar articulados en torno a una estrategia congruente de largo aliento.
En todo caso, la etapa de mayor acercamiento que parece abrirse ahora, estar
condicionada por la situacin sudamericana, las iniciativas concretas que adopten
los gobiernos de Michelle Bachelet y Evo Morales, as como por el resultado final
de las elecciones en Per.
Hay que decir no obstante que desde octubre de 2003 las percepciones en Chile
parecen haber cambiado, en el sentido de que, por primera vez, sus autoridades y la
propia opinin pblica se percatan de que existe un problema pendiente de larga
data con Bolivia, que merece una atencin diferente a la que se le prest en el
pasado, y que consista en negar la existencia de un diferendo territorial. Se sabe
*
El contexto internacional
La globalizacin fragmentada. Las fuerzas impulsoras de la globalizacin estn
relacionadas con la innovacin tecnolgica y las inversiones en el exterior que des1
Vanse al respecto las dos publicaciones Hacia un enfoque trinacional de ls relaciones entre
Bolivia, Chile y Per, de 2001 y 2002.
178
inspiradas en el Consenso de Washington, una buena parte de los pases latinoamericanos empieza a buscar nuevas orientaciones para su desarrollo y
relacionamiento internacional, lo que le imprime un sesgo centrfugo a la dinmica
integracionista, que no se compadece tampoco del enfoque del regionalismo abierto que se postula en algunos casos.
Hoy se reconoce que los pases ms exitosos de los ltimos tres lustros los
asiticos en particular- han seguido polticas bastante alejadas de la ortodoxia
neoliberal. Hay que aadir adems que la diferencia entre Amrica Latina y el
sudeste asitico estuvo en el propio punto de partida para el acomodo a los cambios globales, puesto que los pases asiticos en general no enfrentaron graves problemas de deuda pblica.
Ante tales circunstancias, se vienen impulsando algunas iniciativas polticas y
acadmicas en la regin con miras a elaborar una agenda latinoamericana propia
que proporcione las respuestas necesarias a los desafos de la globalizacin en curso. Entre ellas hay que mencionar en particular los encuentros de ex Presidentes
latinoamericanos que promueven la CAF y la CEPAL, as como las reuniones entre
dirigentes polticos y empresariales de Europa y Amrica Latina que auspicia el
Foro de Biarritz, liderado por el Alcalde de dicha ciudad.
Lo que falta, no obstante, es un impulso renovado de los mecanismos oficiales
intergubernamentales, entre los que habra que mencionar en particular al Grupo
de Ro, que ha perdido por de pronto toda relevancia como foro latinoamricano de
consulta y concertacin.
181
Cuadro 1
Datos bsicos de ambos pases, 2003
Poblacin
(millones)
PIB (US$
millones)
Densidad
(habitantes por
2
km )
Superficie (km )
PIB per
capita
(US$)
Chile
16.0
72 400
20.4
756 626
4 591
Bolivia
8.8
7 900
7.7
1 098 581
892
100 000
Millones US$
10 000
1 000
100
10
1950
1955
1960
1965
1970
1975
Bolivia
1980
1985
1990
1995
2000
Chile
Oruro y Potos que son los colindantes con Chile muestran, por su parte, desempeos insatisfactorios y una considerable emigracin hacia el Oriente del pas o incluso hacia el exterior. No es un dato menor adems que esta zona constituya la base
social y territorial del movimiento que lideriza el Presidente Morales.
A cambio de eso, Chile ostenta niveles de desigualdad muy superiores a los de
Bolivia. En efecto, mientras que en Chile el 10 por ciento de la poblacin ms rica
dispone de un ingreso promedio que es 40 veces superior al del 10 por ciento de la
poblacin ms pobre, esa diferencia en Bolivia es de nicamente 25 veces.
Cabe hacer notar adems que Chile ocupa el lugar 43 en la clasificacin del
ndice de Desarrollo Humano, en tanto que Bolivia se ubica en el lugar 114, y ello
no obstante que en los ltimos aos se han logrado avances destacables en trminos
del acceso de la poblacin a los servicios bsicos.
Grfico 2.
Inversin extranjera neta
100 000
10 000
1 000
100
1995
1996
1997
1998
Bolivia
1999
Chile
2000
2001
2002
2003
2004
ro del Programa HIPC que promueven los organismos multilaterales de financiamiento y el Grupo de los Ocho para los pases pobres altamente endeudados2, lo
que le condiciona sus decisiones de poltica econmica.
Los pases latinoamericanos beneficiados con esta iniciativa son Bolivia, Guyana, Honduras
y Nicaragua.
184
Las aguas del Silala. El Silala es una cuenca hidrogrfica que comprende cerca
de 100 manantiales activos que surten aproximadamente dos litros de agua por
segundo y abarca una superficie de 70 km2. Los manantiales no afloran ningn
curso que fluya a sitio alguno. Chile utiliza las aguas del Silala sin permiso del
Estado boliviano a travs de una serie de canales construidos a ms de tres kilmetros de la frontera dentro de territorio boliviano, que alimentan las actividades
de las minas de Chuquicamata y Antofagasta, adems de las poblaciones de la
zona. [Bazoberry]
A pesar de que los Presidentes Lagos y Rodrguez decidieron en octubre de 2005
encargar un estudio tcnico de alto nivel con el fin de buscar una solucin al tema
de las vertientes del Silala, todo indica que el diferendo pasar a la postre por un
mecanismo de arbitraje, habindose planteado como opciones a la Organizacin
Internacional de Energa Atmica por parte de Bolivia, mientras que Chile se inclina por la UNESCO. La posicin de Bolivia es que se trata de aguas manantiales de
propiedad exclusiva del pas, en tanto que Chile sostiene que son aguas internacionales de curso sucesivo, adems de que arguye que el aprovechamiento de dichas
aguas corresponde a particulares, de manera que es con ellos que las autoridades
bolivianas tendran que discutir el tema y no con el gobierno de Chile.
Este tema podra complicarse si se cumple la amenaza reciente de ciertas organizaciones sociales de establecer un asentamiento humano en la regin del Silala con
el fin de sentar soberana y cortar los canales que actualmente van a Chile, para
utilizar el recurso acufero en beneficio de quienes vivan en la nueva poblacin.
La privatizacin del puerto de Arica. A pesar de los sucesivos reclamos de Bolivia, Chile llev adelante la privatizacin del puerto de Arica, que desde octubre de
2004 est en manos de un consorcio chileno-peruano que tiene una concesin de 20
aos.
En el marco del Tratado de 1904, Bolivia tiene el derecho de libre trnsito por
Arica. En consecuencia, la Cancillera boliviana ha anunciado que acudir a la
Organizacin Mundial del Comercio y a la Organizacin de Estados Americanos
para denunciar la vulneracin de ese tratado.
Las minas antipersonales. Chile y Bolivia comparten una frontera de unos 800
km, gran parte de los cuales ha sido sembrado de minas, cuando Chile compr ms
de 300 000 minas antipersonales de Estados Unidos durante la dictadura de Augusto Pinochet, en circunstancias en que estuvo cerca de un conflicto blico con Per y
Argentina por la delimitacin de aguas internacionales y del canal de Beagle, respectivamente.
Como un gesto de buena voluntad, el Presidente Lagos anunci que Chile
desactivar al menos 121 000 minas antipersonales sembradas en la frontera con
Bolivia hasta el 2010, con un costo total estimado de US$ 109 millones.
La compra de armamentos. Dentro de este orden de cosas, tambin tiene que
hacerse referencia a los niveles del gasto armamentista de Chile, que son
desproporcionados en comparacin con el gasto que realizan sus vecinos, como se
observa en el cuadro 2 y la grfica siguientes.
186
Cuadro 2.
Gasto militar en 2002(US$ millones)
Brasil
9 651
Colombia
2 840
Chile
2 557
Argentina
1 386
Venezuela
1 081
Per
865
Ecuador
685
Uruguay
212
Bolivia
119
Paraguay
54
Fuente.- International Institute for
Strategic Studies, Londres
Ch
ile
Ur
ug
ua
y
Br
as
il
Ec
ua
do
r
Co
lom
bia
Ar
ge
nti
na
Ve
ne
zu
ela
Pe
r
Bo
liv
ia
Pa
rag
ua
y
La cooperacin energtica
Bolivia dispone de reservas gasferas de tal envergadura que le permiten aspirar
a convertirse en un articulador de la integracin energtica a nivel sudamericano,
aspecto que adquirir cada vez mayor relevancia en las prximas dcadas. Por de
pronto se despliegan iniciativas paralelas y competidoras promovidas por algunos
188
pases con objetivos geopolticos y por otros, con miras a asegurarse mercados de
largo plazo antes que los dems posibles exportadores.
Ms temprano que tarde habr necesidad, sin embargo, de encarar la negociacin de un marco integrado para la cooperacin energtica en Amrica del Sur,
equilibrando los intereses de exportadores e importadores de energa, y tomando
en cuenta la compleja situacin de la geopoltica mundial de los hidrocarburos.
Consideraciones finales
Vistas las cosas en una perspectiva larga se puede afirmar que las relaciones
entre Bolivia y Chile parecen ingresar en una coyuntura favorable para emprender
la bsqueda de soluciones definitivas a los problemas pendientes entre ambos pases. Est por dems claro que el avance que se logre en las conversaciones bilaterales en algn momento tendr que tomar en cuenta las consultas obligadas con el
Per, que dispone al fin y al cabo de la llave del candado por efecto del Tratado
suscrito entre Chile y Per en 1929.
1. La agenda bilateral. Una de las condiciones ms importantes para superar la
situacin actual e iniciar una senda de cada vez mayor cooperacin. Es imprescindible una agenda, una metodologa y un calendario de avances acumulativos. La agenda bilateral entre Bolivia y Chile se ha separado usualmente en tres captulos que se
refieren primero a las cuestiones histricas no resueltas, donde el tema central es sin
duda el reclamo boliviano de un acceso soberano y til al ocano Pacfico. En segundo lugar, existen asuntos contenciosos entre ambos pases tales como las aguas del
Silala, las minas antipersonales en la frontera de Chile con Bolivia y la reciente
privatizacin del Puerto de Arica. En tercer lugar, se incluyen los temas de la cooperacin fronteriza, las relaciones comerciales y los emprendimientos conjuntos.
Estos tres captulos deben abordarse de manera integral y a partir de una agenda concertada tanto en su contenido como en la metodologa de su tratamiento. Ha
ocurrido en efecto con frecuencia que ambos pases utilizan los temas ms rutinarios para condicionar el tratamiento de las cuestiones ms complejas.
2. La cooperacin trinacional entre el Occidente de Bolivia, el Norte de Chile y
el Sur del Per. Las zonas fronterizas de los tres pases disponen de un enorme
potencial si es que se establecen mecanismos de cooperacin y desarrollo, pero
tienen viabilidad escasa si es que se mantiene su actual marginalidad respecto de las
fuerzas dinmicas que operan en las tres economas. El importante avance que se
logr con el Proyecto Trinacional al que ya se ha hecho referencia ms arriba,
tendra por consiguiente que retomarse de nuevo, haciendo los ajustes necesarios
relativos a las nuevas condiciones polticas imperantes en los tres pases.
3. El contexto sudamericano. Habida cuenta de la geopoltica global y
hemisfrica a la que se ha venido haciendo referencia, el avance de las conversaciones bilaterales entre Bolivia y Chile estar tambin influido por las tendencias pol190
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Escobari Cusicanqui, Jorge, 1975, Historia diplomtica de Bolivia, La Paz, Imprenta Unidas.
191
192
Carlos Bustos*
Bolivia ha constituido siempre una prioridad importante para la poltica exterior de Chile. Lo fue en los primeros aos de nuestra vida independiente y sigue
sindolo ahora. Un objetivo de nuestro pas ha sido tradicionalmente buscar y
mantener un alto nivel en lo que se conoce como la relacin vecinal.
En gran medida, el eje de la relacin bilateral con Bolivia ha estado en el mar.
Es un eje difcil de definir. Aunque fuera efectivo contradiciendo las evidencias de importantes estudiosos chilenos y peruanos que Bolivia tuvo ttulos sobre
una zona litoral, parece claro que ese pas jams prest a ese litoral algn grado de
atencin o inters, antes de perderlo como consecuencia de la Guerra del 79, del
Pacto de Tregua de 1884 y del Tratado de Paz de 1904.
Podra sostenerse que los ttulos de Bolivia fueron controvertibles o precarios en
la poca colonial, que Bolvar y Sucre trataron de enmendar esa situacin, que por
primera vez tuvo un antecedente jurdico firme al suscribir con Chile los tratados
de 1866 y 1874.
El contacto de Bolivia con el mundo por el mar tradicionalmente se mantuvo a
travs de Arica, que fue peruana, que es chilena, y que jams fue boliviana. Alcides
Arguedas, en su Historia General de Bolivia, pg, 357, sostiene que Arica era en
la poca de la Guerra del Pacfico el nico puerto que serva a las necesidades del
comercio boliviano.
Es un hecho objetivo que despus de la Guerra se ha creado en Bolivia una gran
cantidad de mitos y leyendas sobre el mar, as como sobre su alianza con el Per de
1873. Se sostiene sin fundamento que hubo una guerra de agresin y de conquista,
que el subdesarrollo de Bolivia se debe a su falta de acceso til y soberano al mar,
que est en peligro la paz del continente, etc.
En los anlisis sobre la Guerra del Pacfico que se hacen en Bolivia se toma
como punto de partida la ocupacin de Antofagasta de febrero de 1879, plantendola como una agresin injustificable de Chile. Queda la sensacin de que para los
estudiosos bolivianos antes de esa accin militar no pas nada. No hubo tratados,
no hubo pactos secretos, no hubo violacin de obligaciones contractuales, no hubo
rechazo de eventuales mecanismos de solucin de controversias propuestos por
Chile, etc.
No ha sido posible convencer a los bolivianos de que Chile no busc la guerra
del Pacfico, aunque histricamente podamos tener los ms convincentes funda*
Abogado, Embajador (r), ex funcionario del Servicio Exterior de Chile. Fue Cnsul General
en Bolivia los aos 1979-80. Embajador en Dinamarca, India, Venezuela y Sudfrica. Otros
destinos diplomticos en EE.UU. Gran Bretaa, Argentina, Austria y Suiza (Ginebra).
193
Carlos Bustos
mentos para sostener que el conflicto no fue buscado por nuestro pas. La tesis de
que en 1879 Chile reivindic reas sobre las que tuvo fundados ttulos y que
haba sacrificado en 1866 y 1874, en aras de nobles sentimientos americanistas,
que es absolutamente real, resulta inaceptable para los estudiosos bolivianos, que
analizan en general la guerra, repito, a partir de la ocupacin de Antofagasta y se
resisten a buscar las causas que justificaron esa accin chilena.
Por otra parte, igualmente difcil es tratar que los bolivianos analicen con objetividad lo ocurrido en la dcada de 1870 y se avengan a interpretar sin
apasionamientos la estrategia presumiblemente desplegada por su propio Gobierno y por el del Per en los aos previos al conflicto.
Los historiadores de Bolivia y Per tampoco recogen los esfuerzos americanistas
que Chile hizo en los primeros aos de la emancipacin, en particular nuestra solidaridad con los vecinos.. Ese objetivo estuvo cristalinamente claro en la participacin fundamental de Chile en la Expedicin Libertadora del Per, seguida del Tratado de Amistad. Liga y Confederacin con ese pas de 1822, el Tratado de Amistad Comercio, Alianza y Navegacin con las Provincias del Plata de 1826, el Tratado de Amistad, Comercio y Navegacin con Bolivia de 1833, etc.
norte del paralelo veinticinco. Pero como Sucre y Bolvar haban roto, en servicio
de Bolivia, el uti possidetis de la Independencia americana y creado una situacin
posesoria, fundada en razones polticas y econmicas, las aspiraciones, las divergencias y los conflictos preparatorios de la guerra de 1879 se desenvolvieron entre
Chile y Bolivia.
As podra decirse, con slido fundamento histrico y lgico, que el sino de Bolivia, formada desde su antecesora la Audiencia de Charcas, era ser mediterrnea1.
Cabe recordar, por otra parte, que el 28 de diciembre de 1825, Bolvar emiti en
Chuquisaca un decreto en que se sealaba que considerando que estas provincias
no tienen un puerto habilitado se dispona que quedar habilitado, desde el 1
de enero entrante, por puerto mayor de estas provincias, con el nombre de Puerto
de La Mar, el de Cobija2. Pareciera ms que claro que este puerto que recibira el
nombre del Mariscal Jos La Mar, era el primero que tena Bolivia y no tena
ninguna vinculacin con situaciones derivadas de la poca colonial, sino que se
haba generado, como deca Alberto Ulloa, en razones polticas y econmicas evaluadas por Bolvar, ajenas a las realidades del uti possidetis.
Cabra agregar que la habilitacin de Cobija o La Mar no se reflej en un particular aumento del inters boliviano en ese sector del litoral. Estudiosos bolivianos,
por lo dems, reconocen que durante varios aos Bolivia, o mejor hablemos del
Alto Per, haba estado haciendo gestiones encaminadas a obtener que se le entregara el puerto de Arica. El propio Mariscal Santa Cruz habra sido uno de los
responsables de que las autoridades de La Paz no lograran este objetivo.
En lo relacionado con expresiones oficiales de Chile, cabra agregar que las
primeras manifestaciones chilenas relacionadas con los lmites de nuestro pas, las
encontramos en varias de nuestras primeras Constituciones. En 1822, 1823, en el
proyecto federal de 1826, en la Constitucin de 1828 y en la de 1833 se sealaba
que ...el territorio de Chile se extiende desde el Desierto de Atacama hasta el Cabo
de Hornos y desde la Cordillera de Los Andes hasta el Mar Pacfico, comprendiendo todo el Archipilago de Chilo, todas las islas adyacentes y las de Juan Fernndez.
En la dcada siguiente, se firm con Espaa el Tratado de 25 de abril de 1844,
logrndose el reconocimiento por la ex potencia colonial de la independencia de
Chile. En el artculo 1 se declaraba lo siguiente:
Su Majestad Catlica reconoce como Nacin Libre, Soberana e Independiente, a la Repblica de Chile, compuesta de los pases especificados en su Ley Constitucional, a saber: Todo el territorio que se extiende desde el Desierto de Atacama
hasta el Cabo de Hornos; y desde la Cordillera de Los Andes hasta el Mar Pacfico, con el Archipilago de Chilo y las islas adyacentes a la costa de Chile. Su
Majestad renuncia, tanto por s como por sus herederos y sucesores, a toda pretensin al Gobierno, dominio y soberana de dichos pases3.
Carlos Bustos
Ley que declaraba de propiedad nacional las guaneras que existen en las costas de
la provincia de Coquimbo, en el litoral del Desierto de Atacama y en las islas e
islotes adyacentes4.
Bolivia plante reserva de sus eventuales derechos. En su comunicacin, el representante diplomtico boliviano en Chile, Casimiro Olaeta, formulaba, sin embargo, conciliadoras consideraciones sobre el tema ya que sealaba que mi Gobierno no hallar inconveniente alguno en arreglar los lmites amistosamente, haciendo aquellas cesiones que no sindole perjudiciales puedan ser favorables a su
hermana la Repblica de Chile. Cincuenta, ms que menos, leguas de tierra, no
sern jams para mi Gobierno un motivo que turbar la amistad o rebajar los
vnculos de confraternidad que le ligan con el Gobierno de Chile5.
El Gobierno de Chile contest afirmando el dominio de su pas hasta el paralelo
23, al norte de Mejillones, pero no rechazando la idea de entrar en conversaciones
sobre el particular. Hubo una rplica de Olaeta, de 20 de mayo y una dplica del
Canciller chileno de 27 del mismo mes.
En la Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, de 1843, el
Canciller de la poca, Ramn Luis Irarrzabal, explicaba la situacin planteada en
los siguientes trminos:
Esta es la ocasin de informar a las Cmaras de un reclamo que inopinadamente
ha hecho la Repblica de Bolivia a la nuestra. Por el artculo primero de la Constitucin chilena se declara que el territorio de Chile se extiende desde el Desierto
de Atacama hasta el Cabo de Hornos, expresin, que sin perjuicio del derecho
que ttulos positivos o una antigua posesin pudieran darle el seoro de todo el
desierto, parece por su indeterminacin misma colocar nuestra frontera del norte
en la lnea mediana que lo divide en dos partes iguales; por analoga de lo que
sucede cuando un ro caudaloso separa dos Estados, ninguno de los cuales puede
alegar convenciones expresas o actos posesorios que le confieran el dominio de
toda su anchura6.
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Carlos Bustos
Con el correr del tiepo, se produjeron y profundizaron diferencias en la interpretacin del Tratado de 1866. Sotomayor Valds seala que el instrumento acordado planteaba inquietudes por cuanto no tenan respuesta clara las siguientes
interrogantes: cmo sera administrado este negocio comn?, en qu forma se
distribuiran las utilidades qu medidas de vigilancia y precaucin tomara un gobierno en relacin al otro? hasta qu punto los derechos de uno, como propietario,
tendran que subordinarse a los derechos del otro, como dueo del dominio i de la
jurisdiccin nacionales?8.
El Per inici una intensa campaa y envi plenipotenciarios a La Paz y Buenos Aires. A La Paz para urgir una pronta ratificacin. A Buenos Aires para obtener la adhesin de Argentina.
En este ltimo aspecto estuvo cerca de tener xito ya que el gobierno del Presidente Sarmiento acept la idea de adherir a la alianza peruano-boliviana, la que
alcanz a obtener aprobacin de una de las ramas del Congreso. Despus, sin embargo, el tema se estanc y no se complet.
Cabe agregar que los esfuerzos del Per en Argentina continuaron con altibajos
y no se detuvieron incluso despus de que en abril de 1879 se declaraba oficialmente iniciada la Guerra del Pacfico. En esa poca, se lleg a ofrecer vastos territorios
de Chile a la Argentina, entre los paralelos 24 y 27, si el gobierno de Buenos Aires
se plegaba a la alianza. Hubo cambios de personas, de Plenipotenciarios peruanos,
adems de gobernante y Ministro argentinos. La administracin Sarmiento, ms
proclive al acuerdo, fue reemplazada por la administracin Avellaneda, con ideas
menos definidas al respecto.
El tratado de 1874
Las esperanzas del Gobierno de Santiago renacieron cuando las Cancilleras
desconociendo la chilena la existencia del pacto en contra de Chile, para el cual se
buscaba la adhesin de Argentina negociaron el Tratado de Lmites de 1874, en
que Chile reiteraba que reconoca la soberana boliviana al norte del paralelo 24.
Cabe preguntarse: si Chile era un pas expansionista como ha sostenido siempre Bolivia, porqu suscribi primero el tratado de 1866 y despus el de 1874,
renunciando a toda pretensin al norte del paralelo 24?
Las estipulaciones principales estaban concebidas en los siguientes trminos:
Art. 1. El paralelo del grado 24, desde el mar hasta la cordillera de los Andes,
en el divortia aquarum, es el lmite entre las Repblicas de Chile y de Bolivia.
Art. 4. Los derechos de exportacin que se impongan sobre los minerales
explotados en la zona de terreno de que hablan los artculos precedentes, no excedern la cuota de la que actualmente se cobra, y las personas, industrias y capitales chilenos no quedarn sujetos a ms contribuciones, de cualquiera clase que
sean, que a las que al presente existen. La estipulacin contenida en este artculo
durar por el trmino de veinticinco aos.
Carlos Bustos
enfatizan que la vocacin pacifista del Presidente Pinto no fue suficiente para controlar una situacin en que el Per y Bolivia haban abierto las esclusas de un torrente que ms tarde arrastrara a sus pueblos a lamentables situaciones.
Bolivia slo particip en el conflicto hasta mayo de 1880, o sea, hasta la batalla
de Alto de la Alianza (Tacna). Despus la guerra sigui slo entre Chile y Per.
Juicios ms severos emite Jorge Basadre en su Historia de la Repblica del
Per para referirse a la participacin boliviana en la guerra, al hablar crudamente
de un aliado intil.
Carlos Bustos
tivo que establece la ley chilena, los territorios comprendidos desde el paralelo 23
hasta la desembocadura del ro Loa en el Pacfico, teniendo dichos territorios por
lmite oriental una lnea recta que parte de Sapalegui, desde la interseccin con el
deslinde que los separa de la Repblica Argentina, hasta el volcn Licancabur. De
este punto seguir una recta a la cumbre del volcn apagado Cabana: De aqu
continuar otra recta hasta el ojo de agua que se halla ms al sur, en el lago Ascotn;
y de aqu otra recta que, cruzando a lo largo dicho lago, termine en el volcn
Ollagua. Desde este punto, otra recta al volcn Ta, continuando despus la divisoria existente entre el departamento de Tarapac y Bolivia9.
El Pacto de Tregua entr en vigor el 4 de diciembre de 1884.
u otra anloga. Quien conozca la citada Caleta puede certificar que se trata de un
lugar con enormes ventajas desde un punto de vista tcnico y de una majestuosa
belleza, en especial en las rocas monumentales que la cierran por el sur;
c) Tratado de Comercio Chileno-Boliviano.
Los textos de estos tres instrumentos figuran en la publicacin Tratados, Convenciones y Arreglos Internacionales de Chile. 1810-1976. Tratados Bilaterales
Chile-Bolivia, editada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile en 1975.
Los acuerdos fueron aprobados en Chile pero no en Bolivia. Se siguieron desarrollando contactos y podra decirse que la muerte definitiva de esos acuerdos se produjo
cuando Chile envi a Bolivia en el ao 1900 a don Abraham Knig, quien dirigi a la
Cancillera pacea una dura y controvertida nota en el mes de agosto de ese ao.
Esta teora tiene una extraordinaria coherencia y podra ser una ms que valiosa
explicacin de la razn de que el primer enviado oficioso boliviano haya sido precisamente Aramayo, miembro de una de las familias ms intensamente vinculadas
con las exportaciones de minerales: los Aramayo de Chichas. En estas condiciones,
don Flix Avelino serva en la mejor forma los intereses de su pas y, al mismo
tiempo, los de su familia de magnates mineros.
Para la Bolivia de comienzos del siglo XX facilitar la salida de sus minerales
pareca ser ms importante que el litoral. Estudios hechos por bolivianos muestran
que entre 1895 y 1900 el 11 % de la produccin minera boliviana estaba represen203
Carlos Bustos
tada por el estao. Segn las mismas fuentes, ese porcentaje subi al 55 % entre
1900 y 1905, la poca en que se negoci y se firm el tratado.
En la Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile de 1902 ,suscrita por el Ministro de la poca seor Don Eleodoro Yez, se relata en forma muy
clara y objetiva el desarrollo de los contactos y se enfatiza que:
En las conferencias celebradas sobre este particular se trat especialmente de
los puntos que siguen:
1 Abandono por parte de Bolivia de toda pretensin a un puerto en el Pacfico:
2 Independencia comercial de ese pas, quedando Chile sometido a la condicin de la nacin ms favorecida;
3 Abono por parte de Chile de una suma de dinero, entregada por anualidades, que se destinar a la construccin de ferrocarriles que den fcil salida al
Pacfico de los productos de Bolivia...
Sobre estos particulares se lleg a una inteligencia casi completa, quedando la
negociacin suficientemente avanzada para darle trmino una vez que se constituya la representacin diplomtica de uno y otro pas, por medio del nombramiento
de Ministros Plenipotenciarios.
presentarse como candidato a la Presidencia de la Repblica, en 1903, haba destacado como punto importante de su programa de Gobierno las bases del Tratado de
Paz con Chile, obteniendo en las urnas el ms amplio triunfo electoral que recuerda
la historia poltica boliviana de la poca, volvi pocos aos despus a la Primera
Magistratura de la Nacin. El canciller de Bolivia cuando se firm el tratado, Sr.
Eleodoro Villazn, fue elegido Presidente en el siguiente perodo presidencial. D.
Flix Avelino Aramayo y D. Alberto Gutirrez recibieron importantes misiones en
los sucesivos gobiernos de su pas. Las bases del Tratado de 1904, incluida la renuncia a puerto, por consiguiente, recibieron as un amplio respaldo popular que
de una u otra manera alcanza caractersticas de un virtual referndum. No se
podra comprender que un pueblo responsable, una nacin seria, hubiere elevado a
los referidos gobernantes y dirigentes a la ms alta dignidad nacional, confindoles
la direccin de los destinos del Estado, si hubieran sido protagonistas de actos que
despus se pretendi calificarlos como contrarios a los intereses de Bolivia.
3. Las facilidades de ferrocarriles y de libre trnsito otorgadas a Bolivia pasaron
a ser las ms amplias que pas mediterrneo alguno tendra en el siglo XX a travs
de Estados con litoral.
205
Carlos Bustos
La Asamblea podr, en cualquier tiempo, invitar a los Miembros de la Sociedad a que procedan a nuevo examen de los tratados que hayan dejado de ser
aplicables, as como de las situaciones cuyo mantenimiento pudiera poner en peligro la paz del mundo.
La proposicin Kellogg
Otro hito importante lo encontramos en la llamada Proposicin Kellogg.
Con posterioridad al fallo de EE.UU. sobre Tacna y Arica, en 1926, el Secretario
de Estado norteamericano Sr. William Kellogg mostrando cierta fatiga de su Gobierno ante los aos transcurridos sin poder cooperar a que se lograra un entendimiento sobre el cumplimiento de las obligaciones del artculo III del Tratado de
Ancn present una proposicin oficializada mediante Memorandum de 30 de
noviembre, entregado a las Cancilleras de Chile y el Per, y tambin a Bolivia,
sugiriendo que las Repblicas de Chile y del Per se comprometieran libre y
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Carlos Bustos
10
11
Agregaba que podra resolverse problemas con soluciones que hoy parecen
fruto de la fantasa , pero que pueden llegar a ser una realidad, como la irrigacin
del desierto norte chileno con las aguas del lago Titicaca12.
En junio de ese ao (1950), el Canciller chileno Walker Larran y el Embajador
boliviano Ostria Gutirrez, intercambiaron Notas, acordando entrar formalmente
en negociaciones directas, que permitieran a Bolivia una salida propia y soberana
al Pacfico y a Chile obtener determinadas compensaciones no territoriales.
Ambos gobiernos haban convenido mantener en estricto secreto las conversaciones en curso y el aludido cambio de notas, hasta que estas maduraran adecuadamente. Sin embargo, filtraciones en los medios de comunicacin chilenos revelaron
la existencia de tales negociaciones.
La bomba poltica estall cuando la revista Ercilla, de Santiago, public un
espectacular reportaje afirmando en primera plana la existencia de Un plan Trascendental. Chile acepta en principio ceder una salida al mar a Bolivia.
Comentarios del Presidente Truman formulados varios meses despus en marzo del ao 1951 provocaron reacciones y polmicas. El Presidente Gonzlez Videla
hizo el da 29 de marzo una detallada declaracin sobre las relaciones con Bolivia y
sus conversaciones con el mandatario norteamericano, con quien, en un momento
de buen humor, toc piano a cuatro manos en la Casa Blanca. Podra decirse que es
el documento ms significativo que directamente ha emitido un mandatario chileno
en relacin con el tema y que confirma la buena disposicin chilena que haba
inspirado el intercambio de notas del Canciller Walker Larran con el Embajador
Ostria Gutirrez a que nos hemos referido. Dicha declaracin se reproduce ntegramente en la Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile de 1950.
12
Carlos Bustos
Carlos Bustos
como una clara consagracin de la idea de que no haba habido una agresin en
contra de Bolivia que pudiera haber puesto en peligro la paz continental.
En la parte resolutiva de la Resolucin se sealaba como acuerdos del Consejo
los siguientes:
1.- Hacer votos porque los Gobiernos de Bolivia y Chile normalicen a la brevedad posible sus relaciones diplomticas.
2.- Hacer un llamado amistoso al Gobierno de Bolivia para que con el espritu
de cooperacin que ha demostrado en la consideracin de este asunto, acuda a
alguno de los medios de solucin pacfica de las controversias que contempla el
Sistema Interamericano.
3.- Hacer un llamado amistoso al Gobierno de Chile para que contine cooperando en los esfuerzos encaminados a hallar el medio pacfico que ofrezca mayores posibilidades de solucionar prontamente la controversia.
4.- Ofrecer a los Gobiernos de Bolivia y Chile, en los trminos del Tratado
Interamericano de Soluciones Pacficas (Pacto de Bogot), que ambos suscribieron en la IX Conferencia Internacional Americana, los servicios del Consejo que,
con relacin a los procedimientos de solucin pacfica, seala dicho Tratado.
Bolivia llev sus argumentaciones a las Naciones Unidas y a otros foros internacionales- Paralelamente, haba iniciado pasos diplomticos encaminados a que se
inscribiera en la agenda de la siguiente Asamblea General de la O.E.A. el tema El
Problema Portuario de Bolivia.
Para cerrar el anlisis del caso Lauca cabra recordar expresiones del ex-Canciller Martnez Sotomayor que en su obra citada formula las siguientes conclusiones
con respecto al respeto de Chile por los tratados vigentes en lo que se refiere a los
aspectos debatidos en torno al Lauca, adems de conceptos emitidos por el Presidente Paz Estenssoro en su Mensaje al Congreso Nacional de 1964. Dice el exCanciller Martnez Sotomayor lo siguiente:
Para nosotros hay un hecho evidente: a Bolivia no le interesa el problema del
ro Lauca. La captacin por Chile de una parte de sus aguas no le ocasiona ningn
perjuicio. Si no fuese as, habra aceptado un fallo judicial. Lo que interesa a Bolivia
es aprovechar esta controversia con Chile para plantear su problema portuario. Ya
este propsito se trasluci claramente en los alegatos bolivianos en el Consejo de la
OEA. Y ms tarde se hizo evidente, especialmente en el desarrollo de la gestin
Facio. Mientras por una parte Bolivia aparenta querer negociar directamente con
Chile, por otra sostiene la tesis revisionista de los tratados, habla de que el Tratado
de 1904 es injusto y de que le fue impuesto por la fuerza.
La tesis de la revisin de los tratados de lmites sera fatal no slo para Chile,
213
Carlos Bustos
sino que para Amrica toda. Traera la anarqua total en nuestro continente, ya
que la gran mayora de los lmites actuales, tanto en Amrica del Norte como en
Amrica Central y en la del Sur, han sido fijados por tratados internacionales cuya
validez no puede ser puesta en duda sin provocar los ms grandes conflictos15.
Martnez Sotomayor, considerado por muchos como uno de los ms destacados Cancilleres chileno de la segunda mitad del siglo XX, manej con gran acierto
el desarrollo de esta crisis.
En la pgina 242, en la parte no leda ante el Congreso y vinculada con el quehacer de la Cancillera chilena, se intercalaban las siguientes expresiones:
Preocupacin del gobierno ha sido la forma en que encontramos nuestras relaciones con Bolivia. Por ello se han sostenido numerosas conversaciones con los
sucesivos Cancilleres de Bolivia, as como con otras prominentes personalidades de
ese pas. En todas ellas se hizo presente, dentro de un espritu franco y constructivo,
el propsito de buscar la manera de restablecer relaciones diplomticas.
Durante la administracin Allende, hubo contactos con Bolivia mientras gobernaba en ese pas el General Juan Jos Torres. Hubo dilogos que incluyeron una
visita a La Paz del senador Volodia Teitelboim conversaciones entre el Cnsul boliviano en Chile, Franz Ruck, con el Jefe de Gabinete del Ministro Clodomiro
Almeyda, Ramn Huidobro,
Walter Montenegro, en su obra tantas veces citada, afirma que para romper el
hielo de la falta de relaciones diplomticas, se ide el procedimiento de que, con
motivo de una visita a Arica, el Presidente Allende hara desde all una llamada
telefnica de cortesa al Presidente Torres, llamada que sera seguida de otros contactos. Montenegro agregaba que lamentablemente, el Presidente Juan Jos Torres fue derrocado uno o dos das antes de la fecha sealada para el llamado telefnico. Otro dramtico ejemplo del efecto de la inestabilidad poltica interna sobre
nuestras relaciones y gestiones internacionales.
Agregaba Montenegro el siguiente comentario: Hasta se dice que ya se tena
pensado un primer embajador chileno en Bolivia: Pablo Neruda. Esta versin la
recoge tambin Guillermo Gutirrez Vea-Murgua en su obra Negociaciones Diplomticas con Chile (1975).
Asuma el poder, y se mantendra siete aos en el Palacio Quemado, el General
Hugo Banzer, quien debera escribir en el futuro pginas importantes en la historia
de las relaciones bilaterales. Sus primeros meses en el poder resultaron complicados
en la relacin con Chile por reacciones bolivianas primero frente a opiniones que
habra vertido Salvador Allende sobre la cada de Juan Jos Torres y despus por las
actividades que supuestamente desarrollaban en Chile exiliados polticos bolivianos. El Gobierno de La Paz meta en el mismo saco a La Habana, Santiago y Mosc, como eventuales promotores de desestabilizacin de la administracin Banzer.
11 de septiembre de 1973
El gobierno militar chileno sostuvo sucesivos dilogos con Bolivia.
Como antecedente, y como expresin de buena voluntad chilena, cabe sealar
que Chile particip representado por el Canciller Patricio Carvajal en las conversaciones que haban conducido a la Declaracin de Ayacucho, de diciembre de
1974. En dicho documento se haba expresado, entre otras cosas, lo siguiente: Al
215
Carlos Bustos
reafirmar el compromiso histrico de fortalecer cada vez ms la unidad y solidaridad entre nuestros pueblos, prestamos la ms amplia comprensin a la situacin de
mediterraneidad que afecta a Bolivia, situacin que debe demandar la consideracin ms atenta hacia entendimientos constructivos17.
Dentro de este esquema no sorprendi que, a poco andar, los Presidentes Banzer
y Pinochet se reunieran en Charaa el 8 de febrero y levantaran un Acta, respecto
de la cual cabe subrayar los siguientes elementos:
a) Los Presidentes reafirmaron su plena adhesin a la Declaracin de Ayacucho,
en la que se refleja fielmente un espritu solidario y abierto al entendimiento en
esta parte de Amrica.
b) Ambos mandatarios con ese espritu de mutua comprensin y nimo constructivo, han resuelto que contine el dilogo a diversos niveles para buscar frmulas de solucin a los asuntos vitales que ambos pases confrontan, como el relativo
a la situacin de mediterraneidad que afecta a Bolivia dentro de recprocas conveniencias y atendiendo a las aspiraciones de los pueblos boliviano y chileno.
c) Los Presidentes, para materializar los propsitos sealados en la presente
declaracin conjunta, han resuelto normalizar las relaciones diplomticas entre
sus respectivos pases a nivel de Embajadores18.
lo largo de la costa y 15 kilmetros de profundidad, en zonas apropiadas a determinarse, alternativamente, prximas a Iquique, Antofagasta o Piragua19.
Carlos Bustos
Per en esa oportunidad no hizo ninguna observacin al respecto, en una nueva demostracin de que Lima en esa poca no defenda la tesis que infundadamente
ha planteado ahora sobre los espacios martimos, bajo la administracin del Presidente Toledo, que se ha caracterizado por una permanente actitud antichilena.
Parece absolutamente claro, en todo caso, a la luz de estos antecedentes, que el
fracaso de la negociacin de Charaa fue de responsabilidad del Per.
Pese a todo, prosigui por algn tiempo un desfalleciente dilogo chileno-boliviano.
Banzer envi emisarios que no volvieron satisfechos a La Paz. El 9 de marzo, a
ltima hora, el Encargado de Negocios de Bolivia solicit una entrevista para un
Enviado Confidencial del Presidente Banzer, el seor Willy Vargas, Ministro Secretario Nacional para los Asuntos de Integracin. El Ministro de Relaciones Exteriores, Vicealmirante Patricio Carvajal, tuvo dos extensas reuniones con el seor Vargas
el 10 de marzo.
Por ltimo, tras prolongada agona, en que fueron pocos los bolivianos que
reconocieron la responsabilidad de Lima en el fracaso, las conversaciones Santiago-La Paz fueron bruscamente desahuciadas por el General Banzer.
Bolivia, una vez ms, suspenda sus relaciones diplomticas con Chile, en la
triste jornada del 17 de marzo de 1978.
No es fcil buscar una interpretacin clara de la actitud del Gobierno del Presidente Banzer.
Pareciera, en verdad, que una parte importante de la explicacin habra que
buscarla en el mbito domstico de Bolivia. Desde que empezaron los contactos
Banzer-Pinochet hubo en ese pas grupos que se opusieron en forma feroz a una
solucin del problema.
En todo caso, la negociacin termin por decisin unilateral de Bolivia en momentos muy difciles en el cuadro vecinal que encaraba Chile. Como ha ocurrido
tantas veces, hay elementos de juicio para pensar que lo que ocurra en el mbito de
las relaciones chileno-argentinas puede haber sido determinante en la decisin boliviana. La situacin chileno-argentina era muy delicada. Buenos Aires haba declarado insanablemente nulo el laudo del Beagle y la Comisin I del Acta de
Puerto Montt (distensin) no lograba avanzar satisfactoriamente en sus esfuerzos
por evitar un conflicto. Siempre he pensado como se expresa en otra parte de este
estudio que en varias etapas de la relacin chileno-boliviana los gobernantes de
turno en La Paz han planificado sus acciones tomando en consideracin, en uno u
otro sentido, el nivel de la relacin chileno-argentina. Eso ocurri, por lo menos,
en 1879, 1902, 1978 y 1986. En 1986, Paz Estenssoro habra proclamado su idea
del enfoque fresco, que en la prctica no fue tal, al cerrarse el proceso de Mediacin Papal con la entrada en vigor del Tratado de Paz y Amistad chileno-argentino.
Lo cierto, en todo caso, es que nunca Bolivia estuvo ms cerca de recuperar un
acceso soberano al mar que en las negociaciones de Charaa. El gobierno de Banzer,
y su embajador en Santiago, lo reconocieron reiteradamente.
Un elemento digno de destacarse es que Bolivia ha estado propiciando en estos
aos en particular por las administraciones Mesa y Rodrguez una fmmula
exactamente igual a la que Banzer desech el ao 1978.
218
Carlos Bustos
El dilogo 1983-1987
En 1983 se produjo como se sealaba una variacin brusca al aprobarse con
el voto favorable de Chile una resolucin en que se expresaba lo siguiente: Exhortar a Bolivia y Chile a que, en aras de la fraternidad americana, inicien un proceso
de acercamiento y de reforzamiento de la amistad de los pueblos boliviano y chileno orientado a una normalidad de sus relaciones tendiente a superar las dificulta21
La demanda martima ante los Organismos Internacionales, Uldaricio Figueroa, pg. 143 y
pg. 195.
220
des que los separan, incluyendo, en especial, una frmula que haga posible dar a
Bolivia una salida soberana al Ocano Pacfico, sobre bases que consulten las recprocas conveniencias y los derechos e intereses de las partes involucradas22.
Durante largos meses hubo numerosos contactos en que participaron los Cancilleres chilenos Schweitzer y del Valle, sucesivos Cancilleres bolivianos y la diplomacia colombiana que procuraba interponer sus buenos oficios para llevar a las
partes a un acercamiento y una negociacin.
Se lleg a febrero de 1986 en que el Presidente Paz Estensoro propuso que Chile
y Bolivia negociaran con un enfoque fresco. Bolivia design en Santiago como
Cnsul General a una destacada personalidad de ese pas: Jorge Siles Salinas. Los
Cancilleres del Valle y Bedregal se reunieron en Nueva York y otras ciudades, iniciando despus conversaciones que tuvieron como etapa culminante una reunin
de los Ministros y sus asesores en Montevideo. El Canciller de Bolivia, Guillermo
Bedregal, hizo algunos anuncios en La Paz, manifestando que el gobierno boliviano
del Presidente Paz Estenssoro iniciara contactos con Chile, reiterando la idea de
que se buscara un enfoque fresco para abordar el tema de la mediterraneidad
boliviana.
Se constituyeron grupos de estudio y se pens que se poda avanzar en bsqueda
de frmulas satisfactorias para ambos Estados.
Lamentablemente, el enfoque fresco nunca existi. Las proposiciones de Bolivia fueron muy similares a las que se haban hecho en la dcada anterior, en la
negociacin de Charaa.
En Chile se levantaron opiniones adversas, entre las que hay que destacar, por su
influencia, al Comandante en Jefe de la Armada, el Almirante Jos Toribio Merino.
En el ambiente muy cargado que se viva, el da 9 de junio la Cancillera chilena
procedi a poner trmino a las conversaciones, a travs de un comunicado cuyo
texto era el siguiente:
Por expresas instrucciones de S.E. el Presidente de la Repblica, el Ministerio
de Relaciones Exteriores cumple con informar a la opinin pblica lo siguiente:
1.- En el curso de las ltimas semanas, el Canciller Jaime del Valle complet
una serie de exposiciones encaminadas a explicar y considerar el contenido de la
propuesta formulada por el Gobierno de Bolivia respecto de su aspiracin por un
acceso soberano al Ocano Pacfico. Entre esas reuniones, se destacan las mantenidas con la Honorable Junta de gobierno, con los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas y los seores Generales de Carabineros de Chile, Ministros de Estado, ex Cancilleres, dirigentes empresariales, periodistas y, en general, representantes de diversos sectores de la vida nacional.
2.- Despus de esta intensa etapa de anlisis, consultas y pormenorizada informacin, y dentro del espritu de seriedad y franqueza que caracteriza a la poltica
exterior chilena, la Cancillera siente el deber de manifestar que no resulta admisible para Chile el fondo de la aludida propuesta boliviana en sus dos alternativas, esto es, la concesin de territorio chileno soberano, sea a travs de un corredor al norte de Arica o de enclaves a lo largo de su litoral.
3.- No obstante lo anterior, y consecuente con su voluntad permanente de
acercamiento hacia la hermana Repblica de Bolivia, Chile entiende que puede
22
Carlos Bustos
colaborar con dicho pas en la bsqueda de formulas que sin, alterar el patrimonio
territorial o martimo nacionales, permitan materializar una integracin bilateral
que sirva eficazmente al desarrollo y bienestar a los respectivos pueblos.
4.- El Gobierno de Chile ha estimado su deber adelantar estas precisiones,
porque no estima justo -con su silencio o dilacin- generar confusiones en la opinin pblica nacional, o bien engendrar falsas expectativas al Gobierno y pueblo
bolivianos, que el transcurso del tiempo se encargara de frustrar23.
Sin nuevas situaciones de inters finaliz la dcada de 1980 y termin el Gobierno Militar en Chile.
de Lozada. El propio Jefe del Estado adopt una actitud de mayor deferencia
frente a Chile, inspirado al parecer por un gran pragmatismo que lo llevaba ms
bien a buscar entendimientos positivos para ambos antes que a debatir los problemas del pasado, inspirado y empeado en el anhelo de lograr xito con lo que
llamaba su Nueva Poltica Econmica, que haba iniciado a mediados de la
dcada anterior como Ministro de Estado.
Luego de un exitoso viaje a Chile, Snchez de Lozada cre un Comit Nacional
Consultivo para procurar estructurar una poltica de Estado en relacin con Chile
y el tema martimo. Como ha ocurrido a menudo, durante la administracin de
Snchez de Losada surgieron en Bolivia algunas opiniones respecto a la posibilidad
de que ese pas pudiera aceptar un entendimiento que no contemplara necesariamente una cesin de soberana de Chile a Bolivia.
El advenimiento del Gobierno del Presidente Banzer, en agosto de 1997, esta vez
por la va democrtica, marc inicialmente un retroceso en el dilogo bilateral.
Desde un comienzo, el Presidente Banzer retoma la vieja e inefectiva estrategia de
llevar sus quejas a los distintos foros internacionales, desarrollando diversas y violentas campaas antichilenas. Uno de sus primeros temas lo encontramos en reiteradas y escandalosas acusaciones en contra de Chile por los campos minados que
en etapas anteriores, en especial en los difciles aos previos a la conmemoracin
del centenario de la Guerra del Pacfico, se haban colocado por parte de las Fuerzas Armadas chilenas en algunos sectores de la frontera con Bolivia, y talvez en
mayor medida con Per. Con posterioridad, el gobierno de Banzer fue planteando
diversas materias tales como exigencias en lo relativo al acopio de minerales en
Arica y Antofagasta, problemas de la agencia aduanera boliviana, aspectos sobre
habilitacin de nuevos puertos para el libre trnsito de Bolivia, etc. Aprovechando
una huelga portuaria en Chile, el Gobierno de Banzer lanz violentas acusaciones,
afirmando que no se respetaban los compromisos contrados en 1904. A poco andar, las discrepancias se centraron en el tema del aprovechamiento de las aguas del
ro Silala o Siloli.
El ro Silala o Siloli pertenece a la hoya hidrogrfica del ro Loa y es afluente
directo del ro Inacaliri, que a su vez es tributario del ro San Pedro y este ltimo,
del ro Loa. Las nacientes en Bolivia se ubican en torno a los 2203 Lat. S y 6807
Long. W., en una zona volcnica y agreste, situada al noreste de Calama. Las vertientes nacen de afloraciones que se alimentan en parte por va subterrnea y que
tienen su fuente en el deshielo de las nieves y montaas vecinas, cuyas cumbres
superan los 5.000 m. (Volcn Apagado, Cerro Inacaliri, Cerro Siloli; etc.).
El Silala o Siloli escurre naturalmente aguas abajo hacia Chile (hay una pendiente de 6%) Hay numerosos estudios, mapas, documentos y observaciones que as lo
testimonian. El cruce del lmite chileno-boliviano se produce a travs de una quebrada de 20 m. de ancho, aproximadamente, con un promedio de 20 a 30 m. de
escarpadas laderas. Es un caadn que responde en forma clara a las caractersticas
de una formacin geolgica producida por efecto del agua. Quisiera agregar que
tuve ocasin de recorrer el sector en un par de oportunidades, por lo que al formular estas apreciaciones no me baso en documentos chilenos sino en mi observacin
directa. Se trata, por escaso que sea su caudal, de un ro internacional, recurso
hdrico compartido por Bolivia, pas aguas arriba y Chile pas aguas abajo.
Ello significa que Bolivia es soberana en sus nacientes y Chile lo es en su curso
223
Carlos Bustos
Poltica Exterior Vecinal del Presidente Aylwin, M. de RR.EE. de Chile, pgs. 35.
224
Carlos Bustos
Si esos eran desafos importantes, ms dramticos podran ser los que tendr la
Bolivia de Morales. En importantes sectores de Bolivia se aprecia preocupacin e
incertidumbre frente a lo que Morales pueda hacer en el mbito domstico. Desde
luego, como sealaba en una conferencia dictada en Iquique meses antes, el profesor boliviano William Torres, preocupa el fortalecimiento de liderazgos neopopulistas
que se nutren de la insatisfaccin generalizada. Paralelamente, para divisar la luz al
final del tnel, Bolivia debera dar pasos para resolver su aguda crisis econmica.
Tal vez las ventajas de Morales estn en que la situacin socio-econmica de
nuestro vecino es tan precaria que difcilmente podra deteriorarse an ms y que
cuenta con un apoyo popular sin precedentes.
Parece increble que en pleno Siglo XXI en Bolivia se siga pretendiendo que la
Guerra del Pacfico se inicia el 14 de febrero cuando las tropas chilenas desembarcan en Antofagasta. no hubo antes un pacto secreto boliviano-peruano? no hubo
maniobras para que Argentina se aliara contra Chile? no hubo ofrecimiento de
vastos territorios a Argentina? Se ha olvidado la flagrante violacin de compromisos emanados del tratado de 1874? no hubo negativa boliviana a aceptar frmulas de solucin pacfica de controversias que pudieran haber evitado la guerra?
no sera Bolivia poseedor tal vez insatisfecho porque Arica ha sido siempre su
meta pero poseedor al fin de una vasta zona martima desde el paralelo 24 hasta
el ro Loa si no hubiera buscado irresponsablemente el General Daza la guerra con
Chile?
227
Carlos Bustos
E. El factor Argentina
La observacin de acciones y reacciones de Bolivia a lo largo de muchos aos
permite presumir que en distintas oportunidades los respectivos Gobiernos bolivianos adoptaron decisiones vinculadas con Chile, que fueron influenciadas por su observacin o interpretacin del nivel en que se encontraban los vnculos chileno-argentinos. La Paz parece haber mostrado ms flexibilidad y tendencia a buscar entendimientos con Chile cuando ha apreciado que los vnculos entre Santiago y Buenos
Aires atraviesan por buenos momentos y hay que dejar de lado la posibilidad de
escenarios conflictivos en el cono sur. Por el contrario, ha endurecido sus posiciones
cuando advierte vientos de fronda en el dilogo entre la Moneda y la Casa Rosada.
Podra pensarse que el Gobierno del General Daza no habra desconocido las
obligaciones emanadas del Tratado de 1874 ni habra mantenido la intransigencia
228
Carlos Bustos
Cuando despus de la firma del Tratado de 1904 se produce la sorpresiva declaracin boliviana de 1910 nuevamente encontramos que Arica juega un rol fundamental. Como destaca Escobari Cusicanqui el Canciller Daniel Snchez Bustamante
sostiene que Tacna y Arica para Bolivia tienen importancia efectiva mientras
que para Chile y Per esos territorios slo revisten inters histrico. Qu pas
con el litoral atacameo sobre el que efectivamente Bolivia tuvo ttulos indiscutibles fundados en los acuerdos con Chile de 1866 y 1874?
Cuando Bolivia trata de terciar en el debate chileno-peruano que desemboca en
el arbitraje del Presidente de los Estados Unidos y cuando se plantea poco despus la
llamada proposicin Kellogg, nuevamente la atencin est puesta en Arica y Tacna.
En los dilogos y negociaciones posteriores siempre estuvo presente en forma
destacada el inters de Bolivia en Arica.
En los meses posteriores a la crisis del Lauca, el Canciller Fellman Velarde sostena que la solucin de las aspiraciones bolivianas podra buscarse a travs de una
frmula que no interrumpiera la continuidad del territorio chileno. Por dnde se
evita esta interrupcin?
En las conversaciones de Charaa, el nfasis qued puesto en un corredor al norte
de Arica, despus de haberse rechazado por Chile alternativas relativas a eventuales
enclaves. En 1986-87, nuevamente el nfasis de las autoridades de La Paz con un
enfoque que no fue lo suficientemente fresco se ubica en el extremo norte.
Los ltimos gobiernos bolivianos Mesa y Rodrguez tambin fijaron su vista
en Arica. No se ha escuchado alegato alguno en relacin con las posiciones conocidas en una poca en Bolivia como reivindicacionistas, encaminadas a recuperar
las reas que obtuvo ese pas en 1866 y 1874, entre el ro Loa y el paralelo 24 .
Aparece claro, en consecuencia, que en las distintas negociaciones bilaterales, a
lo largo de ms de un siglo, la meta de los sucesivos gobiernos de La Paz ha estado
fijada en el extremo norte de Chile, y no en las regiones respecto de las cuales les
fueron reconocidos derechos en 1866 y 1874.
Carlos Bustos
haga Bolivia con respecto a Chile, puede ser el resultado de un anlisis ligero o de
la consideracin de objetivos coyunturales de los gobiernos de turno de uno u otro
pas. Nada debera decirse en el curso de un acalorado debate y la mesura debera
ser el norte de los dirigentes de ambos pases. La odiosidad y la arrogancia nunca
mostrarn los caminos ms adecuados.
Cmo avanzar
Es importante recordar los pasos que se han dado con Bolivia en casi dos siglos,
no para descartar opciones ya que algunas siguen abiertas sino para tener claro
que con frecuencia se han seguido caminos que no han resultado conducentes, en
parte porque las partes no han estado debidamente preparadas para utilizar las
herramientas que en cada momento histrico tienen a su disposicin.
Un economista chileno sostuvo que la nica forma de predecir el futuro es
crearlo. El peor enemigo del futuro es el xito del pasado. Todo lo fcil se acab;
todo lo mediocre tambin y lo bueno, ya no es suficiente.
Tambin podramos recordar una sabia frase de Albert Einstein: Todo ha cambiado y nosotros necesitamos cambiar y buscar una manera sustancialmente distinta de pensar.
Lo anterior significa que, en primer trmino, Chile debera mantener una actitud abierta a un dilogo con Bolivia. Muchas veces se seala que Bolivia tiene una
aspiracin insatisfecha y que Chile ha reiterado una promesa incumplida.
Lo cierto es que Bolivia tiene una aspiracin que no puede estimarse insatisfecha
porque a lo largo de los aos los dirigentes bolivianos no han logrado definir con
claridad en que consiste esa aspiracin. Chile, por su parte, ha formulado ofrecimientos de distinta naturaleza que tampoco han logrado superar la etapa de la
consulta al Per de acuerdo al artculo 1 del Protocolo Complementario del Tratado de Lima de 1929 o dudas de los propios bolivianos. Por ello, no corresponde
tampoco hablar de que Chile tiene una promesa incumplida
Paralelamente, ha habido polmicas con respecto a la posibilidad de que:
a) se procure avanzar en una negociacin bilateral chileno-boliviana o;
b) se analice la alternativa de buscar un entendimiento tripartito en conversaciones en las que participe el Per, con la idea de que se llegue a un acuerdo que,
adems de resultar satisfactorio para Bolivia y Chile, se traduzca en un polo de
desarrollo, cooperacin y entendimiento que beneficie al norte chileno, al sur peruano y a Bolivia.
Los que defienden la alternativa a) reconocen la posibilidad de que un entendimiento chileno-boliviano sirva de todas maneras de fundamento a un esquema de
cooperacin que, a partir de ese momento, se abra para los tres pases.
Los resultados de las conversaciones anteriores nos obligan a sostener que es esencial buscar, siguiendo a Einstein, una manera sustancialmente distinta de pensar.
Esa manera podra expresarse, por ejemplo, a travs de un esfuerzo encaminado
a dar a Bolivia en el rea de Chile, colindante con el Per, algn punto de sobera233
Carlos Bustos
Carlos Bustos
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236
237
Carlos Bustos
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Chile y Bolivia
Chile y Bolivia
Introduccin
La historia bilateral en los mbitos de la seguridad y la defensa entre Chile y Bolivia ha estado marcada por perodos de convergencia y de divergencia, fundamentalmente vinculados a los efectos y consecuencias de los conflictos de diferente
ndole en los que se han visto involucrados ambas naciones. Uno de los principales
efectos de dicho fenmeno en la relacin bilateral fue el debilitamiento de los lazos
de confianza mutua, particularmente en el mbito poltico-estratgico.
Las transformaciones acaecidas en el sistema internacional han introducido
*
Coronel Humberto Mantero Vargas: Oficial de Estado Mayor del Ejrcito de Chile,
Licenciado en Ciencias Militares, profesor de Academia en la asignatura de Geografa Militar y Geopoltica. Magister en Ciencias Militares con mencin en Planificacin y Gestin
Estratgica. Actualmente cumple sus funciones profesionales como Comandante del Regimiento de Infanteria Motorizado N 23 Copiap con guarnicin en la ciudad del mismo
nombre.
Teniente Coronel Ricardo Rojas Sanhueza: Oficial de Estado Mayor del Ejrcito de
Chile, Licenciado en Ciencias Militares, Magister en Ciencias Militares con mencin en Planificacin y Gestin Estratgica, Academia de Guerra. Profesor de Academia en la asignatura
de Logstica. Diplom dtudes Superieures de Dfense, Collge Interarmes de Dfense
(C.I.D.), Francia. Graduado del Curso de Estado Mayor Conjunto en el Collge Interarmes
de Dfense, Francia. Actualmente se desempea en el Centro de Estudios e Investigaciones
Militares (CESIM).
Cristian Leyton Salas: Doctorado en Estudios Americanos, Instituto de Estudios Avanzados (USACH-IDEA), Bachelor Ciencias Polticas Universit du Qubec Montral (UQAM),
Canad. Master of Arts en Relaciones Internacionales, Universit du Qubec Montral
(UQAM). Actualmente se desepea como Investigador y Asesor del Centro de Estudios e
Investigaciones Militares (CESIM) en el Departamento de Planificacin y Estudios. Graduado del Centre for Hemispheric Defense Studies (CHDS), National Defense University, Washington D.C.
Coronel (R) Rodolfo Martinic Marusic: Oficial de Estado Mayor del Ejrcito de
Chile, Licenciado en Ciencias Militares, profesor de Academia en la asignatura de Geografa
Militar y Geopoltica. Magister en Ciencia Poltica, mencin Gobierno, de la Universidad de
Chile. Ha desarrollado estudios de especializacin en el rea de la administracin y gestin
en recursos de defensa. Actualmente se desempea en el Centro de Estudios e Investigaciones
Militares (CESIM).
239
nuevas condiciones, identificadas, fundamentalmente, en el surgimiento de oportunidades de desarrollo y, paralelamente, de nuevas amenazas. La seguridad nacional, como concepto, ya no slo est supeditada al mantenimiento de grados de
disuasin especficos, sino que tambin, y mayoritariamente, a la existencia de amenazas comunes que necesitan soluciones conjuntas. Es as como la cooperacin
debera imponerse por sobre la competencia y la integracin por sobre la desconfianza, en todos los mbitos de la interaccin poltica, social, econmica y militar
entre los Estados, particularmente entre pases vecinos como Chile y Bolivia.
En trminos generales, la globalizacin ha abierto espacios de cooperacin, la
cual no slo impone la necesidad de un incremento tanto cuantitativo como cualitativo de las Medidas de Confianza Mutua entre ambos pases, sino que adems, un
impulso a una transformacin en las percepciones mutuas, desde el plano histrico,
a fin de crear instancias de accin bilateral, coordinadas y conjuntas en mbitos de
inters comn.
Chile y Bolivia
Los Gobiernos elaboran estos objetivos actuales (o polticos) del pas para una
extensin variable de tiempo, pero en general lo hacen apuntando a un horizonte
temporal que no necesariamente se agota en sus propios perodos.
Como es natural, ser ms fcil lograr el compromiso ciudadano con la defensa
y la seguridad del pas mientras mayor conciencia y consenso exista respecto de las
metas finales por alcanzar.
Chile y Bolivia
vs de los cuales los Objetivos Nacionales bolivianos se han expresado histricamente a travs de principios, que emanan de la Constitucin Poltica boliviana.
a. Los Objetivos Nacionales Institucionales
Estos se definen como aquellos principios que permitieron el surgimiento del
aparato estatal boliviano, y que establecen los mrgenes generales y especficos de
su accionar social y poltico. Los tres principales principios, plasmados en la Carta
Fundamental3 boliviana son:
1) La clase de Estado y la forma del Gobierno que guiar los destinos de la
sociedad boliviana.
a) Se especifica el carcter independiente y soberano del Estado de Bolivia, asociado a una condicin de estructura social de naturaleza multitnica y pluricultural.
b) Se determina la constitucin de un rgimen republicano de gobierno adoptando la forma de gobierno representativa.
c) Se consagra un Estado Social fundado sobre la base de la libertad poltica, la
igualdad en derechos y deberes, y la justicia.
2) Las fuentes de la soberana popular.
a) Se establece que la soberana reside nicamente en el pueblo.
b) Esta posee un carcter inalienable y es por naturaleza imprescriptible.
c) Se consagra el Estado de Derecho al establecer la divisin de los poderes de
Estado entre el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
3) Garantas de las Personas
Se establecen los principios bsicos y fundamentales que animan el accionar
del Estado en materia de respeto a la dignidad humana, hecho reflejado tanto en el
mbito interno como externo.
b. Los Objetivos Nacionales Exteriores.
Son aquellos principios que guan y especifican el comportamiento internacional del Estado boliviano en funcin de los intereses nacionales interiores o
institucionales, influenciados por los intereses coyunturales propios a los imperativos polticos de los gobiernos de turno.
www.georgetown.edu/adba/constitutions/bolivia/consbliv1615.htm. De acuerdo a la Constitucin Poltica con Texto Acordado en 1995 y las reformas introducidas del 2002 al 2004.
Habra que considerar, en su oportunidad, los cambios que introduzca la Constituyente del
ao 2006.
243
Conforme a lo anterior, la Poltica Exterior boliviana busca, oficialmente, alcanzar los siguientes objetivos y metas en su accionar en el mbito internacional4:
1) Contribuir a la construccin de un Orden Internacional ms justo, democrtico, solidario y participativo. Lo anterior sera slo posible mediante la participacin activa en el sistema de Diplomacia de Cumbres y los diversos mecanismos
de concertacin y dilogo tanto a niveles regionales, subregionales y birregionales.
2) Se establece como un objetivo permanente e irrenunciable un acceso soberano al Ocano Pacfico.
3) Se establece como objetivo exterior ampliar y profundizar la agenda de las
relaciones con los pases vecinos, sobre todo en los mbitos de:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
4) Se considera como un objetivo nacional fundamental la promocin del establecimiento de una alianza hemisfrica para la lucha contra el narcotrfico y la
amenaza del terrorismo, as como apoyar los procesos de cooperacin y concertacin
a impedir el crimen transnacional, la corrupcin y el lavado de dinero.
5) Se pone de manifiesto la vocacin pacifista del pas y la necesidad de contribuir a las operaciones de mantenimiento de paz, impulsando las medidas de fomento de la confianza, la diplomacia preventiva y el desarrollo de acciones e iniciativas
multilaterales que se emprendan en el marco de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA).
6) Se busca contribuir a las diversas actividades de la Organizacin de los Estados Americanos con referencia a los siguientes asuntos:
a) Consolidacin de los sistemas democrticos en los pases de Amrica
Latina y el Caribe.
b) Preservacin de los Derechos Humanos.
c) Cooperacin hemisfrica en la lucha contra el narcotrfico, el terrorismo, el crimen transnacional y la corrupcin,
d) Seguimiento del mecanismo de evaluacin multilateral en la lucha contra
el narcotrfico.
e) Acciones en lo relativo a la solucin de conflictos y al fortalecimiento
de la armona entre los pases miembros.
7) Se establece la necesidad de desarrollar e impulsar Zonas de Integracin Fron4
Chile y Bolivia
245
246
Chile y Bolivia
Chile y Bolivia
la seguridad y estabilidad de la Repblica y el honor y soberana nacionales; asegurar el imperio de la Constitucin Poltica, garantizar la estabilidad del Gobierno
legalmente constituido y cooperar en el desarrollo integral del pas9.
Por otra parte, la Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas de la Nacin10, define
los siguientes principios doctrinarios para su funcionamiento:
Preservar el mandato constitucional, la paz y la unidad nacional y la estabilidad de las instituciones democrticas del Estado.
Ser integrador de la nacionalidad, fiel expresin de civismo, el honor y la
grandeza de la Patria, de sus tradiciones y de sus glorias.
Ser exponentes de herosmo, valor, poder y pujanza del pueblo boliviano, simbolizar la historia de la independencia y el fortalecimiento de la Repblica; siendo
por ello depositarias de su libertad, progreso e integridad territorial y espiritual.
Constituir el baluarte de la Seguridad Nacional y de la Defensa soberana de la
Patria, contribuyendo al bienestar general del pueblo boliviano; sostn de la vigencia de la Constitucin Poltica del Estado, de la democracia y de los derechos y
garantas ciudadanas.
Ser factor indispensable para el logro de los objetivos nacionales, el desarrollo
integral del pas y la indeclinable decisin de reivindicacin martima.
Sustentarse en la cohesin de sus estructuras, su misin y organizacin vertical, basadas en principios fundamentales de disciplina, jerarqua, orden y respeto a
la Constitucin Poltica del Estado, a sus leyes y reglamentos.
Una ley especial regula el Servicio Nacional de Defensa(1966), dictando normas para la conscripcin y reclutamiento en tres modalidades: servicio Pre-militar,
militar y territorial.
Sin embargo, ms all del referido marco constitucional y legal declarativo de
principios, las fuentes consultadas no permiten advertir que el Estado boliviano
haya definido una poltica de defensa nacional detallada, especfica y explcita en
conformidad a los enfoques tradicionales de la misma, entindase de carcter doctrinario, o bien como gua de aplicacin en la prctica.
En ese sentido, se observa en los preceptos constitucionales y legales una inclinacin por enfatizar demandas internas de la realidad boliviana por sobre la formulacin de objetivos que siten a la defensa dentro de un contexto ms amplio de
las relaciones internacionales y diseos de seguridades regionales y hemisfricas.
Viene a confirmar esta ltima consideracin, lo planteado por Daniel Atahuichi
Quispe, Investigador del Observatorio de Democracia y Seguridad de la Universidad de la Cordillera, respecto a la necesidad de elaborar un Libro Blanco de Defensa para Bolivia: ante la poca atencin que los polticos han prestado al tema, la
marginalidad institucional, el precario desarrollo de la cultura de defensa y la dramtica precariedad de recursos, imposibilita la modernizacin y profesionalizacin
de las Fuerzas Armadas11.
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D. Reflexiones Finales
Considerando la premisa bsica segn la cual las relaciones de cooperacin
prevalecen por sobre las del conflicto, se desprende la existencia de una nueva
estructura internacional que se orientara a la bsqueda de asociaciones de seguridad, concepto amplio en cuanto a sus componentes, ya no solamente restringidos
a la variable militar independiente de sus insustituible presencia, sino que tambin orientada hacia una efectiva bsqueda de soluciones a problemas de distinta
ndole, que al ser aminoradas, fortalezcan la viabilidad de integrarse a un esquema
de cooperacin.
Una clara evidencia es que, al menos en el Cono Sur de Amrica, desde 1989 a la
fecha, la zona fue menos conflictiva que en otros perodos, puesto que se privilegi
la bsqueda de soluciones consensuadas a los problemas, entre otros aspectos, debido a la mayor integracin y al incremento de la interdependencia econmica.
Es por tal razn que, en trminos generales, podemos constatar diversos aspectos centrales encarnados en los principios bsicos que guan el accionar externo,
tanto del Estado boliviano como del chileno.
En este sentido, podemos verificar que existen puntos de convergencia que permiten establecer principios esenciales para la inauguracin y el reforzamiento de
mecanismos de integracin poltica, econmica y poltico-militar, los cuales estaran dados por:
1. El mutuo reconocimiento estatal de la primaca de principios bsicos de respeto a la dignidad humana y por extensin a los procesos polticos de participacin
universal y democrtica en los asuntos pblicos. Ambos Estados reconocen al rgimen poltico Democrtico como el nico sistema capaz de garantizar el mantenimiento de un Estado de Derecho.
2. Ambos Estados comparten la necesidad de acrecentar los grados de confianza en los mbitos polticos y poltico-estratgicos, a niveles vecinales, subregionales
y regionales. Para ello buscan concertar y crear mecanismos, procedimientos y rganos institucionalizados a carcter bilateral y regional, o reforzar los ya existentes, a fin de articular puntos de consenso y de primaca de los intereses comunes. Se
establece, como resultado de lo anterior, la necesidad de resolver bilateralmente las
problemticas que surjan como resultado de la interaccin natural en un sistema
internacional anrquico por naturaleza.
3. Ambos pases buscan implementar polticas de Estado que permitan aumentar la integracin econmica, bilateral y regional con vista a crear estructuras
institucionalizadas que faciliten los intercambios comerciales y la resolucin concertada de conflictos en dicho mbito y que pudieren extenderse a otros.
4. Existe un reconocimiento mutuo en cuanto a la necesidad de generar espacios de consulta en el mbito poltico, a fin de aunar posiciones regionales nicas
contribuyendo con ello a acrecentar los grados de integracin poltica y de representacin general en un medio ambiente internacional en constante mutacin. Dicho objetivo tambin se da en orden a crear instancias de intercambio de informacin directa en materias susceptibles de generar desavenencias.
253
Derivado de lo anterior, se puede inferir que estaran dadas las condiciones para
materializar instrumentos y mecanismos de cooperacin, que contribuiran en forma ms especfica a mejorar las relaciones entre ambas naciones. Estos se pueden
agrupar en torno a dos ejes centrales, a saber:
Chile y Bolivia
Invitacin recproca a participar en efemrides histricas y en eventos de carcter protocolar, social, cultural, artstico y deportivo, tanto en el mbito fronterizo como nacional.
Intercambio de revistas y publicaciones de inters para las Fuerzas Armadas.
Facilidades para estimular el turismo del personal militar de ambos pases.
Participacin combinada de unidades militares en simulacin de situaciones
de catstrofes naturales.
Conferencias bilaterales de Inteligencia.
Cooperacin en reas tcnicas, administrativas y logsticas.
Intercambios docentes, becas y/o pasantas.
Apoyo con medios humanos y materiales ante situaciones de catstrofes y de
apoyo a la comunidad.
Intercambio de personal militar en actividades de instruccin y entrenamiento
y otras de carcter profesional.
Reuniones regulares para tratar temas profesionales entre Comandantes de
Guarniciones y zonas fronterizas.
Ejercicios combinados entre unidades de ambos pases.
Intercambio de informacin sobre reduccin de efectivos o unidades.
Participacin combinada en operaciones de paz y/o humanitarias.
Asumir proyectos conjuntos en reas de la industria militar.
2) Libros de la Defensa Nacional
La necesidad de transparentar las polticas de defensa haciendo pblicos y explcitos
sus objetivos y contenidos es una tendencia que se impone ntidamente en el mundo de
hoy. Ello sugiere que las autoridades bolivianas finalicen el proceso de elaboracin de
un Libro de la Defensa. Un punto de encuentro interesante sera que acadmicos chilenos civiles y militares participaran en dicha actividad, mediante el intercambio de
informacin para la estructuracin de un libro de estas caractersticas.
3) Metodologa estandarizada comn para la medicin de los gastos de defensa
Aprobar conjuntamente un mtodo para medir el gasto en defensa, cuyo precedente ms notorio es el utilizado por Chile y Argentina, medida que contribuira a
dar una seal de transparencia.
c. El incremento de la cooperacin e integracin fronteriza, la creacin de espacios
de consultas polticas sobre asuntos de inters recproco y la integracin fsica, constituyen puntos que permitiran acrecentar los grados de confianza mutua y que deben ser
reforzados, como antesala a la generacin de una mayor integracin y cooperacin.
255
Nota: Este trabajo es personal. En ningn caso ni de ninguna manera representa la opinin
institucional del Ejrcito de Chile ni de ninguna otra organizacin.
256
mados suscitados por temas histricos, el referendo jurdico en tratados internacionales de aquella realidad histrica ha sido el instrumento principal y preferente
por el que ha optado la regin para solucionar conflictos declarados o latentes.
En el caso de Chile y Bolivia, sin embargo, el tema no es tan simple.
No obstante que las relaciones vecinales entre los pases de Amrica del Sur en el siglo
XXI son cordiales, existen tales tensiones entre algunos estados, que la comunidad internacional, se ve sorprendida y desconcertada. Tal advertencia, ocurri en la pasada Cumbre de Monterrey el ao 2004, cuando los entonces presidentes Carlos Mesa y Ricardo
Lagos, pusieron en apuros al anfitrin del episodio, el Presidente Vicente Fox.
Ahora bien, la pregunta que intentaremos responder es: Qu ocurre con Chile y
Bolivia que no pueden articular relaciones polticas armnicas que permitan restablecer las relaciones bilaterales oficiales entre ambos pases y de paso fortalecer un obligado proceso de cooperacin e integracin que beneficiara de paso a toda la regin? Y
por ello, cmo pueden caracterizarse estas relaciones y qu matices tienen stas?
Durante la segunda mitad del siglo XX, las relaciones chileno peruanas y chileno bolivianas estuvieron marcadas por la distancia y la desconfianza propias de
pases que se vieron sujetos a un sistema internacional que articul relaciones de
poder en el marco de la esfera de influencia de la Guerra Fra y la doctrina de
seguridad nacional. En ese sentido, una premisa es que el realismo, irradiado a
todas las esferas, marca no slo el quehacer entre los Estados, sino la construccin
mental de las relaciones de las cuales se nutren las Cancilleras en el plano
institucional, los poderes ejecutivos en la esfera de las decisiones y sobre todo,
los pueblos o las naciones en el plano de la sociedad misma que admite o no
progresos, modificaciones y/o cambios.
En los inicios del siglo XXI, las frmulas de entendimiento y contacto entre las
naciones y los Estados, han experimentado cambios notables. En ese sentido el peso
histrico, ya sea producto de los resultados de la Transicin Poltica (1990-2005)
en el caso de Chile, y el paulatino viraje democrtico de Bolivia determinan una
relectura del proceso.
Hoy tras 100 aos de la firma del Tratado de 1904, el centro del tema sigue
siendo el mismo: la recuperacin de una salida soberana para Bolivia, pero urgen
en ese contexto la reanudacin de las relaciones diplomticas para ambos pases, la
resolucin de temas hdricos fronterizos y la propuesta de nuevos ejes de contacto
en mbito vecinal. En suma, el establecimiento de una lnea de accin nueva entre
entendimiento entre ambos Estados.
Cabe destacar que la maritimizacin de las relaciones bilaterales atraviesa
estructuras mentales configuradas por las lites bolivianas que ven la prdida del
mar en Bolivia un despojo, frente a una visin chilena predominante que interpreta
como una falta de responsabilidad histrica ajena la ratificacin de un Tratado en
el perodo de Ismael Montes (Bolivia). Este enfoque histrico central es el que ha
generado un nulo espacio de maniobra para el Estado chileno en lo que a la soberana se refiere, y que se complejiz an ms desde su trilaterizacin con Per.
Una revisin histrica secular nos permite afirmar que slo en los aos 90 se
inicia una cercana mayor entre los dos pases; esto es un mayor conocimiento del
otro, apareciendo en ese contexto demandas de regiones fronterizas por una
mayor integracin y una superacin del sistema centralizador predominante; el
258
El Tratado de 1904
Recordaremos que los liberales inauguraron el siglo XX en Bolivia y en los 20 aos
que permanecieron en el Gobierno debieron enfrentar dos serios problemas internacionales: la llamada Guerra del Acre, por la cual Bolivia perdi alrededor de 190 mil
kilmetros cuadrados, y la firma del Tratado de Paz y Amistad con Chile, sellado por
el plenipotenciario de Bolivia, Alberto Gutirrez, y el canciller de Chile, Emilio Bello
Codesido, el 20 de octubre de 1904, 25 aos despus de la Guerra del Pacfico.
A travs del Tratado, Bolivia reconoci el dominio absoluto y perpetuo de Chile
sobre los territorios ocupados. Chile, a cambio, se comprometi a construir un ferrocarril entre Arica y La Paz, adems de cubrir las garantas hasta un cinco por ciento
sobre el capital invertido por Bolivia en varias lneas de ferrocarriles dentro de territorio boliviano y el pago de 300.000 libras esterlinas. Finalmente, Chile reconoci a
perpetuidad a Bolivia el libre derecho de trnsito por su territorio y sus puertos.
El traspaso de los republicanos a los liberales en el Gobierno boliviano, exiga
una solucin inmediata a nombre del progreso y desarrollo liberales, pero no la
ms justa para Bolivia, cuyos gobernantes reaccionaron muy tarde ante tan grave
error. Para muchos, entre ellos el historiador Fernando Cajas, fue una falta de
visin de largo plazo de los gobiernos de entonces, ya que fue el Tratado el que dio
paso al enclaustramiento martimo de una manera permanente.
Asimismo, este instrumento constituy una solucin basada en los derechos
nacen de la victoria, como se encarg de recordarlo el Ministro chileno en La Paz,
Abraham Koning, en una controvertida carta enviada al canciller boliviano, Eliodoro
Villazn, el 13 de agosto de 1900.
La historia reciente ha demostrado que existe una herida abierta en alto estado
de descomposicin. Prueba de ello es el tema de la exportacin de gas a Chile, que
reporta inters econmico para Chile desde el ao 2002 y que no ha podido ser
abordado por parte de Bolivia. Ello refleja las circunstancias histricas que por
muchos aos han rodeado las relaciones vecinales entre Chile y Bolivia.
regional ya sea de manera formal o informal, y la importancia de elevar los procesos de acercamiento vecinales bajo una mirada solidaria. Los avances, notorios
con Argentina, son an escasos con Per y con Bolivia.
Ahora bien, el tema que subyace a estas perspectivas, radica en una consideracin de fondo que el Estado chileno debe realizarse y esta es si es el actual estado de
la democracia chilena permite superar el statu quo que se maneja en materia de
poltica exterior vecinal y si ste Estado se encuentra dispuesto a conceder cambios.
El tema no es sencillo, tiene aristas que conciernen al Ejecutivo y al Legislativo.
Por su parte, Bolivia tiene un reto similar y diferente. El primero atraviesa el
fortalecimiento democrtico del pas, que incida en las confianzas mutuas y el segundo, en el establecimiento de un dilogo efectivamente sin exclusiones, argumento que no slo es vlido de exigirse para Chile, sino para que sea la propia Bolivia
la que considere cambiar un discurso, abrir los espacios de intercambio en la sociedad civil y optimizar los canales de comunicacin que permitan superar tambin el
profundo rencor intelectual y poltico que se ha construido en torno a Chile.
construccin de un proceso social, por lo cual no tiene relacin con una verdad
social o histrica, a la que puede rememorar lejanamente, sino con las formas de
percibir el mundo. Sobre ello, las lecturas en el caso chileno y boliviano son divergentes, pero tienen un punto en comn: que han tendido a ser dogmticas y nacionalistas.
Pero, desde otro punto de vista, como dice el filsofo italiano Giovanni Turco, la
memoria es del todo necesaria y tiene relacin con la idea de una axiologa de la
historiografa, es decir de la posibilidad de explicar los hechos como un conjunto.
Para ello, explica Turco requiere primero la conformidad del conocimiento del tiempo
histrico con su trascripcin cientfica. Segundo, la investigacin no puede ignorar
el sedimento de la memoria, y tercero, y derivado del anterior, hay una conexin
deontolgica entre el conocimiento historiogrfico y la memoria propiamente tal.2
En este contexto, la memoria resulta necesaria y supone la calificacin. De ese
modo la trascripcin cientfica y la calificacin moral se contraponen sutilmente,
dado que la historiografa se nutre de un procedimiento, una forma de escribir que
supone cierta objetividad, y la memoria, en cuanto tal requiere por el contrario con
el compromiso. Ello explicara, en nuestra opinin la continua produccin
historiogrfica en tiempos de cambio y crisis.
la memoria recalca Turco, sea como forma de conocimiento, sea como
patrimonio de experiencias, no presenta ningn indiferentismo, sea como hecho o
sea como principio. Ni una pretendida indiferencia pudiera configurarse objetivamente como una ventaja s el juicio de valor no es entendido como un especie de
subrepticia y desviada superposicin sino como una intrnseca e insuprimible condicin de discernimiento y de responsabilidad cuya penetracin se fundamenta en
la misma realidad de todo lo que retiene la memoria3.
La causalidad poltica y la memoria estn mutuamente relacionadas.4 Ms ampliamente, Turco sentencia desde la filosofa: El juicio constituye no slo la seleccin
2
crtica no eliminable, sino tambin la razn de ser de la misma apropiacin por parte
de la memoria histrica. El inters humano religioso, moral o intelectual es el
elemento propulsor de la misma comprensin en lecho de la memoria.5
Esto pone entre los aspectos de fondo a debatir desde una lnea que construya una
nueva memoria el otro aspecto de la discusin: cmo conciliar la objetividad histrica con la construccin de la memoria? Es evidente que la historiografa es una
disciplina plural. La continua subdivisin o parcelacin e ellas en especialidades, de
un lado, y la constitucin de una historiografa constituida esencialmente por el dilogo con las Ciencias Sociales, un proceso del que teoriz Fernand Braudel, supone
tambin la recreacin de ciertos criterios de validacin y objetividad en la narracin,
de modo de acercar la historiografa a las Ciencias Sociales, ms que a la narrativa.
De hecho Jacques Le Goff, resolviendo de algn modo el dilema, ha planteado
en El orden de la memoria, que la forma cientfica de la memoria es la historiografa.
Esto significa que se construye la memoria de forma disciplinaria, pero que los
vacos que se advierten, los silencios o vacos no son tales, sino formas intencionadas de construir la imagen del pasado. La construccin de un aparato de historia
social, institucional, es la manera de construir la identidad. Pero ello implica que la
memoria no solo es reconstitucin del pasado, sino tambin un instrumento y un
objetivo del poder poltico. Lo nuevo de esta construccin de la memoria, es que
aparte del aparato institucional, de la forma cientfica que es la historiografa, hay
nuevos instrumentos que permiten producirla. La radio y la televisin entre ellos,
tema no menor en un mundo globlalizado y que se habr de hacer cargo del rol de
la opinin pblica.6
Los problemas de la memoria no slo se presentan en Europa. Tambin se presentan en Amrica, y de hecho la construccin de varias nacionalidades de la regin, han estado estrechamente relacionadas con la memoria y las historiografas
nacionales.
Bolivia no ha sido la excepcin. Su discurso histrico, ha permeado todo su
pensamiento y cultura es la reivindicacin martima a partir de la Tregua de 1884.
Esto se traduce en un discurso militante. Entonces es evidente que el propsito de
esa historiografa es producir una memoria determinada, en este caso Bolivia tuvo
mar y debe recuperarlo. Esta afirmacin puede contestarse afirmativamente para
el caso de Chile? Qu significado tienen estas respuestas para el Estado chileno?
O, cmo podran interpretarse las posibles respuestas a este cuestionamiento en
funcin de polticas futuras?
Ciertamente, la labor historiogrfica configura un imaginario nacional, que contribuye de modo decisivo al ser nacional. Demos un ejemplo. Existe una diferencia
absoluta entre hablar de invasin y ocupacin; lo mismo entre firmar un
Tratado y ratificar un Tratado. No es un tema semntico, sealar que Chile ha
usurpado el litoral o decir Bolivia nunca tuvo mar. Y de estas frases se nutre la
memoria histrica entre Chile y Bolivia. Entonces, para construir una nueva agenda entre los dos pases, han de revisarse los dichos?
En este sentido, dos temas de competencia estatal debern ser abordados desde
la discusin terica en los prximos aos. El primero guarda relacin con el diseo
5
6
los problemas existentes tanto en el contexto interno como en externo de los pases de la regin. En el caso de Bolivia, la existencia de numerosos gobiernos militares y un ambiente poltico marcado por conflictos sociales devenidos de la
realineacin de la poltica interna, el temor por los movimientos insurgentes y los
conflictos con la Gulf Oil Company, dieron por resultado la existencia de una
docena de mandatarios castrenses entre 1964 y 1983 frente a Chile que en el mismo perodo ha tenido dos presidentes constitucionales (Eduardo Frei y Salvador
Allende), un Gobierno militar de 1973-1989 y posteriormente hasta el ao 2005,
tres presidentes constitucionales: Patricio Aylwin, Eduardo Frei y Ricardo Lagos.
A partir de la sustitucin en 1980 de la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC), uno de los primeros experimentos regionales, por la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) se introdujeron algunos matices en
ideario de la integracin, tales como:
a. La flexibilidad en las metas propuestas para lograr el establecimiento de la
Zona de Libre Comercio;
b. El estmulo a los acuerdos bilaterales y plurilaterales o conjuntos, teniendo
como ltimo propsito y
c. La configuracin del mercado comn latinoamericano (CEPAL, 1995).
Sin embargo, con la creacin de la ALADI y hasta finales de la dcada de los
ochenta la integracin tenda hacia un estancamiento, coincidentemente con la expansin de la crisis latinoamericana, tanto producto del endeudamiento externo, el
cuestionamiento al modelo estatal (1990), como en definitiva por la ausencia de
una voluntad poltica que primase por sobre los fines estrictamente nacionales
(Nez, 2004).
La tensin entre globalizacin y regionalismo ha llevado a los Estados de la
regin a asumir contradictorias polticas de apertura multilateral y concertacin
programada, con diferentes grados de proteccin de mercados. Justamente, la
inminencia de la globalizacin ha alentado posturas que intentan aprovechar la
organizacin regional en pos de la competencia, mediante un concepto denominado por la CEPAL de Regionalismo Abierto y adoptado por buena parte de los
pases de la regin. (Garay, 2003)
Del impulso dado en la dcada de los sesenta, como una extensin de los procesos de sustitucin de importaciones a niveles nacionales con fuerte proteccin arancelaria, se sigue con un modelo que reconoce una acelerada apertura con el resto
del mundo (BID-INTAL, 1993).
Al finalizar el decenio de los ochenta, despus del evidente inmovilismo, se dio
paso a otro tiempo con un nuevo contenido para las frmulas regionales y
subregionales de integracin destinadas a la consecucin de polticas econmicas
comunes y de intercambio. En lo poltico, sin embargo, los cambios fueron escasos.
La resignificacin de la integracin a inicios de los aos noventa, estableci
interpretaciones diferentes en relacin con la integracin. Precisamente por ello, el
SELA declaraba en 1992 que la dinamizacin de los procesos de integracin en
Amrica Latina y el Caribe se poda producir si es que confluan al menos tres
267
3. El problema: Temas histricos que dividen la agenda entre los dos pases
Tericamente, no resulta sencillo comenzar a describir el grado de interaccin
entre Chile y Bolivia, si es que no miramos cmo se vienen esbozando las relaciones
internacionales desde una perspectiva de cambio del paradigma terico que siempre las gua, vale decir el realismo internacional. Por ello, es necesario destacar que
slo hacia mediados de la dcada de los ochenta el neoliberalismo institucional, dio
paso a otra forma de construccin de las relaciones internacionales en que el tema
de fondo es la cooperacin a travs de instituciones estatales, pudiendo ser este el
eje de las futuras relaciones Bolivia-Chile. (Keohane y Nye, 1977).
Los ejes del neoliberalismo institucional pueden ser sintetizados en los siguientes aspectos. El primero guarda relacin con la relevancia de los actores involucrados,
que le otorga un rol a las instituciones internacionales, asignndoles el papel de
tratar los temas que aquejan a toda la comunidad internacional globalizada.
(Keohane, 1989)
En efecto, los neo-liberales aceptan la condicin estructural de anarqua en el
sistema internacional, pero sostienen que se trata de una anarqua que admite la
cooperacin entre los estados. En ese sentido, los regmenes e instituciones internacionales pueden mitigar la anarqua reduciendo los costos y reforzando la reciprocidad.
Dentro de la lgica del neoliberalismo Institucional, las instituciones internacionales generan regmenes, que de una manera u otra son adoptados por los pases
signatarios de los diferentes organismos. De esta forma interpreta las relaciones
entre los estados en planos potencialmente cooperativos, en el caso que se apunte al
abandono de la lnea Neo Realista de proteccin del territorio nacional y se privilegien en la agenda temas de low politics en el relacionamiento mutuo.
As, los neoliberales creen que las instituciones internacionales pueden jugar un
papel decisivo en la resolucin de conflictos, y conseguir que tenga ms sentido la
cooperacin internacional y el trabajo a largo plazo entre las naciones.
La compleja interdependencia, de la que habla la teora neoliberal institucional,
se presenta al mundo con cuatro caractersticas:
Aumento de conexiones entre estados y actores no estatales.
Una nueva agenda de asuntos internacionales sin distincin entre las high
politics y low politics.
El reconocimiento de mltiples canales de interaccin entre actores a travs de
las fronteras nacionales.
Disminucin del uso de la fuerza militar como una herramienta del estado.
En trminos globales, la percepcin de este cambio de paradigma no es similar
en los estados de la regin, y menos an en las visiones chilena y boliviana. Es un
hecho que los niveles de madurez poltica interna determinan el mantenimiento de
esquemas defensivos o bien la adopcin de medidas de relacionamiento interna269
cional marcadas por la incorporacin de decisiones cada vez ms liberales y apegadas a los esquemas de la integracin econmica.
En los esquemas chilenos, los nfasis en la dcada de los noventa apuntan hacia
una direccin economicista individual, pues no hemos de olvidar que Chile no
pertenece plenamente al Mercosur ni tampoco al CAN, pero si ha buscado otras
formas de insercin internacional. En tanto que en el caso boliviano, por su ubicacin estratgica y sus formas de construccin de las relaciones internacionales se
observa una direccionalidad hacia la va multilateral con todo lo que ello implica.
Las razones de esta agenda radican en palabras de un Director de Planificacin del
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile en que:
La poltica exterior de Chile pasa por un momento de inflexin que ofrece
grandes oportunidades para nuestro pas. Luego de cumplir exitosamente los objetivos que nos fijramos en 1990, logrando una plena reinsercin en la comunidad de las naciones democrticas y alcanzando una participacin equilibrada en
la economa global, nos encontramos ante el inicio de un nuevo ciclo que presenta
como desafo fundamental, fortalecer capacidades para el desarrollo nacional en el
marco de la globalizacin, desde una Amrica Latina democrtica, estable y
cohesionada socialmente. (Daz, 2004)
Es as que estas instituciones construyen un conjunto de reglas y prcticas conectadas entre s, que prescriben roles y determinan expectativas entre los actores.
En el caso de Bolivia, los matices acentan otros aspectos.
En palabras de William Torres, funcionario de la Unidad de Anlisis de Poltica Exterior (UDAPEX), perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Bolivia,
la integracin de Bolivia adopta un nuevo contenido en la dcada de los noventa:
Entonces en los aos 90 se asumen nuevamente estos temas, pero se les da un
nuevo contenido, la idea de la ubicacin geogrfica de Bolivia, la idea de que es
uno de los primeros pases que suscribe un acuerdo de libre comercio con Mercosur,
uno de los pases que trata de participar en casi todos los procesos de integracin,
un pas que adicionalmente siente que tiene cinco vecinos y algunos de ellos son
muy importantes: Argentina, Brasil, Chile, etc. tiene que tener un rol significativo
en trminos de la vinculacin con esos pases. Entonces creo que ese el momento
que se tiene una nueva lectura del papel de Bolivia y los procesos de integracin.
(Entrevista Torres, octubre 2004)
Neoliberales y realistas coinciden en que los pases actan slo por su propio
inters, pero por lo mismo por las ventajas que ofrece la cooperacin internacional
y para que el esquema funcione, la clave est en el aunamiento de reglas comunes a
travs de instituciones de las relaciones internacionales entre los Estados.
Con todo, los institucionalistas proponen que el camino hacia la paz y la prosperidad se puede alcanzar en base a Estados interdependientes que anen sus recursos
y que sometan algo de su soberana a fin de crear comunidades que promuevan el
crecimiento integrado. De acuerdo a esta comprensin de cosas se concibe que la
poltica internacional debiera ser una bsqueda constante por crear instituciones y
darles la credibilidad necesaria para que trabajen en temas que conciernen a toda
la comunidad en un contexto global sin fronteras y con problemas comunes que
todos los Estados deben afrontar.
270
Gumucio Granier, Jorge, Estados Unidos y el mar boliviano, La Paz, 2005, p. 22.
En ese plan es que se desarrolla la segunda parte de esta investigacin que es justamente la
que pertenece al Proyecto Fondecyt N 1050194.
Ver ms adelante trabajo de Cristin Faundes en pgina 375.
272
coloc minas antipersonales para proteger sus fronteras con Bolivia en un contexto poltico, que hoy ciertamente ha cambiado. Chile en el 2001 ratific la Convencin de Ottawa, junto con 138 pases, lo que le obliga a destruir la totalidad de
las minas. El gobierno chileno se dio un plazo de 10 aos para su eliminacin a
partir de marzo del ao 2002. Las zonas minadas se encuentran principalmente al
noroeste de Arica en el rea de la quebrada de Escritos, al norte de Visviri, al
noroeste del Parque Nacional Lauca, al este de la reserva nacional Las Vicuas y el
monumento nacional salar de Surire. (Estrella de Arica, 10-11-2001) El proceso,
se ha iniciado recientemente con una emblemtica reunin entre los comandantes
en jefe en la zona norte de Chile en el mes de julio del ao 2005.
e. La integracin econmica y el proyecto del LNG
Si bien los temas anteriores constituyen parte de la historia de los dos pases, nada
causa ms inters hoy que el tema del gas. Tema, que entre otras cosas, tambin est
vinculado a la Argentina por los contratos de suministros firmados en tiempos de
Mnem y Frei, pero que refrenda el objetivo hecho que Chile carece mayoritariamente
de hidrocarburos y que es dependiente de su adquisicin en el exterior.
En el caso concreto de Bolivia, es a partir de los descubrimientos de reservas y las
posibilidades de exportacin de gas abiertas a partir de la capitalizacin boliviana
que se ha abierto un amplio abanico de oportunidades de mercados para los hidrocarburos. Por ello, es que entre el ao 2000 y 2003 se gest la posibilidad de abrir un
mercado de exportacin de gas a California. Al respecto durante la presidencia Bnzer,
se efectuaron los estudios para determinar el puerto ms apropiado relacionado con
la localizacin de una planta de licuefaccin y un gasoducto que unira la va troncal
de gasoductos instalada en Santa Cruz y Tarija con la costa del Pacfico. El proyecto,
titulado Pacific Liquified Natural Gas, contemplaba la exportacin de Gas Natural
Licuado al sudoeste estadounidense y al norte mexicano. El proyecto se dio a conocer durante el gobierno del Presidente Bnzer y a su muerte, el gran dilema del gobierno del Presidente Quiroga fue asumir la eleccin del puerto por el cual se exportara gas al mercado norteamericano, fuera este peruano o chileno.
En ese contexto, las relaciones con Chile, en el entendido de una creciente
interaccin producto del aumento de contactos por la firma de un Tratado comercial (ACE 22) visualiz la posibilidad de localizar esa planta y coneccin gasfera en
la Primera Regin de Chile, concretamente al sur del puerto de Iquique.
Como se sabe esa eleccin nunca se dio, y ya durante los primeros meses del
segundo gobierno de Snchez de Lozada se frustr definitivamente. Desde ese entonces es que se viene gestando la idea de una especie de trueque entre ambos
pases, tema que se ha abierto en la contienda electoral boliviana, pero del cual no
se ha hecho observaciones durante la campaa poltica presidencial chilena. (2005)
Sobre la tesis boliviana de negociar una salida soberana al mar a cambio de la
salida del gas por un puerto chileno, el ex Cnsul de Chile en La Paz, Emilio RuizTagle, sostuvo en su momento que entre los dos pases hay intereses comunes, y
que deben ser analizados. Ello, por cuanto considera que es tiempo de integrar el
norte chileno, el occidente boliviano y el sur peruano, regiones deprimidas de los
274
tres pases. (El Deber, 23-03-2004). En concreto, lo cierto es que el gas no ha sido
capaz de superar la agenda poltica boliviana y fue en parte causante del malestar
social que termin con la presidencia de Snchez de Lozada. En efecto, la sola idea
de exportar gas por puerto chileno, dej a dicho pas en vilo durante semanas respecto del tema.
f. De los problemas a las facilidades de libre trnsito
Por medio del Tratado de 1904, y otros acuerdos subsecuentes, Chile ha generado para Bolivia, facilidades de transporte y comunicacin inexistentes hasta esa
fecha, con estas se ha unido fsicamente la capital altiplnica con el Ocano Pac-fico
al construir de su propio peculio el Ferrocarril Arica-La Paz y ayudndole, adems,
a articular las vas frreas interiores. En este sentido las facilidades se abren para el
libre trnsito de mercaderas los puertos de su eleccin Arica y/o Antofagasta;
ello permite la instalacin y operacin de oficinas aduaneras en puertos chilenos lo
que an est vigente; y proporciona facilidades de almacenamiento sin costo para
mercaderas en trnsito, en terrenos portuarios.
Tambin se han otorgado todas las facilidades para la instalacin del oleoducto
Sica Sica-Arica, cuyas clusulas iniciales fueron modificadas con el fin de permitir
que Bolivia pudiera exportar e importar productos por esa va.
Existe adems un Sistema Integrado de Trnsito que data de 1975, que se rene
al menos dos veces al ao, por medio del cual las autoridades portuarias, de aduanas y de transportes respectivos han establecido un sistema comn para el trnsito
de mercaderas bolivianas y sus procedimientos documentarios correspondientes.
Los puertos de Arica y Antofagasta han asignado, respectivamente, un espacio
de 30 mil metros cuadrados en la zona portuaria para que la mercadera de importacin boliviana, en trnsito hacia ese pas, permanezca almacenada en forma gratuita hasta por un ao. Hoy, a esta oferta, se agrega Iquique, ciudad que con la
Zona Franca (ZOFRI) se ha puesto a la cabeza de sistema comercial con Bolivia.
Asimismo, Bolivia cuenta, en lo que respecta a las exportaciones en trnsito a ultramar, particularmente los minerales a granel de zinc y plomo, alrededor de 300 mil
toneladas anuales. Asimismo, gozan de sesenta das gratuitos de almacenaje y cuentan
con un espacio de 4 hectreas adicionales para su acopio. La mayor parte de esta
produccin sale al Pacfico a travs del puerto de Iquique. Tambin, los puertos
han asignado almacenes cubiertos de 10 mil metros cuadrados y zonas protegidas
para el almacenaje de cargas peligrosas.
De igual modo, se puede indicar que las cargas FIO containers al costado del
barco, gozan de un 20% de tarifa rebajada con respecto a la de mercado. Recientemente, la licitacin de los puertos chilenos abri un contencioso sobre los costos
de porteo de mercancas (2004).
Desde una perspectiva del flujo de personas, hace algunos meses, al igual que
con Argentina y en agosto (6) con Per, Chile est llevando a cabo un plan piloto
de uso de carnet de identidad para turistas entre los dos pases.
275
La lista de productos sensibles entregada por Chile, equivale al 1,3% del universo arancelario. Chile se ha comprometido a continuar el proceso negociador y
su disposicin a realizar, en el marco de la negociacin, concesiones ms favorables
que las otorgadas en su Acuerdo con MERCOSUR. El tema es complejo porque
entre los productos crticos estn los de mayor produccin: azcar y soja.
Intercambio comercial bilateral (1990-2003)
En millones de dlares
Ao
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Exportaciones
Chilenas
73,249
112,481
151,398
161,932
171,482
196,901
207,851
228,515
249,595
145,9
170,289
144,802
123,156
109, 12 (p)
Importaciones
Chilenas desde
Bolivia
21,253
19,489
16,717
13,122
25,346
24,669
35,852
62,536
37,578
13,7
30,746
30,309
32,594
41,90 (p)
Intercambio
Comercial
94,502
131,97
166,115
175,054
196,828
221,57
243,703
291,051
287,173
159,6
201,035
175,111
155,750
151,02
Balanza
Comercial
favorable a Chile
51,996
92,992
134,681
148,81
146,136
172,232
171,999
165,979
212,017
132,2
170,289
144,802
120,156
109,12
Elaboracin Propia. (p) Cifras a septiembre del 2003. Fuente: Las cifras de 1999 corresponden
al perodo enero - septiembre. Banco Central de Chile y DIRECONMULTI y CADEX, Bolivia
No obstante las profundas heridas causadas por la denomina Guerra del Gas y
que acabaron con la dimisin del Presidente Snchez de Lozada, lo cierto es el
tema econmico volvi a tomar vuelo a finalizar el gobierno de Lagos.
La confrontacin ocurrida en Monterrey en enero de 2004 ha sido mucho ms
efectista en trminos comunicacionales que efectiva en trminos de deterioro de las
relaciones binacionales. A casi un ao y medio, la reanudacin de los acercamientos
es real y en contraposicin a los desgastes internos, ambas Cancilleras han vuelto
a establecer puentes de contacto que fortalecern el comercio y pondrn nuevamente en la agenda la posibilidad de un Tratado de libre comercio entre los dos
pases.
Si desde el punto de vista consular y econmico existen aportes hacia el conocimiento y relacionamiento mutuo, el Estado chileno ha venido reforzando sus vnculos con otras instancias del Estado boliviano, concretamente con los Ministerios
de Educacin, de Turismo y de Cultura. Tarea que no ha sido simple, ni mucho
menos exenta de tropiezos por temas presupuestarios y polticos. A lo largo de casi
una dcada al menos los Consulados de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz en el
ltimo tiempo han visto la preocupacin del Estado, logrando conectar a escritores, artistas plsticos, directores de cine, actores de teatro, historiadores e intelectuales, paulatina y progresivamente en redes de trabajo y proyectos en el que se
expresan el deseo de acercamiento mutuo de la sociedad civil. A pesar de la inexistencia de relaciones diplomticas por una decisin unilateral adoptada por el Gobierno de Bolivia desde 1978, en los ltimos diez aos se inici una nueva etapa de
acercamiento y contactos a travs de los cuales se han ido materializando intercambios en diversas materias. En ese plano han surgido nuevas iniciativas que han
hecho que el vnculo bilateral se ample en otros niveles de la sociedad civil. Ahora,
cierto es que los temas econmicos han proliferado. Pero no es menos cierto que en
trminos de integracin cultural, los desafos son infranqueables an, toda vez que
las encuestas de opinin exponen el tema martimo como pieza angular de lo
Bolivia califica como uno de sus atributos identitarios: la reivindicacin martima.
En ese sentido, tampoco en Chile, la opinin pblica resulta relativamente sensible al hecho. Y en el marco de los procesos de integracin sigue primando cierto
pragmatismo respecto a las naciones. El desafo cultural, en ese sentido resulta
trascendente, toda vez que es notorio a travs de distintas instancias de contacto,
que ambos pases someten su conocimiento del otro exclusivamente a los decires de
la prensa escrita, no existiendo an:
Foros de trabajo complementario en el plano universitario. Al respecto, creemos
que esta es una de las iniciativas de largo plazo que puede arrojar enormes beneficios
mutuos, toda vez que justamente es por la va de la educacin que se puede construir
un nuevo imaginario entre los dos Estados. Al respecto cabe destacar que tanto por
medio de becas, como del intercambio acadmico puede darse un proceso de conocimiento mutuo y de dilogo que fortalezcan los vnculos entre los dos pases.
Proyectos de investigacin conjunta. En esta materia y considerando los mecanismos iberoamericanos establecidos por las Cumbres Iberoamericanas, hay un
mundo de posibilidades de colaboracin mutuas.
Proyectos I+D que permitan identificar las ventajas comparativas entre los
279
dos pases. Quizs en este sentido, las mesas de negociacin comercial puedan
alcanzar mejores expectativas. El marco multilateral sudamericano, as como las
entidades de desarrollo cientfico y tecnolgico chilena poseen soportes para fortalecer esta clase de iniciativas.
Justamente a partir de Proyectos que fomenten I+D, pueden gestarse mayor
cantidad de polticas pblicas para atender poblaciones fronterizas distantes con
proyectos de desarrollo de empleo, optimizacin del uso del agua y de desarrollo
sostenible.
Estos desafos son los pendientes en un sano marco de relaciones que sin duda se
enmarcarn en una nueva concepcin, la de la complementariedad entre los estados.
A continuacin proponemos una serie de estrategias concretas a seguir por los
pases.
7.
Becas e intercambio estudiantil en el rea artstica y cientfica
8.
Impulso institucional definitivo desde DIRAC y el Ministerio de Cultura a la
oficinas consulares para desarrollar actividades conjuntas
9.
Solicitudes de los Estados ante los organismos internacionales para lograr el
apoyo financiero a actividades conjuntas (UNESCO, UNICEF).
rea de ciencia y tecnologa
10. Programa de Mdicos sin fronteras y cooperacin sanitaria en rea fronterizas.
11. Investigacin en el rea silvoagropecuaria, tecnolgica y agroalimentaria.
12. Opcin preferente por el intercambio cientfico como poltica de Estado a nivel
de relaciones vecinales.
Estas ltimas estrategias deben presentarse en diferentes escalas y sectores de la
economa nacional y regional, pero no cabe duda que pudieran ser el punto de
partida para la nueva agenda chilena del siglo XXI hacia Bolivia.
La Paz- Bolivia
La Paz- Bolivia
La Paz- Bolivia
La Paz- Bolivia
La Paz- Bolivia
La Paz- Bolivia
La Paz- Bolivia
La Paz- Bolivia
Santa Cruz- Bolivia
Arica- Chile
Arica-Chile
Antofagasta-Chile
Iquique-Chile
Santiago-Chile
281
282
Francisca Mller*
Susana Iduya
Fernando Thauby
I. Introduccin
Un plan estratgico nacional es un esquema de accin que organiza la aplicacin sinrgica de todos los recursos de poder del Estado, en vista a lograr un objetivo a largo plazo.
Aun cuando, este tipo de planes cumplen un rol fundamental en la conduccin
poltica de los pases, consistente en proporcionar orientacin y gua permanente
para la determinacin de los objetivos y estrategias de corto y mediano plazo,
adems de dar lgica y coherencia al manejo de las crisis coyunturales; rara vez, en
la prctica llegan a concretarse ntegramente. Lo importante, sin embargo, es que
una estrategia proporciona el marco de continuidad que una poltica de estado
requiere. En consecuencia, lo que este plan propone son lineamientos que encaminen nuestras relaciones bilaterales con Bolivia, incluidas las crisis que inevitablemente surgirn.
Las relaciones entre Chile y Bolivia estn marcadas por una sucesin de conflictos planteados por Bolivia en torno a su aspiracin martima y que han encontrado
en Chile respuestas contradictorias: desde el rechazo frontal hasta la proposicin
de cesiones territoriales sin compensacin.
En la base de estas discrepancias Chile encuentra varios problemas: la dificultad
que las autoridades bolivianas han tenido para asumir sus compromisos, la imposibilidad para asegurar el cumplimiento de los mismos a travs del tiempo; comprender qu es lo polticamente factible para esa contraparte, y manejar cada crisis
con una visin que vaya ms all de lo coyuntural y de corto plazo. En efecto,
*
Fernando Thauby: Rector Universidad Martima. Magster en Ciencias Navales y Martimas, Academia de Guerra Naval. Agregado Naval en Singapur, Tailandia y Corea. Observador Militar de la Tregua en Palestina. Servicios prestados en Israel y El Lbano. Miembro del
Programa de Defensa del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Chile y de la
Comisin Bicentenario del Instituto Libertad y Desarrollo.
M. Francisca Mller: Abogada e investigadora del Centro de Estudios Estratgicos de la
Armada. Profesora de Derecho Internacional de la Academia de Guerra Naval y de la Universidad Martima de Chile.
Susana Iduya: Licenciada en Historia PUC (2003). Desde 2005 Investigadora Centro de
Estudios Estratgicos de la Armada. Profesora instructora Departamento de Historia Universidad Adolfo Ibez y Ayudante Departamento de Historia Universidad Adolfo Ibez.
283
debemos reconocer la existencia de profundas diferencias entre ambos pases respecto de diversos temas, situacin que evidentemente ha creado una barrera cultural de la cual no nos hemos hecho debido cargo.
Por otra parte, la insuficiencia en nuestras polticas de objetivos y de una clara
estrategia de largo plazo nos priva de los parmetros necesarios para comparar
nuestras opciones y estrategias de crisis, envan seales contradictorias a nuestra
contraparte y proyectan hacia Bolivia y hacia la comunidad internacional una imagen de una poltica chilena voluble e intransigente.
Por lo sealado, es necesaria respecto de Bolivia, definir una poltica de Estado,
de largo plazo, al margen del manejo de las crisis coyunturales, que permita una
relacin ms ordenada y que avance hacia una mayor cooperacin e integracin.
285
universidades chilenas o bolivianas, acadmicos, deportistas, artistas, etc., por medio de las cuales se podran crear redes de contacto, apoyo y colaboracin mutua.
4. Favorecer a todos aquellos sectores que tengan intereses y valores compatibles con los nuestros. Esto pasa por ofrecer apoyo institucional, ya sea en el mbito
de la educacin o de la asesora, para la modernizacin y el desarrollo de la economa y la administracin pblica boliviana.
5. Apoyar y cooperar con los interesados en desarrollar emprendimientos en
conjunto con nuestro pas, no solamente en lo econmico sino tambin en otros
planos tales como, proyectos acadmicos, deportivos, culturales, etc.
6. Construir puentes de cooperacin directa, con grupos transfronterizos y sus
organizaciones, contribuyendo a su desarrollo econmico y social en el nivel comunitario e individual.
7. Reemplazar en la relacin, una percepcin de egosmo y autobeneficio de
Chile, por otra de generosidad y beneficio mutuo. Poniendo nfasis en un Chile
prdigo que identifica y destaca los objetivos intermedios comunes o los mbitos en
que puede ofrecer apoyo. Por ejemplo; lucha contra el narcotrfico, difusin de la
educacin, promocin de la salud, mejoramiento de las condiciones de habitabilidad.
Proyectando nuestro progreso nacional como una oportunidad para compartir nuestros logros y posibilidades: acceso de su economa a la Cuenca del Pacfico, a los
beneficios que entregue la APEC, a sus negociaciones de tratados comerciales, etc.
Con ello se podra avanzar hacia un cambio en la percepcin que se tiene respecto
del estado de la relacin bilateral, esto es, una relacin de suma cero.
8. Cooperar en la modernizacin del sistema poltico boliviano y propender a
su estabilidad poltica y econmica, pero cuidando no caer en actitudes paternalistas.
Para ello se utilizarn las instancias de cooperacin institucionales. Por ejemplo,
colaboracin entre servicios pblicos, ministerios, actividades acadmicas, etc.
b. Recursos de poder:
Para obtener los objetivos sealados Chile cuenta con recursos de poder de diverso tipo:
1. Sociedad civil amplia, establecida y diversa.
2. Sistema de partidos polticos slidos y bien organizados.
3. Sector empresarial dinmico y emprendedor.
4. Poltica econmica eficiente y que ha sido capaz de mejorar la calidad de
vida de las personas.
5. Sistema educacional privado y pblico de razonable calidad, interesado en la
cooperacin internacional. Una red amplia y cooperativa de organizaciones acadmicas.
6. Amplia gama de organizaciones de la sociedad civil con prctica y experiencia en la materializacin de acciones de solidaridad social.
7. Fuerza militar efectivamente disuasiva.
287
En el nivel nacional
La meta es la reduccin del nivel de conflictividad intergubernamental y la obtencin de libertad de accin para interactuar con los dems actores-objetivos bolivianos de esta estrategia.
La relacin poltica de gobierno a gobierno ser formal y respetuosa; apegada a
los tratados y acuerdos vigentes, desestimando por el momento, toda cesin territorial; sin aceptar exigencias, pero haciendo concesiones unilaterales cuando se estime conveniente y necesario. Esta poltica ser permanente y sin excepciones.
En el nivel regional/local
La meta es la creacin, ampliacin y fortalecimiento de los lazos de cooperacin
e integracin entre las regiones I y II con la zona Norte y Sur de Bolivia respectivamente, desde la ptica de los intereses de los habitantes de las regiones respectivas.
El proceso ser descentralizado y avanzar progresiva y libremente en todo lo que
no afecte a la soberana, tema que se situar exclusivamente en el nivel nacional.
Chile podra participar en este plano tambin a travs del apoyo de organismos
internacionales y ONGs que tengan por objetivo los mismos fines.
La estrategia se materializar desde los dos niveles sealados, sobre tres objetivos estratgicos:
Estructura de poder actual
En este mbito, como se seal, uno de los problemas fundamentales en la relacin con Bolivia es su inestabilidad poltica y debilidad institucional. Es por eso, que
deberamos apoyarla en todas las instancias posibles a superar esta situacin. Una
manera de hacerlo, es a travs de convenios estatales de cooperacin. Por ejemplo,
visitas de autoridades, jefes de servicio, parlamentarios, etc. Aliados tiles para Chile
en esta labor, son los organismos internacionales especializados y las organizaciones
no gubernamentales (ONGs) que se interesan en estos mismos temas.
Grupos de poder emergente
Nuestra meta es colaborar para el surgimiento en Bolivia de una clase media con
valores modernos, que privilegie el desarrollo social y econmico, y que podra
traer una relacin fluida con Chile por sobre los elementos emocionales del pasado
histrico. Chile apoyar la creacin de una burocracia moderna y tecnificada; de
partidos polticos slidos, de lderes educados y con valores compatibles con los
nuestros, en donde pueden desarrollar una labor interesante sus pares chilenos.
Organizaciones sociales de base
Nuestra principal meta es el surgimiento de una nueva relacin con Bolivia, en
donde la percepcin en la base social de ese pas vaya cambiando hacia la idea de
289
Vallv, Joan, La cooperacin transfronteriza en Europa: bases para una integracin desde
abajo, p. 1, en www.fundapem.org/Integracion/Joan%20Vallve.pdf.
290
sido y son la expresin histrica de acercamientos y encuentros, generalmente espontneos, fruto de la vecindad de intereses o aspiraciones compartidos, siempre
provechosos y con un alto grado de continuidad o permanencia. Estos sistemas
territoriales de vinculacin lejos de ser perturbadores para el contexto
general...adecuadamente regulados contribuirn a hacerla ms fluida, constructiva
y beneficiosa2, estas palabras del profesor Mateo Martinic dedicadas a nuestras
fronteras con Argentina, estamos seguros son tambin aplicables a las de nuestros
otros vecinos, an cuando, debemos tener presente las particularidades y limitaciones que supone el hecho de ser zonas geogrfica y demogrficamente diferentes.
Una de las caractersticas principales de la Globalizacin es, sin duda, la interdependencia entre los Estados. Sin embargo, y a pesar de que las fronteras entre ellos
tienden a desdibujarse, el concepto mismo de frontera sigue siendo relevante, pues
la clara delimitacin territorial sigue siendo un aspecto importante para la cooperacin transfronteriza al menos la de ms profundo calado, la ms ambiciosa,
requiere de lmites estables, definitivos y pacficosSin fronteras no puede haber
cooperacin transfronteriza. Es decir sin la percepcin del propio territorio y del
ajeno, dos o ms Estados no pueden superar la fase polticamente egosta, aunque
necesaria, de afirmacin de su propio territorio para embarcarse en un estadio
superior: la solucin conjunta de los problemas que para ambos ha deparado el
establecimiento de la frontera que, inicialmente, separa a poblaciones que vivan
sin solucin de continuidad, separa recursos minerales que pueden estar situados a
ambos lados de la zona, separa la explotacin de ros fronterizos3.
El Tratado que establece una frontera entre dos Estados, no rompe los contactos y vnculos que en la prctica existen entre dos regiones vecinas y en general
entre los territorios contiguos de los Estados limtrofes. Naturalmente surgen entre
ellos, una serie de relaciones de vecindad. Algunas pueden ser problemticas, como
por ejemplo, el tema de los cursos de aguas internacionales que constituyen recursos naturales compartidos. Pero otras, pueden dar lugar a una interesante dimensin positiva y de cooperacin internacional, tendiente a la solucin de los problemas causados por el hecho fronterizo, tales como el trfico de personas, en especial
de trabajadores, regmenes de control policial y aduanero; comunicaciones por
carretera y ferrocarril; explotacin de determinados recursos etc., que no slo se
realizan hoy da a nivel interestatal, sino que a nivel regional y local, mediante
acuerdos o entendimientos entre colectividades de esta ndole. Lo interesante de
esta manera de pensar la problemtica de las relaciones fronterizas, es que se mira
a las dificultades con una nueva perspectiva. As los problemas se convierten en
desafos conjuntos y en oportunidades de conocimiento y desarrollo mutuo.
Otro hecho, que nos hace reflexionar sobre la importancia que puede llegar a
tener una mirada a las zonas fronterizas desde la cooperacin, es que en estos ejes
geogrficos existe lo que se ha denominado la cultura del semicrculo. En ella las
pocas inversiones que se hacen en la zona benefician solamente a los habitantes a
2
Martinic, Mateo, Una poltica de cooperacin social y cultural entre Chile y Argentina, en
Orrego Vicua, Francisco (ed.), Chile y Argentina: nuevos enfoques para una relacin constructiva, Santiago, Pehun, 1989, p. 98.
Remiro Brotons, Antonio, Derecho Internacional, Mac Graw Hill, Madrid, 1997, p. 563.
291
10
Arfe, Hacia un nuevo instrumento legal comunitario de derecho publico que facilite la
cooperacin transfronteriza a travs de las autoridades territoriales en la Unin Europea.
Resumen del documento de posicin, Mayo de 2004, www.aebr.net.
Rhi-Sausi, Jos Luis, Director Ejecutivo del centro de Estudios de Poltica Internacional,
(Roma, Italia), La cooperacin internacional en los procesos de descentralizacin y
regionalizacin de los pases latinoamericanos. La experiencia Italia-Regin de Atacama.
Balance y Perspectivas de la Cooperacin Descentralizada entre gobiernos locales
euromediterrneos. Documento de Base, Seminario sobre Cooperacin Descentralizada
Pblica, Barcelona, Espaa, Septiembre, 2005, p. 39, en http://www.euromediterrania2005.org/
documents/DocBase_ES.pdf.
Rhi-Sausi, Jos Luis, op. cit., p. 4.
293
12
13
Hacia un nuevo instrumento legal comunitario de derecho publico que facilite la cooperacin transfronteriza a travs de las autoridades territoriales en la Unin Europea, Documento de Posicin, www.aebr.net.
Bustos, Carlos, Chile y Bolivia. Un largo camino de la independencia a Monterrey, RIL
editores, Santiago, 2004, p. 15.
Ibid., p. 323, 324.
294
transfronteriza es un elemento promotor del desarrollo, la integracin y el mejoramiento de la regiones o zonas limtrofes.
A partir de este momento, analizaremos algunos aspectos especficos relativos a
la implementacin de una poltica de cooperacin transfronteriza entre Chile y
Bolivia. En primer lugar, nos referiremos al papel que le corresponde al Estado,
como ente promotor y facilitador del desarrollo de relaciones vecinales cooperativas. Luego, revisaremos la importancia que tiene la participacin de las autoridades locales y la comunidad en general, en la gestin efectiva de la cooperacin. Por
ltimo, quisiramos reflexionar sobre algunos aspectos concretos (seguridad y educacin), pero de relevancia fundamental en el logro de los objetivos de la cooperacin transfronteriza.
15
16
17
b. El desarrollo local
Otro aspecto importante a considerar, es el factor de la competencia que se
presenta entre las distintas regiones y localidades, por acceder a los programas de
cooperacin internacional. Las localidades y las regiones compiten entre s para
atraer inversiones internacionales, intentan incrementar sus recursos histricos y
naturales con el fin de beneficiarse del turismo e intentan mejorar la produccin de
conocimientos para innovar el tejido social y productivo. Estas entidades
subnacionales perciben que tienen que diferenciarse y ser mejores que los otros,
ms avanzados, atractivos y productivos y comprometidos con el mejoramiento de
las infraestructuras18.
Si bien es cierto, la competencia entre distintas regiones y localidades es esencial, tambin es importante la asociacin. los procesos de descentralizacin
administrativa y de cooperacin descentralizada se estn viendo como herramientas para la participacin activa en la arena de las relaciones internacionales el
involucramiento de las municipalidades y las regiones eleva los asuntos de desarrollo local y sus relaciones con los diferentes aspectos de la globalizacin a la primera
plana del debate internacional19.
Ahora bien, el desarrollo local se ha visto reforzado y favorecido mediante la
participacin de cuatro actores que se potencian o surgen para apoyar el proceso de
cooperacin:
una nueva generacin de funcionarios locales, que tienen como tarea crear o
adecuar instituciones coherentes con la reestructuracin econmica acarreada por
la globalizacin;
un pequeo sector empresarial, que intenta subsistir elaborando respuestas
orgnicas a los desafos de la produccin y de la competencia internacional;
el establecimiento de instituciones financieras a nivel local, que a travs de
microcrditos pretende resolver las necesidades de este nuevo sector empresarial;
el creciente rol de la sociedad civil, que ha creado nuevos espacios estableciendo nuevas asociaciones involucradas en distintos temas20. A este listado de actores,
debe agregarse
el rol de las universidades, como factor integrador y de cooperacin.
18
19
20
marco del acuerdo de asociacin poltica, econmica y de cooperacin entre Chile y la Unin
Europea, material preparado para la Escuela Nacional de capacitacin de asuntos internacionales y cooperacin, 2004, en www.minrel.cl/pages/ministro/dicore/escu_nacional.html.
Rhi-Sausi, Jos Luis, op. cit., p. 5.
Ibid., p. 5.
Ibid., p. 6.
297
En otras palabras, aunque la competencia entre las regiones por obtener los
recursos que provienen de los programas de cooperacin internacional puede resultar beneficiosa (en la medida que obliga a las regiones a una gestin eficiente), la
cooperacin e integracin de zonas que comparten riquezas, pero tambin necesidades; tiene beneficios adicionales tales como; el surgimiento de nuevos sectores
locales que deben prepararse y perfeccionarse para poder respaldar las iniciativas y
actividades que de all prosperen. Adems, brinda una interesante posibilidad de
mejorar las relaciones internacionales del pas; pero con el valor agregado que significa la visin local, la mirada propia de quienes conviven en un espacio geogrfico determinado y comparten el destino del mismo. Tanto ms cuanto que, en el
caso especfico de nuestras relaciones con Bolivia, puede aportar la siempre necesaria cuota de inters comn y situaciones de encuentro, que en tantas oportunidades
nos ha hecho falta.
299
Reflexiones finales
La existencia de una estrategia nacional frente a Bolivia es fundamental para
identificar objetivos de largo plazo y dar orientacin y coherencia a los objetivos y
las estrategias de mediano y corto plazo.
La proposicin de soluciones a la aspiracin martima de Bolivia, inspiradas
en el manejo de crisis coyunturales, slo lleva a complicar el tema sin resolverlo, y
genera expectativas imposibles de satisfacer por parte de Chile sin vulnerar gravemente sus propios intereses nacionales.
22
El Programa URB-AL se refiere especficamente a la cooperacin en materia de descentralizacin y tiene por objeto contribuir a mejorar las condiciones socio-econmicas.
300
Los aspectos crticos de nuestra relacin con Bolivia son polticos y culturales,
a lo que se suma el desconocimiento y la incapacidad de comunicarnos
eficientemente. Chile no puede resolver esos dficits por si solo, tambin requiere
que ocurra un cambio en Bolivia.
Nuestro crecimiento como pas en los aspectos econmico, poltico y social
y las dificultades de algunos de nuestros vecinos, nos pone ante un reajuste del
ranking de poder en la regin. Este es un proceso doloroso que nadie acepta con
gusto y que exige un cambio de percepciones y actitudes.
Es una necesidad poltica, diplomtica y de defensa que las relaciones vecinales y regionales sean fluidas, estables y con el menor nivel de conflictividad posible.
Slo as podremos generar las condiciones ptimas para el desarrollo de nuestros
pueblos. Los gobiernos de Chile, Per y Bolivia deben enfrentar y resolver con xito
ese desafo.
Para lograr el estado final deseado, nuestro pas debe ser capaz de conseguir
un adecuado balance entre cooperacin e integracin y la necesidad de crear y
conservar en el tiempo las condiciones que hagan posible la continuacin de nuestro propio desarrollo, segn las lneas que estimemos adecuadas.
El Tratado que establece una frontera entre dos Estados no rompe los contactos y vnculos que en la prctica existen entre dos regiones vecinas y en general
entre los territorios contiguos de los Estados limtrofes. Naturalmente surgen entre
ellos una serie de relaciones de vecindad. Algunas pueden ser problemticas. Pero
otras, pueden dar lugar a una interesante dimensin positiva y de cooperacin internacional, tendiente a la solucin de los problemas causados por el hecho fronterizo mediante acuerdos o entendimientos entre colectividades de esta ndole.
Para mejorar nuestras relaciones con Bolivia, el desafo es la bsqueda de
soluciones creativas y acordes a los tiempos. Es decir, que sean realistas, tiles,
razonables y duraderas. Que se preocupen de mejorar la calidad de vida de las
personas y de generar las condiciones necesarias para el desarrollo y progreso de
los pueblos.
La cooperacin transfronteriza busca la expansin e intensificacin de los
lazos de colaboracin y la creacin de redes que en conjunto puedan afrontar los
temas de inters mutuo. Puede darse en diferentes niveles. Desde el interestatal,
interregional, intermunicipal y en el mbito de instituciones pblicas y privadas.
Se lleva a cabo por agentes o instituciones distintas de la administracin central del Estado y es promovida o gestionada por poderes locales o descentralizados.
Adems, busca un nuevo campo de accin con participacin de los actores sociales
y las instituciones locales.
La cooperacin e integracin de zonas que comparten riquezas, pero tambin
necesidades; promueve el surgimiento de nuevos sectores locales que deben prepararse y perfeccionarse para poder respaldar las iniciativas y actividades que all
prosperen. Tambin puede contribuir a unas mejores relaciones vecinales, la perspectiva de quienes comparten un mismo espacio geogrfico. Tanto ms cuanto que,
en el caso especfico de Bolivia, puede llegar a ser una rica fuente de intereses comunes y situaciones de encuentro.
Los procesos de cooperacin e integracin no deben ser interpretados como una
amenaza a la identidad de ninguno de los involucrados. Al contrario, una manera de
301
fomentar el conocimiento propio y el del vecino, es mediante proyectos cooperativos. Chile y Bolivia tienen una larga historia de desencuentros, pero tambin existen
situaciones de concordancia y acuerdo, especialmente en las zonas fronterizas.
302
Introduccin
Este texto aborda la relacin Bolivia-Chile desde una perspectiva que busca integrar el contexto internacional y regional, situndola, junto a su principal eje
articulador la demanda martima en el sistema internacional de post-Guerra
Fra. Destacando la tendencia hacia el regionalismo abierto, los procesos de cooperacin e integracin en el subsistema regional de Amrica del Sur y sus posibles
efectos en la relacin bilateral.
En la primera parte se mencionarn, de manera breve, las caractersticas del sistema de cooperacin americano a travs de sus diferentes fases histricas y cmo se van
desarrollando, paralelamente, sus vnculos, la internacionalizacin de la demanda
martima y algunas de las propuestas de solucin a la mediterraneidad boliviana.
En la segunda parte se dar nfasis a las caractersticas del sistema internacional
contemporneo y al subsistema regional sudamericano, estudiando los efectos de la
globalizacin e interdependencia, la democratizacin de la regin y sobre todo el
surgimiento del regionalismo abierto. Tambin se indicarn los proyectos ms recientes de integracin regional como la Comunidad Sudamericana de Naciones y la
Iniciativa para la Integracin en Infraestructura Regional de Sudamrica. Entendiendo que estas tendencias pueden configurar otro escenario para afrontar nuestras relaciones vecinales, fundamentalmente con Bolivia.
Como se advierte la relacin entre ambos pases es una de las ms complejas y
conflictivas de Amrica Latina y la discordia se remonta a sus orgenes como Estados. Desde ese entonces han librado dos guerras, una de ellas, la denominada Guerra del Pacfico marcara para siempre su trato bilateral. Pese a la suscripcin del
Tratado de Paz y Amistad de 1904 la reivindicacin del mar es una constante de la
poltica exterior boliviana. Cada cierto tiempo reaparece en la agenda regional, ya
sea por una solicitud de revisin ante un organismo internacional o por un impasse diplomtico. En 1978, bajo los regmenes militares de Pinochet en Chile y de
Banzer en Bolivia, rompieron relaciones por segunda vez. Desde ese entonces slo
las mantienen en el mbito consular.
*
La precariedad del vnculo no deja de sorprender, si se considera la potencialidad de complementacin que ambos podran desarrollar en mbitos sociales, econmicos y polticos. No slo poseen un legado histrico comn, idioma y son fronterizos, tambin comparten la procedencia de algunos de sus habitantes originarios, los aymara y quechua. Asimismo, se han producido constantes flujos migratorios
desde Bolivia hacia Chile, tendencia que va en aumento, sobre todo al darse situaciones de crisis, lo que obliga a ambos pases a afrontar un flujo migratorio que por
ahora no parar.
Se considera relevante reflexionar sobre el estado actual de la relacin bilateral,
utilizando un enfoque ms global, abierto y sin sesgos nacionalistas, ya que la discordia ha traspasado fronteras, provocando tensiones en la regin y convirtindose
en un obstculo para lograr mayor cohesin en Amrica del Sur. La idea es descubrir qu caminos en el marco del sistema de post-Guerra Fra son viables y eficaces
para mejorar sus lazos, basados, hasta el da de hoy, en la desconfianza y en una
lgica de suma cero.
En este trabajo se adopta 1948, ao del nacimiento de la OEA, ya que las relaciones entre los
Estados ya estaban afectados por la lgica de Guerra Fra.
Creada en 1919 a raz de la Conferencia de Pars, celebrada paralelamente a la de Versalles.
Bolivia y Per se convirtieron en cofundadores de la Sociedad de Naciones, ya que durante la
guerra ambos apoyaron a los vencedores y Chile se mantuvo neutral. Se incorpor a dicha
organizacin internacional algunos meses despus.
Figueroa Pla, U. (1992). La Demanda martima boliviana en los foros internacionales. Santiago: Editorial Andrs Bello, p. 25
Chile prepar un informe con antecedentes histricos y jurdicos para rechazar su inscripcin, basndose en la opinin de cinco juristas internacionales. El estudio publicado por el
gobierno de Chile se llam Libro Rojo, bajo el ttulo La no revisin de los Tratados.
En la corta vida de la Sociedad de Naciones el artculo 19 fue nuevamente invocado. En
1933 Alemania solicit la revisin del Tratado de Paz de 1919.
Para mayor informacin sobre regionalismo e integracin vanse: Fawcett, Louise y Hurrell,
Andrew (eds.). (1995). Regionalism in World Politics. Regional organization and international
order. Oxford: Oxford University Press; Sobrino Heredia, J. (1991) La institucionalizacin
del regionalismo internacional, Affers Internacionals, N 20, pp. 111-143; Haas, E. (1970).
305
10
11
12
13
The study of regional integration: reflections on the joy and anguish of pretheorizing,
International Organizations, Vol. 24, N 4 pp. 607-648; Gamble, A. y Payne, A. (eds.).
(1996) Regionalism and World Order. Londres: MacMillan.
Cantori y Spiegel, citados en Sanz, Nora (2000), op. cit., p. 5
Arenal, Celestino del. (1994). Introduccin a las Relaciones internacionales. Madrid: Tecnos,
p. 260
El Sistema Interamericano se edifica en base a 6 pilares: OEA, Tratado Interamericano de
Asistencia Recproca (TIAR), Tratado de Solucin Pacfica de Controversias o Pacto de Bogot, Convencin de Derechos Humanos o Pacto de San Jos, Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y los acuerdos multilaterales y bilaterales suscritos durante ese periodo.
Vase Hirst, M. (1996). Democracia, seguridad e integracin. Amrica Latina en un mundo
en cambio. Buenos Aires: Grupo Editorial Norma.
El Pacto Andino se crea el 26 de mayo de 1969 mediante el Acuerdo de Cartagena. Chile se
desvincul de este esquema de integracin en 1976.
306
Esta resolucin fue muy favorable al gobierno boliviano. En las prximas tambin se har referencia al problema martimo, pero sern de menor intensidad.
Similar situacin ocurri en los otros foros mencionados. Desde 1990 Bolivia ha
optado por presentar ante la Asamblea General de la OEA informes anuales sobre
la cuestin martima. Sin embargo, un factor relevante fue la recuperacin de la
democracia en Chile, ya que no slo influy a nivel interno, sino que tambin signific la legitimacin y reinsercin de pas en el sistema internacional.
15
16
18
Vase PNUD. (2004). La Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, ejecutado por el Proyecto sobre Desarrollo de la Democracia en Amrica
Latina (PRODDAL) y FLACSO-Chile. (2004). Informe Regional gobernabilidad en Amrica
Latina 2004.
Segn datos del PNUD los latinoamericanos prefieren la democracia como sistema de gobierno (61% en 1996 y 57% en 2002). Sin embargo, existira un porcentaje considerable de
ciudadanos que seala anteponer el crecimiento econmico, y que estaran dispuestos a
apoyar un rgimen no democrtico que resolviera los problemas econmicos.
308
20
En este texto se adopta la nocin de conflicto referente a la existencia de una oposicin y/o
contradiccin por incompatibilidad de intereses entre actores; distinguiendo distintos momentos y/o intensidades dentro del mismo. Vase Brecher, M. (1993) Crisis in world politics.
Theory and reality. Oxford: Pergamon Press; Burton, J. (1990) Conflict: resolution and
prevention. Londres: Mcmillan; Holsti, K. J. (1991) Peace and war. Armed conflicts and
international orders, 1648-198. Cambridge: Cambridge University Press; Fisas Armengol V.
(1987) Introduccin al estudio de la paz y de los conflictos, Editorial Lerna, Barcelona.
Chile insta a quienes se sientan llamados a emitir opinin sobre asuntos que competen al
campo privativo de las relaciones entre dos Estados a actuar con responsabilidad y a respetar el estricto apego al Derecho Internacional, a los tratados, a su intangibilidad y en general
a todos aquellos principios que regulan la convivencia entre las naciones. La defensa de estos
principios no responde a una postura obcecada, ni obsoleta, sino que, por el contrario, constituye el sustento de una vida internacional en armona, que es garanta de estabilidad regional, de paz y progreso para todos los pueblos. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile
(2003). Comunicado de prensa con fecha 24 de diciembre en: www.minrel.gov.cl
309
21
22
23
25
Vargas Llosa, Mario. (2004). Nostalgia del mar. Diario El Pas, Espaa, 25 de enero,
opinin/11
La Unin Europea se establece mediante el Tratado de de la Unin Europea, conocido tambin como el Tratado de Maastricht, firmado en 1992 y en vigencia desde 1993. La APEC, en
tanto, se constituy en 1989 estableciendo relaciones a travs del Pacfico. En este foro tanto
Chile como Per son miembros activos.
311
subregional, caso del Mercado Comn del Sur (Mercosur)26 o el Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA). Particularmente, Bolivia y
Chile, dieron el primer paso en la institucionalizacin de sus lazos en la esfera
econmica-comercial durante el sistema de Guerra Fra, cuando ambos en su calidad de pases miembros de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)27,
suscribieron en 1983 un Acuerdo de Alcance Parcial denominado AAP N 27.
Posteriormente, en la dcada de los noventa, los gobiernos de La Paz y Santiago
firmaron el Acuerdo de Complementacin Econmica28 conocido como ACE N
22. Este Acuerdo se ampli recientemente, a travs de un convenio de profundizacin
del ACE N22 suscrito en diciembre de 2005 que abre el mercado chileno a casi
todos los productos bolivianos sin aranceles y sin la exigencia de reciprocidad.
Actualmente, los proyectos de integracin, ya sean econmicos o de amplio
espectro, se presentan como la oportunidad para posicionar una visin consensuada
sobre temas de inters comn ante foros multilaterales y organizaciones internacionales, sobre todo porque Amrica Latina ha disminuido su relevancia estratgica en
la agenda global de post-Guerra Fra. Desde una perspectiva socio-cultural existen
algunas iniciativas, por ejemplo TeleSUR, sociedad multiestatal (constituida por
Venezuela, Cuba, Argentina, Brasil, Uruguay) y TVBrasil: Canal de Integracin.
Ambas nacen con la idea de estimular la produccin, promocin y difusin de contenidos propios de la regin, fomentando el reconocimiento del imaginario latinoamericano.
Otro proyecto interesante es la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),
establecida mediante la Declaracin del Cusco el 8 de diciembre de 2004. En la
Declaracin presidencial del 30 de septiembre de 2005 se reafirmaron los objetivos
de fortalecer la identidad de Amrica del Sur y la integracin de sus pueblos, la
asociacin recproca de los estados miembros de la CAN, Mercosur, as como la
asociacin de Chile, Guyana y Surinam con miras a establecer, en una primera fase,
una Zona de Libre Comercio Sudamericana.
La Comunidad Sudamericana de Naciones fij una agenda prioritaria para impulsar el dilogo poltico, la integracin fsica, la integracin energtica, la reflexin
sobre las asimetras existentes, el medioambiente, las telecomunicaciones, los mecanismos financieros sudamericanos y la promocin de la cohesin, justicia e inclusin social. Dentro de su programa de accin destaca la creacin de un foro sudamericano de consulta y concertacin de poltica exterior. La idea es que los miem26
27
28
Este esquema de integracin gener grandes expectativas, ya que no slo inclua dos de las
economas con ms peso en Latinoamrica, Brasil y Argentina, sino que incorporaba, al
menos en el Tratado de Asuncin, los objetivos de lograr una cohesin ms profunda. Pese a
todos los esfuerzos no se han producido importantes transformaciones en mbito del comercio intraregional, ya que la mayora de las veces ha sido incompleta la implementacin de las
normativas.
La ALADI fue creada en 1980 mediante el Tratado de Montevideo, para revitalizar el proceso de integracin iniciado anteriormente con la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) que no haba logrado su objetivo de conformar una zona de libre comercio
regional.
El Acuerdo de Complementacin Econmica entre Bolivia y Chile fue suscrito en la ciudad
de Santa Cruz el, entrando en vigencia el 7 de julio de 1993, en el marco del proceso de
integracin establecido por el Tratado de Montevideo de 1980.
312
30
Reflexiones finales
Se advierte que Bolivia pretende vincular cualquier controversia o impasse
con Chile con la reivindicacin martima, tal como sucedi con el uso de las
31
A comienzos de la dcada de los noventa los gobiernos de Santiago y Brasilia formaron una
comisin tcnica bilateral para estudiar el tema de corredores biocenicos, que posteriormente se constituy en el Grupo de Trabajo Multilateral de Corredores Biocenicos que convoc
a siete pases, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Per y Uruguay. La Comisin Tcnica Bilateral Chile-Brasil, Bolivia como invitado especial, efectu entre 1996 y 1999 un Estudio
de Prefactibilidad del Corredor Interocenico de Transporte Arica (Chile) - Santa Cruz (Bolivia) - Cuiab (Brasil) que concluy demostrando que era factible y de alta rentabilidad el
denominado Corredor Norte, correspondiente a un eje de conexin entre el puerto chileno
de Arica y el Estado de Mato Grosso (Cuiab), a travs de Santa Cruz. Posteriormente, se
constituy en el ao 2000 el Grupo Tcnico Mixto Chile-Bolivia, mediante un Memorndum
de Entendimiento sobre Desarrollo de Infraestructura de Conexiones para el Transporte
entre ambos estados. Entre las disposiciones establecidas se cuenta: a) Un Eje Interocenico
conexin Arica - Santa Cruz- Cuiab; b) Identificacin de los Pasos Fronterizos de mayor
inters para las conexiones entre ambos pases segn el flujo de bienes y personas, potencial
turstico, infraestructura y sistema de controles de fronteras; c) Definicin de Pasos Fronterizos con mayores posibilidades de conexin en el corto y mediano plazo; e d) Intercambio de
experiencias sobre el Sistema de Concesiones de Obras Pblicas para el Desarrollo de Infraestructura.
314
Un ejemplo de esta polarizacin se observ durante las votaciones para ocupar el asiento
destinado a los miembros no permanentes del grupo latinoamericano en el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas (2006). Los candidatos con ms opciones Guatemala y Venezuela no lograron conseguir los dos tercios despus de 47 rondas de votaciones. En la oportunidad, Estados Unidos se opuso fuertemente a la opcin Venezuela y slo despus de un
intenso lobby se acord un candidato de consenso, Panam.
315
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317
318
Migracin en Chile
Se pueden identificar determinados flujos migratorios hacia el continente, los mismos
que se han manifestado en el caso de Chile y que constituyen tres momentos histricos,
comenzando con la llegada de inmigrantes de pases que se encuentran fuera de la
regin. Este movimiento alcanza su punto ms alto entre los aos 1870 y 1910. Luego
se incrementa la migracin de personas que provienen del interior del continente, la que
se encuentra actualmente en su mxima expresin. Finalmente, el otro flujo migratorio
importante es el que se produce hacia Estados Unidos y los pases desarrollados, que
comienza con fuerza en 1960 y se mantiene hasta el da de hoy.1
Este patrn se repite en el caso chileno, intensificndose a partir de 1995 debido
a las desigualdades econmicas existentes entre Chile y los pases vecinos, lo que
provoca la llegada tanto de mano de obra calificada como de aquella que no lo es,
pese a que normalmente los migrantes consiguen empleos que requieren menos
calificacin que la que ellos han obtenido.2
Es en ese marco que se puede situar la migracin boliviana, que tiende a repetir
los patrones descritos, de flujos de personas que provienen desde un pas de la
regin hacia otro, constituyendo adems, en este caso, migracin vecinal, que es
aquella que se produce por el traslado de personas de un pas a otro que es fronterizo. Esta misma circunstancia justificara que esta migracin sea considerada, en
mayor medida, en el anlisis de la poltica migratoria que el pas debe adoptar o en
las medidas especficas que establece, sin embargo este hecho no se produce, as
como tampoco el que los bolivianos elijan Chile como destino preferente,3 aunque
su situacin sea de mayor solidez que la del resto de los pases vecinos, por lo tanto
ofrece mayores oportunidades, que es la principal causa generadora de migracin.4
*
2
3
La migracin hacia Chile desde los dems pases de la regin tampoco es considerable. As mientras el porcentaje mundial de migracin bordea el 3%, en el caso
de Chile alcanza el 1,2%,5 por lo tanto, pese al aumento que se produce a partir de
1995, an el pas est lejos de los ndices mundiales. Este incremento en la migracin se debe a las desigualdades econmicas entre Chile y los pases vecinos, que
increment el flujo proveniente de los pases de la regin, como Argentina, Per,
Bolivia, Ecuador, entre otros, tanto de profesionales como de mano de obra no
calificada,6 aunque siempre teniendo presente que la poblacin que emigra no es la
ms pobre de los pases ya que para cambiar de pas se requiere contar con una
serie de recursos, tanto para traslado como subsistencia de los primeros meses,7 por
lo tanto, son las personas que no logran emigrar a los pases desarrollados aquellas
que pueden optar por Chile.8
El porcentaje de migrantes que llega al pas est constituido principalmente por
personas provenientes de pases de la regin y especialmente de los fronterizos,
siendo los grupos principales el argentino y peruano. Recin en el tercer lugar y con
una gran diferencia aparecen los bolivianos, que alcanzan slo un 6%. Resulta
adems necesario destacar las variaciones que la migracin ha tenido entre los
censos de poblacin de 1992 y de 2002: mientras la llegada de peruanos y ecuatorianos ha experimentado un crecimiento de ms de 300%,9 seguida de la migracin
colombiana, que ha aumentado un 145%,10 la migracin argentina y boliviana slo
creci 40% y 41%, respectivamente.11 Estas cifras permiten suponer que dentro de
pocos aos el tercer grupo migratorio no ser el boliviano, por lo mismo si actualmente no se tienen en especial consideracin para la formulacin de polticas
migratorias, en el futuro tendrn an menor incidencia, a menos que el gobierno
considere otros factores adems del nmero que representan, como los efectos positivos en la poltica vecinal, debido a una acogida favorable de sus nacionales, o el
aprovechamiento econmico o cultural que se puede obtener de los grupos migrantes.
5
6
7
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11
Grfico 1
Chile: principales pases de origen de los nacidos en el extranjero, 2002
Fuente: Censos nacionales de poblacin y Proyecto IMILA del CELADE, en Martnez Pizarro,
Jorge, El Encanto de los Datos. Sociodemografa de la Inmigracin en Chile Segn el Censo
de 2002, Chile: Naciones Unidas. 2003.
16
Otro aspecto fundamental, que incide en la forma en que se insertan los migrantes
en el pas, dice relacin con las percepciones de los nacionales respecto del respeto
de los derechos laborales de los inmigrantes. As, si existe la creencia de que a la
poblacin extranjera se le respetan sus derechos, la insercin se realizar de una
manera bastante ms natural, situacin que se produce cuando los chilenos creen
que a los migrantes se les contrata con apego a la legislacin laboral, que reciben
sueldos adecuados a la labor realizada y que, por lo tanto, no constituyen una
competencia desleal para el trabajador interno. Un buen ejemplo de lo descrito
sucede en el caso de los migrantes argentinos. En el caso de los migrantes peruanos
y bolivianos, por el contrario, los chilenos perciben que no se les contrata respetando la legislacin laboral y, por ello, constituyen una competencia desleal, lo que
limita la aceptacin que pueden tener o aumenta el rechazo a estos grupos. Sin
embargo, es necesario tener en cuenta que el trabajo que realizan estos migrantes es
de carcter complementario, de modo que no representan una amenaza a la fuente
laboral chilena, puesto que en general los migrantes realizan trabajos que la poblacin nacional no quiere realizar. Adems es importante destacar que los migrantes
suelen tener mejores calificaciones que los nacionales, de lo que deriva que su real
insercin genere externalidades principalmente positivas.17
Se afirma que los chilenos somos acogedores y solidarios, pero esta no es la
realidad que viven los migrantes, es ms, en este mbito ellos pueden percibir en
sectores de la poblacin chilena caractersticas de xenofobia, racismo y clasismo,
lo que por supuesto dificulta la integracin de grupos diversos, as como la comprensin y entendimiento hacia los migrantes. Los nacionales incluso perciben a
ciertos migrantes como conflictivos, llegando a sentirse amenazados por ellos y
manifestando, en consecuencia, una actitud de rechazo, lo que los conduce a no
integrarlos, para lo cual no existe justificacin, ya que no existen antecedentes que
permitan comprobar que los migrantes sean generadores de conflicto o que afecten
negativamente la calidad de vida del pas.18
Fuente: Censo nacional de poblacin de 2002, en Martnez Pizarro, Jorge, El Encanto de los
Datos. Sociodemografa de la Inmigracin en Chile Segn el Censo de 2002, Chile: Naciones
Unidas. 2003.
La poca en que este grupo lleg al pas antes de 1995 tambin favorece que
se encuentren ms integrados a la vida nacional, aunque ello no necesariamente
signifique que son aceptados en forma plena, pero al menos permite que los chilenos no los perciban como una amenaza. (Ver Cuadro 2 en pgina siguiente)
Los datos tambin dejan de manifiesto que la principal preocupacin de la
autoridad no estar puesta en la migracin boliviana, que ha tendido a desacelerarse,
adems de que se trata de un grupo que lleg hace tantos aos que es muy probable
que se encuentre mayormente asentado en el pas que el resto de los inmigrantes.
Este tema llama a preguntarse si, por muy integrado que pueda estar este grupo,
tiene mayoritariamente la calidad de residente definitivo. De acuerdo a los antecedentes aportados por extranjera, entre 1995 y 2003 se otorgaron 4.789 permanencias definitivas a la poblacin boliviana,22 quedando por tanto un importante grupo que se encuentra en trmites de obtener esta calidad, que cuenta con otro tipo de
visa como la de estudiante, sujeta a contrato o temporaria o est en condicin
de ilegalidad, cuestin que no resulta sencillo determinar, puesto que los datos que
21
22
Ibid, p. 38.
Informacin obtenida de la pgina oficial del departamento de extranjera, del Ministerio
del Interior: www.extranjeria.gob.cl.
323
Cuadro 2
Diez principales pases y regiones de origen de los nacidos
en el extranjero y algunas caractersticas, 2002.
Fuente: Censos nacionales de poblacin y Proyecto IMILA del CELADE, en Martnez Pizarro,
Jorge, El Encanto de los Datos. Sociodemografa de la Inmigracin en Chile Segn el Censo
de 2002, Chile: Naciones Unidas. 2003.
aporta extranjera pueden inducir a error, por ejemplo, debido a que se puede
contabilizar dos veces a una misma persona que slo est renovando su permiso de
residencia.
La poblacin boliviana que decide migrar prefiere hacerlo a Argentina y Estados Unidos, que se han constituido en sus destinos preferentes, lugares en donde
esperan encontrar mayores facilidades de insercin y mejores oportunidades laborales.23 Chile, en cambio, no es un destino prioritario para la migracin boliviana,
pese a ser un pas vecino, a que cuenta con buenas oportunidades laborales y condiciones que facilitan una optima calidad de vida fundamental si se tiene presente
que la migracin se produce principalmente por la ausencia de oportunidades en el
lugar de origen de la poblacin migrante24. Chile adems cuenta con una seguridad
institucional que no dan otros pases de la regin, aspecto que da confianza y
permite determinar a priori los pasos a seguir respecto de cualquier gestin, facilitando con ello la vida cotidiana de las personas. No se puede dejar de considerar la
ventaja que representa que el pas de llegada tenga el mismo idioma, factor decisivo a la hora de decidir el pas destino que se elige para iniciar una nueva vida.
Todas estas son condiciones que facilitan el posicionamiento de Chile como pas
de destino de la inmigracin, especialmente latinoamericana, pero no llegan a ge23
24
25
Fuente: Censos nacionales de poblacin y proyecto IMILA del CELADE, en Martnez Pizarro,
Jorge, El Encanto de los Datos. Sociodemografa de la Inmigracin en Chile Segn el Censo de
2002, Chile: Naciones Unidas. 2003.
26
Fuente: Tabulaciones especiales del censo de 2002, en Martnez Pizarro, Jorge, El Encanto de
los Datos. Sociodemografa de la Inmigracin en Chile Segn el Censo de 2002, Chile: Naciones Unidas. 2003.
27
28
La insercin laboral que alcanzan los migrantes siempre favorece a los hombres
ms que a las mujeres, incluso en los casos en que la migracin femenina supera
con creces a la masculina, cuestin que se ve reflejada en el grfico 3. De este
modo, aunque la mujer migrante tenga mejores oportunidades de trabajar en Chile que en su pas, encontrar enormes dificultades para obtener un trabajo y an
ms para que ste respete todas las garantas que la legislacin laboral pretende
asegurar a todo trabajador. Adems es una gran dificultad que los migrantes puedan insertarse en puestos adecuados a sus conocimientos y habilidades, lo que se
traduce en que normalmente se encuentran ms calificados que lo que requiere el
trabajo que obtuvieron.
El hecho de que la mujer migrante se enfrente a mayores dificultades que el
hombre migrante en materia laboral es simplemente un signo de las dificultades
que en general enfrenta la mujer en Chile, donde no slo le cuesta ms que a su par
masculino encontrar un trabajo, sino que normalmente obtiene menor remuneracin
por la misma labor realizada,29 simplemente por su condicin de mujer, pero adems
en el caso de la mujer migrante las dificultades que encuentra en materia laboral son
mayores que las que enfrenta la poblacin femenina nacional,30 lo que se traduce en
una doble discriminacin, en su calidad de migrante y en su calidad de mujer.
Que se trate de una migracin con preeminencia femenina conduce a determinar otras caractersticas que le son propias, como el hecho de que normalmente las
mujeres no toman en forma autnoma la decisin de migrar, la que se toma al
interior de la familia, considerando en mayor medida los aspectos econmicos, lo
que sucede en general con la migracin. Tiene tambin relevancia, en este tipo de
migracin, otros factores, tales como aspectos culturales, beneficios econmicos
del marido, educacin, necesidad de escapar de la vida rural y control familiar, as
como la violencia intrafamiliar.31
Son tambin aspectos propios de la migracin femenina el que las mujeres se ven
afectadas en mayor medida que los hombres por los aspectos negativos de la migracin, adems de ciertos abusos que les son prcticamente exclusivos. Las mujeres
indocumentadas que representa un problema no menor en el caso boliviano
constituyen un grupo ms vulnerable, puesto que se ven enfrentadas a riesgos para
su integridad fsica y salud,32 lo que se agrava por el hecho de que al encontrarse en
situacin de ilegalidad se sienten limitadas en su posibilidad de denunciar los problemas que las afectan o simplemente de solicitar ayuda.
Normativa vigente
Siguiendo la tendencia mundial Chile ha considerado las migraciones como una
materia que le corresponde regular internamente. Esta visin est cediendo paso a
29
30
31
32
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36
37
38
39
40
OIM - CHILE, Las Migraciones Internacionales: Anlisis y Perspectivas para una Poltica
Migratoria, Chile, op. cit., pp. 14 - 15.
Ibid., p. 5.
Decreto Supremo N 597, de 1984, Reglamento de Extranjera.
Decreto Ley N 1.094, de 1975.
Ibid. Artculo 2.
Ibid. Artculos 15 y 16.
Decreto Supremo N 597, op. cit., Artculo 15.
Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, artculo 2.
328
45
46
que los hijos de los migrantes, aunque fueran ilegales, tendran derecho a salud y
educacin, beneficiando de este modo a unos 15.000 estudiantes.47 Convendra hacer
un seguimiento de esta norma, a fin de determinar cuanto cumplimiento se le est
dando. De todos modos, el estudio de percepcin realizado por la OIM refleja que a
pesar que los Chilenos perciben que los inmigrantes tienen dificultades de acceso a los
servicios, esto no se sostiene en una realidad y que acceden sin inconvenientes a la
salud primaria y secundaria; adems los inmigrantes evalan bien la calidad de la
educacin y la cobertura de viviendas, cubriendo adecuadamente sus necesidades.48
Adems de la normativa interna, Chile ratific la Convencin internacional sobre
la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares,49 la cual no se refiere a todos los aspectos de la migracin, pero al menos establece el mnimo de proteccin que se debiera otorgar a los migrantes, en particular
respecto de las condiciones laborales. En el mismo sentido se encuentra el Convenio
sobre los trabajadores migrantes, de la OIT, que establece que se debe proporcionar
a los trabajadores migrantes, sin discriminacin de ninguna clase, un trato no menos
favorable que el que se le asigna a sus nacionales, en lo que respecta a remuneracin,
horas de trabajo, vacaciones, lmites de edad y por sexo, as como lo que concierne al
resto de los derechos laborales que establece nuestra legislacin.50 Al no encontrarse
ratificado este convenio, no es vinculante para Chile, pero es parte de la normativa
internacional a la que se puede calificar de soft law, que mientras ms se reitere se va
incorporando a la costumbre reconocida, paso previo a que el derecho internacional
se transforme en hard law, que tiene carcter obligatorio para los Estados. De este
modo, es posible sostener que existe un ncleo de derechos que se deben respetar a
toda persona, incluyendo a los extranjeros, tanto en el plano laboral como en el resto
de los mbitos, y que un Estado debe preocuparse de garantizar.
Poltica migratoria
A pesar de que no existe una poltica clara y sistemtica, Chile tiene una postura
general de puertas abiertas, la cual facilita las perspectivas de integracin y de los
mercados laborales, tanto hacia el interior como hacia fuera del pas. Una poltica
de puertas abiertas no significa una desregulacin total del fenmeno migratorio,
muy por el contrario, es el espacio en que el Estado entra a ser garante de los
derechos de la sociedad nacional y de los migrantes, en particular. La poltica contribuye a regular y conducir los flujos migratorios, reconociendo que este mismo
puede ser generador de desarrollo.51
47
48
49
50
51
Nota de prensa de La Patria Bolivia, Hijos de bolivianos ilegales en Chile tendrn derecho a
salud y educacin. 27 de Septiembre de 2005. www.lapatriaenlinea.com.
OIM - CHILE, Informe Sntesis. Estudio Exploratorio Diagnstico y Percepcin Sobre la
Migracin Limtrofe /fronteriza en Chile, Chile, op. cit., p. 7.
Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares, de 18 de diciembre de 1990, ratificada por Chile en 21 de
marzo de 2005.
Convenio sobre los trabajadores migrantes. 1949, artculo 6. No ratificado por Chile.
OIM - CHILE, Las Migraciones Internacionales: Anlisis y Perspectivas para una Poltica
Migratoria, Chile. op. cit., pp. 7 - 8.
330
Una poltica de puertas abiertas no conduce al aumento de migrantes en situacin irregular, que son quienes pueden generar problemas de gobernabilidad, por
cuanto su ingreso implica la posibilidad de trfico e introduccin clandestina de
personas. En efecto, las polticas no reactivas tienden a facilitar la aceptacin de la
migracin por parte de la poblacin nacional, polticas que pueden ir desde la regulacin de los flujos migratorios legales hasta el control del trfico de personas.52
Una alternativa adecuada para limitar la migracin indocumentada consiste en
generar mecanismos que permitan un control mnimo de los diversos aspectos relacionados con los flujos migratorios. Es conveniente adoptar acuerdos que protejan
los derechos de los migrantes, como tambin de los dems actores involucrados.53
Una poltica pblica es un curso de accin dirigido desde el gobierno en relacin
con un problema, que consiste en la adopcin de una serie de acciones y decisiones
interrelacionadas54 y que se relacionan con el objetivo buscado. En el caso de las
migraciones la poltica debe vincularse con temas tales como los derechos del migrante
y su familia, el desarrollo econmico, la mano de obra, la estructura social, las relaciones internacionales, el espacio fsico y el medio ambiente, considerando en el caso
de los derechos humanos aspectos como tolerancia, solidaridad, discriminacin, racismo y xenofobia y consagrando el derecho a la igualdad de oportunidades y trato
laboral, igualdad social y poltica, as como el derecho a la identidad cultural.55
Una poltica migratoria no debe distinguir entre la nacionalidad de los migrantes
y debe considerar aspectos como su acogida, insercin y satisfaccin de necesidades bsicas, as como tambin solucionar los problemas que dicen relacin con la
ilegalidad y los aspectos laborales que garanticen un trabajo digno al migrante. Es
indispensable que la poltica considere tanto aspectos de inmigracin como de emigracin y que establezca como requisito la capacitacin56 de las personas que tienen
algn rol en la entrada o salida de migrantes, a fin de que los informen sobre sus
derechos y requerimientos relacionados con este proceso.
Los principios que fundamentan la poltica migratoria se deben basar en la solidaridad e integracin a la sociedad, a fin de que la poblacin nacional vaya generando una
cultura de aceptacin al inmigrante, misma que favorecer al Estado, por la disminucin de conflictos potenciales. Se debe trabajar con criterios de adaptabilidad, siempre
teniendo presente las diversas realidades de los migrantes a que el pas sirve de acogida
y, en este mismo sentido, el gobierno debe establecer instancias para que los inmigrantes
puedan mantener su identidad, en un marco de respeto por sus diferencias culturales.57
52
53
54
55
56
57
Ibid. pp. 8.
Castillo, Manuel ngel, op. cit., p. 19.
Conferencia dictada por la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos (ANEPE),
Hacia la Formulacin de una Poltica de Defensa Nacional, a travs de un Proceso Participativo
y de Dilogo, en un Escenario de Globalizacin, Incertidumbres, Riesgos y Amenazas Multiformes y en el Contexto de Esquemas Subregionales de Integracin, en la VI Conferencia de
Directores de Colegios de Defensa de Iberoamrica, en Montevideo, Uruguay, del 3 al 7 de
octubre de 2005. En Poltica y Estrategia, Chile: Academia Nacional de Estudios Polticos y
Estratgicos. N 100. Octubre Diciembre de 2005. p. 171.
OIM - CHILE, Las Migraciones Internacionales: Anlisis y Perspectivas para una Poltica
Migratoria, Chile. op. cit., pp. 10 - 11.
Ibid., p. 19.
Ibid.
331
Conclusiones
La inmigracin en Chile se encuentra muy por debajo de los ndices mundiales
promedios y el pas est lejos, por tanto, de ser un receptor de oleadas de migrantes,
como se ha dado a entender por la prensa nacional. Es ms, las tasas de natalidad
y de esperanza de vida demuestran que la poblacin nacional est envejeciendo,58
razn por la cual en pocos aos se necesitar mano de obra externa para satisfacer
la necesidad del pas.
Ahora bien, ni la potencial necesidad de la migracin, ni el problema que puede
generar para el pas las percepciones equivocadas que tiene la poblacin nacional
respecto de algunos grupos de inmigrantes, ha llevado al gobierno a adoptar una
postura sobre el tema, que lo conduzca a establecer normas concordantes que constituyan una poltica migratoria. En efecto, la regulacin es insuficiente e inadecuada para la situacin actual, lo que hace indispensable asumir una postura sobre la
real necesidad de que lleguen extranjeros, el tipo de migracin que se requiere, los
vnculos que se desean tener con los nacionales que emigran, la forma de facilitar la
relacin de los inmigrantes con sus pases de origen, la manera de proteger a los
migrantes de potenciales violaciones de sus derechos esenciales, tanto en calidad de
migrantes como en su calidad de seres humanos.
Adoptar una postura frente a los temas mencionados, como otros que digan
relacin con la migracin, contribuir a la mayor aceptacin de la poblacin nacional de dicho fenmeno, as como sobre su necesidad y su carcter inevitable. Una
poltica migratoria que contemplara aspectos educacionales de aceptacin de la
diversidad, contribuira a la mayor integracin de la comunidad migrante, indispensable para lograr una convivencia armnica dentro del territorio nacional.
Adems de la posibilidad de lograr una mejor calidad de vida de la poblacin
que vive en el territorio nacional, debido precisamente a la mayor integracin y, por
consiguiente, disminucin de los conflictos entre diversos sectores, una adecuada
poltica migratoria tambin podra contribuir a generar vnculos que mejoren
consiguientemente la relacin de los Estados. En efecto, si un pas tiene a muchos
de sus nacionales viviendo en otro, le interesar poder generar una relacin fluida
con stos, as como que las condiciones en que ellos se encuentren sean optimas,
ms an si debido a dichas condiciones de empleo obtenidas comienzan a llegar a
su territorio remesas que contribuyan a mejorar la calidad de vida dentro de su
propio territorio.
Si bien la aceptacin de la comunidad boliviana inmigrante no va a poner trmino a siglos de conflicto entre Chile y Bolivia, s puede favorecer las relaciones o, al
menos, establecer puntos de contacto que las beneficien.
Las razones expuestas demuestran la necesidad de que el Gobierno adopte una
poltica migratoria, para la cual es indispensable conocer las diversas realidades
que presenta la migracin, tanto respecto de los que salen del pas como de aquellos
que entran. Se debe tomar en cuenta las diferencias culturales y la mejor manera de
incorporarlas; en el caso de la diversidad racial la forma de que sea aceptada.
Son tambin temas fundamentales a considerar los derivados del sexo, presente
58
333
334
1. Introduccin
Antes de comenzar esta presentacin sobre el estado actual de las relaciones econmicas y comerciales entre Bolivia y Chile es necesario advertir que la visin de ellas
es diferente segn se miren desde el altiplano o desde las costas del Ocano Pacfico.
El anlisis de las relaciones bilaterales entre Chile y Bolivia est condicionado por los
componentes histricos que se mantienen desde la Guerra del Pacfico (1879-1881)
cuando Bolivia perdi la provincia de Antofagasta a favor de Chile.
Cuadro N 1
Indicadores Generales de Bolivia y Chile ao 2004
Bolivia
2
Superficie (miles km )
Poblacin (miles habitantes)
2
Poblacin por km
Poblacin Urbana
Desempleo urbano (Tasa anual)
Crecimiento demogrfico
Expectativa de vida (aos)
Natalidad c/1000 hab.
Alfabetismo
PIB total 2003 (millones de dlares 1995)
PIB por hab. 2003 (dlares 1995)
PIB por hab. a PPC (dlares)
Generacin Kwt/hab./ao 2003
Exportaciones FOB*
Importaciones CIF*
Balanza Comercial*
Deuda Externa Global*
Relacin Deuda Ext. / Exportaciones
Chile
1.098,5
9.227
8,4
68,2
9,5%
2,2%
63,8
30,5
88,3%
8.478
939
2.790
481
2.254
1.888
366
4.735
2,10
756
16.098
21,3
85,7
8,8%
1,1%
77,7
15,8
95,8%
96.392
6.051
10.869
2.903
30.895
22.361
8.534
43.931
1,42
OMC, (2005)
336
2
3
Cuadro N 2
Exportaciones de mercancas por grupos de productos, 1998-03
(Millones de US$ y por ciento)
Descripcin
Total
Total de productos bsicos
Agricultura
Minera
Manufacturas
Hierro y acero
Qumicos
Otras semimanufacturas
Maquinaria y equipos de
transporte
Textiles
Vestidos
Otros bienes de consumo
Otros
Oro
1998
1999
1.323
1.402
64,2
32,9
31,2
27,2
0,1
1,0
2,6
14,3
55,2
28,2
27,0
38,2
0,1
0,9
3,0
25,0
0,4
2,1
6,7
8,7
8,5
1,0
1,9
6,3
6,5
6,4
2000
2001
(millones de US$)
1.457
1.353
(por ciento del total)
66,7
72,3
31,4
31,7
35,3
40,6
27,1
20,6
0,1
0,3
0,8
0,9
4,0
3,3
13,3
6,8
1,1
2,1
5,8
6,2
6,0
0,8
2,1
6,4
7,0
6,8
2002
2003
1.372
1.651
77,5
34,0
43,5
15,8
0,0
0,9
3,5
3,0
79,4
31,6
47,8
16,0
0,0
1,2
2,7
3,9
0,3
1,9
6,2
6,7
6,5
0,4
2,6
5,3
4,5
4,4
Fuente: Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas, Base de datos Comtrade (CUCI Rev. 3).
338
Cuadro N 3
Importaciones de mercancas por grupos de productos, 1998-03
(Millones de US$ y por ciento)
Descripcin
Total
Total de productos primarios
Agricultura
Minera
Manufacturas
Hierro y acero
Qumicos
Otras semimanufacturas
Maquinaria y equipos de
transporte
Textiles
Vestidos
Otros bienes de consumo
Otros
Oro
1998
1999
2.350
1.835
14,1
8,8
5,3
84,3
9,4
11,0
6,4
49,9
14,8
10,6
4,2
83,1
6,4
13,3
9,2
44,8
1,3
0,5
5,8
1,6
1,6
1,8
0,8
6,8
2,1
1,3
2000
2001
(millones de US$)
1.849
1.708
(por ciento del total)
20,5
24,1
15,1
16,5
5,5
7,7
78,7
75,5
5,3
5,5
14,3
17,2
9,9
10,6
36,9
29,1
3,1
1,5
7,7
0,8
0,5
3,5
1,2
8,5
0,4
0,3
2002
2003
1.769
1.684
20,0
14,3
5,7
79,5
11,7
15,7
10,2
29,4
22,7
14,7
8,0
76,6
6,0
17,7
10,5
31,3
2,9
0,9
8,7
0,5
0,4
2,8
0,8
7,6
0,7
0,6
Fuente: Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas, Base de datos Comtrade (CUCI Rev.3).
Bolivia tiene pocos productos y pocos mercados. El ao 2004, el 70% del valor
de las exportaciones bolivianas se concentr en un nmero limitado de productos:
gas natural, aceite crudo de petrleo, productos relacionados con el complejo oleaginoso (soya), zinc, plata y estao. Respecto a los pases de destino, alrededor del
68% del valor de las exportaciones bolivianas se concentr en 5 pases: Brasil,
Estados Unidos, Venezuela, Per y Argentina.
Durante 1999-2003 Amrica se consolid como principal mercado de exportacin de Bolivia aumentando su proporcin en el total de las exportaciones al 78 por
ciento (ver Cuadro N 4). Simultneamente, Europa redujo su participacin para
alcanzar el 17 por ciento de las exportaciones bolivianas en 2003. La composicin
de las exportaciones bolivianas por regin geogrfica cambi sustancialmente durante 1999-2003. En 2003, el Brasil absorbi el 30 por ciento de las exportaciones
bolivianas estando stas casi exclusivamente concentradas en petrleo crudo y gas
natural. Los Estados Unidos y Colombia fueron los otros dos mercados de exportacin ms importantes en 2003 con el 14 y el 9 por ciento respectivamente. La
proporcin de las exportaciones a Asia Oriental aument considerablemente (del 1
al 4 por ciento del total de las exportaciones), bsicamente como resultado del
aumento de las exportaciones a Corea y China.
339
Cuadro N 4
Exportaciones bolivianas de mercancas por pases
(Millones de US$ y por ciento)
Descripcin
Total
Amrica
Estados Unidos
Canad
Otros pases de Amrica
Brasil
Colombia
Venezuela
Per
Argentina
Chile
Mxico
Ecuador
Europa
UE(15)
EFTA
Europa del Este
Otros pases de Europa
Asia
Oriente Medio
Asia Oriental
Asia Meridional
Oceana
frica
Otros
1998
1999
2000
2001
2002
(millones de $EE.UU.)
1.402
1.457
1.353
1.372
(por ciento del total)
71,6
68,7
74,2
74,3
33,2
24,0
13,9
14,1
0,5
0,5
1,5
0,6
37,9
44,2
58,8
59,6
2,9
11,4
22,2
24,3
9,1
13,2
14,2
10,2
1,4
3,5
7,3
12,8
5,4
4,2
5,0
5,4
5,5
3,7
5,0
2,0
2,0
2,1
2,3
2,4
0,6
0,5
0,6
1,5
5,1
0,4
0,8
0,2
25,6
28,6
23,5
22,8
20,6
17,3
10,4
7,1
5,0
11,2
13,1
15,7
0,1
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
1,2
1,5
1,4
2,0
0,1
0,2
0,1
0,0
1,1
1,1
1,1
1,9
0,0
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
1,3
1,0
0,8
0,6
1.323
67,9
22,9
0,5
44,4
2,3
6,5
0,9
10,6
10,7
2,6
0,5
6,1
30,0
23,6
6,3
0,1
0,0
0,8
0,0
0,8
0,0
0,2
0,1
1,1
2003
1.651
78,3
14,3
0,4
63,6
30,0
10,3
9,4
5,4
3,4
2,7
1,3
0,6
16,9
6,7
10,1
0,1
0,0
4,0
0,1
3,8
0,1
0,2
0,1
0,5
Fuente: Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas, Base de datos Comtrade (CUCI Rev.3).
340
Cuadro N 5
Importaciones bolivianas por pases
(Millones de US$ y por ciento)
Descripcin
Total
Amrica
Estados Unidos
Canad
Otros pases de Amrica
Brasil
Argentina
Chile
Per
Colombia
Mxico
Paraguay
Venezuela
Europa
UE(15)
EFTA
Europa del Este
Otros pases de Europa
Asia
Oriente Medio
Asia Oriental
Asia Meridional
Oceana
frica
Otros
1998
1999
2.350
1.835
61,5
23,4
1,2
36,9
10,9
9,9
6,0
4,0
2,0
1,7
0,1
1,0
14,9
14,1
0,5
0,2
0,1
22,8
0,4
22,4
0,1
0,2
0,2
0,3
70,5
23,9
0,8
45,8
13,6
13,3
7,1
4,8
2,2
2,4
0,1
1,1
14,3
12,5
0,7
0,2
0,8
14,0
0,7
13,2
0,1
0,2
0,1
0,9
2000
2001
2002
(millones de $EE.UU.)
1.849
1.708
1.769
(por ciento del total)
72,3
77,1
75,2
22,0
18,4
15,6
0,7
1,1
0,7
49,7
57,5
58,8
14,4
16,2
22,0
14,3
18,0
17,4
8,3
8,5
7,0
5,0
6,3
5,4
2,4
2,8
2,4
2,3
2,2
1,8
1,4
1,3
1,0
0,7
1,0
0,8
12,6
10,5
8,9
11,6
9,4
8,4
0,6
0,9
0,3
0,2
0,2
0,2
0,0
0,0
0,0
12,8
12,1
13,1
0,2
0,2
0,2
12,3
11,6
12,6
0,2
0,3
0,4
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
2,0
0,1
2,5
2003
1.684
76,5
18,0
0,4
58,1
20,4
16,7
7,2
6,2
2,9
2,1
1,0
0,5
9,6
8,5
0,5
0,5
0,0
12,7
0,1
12,1
0,5
0,1
0,1
1,1
Fuente: Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas, Base de datos Comtrade (CUCI Rev.3).
Las cifras del comercio exterior boliviano reflejan igualmente la asimetra existente entre las economas chilena y boliviana. El intercambio comercial de Bolivia
en el ao 2004 alcanz a US$ 4.042 millones mientras en Chile sumaba US$ 53.256
millones. La relacin entre la deuda externa y el monto de las exportaciones en
Bolivia llega a 2,10 mientras en Chile solo alcanza a 1,42.
341
22, en el cual se agregaron alrededor de 300 productos a los listados iniciales. Luego,
en 1998 se suscribi el X Protocolo Adicional que mejor las condiciones de acceso a
Chile para productos de particular inters de Bolivia (aceite de soya en bruto, aceite
de girasol en bruto y el aceite de algodn en bruto y margarinas vegetalinas).
En la actualidad el ACE 22 cubre un universo de 585 productos, de los cuales
397 productos tienen preferencia de Chile a Bolivia; 301 productos con preferencia
de Bolivia a Chile.
El ACE 22 cuenta con una serie de Protocolos Adicionales (ver Recuadro N 1)
que muestran la voluntad de ambos pases de tejer una red de acuerdos para profundizar sus relaciones econmicas y comerciales. Pero la realidad ha sido otra,
tanto por problemas comerciales o por problemas polticos esa buena voluntad se
ha visto contradicha.
Recuadro N 1
Protocolo Adicionales del ACE N 22
I
IV
VI
VIII
IX
X
XI
XII
XIII
Fuente: ALADI
Adems, en dos oportunidades se ha iniciado procesos negociadores para profundizar el ACE 22 sin llegar a trmino.
En 1998 se inici un proceso de negociacin con miras a establecer una zona de
libre comercio (mediante un proceso de desgravacin arancelaria, asimtrico a favor de Bolivia, que abarcara todo el universo arancelario), mejorar las disciplinas
del acuerdo e incorporar el comercio de servicios.
Los objetivos de Chile en esta negociacin eran consolidar el acceso de los productos chilenos a Bolivia y obtener condiciones competitivas similares a las de aquellos pases con los cuales Bolivia haba negociado acuerdos de libre comercio (Comunidad Andina, Mxico y Mercosur) y crear un ambiente ms favorable para la
relacin bilateral y mejores condiciones para poder negociar un acuerdo sobre inversiones, servicios y solucin de controversias.
Para Bolivia se trataba de obtener condiciones que le permitieran disminuir el
fuerte desequilibrio que registra su comercio con Chile. Durante el proceso de negociacin Bolivia solicit adems cooperacin para lograr controlar el ingreso de
mercaderas procedentes de Chile mediante contrabando.
344
El comercio bilateral
El intercambio comercial de Chile con Bolivia, present un marcado crecimiento hasta 1997 para caer hacia el 2001 a los niveles de 1992 (ver Cuadro N 6). Este
comportamiento se encuentra muy asociado a la evolucin que experimentan ambas economas en la dcada del noventa, con un ciclo expansivo hasta 1997-1998 y
luego una manifiesta reduccin de la actividad econmica, aunque ms acentuada
en el caso de Bolivia.
La balanza comercial se ha mostrado claramente superavitaria en favor de Chile, aunque ha disminuido a partir de 1999 tanto por el menor dinamismo de las
exportaciones de Chile como por la cada de las importaciones provenientes desde
Bolivia. Las persistentes inquietudes de Bolivia respecto de este desequilibrio no
345
AO
EXPORTACIONES IMPORTACIONES
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
153,2
162,3
171,5
196,9
207,9
228,7
249,6
193,3
164,5
143,3
138.8
141.2
139.1
16,7
13,1
25,3
24,7
35,9
62,5
37,6
22,4
30,2
25,0
22.4
41.5
53.1
BALANZA
COMERCIAL
136,5
149,2
146,1
172,2
172,0
166,2
212,0
170,9
134,3
118,2
116.4
99.7
86.0
INTERCAMBIO
COMERCIAL
170,0
175,4
196,8
221,6
243,7
291,2
287,2
215,7
194,7
168,3
161.2
182.7
192.3
Fuente: DIRECON
1992
2004
2.486
1.794
261
469
1.585
330
8.384
2.233
1.49
1.501
2.666
899
1.984
998
235
280
1.015
250
4.429
979
684
761
1.538
467
Fuente: DIRECON
346
Destino
Bolivia
Total
2001
258,3
702,1
2002
247,9
617,5
2003
276,8
703,6
2004
281,8
733,3
Comercio de servicios
Un componente que no aparece en las cifras del comercio internacional son las
relacionadas al comercio transfronterizo de servicios. En el caso de las relaciones
comerciales de Bolivia y Chile estas representan una parte muy importante del
tejido econmico que une a ambos pases. Los tres principales puertos del Norte
Grande de Chile: Arica, Iquique y Antofagasta, presentan una importante vinculacin con la carga boliviana de exportacin e importacin. Un 60% del total de la
carga movilizada por el Puerto de Arica es boliviana, y un 8% de la carga total
transferida por el Puerto de Antofagasta es boliviana. En cuanto al transporte terrestre ferroviario, son dos las lneas de conexin con Chile: el Ferrocarril Arica-La
Paz, y tramo que conecta con Antofagasta (Ferrocarril Andino). Otro movimiento
importante en este sector se refiere al transporte terrestre camionero, cuyas cargas
bilaterales estn sujetas a un cupo de 20.000 tons./anuales recprocas..
Tampoco existe una cuantificacin sobre algunas actividades que han sido prio347
ritarias en las relaciones de Chile con Bolivia, como son: turismo, servicios de
educacin superior y servicios de salud.
El turismo se concentra en el movimiento de personas desde la zona occidental
de Bolivia, fundamentalmente de La Paz, hacia las ciudades de Arica e Iquique.
Durante el ao 2001, se registr el ingreso de 94.973 personas, con una marcada
estacionalidad hacia fin de ao. Estimaciones del Servicio Nacional de Turismo de
Chile (SERNATUR), sealan que el turismo boliviano gener durante el ao 2000,
un ingreso de US$ 38 millones.
El rea educacin comprenden fundamentalmente la educacin universitaria de
pre grado y post grado. El pregrado concentra a jvenes bolivianos en Chile, con
una estimacin de 4.000 estudiantes en planteles universitarios chilenos. Por otra
parte, el post grado comprende fundamentalmente alianzas de centros de educacin superior chilenos con bolivianos.
En el campo de la salud, la buena imagen de los servicios mdicos chilenos ha
generado una importante afluencia de pacientes bolivianos. No existen, sin embargo, cifras que permitan dimensionar la venta de este tipo de servicios.
Inversiones
Bolivia y Chile cuentan con un Acuerdo para la Promocin y Proteccin Reciproca
de las Inversiones (APPI) vigente desde mediados de 1999, pero ello no ha significado la creacin de una corriente de inversiones entre ambos pases.
Las inversiones chilenas en Bolivia presentaron un alto dinamismo en los aos
1995 a 1997, gracias a tres situaciones favorables: en primer lugar, los procesos de
capitalizacin y privatizacin de empresas estatales en Bolivia; en segundo lugar, el
buen desempeo de la economa boliviana en ese perodo; finalmente, la elevada
acumulacin de capitales del empresariado chileno en el primer quinquenio de los
noventa y el entusiasmo de stos por conquistar los mercados de los pases vecinos.
As, la cifra acumulada de inversiones entre 1990 a 1998 en Bolivia alcanz los US$
366 millones. En correspondencia con la difcil situacin existente tanto en Chile
como en Bolivia, a partir de 1999 se constata una contraccin de las inversiones
con la disminucin de nuevos emprendimientos, la venta de las participaciones
chilenas en empresas bolivianas e incluso la quiebra de algunas inversiones.
349
Cuadro N 9
Inversin chilena en el extranjero por pas de destino. Acumulado 1990-2004
Pas
Valor
(MM de US$)
Argentina
Brasil
Per
Colombia
Venezuela
EE.UU.
Bolivia
Otros
TOTAL
Participacin
14.496
4.102
4.038
1.500
1.260
559
373
2.647
28.968
50.0%
14.1%
13.9%
5.2%
4.3%
2.0%
1.3%
9.1%
100.0%
Fuente: Direcon
Bibliografa
OMC, 2005a, Examen de las Polticas Comerciales, Bolivia, Informe de la Secretara, referencia
WT/TPR/S/154 del 4 de octubre de 2005, en www.wto.org el 9.11.2005
OMC, 2005b, Examen de las Polticas Comerciales, Informe de Bolivia, referencia WT/TPR/G/
154 del 4 de octubre de 2005, en www.wto.org el 9.11.2005
350
Banco Mundial (2002), Size and measurement of the informal economy in 110 countries arund
the world, Washington, D.C.
Anexo
Principales 15 productos exportados a Bolivia en 2004
Los principales productos exportados y su importancia relativa se muestran a
continuacin:
CODIGO
DESCRIPCIN
27101940
48184020
48010010
21069029
32.948.092
11.884.684
8,54
3.435.681
5.558.012
3,99
10.178.758
5.366.862
3,86
338.759
5.363.780
3,85
40119910
101.394
4.276.802
3,07
30049010
174.516
4.210.158
3,03
11071000
12.621.184
3.892.945
2,80
21069021
841.740
3.778.366
2,72
16041912
2.746.057
2.951.266
2,12
72106100
3.813.135
2.608.269
1,87
55151320
108.448
2.152.858
1,55
40111000
98.800
1.801.323
1,29
2.797.594
1.549.221
1,11
660.114
1.505.339
1,08
1.674.686
1.371.277
0,99
58.271.161
41,88
139.139.682
100
73063000
33061000
33051000
DESCRIPCIN
CANTIDAD
MONTO
(US$)
23040030
Pellets (soja).
60.720.075
16.147.053
30,38
23040010
41.279.674
10.498.498
19,75
17019910
11.906.560
3.875.236
7,29
27101961
4.161.090
2.111.683
3,97
23063010
8.892.181
1.950.537
3,67
20089100
873.784
1.445.222
2,72
44182010
Puertas de madera
569.542
1.194.807
2,25
22071000
Alcohol etlico
3.407.000
1.103.866
2,08
44111100
28.818.116
947.220
1,78
44079990
23.020
891.891
1,68
23040020
3.014.600
825.624
1,55
25289010
Ulexita natural
10.410.220
634.607
1,19
70109030
1.320.057
627.108
1,18
22030000
Cerveza de malta
954.818
453.150
0,85
23063020
2.300.919
449.014
0,84
43.155.515
81,21
53.143.578
100
352
Introduccin
Cmo es que Bolivia ha llegado a ostentar indicadores de logro econmico que lo
asocian ms a pases centroamericanos como Nicaragua, Honduras, Guatemala y
El Salvador que a pases del Cono Sur o, incluso, de la Comunidad Andina? Qu
efectos ampliados tiene este bajo desempeo econmico para Bolivia? En qu
medida Chile debera interesarse por colaborar con otros pases de la regin en
dotar a Bolivia de capacidades bsicas para mejorar de modo sustantivo sus
indicadores de logro econmico?
Para responder las dos primeras preguntas normalmente se ha enfatizado el
permanente efecto negativo de la fragilidad poltica de Bolivia sobre su actividad
econmica, que es avalado en la literatura con el registro de un patrn histrico de
extrema volatilidad en las instituciones polticas y la constatacin de muy reducidos niveles de ahorro e inversin domstica, tanto a nivel pblico como privado. En
consecuencia, podramos decir, que la relacin causal entre mala poltica y malos
desempeos econmicos se encuentra suficientemente analizada. Sin embargo, y
yendo a la segunda pregunta, no se ha puesto suficiente atencin en los problemas
especficos que agobian el mbito productivo desde el punto de vista de la
institucionalidad econmica formal e informal, ni en el modo especfico en que los
malos resultados en materia econmica agregan ms presin a la brecha entre expectativas y beneficios reales y, de ese modo, agravan las ya muy elevadas demandas dirigidas a la poltica interna. Nuestra intencin es enfatizar que los bloqueos
polticos permanentes de la poltica boliviana son fundamentalmente sostenidos
por luchas distributivas entre las facciones de la lite con el fin de mejorar sus
porcentajes de captura de rentas a partir del Estado, a fin de aminorar los efectos
negativos que ejercen sobre ellas las bajas expectativas de renta causadas por
reducidas cifras de crecimiento del producto y los cambios abruptos y peridicos
*
Mario Matus G.
Mario Matus G.
Cono Sur, como Argentina, Chile y Uruguay, como tambin en Brasil. Pero tanto
en una como en otra experiencia, los impulsos de crecimiento se han visto frenados
por contracciones sustantivas del comercio y por reflujos de capital, que en muchas
ocasiones han sido agravados por un diseo fiscal y monetario que amplifica y
propaga los efectos negativos de los shocks externos.
En el caso especfico de la experiencia sustitutiva de la ISI, que grosso modo
podramos datar entre 1930 y 1980, all se conquistaron los mejores ndices de
crecimiento del producto, considerando como lmite la dcada de los 80s. Sin embargo, durante ese perodo el establecimiento de una inadecuada estructura de incentivos desalent el ahorro y la inversin, desanim el espritu de emprendimiento
empresarial, redujo una parte muy importante de la capacidad exportadora de los
pases y gener frmulas de gasto excesivo en manos del Estado. En gran medida, el
hecho de que la mayor parte de la iniciativa correspondiera al Estado y que el
Sector Privado se replegara a un segundo plano y se acostumbrara a una relacin
mercantilista signada por el excesivo proteccionismo y una actuacin de orden
patrimonialista en cuanto a la captura del Estado si bien logr ser una frmula
que obtuvo algunos logros significativos hasta mediados de los 50s, con posterioridad a esa fecha, se convirti en la ecuacin perfecta para generar estancamiento y
menores cifras de crecimiento. En estos casos, el sacrificio de la potencialidad
exportadora culmin en indisciplina fiscal y monetaria. De tal modo, mientras los
pases no lograban deshacerse de los efectos negativos de los shocks externos, empeoraron sus equilibrios internos.
En cambio, los modelos de crecimiento amparados en una mayor apertura comercial y que se basaron en ciclos exportadores exitosos tendieron a generar encadenamientos entre sectores productivos, aprendizajes empresariales, transferencia
de tecnologa y mejoras sustantivas en la adquisicin de stock de capital. No obstante, la distancia que da el tiempo y proporciona la Historia Econmica hoy podemos distinguir que los ciclos primario-exportadores, caractersticos del siglo XIX y
hasta 1930, tambin cargaron con sus propios problemas. A pesar que el Sector
Privado tuvo un rol estelar y los Estados slo complementaron esfuerzos aportando
inversin en infraestructura y capital humano, las posibilidades reales de crecimiento fueron afectadas en muchas ocasiones por la volatilidad monetaria o el
efecto contractivo de la adopcin del patrn oro. Pero ms importante que lo anterior, el rol de los agentes privados fue sumamente dependiente de los precios de los
commodities. De tal modo, los ciclos exportadores fueron normalmente breves y
sus quiebres normalmente dejaron en una situacin muy indefensa a las economas
afectadas. Por consiguiente, aunque los ciclos exportadores propendan a generar
una mayor acumulacin de aprendizajes empresariales, tendieron a caer en descrdito ante las peridicas cadas de los precios de las exportaciones primarias.
Visto as, ya sea en una perspectiva ms librecambista o en una vertiente ms
estatista y endogmica, el problema normalmente consisti en la vulnerabilidad de
los equilibrios macroeconmicos ante la fase descendente del ciclo econmico, que
al menos se constat en tres ocasiones entre 1850 y 1930.
356
Los instrumentos
Una de las alternativas que entre 1850 y 1930 permiti a algunos contados
pases de Amrica Latina superar los efectos negativos de la fase descendente del
ciclo econmico sobre sus cifras de crecimiento fue yuxtaponer un nuevo ciclo
exportador basado en nuevos productos sobre el ciclo que iba muriendo. En la
medida que poda realizarse tal operacin, las tasas de crecimiento lograban recobrarse despus de cada crisis y se proyectaban bajo el influjo de los nuevos productos estrella de exportacin. Es lo que podramos denominar la capacidad de surfear
las olas provocadas por perodos de empeoramiento en los trminos reales de intercambio. No obstante, la yuxtaposicin exitosa de ciclos exportadores requiere que
los cimientos del puente cortado se hallen en una situacin nivelada. Para ello,
bsicamente se requiere que exista una importante acumulacin de ahorro pblico
y privado que se pueda volcar a inversin, que se hayan logrado algunos importantes aprendizajes empresariales en nuevas capacidades productivas, que las actividades productivas sean relativamente afines para que faciliten el desplazamiento de
factores, que existan condiciones de infraestructura favorables para la expansin e
integracin de los mercados y, finalmente, que el ciclo tenga una duracin importante, para que no se aniden visiones de corto plazo entre los agentes.
Ms recientemente y, especialmente despus de la Gran Depresin de 1929 y la
obra de J.M.Keynes, CEPAL postul la necesidad que los pases pudieran reaccionar a los perodos contractivos mediante polticas contracclicas de demanda agregada, fundamentalmente a travs de un aumento sustantivo del gasto pblico en
obras de infraestructura y de ocupacin masiva. Mediante este recurso, para el cual
se requieren supervit fiscales considerables y niveles moderados de endeudamiento, la inversin pblica compensa la cada de la inversin privada, la reduccin en
el gasto de las familias y los saldos comerciales negativos. El efecto es el acortamiento de la cada y el adelantamiento de la recuperacin. Como consecuencia, el
empalme de los ciclos exportadores llega a ser casi imperceptible.
En cualquier caso, habra que sealar que slo muy recientemente, los pases de
la regin han comenzado a apreciar los diseos macroeconmicos que permiten
aplicar cabalmente polticas contra-cclicas y la razn es muy simple. Se requiere
una gran disciplina fiscal para evitar que durante la fase expansiva del ciclo el
crecimiento del gasto se desboque y para ello es imprescindible no ceder a la tentacin del endeudamiento externo en pocas de tasas internacionales de inters muy
bajas (situaciones que fueron las que precisamente prepararon la crisis de la deuda
en Amrica Latina).
Existen otras formas ms sofisticadas de diseminar el riesgo de una contraccin
de las exportaciones. En primera instancia, se requiere diversificar la cesta
exportadora de productos y servicios. En segunda instancia, diversificar la cartera
de socios comerciales. El efecto combinado de ambos esfuerzos reduce en modo
muy importante los efectos adversos de la cada de algunos mercados o productos
en la medida que se logra desviar comercio o factores productivos hacia otros clientes o pases. En una fase ms avanzada, los esfuerzos del Estado y el Sector Privado
deben dirigirse a la transformacin cualitativa de la pauta exportadora, no slo
consiguiendo mayor productividad en lo que se sabe producir, sino tambin incor357
Mario Matus G.
358
Las dificultades
Los obstculos que Bolivia debe sortear para adquirir estas capacidades son
formidables, pero por eso mismo, se debe destacar que haya conseguido recientemente y a costa de inmensos esfuerzos algunos avances, a pesar de lo desfavorables
que resultan sus dinmicas histricas.
Como se ha descrito de una manera ms detallada en otro trabajo (Matus, 2003)
Bolivia inici tardamente (hacia 1850) sus logros exportadores despus de haber
alcanzado su independencia de Espaa en 1825. Cuando se reinici el ciclo de la
Plata hacia 1850 y con l surgiera una agricultura comercial de hacienda y un
bullente comercio en Cochabamba, otros pases ya haban logrado una ventaja
inicial significativa. De ese modo, fueron capitales ingleses y chilenos los que fundaron compaas salitreras y argentferas en la costa y participaron en el establecimiento de la banca altiplnica. De la misma forma, el hecho que el presupuesto
fiscal continuara descansando en el tributo indgena hasta la tarda fecha de 1882
en vez de depender de los impuestos aduaneros, revela que Bolivia no contaba con
un ciclo exportador que le brindara los recursos suficientes y ms bien debi prolongar el rgimen de propiedad comunitaria de las tierras, con el fin de recaudar el
tributo indgena. En vsperas de la Guerra del Pacfico, Bolivia an no manifestaba
una capacidad exportadora similar a la de los pases vecinos.
Fue con posterioridad a la Guerra del Pacfico que los sucesivos gobiernos conservadores y liberales lograron asentar los breves ciclos cascarillero y del caucho y
pudieron engarzar el fin del ciclo argentfero con el nuevo ciclo del estao. Por
consiguiente, los primeros buenos logros en trminos de crecimiento de la economa boliviana se desarrollaron entre 1883 y 1930, aunque no lograron tener la
entidad alcanzada por los ciclos exportadores contemporneos de otros pases, en
gran medida porque no se lograron cumplir cabalmente las condiciones necesarias
para lograr una concatenacin exitosa entre ambos ciclos exportadores.
Con el estallido de la Gran Depresin de 1929 y la Guerra del Chaco contra
Paraguay (1932) la economa boliviana entr en una fase crtica, que en trminos
generales, se sostuvo hasta 1952, momento en que el MNR irrumpi con un programa desarrollista, bastante desfasado y tardo en relacin a otros pases de la
regin este programa se iniciaba mientras proyectos afines en los pases vecinos
comenzaban a agotarse. En sus lneas generales el llamado Capitalismo de Estado
propulsado por los gobiernos bolivianos hasta 1985, privilegi los esfuerzos de
integracin de la gran minera del estao con la agricultura atrasada del sector
occidental, para lo cual se estatizaron las minas y se emprendi una reforma agraria. Pero el exagerado estatismo de los esfuerzos productivos y el abandono exagerado de los mnimos equilibrios fiscales y monetarios sumieron al pas en una crisis
permanente cuya mxima expresin fue la hiperinflacin de 27.000% alcanzada en
1985, durante el gobierno de Hernn Siles Suazo. As, entre 1930 y 1985, Bolivia
no slo deshizo una parte muy considerable de las capacidades exportadoras que
haba logrado ostentar hasta inicios de siglo XX sino que adems favoreci claramente la aparicin de severos desajustes macroeconmicos que agudizaron la vulnerabilidad externa de su economa. Visto as, no es extrao que las tasas de crecimiento del producto hasta 1985 hayan decado a niveles mnimos y que la mayor
parte de todo el perodo haya sido perdida para los objetivos del desarrollo.
359
Mario Matus G.
real generaron supervit comercial y un 2,1% en cuenta corriente en 2005, mientras que la cuenta de capital y financiera ha registrado un supervit mayor al esperado, debido a la recuperacin de la inversin extranjera directa, especialmente en
minera, lo que ha elevado el nivel de las reservas internacionales (IMF Country
Report, nov. 2005). Como corolario, las autoridades del pas han logrado mantener la direccin de las reformas estructurales introducidas en la economa desde
1985 y, al menos hasta la asuncin de Evo Morales como nuevo Presidente en
enero de 2006, se tenda a creer que los equilibrios fiscales y monetarios seran
profundizados mediante el establecimiento de nuevos instrumentos de poltica, lo
que hasta ahora no ha sido cuestionado por la nueva administracin.
A grandes rasgos, la nueva direccin de la economa boliviana desde 1985 ha
sido acertada. El declogo de objetivos contenidos en el llamado Consenso de Washington2 establece simplemente un conjunto de instrumentos de sentido comn que
van en la direccin de propiciar capacidades crticas que permitan enfrentar del
mejor modo la fase ascendente y descendente del ciclo econmico. Ciertamente, se
requiere disciplina fiscal, tasas de inflacin reducidas y un tipo de inters ms elevado, para generar los equilibrios internos requeridos para administrar de modo responsable la fase ascendente del ciclo econmico y prepararse al surgimiento de su
fase contractiva. Paralelamente, para reducir la vulnerabilidad externa y fortalecer
la capacidad exportadora se requera reducir los aranceles aduaneros, estabilizar el
tipo de cambio y ampliar el nmero de socios comerciales y de productos exportables, traspasando la mayor parte de la iniciativa empresarial al sector privado.
Desde una visin de largo plazo habra que destacar que los xitos principales
del nuevo modelo de crecimiento se constatan claramente en los equilibrios internos. Por ese lado, los gobiernos han logrado alcanzar la ansiada disciplina fiscal a
costa de muchos esfuerzos, que en muchos casos han desmejorado seriamente los
niveles de consumo de la mayor parte de los grupos sociales. Tambin ha desaparecido el peligro de rebrotes inflacionarios severos, el dficit fiscal ha venido siendo
reducido y la deuda del Estado central ha sido bien administrada. En sntesis, las
tareas vitales de una buena poltica macroeconmica han venido cumplindose, a
pesar de las dificultades polticas del pas.
Pero esto est muy lejos de significar que la economa boliviana ha reducido de
modo significativo su vulnerabilidad ante los ciclos externos.
Por el lado de la fortaleza fiscal, se ignora si el nuevo gobierno no incurrir en
una escalada de gasto, especialmente cuando deben rediscutirse las participaciones
de las regiones en los ingresos generados por los hidrocarburos y hay fuertes presiones sociales para elevar temes de gasto rgidos. En el mbito monetario, aunque se
prevee que el tipo de cambio se mantendr en un piso relativamente estable, no hay
plena seguridad que el nuevo gobierno siga controlando la inflacin. Visto as,
existe cierto peligro que el dficit fiscal deje de reducirse y resurja la inflacin,
2
Disciplina fiscal, focalizacin del gasto pblico en necesidades sociales, reforma del sistema
tributario y ampliacin de la base tributaria, surgimiento de altas tasas de inters desde el
mercado, liberalizacin de los mercados y estmulo a las exportaciones, unificacin y liberalizacin del tipo de cambio, eliminacin de restricciones a la inversin extranjera, privatizacin
de las empresas estatales, desregulacin de la mayor parte de las actividades econmicas y,
finalmente, mejoramiento de las garantas y cumplimiento de los derechos de propiedad.
361
Mario Matus G.
dejando al pas bastante expuesto por sus propias acciones ante una coyuntura
externa desfavorable. Es claro, que en el mejor de los casos, los gobiernos no contarn con ahorro interno suficiente como para financiar polticas contraccilicas
que puedan contrarrestar los eventuales efectos negativos de una contraccin del
comercio en la Balanza de Pagos.
De tal modo, incluso los equilibrios fiscales que se han conseguido estn sujetos
a una significativa incertidumbre.
Por el lado externo, la apertura comercial ha tenido xito en elevar el nmero de
socios comerciales, pero se ha diversificado la cesta exportadora muy modestamente. Esto no significa que los resultados no hayan mejorado. Mientras que desde
1967 a 1985 la participacin porcentual de las exportaciones en el PIB descendi
desde 24,1 a 14,3, entre 1986 y 2004 ese valor se recuper hasta alcanzar un 26,4%
(World Development Indicators Database, 2003), con una proyeccin de 26,0%
para el 2006 (IMF Country Report, nov 2005). Desde ese punto de vista, no cabe
duda que Bolivia ha logrado recuperar su vocacin exportadora. El problema es
que esa mejora se sustenta bsicamente en la irrupcin del sector hidrocarburos y
en la exportacin de minerales, dejando en claro que falta an mucho para desarrollar la potencialidad exportadora del pas.
Los equilibrios externos tampoco cuentan con otros soportes slidos. Dado el
elevado grado de dependencia al sector minero y de hidrocarburos y la relativa
inseguridad jurdica que rodea a futuras inversiones, es impensable para la economa boliviana actualmente plantearse un eventual desplazamiento de factores hacia
nuevos rubros exportadores que sustituyan el rol jugado por el gas, el petrleo y los
minerales3. Al menos hasta ahora, no se ha conseguido ampliar de modo significativo la cesta de productos exportables y la base exportadora sigue teniendo una
base muy estrecha (Gray Molina, 2003).
Detrs de esta situacin se observan fenmenos caractersticos de una economa
de enclaves, en la que las reducidas actividades exportadoras exitosas tienen escasos eslabonamientos con el resto de la economa y absorben muy poco empleo.
Visto as, el peligro de un dutch disease es menor en relacin al grado de aislamiento del sector ms dinmico de la economa, que canaliza la casi totalidad de las
inversiones y no tiene ningn incentivo para conectarse a otros sectores productivos. Como consecuencia de la continuidad de este patrn exportador tan estrecho,
el eventual empeoramiento de la vulnerabilidad externa radica fundamentalmente
en la posibilidad que los precios de los hidrocarburos y los minerales bajen del alto
nivel en que actualmente se encuentran y que se discontinen las inversiones en el
sector, despus de la introduccin del Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos.
Por su parte, el traspaso de protagonismo al sector privado no ha estado exento
de importantes problemas y ha tenido un impacto muy reducido en una mejora del
3
Las condiciones son adversas. No se ha logrado acumular ahorro pblico y privado que se
pueda volcar a inversin, no se han logrado algunos importantes aprendizajes empresariales
en nuevas capacidades productivas, no se vislumbran actividades productivas relativamente
afines que faciliten eslabonamientos productivos, no ha mejorado significativamente la infraestructura como para pensar en mercados ms integrados y con mejor acceso al mercado
mundial y, finalmente, la fase expansiva ha sido muy breve, de modo que no han sido desterradas las visiones de corto plazo entre los agentes.
362
Mario Matus G.
Mario Matus G.
Mario Matus G.
ron. Con ello, la emigracin a las ciudades reforz los rasgos inorgnicos de una
urbanizacin descontrolada, en la que no se generaban los empleos ni la infraestructura urbana que pudiera acoger a los recin llegados. Los reducidos xitos en la
planificacin familiar de los grupos rurales, se traspasaron a los grupos urbanos, en
circunstancias que muchos empleos que dependan del Sector Pblico como la
gran minera del Estao- comenzaba a despedir a miles de trabajadores. A contrapelo de lo que sucede en los pases emergentes de reciente desarrollo, en que el
nmero de dependientes por trabajador disminuye y en que el nmero de absoluto
de trabajadores desciende en importancia frente al nuevo protagonismo del factor
capital, en Bolivia sigue operando una fbrica de nios, cuya mayora sern trabajadores con muy baja cualificacin dado que se requiere un esfuerzo fiscal fuera de
toda posibilidad real para ampliar el Capital Humano y con salarios miserables.
Los aos que vienen auguran un engrosamiento del segmento de jvenes, en desmedro de los nios, y en general, un aumento significativo de la poblacin en edad de
trabajar. Sin embargo, la capacidad de la economa para generar nuevos empleos, y
especialmente empleos de mejor calidad vinculados a mayor cualificacin y productividad es muy reducida. De tal modo, a ceteris paribus, en los aos que vienen ser muy difcil que se pueda revertir el rol predominante del trabajo informal
y del subempleo, que visto desde una perspectiva econmica, es la respuesta ms
eficiente a una dotacin de factores muy adversa al mundo del trabajo.
Estas cuatro Path Dependence que aqu se han esbozado se refuerzan mutuamente, tienen como efecto combinado la postergacin permanente de los mercados
y podran ser vistas como los obstculos profundos a entornos macroeconmicos
favorables al desarrollo en Bolivia. Las principales seales provienen de las cadenas
de precios relativos, que tienden a generar estructuras de costos demasiado rgidas
en lo que se refiere a costos fijos (transportes, por ejemplo) y, en cambio, tienden a
promover una utilizacin intensiva del factor variable (trabajo) como variable de
ajuste frente al elevado valor del factor capital. Pero la confluencia de estas cuatro
Path Dependence, de marcado arraigo histrico, a la vez, recibe aportes por el lado
de las defectuosas reglas del juego que intervienen directamente en los costos totales, ya no a travs de los costos de transformacin (factores productivos) sino ms
bien a travs de elevados costos de transaccin.
Desde una ptica neoinstitucional, Bolivia rene un compendio de vicios y malas prcticas que elevan sideralmente los distintos componentes de los costos de
transaccin, logrando que stos tengan un rol tanto o ms relevantes que los costos
de transformacin en el surgimiento de poderosas barreras de entrada y de salida.
En primer trmino, la ley no cumple el rol fundamental de proteger y hacer lo ms
universalmente accesible los derechos de propiedad. De tal modo, el universo de
micro y pequeos productores, y una buena parte de los medianos, se hallan completamente indefensos para protegerse de los grados de discrecionalidad con que
operan las grandes empresas que los usan de proveedores. Por otra parte, esta economa opera con costos de informacin muy significativos, donde los datos bsicos
sobre los productos, los mercados, la competencia y los estndares, son ocultos por
una enorme opacidad del aparato pblico y resulta muy gravoso adquirirlos. El
sistema impositivo tambin es muy benevolente cuando se trata de los grupos y
empresas con influencias y carga toda su severidad en aquellos agentes cuyas estructuras de costos son muy rgidas frente a los impuestos. Las formas alambicadas
369
Mario Matus G.
por las que los poderes fcticos de la sociedad utilizan a los partidos polticos para
distribuir prebendas tambin son conocidas y se requiere capacidad de pago para
aceitar los bolsillos adecuados. Existe mucha incertidumbre respecto a si los compromisos y los contratos sern cumplidos, tanto por el Estado como entre particulares, de modo que no queda otro camino que buscar portavoces polticos que
defiendan intereses econmicos concretos. No es el propsito de llenar esta inacabable lista de malas prcticas, que se suman a las estructuras de precios desfavorables que provienen de las Path Dependence ya vistas, para entender el bajo nivel de
emprendimiento observable en la economa boliviana.
Interesa ms bien, recalcar el tremendo potencial de un mercado interno an inexplorado y una red de emprendimiento muy reducida dadas las condiciones imperantes
y que podra constiturse en un aparato productivo de incalculable valor.
De qu modo Chile podra colaborar en los esfuerzos de Bolivia para superar
definitivamente las rmoras institucionales que les leg un tortuoso pasado y as
reencontrar la senda del progreso?
Los aprendizajes econmicos, traducidos en reglas del juego legitimadas y con
potentes mecanismos de cumplimiento, no son exportables. Cada aprendizaje es
distinto al de otro pas y as debe ser, porque de lo contrario, no servira. Son los
mismos bolivianos los que deben caminar su propio sendero hacia el progreso y
salir de aquella vieja pista que slo lleva al atraso. Nuestras recomendaciones, por
tanto, slo pueden ser muy modestas.
En la misma lnea de lo que se sealaba en relacin a las capacidades econmicas bsicas, que se expresaban en la construccin de entornos macroeconmicos
adecuados, podemos vislumbrar algunas lneas de trabajo bsicas.
La primera y, ms importante, sigue siendo traspasar capacidades sofisticadas
para convertir conocimientos tcnicos y tericos muy avanzados en secuencias programadas de proyectos convergentes, en las que incluso debe estar incluido el conflicto poltico como una variable de rango protagnico. La nueva gestin pblica
que requiere Bolivia podra nutrirse de las variadas experiencias que han tenido
nuestras propias administraciones en la continua experiencia de ensayo y error.
Todos las Path Dependence aqu referidas requieren capacidades muy sofisticadas
por parte de los gestores pblicos y todas ellas generan sus propios objetivos estratgicos y sus propias lneas de accin. Chile las ha resuelto de modo interesante casi
todas ellas (constricciones territoriales, modernizacin de la Agricultura, dinmicas demogrficas favorables) y se halla en posicin expectante para resolver las que
restan (inclusin y oportunidades de progreso material para las comunidades originarias). Sin duda, hay un crisol de experiencias, que si bien no son irrepetibles,
permiten desvelar las nuevas reglas del juego que requiere Bolivia. A su vez, Chile
ha ido avanzando de un modo importante en la reduccin de barreras de entrada
naturales (aquellas que se resuelven generando mercados de tierras, crditos y
trabajadores cualificados), como en la reduccin de barreras de entrada artificiales (aquellas que son consecuencia de elevados costes de transaccin y que daan
la potencialidad de los mercados). Todo ello ha redundado en trasladar muchos
agentes productivos desde la informalidad a la formalidad. Del mismo modo, nuestro pas tiene una gran experiencia en formar tejido empresarial y mejorar el desempeo exportador a travs de importantes mejoras en productividad y
competitividad. Se ha aprendido mucho en los ltimos aos acerca de los nuevos
370
Palabras finales
La etapa avanzada de transicin hacia una economa moderna en la que se encuentra Chile, le obliga a ir aportando soluciones nuevas y creativas en el fortalecimiento de los procesos de integracin regional, si es que desea evitar un
encapsulamiento, que le traera psimos resultados polticos externos y limitara
severamente el potencial de crecimiento de sus mercados. En ese camino nuevo y
difcil, repleto de preguntas y de dudas, la recuperacin de nuestras relaciones con
Bolivia tiene una dimensin muy significativa, dado su enorme potencial emblemtico en el contexto de las relaciones intrarregionales. Las dimensiones en las que se
371
Mario Matus G.
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World Bank (2003). World Development Indicators Database.
373
Mario Matus G.
374
1. Introduccin
El agua dulce es absolutamente esencial para la salud y la supervivencia humanas:
para beber, para la higiene, y para la produccin de alimentos. Hoy es innegable su
condicin como recurso vital irreemplazable, an ms, por su utilizacin en procesos productivos, de este modo se ha transformado en un elemento esencial para el
desarrollo.
Sin embargo el suministro de agua est en crisis. Entre los aos 1900 y 1995, la
poblacin del planeta se triplic, y el consumo del agua aument seis veces con el
desarrollo de la agricultura, la industria y el aumento de la demanda domstica.
Como consecuencia, miles de millones de habitantes del mundo sufren restricciones
en el abastecimiento de agua. En este escenario, Sudamrica aparece como un oasis
de abundancia, por cuanto alberga la mayor disponibilidad de agua por habitante.
Sin embargo, debido a los contrastes climticos, la distribucin del recurso hdrico
en el continente es desigual, afectando especialmente a las zonas ridas de la regin. Las fronteras de Chile se encuentran en gran parte en zonas ridas, y en ellas
yacen recursos hdricos compartidos, que son valiosos por su potencial aporte al
desarrollo.
En trminos tericos, existen dos vertientes acadmicas principales que difieren
respecto de la escasez de recursos como fuente de conflictos armados. Steven LeBlanc
plantea que la historia del hombre es una historia de conflictos por los recursos1. En
la misma lnea, Michael Klare afirma que con el fin de la Guerra Fra emerge una
nueva geografa de los conflictos, donde la competencia por los recursos vitales se
convierte en el principio que determina la disposicin, el despliegue y el empleo de
la fuerza militar2. Ambos son representantes de una corriente en la que se asocia la
escasez con el conflicto blico.
*
Desde otra perspectiva, Pal Tamas sostiene que son determinantes las habilidades de los grupos sociales para alcanzar el crecimiento econmico, y para adquirir
las capacidades que permitan adaptarse a las condiciones econmicas provocadas
por las presiones ocasionadas por la escasez de recursos. Entonces, sugiere abordar
los conflictos considerando tanto las causas de las disputas como los factores de
prevencin: donde las causas de la guerra sobrepasan fuertemente a los factores
de prevencin, el sistema es propenso a la guerra. Donde los factores de prevencin
superan a las causas, el sistema rechaza la guerra3.
En el marco de la seguridad ambiental, fenmenos como el cambio climtico, el
explosivo crecimiento de la poblacin y la contaminacin, causan inquietud en la
comunidad internacional respecto de la disponibilidad de los recursos de agua dulce, especialmente a partir de la dcada de los aos 80. Voces del Banco Mundial
(1995) y de Naciones Unidas (2000) alertan sobre la posibilidad que el agua dulce
se convierta en fuente de conflictos blicos. En forma paralela, los acadmicos
Falkenmark (1989), Gleick (1993) y Ohlsson (1999) desarrollan indicadores de
riesgo de conflicto por los recursos de agua, pero ninguno de estos se fundamenta
en la experiencia emprica ni ha sido sometido a prueba.
El proyecto Transboundary Freshwater Dispute Database, dirigido por Aaron
Wolf, obtiene conclusiones respecto de la naturaleza de los conflictos por el agua, a
partir de una investigacin histrica en la que se analizan los 1.831 hechos internacionales que ocurren en el mundo entre 1948 y 1999, en relacin con el agua. El
estudio, difundido el ao 2003, concluye que los conflictos se desarrollan en cuencas compartidas, y que se manifiestan de la siguiente forma: aumenta la posibilidad e intensidad de una disputa en la medida en que la tasa de cambio de una
cuenca exceda la capacidad institucional para absorber ese cambio4.
Un punto clave, para efectos del presente estudio, es que Wolf no encuentra
evidencia que permita afirmar que los conflictos por el agua tengan ms probabilidades de ocurrir en situaciones de escasez que en situaciones de abundancia, por lo
tanto, se identifica que la escasez de agua no constituye en s una fuente de conflictos. Existen otros elementos asociados que inciden como causas de conflicto o como
factores de prevencin, que actan en los tres niveles de causas de los conflictos
violentos (ver Tabla 1).
Tamas, Pal. Water Resource Scarcity and Conflict: Review of Applicable Indicators and
Systems of Reference. Documento SC-2003/WS/49. UNESCO, IHP (Programa Hidrolgico
Internacional), World Water Assessment Programme. Proyecto: Desde Potencial Conflicto
a Cooperacin Potencial (PCCP): Agua para la Paz. 2003. P. 14.
Wolf, Aaron T.; Yoffe, Shira B. y Giordano, Mark. International Waters: Indicators for
Identifying Basins at Risk. Documento SC-2003/WS/58. UNESCO, IHP (Programa
Hidrolgico Internacional), World Water Assessment Programme. Proyecto: Desde Potencial Conflicto a Cooperacin Potencial (PCCP): Agua para la Paz. 2003. P. 16.
376
ETAPA
Factores de Prevencin
Factores que influyen positivamente
en las capacidades para administrar
conflictos por medio de canales
polticos y en el surgimiento de
procesos conciliatorios entre las
partes.
Tienen relacin con las acciones
tendientes a mantener polticas de
cooperacin.
Supone el establecimiento de
negociaciones en temas especficos,
intervenciones diplomticas
internacionales y alertas tempranas.
Fuentes: Tamas, Pal. Water Resource Scarcity and Conflict: Review of Applicable Indicators and Systems of Reference.
Documento SC-2003/WS/49. UNESCO, IHP (Programa Hidrolgico Internacional), World Water Assessment Programme.
Proyecto: Desde Potencial Conflicto a Cooperacin Potencial (PCCP): Agua para la Paz. 2003. P. 14.
Lundin, Henrik. Crisis and conflict prevention with an Internet based early warning system. Tesis elaborada para Royal
Institute of Technology (KTH). Suecia. Agosto, 2004. P.11.
A partir de esta conclusin, los autores del estudio citado extraen dos indicadores.
La variable fsica, que da cuenta de cambios drsticos en la disponibilidad de agua
de una cuenca hidrogrfica. Y la capacidad institucional de una nacin para absorber los cambios fsicos, tanto en el mbito interno como en el externo. En el primer
caso, el factor de conflicto es el desvo de aguas o el levantamiento de represas. El
segundo indicador, apunta a identificar tratados o instancias para enfrentar potenciales conflictos de intereses. En este punto es necesario mencionar que estos no
constituyen factores universales de aplicacin, por lo tanto no existe un modelo que
permita determinar la potencialidad de conflictos que a futuro pueda causar el
agua dulce.
La investigacin que da origen al presente artculo pretende identificar los factores de conflicto por el agua que se manifiestan en la relacin entre Chile y Bolivia,
desde una perspectiva histrica. En el estudio se identifican tres conflictos por recursos hdricos compartidos en las relaciones bilaterales, ninguno de ellos ha provocado un enfrentamiento armado. Paralelamente se constata la ausencia de una
gestin compartida de recursos hdricos.
La gestin de recursos hdricos compartidos supone una serie de negociaciones
y acuerdos que se suscriben con el fin de acercar a las partes a un nivel mximo de
cooperacin, alcanzando frmulas de distribucin de un recurso mutuo. En este
contexto, es necesario conocer cules son los preventores que ambas naciones han
desarrollado para evitar eventuales conflictos por el agua, especialmente debido a
la existencia de 15 cuencas hdricas compartidas (ver Tabla 2).
En consecuencia con lo anterior, la cualidad de las relaciones bilaterales, en
5
Cuencas
Chile
Per
3
Chile
Per y Bolivia
7
Chile
Bolivia
7
Chile
Argentina - Bolivia
1
Chile
Argentina
40
Total
58
Fuente: Informacin no oficial de la Direccin General de Aguas
de Chile. Agosto, 2005.
En este contexto es necesario agregar que las regiones fronterizas con Bolivia
(Tarapac y Antofagasta) presentan un bajo ndice de disponibilidad de agua en
trminos de metros cbicos por habitante al ao, lo que implica necesidades de
aprovechamiento de agua dulce.
La delegacin boliviana ante la Sociedad de las Naciones estaba integrada por Flix Avelino
378
manifiesta en forma ms notoria una de las conclusiones a las que llega el equipo
de Wolf: El agua acta como un irritante. Hacia 1962, una mala relacin bilateral, empeora por la cuestin del Lauca, provocando el rompimiento de relaciones
diplomticas.
En el texto se agrega un cuarto caso, el ro Caquena-Cosapilla que ha sido
difcil de clasificar por cuanto no se han realizado obras de desvo pero se han
registrado protestas en Bolivia.
Aramayo, Florin Zambrano y Franz Tamayo. En ella se solicitaba a la Liga de las Naciones
la revisin del Tratado de Paz de 1904, invocando el artculo 19 del Tratado de Versalles.
Gutirrez, Alberto. Reclamacin de la Cancillera boliviana, con motivo de la desviacin del
ro Mauri. Carta del Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia a Emilio Rodrguez Mendoza,
Encargado de Negocios de Chile en Bolivia. La Paz, 10 de junio de 1921. En Memoria del
Ministro de Relaciones Exteriores y Culto al Congreso Ordinario de 1921. La Paz, Bolivia.
pp. 197 y 198.
En Bolivia se informa que, en la poca de estiaje, el Mauri tiene un caudal de 8.000 a 10.000
litros por segundo en el encuentro con el Desaguadero. Fuente: Informe: La Desviacin del
Ro Mauri, elaborado por Jos Aguirre Ach como Jefe de la Comisin Investigadora del
gobierno boliviano. En Ibid. p. 232.
379
cin. Incluso el ministro boliviano propone formar una comisin pericial mixta
para estudiar en terreno la captacin de aguas, a lo que Chile se opone.
Bolivia instruye a su legacin en Chile a iniciar un proceso de arbitraje internacional por el uso de aguas del ro internacional, y el 10 de septiembre de 1921
designa una comisin para investigar los trabajos. El 31 de enero de 1922 Chile
acepta someter la cuestin al dictamen de juristas americanos imparciales. Luego
de las notas del 03 de marzo (boliviana) y 30 de marzo (chilena) de 1922, el
canciller boliviano Severo Fernndez Alonso (sucesor de Alberto Gutirrez), en
nota de 10 de mayo de 1922, acepta el nombramiento de un jurista por cada pas
e insiste en la creacin de una comisin pericial mixta para inspeccionar las obras
en terreno. Pero en definitiva, no se lleg a ningn acuerdo, pues la cuestin fue
olvidada por ambas cancilleras sin que se volvieran a realizar gestiones al respecto9.
An despus que Chile devuelve el territorio de Tacna a Per por el Tratado de
1929, algunas voces en Bolivia acusan a Chile por el uso de aguas del Mauri. Lo
ms significativo de estas ltimas acusaciones es que el Mauri deja de pertenecer a
Chile y nunca ms se utilizaran sus aguas en nuestro territorio.
En 1997, un Estudio de la Unidad de Anlisis de Poltica Exterior de la Cancillera boliviana destaca la utilizacin de las aguas del Mauri por parte de Chile10. El
tema cobra actualidad en el mes de abril del 2002 cuando funcionarios de la Direccin de Clasificacin de Tierras y Cuencas de Bolivia reportan el transvase de sus
aguas a territorio peruano mediante canales subterrneos. Entonces, la polmica se
desata, y las acusaciones tambin se dirigen al aprovechamiento de aguas por Chile. Roberto Pacosillo Hilari, presidente del Comit por la Defensa del Lago Titicaca,
ro Desaguadero y la Biodiversidad, declara que se siguen construyendo otros
canales para trasvasar las aguas del ro Mauri hacia el ocano Pacfico y en su
trayecto beneficiar a la agricultura de Chile y Per, daando el ecosistema del lago
Titicaca11. En el ao 2002, la Cancillera de Bolivia declara que el problema del
Mauri an est pendiente12, ahora con Per y Chile.
10
11
12
Ro
Estancia Sunapo
Aapaca
Estancia Sorapa
Estancia Jankho Amaya
Estancia Jalaru
Estancia Pekenani
HITO S/N-V TRIFINIO BOLIVIA-CHILE-PER
Calapunco
4116
i
an
Lim
Estancia Chillihuani
o
R
Tancaa
Humapalca
Picanani
Chillihuani
MA
UR
I
Poitocarani
Challaypia
Seneca
Estancia Chinche
Estancia Sacacani
Estancia Kkotaa
Azangallane
O
R^
Ca
o
DEPARTAMENTO DE LA PAZ
PROVINCIA DE TACNA
Pacahuauache
Pa
Estancia Noca
llkh
a
Ro
Estancia Acercani
Allita
Estancia Mauri
Estancia Cultani
Estancia Rosapata
Estancia Pumaravi
HITO S/N-VI
Loma del Soldado
Estancia Socanavi
4123
4105
HITO VI-1
a
m
u
s
u
HUARI KKOTA
Estancia Khulu Utu
4127
Hospicio o Uch
HITO 76
HITO VI-2 Loma Salvadora
R
LLOQUETA
4154
4126
HITO VI-3 4111
Estancia Choque Kkota
CalanasaPicuta
Calvariune
4122
Charaque
Estancia Llapallani
HITO VI-4Loma Escoco
Anatarocoa
4117
Ancomarca
Chapi
4112
HITO 75
4095
Estancia Khala Uta
4188
PAMPA Estancia AlcocoEstancia Challa Villque
Paz
Piuta
La
HITO 74
VISVIRI
Aerodromo
aa
HITO 73 4428 PAMPA PI?UTA
Aric
Charaa
Visviri HITO S/N-VII Charaa
arril
c
o
r
4515
Fer
4089
Aduana
4069
Huma Huaycho
HITO 77
4143
Pacocagua II
14
tevideo15 relativa al uso industrial y agrcola de los ros internacionales, para efectuar tres peticiones:
proporcionar a Bolivia el proyecto completo de las obras con los correspondientes detalles tcnicos.
solicita la constitucin de una Comisin Mixta que dictaminara sobre el proyecto, previo reconocimiento del terreno y de las condiciones tcnicas de ejecucin.
que sobre esta base, se conviniera una frmula definitiva de acuerdo,
suspendindose intertanto toda obra en ejecucin.
Atendiendo a la solicitud, el Gobierno chileno entrega a Ostria, el 20 de mayo
de 1948, los antecedentes sobre el proyecto de utilizacin de aguas del Lauca, los
que son complementados en octubre del mismo ao. El 22 de junio de 1949 se
hace entrega de la Memoria Justificativa de las obras proyectadas a la embajada de
Bolivia en Santiago.
El 05 de agosto de 1949 se rene en Arica la Comisin Mixta. El acta con las
conclusiones tcnicas expresa que han quedado establecidas las caractersticas
fundamentales de las obras en su relacin internacional, las que concuerdan con el
proyecto elaborado16; estipula que las obras aprovecharn el 46,7% del volumen
total del ro.
Finalmente, el 03 de diciembre de 1949, el Embajador chileno en La Paz, Jorge
Saavedra Agero, comunica a la Cancillera boliviana que habindose reunido la
Comisin Mixta, y habindose cumplido el plazo de tres meses contemplado por la
Declaracin LXXII de Montevideo para formular observaciones a la denuncia, mi
Gobierno entiende que el proyecto chileno no merece objecin al Gobierno de V.E.
y que se encuentra en condiciones de iniciar, sin prdida de tiempo, las obras proyectadas tendientes a la utilizacin de las aguas del ro Lauca, en la forma prevista
en dicho proyecto17.
La Cancillera de Bolivia no responde a la nota del Embajador Saavedra, hasta
que cuatro aos despus, con motivo del inicio de las obras en 1953, el Subsecretario de Relaciones Exteriores de Bolivia, Germn Quiroga Gald, en una nota al
embajador chileno, Luis Rau, reitera las reservas sobre la captacin de aguas. La
respuesta chilena es enviada el 10 de marzo de 1954, por medio del Encargado de
Negocios en La Paz, Francisco Valdivieso, quien luego de recordar las gestiones de
la Comisin Mixta, y mencionar la entrega de informacin correspondiente, manifiesta que ya haban transcurrido con mucho los 3 meses establecidos por la Declaracin LXXII de Montevideo para que Bolivia hiciera presente sus objeciones.
Sin embargo, el epistolario bilateral contina por el tema del Lauca. Chile accede a la formacin de una nueva Comisin Mixta, que se rene en Arica entre el 09
y el 14 de septiembre de 1960, con el fin de estudiar las modificaciones al proyecto
de 1947. La Comisin suscribe un acta que indica que las obras concluidas y en
15
16
17
21
22
23
24
Ibid. p. 113.
Ibid. p. 113.
Vctor Paz Estenssoro asume su primera presidencia en Bolivia el 06 de agosto de 1960, en
forma democrtica, luego de obtener mayora electoral.
Repblica de Chile, Mensaje de S.E. el Presidente don Jorge Alessandri R. Ao 1964, p.40.
Citado en Carrasco, Sergio. Op. cit. p. 256.
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Op. cit, 1963. p. 142.
Repblica de Chile, Mensaje de S.E. el Presidente don Jorge Alessandri R. Ao 1964, p. 42.
Citado en Carrasco, Sergio. Op. cit. p. 258.
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Op. cit., 1963. p. 153.
383
patrimonio territorial boliviano por parte de Chile. Ese mismo da, el Presidente
Jorge Alessandri da la orden de alzar las compuertas de Chapiquia para regar el
Valle de Azapa en uso legtimo del ro Lauca como curso internacional de aguas.
45
00
Ro
Inaca
liri
5000
5628
Inacaliri
B-145
la 4354
aHITO
l
i
16-LXXIV CERRITO DE SILALA
Ro S
4850
CERRITO DE SILALA
PAMPA AVESTRUZ
O PAMPA CABANA
Co. Silaguala
4860
4928
5703
Cabana
DE
~N
RD
CO
Cerro Negro
Cto. de Silala
Portezuelo Silala
4553
5610
Bazoberry Quiroga, Antonio. El Mito del Silala. Plural Editores. La Paz, Bolivia. Enero,
2003. p. 58.
384
27
28
29
31
32
33
34
35
36
37
Declaracin de Montevideo. Resolucin LXXII de la sptima conferencia internacional americana. Uso industrial y agrcola de los ros internacionales. Montevideo, 1933.
Traduccin no oficial al espaol de UN Convention on the Law of the Non-Navigational
Uses of International Watercourses. Fue adoptada por la Asamblea General de Naciones
Unidas el 21 de mayo de 1997.
Fuentes, Ximena. Sustainable Development and the Equitable Utilization of International
Watercourses. The British Yearbook of International Law 1998, ao 69. Oxford at the
Clarendon Press. 1999. Pg. 119.
Los factores son muy similares en las Reglas de Helsinki y la citada Convencin. Esta ltima
considera: a) Factores geogrficos, hidrogrficos, hidrolgicos, climticos, ecolgicos y otros
de carcter natural. b) Las necesidades sociales y econmicas de los estados ribereos. c) La
poblacin dependiente de la cuenca en cada estado ribereo. d) Los efectos sobre un estado
ribereo que pueda provocar el uso, o los usos, del curso de agua en uno de los estados
ribereos. e) Los usos actuales y potenciales del curso de agua. f) Conservacin, proteccin,
desarrollo y economa en la utilizacin de los recursos de agua de la cuenca y los costos de las
medidas que se tomen para tales efectos. g) La disponibilidad de alternativas, de valor equivalente, respecto de una utilizacin programada o existente. Fuente: Asamblea General de
Naciones Unidas. UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International
Watercourses. 21 de mayo, 1997. Artculo 6.
Fuentes, Ximena. Op. cit. Pg. 132.
Entrevista al ex Canciller de Bolivia, Juan Ignacio Siles. 07 de septiembre, 2005.
La Comisin de Poltica Internacional de la Cmara de Diputados de Bolivia calcula en 170
millones de dlares la deuda del Estado de Chile por 90 aos de utilizacin de las aguas.
Fuente: Opinin. Diputados rechazan arbitraje internacional sobre el Silala. Op. cit.
La Sociedad de Abogados Escritores de Derecho Pblico de Oruro calcula la deuda en 307,2
millones de dlares por 96 aos de uso de aguas del Silala. Fuente: El Diario. Propone que se
386
38
39
40
ordene reversin del recurso hdrico: Sociedad de juristas pide que se corte curso de aguas
hacia Chile. La Paz, Bolivia. 13 de febrero, 2004.
La Razn. El Silala enfrenta otra vez a Bolivia y Chile. La Paz, Bolivia. 29 de abril, 2000.
Ibid.
Opinin. Si Bolivia cierra las aguas del Silala a Chile habr un conflicto armado. Op. cit.
387
42
43
44
Diario El Potos y DPA. La DUCTEC efectu una seria denuncia. Supeditan el tema Silala a la
negociacin por gas. Potos, Bolivia. 11 de julio, 2003.
El Diario. Gobierno se opuso a cobrar por uso de aguas del Silala. La Paz, Bolivia. 11 de julio,
2003.
Diario El Potos y DPA. La DUCTEC efectu una seria denuncia. Supeditan el tema Silala a la
negociacin por gas. Op. cit.
Prudencio Lizn, Ramiro. Contrapunto: La empresa DUCTEC y el Silala. Diario La Prensa.
La Paz, Bolivia. 18 de julio, 2003.
388
46
47
48
49
50
51
4. Balance final
Los conflictos por el agua entre Chile y Bolivia son tres. Ninguno de ellos ha
tenido un desenlace violento, pero a juicio de distintos estamentos del gobierno de
Bolivia, todos estn pendientes. La causa comn de conflicto tiene un doble carcter. Se conjuga un desarrollo unilateral de proyectos (que tiene relacin con el uso
de aguas), con una ausencia de instituciones transfronterizas de administracin o
gestin de aguas.
Las causas de conflicto se expresan de la siguiente forma:
Causa inmediata:
utilizacin de aguas por Chile.
Causas estructurales: ausencia de instituciones bilaterales de aguas.
escasez de agua en Chile, necesidades de aprovechamiento
Destaca en la relacin con Bolivia, que los conflictos por el agua se acumulan, y
aunque se generan instancias de intercambio y negociacin, como las comisiones de
peritos, no ha sido posible establecer medidas de solucin. Este hecho, sumado a
los casos relacionados con el ro Mauri y el Caquena Cosapilla, indican, que
desde Bolivia, existe una voluntad por acumular los problemas. Si a esto sumamos
el planteamiento que formula el ex Canciller Siles, respecto que el agua podra ser
utilizada como recurso estratgico por Bolivia, con el fin de negociar una salida al
52
53
mar (al igual que el gas), se observa la construccin de un conflicto en desarrollo, donde se identifica una causa estructural subyacente. Lo anterior se puede
tabular de la siguiente forma:
Tabla 4. Causas de conflicto por el agua entre Chile y Bolivia
Causa estructural
subyacente
Causa estructural
Causa intermedia
Causa inmediata
Demanda territorial
boliviana por una
salida til y soberana
al mar
Escasez de agua en
Chile, necesidades de
aprovechamiento.
Voluntad boliviana de
oposicin al
aprovechamiento.
Cualquier accin de
Chile tendiente a la
utilizacin de aguas.
Ausencia de
instituciones
bilaterales de aguas.
Acumulacin de
situaciones no
resueltas.
5. Proposiciones
La escasez de agua en las regiones de Tarapac y Antofagasta, como causa estructural de conflicto, no puede ser solucionada por medio de factores de prevencin lineales. Por lo tanto, es necesario adoptar una poltica de produccin de
agua, por ejemplo, por medio de la desalinizacin de agua de mar y el tratamiento
de aguas servidas. Cabe mencionar que existen experiencias en marcha en el pas, y
que las condiciones econmicas son favorables tanto para atraer inversin extranjera como para convocar capitales locales. Iniciativas de este tipo, no slo favorecern el desarrollo en zonas ridas del norte del pas, sino que permitirn quitarle un
poco de presin a la relacin con Bolivia, en cuanto el agua dulce pierda ese valor
estratgico para demandar una salida soberana al mar.
La desalinizacin es intensiva en el uso de energa, por este motivo es que los
mtodos tradicionales de conversin de agua tienen como efecto secundario la polucin. En este sentido, la Agencia Internacional de Energa Atmica promueve
investigacin y colaboracin en la materia con la colaboracin de unos veinte
pases, debido a que en los ltimos treinta aos se han creado plantas nucleares de
energa elctrica con capacidad de desalinizar agua en el sistema de enfriamiento.
Una planta nuclear puede producir hasta 500.000 m3 de agua potable en un da.
Destacan las experiencias de Japn, Kazajstn, Rusia y Canad54. Este es un importante aspecto a considerar en nuestros estudios energticos.
54
6. Fuentes bibliogrficas
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Entrevistas
Entrevista al ex Canciller de Bolivia, Juan Ignacio Siles. 07 de septiembre, 2005.
395
396
PER
397
398
El viaje interior...
El viaje interior
La dinmica social peruana y el problema chileno
Este artculo presenta una suerte de hiptesis, compuesta de dos proposiciones. La primera plantea que existen algunas consideraciones por las cuales, para
analizar la conflictiva relacin peruano chilena, resulta insuficiente partir nicamente de la perspectiva de las Relaciones Internacionales. La segunda propuesta plantea
que es necesario incluir en el anlisis de estas relaciones la dinmica interna de cada
pas, para poder ubicar en ella el propio problema de la relacin con el otro pas.
Entonces, la idea general de este trabajo parte de definir, que para el Per existe
un proceso social complejo al que se puede denominar el problema chileno, frente al cual requerimos herramientas analticas que no slo tomen en cuenta las perspectivas provenientes de las Relaciones Internacionales como disciplina terica,
sino tambin aquellas perspectivas que, desde otras ciencias sociales, permitan observar y explicar las relaciones internas que influyen en la configuracin particular
del problema chileno.
Para los objetivos de este trabajo, el problema chileno es el conjunto de elementos que favorecen la tensin permanente entre ambos pases. Son las variables
socioculturales anteriores a la configuracin de un conflicto entre los Estados peruano y chileno, y en ese sentido, difciles de ser explicado desde un anlisis de las
relaciones internacionales.
En ese sentido, seguidamente se exponen algunos argumentos que ayudan a
sostener que las Relaciones Internacionales no brindan las perspectivas o marcos
analticos suficientes para analizar el problema en cuestin.
Los lmites de las Relaciones Internacionales frente al problema chileno
El desarrollo de los diferentes enfoques con que se ha estudiado y se estudia la
dinmica internacional, va de la mano con el desarrollo de los procesos sociales.
As, en las Relaciones Internacionales las dos grandes corrientes, el realismo y el
liberalismo, se han turnado la hegemona de la disciplina a lo largo de su siglo de
vigencia formal.
Lo sealado es importante pues plantea que el estudio de las relaciones interna*
cionales implica directamente la relacin de los enfoques analticos con los procesos polticos, econmicos, sociales y culturales por los que atraviesan los Estados.
En ese sentido, la situacin de cambio en la que se encuentra el mismo sistema
internacional, nos da un primer argumento para sugerir los lmites que los enfoques
centrados en las relaciones internacionales enfrentan a la hora de analizar el problema chileno en el Per.
400
El viaje interior...
El viaje interior...
por parte de Chile y hagamos un ejercicio de explicacin para la misma. Para ello
tomemos en cuenta un escenario, algo reducido, con tres caractersticas: la inestabilidad poltica y social andina; los intereses sudamericanos de plantear contrapesos al poder norteamericano; y los propios intereses estadounidenses.
Grfico 1. La compra de armamento en Sudamrica. 2005/2006*
2785
Chile
2200
Venezuela
1342
Brasil
800
Colombia**
230
Per
80
Argentina
500
1000
1500
2000
2500
3000
403
Material
F-160D Block 50
Scorpene
Harpoon
Fragata Tipo 23
Fragata Tipo M
Fragata Tipo L
F-16 AB
Leopard II
Venezuela Mi-17-V-5
Mi-26T
Mi-35M
AT-29 Super Tucano
Avin CASA 295
Avin CASA 295
Patrulleras navales
Patrulleras navales
AK-103 y 104
Mirage 2000
Brasil
CASA C295
A-Darter
P-3 A Orion
UH-60L Black Hawk
Avin F5
Torpedo Mk-48 Mod 6
Avin F-5E
Avin Super-Tucano
Avin AM-X
Fragatas Clase"Niteroi"
Colombia Tanque AMX-30
CN-235
M-114A2
CASA 212
Mig-29
Per
Mirage 2000
Frag. Clase Lupo
Argentina Radares
Radares
Buques TCD
Sidewinder
Cantidad
10
2
20
3
2
2
18
100
6
1
3
20
10
2
4
4
100000
12
12
?
8
10
9
30
46
76
53
6
40
3
20
2
?
?
2
11
3
2
12
Procedencia
EEUU
Esp/Francia
EEUU
R. Unido
Holanda
Holanda
Holanda
Alemania
Rusia
Rusia
Rusia
Brasil
Espaa
Espaa
Espaa
Espaa
Rusia
Francia
Espaa
c/Sudfrica
c/Espaa
EEUU
A.Saudita
EE.UU.
Modern.
Modern.
Modern.
Modern.
Espaa
Espaa
Espaa
Espaa
Modern.
Modern.
Italia
INVAP
INVAP
Francia
EE.UU.
Caractersticas
Avin cazabombardero
Submario diesel
Misiles mar/mar
Fragata
Fragata multiprop.
Fragata p/defensa antiarea
Avin cazabombardero. (mod.)
Tanque pesado
Helicptero transporte liviano
Helicptero transporte pesado
Helicptero de combate
Avin entrenam. Avanz/ataque liviano
Transporte medio
Vigilancia marina
Vigilancia litoral
Vigilancia ocenica
Fusiles de asalto 7,62mm
Avin de combate multirol
Transporte
Misiles aire/aire
Exploracin/comunicacioes
Front-Line utility helicopter
Avin de combate
Torpedo pes. P/submarinos
Avin de combate
Opera en el amazonas
Ataque a tierra tctico
Fragata
Tanque tipo medio
Avin bimotor turbohlice de transporte
Artillera 155mm
Avin bimotor turbohlice de transporte
Avin cazabombardero
Avin de combate multirol
Fragata misilera
Bidimensionales
Tridimensionales
Buque de transp/tropas
Misiles aire/aire
El viaje interior...
(particularmente apto ara estrategias asimtricas) o la reasignacin hacia las reservas y milicias de los 40 mil fusiles de asalto FAL dados de baja en las FF.AA.,
que la compra de material ms sofisticado como aviones de transporte, corbetas,
etc. (Calle, 2006)
Frente a un escenario como ese se puede ensayar una explicacin para lo que
muchos consideran un desproporcionado gasto militar chileno. Segn esta explicacin realista, de alguna manera los xitos econmicos y la estabilidad poltica
chilena haran ver a este pas como el aliado ms adecuado para estabilizar una
regin convulsionada. Ms si los intereses de la potencia hegemnica son eventualmente amenazados.
La idea es que frente a la posibilidad de convulsiones extremas que amenacen
los intereses de la potencia continental y adems pongan en riesgo la estabilidad
chilena, es el mismo Chile el que se podra ofrecer como el aliado ms adecuado en
la regin. Para ello requerira no slo de seguridad econmica y poltica sino tambin de capacidad militar, razn por la cual resulta siendo completamente lgica y
funcional una poltica armamentista como la chilena.
Lo que se intenta argumentar con estas ideas es que, si aceptramos como cierta
esta explicacin para las adquisiciones militares chilenas, dicha explicacin slo se
referira al desequilibrio militar frente al Per y, de alguna manera, por inferencia,
al temor que ello despierta en los peruanos.
Sin embargo, al igual que en el caso de la delimitacin martima, el problema
chileno no se agota en el resquemor generado por el podero militar chileno. En la
variopinta lista que presentbamos prrafos atrs, la compra de aviones F16 o de
tanques Leopard, era slo un tem ms. La furibunda demanda por el origen del Pisco
o la intensa cobertura meditica de lo acontecido con el bochornoso video difundido
por LAN, poco tienen que ver, en su origen, con el armamentismo chileno.
Habra que reconocer adems que, como lo ocurrido los ltimos meses, cada
evento de tensin peruano chilena se sucede peridicamente, los orgenes explicativos de cada evento se mezclan, confundiendo la perspectiva y sesgando en muchas
ocasiones las conclusiones. Por ejemplo, cuando se atribuye el gasto militar chileno
a la intencin de este pas por defender sus inversiones fuera del mismo, la cuales a
su vez son una nueva forma de invasin y de apropiacin de lo que es peruano,
como el pisco, o la papa, o el suspiro a la limea; Chile quiere desaparecer al
Per, a su presente, como en el video de LAN, y a su pasado, como los grafiteros en
el CuscoUn discurso como el anterior es comn frente a cualquier noticia difundida por algn medio que involucre, el desatino de algn chileno o simplemente
tergiverse algn evento que refiera a intereses peruanos en pugna con intereses
chilenos.
Este largo acpite ha pretendido demostrar cmo se pueden encontrar explicaciones, desde la dinmica de las relaciones internacionales, a eventos concretos de
la relacin chilena con otros pases, incluido el Per. Sin embargo, se sugiere que el
problema peruano con Chile no se reduce a estos eventos de la dinmica internacional, sino ms bien se sostiene en procesos sociales internos a cada pas y bastante
ms complejos.
405
La esfera econmica
Es el problema chileno fundamentalmente econmico? Pareciera que no, pues
en ambos pases los actores involucrados, llmese empresarios y polticos, manifiestan abiertamente el inters por fortalecer la relacin econmica entre ambos pases.
A pesar de ello, algunos eventos podran dar cuenta de procesos conflictivos
dentro des esta esfera. Los respectivos cierres, en Chile y Per, de empresas provenientes del otro pas, podran indicar que existen ciertas restricciones, formales o
informales, para el ingreso del capital extranjero en las economas nacionales.1
Sin embargo, dicho supuesto es falso. En el Per, para diciembre del 2004, Chile
ocupaba el tercer lugar de inversin extrajera directa2 con 1,078 millones de dlares
invertidos, lo cual representaba el 8.36% de la inversin extrajera total, ubicndolo
slo por detrs de Espaa y Estados Unidos e incluso por delante de Italia y Canad.
1
El viaje interior...
Hay que aadir adems que la balanza comercial entre Chile y Per se ha
dinamizando intensamente en los ltimos aos, llegando a superar los 1,200 millones
de dlares durante el 2004, con un supervit favorable al Per de 374 millones. Para
el 2005 se estimaba un intercambio comercial superior a los 180 millones de dlares,
con 1,200 empresas chilenas y 1,000 peruanas involucradas. (ROBLES, 2005)
Las relaciones empresariales entre peruanos y chilenos son cada vez ms intensas, y la intencin de los gremios sera la incrementar este intercambio. Ello se
observa claramente en las declaraciones del Presidente de la Confederacin de Produccin y del Comercio de Chile, Hernn Somerville, cuando a mediados del 2005
inauguraba el Consejo Empresarial Peruano Chileno:
la existencia de este consejo empresarial obedece a la necesidad de densificar
la relacin con los pases vecinos, de manera que esta sea lo ms intensa posible,
con la mayor cantidad de socios, lo que permite superar los ripios que se presentan de vez en cuando con nuestros vecinos. (citado por ROBLES, 2005)
Este inters por fortalecer las relaciones econmicas entre Per y Chile es en gran
medida tan obvio que hasta los partidos polticos ms chauvinistas que participaron
de la carrera electoral peruana del 2006, por lo general no pudieron negarlo a la hora
de plantear propuestas en blanco y negro, dentro de una plan de gobierno.
Como se aprecia en el Cuadro 2 los partidos ms votados en las elecciones
peruanas del 2006, por lo general, coinciden en la necesidad de incrementar el
intercambio econmico con Chile. Este hecho nos ayuda a afirmar que, dentro de la
dinmica econmica, los agentes involucrados no referiran mayor problema con
Chile a la hora de pensar en negocios.
Dentro de esta esfera, los intereses en juego los determinan las probabilidades
de obtener ganancias econmicas, y bajo esa premisa los capitales y las inversiones
responden a una dinmica en la que el problema chileno tiene una presencia
marginal, y las diferencias en la incidencia de la inversin de empresas de un pas en
el otro, podran estar determinadas por la propia capacidad de capital del empresario, que es mayor en los casos chilenos frente a los peruanos.
407
En contra
Paralizaremos
definitivamente la
participacin del Per
en el denominado
Anillo Energtico
relacionado con la
exportacin de gas
natural de Camisea a
Fuente: Planes de Gobierno 2006 presentados al Pacto tico Electoral por Unin Por el Per,
Partido Aprista Peruano y Unidad Nacional.
La esfera militar
Es el problema chileno fundamentalmente militar? Hay consideraciones sumamente prcticas para afirmar que, por ahora, no lo puede ser, y que definitivamente no lo es.
Una primera consideracin tiene que ver con las posibilidades peruanas de plantearse un diferendo militar con Chile. Ello atae directamente a la operatividad y
408
El viaje interior...
rosmiles, adems, estas son presentadas por ex militares o civiles sin cargo pblico
alguno, y resultan sumamente imprecisas con respecto a los objetivos polticos
que sera verosmil alcanzar por medios militares, as como en cuanto al rango de
tiempo en el cual habran de llevarse acabo. (Kahhat, 2005B)
Por otro lado, la buena relacin que cada vez ms caracteriza a los intercambios
entre las fuerzas armadas chilenas y peruanas, es un sntoma adicional de la baja
probabilidad que existe de plantear un conflicto blico desde el Per.
El desarrollo de medidas de confianza mutua ha sido constante entre ambos
pases:
Adems de la () reunin anual de Estados Mayores de las distintas fuerzas,
se ha implementado el mecanismo 2 + 2, es decir, las reuniones de los ministros de
Defensa y relaciones exteriores de ambos pases. Como fruto de este mecanismo
tenemos el establecimiento del Comit de Seguridad y Defensa, las conversaciones
para le realizacin del proceso de estandarizacin en cuanto a mediciones del
gasto de defensa, la erradicacin de las minas antipersonales en cumplimiento a
los acuerdos de Ottawa, entre otros. Aspecto importante fue la declaracin conjunta de los ministros de defensa de ambos pases al trmino de la segunda reunin realizada en Lina a inicios de Julio del 2005. En dicha declaracin concluyeron que las recientes adquisiciones de armamento corresponden a un proceso
de renovacin de equipo militar, ya que no existen controversias, conflictos o
altercados entre ambos pases. (ROBLES, 2005)
A estas medidas oficiales de acercamiento se pueden aadir una serie de gestos de buena voluntad realizados por los mandos militares de ambos pases, entre
las que podemos destacar las visitas recprocas de los jefes del Ejrcito y las respectivas condecoraciones, as como las ceremonias de reconocimiento a la memoria de
Bernardo OHiggins en Lima y al herosmo del soldado peruano en el Morro de
Arica. (Robles, 2005)
Es cierto que hay una serie de seales de buena voluntad por dar, as como
tambin es cierto que estas buenas maneras y estos mecanismos de dilogo estn
influenciados por los acontecimientos que, recurrentemente, empaan las relaciones entre ambos pases. Sin embargo ello no implica que lo avanzado en este sentido no sea importante y que no abone, en buena proporcin, al mejoramiento de las
relaciones oficiales entre las fuerzas armadas de los dos pases.
Los tres argumentos presentados, es decir la amplia superioridad chilena en
armamento, la poca claridad de hiptesis de conflicto entre ambos pases y la fluida
relacin militar entre ambas fuerzas armadas, ayudan a sostener que el problema
chileno no encuentra su punto ms lgido en la esfera militar.
La esfera poltica
En este punto se debe llamar la atencin acerca del oportunismo de utilizar el
problema chileno como un clich electorero que redunda en potenciales votos,
apelando a las fibras ms sensibles del electorado peruano, como veremos en el
acpite siguiente.
Las permanentes declaraciones polticas referidas a Chile aprovechan circuns410
El viaje interior...
tancias particulares, como las compras militares chilenas, y por lo regular atizan el
problema, intentando sacar provecho poltico de ello. El caso de los candidatos a
la presidencia nos ofrece un ejemplo muy claro.
Por un lado, el candidato autodenominado nacionalista, Ollanta Humala, ha
hecho su carrera poltica utilizando el problema chileno como uno de sus principales argumentos frente a la opinin pblica. Y le ha rendido frutos, pues su prdica radical en diversos tpicos forzar una segunda vuelta electoral, ocupando el
primer puesto en la votacin de abril del 2006.
No me parece que estn construyendo una buena vecindad cuando una empresa comercial peruana la sacan de Chile, no es un buen sntoma cuando encontramos en un video al empresario (chileno) Andrnico Luksic negociando con
Vladimiro Montesinos un acuerdo extrajudicial3
La esfera social
En el acpite anterior se empez a identificar algunos puntos sensibles del problema chileno. En muchas ocasiones los polticos peruanos se aprovecharan y
manipularan algunas circunstancias para conseguir rditos polticos. Pero, de qu
se aprovechan los polticos peruanos en este caso?
Lo que sugerimos en este punto es que dentro de la sociedad peruana el problema chileno es uno de los pocos elementos que aglutina a amplios sectores de la
sociedad en un solo frente. Dentro de una sociedad dispersa y fragmentada, cuyos
referentes de identidad son precarios, la oposicin a una tercer actor, el otro, permite un ms fcil reconocimiento del nosotros.
Este hecho hace referencia a un concepto recurrente entre antroplogos y socilogos de la cultura. El concepto de otredad establece la idea de que existe una serie
de caractersticas que nos permiten, en un sentido, identificar a los que pertencen a
3
4
nuestro grupo, y, en sentido contrario, percibir a las personas y grupos como distintos a uno mismo o a nuestro grupo.
Ello se puede observar en la magnitud de la proporcin de la opinin pblica, en
Lima, que acepta la existencia del problema chileno, a partir de un imaginario
que asume a Chile como enemigo natural (57%) y deudor histrico con el Per
(71%), y a los chilenos como soberbios que albergan sentimientos de superioridad
frente a los peruanos (75%) y que pretenden despojar al Per de sus riquezas (59%).5
Grfico 3. El problema chileno en la opinin pblica limea .
Los inversionistas chilenos
chilenos estn despojando
al Per de sus riquezas
59
0%
10%
20%
57
30%
40%
10
50%
60%
22
71
75
12
14
b
70%
14
7d
25
80%
90%
10
100%
La encuesta a la que se hace mencin en este acpite fue elaborada por el Grupo Apoyo y
publicada en el suplemento Reportajes del Diario La Tercera de Santiago, el domingo 30 de
abril del 2006, pginas 4-7.
412
El viaje interior...
(63%). Considerando que los niveles de pobreza fuera de Lima son mayores, la
probabilidad de encontrar una mayor sensibilidad hacia el problema chileno en
un sondeo nacional sera alta. Ello sin considerar otro tipo de variables cualitativas,
como identidades regionales ms slidas y cerradas, que podran determinar el
profundizacin del problema chileno.
La percepcin que tienen los peruanos de Chile y los chilenos es un argumento
consistente para sugerir que las fibras ms sensibles de este fenmeno se encuentran en la dinmica sociocultural de la dinmica interna peruana.
Si a la percepcin en la opinin pblica, aadimos esa admirable capacidad que
tenemos los peruanos para celebrar tragedias, transformando lo que fueron derrotas en admirables victorias de gloria y honor, encontramos nuevas fuentes para
argumentar la centralidad de la dimensin social en el problema chileno. Por
ejemplo, el calendario festivo peruano y los conos de herosmo patrio estn repletos de remembranzas de la Guerra del Pacfico: el 7 de junio se celebra la Jura de la
Bandera en honor a la Batalla de Arica y la inmolacin de Francisco Bolognesi; el 8
de octubre se recuerda la memoria de Miguel Grau y el Combate de Angamos; el 27
de noviembre est la batalla de Tarapac, en la que se destaca la figura de Andrs
Avelino Cceres, quien fuera adems el lder de la resistencia andina a la invasin
chilena y caudillo poltico que ha inspirado las races ideolgicas de Ollanta Humala.
Las celebraciones mencionadas no requieren de una acuciosa bsqueda en los
archivos histricos. Se trata ms bien de los eventos que marcan la vida social de
pequeos pueblos peruanos y de la mayora de escolares, los cuales son socializados en procesos que pretenden generar identidad nacional a partir de la celebracin
de eventos que reiteran la oposicin peruano chilena y la intensifican.
La generacin de la identidad nacional tendra al proceso de diferenciacin e
identificacin como elemento principal. Es decir, dos dimensiones paralelas pero no
necesariamente simtricas. Por un lado, tendramos una heterogenizacin, que
hace que los miembros de un colectivo se perciban como diferentes a otro grupo;
mientras que un proceso homogenizador hace que los miembros del grupo se
aglutinen en rasgos comunes que los hacen percibirse como iguales.
El sentido comn nos dira que para la identidad nacional la homogenizacin se
hace a partir de los rasgos nacionales que una concepcin particular de la cultura y
la historia hace aparentemente comunes a todos los nacidos en una circunscripcin estatal que coincide con el espacio nacional territorial compartido por estos
iguales; mientras que la heterogenizacin planteara la diferencia de aquellos que
no comparten el hecho de haber nacido en ese territorio, lo cual adems les excluye,
en principio, de la posibilidad de compartir los elementos comunes que la historia y
la cultura dan para los pares nacionales.
Lo que aqu se plantea es que el proceso de identificacin nacional, para el caso
peruano, dependera mucho de la dimensin heterogenizadora del proceso. A
pesar de la milenaria historia y la riqueza cultural, los elementos homogenizadores
de la identidad peruana son precarios o an estn en construccin. Frente a ello, la
existencia de referentes, que aglutinen la dispersin de patrones y valores nacionales a partir de elementos externos, resultara verosmil para el caso del sentido que
el imaginario peruano otorga a Chile y los chilenos.
En ese sentido, el sentimiento de rechazo a lo chileno permitira, no slo alejarse
413
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415
416
Creo que existe una exigencia tica muy grande sobre los acadmicos. Y es la
de acercarnos a los problemas que tratamos de desentraar con la menor carga
subjetiva posible, sin prejuicios y sin agendas ocultas. Confieso que ello es extremadamente difcil. En materia de relaciones entre dos pases existen cargas histricas
que resultan casi imposible de de superar. Nuestra ptica variar segn nuestras
experiencias, la influencia de nuestro medio, de nuestras lecturas, de la manera en
que hemos digerido y hecho nuestra la historia y los mitos que la acompaan.
Creo tambin que la diferencia mayor entre los que dialogan y aquellos que se
niegan al dilogo o que son impermeables a otros puntos de vista, es que los primeros estn abiertos a percibir el valor que puede tener otra perspectiva, a comprender que existe una gama enorme de sentimientos, percepciones, emociones,
que contribuyen a determinar la manera como se llega a asimilar e interpretar de
manera diferente hechos del pasado o situaciones complejas del da de hoy. Estar
dispuesto a ponerse en el sitio del otro para poder llegar a un entendimiento.
Es indispensable para una mejor comprensin de nuestras relaciones con otros
pases y para crear instancias de entendimiento y puentes para el futuro.
Desde ese punto de vista resulta evidente que existen poderosas cargas emotivas
que tien de manera diferente la trama de las relaciones entre Per y Chile.
Como ha escrito Ratzel, uno de los fundadores de la Geopoltica, la historia de un
Estado siempre es al mismo tiempo, una parte de la historia de los Estados vecinos.
El proceso de la Independencia del Per y el papel de OHiggins y el rol de
nuestra escuadra bajo Cochrane, la visin de Portales y la poltica seguida frente a
la Confederacin; la Guerra del Pacifico, la ocupacin de Lima, la Campaa de la
Sierra, el Tratado de Ancn, el largo proceso con respecto a Tacna y Arica, el
Tratado de 1929 y los largos aos que transcurrieron hasta la firma del acta de
Ejecucin en 1999 son hitos que los historiadores, formadores de opinin pblica,
la prensa y el hombre de la calle en ambos pases perciben, sienten y han asimilado
de manera distinta.
Dicho de otra manera, la historia pareciera empeada en congelarnos para siempre en roles antagnicos y la sensacin es que hay cierto determinismo o fatalismo
en que no hay escape o alternativa para ello.
Ser Chile hoy frente al Per un pas arrogante, desdeoso, altanero, con men*
talidad de triunfador, un tanto xenfobo, agresivo, militarista, con ansias de expansin de su territorio con pretensiones de invadir econmica o comercialmente a
los pases vecinos?. Ser Per, como lo ven los peruanos, un pas amenazado militar y comercialmente por Chile, que necesita hacer valer los que considera sus derechos ignorados en materias de demarcacin martima?. O acaso ser Per un pas
que mantiene un rencor centenario y que en su proceso de formacin como nacin
requiere de un enemigo histrico para ayudar a consolidar su espritu nacional y
superar sus profundas divisiones y cuya elite recurre constantemente a crisis en sus
relaciones con el vecino del sur para mantener los apoyos necesarios, como a veces
se ve al Per desde Chile?. Hay cabida para la cooperacin y el entendimiento
entre ambos pases o siempre estar sobre ellos la sombra de un posible conflicto?
No espero dilucidar todas estas interrogantes. Existen estas percepciones, como
hecho ineludible, aqu y all. Son hechos de la causa que debemos enfrentar y
podemos ayudar a buscar las races de las mismos, a comprenderlos buscando
caminos para superarlos o al menos, para atenuarlos.
La profesora Paz Milet public en 2004 un interesante estudio bajo el sugerente ttulo Chile-Per: Las dos caras de un espejo sobre las percepciones que existen a los dos lados de la Lnea de la Concordia. Quiero destacar una cita que ella
hace de Jos Rodrguez Elizondo, profundo conocedor de y admirador del pueblo
peruano, al referirse a los efectos distintos que tuvo la Guerra del Pacfico en ambos pueblos: el orgullo (en Chile) mut en arrogancia focalizadaen contrapunto con el rencor peruano, amarr el futuro de ambos pases a una ntima enemistad, que se expresara para unos, en la obligacin de conservar lo ganado, y
para otros, en la necesidad de recuperar lo perdido. Ese amarre impedira asomarse
a las posibilidades de una cooperacin que potenciara a ambos conjuntamente1.
Es esta una constante de nuestra historia futura? Creo que no hay que mirar la
poltica de status quo territorial como una forma de arrogancia. Al menos, esta cita
nos seala de modo muy claro que Chile no ambiciona territorio alguno de sus
vecinos. En ello debera haber claridad absoluta. No existe ninguna escuela de pensamiento, ningn plan, ninguna intencin secreta, sobre los territorios de los Estados que lo rodean. Conservar el territorio de Chile es hoy, despus de ciento veintitrs aos, una marca de estabilidad y de reconocimiento que los tratados vigentes
han fijado de manera terminante y definitiva los limites de todo tipo con el Per;
que el Tratado de 1904 resolvi los lmites con Bolivia y que numerosos tratados con
Argentina tambin resolvieron todos los temas pendientes de carcter territorial.
Se sabe cuando comienza un debate sobre lmites y es fcil hacerlo. Ms difcil
resulta mantenerlo en un plano de serenidad y objetividad y ms cuando se tie de
memorias histricas. Aclarado ese punto, debemos tambin dudar de la segunda
parte de la cita de Rodrguez Elizondo, o sea , de la necesidad de recuperar lo
perdido, necesidad nacida del rencor. Es decir, es Per un Estado revisionista?.
Es esa una pregunta vlida y necesaria.
Muchos buscan en lo ms profundo de la historia las races ocultas de nuestras
diferencias. Veamos algunos aspectos, de manera somera, de esa historia comn.
1
Jos Rodrguez Elizondo, Chile-Per. El Siglo que vivimos en peligro, pagina 26, Random
House- Mondadori, 2004.
418
Per fue la cuna de muchas grandes civilizaciones y la ltima, antes de la llegada de los conquistadores hispanos, el Imperio Inca, conquist territorios que iban
desde lo que es hoy Ecuador hasta el noroeste de Argentina y hasta el ro Maule en
Chile. Comparados con ese Imperio, nuestros mapuches estaban mucho ms atrs
en cultura y logros de todo tipo. Luego, mientras Pizarro encontraba excelentes
bases para un Virreinato lleno de boato, riqueza y esplendor, el descubridor Almagro
regres de Chile en gran pobreza, para ser derrotado en Salinas y condenado al
garrote, mientras sus pocos seguidores, los de Chile, maquinaban el asesinato del
Marqus Pizarro. En la Colonia, Chile fue una pas dedicado en el centro a una
explotacin agrcola ganadera que dejaba pocos excedentes de trigo y cueros para
la exportacin al Per, mientras en el sur lo que exista era un campamento militar
permanentemente dedicado a la guerra contra el pueblo mapuche. Esa es la realidad que forj a Chile, con un tipo de inmigracin basada en soldados, comerciantes
y agricultores que enfrentaban una vida dura, sin mucha contribucin laboral indgena. Callao era el gran puerto del Pacfico, mientras Valparaso era poco ms que
una aldea de pescadores.
Luego, en esa cruel Guerra Civil que fue nuestra Guerra de la Independencia,
nuestros patriotas con la importantsima ayuda de San Martin y tropas argentinas
pudieron derrotar en Chile no slo a las tropas realistas, sino tambin a la delgada
capa nobiliaria y burocrtica con arraigo y lealtades con la Corona y la metrpolis.
El cuadro en el Virreinato fue diferente. All la mirada estaba ms cerca de privilegios
de nobleza. La decisin de OHiggins llev a la preparacin de una Gran Escuadra
Libertadora para transportar tropas al norte, cooperando con la decisin de San
Martn de llevar la independencia al Per. La presencia de tropas chilenas junto a las
argentinas y las acciones de la Escuadra Libertadora no fueron del agrado de muchos
en la Lima virreinal. Per, sin embargo, reconoci con gran nobleza el aporte de
OHiggins, designndole Gran Mariscal del Per, acogindolo luego en su exilio y
entregndole una hacienda en Montalbn para sus aos de retiro.
Nacimos entonces a la vida independiente con cunas diferentes y con tradiciones de vida diversas. En Per, la elite estaba acostumbrada a la vida gentil de una
gran capital, sustentada en las riquezas mineras y en el trabajo indgena, mientras
en Chile, una elite mucho mas reducida en nmero, deba ganarse el magro sustento con escasos medios, haciendo frente a tierras que requeran ingentes esfuerzos de
regado para ser productivas y siempre bajo la amenaza y demandas que impona la
guerra constante contra los indgenas del sur.
Despus de la independencia Chile logr establecer las bases institucionales en
la dcada del treinta bajo la gua del Ministro Portales.
Portales era un hombre de comercio y de profundo realismo poltico. Mir con
decidida desconfianza las acciones del Mariscal Santa Cruz destinadas a crear una
Confederacin Per-Boliviana que ejercera un poder preponderante en la regin
del Pacfico Sur en desmedro de Chile. Las actividades de Santa Cruz, a su vez, de
cooperar con el lder de los pipiolos de Chile, el General Freire, confirm su decisin de ayudar a los sectores desafectos del Per para derribar a Santa Cruz y
deshacer la Confederacin. Eso se logr en Yungay y el Jefe de las tropas expedicionarias chilenas, el General Bulnes, que fuera mas tarde elegido Presidente de Chile,
recibi de sus aliados peruanos el grado de Gran Mariscal de Ancash.
419
Y est claro que hemos tratado de crear bases slidas para una relacin sana.
Vemos algunos de esos esfuerzos:
En las Declaraciones Presidenciales de los aos 2001 y 2002 se acord que los
Cancilleres se reuniran peridicamente y se cre un mecanismo de Consultas Diplomticas a nivel de Subsecretarios. Se estableci el Comit Permanente de Consulta y Coordinacin Poltica (2 mas 2) que reunira a Ministros de Relaciones
Exteriores y de Defensa. Tambin existe el Comit de Seguridad y Defensa, integrado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa que
dio inicio a la definicin de una Metodologa estandarizada comn para la medicin de los gastos de defensa. Est claro entonces que ambos pases cuentan con
mecanismos que deberan ser suficientes para analizar, discutir y avanzar en soluciones constructivas en todos los temas de la agenda bilateral. Sin embargo, incidentes menores , declaraciones poco felices, la presin incesante de los medios de
prensa, a menudo han paralizado o trabado el accionar de estos mecanismos.
En el campo de la defensa, adems, se ha institucionalizado la llamada Ronda
de Conversaciones de los Altos Mandos de las Fuerzas Armadas, que a la fecha ha
sostenido mas de 20 encuentros.
Por otra parte, el Comit de Fronteras ha dado pasos muy significativos en
materia de integracin regional en la zona de Tacna y Arica. Sus tres Comisiones,
de Facilitacin Fronteriza, de Infraestructura, Transportes y Normas y la de Integracin han sido muy efectivas con logros concretos.
Una larga lista de Convenios y Acuerdos firmados en los ltimos aos dan testimonio de la red de entendimientos en diversas materias, como cooperacin aduanera, seguridad social, cooperacin entre los Institutos de la Juventud, entre las
Academias Diplomticas, en materia de Desastres, para citar slo algunos.
Nuestra colega Paz Milet ha estudiado el fenmeno de las percepciones que
tienen peruanos sobre chilenos y viceversa. Es aqu donde reside en gran parte el
origen de las tensiones y malentendidos ente ambos pueblos. Todos los esfuerzos
por crear relaciones constructivas parecieran estrellarse contra una muralla. Sern el orgullo herido del Per y la arrogancia que se percibe de Chile obstculos
insalvables para nuestras relaciones? Es evidente que hay elementos que podramos
calificar como poco sanos infectando esas relaciones, elementos que necesitan pocos incentivos para aflorar.
Frente a la satisfaccin territorial de Chile, aparecen nuevas demandas peruanas. La reaccin chilena es descrita como poco generosa y arrogante. Frente a un
sector privado chileno emergente, totalmente desligado del accionar del Estado,
surge la acusacin de invasin comercial chilena. Compras militares chilenas destinadas a reemplazar a material obsoleto son descritas como excesivas y miradas con
recelo, asignando a Chile intenciones tenebrosas. El accionar estpido e irreflexivo
de dos jvenes grafiteros chilenos es descrito como un gravsimo crimen contra la
cultura incaica y merecedor, por lo tanto, del mayor castigo posible. Podemos pasar
revista a numerosos otros incidentes, como Luchetti, Lan y sus respectivos videos.
De muchos de ellos es notorio que la reaccin de prensa y del sentimiento popular
estuvo marcada por el hecho que los implicados eran chilenos o situaciones relacionadas con Chile. Muy distinta habra sido la reaccin si hubiesen involucrado a
personas o intereses de otro origen nacional. Y quiero recalcar que no pretendo
421
excusar o minimizar ninguno de estos incidentes sino sealar que ellos pudieron
ser discutidos en el mbito de los mecanismos existentes.
Incluso se ha llevado esta aguzada sensibilidad al plano comercial. Un artculo
del profesor Alan Fairlie embisti contra la negociacin dirigida a perfeccionar el
ACE de 1998 (finalmente exitosa) calificando a la actual relacin comercial de
desequilibrada y las inversiones chilenas en Per de asimtricas, Describi a nuestros pases como competidores en la Cuenca del Pacfico y acus a Chile de intentar consolidar la subordinacin econmica del Per y determina que la iniciativa
del anillo energtico es para boicotear la justa demanda boliviana de negociacin
de gas por mar. Es este un anlisis serio y desapasionado? Lleva a una conclusin
constructiva?
Todo este cuadro conduce a cierto nivel de frustracin y desaliento entre los
chilenos que desean una relacin de amistad y acercamiento entre Per y Chile.
Puede incluso aflorar la idea que los repetidos gestos y consesiones por parte de
Chile nunca sern suficientes para establecer una relacin sana y dinmica. Los
gobiernos democrticos de Chile desde 1990 han sealado que la poltica exterior
del pas otorga prioridad a Amrica Latina y la enumeracin parcial de los importantes acuerdos firmados con el Per indica que esa prioridad es real. Es cierto que
hay sectores de la sociedad chilena que se sienten desligados del entorno y colocan
mayor nfasis en un discurso de triunfalismo, de pas modelo, que est ms cerca
de la realidad de otros continentes. Ese discurso, est claro, no es el la mayora de
los chilenos y tampoco representa de modo alguno la poltica exterior de Chile.
El esfuerzo que debemos realizar peruanos y chilenos si deseamos superar este
cuadro artificial de constantes tensiones, conflictos privados que son hechos pblicos
o transformados en interestatales, es enorme y llega al campo de las imgenes y
percepciones que estn enraizadas a nivel cultural y que tocan incluso las identidades
nacionales. Si coincidimos que esto es as, y que los beneficios de la cooperacin y del
dilogo son mucho mayores que los del conflicto , debemos iniciar ya a todo nivel,
con la diversificacin de actores pertinentes, ms all de las Cancilleras, un trabajo
arduo de superacin de esas percepciones histricas. Si nos equivocamos, si evaluamos incorrectamente los riesgos que enfrentamos, todos resultaremos perdedores.
Nota: este trabajo est basado en uno fue presentado en un seminario de acadmicos del Instituto de Estudios Internacionales y del Instituto de Estudios Peruanos, en Lima, diciembre de
2005, que form parte del Taller de Poltica Vecinal.
422
La llegada de George W. Bush a la Casa Blanca, sumada al impacto del 11-S, fue
otra seal adversa de la realidad. Contrariando las buenas intenciones de la Iniciativa
para las Amricas y el Consenso de Washington, el Presidente norteamericano repuso
a Amrica Latina en su viejo lugar subalterno (in the middle of nowhere, es una
buena definicin en su idioma), sin perjuicio de algunas discriminaciones positivas. A
partir de entonces, la regin desde la cual deba hacerse nuestra poltica exterior,
segn las tesis del Presidente Lagos de 1993, comenz una dramtica regresin. De
eventual socio estratgico de los Estados Unidos, pas a reconvertirse en zona de
vigilancia y eventual confrontacin. Agentes secretos y militares de la suporpotencia,
que ya estaban operando en otros pases, comenzaron a desplegarse alrededor de
Bolivia y Venezuela.
Paralelamente, apoyado en el petrleo, Hugo Chvez emergi como el lder
contestatario ms poderoso. Hoy ejerce una importante influencia sobre dirigentes
polticos bolivianos, ecuatorianos y peruanos y trata de proyectarse hacia el
Mercosur, donde est la gran masa geopoltica de la sub-regin.
Como reaccin lgica, en Washington vuelve a hablarse de ejes izquierdistas o
revolucionarios, metiendo en un mismo saco a Fidel Castro, Hugo Chvez, Evo
Morales, Tabar Vsquez, Andrs Manuel Lpez Obrador, Alan Garca, Ollanta
Humala, Daniel Ortega y Shafik Handal (fallecido en febrero de 2006). Slo a
Lagos y Lula se les reconoce respetabilidad de ex izquierdistas o de izquierdistas
renovados. Lula, es decir, Brasil, ante las dificultades para que se le reconozca
liderazgo en la integracin regional, mantiene muy abierta su ventana hacia el grupo de los 20, que colidera con la India. A Itamaraty no se le escapa que los Estados
Unidos enfrentan graves dificultades econmicas y que el futuro puede estar con los
gigantes del subdesarrollo, liderados por China.
Este nuevo marco es singularmente problemtico para Chile, porque, primero,
es marginal a los principales organismos de integracin regional y, segundo, no ha
podido amarrar una alianza verdaderamente estratgica con Brasil, por lo delicado
de sus vnculos con Argentina. Por eso, la amenaza recurrente del aislamiento
vecinal la metfora de Israel- ahora podra coexistir con la incmoda posicin del
jamn en el sandwich: entre los Estados Unidos y distintos ejes izquierdistas, que
pueden comprender La Habana, Caracas, Buenos Aires y La Paz.
Hasta los supremacistas econmicos entendern que esto supone un alza del
riesgo-pas, puntos menos de crecimiento y la problematizacin del objetivo Chile
plataforma de inversiones. Si a esto se suma el decaimiento de la economa global,
que pronostican algunos expertos, sufriremos un impacto fuerte, correlativo a nuestra
gran apertura: crecimiento bajo mnimos, presiones inflacionarias, aumento del
desempleo y renacimiento de la lucha entre neokeynesianos y neoliberales. Obviamente, este sndrome inducira una fuerte inquietud social y un realineamiento ms
confrontacional de las fuerzas polticas. Y, como la ley de Murphy nunca falla, es
seguro que, justo en esos momentos, los Estados Unidos declararn que Chile es su
aliado estratgico extra OTAN.
Para enfrentar ese futuro, que est llegando, los chilenos tendramos que aferrarnos al siguiente silogismo:
425
En lo fundamental, este nuevo panorama est favoreciendo la valoracin castrense de los mtodos, prcticas y costumbres que emplea la diplomacia profesional para prevenir y solucionar conflictos. Los altos mandos hoy comprenden que
la relacin de los militares con los diplomticos no es de competencia, sino de
complementariedad. Saben, por tanto, que la diplomacia civil bajo vigilancia castrense es un despropsito y que la diplomacia militar paralela es un peligro para la
propia seguridad nacional.
Correlativamente, los diplomticos estn aprendiendo que los militares no slo
deben ejercitarse en las tcnicas y artes de la guerra.
428
Las relaciones entre Chile y Per tienen un desarrollo zigzagueante, caracterizado por etapas de tensin o distensin. A pesar de la voluntad poltica y de las
iniciativas generadas en ambos pases, no se ha podido alcanzar un nivel de vinculacin acorde a dos naciones vecinas, que comparten una compleja red de
interrelaciones.
Analizar el porque de esta situacin, implica necesariamente remontarse al pasado. Al proceso de conquista de ambos territorios, a la conformacin de los Estados nacionales y esencialmente a las consecuencias de la Guerra del Pacfico, el
conflicto blico en el que se vieron involucrados hace ms de un siglo ambos pases
y que an tiene amplias repercusiones en la relacin bilateral1.
Al analizar la vinculacin entre Chile y Per en el post conflicto, se evidencia
que la consecuencia fundamental de esta guerra, en cuanto a su capacidad de afectar la actual relacin bilateral, es la generacin de imgenes que han ayudado a
construir una percepcin negativa del otro. Entendemos como percepcin la idea o
impresin que se evidencia respecto a un determinado hecho, persona o cosa, como
producto del conocimiento o adquisicin de ciertas nociones o imgenes histricas,
socio-culturales y polticas2.
Tres son las principales imgenes que abordamos en este trabajo, que creemos
son fundamentales en la percepcin que existe del otro3. La de ganador v/s vencido;
la de invasor e invadido y la de pas exitoso y estable frente a la imagen de un pas
polticamente inestable y con altos niveles de pobreza.
Sin embargo, el anlisis de estas percepciones debe considerar dos factores esenciales, presentes transversalmente en los vnculos bilaterales a lo largo de la historia. El primero es la desconfianza histrica y el segunda factor, la presencia de
diferencias culturales vitales entre ambos pases. En este trabajo nos parece importante rescatar tres de estas diferencias: la composicin tnico social, la estabilidad
institucional y el desarrollo del sistema econmico y productivo nacional.
A pesar de que el hito en este anlisis es la Guerra del Pacfico, no se puede
*
2
3
Diferencia Esenciales
Composicin tnico-social
Desde esta perspectiva, existen claras diferencias entre ambas naciones. Mientras Chile es un pas que se caracteriza por su homogeneidad, Per tiene una composicin tnica bastante diversa. Del total de su poblacin 45% es indgena, 37%
mestizo, 15% de origen europeo y 3% son descendientes de africanos, chinos, japoneses y otros5.
Esta diferenciacin tnica se expresa tambin en el mbito socio-econmico;
pues es fundamentalmente el 15% de la poblacin de origen europeo el que concentra el poder poltico y econmico. Esto constituye un caldo de cultivo para el surgimiento de movimientos reivindicacionistas e incluso terroristas, como Sendero Luminoso y Tupac Amaru6.
Estabilidad institucional
Chile ha tenido mayor persistencia del sistema democrtico y en este pas, este
presenta un mayor nivel de validacin que en Per. En los ltimos aos se han
4
5
Chile y Per. La historia que nos une y nos separa 1535-1883, Editorial Universitaria, pg. 15.
US Department of State, Bureau of Western Hemisphere Affairs, Background Notes, April
2005.
Esta diferenciacin ha sido rescatada tambin por el candidato a la presidencia Ollanta Humala
y es una de las principales bases de sustento de su discurso populista.
430
agudizado estas diferencias a partir de la crisis experimentada por el gobierno peruano, durante y despus del mandato de Fujimori y con la actual administracin
de Toledo. En esencia, este mandatario ha gobernado la mayor parte de su gestin
con un nivel de aprobacin del 15%. A esto se agrega un descrdito general de las
instituciones del Estado. En la ltima encuesta publicada por APOYO, el gobierno
tiene slo un 10% de aprobacin, el Congreso un 9% y el Poder Judicial un 9%7.
Similar es la evaluacin de los partidos polticos, lo que ha posibilitado el surgimiento de movimientos forneos al sistema tradicional, que finalmente han accedido al poder. Este es el caso, por ejemplo, del movimiento Cambio 90 que llev a
Alberto Fujimori al gobierno.
Percepciones cruzadas
En este marco, con la persistencia de estos factores, es que se ha ido desarrollando la construccin de una serie de imgenes mutuas, que son la base de las percepciones que analizamos en este trabajo.
Centraremos nuestro anlisis en el perodo pos Guerra del Pacfico, pues el anlisis de los discursos y de los textos de ambos pases coincide en definirla como un
hito en la historia nacional, bilateral y regional.
En gran parte de la sociedad peruana existe coincidencia respecto a que la
guerra del Pacfico es el acontecimiento ms importante de nuestra historia militar.
Muchas de nuestras acciones y poltica militar an se ven a travs del prisma de este
trauma que vivi el Per hace ms de un siglo. Muchas veces ese prisma no nos deja
ver con claridad la realidad y nos hace tomar decisiones equivocadas8. Para una
parte importante de los peruanos an existe la nocin del orgullo nacional herido
por la derrota y por la invasin chilena. Esta ltima, sobretodo, es un factor tiende
a desconocerse en los anlisis posteriores y es un hecho sustantivo. La invasin de
territorio peruano- incluyendo a Lima y la ocupacin prolongada por partes de
7
Aplicada a 615 personas mayores de 18 aos de ambos sexos, en 38 de los distritos de Lima
Metropolitana.
Luis Barandaran Pagador, Desarrollo y gasto militar. El caso peruano, Editorial APOYO,
Lima, Per, octubre de 1995, pp. 55.
431
las fuerzas chilenas, ha repercutido posteriormente en la generacin de una compleja red de relaciones entre ambos pases y, adems, ha agudizado la idea de un
orgullo nacional herido.
La persistencia de esta nocin es particularmente evidenciable en el caso de las
Fuerzas Armadas y especialmente en el Ejrcito, que tuvo un rol menos destacado
que la Marina en este conflicto. As lo plantea Vctor Villanueva9, quin seala que
la frustracin que sufri el Ejrcito en esta ocasin, es, tal vez, una de las ms
graves de su historia, tanto que an no ha logrado reponerse del todo.
Despus del conflicto, las fuerzas armadas se vieron profundamente mermadas,
como consecuencia de la difcil situacin economa y predomina en general un sentimiento de apata.
Este sentimiento dura hasta 1940, cuando surge con fuerza el discurso revanchista.
Aunque no se plantea pblicamente, si existe en el Ejrcito peruano el deseo de
resarcir lo efectuado por los chilenos. Es un sentimiento ntimo, el oficial rumia
calladamente su desesperanza, compara constantemente cifras y estadsticas militares del Per y Chile, murmura y reprocha calladamente al gobierno que no lo
provee con los elementos necesarios para rescatar el honor nacional, quizs s en lo
ms ntimo de su ser suea con reemplazar algn da a esos antipatriotas gobiernos para conducir a su patria por sendas de gloria y honor10.
Este sentimiento o deseo de la fuerza militar se evidencia en la literatura generada en ese perodo en la idea de rescate de la dignidad nacional y se expresa hasta
hoy, cuando se seala la necesidad de que los cuadros de adquisiciones de las fuerzas armadas, tengan el nivel de adquisiciones de los pases vecinos y especficamente
de Chile.
En el caso de Chile, la victoria permiti la persistencia de la nocin de unas
fuerzas armadas jams humilladas y jams vencidas y gener un sentimiento de
excesivo orgullo nacional, que condicion y condiciona la vinculacin futura con
sus vecinos del norte, determinando la agenda de poltica exterior y de defensa a
nivel gubernamental; pues la herencia histrica, a pesar de la voluntad poltica
expresada por ambos gobiernos, resurge frente a cualquier divergencia. Jos
Rodrguez Elizondo denomina el proceso experimentado por los chilenos despus
de la guerra como una sobrecompensacin y seala que hoy parece evidente
que ese orgullo mut en arrogancia focalizada y que sta sirvi poco al inters
nacional. En contrapunto con el rencor peruano, amarr el desarrollo futuro de
ambos pases a una ntima enemistad, que se expresara, para unos, en la obligacin de conservar lo ganado y, para otros, en la necesidad de recuperar lo perdido.
Ese amarre impedira asomarse a las posibilidades de una cooperacin que los potenciara a ambos conjuntamente11.
Esta arrogancia chilena es rescatada por analistas peruanos y expresada en la
figura de un victorioso poco generoso, as lo indica por ejemplo Garca Belande
Arrogancia del lado chileno en su mezquindad en solucionar algunos temas.
9
10
11
100 aos del Ejrcito peruano: frustraciones y cambios, Editorial Juan Meja Baca, LimaPer, 1971.
Ibd.
Jos Rodrguez Elizondo, El siglo que vivimos en peligro, La Tercera- Mondadori, 2004,
pgs. 26-27.
432
Imagen ganador-vencido
Esta imagen ganador- vencido y su repercusin en el alma nacional se mantienen hasta hoy; pero adquiere nuevas formas y se une a nuevas imgenes que ayudan a construir una percepcin fundamentalmente antagnica del otro.
A esto colabora el que, a pesar de los avances sustantivos en materia comercialaunque no suficientes-, no se haya logrado un mayor desarrollo en la solucin de la
agenda histrica. An desde Per existen una serie de demandas, que no permiten
superar la idea de posguerra. Estos temas responden a dos lgicas: Primero, la de
una delimitacin territorial insatisfactoria, que actualmente repercute en la demanda por una nueva delimitacin martima; pero que en esencia hace referencia a una
serie de heridas generadas en el perodo posterior al conflicto y que no se lograron subsanar con los acuerdos alcanzados en 1999, que resolvieron los puntos pendientes del Tratado de 1929.
La segunda lgica es la de la perdida cultural y hace referencia a la posesin an
por parte Chile de ciertos trofeos de guerra, que los peruanos consideran que les
deben ser devueltos.
La delimitacin martima
Otro factor que es determinante en la persistencia de esta nocin, es la demanda
peruana para que se genere una nueva delimitacin martima entre Chile y Per.
El Embajador Alfonso Arias- Schreiber Pezet resume el problema desde la posicin peruana, argumentando que desde 1954 viene aplicndose la lnea del
paralelo geogrfico como lmite fronterizo de las zonas martimas del Per y de
Chile, pese a que no existe un tratado especfico de delimitacin de esa frontera
entre los dos pases, que dicha lnea es inequitativa para una de las partes, y que da
lugar a que se produzcan lamentables incidentes, con perjuicio para los pescadores,
tensiones y rencores14.
Este autor plantea que el problema bilateral se origina en una interpretacin
equivocada del segundo prrafo del inciso IV de la Declaracin de Santiago de
1952, que seala Si una isla o grupo de islas pertenecientes a uno de los pases
declarantes estuviere a menos de 200 millas de la zona martima general que corresponde a otro de ellos, la zona martima de esta isla o grupo de islas quedar limitada por el paralelo del punto en que llega al mar la frontera terrestre de los Estados
respectivos15. De no existir islas, correspondera aplicar las disposiciones pertinentes del derecho internacional, que estn contenidas actualmente en la Convencin del Mar; salvo acuerdo en contrario o la existencia de derechos histricos u
otras circunstancias especiales.
Segn Per este ltimo sera el criterio aplicable en el caso de Chile y Per, al no
existir territorios insulares en su frontera e informaciones de prensa constatan declaraciones de oficiales y funcionarios peruanos que hablan de una usurpacin de
35.000 kilmetros cuadrados de mar peruano16.
14
15
16
Embajador en retiro del Servicio Diplomtico del Per, su artculo Delimitacin de la frontera martima entre Per y Chile, escrito en 2001 fue publicado www.contexto.org.
Ibd.
Revista Caretas, Nmero 1735, 22 de agosto de 2002, pg.16.
434
18
Este informe se encuentra de manera ntegra en Llanos, Hugo, Teora y Prctica del Derecho
Internacional Pblico, Tomo II, Santiago, Editorial Jurdica de Chile, 1977, pp. 125-128
Memorial del Ejrcito de Chile, pg. 19
435
dores de sentencia del Archivo Judicial de Tacna de los aos 1875 a 1928, los
mismos que haba mantenido en su poder desde la Guerra del Pacfico19.
En la prctica estos temas pendientes del post conflicto, esta nocin de que
todava faltan soluciones por alcanzar, han agudizado en determinado sector de la
sociedad peruana la imagen del pas vencido frente al Chile victorioso y son determinantes en las distintas posiciones que se evidencian en la sociedad peruana respecto a Chile. Distintos autores hablan de que se podran identificar claramente
tres sectores: una minora revanchista y contraria a un acercamiento con Chile; una
fluctuante de acuerdo a los vaivenes de la relacin bilateral y una minora favorable
a Chile, que prioriza los objetivos comerciales frente a la herencia histrica20.
Esta caracterizacin se reafirma al preguntar en Per Cul considera que son
las principales percepciones en Per respecto a Chile21?
Las respuestas estn claramente influenciadas por la coyuntura de tipo comercial, pero son graficas respecto a la presencia de un gran bloque central oscilante y
de diferenciaciones de acuerdo al nivel socioeconmico. Algunas de las respuestas
que evidencian estas concepciones son:
Es un pas que ha robado territorio y que actualmente no tiene reparos en
seguir apropindose de recursos peruanos, el pisco, la chirimoya, el suspiro a la
limea, la lana de alpaca, en fin todo aquello que no hayamos registrado ser
tomado por ellos.
Los chilenos se venden mucho mejor que nosotros y no necesariamente
son tan buenos, es ms tambin te encuentras con delincuentes. Como pas es ms
disciplinado y en general ms culto.
La nocin de invasin
Son los sectores ms conservadores, que quedan representados en esta diferenciacin efectuada por Rodrguez Elizondo, los que ms evidencian la persistencia
de una imagen de pas invadido frente al auge de las inversiones de chilenos en
Per, que se desarrolla desde inicios de la dcada de los noventa.
En general existe la percepcin de que la llegada de capitales chilenos al Per
favorece el crecimiento y el desarrollo econmico, pero para determinados sectores
de la sociedad peruana esto ha constituido una nueva invasin.
19
20
21
Carolina Leciana Falcon, La Guerra del Pacfico 120 aos despus. Diplomacia y Negociacin, Lima, 2004.
Al respecto ver Jos Rodrguez Elizondo, Chile-Per: Imgenes con interferencias, revista
Debate, Per,Vol. XVII, Nmero 87, marzo-abril de 1996 y Relacin Chile-Per en el
marco de las Convenciones de Lima, revista Poltica del Instituto de Ciencia Poltica de la
Universidad de Chile, Volumen 33, Primavera 1995, Santiago de Chile.
Entrevistas desarrolladas en el marco del Proyecto Fondecyt 1040244, sobre Generacin de
Espacios de Dilogo entre Chile-Per.
437
Acuerdo
Desacuerdo
No precisa/ No responde
Total
%
Nivel socioeconmico
A B C D
% % % %
32
60
8
53 46 34 21
39 48 62 68
8
6 4 11
Edad
18 a 24 25 a 39
40a70
%
%
%
35
35
28
57
59
64
8
6
8
22
Revista Debate, marzo-abril de 1996, volumen XVII, Nmero 87, Apoyo Comunicaciones,
Lima, Per.
438
La arrogancia chilena
La imagen actual, que se ve alimentada por estas dos visiones del pas ganador e
invasor, y que estructura la percepcin que existe en Per respecto a Chile, es la de un
pas arrogante, orgulloso de su potencialidad econmica y de su estabilidad poltica.
Esta arrogancia, desde la perspectiva de Francisco Durand, acadmico de la
Universidad de San Antonio, Texas y de otros analistas peruanos estara sustentada
bsicamente en tres elementos:
La imagen de una capitana que supera al virreinato. Esta tesis tambin es
sustentada por Rodrguez Elizondo, quin argumenta que la victoria dio inicio,
as, a un cambio de pelo nacional. Los chilenos se liberaron de su sentimiento de
subordinacin a los peruanos en lo cultural, poltico y econmico. Atrs qued el
tiempo en que Santiago luca como un villorrio marginal, dependiente de la Lima
virreinal en casi todo. Como otra ganancia, se sintieron vengados por la que perciban como ingratitudes histricas23.
En un sentimiento de superioridad, que tendra sus orgenes en el darwinismo
social imperante en Latinoamrica desde mediados del siglo XIX, que valoraba
excesivamente a la inmigracin europea, especialmente anglosajona, y esperaba
que stas llegaran a mejorar la raza24.
Un pas que privilegia su vinculacin con otras regiones y opta por diferenciarse de su entorno inestable.
25
Hiptesis de conflicto
A nivel de la ciudadana en general, en Chile no se evidencia la posibilidad de un
conflicto armado entre Chile y sus pases vecinos. Eso s, de presentarse, segn
distintas encuestas, sera ms factible con Per28.
Las posibles hiptesis generadoras de un conflicto armado entre ambos pases
son variadas. No obstante, como se evidencia en el Libro de la Defensa peruano,
tanto en Per como en Chile frente a la interrogante de cules son las principales
26
27
28
Brasil
Bolivia
Colombia
Ecuador
Chile
No sabe / No contesta
Total
2004
Marzo
49.0
27.7
7.7
2.4
0.2
12.9
100.0
2004
Agosto
35.5
44.1
6.2
2.6
0.8
11.3
100.0
2005
Abril
49.0
26.4
9.2
6.7
2.3
5.4
100.0
2004
Marzo
11.4
60.2
24.3
4.1
100.0
2004
Agosto
9.9
52.7
34.3
3.0
100.0
2005
Abril
8.0
58.9
31.4
1.7
100.0
30
Respuestas obtenidas en entrevistas realizadas, tanto en Chile como en Per, en el marco del
Proyecto Fondecyt 1040244.
Encuesta aplicada en la poblacin de Lima Metropolitana y El Callao, en abril y agosto de
2004 y abril de 2005.
441
los Estados y los privados. En este mbito, hay dos casos emblemticos. El primero, es el que se desarrolla en los tribunales chilenos entre la lnea area Aerocontinente
y el gobierno de Chile. En el que aerolnea plantea que fue objeto de trato
discriminatorio, para favorecer el monopolio de Lan Chile, mientras el gobierno
chileno acusa a la aerolnea de lavado de dinero.
El segundo caso involucra al gobierno peruano y a Luchetti. En esta controversia tambin la empresa chilena argument ser objeto de discriminacin por parte
del gobierno peruano.
A nivel de los posibles conflictos entre los privados, ms all de algunos casos en
el mbito empresarial, un factor sustantivo a considerar es el de la creciente migracin peruana a Chile. El 21% de los actuales migrantes que ingresan a territorio
chileno, provienen de Per31.
En una dinmica que caracteriza la vinculacin bilateral, los conflictos entre
privados o entre estos y los estados rpidamente son circunscritos en una ptica
estatal y consecuentemente, existe la imagen de dos vecinos con una amplia red de
discrepancias o de potenciales conflictos.
Conclusion
La relacin entre Chile y Per est an fuertemente condicionada por la herencia histrica; que se evidencia fundamentalmente en la existencia de una serie de
percepciones cruzadas. Estas se identifican con la nocin de dos pases rivales desde
antes de su creacin de su Estado nacional y de manera ms decidida a partir de la
Guerra del Pacfico.
Estas percepciones se han generado en un contexto de profundas desconfianzas
y de agudas diferencias en factores esenciales de la constitucin de ambos pases.
Estas percepciones estn enraizadas a nivel cultural y estn en la base de las
actuales discrepancias o posibles hiptesis de conflictos entre ambos pases y se
expresan a nivel poltico en: una estrategia peruana de rescatar los temas que consideran pendientes en la relacin bilateral y una postura chilena que se basa en la
argumentacin de que no existen temas pendientes. A pesar de que se le asigna
clara prioridad a la vinculacin con los pases vecinos. La contraposicin permanente de estas dos posturas ha generado una lgica de preservacin del statu quo.
Vencer esta dinmica supone generar modificaciones estructurales de nociones
consideradas bsicas para la conformacin de las identidades nacionales de ambos
pases y sobrellevar desconfianzas y diferencias permanentes en la relacin bilateral.
31
ANEXO
LEY DE BASE DEL DOMINIO MARITIMO DEL PER
Artculo 1. Objeto de la ley
La presente Ley establece, en cumplimiento del artculo 54 de la Constitucin
Poltica del Per y de conformidad con el Derecho Internacional, las lneas de base a
partir de las cuales se mide la anchura del dominio martimo del Estado hasta la
distancia de 200 millas marinas, en las que el Estado peruano ejerce soberana y jurisdiccin.
Artculo 2. Determinacin de las lneas de base
Las lneas de base estn determinadas por las coordenadas geogrficas que constan
en el anexo 1, que se inician en el Norte en las coordenadas astronmicas Lat.
032333.96" S. Long. 801916.31"W (WGS84 Lat. 032331.10" S, Long.
801849.29" W), y finalizan en el Sur en las coordenadas WGS84 Lat. 182108"
s, Long. 702239" W, incluidas en las seis cartas del anexo 2 de la presente Ley.
Artculo 3. Consideracin como aguas interiores
De conformidad con el Derecho Internacional, las aguas comprendidas dentro
de las lneas de base establecidas en el artculo 1 de la presente Ley, forman parte
de las aguas interiores del Estado.
Artculo 4 Lmite exterior
De conformidad con la Constitucin Poltica del Estado, el lmite exterior del
dominio martimo del Per es trazado de modo que cada punto del citado lmite
exterior se encuentre a doscientas millas marinas del punto ms prximo de las
lneas de base en aplicacin de los criterios de delimitacin establecidos por el Derecho Internacional.
Artculo 5 Levantamiento de la cartografa del lmite exterior
El Poder Ejecutivo queda encargado de levantar la cartografa correspondiente
al lmite exterior del dominio martimo de conformidad con lo dispuesto en el artculo 4 de la presente Ley.
Artculo 6 Anexos 1 y 2 integran la Ley
Los anexos 1 y 2 son parte integrante de la presente Ley
Artculo 7 Vigencia
La presente Ley entra en vigencia al da siguiente de su publicacin en el Diario
Oficial El Peruano, quedando derogada, o sin efecto, o modificada, segn corresponda, cualquier disposicin legal anterior contraria a las normas contenidas
en la presente Ley.
443
444
El presente artculo tiene por finalidad analizar la conceptualizacin de seguridad y defensa entre Chile y Per a objeto de determinar coincidencias, diferencias
que puedan explicar la marcada competencia en el mbito de la relacin bilateral
militar en los ltimos aos.
Para lo anterior, revisaremos las actuales polticas de defensa junto a algunos
antecedentes histricos, principalmente de la evolucin en el Per de las nociones
de seguridad y defensa, para precisar y fundamentar las respectivas apreciaciones
hacia el tema principal. Finalmente estableceremos algunas conclusiones o premisas
a tener en cuenta en la respectiva relacin bilateral desde la perspectiva de la seguridad y la defensa nacional.
A. Introduccin
En el continente sudamericano, la nocin de seguridad comienza a ser tratada
con mayor frecuencia en los mbitos polticos y acadmicos slo a partir del trmino de la Segunda Guerra Mundial y normalmente asociada a la planificacin, empleo y uso de la fuerza militar1, en gran medida por la influencia de la conflagracin mundial y por la eclosin al trmino de sta de dos grandes potencias que se
disputaran el liderazgo mundial a lo largo de todo el periodo denominado Guerra
Fra. Dicha nocin, asociada principalmente a la defensa de amenazas militares
externas, es la que se consagr principalmente en los acuerdos, convenios y tratados que dieron forma a la arquitectura de seguridad hemisfrica. Con la Guerra de
Corea, que signific extender la disputa ideolgica entre los EE.UU. y la URSS a
nivel mundial, la nocin de seguridad comienza a adquirir tambin una dimensin interna asociada a las amenazas que podran provenir desde el interior del
Estado. En la regin, sin embargo, y como resultado de la eclosin de los partidos
comunistas, a partir de 1920 y la experiencia cubana de 1959, se produce tambin
en el mbito militar la preocupacin por enfrentar dicha ideologa, entendida
como una amenaza a la soberana nacional y a la sobrevivencia de la patria.2
*
Oficial de Estado Mayor del Ejrcito de Chile. M.A. Security Studies. Georgetown University.
Doctor (c) en Estudios Americanos. Universidad de Santiago de Chile.
Entendida adems de esta forma por la teora o escuela realista de Relaciones Internacionales.
445
De esta forma, el concepto de seguridad adquiri tempranamente una dimensin interna asociada a la nocin de seguridad nacional. Dicha nocin, de seguridad nacional, a partir del trmino de la II Guerra Mundial, se export principalmente desde el norte del hemisferio al resto del continente en la forma de doctrina
de seguridad nacional siendo adoptada por la mayora de los pases en sus estrategias nacionales. Lo anterior, en gran medida por la influencia sin contrapeso en la
regin del principal actor, los EE.UU. preocupados de su poltica de contencin de
la URSS en todos los planos, tales como el ideolgico, militar o econmico. Ello,
nos permite afirmar a priori que en el continente existiran al menos dos modelos sobre los cuales los conceptos de seguridad y defensa han sido articulados. El
primero, un modelo de origen sajn representado principalmente por el principal
actor de la regin y uno de los principales superpoderes de la Guerra Fra, los
EE.UU. junto a Canad, con un marcado acento en la amenaza de tipo militar
externa y el segundo, representado por la propia realidad del resto de los pases del
continente de origen latino y actores secundarios en gran parte del perodo en estudio, en la cual las potenciales amenazas, que afectaban a dichos Estados, eran de
naturaleza principalmente internas y de naturaleza no militar.
El perodo de la Guerra Fra, caracterizado por una fuerte competencia ideolgica este-oeste a nivel internacional, se destac adems por el proceso de una rpida descolonizacin en las dcadas de 1950 y 1960, la cual dio paso a la emergencia
en el escenario internacional de un nuevo grupo de pases denominados del tercer
mundo3. Dichos pases adquirieron una nueva conciencia internacional agrupndose, a mediados de la dcada de 1950 en mltiples movimientos como el G-77 o el
Movimiento de Pases No Alineados4. Dicha categorizacin se identificaba principalmente con los pases geogrficamente ubicados al sur del Ecuador, los cuales
no formaban parte de los pases ms industrializados con una orientacin capitalista o socialista ubicados preferentemente en el hemisferio norte.
Mohammed Ayoob, un investigador de los fenmenos del tercer mundo, expresa que la relativa debilidad del aparato estatal an distingue virtualmente a todos
los pases que alguna vez fueron parte del grupo de estados denominados del tercer
mundo, de los estados que alguna vez fueron denominados del primer o segundo
mundo5. En el caso de dos de los pases analizados, Chile y Per, ambos fueron
2
A modo de ejemplo, se debiera considerar el impacto que tuvo en las FF.AA. de Chile el motn
de la Armada en 1931, motivado a juicio de muchos autores por ideologas de izquierda que
amenazaban a la patria.
Denominacin usada para distinguir a aquellos estados que no formaban parte ni del primer mundo caracterizado por las democracias capitalistas miembros de la Organizacin del
Tratado del Atlntico Norte (NATO) y de la Organizacin para el Desarrollo y Cooperacin
Econmica (OECD). De igual forma, no se identificaban con el segundo mundo que agrupaba a los pases socialistas miembros del Tratado del Pacto de Varsovia (WTO) y del Consejo
para la Asistencia Econmica Mutua (CMEA).
Proceso impulsado por Gamal Abdul Nasser, Josip Tito y Sukarno para establecer un grupo
de estados con un programa independiente de la lucha ideolgica global entre los Estados
Unidos y la URSS.
Ayoob Mohammed. The Third World Security Predicament. Lynne and Reinner Publishers.
Londres. 1995. pg. x
446
parte formalmente de este grupo de pases en determinados perodos entre el trmino de la Segunda Guerra Mundial y el trmino de la Guerra Fra. La debilidad
institucional mencionada es un factor clave a tener en cuenta al analizar, en el
presente trabajo, la evolucin de las nociones de seguridad y defensa en los casos
de Chile y Per al menos en los ltimos sesenta aos. Lo anterior en razn a plantearse, como una primera premisa, que a mayor debilidad institucional estatal
mayor participacin de las fuerzas armadas en roles relacionados con el mbito de
la seguridad, propios del nivel poltico.
Ahora bien, el perodo de post guerra fra ha trado consigo un cambio radical
en el escenario internacional. De all entonces, que las tradicionales nociones de
seguridad y defensa hayan sido reexaminadas en funcin de no constituir la respuesta adecuada a los actuales desafos y amenazas que nos presenta la realidad de
hoy y su contraste con los paradigmas anteriores.
En consecuencia, para una mejor comprensin del anlisis a efectuar se hace
necesario precisar las nociones de seguridad y defensa a objeto que, en funcin de
estas nociones, podamos explorar la conceptualizacin en ambos pases.
Por seguridad, entenderemos la condicin por la cual un estado logra desarrollar sus funciones sin interferencias que impidan el logro de sus objetivos nacionales. La seguridad en consecuencia debe enfrentar amenazas tanto de orden interno
como externo y de diversas naturalezas, sean estas militares o no militares. Al establecer esta definicin el concepto de seguridad durante el perodo en estudio se
asemeja ms con los conceptos ligados a la definicin de seguridad que tiene como
principal referente al Estado.6 Participan en ella todas las instituciones gubernamentales, no gubernamentales y comunidades estatales lideradas por el gobierno.
En otras palabras el concepto de seguridad tendr los siguientes elementos
centrales:
Referente del trmino
Valores a proteger
Principal objetivo
Tipos de amenazas a
enfrentar
Enfoque de su
materializacin
leza militar (salvo aquellas misiones propias de los estados de excepcin constitucional que por su naturaleza no constituyen la norma.)
Por el proceso de consolidacin de un Estado, entenderemos al nivel de desarrollo
de un Estado respecto del funcionamiento efectivo de sus principales instituciones
democrticas y del nivel de respaldo que dichas instituciones tienen en la ciudadana.
Comprende por una parte la autoridad estatal para imponer normas a sus ciudadanos
y por otra la clara conciencia de estos por acatarlas sintindose parte de una comunidad nacional agrupada en torno a un Estado. En otras palabras, por consolidacin
de un Estado entenderemos el proceso en el cual un Estado se encuentra afianzando
su institucionalidad y su estructura para poder generar un amplio consenso social,
fuente de su poder, con la finalidad de poder llevar adelante sus principales objetivos
como nacin-estado. Un Estado con un proceso de consolidacin avanzado tendra en
consecuencia un sistema estatal con pleno equilibrio de poderes, en que cada rgano
estatal desarrolla sus funciones profesionales propias con pleno respaldo de su ciudadana y en el cual las crisis internas y externas son abordadas en su direccionamiento y
solucin por las autoridades polticas democrticamente electas y constituidas.
De acuerdo a Keith Jaggers, el proceso de consolidacin de un Estado puede
definirse como:
La habilidad de un Estado para acumular poder. El proceso de consolidacin
de un Estado es el proceso a travs del cual el estado no slo progresa en productividad econmica y autoridad gubernamental, sino que en imponer su poder
poltico e institucional. Ms precisamente en el poder de las elites de un Estado
para imponerse a las fuerzas polticas, sociales y ambientales que se oponen a sus
objetivos polticos. Dado estos requerimientos, el poder de un Estado tiene tres
dimensiones: poder como capacidad nacionales; poder como capacidad poltica y
poder como coherencia institucional.7
Dicha definicin es vlida, para los efectos del presente trabajo, en la medida
que dicho poder sea respaldado popularmente por la comunidad o comunidades
que forman parte de un Estado.
Las constantes histricas de la relacin bilateral entre Chile y Per han sido los
conflictos econmicos, diplomticos y militares que permanentemente han constituido factores trascendentales, desencadenando un escenario bilateral que ha privilegiado la competencia entre ambos pases en lugar de la cooperacin, cuando se
analiza dicha relacin desde la perspectiva de la seguridad y de la defensa.
Desde la poca de la conquista en el siglo XVI hasta despus de la guerra con
Espaa en 1866, pasando por la emancipacin americana a principios del siglo
XIX, grandes y pequeos acontecimientos unieron a Chile y al Per en un devenir
relativamente comn y sobre la base de una activa interaccin. No obstante, es
principalmente a partir de la Guerra del Pacfico de 1879-1883, y principalmente a
raz de sus consecuencias, que las relaciones entre ambos pases comenzaron a desarrollarse en un marco histrico negativo de suspicacias y recelos que en el mbito
de la seguridad se han traducido en la manifestacin de un escenario que ha privilegiado la competencia por sobre la cooperacin. Por otra parte, si bien es cierto
7
Jaggers Keith. War and the Three Faces of Power: War Making and State Making in Europe
and the Americas. Comparative Political Studies 25. N 1. (Abril 1992). Pg. 29.
448
que a partir del trmino de la Guerra del Pacfico y el posterior Tratado de Lima de
1929 no se han vuelto a producir enfrentamientos armados, entre los dos pases, el
escenario bilateral s ha estado caracterizado por factores que no han privilegiado
ni posibilitado una relacin ms estrecha. Al contrario, han surgido nuevos intereses contrapuestos como la delimitacin martima, que se expresa actualmente como
la ms seria divergencia entre ambos Estados. En este contexto ambos pases han
explicitado sus polticas de defensa. Chile en dos oportunidades (1997 y 2002) y
Per el ao 2005. Ambas polticas sern analizadas a continuacin para revisar la
conceptualizacin de los trminos de seguridad y defensa nacional.
9
10
Libro de la Defensa Nacional de Chile. Edicin 1997. Ministerio de Defensa Nacional. Imprenta de la Armada. Santiago. 1995. Pg. 218.
Ibd. Pg. 214.
Libro de la Defensa Nacional de Chile. Edicin 2002. Ministerio de Defensa Nacional. Morgan
Impresores. Santiago. 2003. Pg. 24.
449
Nocin de Defensa
14
15
Nocin de Seguridad
Es el producto de un conjunto
de actividades que el Estado
realiza para avanzar haca el
logro de sus objetivos,
resguardar los intereses
nacionales, en relacin con
riesgos, amenazas o
interferencias importantes.
La seguridad consiste en una
condicin que se desea
establecer para que se
realicen los fines del Estado y
de la Nacin, particularmente
los del desarrollo social y
econmico.
Referencia
Libro de Defensa
Nacional, 2002
13
14
15
19
20
21
Nocin de Defensa
Per
22
23
Nocin de Seguridad
Situacin en la cual el Estado
tiene garantizado su
independencia, soberana e
integridad y, la poblacin los
derechos fundamentales
establecidos en la
constitucin.
Esta situacin contribuye a la
consolidacin de la paz, al
derecho integral y a la justicia
social, basada en los valores
democrticos y en el respeto
a los derechos humanos.
Referencia
Libro Blanco de
la Defensa
Nacional, 2005
Tipo de Amenaza
Externas:
Internas:
22
23
24
Detalle
- Las que podran generarse si se intentaran aplicar en la subregin
Sudamericana doctrinas de seguridad incompatibles con la vigencia
del derecho internacional.
- Las que podran surgir de crisis en funcin de escasez de recursos
naturales de valor estratgico, tales como recursos vitales.
- El terrorismo, el narcotrfico y la delincuencia internacional.
- Grupos terroristas y subversivos, contrarios al ordenamiento
constitucional, que optan por la violencia.
- Grupos radicales que promueven la violencia social y desbordes
populares.
- Delincuencia comn organizada.
- Trfico ilcito de drogas.
- Corrupcin.
- Depredacin del medio ambiente.
En concreto, podemos sealar, como una segunda premisa, que la conceptualizacin de seguridad y defensa nacional entre Chile y Per presenta diferencias conceptuales respecto de los siguientes aspectos:
mbito de la defensa nacional. Para el Per existe la dimensin interna y
externa de la defensa, mientras que para Chile es la dimensin externa la que caracteriza principalmente su accionar.
Seguridad y defensa en el caso de Per son nociones que en su poltica se
confunden. No ocurre lo mismo en el caso nacional en el cual la seguridad como
concepto contiene a la defensa nacional.
El estado nacional garantiza la seguridad no a travs del sistema de seguridad y defensa como en el caso peruano, en el cual las Fuerzas Armadas tiene un rol
protagnico, sino que como actividad poltica la seguridad nacional es funcin de
todos los organismos nacionales articulados por el gobierno y de responsabilidad
primaria del Presidente de la Republica. En dicho evento las Fuerzas Armadas chilenas pueden participar pero de acuerdo a la naturaleza de su rol profesional y en el
contexto de su accionar con otros instrumentos del poder nacional. Lo contrario
supondra militarizar la neutralizacin de una amenaza de naturaleza no militar
como el terrorismo o el narcotrfico.
C. Antecedentes histricos
Al tratar de encontrar algn fundamento o evidencia que haya motivado que entre
ambos pases existan nociones de seguridad y defensa no equivalentes podemos afirmar que una de ellas esta relacionada con que ambos pases se encuentran en distintos
niveles de sus respectivos procesos de consolidacin del Estado. Es un hecho reconocido por variados acadmicos peruanos que la unidad nacional del Per constituye
hoy un objetivo pendiente. Por otra parte subsisten en el Per dos culturas la de la
sierra y la costa-, dos sistemas econmicos el del interior agrario y de subsistencia y
el de la costa ms industrializado y finalmente, al menos dos culturas, -la del interior
y la urbana. Junto a lo anterior, debiramos agregar que desde su aparicin en 1980
Sendero Luminoso ha sido una amenaza que ha puesto en prueba la institucionalidad
peruana, con mayor o menor intensidad, al representar un grupo marginado de la
sociedad con un programa violento y refundacional de dicha sociedad.
Lo anterior, nos permite afirmar, en coherencia con la primera premisa, que en
ese contexto, es decir de un incipiente proceso de consolidacin del Estado, el rol de
las Fuerzas Armadas tiende a abordar funciones ms all de su rol profesional en el
mbito de la defensa para incorporarse ntidamente en el mbito de la seguridad.
Un segundo aspecto a abordar y que nos pudiera clarificar un poco ms la relacin
entre defensa y desarrollo explicitada en el caso peruano, creemos que la podemos
encontrar en los respectivos procesos de profesionalizacin de sus Fuerzas Armadas.
Los primeros intentos serios de profesionalizacin, para los Ejrcitos de Chile y
Per, se comenzaran a gestar a partir del trmino de la Guerra del Pacifico. En el
caso de Chile con la llegada de los instructores prusianos liderados por el General
Emilio Korner en 1885, quin entre otras de sus obras se dedico a la organizacin y
454
26
27
28
Daniel M. Masterson. Militarism and Politics in Latin America: Per from Sanchez Cerro to
Sendero Luminoso. Greenwood Press. 1991.
Ibid. Masterson Daniel. Pg. 12.
Ibid. Pg. 24.
Ibid. Pg. 26.
455
palabras, los oficiales franceses con experiencia colonial fueron ms administradores que comandantes y como tal estuvieron envueltos en decisiones ms polticas
que decisiones militares. El autor nos indica que la escuela del Ejrcito francs,
enriquecida con las ideas y experiencia de sus soldados-administradores, llego a ser
la fuente y origen del profesionalismo militar peruano.29 La estrecha relacin entre el Ejrcito peruano y el Ejrcito francs se ve reflejada en la siguiente cita entre
1916 y 1940 todo oficial promovido al grado de General del Ejrcito peruano haba
servido o estado comisionado en Francia.30 Ms an, en 1960 aproximadamente
el 30% de los generales peruanos haban recibido entrenamiento en Francia.31
Masterson nos seala que dentro de las principales obras de esta influencia francesa se encuentran:32
Establecimiento de la Escuela Militar de Chorrillos en 1898 reemplazando la
moribunda Escuela Militar de Aplicacin.
Redaccin del Cdigo de Justicia Militar.
Reclutamiento de soldados regulado por ley.
1903 reestructuracin de su ministerio de Guerra y Marina por primera vez
desde su creacin en 1821.
1904 Creacin de la Escuela Superior de Guerra (ESG).
Este ltimo organismo creado desempeara un rol fundamental tanto en el
planeamiento estratgico hasta la creacin en 1950 del Centro de Altos Estudios
Militares (CAEM), como en el pensamiento de los Oficiales de Estado Mayor peruanos. Dos publicaciones asociadas a la Escuela Superior de Guerra el Boletn de
Guerra y Marina y la Revista Militar del Per, de acuerdo a Masterson, dan
cuenta de la influencia de los oficiales franceses con experiencia colonial en la misin civilizadora a cumplir por el Ejrcito.
El autor seala a modo de conclusin que con una frecuencia cada vez mayor
en las dcadas siguientes [a partir de 1910], el concepto de Ejrcito como una fuerza civilizadora reaparecera en las pginas de las principales publicaciones militares.33 Ahora bien, importante es identificar las fuentes de este pensamiento en los
oficiales peruanos. Masterson nos seala como una de sus principales proposiciones que esta influencia proviene en gran medida de la influencia de los instructores
franceses en el Per con amplia experiencia en el servicio colonial y por otra parte
de los oficiales peruanos educados en establecimientos militares en Francia. A modo
de ejemplo, destaca las ideas del Mariscal Louis Hubert Lyautey quien expresara y
justificara un amplio rol social para los ofciales de Ejrcito 34 Ms an, Masterson
citando a Lyautey expresa que el oficial lucha tanto o ms, o al menos tan frecuentemente que lo que lo hace cualquier otro ciudadano [refirindose al rol social]35
29
30
31
32
33
34
35
40
41
42
43
seriamente la unidad y seguridad nacional. En dicho contexto, el desarrollo econmico del Per debera ser la herramienta que posibilitara poner fin a las desigualdades e injusticias sociales presentes en el pas. Otro elemento interno, de gran
valor, fue la continua postergacin y exclusin en la sociedad peruana de las comunidades indgenas. Se comprendi que la seguridad del Per estaba ligada a un
mejoramiento de las condiciones de la poblacin indgena como a su integracin
plena en la comunidad nacional.
Con el trmino de la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos desarrollan
una nueva poltica de seguridad nacional50, que privilegia la confrontacin militar
e ideolgica con la otra potencia que emerge del conflicto, la ex-URSS. Dicha
poltica en lo general destaca el rol de los Estados Unidos como principal potencia
capaz de enfrentar a los soviticos militarmente. Luego la seguridad de los Estados
Unidos estuvo ligada desde el comienzo a una amenaza externa principalmente de
naturaleza militar. El punto es que la misma estrategia llamaba a las naciones del
hemisferio a preocuparse no de enfrentar militarmente la nueva amenaza, sino que
a preocuparse por las amenazas internas asociadas a la influencia ideolgica principalmente del comunismo. De esta forma la nocin de seguridad para las naciones del hemisferio, como Chile y Per quedaba ligada a las condiciones internas y
amenazas de naturaleza no militar.
De ello da cuenta Dirk Kruijt en su obra Revolution by Decree: Per 19681975, al sealar que la tesis de seguridad nacional y su interrelacin estructural
implcita de los servicios de seguridad e inteligencia desarrollada en los Estados
Unidos en 1947 tuvo su impacto en las tradiciones geopolticas nativas de
Latinoamrica a travs del entrenamiento y los programas de asistencia militar.51
Estas tradiciones geopolticas, en la regin, revisaron dichos conceptos estableciendo sus propias nociones de seguridad.
Ello se puede apreciar, en el caso peruano, por los siguientes antecedentes: Kruijt
destaca que en Per, el primer nombre a ser asociado con interpretaciones nacionalistas del concepto de seguridad nacional es el del General Jos del Carmen Marn
Arista, l fue el primero en reorganizar el Ejrcito y el fundador de una original
interpretacin de la tesis de seguridad nacional...un curso intermedio entre capitalismo y comunismo. 52 Ello se puede apreciar adems en la expresin castrense de
un nacionalismo que se defina distante de las principales ideologas imperantes, es
decir ni anti-comunista ni pro americano. Ms an, el mismo Kruijt no seala que
Marn en su intento de establecer la doctrina del Centro de Altos Estudios del
Ejrcito (CAEE), en 1950, no recurri a la tradicin norteamericana como s lo
hicieron los brasileos al fundar su Escuela Superior de Guerra, sino que recurri a
la tradicin latinoamericana plasmada en los tericos con sede en Santiago asociados al Comit Econmico para Latinoamrica de la Naciones Unidas (CEPAL) y
particularmente de los recientes conceptos esbozados por Prebisch.53
50
51
52
53
De esta forma, el autor agrega, los conceptos de subdesarrollo, centro y periferia e independencia que explicaban las diferencias estructurales entre la regin y los
EE.UU. de A. Dichas nociones simpatizaban con la visin de los responsables del
CAEE, ms tarde Centro de Altos Estudios Militares (CAEM). De esta forma la
nocin de seguridad qued ligada no slo a lo militar, sino que tambin comprenda
las nociones econmicas y de seguridad social.54
Una cita relevante de la nocin de seguridad presente en los mbitos intelectuales militares peruanos la encontramos en el secretario oficial del General Marn, el
oficial Valds Palacio. Kruijt citndolo deja constancia que:
Seguridad [asociada a lo militar] es algo para los Estados Unidos, un lujo para
un pas rico, ciudadanos de pases pobres como el Per deberan ser capaces de
mirar a la seguridad nacional como algo que vale la pena, para lograr: un pedazo
de tierra, una casa, salud, alimentacin diaria para ellos y sus familias, y que si el
Estado no puede proveer dichas necesidades, entonces las FF.AA., confiadas a la
defensa de la nacin deben trabajar en defensa de dichos derechos sociales: Nuestra seguridad depende de algo ms, depende del bien comn y del desarrollo nacional, el cual no es del inters [en seguridad] de los Estados Unidos.55
Dichas citas son relevantes para el presente trabajo ya que estaran sealando
que las nociones de seguridad dentro de los pases del hemisferio difieren desde sus
inicios. Mientras que para los Estados Unidos la nocin de seguridad estaba asociada a la planificacin y uso de la fuerza militar para la contencin de la ex-URSS
en defensa de sus intereses nacionales, para el Per dicha nocin estaba asociada a
la necesidad de lograr satisfacer necesidades internas bsicas de la poblacin.
En consecuencia, desde la dcada de 1950, la intelectualidad militar en torno al
CAEM, comenz a llamar la atencin sobre la necesidad de transformar al Estado
para llevar adelante reformas econmicas y sociales, que permitieran otorgar a
Per un mayor grado de seguridad. En razn a lo anterior cobran sentido las iniciativas militares de desarrollo para el Amazonas, el fortalecimiento de las zonas del
interior, construccin de rutas camineras y obras pblicas en la regin andina, o los
problemas de contar con un sistema moderno de agricultura.56
Sin embargo, donde s actuaran coherentemente con el contexto de guerra fra
impuesto por Washington sera en el combate a los grupos guerrilleros. Kruijt, destaca que los medios tecnolgicos provinieron de los Estados Unidos, pero las ideas
provenan de Francia...varios prominentes generales de Velasco recibieron entrenamiento especial (antiguerrillas) en Francia y varias delegaciones visitaron Pars y
Algeria.57 Junto a lo anterior, seala que gran parte de la literatura contrainsurgente
presente en las revistas especializadas militares contenan artculos de los principales idelogos franceses tales como Claude Delmas, Maurice Megret, Gabriel Bonnet,
Jacques Mercier, Andr Souyris, Raymond Troye, Alan Yeutel y otros.58 La posicin militar respecto de este fenmeno se puede apreciar en los escritos de los te54
55
56
57
58
Ibid. Pg.38.
Entrevista del autor, Dirk Kruijt al General Valds Palacio el 14 de mayo 1986, citada por
Kruijt en pgina 37.
Op. Cit. Kruijt. Pg. 38.
Ibid. 40
Ibid. 59.
461
Al analizar esta ltima cita cuesta discernir entre los objetivos del Estado y los
objetivos de una institucin destinada a servir al Estado en una funcin profesional
especfica. Nos encontramos, claramente, ante una auto imposicin de tareas que
escapa el mbito de las funciones de la Defensa y que slo se pueden explicar por la
dbil institucionalidad existente en la cual las FF.AA. aparentemente estaban mejor
dotadas que el nivel poltico para dar solucin a los problemas histricos.
A modo de resumen, en las circunstancias histricas encontramos a lo menos los
siguientes elementos:
El Ejrcito peruano tuvo un proceso de profesionalizacin, a fines del siglo
XIX, con una marcada influencia francesa caracterizada por oficiales con experiencia colonial. Ello influyo en que la nocin de desarrollo se relacionara tempranamente y directamente con la nocin de defensa nacional.
En forma secundaria potencio el rol civilizador de los oficiales los cuales pensaron que sus instituciones eran las nicas capaces de lograr tanto el desarrollo
como la ansiada y postergada unidad nacional.
Si a lo anterior sumamos la influencia doctrinaria del Centro de Altos Estudios
Militares CAEM, obtenemos que la Defensa Nacional o sus instituciones pensaron
abordar un rol ms all de lo profesional en la bsqueda de un proyecto poltico
que solucionara sus histricos problemas, como en el caso del gobierno de Juan
Velasco Alvarado (1968-1975).
D. Conclusiones
1. Las relaciones bilaterales peruano-chilenas, relacionadas con la seguridad y
la defensa, han estado marcadas por un claro escenario de competencia y de suma
cero, en donde toda ganancia de una parte es percibida como una prdida por la
otra. De esta forma el conocido dilema de seguridad, de John Hertz63, encuentra en
el caso de Chile y Per su ms ntida expresin. En concreto, en la relacin bilateral
se han privilegiado y han predominado las visiones realistas de las relaciones internacionales.
2. No existe igualdad o similitud conceptual en las nociones de seguridad y
defensa entre Chile y Per. Lo anterior es el resultado, por una parte, de un proceso
de consolidacin del Estado en distintos niveles de desarrollo y por otro de un
proceso poltico cultural e histrico que ha privilegiado los antagonismos en la
relacin. En dicho contexto las Fuerzas Armadas, principales agentes del mbito de
63
la defensa, han abordado, con diverso grado, funciones en el mbito de la seguridad propias del nivel poltico.
3. En el caso de Chile existe en su poltica de defensa un claro rol profesional de
las Fuerzas Armadas en el mbito de la defensa nacional. En cambio, en el caso de
Per ello es un tanto ambiguo, otorgndosele a la defensa funciones en el mbito
interno, ms propias del mbito de la seguridad y del nivel poltico.
4. Las diferentes nociones de seguridad y defensa en la regin constituyen una
realidad insoslayable y una de las caractersticas principales del escenario estratgico, en funcin de las asimetras existentes y de los propios procesos culturales y
sociales de cada Estado.
5. En ambos pases, Chile y Per han existido un conjunto de ciclos de mayor y/
o menor profesionalizacin de sus Fuerzas Armadas con mayor o menor influencia
en el mbito de la seguridad y de la defensa. La identificacin de ellos es relevante
para aprovechar las ventanas de oportunidad, para afianzar las relaciones bilaterales mutuas y las posibilidades de un incremento en la cooperacin en dichos mbitos. Las relaciones militares bilaterales se han constituido como un provechoso y
til canal de comunicacin que debe encontrarse permanentemente abierto, sobre
todo en tiempos de crisis.
6. En consecuencia, podemos expresar que las conclusiones mencionadas anteriormente incidirn ahora en la relacin poltica bilateral, entre otros, por los siguientes motivos:
Influencia de los actores militares en los procesos de toma de decisiones polticas ms all de su rol profesional y de la naturaleza de su correcta asesora. Ser
mayor en los pases con un incipiente proceso de consolidacin del Estado.
En el caso peruano, toda crisis vecinal podra ser usada por el poder poltico de
turno en funcin de afianzar la tan anhelada unidad nacional inconclusa y de conseguir los particulares objetivos polticos internos de corto plazo que posibilitan, en
muchos casos, la permanencia y sobrevivencia del mismo Gobierno. En consecuencia, la lectura de muchas crisis debe pasar por el anlisis de la consideracin
anterior, para determinar el nivel de impacto ms adecuado en los mbitos de la
seguridad y la defensa.
Se estima que de mantenerse los niveles de confianza existentes a la fecha se
continuaran privilegiando los cdigos de la escuela de pensamiento realista en la
relacin bilateral. En ese contexto, primarn los juegos de suma cero, es decir, toda
capacidad adquirida por un Estado es vista como una amenaza por el otro -dilema
de seguridad- es decir, existir la tendencia de equiparar y sobrepasar toda capacidad estratgica adquirida por un actor desencadenando una escalada en el proceso
de adquisicin de armas.
En consecuencia, para tratar de modificar el pesimista escenario anterior se
debiera producir un cambio cultural en ambos pases con la finalidad de modificar
las actuales y tradicionales percepciones de rivalidad. De all que un mayor acerca464
miento, en todos los niveles de la relacin polticos, sociales, culturales, regionales, militares, etc. que privilegie mayores contactos, en el largo plazo, puede constituirse como un instrumento efectivo para comenzar a construir una relacin que
asegure un escenario de mayor paz y estabilidad vecinal.
465
466
Presentacin
La firma del Tratado de Ancn en Lima, 20 de octubre de 1883, marca el trmino formal de la Guerra del Pacfico y da paso a una postguerra compleja y de larga
duracin (46 aos) que hace ms insondables las heridas infringidas al Per durante
el conflicto armado si se realiza un examen crtico de los errores y aciertos del
pasado. En ese contexto sera impostergable el reconocimiento oficial chileno de
aquella agenda histrica que asume los desencuentros ms complejos y profundos
porque su ausencia provoca el fracaso reiterado de la agenda contempornea que
pretende avanzar en el conocimiento mutuo, la bsqueda de la paz a travs de la
construccin de entornos de seguridad compartidos y promociona la integracin,
si bien la presentacin de antecedentes sensibles en el texto puede ser empleada por
determinados actores en provecho de una mirada confrontacional...
Adems de las consecuencias por la ocupacin militar chilena, la postracin
econmica y el desorden poltico que deja el conflicto (guerra civil en lo inmediato)
Per debi soportar la cesin de Tarapac a perpetuidad capital Iquique y dejar
en suspenso el futuro de las provincias de Tacna y Arica que tambin contenan
valiosas riqueza naturales.1
La anexin de tales territorios se instal en los propsitos de La Moneda desde
los inicios de la guerra. El Presidente Anbal Pinto le escribe al embajador chileno en
Lima con motivo de la ocupacin de Antofagasta el 14 de febrero de 1879, una vez
establecidos en el litoral nos ser imposible abandonarlo. La poblacin de este territorio, como usted sabe, es en su gran mayora chilena, y chilenos son en su totalidad
los intereses radicados en l.2
Tal voluntad se refrend en tres de los siete puntos del ultimtum que el gobierno presenta a Per y Bolivia durante la conferencia de paz que se efecta gracias a
la mediacin de Estados Unidos, entre el 20 y el 27 de octubre de 1880 a bordo de
la corbeta Lackawanna en la baha de Arica.3
*
1
2
3
La postguerra
Empieza con el Tratado de Ancn y acaba con la firma del Tratado de Lima y su
protocolo complementario el 3 de junio de 1929. El perodo se tipifica por la
chilenizacin, a veces compulsiva, de Arica, Tarapac y Antofagasta mediante las
Ligas Patriticas; el aumento de la presencia e influencias chilenas por la construccin del ferrocarril Arica-La Paz; la tensin por el por el fracasado plebiscito sobre
el destino de Tacna y Arica; la ulterior devolucin de Tacna y la persistencia de las
fuertes tensiones diplomticas entre Chile y sus antiguos rivales.
En general, puede considerarse que la diplomacia chilena dispone una estrategia
de suma cero con el fin de quedarse con las provincias de Tacna, Arica y Antofagasta,
intentando conseguir pequeas ventajas, indisponiendo al Per en contra de Bolivia
y negociando por separado con cada uno de ellos, exacerbando todava ms las
suspicacias y los recelos entre las oligarquas gobernantes.
El antecedente de tal poltica se encuentra en una carta que el Ministro de Relaciones Exteriores y posteriormente Presidente de la Repblica entre 1881 y 1886, Domingo Santa Mara, le enva al Ministro de Guerra en Campaa, Rafael Sotomayor5: No
podemos ni debemos matar a Bolivia. Al contrario, debemos sustentar su personalidad como el ms seguro arbitrio de mantener la debilidad del Per.
En el contexto de postguerra Chile encara los vnculos ms complejos con Per
entre 1901 y 1928, tanto que hay suspensiones de las relaciones diplomtica entre
1901 y 1905 y entre 1910 y 1928. Se materializa una interrupcin de los lazos consulares entre 1918 y 1928, incluyendo el cierre de la frontera comn entre 1925 y 1928.
A ello se suma una difcil relacin con Argentina. Luego de considerables aprestos blicos que conducen a ambos pases al borde de la guerra, en 1902 se firman
4
Informe del embajador alemn Schenck; Via del Mar; 27/2/1982; Informe inditos de diplomticos extranjeros durante la Guerra del Pacfico; Santiago 1980; pp. 91-92.
Maira, Luis; Las relaciones entre Chile y Bolivia en el centenario del tratado de 1904; Maira,
Luis y Murillo de la Rocha, Javier; El largo conflicto entre Chile y Bolivia. Dos visiones;
Santiago; 2004; p. 32.
468
en Santiago los Pactos de Mayo que producen un gran alivio a la situacin estratgica de Chile.
El acuerdo territorial definitivo con Bolivia se suscribe en octubre de 1904
mediante el Tratado de Paz, Amistad y Comercio, dejando para Chile la provincia
de Antofagasta a perpetuidad. No obstante, a partir de 1910 el gobierno de La
Paz vuelve a plantear la necesidad de obtener un puerto sobre el Pacfico. La demanda se mantiene inalterable por casi un siglo.
7
8
Maldonado, Carlos; Chile versus Per y Bolivia. Una relacin vecinal conflictiva; Santiago;
marzo 2005; p. 18.
Prez Canto, Julio; El Conflicto despus de la victoria, Santiago; 1918; pp. 57-66.
Un antecedente se encuentra en las Sociedades de la Patria, creadas en 1978 por la poblacin
chilena de Antofagasta. Vase Snyder Phillips Jr., Richard; Bolivia in the War of the Pacific,
1879-84; Ph.D. dissertation, University of Virginia; 1973; p. 60.
Peridico El Eco Patrio; Iquique; N57; 2/8/1919; p. 1. Una carta de chilenos del poblado de
Caleta Buena seala que el gobierno chileno en mala hora mand disolver las ligas en 1911.
469
El propsito es agredir con violencia sistemtica, traducida incluso en accione criminales, a peruanos y bolivianos residentes, ms all de su posicin social. No son
intencionalmente creadas por el Estado (gobiernos de Pedro Montt (1906-1910) y Ramn Barros Luco (1910-1915)), ms bien parece que surgen en forma espontnea como
clubes sociales, pero los vnculos con la Intendencia (de Tarapac) quedan claramente
establecidos, especialmente bajo el mandato de don Recaredo Amengual; no por su
nombramiento de Presidente Honorario de la Liga Patritica, pues lo es tambin de
clubes de tiro y de todo tipo de organizaciones sociales, sino por las rdenes emanadas
desde la autoridad hacia las ligas y las consultas en sentido contrario. Sin embargo, es
evidente que en los violentos aos de 1918 y 1919, stas escapan del control estatal.10
Desde una perspectiva de poltica interna, las ligas son instrumentalizadas por
los partidos de derecha con el propsito de cooptar y enfrentar las demandas del
proletariado salitrero, proclive al ideario socialista, y posteriormente en contra de
la campaa de la Alianza Liberal de Arturo Alessandri en 1920. Un reconocido
historiador11 afirma que las ligas son sostenidas por el Partido Conservador y se
convierten de hecho, (en) brigadas mercenarias de choque encargadas de desencadenar el terrorismo contra las organizaciones populares. Por lo general, estas actividades, instigadas por grandes empresarios nacionales y extranjeros, se ejecutan
con la tolerancia y an la complicidad de la polica.
En relacin a los perodos ms virulentos, un primer brote ocurre entre 1911 y
1912. Con el pretexto de rumores que el final resultan infundados, segn los cuales
habra sido atacado el consulado chileno en El Callao, se crea a fines de mayo de
1911 con la presencia de los principales representantes, encabezados por el gobernador y oficiales del Ejrcito una Liga Patritica de Tarapac en Iquique y otras
ciudades, movimiento que se hace extensivo a otras ciudades del pas. El ideario
principal tiene que ver con el cierre de las escuelas y peridicos peruanos; la prohibicin para que peruanos sean maestros, empleados pblicos, empleados de aduana, de la marina mercante, de los puertos; el 80% de los trabajadores y empresarios
deben ser de nacionalidad chilena; todos los nacidos en Tarapac deben hacer el
servicio militar; la restriccin y eventualmente la prohibicin de la inmigracin
peruana; el retiro del consulado peruano por innecesario; la prohibicin de que
flameen banderas peruanas en su da patrio.12
Un segundo momento nacionalista se vive entre 1918-1920, fase en que las ligas
siembran el terror en la comunidad peruana de Antofagasta y Tarapac que se
calcula en un tercio de la poblacin. Ms numerosa todava es la colonia peruana
en Arica y Tacna.13 A fines de 1918 Per debe repatriar muchos conciudadanos y su
personal consular acreditado, lo que obliga, en los hechos, a que los cnsules chilenos hagan lo mismo en el territorio de los vecinos del norte.14
10
11
12
13
14
Gonzlez Miranda, Sergio; El Dios Cautivo. Las Ligas Patriticas en la chilenizacin compulsiva
de Tarapac (1910-1922); ediciones LOM; Santiago; 2004; p.123.
Ramrez Necochea, Hernn; El fascismo en la evolucin poltica de Chile hasta 1970; Araucaria
de Chile; Madrid; N 1; 1978; p. 11
Peridico El Comercio; Pisagua; 31/5/1911; p.2.
De acuerdo al censo 1907, la mitad de la poblacin de Tarapac es extranjera (24 mil peruanos y 2 mil bolivianos). Los chilenos representan nicamente el 30% de los trabajadores. La
Voz del Sur; Tacna; 17/6/1911; p. 2.
El 2 de noviembre de 1918 se celebra el aniversario de la Toma de Pisagua con un acto
470
Las acciones habituales de las ligas patriticas son actos de vandalismo y saqueo, de amedrentamiento y de accin directa como, por ejemplo, la expulsin por
la fuerza de los representantes consulares y otros ciudadanos que son extrados de
sus casas a medianoche y embarcados inmediatamente hacia el norte. En otras
ocasiones dan plazos perentorios de 24 horas para el abandono del pas. Las autoridades chilenas generalmente se limitan a dejar hacer y las tropas slo actan para
evitar linchamientos o crmenes similares. Poco son los afectados, en consecuencia,
que se atreven a denunciar los excesos.15
Los aos 20
La situacin continua siendo crtica y compleja. Luego de un nuevo intento de
acuerdo entre Chile y Bolivia para cederle un corredor por la provincia de Arica o
la eventual venta del puerto a Bolivia, Per presiona a su antiguo aliado con el
rompimiento de relaciones diplomticas. En el altiplano hay manifestaciones
antiperuanas. Un golpe de Estado en La Paz, considerado pro peruano, desahucia
las negociaciones chileno-bolivianas generando la movilizacin de tropas chilenas
y peruanas hacia la frontera con Bolivia, lo que en Santiago se conoce como la
Guerra de Don Ladislao, aludiendo al Ministro de Guerra Ladislao Errzuriz.
La cancillera peruana aprovecha tambin en 1920 la apertura de la Liga de las
Naciones en Ginebra y pide a la Asamblea General que conozca no revise el
Tratado de Ancn, alegando que el plebiscito de Tacna y Arica no haba podido
llevarse a cabo por la enorme resistencia de Chile () quin siempre opone condiciones: la compra de las provincias, que siempre ha rechazado el Per; la divisin
del territorio en diversas zonas que sern distribuidas por nuevos tratados sin consultar al pueblo. A fines de ao la Asamblea concluye que no poda modificar
por s misma ningn tratado.
La situacin se agrava en 1921 cuando el presidente Augusto Legua exige la
devolucin de las provincias de Tacna, Arica y Tarapac y proclama la inaplicabilidad
del plebiscito. Al fracasar las negociaciones directas en 1922, Estados Unidos empieza a actuar como rbitro, centrando la discusin sobre el futuro de Tacna y
Arica. Per propone que slo la poblacin originaria tiene derecho al voto y Chile
plantea que voten todos los ciudadanos residentes desde hace seis meses, no importando su nacionalidad.
En 1925 Washington llega al convencimiento que el plebiscito es impracticable
y por peticin expresa de ambos pases designa una comisin encabezada por el
general John Pershing en calidad de rbitro.16
15
16
17
18
Peridico El Ajicito; Arica; N5; 13/9/1925; p.5. En 1925 se organiza la Sociedad Benfica y
Patritica El Corvo que posee un millar de adherentes y publica el diario El Ajicito. Puede
considerarse una continuadora de las ligas patriticas.
Peridico El Corvo; Iquique; N2; 21/1/1919.
472
Introduccin
El objetivo del presente trabajo es analizar las relaciones bilaterales entre Chile y
Per desde la perspectiva de la Defensa en un intento por visualizar la incidencia de
los factores de la disuasin en las relaciones, las medidas de confianza mutua y los
avances en los vnculos militares durante la ltima dcada.
La metodologa que se emplear en el desarrollo de sta temtica ser del tipo
descriptiva y analtica, tomando como referencia los libros de la Defensa, los cuales
tienen como propsito explicar los temas de defensa y asuntos militares como un
modo de ofrecer una gua del pensamiento de cada Estado en la materia. Tambin,
se intentar reflejar en concreto cules han sido los principales avances en materia
de medidas de confianza mutua y homologacin de los gastos de Defensa.
A modo de planteamiento inicial se intentar reflexionar sobre las siguientes
interrogantes cuyas respuestas se irn aclarando durante el desarrollo del trabajo:
Existen puntos de convergencia entre los objetivos o intereses nacionales de ambos pases, que permitan fortalecer los mecanismos de cooperacin e integracin?
Las polticas de defensa constituyen una herramienta en beneficio de la cooperacin bilateral? Finalmente: Se evidencia un incremento en las medidas de confianza mutua durante la ltima dcada y un avance significativo en materia de homologacin del gasto en Defensa?
Para ello, inicialmente se presentar una visin de los objetivos e intereses nacionales con el objeto de identificar sobre cul o cules son los intereses que guan
las polticas de Estado de cada Nacin, como asimismo, buscar puntos de encuentro que permitan establecer una mejor relacin bilateral.
Posteriormente se examinarn las polticas de defensa y su incidencia en las
relaciones bilaterales, entregando una visin de cules son los alcances y efectos
que ambas polticas tienen en el mbito de la poltica exterior y de qu manera se
contraponen o se pudieran relacionar.
Luego se evaluarn los avances en la aplicacin prctica de las medidas de confianza mutua y la homologacin de los instrumentos para medir el gasto militar, descri*
Oficial de Estado Mayor del Ejrcito de Chile. Profesor de Academia en Historia Militar y
Estrategia. Magster en Ciencias Militares con Mencin en Planificacin y Gestin Estratgica del Ejrcito.
473
biendo los efectos que han ocasionado en orden a una mayor cooperacin e integracin en el plano de la Defensa. Finalmente, se concluir con algunas consideraciones
finales tendientes a dar respuesta a las preguntas planteadas al inicio del trabajo.
El contexto internacional se caracteriza como un escenario complejo donde hay
en curso un proceso de globalizacin que, sin embargo, no erradica la diversidad
nacional ni implica uniformidad de posiciones y propsitos entre los estados vecinos, de tal manera que el Estado Nacin se mantiene como la unidad central, aunque no nica, del orden internacional. En tal sentido resulta necesario preservar la
identidad nacional y que tanto la situacin geogrfica relativa que ocupan Chile y
Per, junto con sus intereses nacionales, seguirn siendo una referencia importante
para las respectivas polticas de Defensa.
Generalidades
No siempre la relacin entre Chile y Per, en el mbito de la seguridad y defensa ha estado jalonada por diferencias. En sus inicios, estuvo marcada por la solidaridad frente a las similares circunstancias que los afliga, como consecuencia del
dominio espaol en la regin. Inspirados en los mismos principios libertarios, hicieron causa comn para alcanzar la soberana en toda su expresin, destacndose en
lo anterior la Expedicin Libertadora al Per por el particular apoyo chileno a esa
causa libertaria.
Posteriormente, en 1836, fuerzas chilenas y peruanas combatirn a la Confederacin Peruano Boliviana, que libera al Per del despotismo y espritu hegemnico del Mariscal boliviano Santa Cruz.
Finalmente, en 1865, Chile sufre el bombardeo de Valparaso, como represalia
espaola por su apoyo a la posicin peruana y causa americana. Sea dicho que el
particular apoyo chileno no estaba inspirado slo en un espritu solidario, sino que
tambin en su inters por alejar el peligro de Amrica.
Son intereses y situaciones coyunturales las que hacen variar la relacin entre
ambas naciones, las cuales movidas siempre por el inters de sus propias sociedades, trazan polticas de estados que lamentablemente, en algn momento, las llevan
a acciones de hecho contrapuestas, hasta llegar a materializarse en el conflicto blico Guerra del Pacfico (1879 1884), que cala profundo y deja huellas que se
arrastran prcticamente hasta nuestros das.
Con posterioridad a este hecho histrico, las relaciones entre Chile y Per no
pueden ser consideradas completamente armoniosas y fluidas; variadas circunstancias han contribuido a mantener en el tiempo periodos que se han caracterizado, en
general, por la frialdad en la relacin bilateral.
La grandeza y la fuerza de las naciones deben ser las bases que las inspiren para
superar el pasado y escribir un nuevo futuro, pues los nuevos tiempos imponen el
desarrollo y el crecimiento en unidad. Hacia ese esfuerzo comn deben apuntar las
sociedades modernas. Es de esperar que este trabajo contribuya a ello.
474
Ministerio de Defensa Nacional de Per. Libro Blanco de la Defensa Nacional de Per. Lima,
Abril de 2005. Pg.62.
Ibd. Pg. 63.
476
8
9
10
11
12
Ibd.
Ibd. Pgs. 84 y 85.
Carta de las Naciones Unidas. En pgina web oficial de la Organizacin de las Naciones
Unidas, www.un.org/aboutun/charter/.
Ministerio de Defensa de Per.Op.Cit. Pg. 62.
Ibd.Pg. 65.
478
Ibd. Pg. 65
Ibd. Pg. 65.
Ibd. Pg. 65.
479
16
17
Ibd. Pg.31.
Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Op. Cit. Pg. 77.
Ministerio de Defensa de Per, Op. Cit. Pg. 65.
Ministerio de Defensa Nacional de Chile, Op. Cit., Pg. 22.
Declaracin Conjunta de los Presidentes de Chile y Per. Firmada el 30 de julio de 2001,
en Lima Per.
481
Acta de la Primera Reunin de Altos Mandos de las FF.AA. entre Chile y Per, 05 07 de
mayo de 1986.
482
24
25
OEA. Aspectos todos que reflejan el inters y el esfuerzo por avanzar en los fines
definidos para este tipo de reuniones26.
La ltima reunin se realiz en Lima el 16 de abril 2004. En este encuentro,
ambos pases presentaron los avances de sus programas de desminado y Chile ofreci a la parte peruana integrar a oficiales en calidad de observadores a su misin de
paz en Hait.
No obstante lo anterior, Per se incorpora con un contingente en Hait a partir
de 2005, como parte de la fuerza multinacional (MINUSTAH).
Finalmente se destaca que en esta instancia las partes se comprometen a
reimpulsar los dems temas radicados en el COSEDE27.
3) Comit Permanente de Consulta y Coordinacin Poltica (2 + 2):
Al igual que el comit anterior, ste mecanismo fue creado en la Declaracin
Presidencial Conjunta del 2001. Est integrada por los Ministros de Relaciones
Exteriores y de Defensa de ambos pases, de ah su denominacin de 2 + 2. De la
misma forma opera alternadamente en cada pas lo que no ha sido estricto en la
prctica, pero sin una periodicidad preestablecida. Su funcionamiento est determinado por las circunstancias y de acuerdo a su finalidad, que no es otra que constituir el ms alto mecanismo bilateral colegiado para tratar materias de inters
comn y ratificar acuerdos alcanzados en otros niveles inferiores.
La segunda se efectu en Julio de 2005. En ella sus integrantes analizaron materias como la Seguridad Regional y Subregional, los avances en la mantencin de
la paz y la democracia en el continente, reiterando el compromiso de incrementar
la confianza entre ambos estados y destacando importantes avances en las relaciones bilaterales.
Del mismo modo, los dos pases declararon una voluntad conjunta en el sentido
de fortalecer las instituciones de seguridad colectiva y definir criterios para el desarrollo de una visin compartida de seguridad regional. Coincidieron a la vez en
promover una limitacin, transparencia y aplicacin de una futura metodologa
estandarizada en la adquisicin de armamento, la importancia del intercambio e
interrelacin personal, de visitas entre las FFAA, autoridades civiles, militares, representantes ministeriales y el desarrollo de la confianza mutua28.
Respecto de instancias como el COSEDE, y las rondas de conversacin entre las
Fuerzas Armadas, el Comit estim necesario impulsar todas aquellas iniciativas
tendientes a incrementar la cooperacin en seguridad y defensa entre las instituciones. Los representantes destacaron ejemplos como las maniobras combinadas de
las FFAA, intercambios de inteligencia, y la cooperacin oceanogrfica sobre el
Fenmeno de El Nio entre otras materias.
26
27
28
Acta de la Segunda Reunin del Comit de Seguridad y Defensa Chile Per. Lima, 26 de
Mayo de 2002. Pgs. 2 a 5.
Acta de la Tercera Reunin del Comit de Seguridad y Defensa Chile Per. Lima, 16 de Abril
de 2004. Pgs. 1 a 4.
Declaracin Conjunta de los Ministros de Relaciones Exteriores de Chile y Per. Documento
de la Oficina del Ministro de Relaciones Exteriores de Chile. Direccin de Prensa y Difusin.
Pgs. 1 a 4. En la pgina web oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile.
www.minrel.gov.cl
484
Acerca de las Operaciones de Paz, fue estudiada la situacin de las fuerzas que
permanecen cumpliendo funciones en la MINUSTAH, Hait, acordando aumentar
la cooperacin entre ambos contingentes. En otro aspecto, expresaron la creacin
de un Grupo Binacional de Cooperacin en Materia de Desastres Naturales en la
Frontera Comn, lo que fue complementado con el ofrecimiento del Per para la
reconstruccin de bienes patrimoniales destruidos por el terremoto del primer semestre del ao 2005 en el norte chileno.
b) A nivel Ejrcito:
1) Reunin Bilateral de Inteligencia Regional (Arica Tacna):
A partir del ao 1981, se desarrolla anualmente y en forma ininterrumpida esta
instancia de relacin bilateral entre las guarniciones militares de Arica (Iquique) y
Tacna, permitiendo avanzar en una serie de temas que han permitido mejorar ostensiblemente las relaciones bilaterales regionales. En este contexto, adems, de los
intercambios protocolares, visitas profesionales, competencias deportivas y otros,
destacan los acuerdos destinados a establecer procedimientos que faciliten el contacto militar en el peridico acontecer entre ciudades fronterizas.
La XXIII Reunin Regional Bilateral de Inteligencia entre los Ejrcitos de Chile y Per, se desarroll el 01 de diciembre de 2005.
Han sido de gran importancia en las relaciones institucionales bilaterales, logrando un conocimiento personal e interrelacin entre los mandos, el personal militar y organizaciones de las comunidades que se integra en las diferentes actividades acordadas (efemrides y otras).
2) Reuniones de Coordinacin Militar:
Desde el ao 1974 se han realizado este tipo de reuniones bilaterales entre ambas instituciones en forma anual y alternadamente en cada pas. En estas conferencias se exponen temas de inters comn y relacionados con las distintas amenazas
que pueden afectar el desarrollo y la seguridad. Al igual que el mecanismo anterior
fueron establecidas como acciones de confianza mutua para mantener instancias de
relacin en toda circunstancia. Son de especial importancia como instancias complementarias de comunicacin entre los mandos institucionales, sobre todo en momentos sensibles.
3) Reuniones Bilaterales de Estado Mayor:
La primera reunin entre los ejrcitos de Chile y Per, se realiz entre el 27 de
octubre y el 01 de noviembre de 2003, en Santiago. En la oportunidad el esfuerzo
estuvo centrado en establecer el real nivel de relacin entre ambos ejrcitos, para a
partir de ese punto proyectar su crecimiento en lneas generales acordadas por las
partes. Al igual, que las dos instancias anteriores fue pensado como un instrumento
de medida de confianza mutua destinado a tratar temas de inters comn, que
485
Crl. Salgado, Juan C.y Tcl. Izurieta, scar: Las relaciones Bilaterales Chileno- Peruanas
Contemporneas; Un enfoque realista. Biblioteca Militar, Santiago, 1992. p.94.
486
A mediados de los noventa, el tema de las medidas de confianza mutua, constituy una realidad en el debate de seguridad hemisfrica y regional, es as, como
paulatinamente se conforma una red de compromisos, que tiene como eje principal
el tratado de Paz y Amistad de Chile y Argentina en 1984 y los acuerdos presidenciales de Argentina y Brasil de 1985, acuerdos que en gran medida, lograron modificar sustancialmente la situacin geopoltica en el Cono Sur, convirtiendo en aliados a viejos adversarios y poniendo los temas de la integracin y la cooperacin
como los ms importante en la agenda hemisfrica y regional30. En ese contexto Chile
y Argentina adquieren una importante experiencia en la aplicacin gradual de medidas de confianza mutua, permitindoles transitar desde un eventual conflicto blico a
una relacin bilateral de integracin global, que sirve de referente a la regin. Sin
embargo, para que exista una relacin estable en el tiempo que permita profundizar
la integracin, surge como requisito la existencia de un equilibrio estratgico multilateral regional, en donde el concepto de disuasin debe estar presente.
A nivel hemisfrico, se puede sealar que la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos (OEA.), reunida en Santiago de Chile, el ao 1995,
suscribi una declaracin sobre medidas de fomento de confianza y seguridad, estableciendo 11 modalidades factibles de ser aplicadas en esa materia, entre las que
se mencionan: Intercambio de personal militar y de informacin, ejercicios militares, gasto militar, polticas y doctrinas de defensa, reuniones y acciones para prevenir incidentes, programas de cooperacin en casos de desastres naturales, desarrollo de canales de comunicacin, realizacin de seminarios, cursos, estudios sobre
medidas de confianza mutua y programas de educacin para la paz. Desde luego,
Chile adems de hacer un aporte importante en la ocasin, readecua
consensuadamente con sus vecinos las medidas destinadas a avanzar en las relaciones bilaterales.
La Declaracin de Santiago sobre Medidas de Confianza Mutua de 1995, sera
posteriormente sistematizada en 1998, en la Conferencia Regional de Medidas de
Confianza Mutua, en San Salvador. Desde entonces la temtica de la Cooperacin
Militar y de las Medidas de Confianza Mutua, han estado presente en las cumbres
de presidentes y de jefes de gobiernos, en las reuniones de ministros de Defensa de
las Amricas, en las reuniones de comandantes de ejrcitos, as como en mltiples
foros especializados en la materia. Ello constituye en s, la mejor demostracin del
inters que sobre el tema, se ha ido generando en las relaciones hemisfricas, regionales y vecinales.
Como resultado, de estos acercamientos polticos, diplomticos y militares entre Per y Chile, el 13 de noviembre de 1999, los Presidentes Alberto Fujimori y
Eduardo Frei, respectivamente, inauguraron una nueva etapa en las relaciones bilaterales, al suscribir el Acta de Ejecucin del Tratado de Lima de 1929, con lo que se
puso fin a los ltimos asuntos derivados de dicho tratado. El acuerdo, se sell a
principios del ao 2000, durante el encuentro presidencial, donde el Gobierno de
30
Izurieta, Oscar, Gral.: La Cooperacin e integracin militar vecinal. En Seminario Internacional Diplomacia preventiva y cooperacin- pasos para una realizacin bilateral fructfera, organizado en conjunto por la Fundacin Konrad Adenauer en Chile y el Instituto de
Ciencias Polticas de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Fundacin Konrad Adenauer.
Abril de 2005 p.15
487
Chile hizo entrega de las obras pendiente del Tratado de 1929. Con lo anterior se
esperaba que los prximos Gobiernos de Chile y Per, dieran por resueltos los
temas inconclusos de carcter histricos y limtrofes y s abrieran a las posibilidades de avanzar en una agenda de futuro.
Es as cmo, al iniciarse los Gobiernos de los Presidentes Lagos y Toledo, respectivamente en Chile el 2000 y Per el 2001. Ambos mandatarios, dieron una
fuerte seal de voluntad poltica por avanzar en la asociacin estratgica entre
ambos pases, en este contexto, el primer paso, fue una declaracin conjunta, suscrita en Lima, el 30 de julio de 2001, donde los mandatarios coincidieron en la
necesidad de establecer y profundizar vnculos permanentes y privilegiados, en el
marco de avanzar a una asociacin estratgica fundada en la voluntad de cooperacin y coordinacin en todos los mbitos bilaterales, incluidos, por cierto,
los aspectos vinculados a la Seguridad y Defensa. A partir de esta iniciativa, las
fuerzas armadas chilenas expresaron una voluntad cierta para avanzar en el mejoramiento de las relaciones bilaterales castrenses; el Ejrcito de Chile efectu un
especial esfuerzo para avanzar en dicho plano, a travs de la implementacin de
medidas de confianza mutua de segunda y tercera generacin y de ser posible,
conforme a las circunstancias y disposicin de las partes, avanzar para alcanzar
objetivos de mayor ambicin.
No obstante lo anterior, factores adversos provocaron la reactualizacin de temas que, de un modo u otro, tensionaron la vinculacin mutua. Hoy los posibles
avances no son significativos dado la problemtica surgida por la Ley de Lneas de
Base del Dominio Martimo del Per.
Acta de la Primera Reunin del Comit de Seguridad y Defensa Chile - Per. Pg.4.
488
D. Reflexiones Finales.
Con respecto a los objetivos o intereses nacionales, explcitos, de Chile y del
Per, se puede establecer que existen puntos de convergencia en principios polticos
afines, que no se contraponen, tericamente, al fortalecimiento de mecanismos e
instancias que permitan mantener e incrementar los niveles de relacin bilateral, en
pos de una cooperacin ms efectiva que contribuya al desarrollo y crecimiento de
ambas naciones en paz.
A partir de las Polticas de Defensa de Chile y Per, se puede sealar que existen
importantes coincidencias que facilitan el mejoramiento de las relaciones bilaterales. Los dos pases tienen como objetivo la proteccin de su integridad territorial,
de sus sistemas econmicos y de sus sociedades.
En cuanto al derecho internacional y humanitario, ambos Estados se encuentran plenamente comprometidos a garantizar los derechos humanos y acatar el
orden jurdico externo, participando adems en misiones de paz.
Del mismo modo, ambos pases recogen las sugerencias de los organismos
multilaterales y practican las medidas de confianza mutua en los diferentes mbitos
del quehacer de las naciones, con la intencin de generar confianza para mejorar el
vnculo bilateral, en este sentido es vlido sealar que el desarrollo conjunto de una
metodologa estandarizada para la medicin del gasto militar, constituye el ms claro
ejemplo de la voluntad para avanzar en pos de la cooperacin y la integracin mutua.
Estos elementos bsicos han permitido que, en los ltimos diez aos se haya
incrementado el intercambio poltico, comercial y militar.
La evolucin de las polticas de defensa nacionales, al abandonar la exclusividad de la disuasin como conceptualizacin estratgica para asignarle importancia
a la cooperacin internacional, ha contribuido a la distensin y aumento de la
confianza, ya que permite acceder a relaciones menos condicionadas por la agenda
histrica, y ms centradas en construir un futuro estable33.
Chile no abriga ni el ms remoto propsito agresivo, aspirando a compartir su
entorno de estabilidad, seguridad y paz, habiendo realizado grandes esfuerzos en
transparencia, verdad y confianza, dirigidas a diluir las percepciones erradas de
32
33
Acta de la Tercera Reunin del Comit de Seguridad y Defensa Chile - Per Pg. 3.
Izurieta, Oscar, Gral.: Op. Cit. La Cooperacin p.16.
489
Francisca Mller
amenaza. En ese entorno la disuasin, que posibilita lo anterior, mantiene su vigencia permanentemente.
El hecho que la Poltica de Defensa Nacional de Per, en el captulo sobre
Globalizacin y Cambio, establece que el Estado no es parte an de tratados
de delimitacin de espacios martimos y la publicacin de la Ley de Lneas de
Base para la Delimitacin Martima del Per, crea una situacin de controversia
con Chile que escapa a los lineamientos generales y al nivel que las relaciones
bilaterales haban alcanzado, a partir de la Declaracin Conjunta Presidencial del
ao 2001.
Se ha producido un incremento sustantivo en la cantidad y calidad de las medidas de confianza mutuas acordadas, especialmente en la ltima dcada, que hacen
avanzar los procesos de cooperacin, habindose realizado ingentes esfuerzos en
este sentido. Sin embargo, al no constituir estas un fin sino un medio para contribuir al objetivo mayor de cooperacin, crecimiento e integracin en paz, los resultados finales quedan en deuda.
Colaboraron en ste artculo el Coronel (R) Ricardo Lyon Lanfranco, Oficial de Estado Mayor
del Ejrcito de Chile, egresado del Centro de Estudios Hemisfrico de Defensa de los Estados
Unidos, junto a Ral Placencia, Cientista Poltico y Magster en Relaciones Internacionales.
490
Francisca Mller*
I. Introduccin
En la historia de las relaciones entre Chile y Per, durante el siglo XX, el tema
martimo ha sido un factor importante. No podemos olvidar el aporte de los pases del Pacfico Sur a la creacin del nuevo Derecho del Mar, comenzando con la
Declaracin del Presidente Gabriel Gonzlez Videla, de 23 de junio de 1947, que
confirma y proclama la soberana nacional sobre los mares adyacentes a sus costas
y sobre la plataforma continental hasta las 200 millas, seguida poco despus por la
Declaracin de Per, del doctor Jos Luis Bustamante y Riveros, del 1 de agosto de
ese mismo ao Al igual que la declaracin chilena, establece una zona de 200
millas. Posteriormente, el Gobierno chileno invit a sus pares de Per y Ecuador a
participar en una conferencia destinada a tomar acuerdos sobre los problemas que
originaba la caza de ballenas en aguas del Pacfico, llevndose a cabo la Primera
Conferencia sobre Explotacin y Conservacin de las Riquezas Martimas del Pacfico Sur, corolario de las acciones que con anterioridad haba iniciado la Compaa Industrial S.A Valparaso, dedicada a la caza de la ballena, preocupada por
la invasin de las aguas vecinas a la costa chilena por grandes flotas pesqueras
extranjeras que amenazaban los recursos vivos marinos.
El Embajador peruano Juan Miguel Bkula se refiere a estos hechos diciendo
que es indispensable recordar sumariamente algunos datos acerca de las caractersticas depredatorias que adquiriran, en forma creciente, la pesca del atn y la
caza de la ballena en las aguas del Pacfico Sur cuyas cifras no dejan lugar a dudas
sobre el prioritario carcter precautorio de las medidas que deban adoptarse y
sobre la urgencia de una inmediata solucin. Nadie poda llamarse a engao acerca
de las perspectivas inequvocas de estos peligrosy a la crisis que se iba a producir
en las industrias nacionales vinculadas a la pesca y a la caza martima, incapaces de
competir, con nuevas tcnicas pesqueras, barcos frigorficos, verdaderas estaciones
flotantes para el beneficio del producto, y toda su potencialidad econmica antes
no conocida, y de agresividad poltica implacable en sus procedimientos.2 Sern
pues los industriales chilenos y peruanos quienes solicitarn a sus respectivos Go*
Abogada; profesora de Derecho Internacional de la Academia de Guerra Naval y de la Universidad Martima de Chile. Investigadora del Centro de Estudios Estratgicos de la Armada.
Bkula Juan Miguel, El Dominio Martimo del Per, Fundacin M.J. Bustamante De La
Fuente, pg. 91
Ibidem pg. 94
491
Francisca Mller
3
4
Lo destacado es nuestro.
Llanos Mansillas, Hugo, Teora y Prctica del Derecho Internacional Pblico, tomo II, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, pg. 236
Lara Brozzesi, Claude, La delimitacin Martima entre el Ecuador y el Per: Nuevas Aclaraciones, Revista de las Asociacin de Funcionarios y Empleados del Servicio Exterior Ecuatoriano (AFESE), 42, enero - junio 2005, pg.51
492
7
8
En su artculo 10 dispone que (las embarcaciones)debern pasar tres millas al Oeste del
cabo San Francisco, y conservar este meridiano hasta llegar al paralelo del estado limtrofe.
Bkula, Juan Miguel, op. cit. pg. 371
Actas de la Primera Sesin de la Comisin de Asuntos Jurdicos, citada por Rivera Marfn,
Jaime, La Declaracin sobre Zona Martima de 1952, Editorial Jurdica, Santiago, 1969,
pg. 43
El Diccionario de la Real Academia define permetro como contorno de una superficie
493
Francisca Mller
Si una isla o grupo de islas pertenecientes a uno de los pases declarantes estuviera a menos de 200 millas marinas de la zona martima general que corresponda a
otro de ellos, segn lo establecido en el primer inciso de este artculo la zona martima
de dicha isla o grupo de islas quedar limitada, en la parte que corresponde, a la
distancia que la separa de la zona martima del otro Estado o pas.
Artculo 4: Los Gobiernos declarantes se reservan la facultad de ampliar la
extensin de la zona perteneciente a su soberana o jurisdiccin, de acuerdo con las
posibilidades tcnicas de su aprovechamiento y de las necesidades de sus pases
respectivos.
Artculo 5: Las declaraciones anteriores no significan desconocimiento de las
necesarias limitaciones al ejercicio de la soberana o jurisdiccin impuestas por el
derecho internacional en favor del paso inocente o inofensivo a travs de las zonas
sealadas para los barcos de todas las naciones
Artculo 6: Los Gobiernos de Chile, Ecuador y Per, declaran su propsito de
suscribir acuerdos o convenciones para la aplicacin de los principios indicados
en esta declaracin, en los cuales se establecern normas generales destinadas a
reglamentar y proteger la caza y pesca dentro de la zona martima que les corresponde y a regular y coordinar la explotacin y aprovechamiento de cualquier otro
gnero de productos o riquezas naturales existentes dentro, bajo o sobre dichas
aguas.
10
11
12
14
Ferrero Costa, Eduardo, El Nuevo Derecho del Mar. El Per y las 200 millas, Pontificia
Universidad Catlica del Per, Fondo Editorial 1979, pg.372.
Santis Hernn y Gangas Mnica, Las relaciones entre Chile y Per, Revista chilena de
Geopoltica, Volumen 10 N 1, Diciembre de 1993, pg.5
495
Francisca Mller
islas pertenecientes a uno de los pases declarantes, introducen el paralelo del punto en que llega al mar la frontera terrestre de los estados respectivos, como instrumento delimitador entre las zonas martimas de Ecuador-Per y Per-Chile.15
A mayor abundamiento, cabe precisar que el Per, por resolucin suprema N
23 de 12 de enero de 1955, al delimitar su zona martima de 200 millas, nuevamente consider el paralelo geogrfico sealando que:
1. La indicada zona est limitada en el mar por una lnea paralela a la costa
peruana y una distancia constante de sta, de 200 millas nuticas.
2. De conformidad con el inciso IV de la Declaracin de Santiago, dicha lnea
no podr sobrepasar a la del paralelo correspondiente al punto en que llega al
mar la frontera del Per.
18
19
24
25
Francisca Mller
nes, podrn provocar una extincin paulatina y constante de esta reserva, vital
para el futuro de nuestros pases.26 Las Partes, en la propia Declaracin se refieren
a su obligacin de asegurar a sus pueblos las necesarias condiciones de subsistencia
y procurarles los medios para su desarrollo econmico y de cuidar la conservacin
y proteccin de los recursos naturales de esta zona. Es su deber impedir que una
explotacin de dichos bienes fuera del alcance de su jurisdiccin, ponga en peligro
la existencia, integridad y conservacin de sus riquezas27
La Declaracin de Zona Martima de 1952 no fue clara en torno a la zona de
200 millas que creaba, principalmente debido al empleo de los trminos soberana y jurisdiccin exclusiva,28 En efecto, proclam como norma de su poltica
internacional martima la soberana y jurisdiccin exclusivas que a cada uno de
ellos corresponde sobre el mar que baa las costas de sus respectivos pases, hasta
una distancia mnima de 200 millas marinas desde las referidas costas. Pascal Garca
Huidobro, con respecto a los trminos soberana y jurisdiccin exclusivas considera que ellos renen en el Convenio el concepto chileno contenido en la Declaracin de Gonzlez Videla, de 1947, y el concepto norteamericano de jurisdiccin y
control. Dicho autor, a nuestro juicio, aclar su significado diciendo que soberana y jurisdiccin indican la facultad de los poderes del Estado que no reconocen
otra competencia ajena en el lugar donde ellos imperanla voz soberana es
indudable que ella designa el ms elevado poder sobre algo;la voz jurisdiccin
significa mando, o sea, aplicacin de la voluntad respecto a algo con exclusin de
otras voluntades. Y agreg que la autoridad soberana tiene imperio, jurisdiccin
y soberana y por eso controla, para evitar que terceros extraos la desconozcan o
violen.29 Sin perjuicio de lo expuesto anteriormente, la Declaracin expresamente
seal que no significa desconocimiento de las necesarias limitaciones al ejercicio
de la soberana y jurisdiccin establecidas por el derecho internacional, a favor del
paso inocente e inofensivo, a travs de la zona sealada, para las naves de todas las
naciones. Es decir, haciendo caso omiso de las variaciones que la poltica internacional ha introducido a la interpretacin del Tratado de 1952, debe concluirse que
el rea configurada en esa fecha en dicho convenio, ofrece las caractersticas propias del mar territorial, excepto el nombre.30
Cabe tener presente que con posterioridad a la Declaracin, no se discuti si se
estaba o no en presencia de un Tratado internacional, prueba de ello es que fue
ratificada por los tres pases. En el caso de Chile fue aprobada por el Congreso
Nacional comunicada por Oficio del Senado nmero 495 del 2 de septiembre de
1954, ratificada por Decreto Supremo N 432, de 23 de septiembre de 1954, y publicada en el Diario Oficial de 22 de noviembre de 1954. El Gobierno de Per la ratific
por Resolucin Suprema N 179 de 11 de abril de 1953 y en el caso de Ecuador, el
Congreso lo aprob por decreto legislativo de 6 de noviembre de 1954 y el Presidente
de la Repblica lo ratific por decreto supremo de fecha 7 de febrero de 1955.
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
Francisca Mller
36
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39
una zona en la cual las goletas pesqueras de ambas banderas pueden adentrarse en
las aguas territoriales del estado vecino hasta un lmite mximo de diez millas, sin
cometer infraccin40.
42
43
44
Francisca Mller
Asesora que es posible afirmar que tal acuerdo existe y, en consecuencia, que a l
hay que atenerse, con preferencia a todos los principios del Derecho Internacional,
para establecer cul es la frontera martima entre los dos pases. Luego agreg que
en la Declaracin de Santiago hay una estipulacin que, aunque no constituye un
pacto expreso para determinar el deslinde lateral de los respectivos mares territoriales, parte del entendido de que ese deslinde coincide con el paralelo que pasa por
el punto en que la frontera terrestre toca el marEl ejemplo sealado en el nmero
IV revela en forma incuestionable que, para las partes contratantes, no es la prolongacin de la frontera terrestre, ni la perpendicular de la costa, ni la lnea media,
sino un paralelo geogrfico, el que delimita sus mares territoriales. Los tres pases
no slo reconocen all que ese paralelo es el del punto en que llega al mar la frontera
terrestre, sino que le atribuyen un carcter rgido e invariable, cualesquiera que
sean las circunstancias particulares existentes. Por eso la franja de 200 millas que
rodea las islas de cada uno de los Estados contratantes queda limitada por dicho
paralelo, es decir, no puede prolongarse ni extenderse ms all del mismo, cuando
la isla respectiva est a menos de 200 millas del territorio martimo de otro de tales
Estados. Con respecto al Convenio sobre Zona Especial Martima de 1954, el
informe seal que los tres pases no slo parten en la Declaracin del supuesto de
que el deslinde martimo entre cada uno de ellos corre por el paralelo geogrfico,
sino que as lo reconoce en forma explcita y reafirma en forma enftica y positiva un hecho preexistente, en el que Chile, Per y Ecuador estn de acuerdo: el
hecho de que, entre mares territoriales, el deslinde es un paralelo geogrfico.
VII. Conclusiones
La Declaracin de Santiago es un Tratado internacional suscrito por Chile,
Per y Ecuador, en agosto de 1952 y, su importancia radica en que declara la
soberana y jurisdiccin hasta las doscientas millas y fija el lmite martimo en el
paralelo que pasa por el punto en que la frontera terrestre toca el mar. Ello es
reafirmado en el Convenio sobre Zona Especial Martima de 1954. Por consiguiente, en los instrumentos internacionales analizados, el lmite martimo entre
los pases del Pacfico Sur est claramente determinado.
La Declaracin de Santiago es el instrumento multilateral subregional ms importante adoptado en la Primera Conferencia sobre Explotacin y Conservacin de
las riquezas martimas del Pacfico Sur y da origen a la Comisin Permanente del
Pacfico Sudeste que ha permitido la colaboracin entre los pases miembros y la
coordinacin de sus polticas a travs de un conjunto de convenios, acuerdos y
resoluciones relacionados con la proteccin del medio marino.
Los Acuerdos del Pacfico Sur, nos dejan una leccin para enfrentar unidos la
proteccin del medio marino del Pacfico Sudeste, evitar tensiones en nuestras fronteras martimas y buscar mecanismos modernos que nos permitan avanzar en el
camino de la integracin y la cooperacin regional.
502
1. Introduccin
El objetivo de este trabajo es hacer una descripcin del estado actual de las
relaciones econmicas1 entre Chile y Per2, identificar y analizar los logros y las
dificultades que han aparecido en su desarrollo actual y, finalmente, proponer medidas que permitan superar las dificultades.
La historia de las relaciones econmicas de Chile y Per se remonta a la poca
colonia cuando Chile fue un abastecedor agrcola del Virreinato.
Remitindonos a la historia ms reciente, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, ambos pases han estado juntos en los principales momentos de la
historia econmica mundial y regional, siendo ambos partcipes de la poltica llamada de Desarrollo hacia adentro basada en una industrializacin sustitutiva
(ISI) de importaciones, impulsada y guiada por el Estado. Chile y Per fueron actores en la creacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), la
firma del Tratado de Montevideo de 1960 que cre la Asociacin de Libre Comercio de Amrica Latina (ALALC), la firma del Acuerdo de Cartagena en 1968 y la
creacin del Pacto Andino junto a Bolivia, Colombia y Ecuador, la firma del nuevo
Tratado de Montevideo de 1980 que cre la Asociacin Latino Americana de Integracin (ALADI) como continuadora de la ALALC.
En 1974 se produjo un alejamiento de las polticas econmicas de los dos pases
cuando Chile abandon el Pacto Andino e inici una poltica drstica de reduccin
del rol de Estado en la economa y la imposicin de las reglas de mercado en la
asignacin de los recursos. Polticas que eran incompatibles con los acuerdos del
Pacto Andino, especialmente en lo que se refera al tratamiento de los capitales
extranjeros.
A partir de los aos 80 surge con fuerza en Amrica Latina el cuestionamiento
del modelo ISI y gana prestigio la poltica econmica de Desarrollo hacia fuera o
desarrollo exportador con el apoyo de las principales instituciones financieras internacionales encabezadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mun*
Per
1.285
27.547
21,4
72,3
9.5 %
1,5%
69,8
23,3
89,9%
65.897
2.431
5.298
844
12.370
10.111
2.259
29.792
2,41
Superficie (miles km )
Poblacin (miles habitantes)
2
Poblacin por km
Pob. Urbana
Desempleo urbano (Tasa anual)
Crecimiento demogrfico
Expectativa de vida (aos)
Natalidad c/1000 hab.
Alfabetismo
PIB total 2003 (mill. dlares 1995)
PIB por hab. 2003 (dlares 1995)
PIB por hab. a PPC (dlares)
Generacin Kwt/hab./ao 2003
Exportaciones FOB*
Importaciones CIF*
Balanza Comercial*
Deuda Externa Global*
Relacin Deuda Ext. / Exportaciones
(*) Millones de dlares
Fuente: ALADI
504
Chile
756
16.098
21,3
85,7
8,8%
1,1%
77,7
15,8
95,8%
96.392
6.051
10.869
2.903
30.895
22.361
8.534
43.931
1,42
Sin embargo, Per ha mostrado estos ltimos aos una tasa de crecimiento estable, en torno al 4,5 por ciento anual, la inflacin esta controlada en tasas cercanas al
2,5 por ciento anual y se prev su mantencin gracias a una disciplina fiscal que se
prev seguir firme. Como sealan analistas privados chilenos: La economa peruana sigue sorprendiendo a pesar de su difcil escenario poltico. Una buena forma de
resumir su realidad es haciendo explcito el humor con el que el mercado parafrasea
dicha realidad: es la nica economa del mundo donde el porcentaje de crecimiento
del PIB es ms alto que el porcentaje de apoyo a la labor presidencial3
La evolucin del comercio exterior de Per que vemos en el Cuadro N 2 muestra un alto dinamismo que se expresa en la multiplicacin de las cifras del intercambio comercial por 3,8 veces en el lapso de catorce aos, pasando desde 5.947 millones de dlares en 1990 a 22.481 millones de dlares en el ao 2004.
Cuadro N 2
Evolucin del Comercio Exterior de Per
Millones US. $
Exportaciones
Importaciones
Balanza Comercial
Intercambio
Comercial
1990
3.313
2.634
679
2001
6.826
7.310
(484)
2002
7.490
7.493
(3)
2003
8.940
8.429
511
2004
12.370
10.111
2.259
5.947
14.136
14.983
17.389
22.481
Fuente: ALADI
Por su parte, Chile, habiendo iniciado la apertura de su economa con antelacin, en el mismo lapso de tiempo increment el intercambio comercial 3,5 veces,
cifra menor a la peruana.
Cuadro N 3
Evolucin del Comercio Exterior de Chile
Millones US. $
Exportaciones
Importaciones
Balanza Comercial
Intercambio
Comercial
1990
8.522
7.022
1.500
2001
17.618
16.138
1.480
2002
17.423
15.384
2.039
2003
20.086
17.364
2.722
2004
30.895
22.361
8.534
15.544
33.756
32.807
37.450
53.256
Fuente: ALADI
Figueroa, Diego, 2005, Per: Economa suma y sigue: una apuesta interesante, informe de
Larran Vial S.A., www.larrainvial.com el 3 de mayo de 2005.
505
la produccin a diversas escalas varios tipos de metales (oro, plata, cobre, plomo,
zinc, estao, etc).
Segn los ltimos estudios, Per se perfila, a corto plazo, como uno de los ms
importantes productores del oro a nivel mundial; futuro prometedor, no slo para
el sector aurfero sino para el pas entero. Este logro repercutir en la economa
nacional, si tenemos en cuenta que, en el 2003, el oro represent el 44% de las
exportaciones mineras y el 23 % del total de las exportaciones peruanas
En los ltimos cuatro aos el sector agroexportador peruano ha sido muy dinmico, incrementando sus exportaciones gracias a una diversificacin de mercados y
productos. Ha pasado de los 645 millones de dlares que se exportaban el ao
2001 a 1.123 millones de dlares en el ao 2004.
Cabe mencionar que este sector presenta caractersticas favorables de micro
climas. Per posee 84 microclimas de los 108 existentes en el mundo, se presentan
zonas especiales con riego para inversin y mano de obra calificada ms. Actualmente se cultivan 2 millones de hectreas de los 8 millones con capacidad de uso
agrcola.
En la actualidad Per desarrolla una activa poltica de relaciones econmicas
internacionales a nivel multilateral en la OMC, regional, en la CAN y MERCOSUR,
y bilateral, negociando un TLC con Estados Unidos.
Ao
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente:
DIRECON
Exportaciones
chilenas
Importaciones
chilenas
Balanza Comercial
Intercambio
Comercial
352.938
354.118
436.667
480.174
465.734
425.579
526.243
121.429
169.158
255.940
285.648
251.746
420.277
694.277
231.509
184.960
180.727
194.526
213.988
5.302
-168.126
474.367
523.276
692.607
765.822
717.480
845.856
1.220.612
Los vnculos econmicos estn marcados por el crecimiento continuo del intercambio comercial. Este se ha casi multiplicado por diez, pasando desde US$ 124,5
millones en 1993 a US$ 1.220 millones en 2004. Para Chile, Per es su 3er socio
comercial en Amrica del Sur y el segundo destino de las inversiones chilenas en el
extranjero.
Hasta el ao 2002 se present un continuo supervit comercial chileno pero a
partir de 2003 se equilibr la balanza comercial y en 2004 apareci un claro supervit favorable a Per, lo que se explica especialmente por el notable aumento de
las exportaciones peruanas de concentrados de molibdeno y de petrleo a Chile.
Los principales productos exportados por Chile a Per son: aceites combustibles
destilados, papel prensa, paales para bebs, nitrato de amonio, cartulinas de papel. Los principales productos importados por Chile desde Per son: concentrados
de molibdeno, petrleo, minerales de cobre y sus concentrados, aceites de pescado.
La canasta exportadora chilena es altamente diversificada en productos y empresas. Su composicin esta fuertemente marcada por productos no tradicionales.
En efecto, los 15 principales productos exportados por Chile a Per representan
slo el 38% mientras que los 15 productos importados desde Per concentran el
88% del total (ver Anexo A y AnexoB).
Desde el punto de vista del nmero de productos y el nmero de empresas,
comparados con los dems pases de la Comunidad Andina, como se ve en el Cuadro N 5 se destaca la importancia del mercado peruano, encontrndose ste en el
primer lugar en cuanto a nmero de productos exportados y en el nmero de empresas exportadoras que atienden ese mercado.
508
Cuadro N 5
N Productos y Empresas chilenas exportadoras a la CAN
1992
2.486
1.794
261
469
1.585
330
2004
8.348
2.233
1.049
1.501
2.666
899
1.984
998
235
280
1.015
250
4.429
979
684
761
1.538
467
Fuente: DIRECON
1994
183,5
1995
207,0
1996
269,7
1997
290,04
1998
337,1
1999
437,1
2000 2001
457,9 577,4
2002
610,0
2003
613,8
509
2004*
613,8
La inversin directa de Chile en Per se estima en US$ 4.000 millones, disputndose con Brasil la segunda ms alta despus de la localizada en Argentina. Por
su parte, la inversin directa peruana en Chile alcanza los US$ 23,5 millones,
estando concentrada en el sector de servicios (US$ 16,5 millones).
Las inversiones chilenas en Per presentaron un alto dinamismo en los aos
1995 a 1997, gracias a los procesos de privatizacin de empresas estatales, el buen
desempeo de la economa peruana en ese perodo, la elevada acumulacin de capitales del empresariado chileno en el primer quinquenio de los noventa y el entusiasmo de stos por conquistar los mercados de los pases vecinos. Desde esos aos no
ha continuado un proceso creciente orientada a las industrias de comercio y servicios. En la actualidad existen alrededor de 200 empresas con capitales chilenos en
el Per, de las cuales el 49% pertenecen al sector comercio, 17% financiero, 11%
industrial, 6% navieras, 5% telecomunicaciones, 3% Minera y agricultura, 2% en
electricidad y transporte areo y 4% en construccin.
Por su parte, las inversiones peruanas en Chile alcanzan la suma de US$
23.292.000, ubicndose en el lugar 34 con un 0,053% del total invertido en Chile.
Cuadro N 7
Inversiones Peruanas en Chile
Por Sector de 1974 A 2001*:
SECTOR
Agricultura
Construccin
Electricidad, Gas y Agua
Pesca y Acuicultura
Forestal
Industria
Minera
Servicios
Transporte y Comunicaciones
TOTAL
200
5.695
0
500
0
15.545
0
21.781
2.065
45.786
510
Cuadro 8
Inversin Chilena en el Extranjero
Por Pas de Destino
Acumulado 1990-2004
Pas
Valor
(MM de US$)
Argentina
Brasil
Per
Colombia
Venezuela
EE.UU.
Bolivia
Otros
TOTAL
Participacin
14.496
4.102
4.038
1.500
1.260
559
373
2.647
28.968
50.0%
14.1%
13.9%
5.2%
4.3%
2.0%
1.3%
9.1%
100.0%
Fuente: Direcon
mal, en la actualidad el trfico areo se ampara slo con permisos otorgados por
resoluciones administrativas. En octubre del 2001, Per suscribi el Acuerdo Multilateral sobre Liberalizacin del Transporte Areo Internacional con Chile (MALIAT
por su nombre en ingls), siguiendo las pautas que sugieren los pases que integran
el APEC. Bajo ese marco Chile pidi que el acuerdo se hiciera efectivo en mayo del
2002, sin embargo, Per cambi su poltica, y se deslig del acuerdo por considerar
que su posicin geogrfica le coloca en desventaja frente a Chile.
Otra fuente de conflictos en las relaciones comerciales de Per con Chile se
encuentra en las acusaciones de dumping4 contra empresas chilenas que exportan
sus productos a Per. Las autoridades peruanas despus de investigar las acusaciones han aplicado esta medida, entre 1997 y 2002, contra siete empresas chilenas:
Los afectados fueron una productora de etiquetas, un productor de perfiles de aluminio, un fabricante de vasos de papel cartn con polietileno, una productora de
bolas de acero para la molienda de minerales, una compaa productora de cal
viva, dos productoras de planchas de yeso y una fbrica de refrescos en polvo.
Finalmente, una fuente de conflicto son las acusaciones a Chile de parte de empresarios peruanos de facilitar el contrabando. En marzo de 2004 la SUNAT
(Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria) procedi a la incautacin en el puerto de Callao de 418 contenedores que portaba la nave Santa Giulietta
con destino a Chile, ante la presentacin tarda de los Manifiestos de Carga de
dichos contenedores. Posteriormente la situacin se complic por la formulacin
de acusaciones de supuesto contrabando, incluso de trfico de armas, llegando las
autoridades peruanas a exigir el desembarco de esos contenedores. El capitn del
barco se opuso a esta medida porque lo pona en la situacin de violar otras regulaciones. Luego de varias semanas el problema se resolvi por medio de un protocolo entre las autoridades peruanas y los armadores del barco que permiti el desembarco de los contenedores y su aforo fsico, verificndose con ello que no haba
nada irregular en su contenido.
7. Cooperacin econmica
Si bien surgen problemas en las relaciones econmicas y comerciales entre Chile
y Per, tambin hay ejemplos de acciones de cooperacin y complementacin que
merecen destacarse.
Un caso reciente de cooperacin se efectu cuando la Unin Europea (UE) adopt
en el ao 2001 una serie de medidas como respuesta colateral al mal de la vaca
loca. La UE estableci normas que limitaban el uso de la harina de pescado par la
alimentacin para animales, medida que afect de forma severa las exportaciones de
Per a ese mercado y, en menor grado, las exportaciones chilenas. Adems del efecto
comercial directo, los productores chilenos temieron las repercusiones secundarias,
vale decir el riesgo de desprestigio del producto y una mayor competencia peruana en
terceros mercados, consecuencia del desplazamiento del mercado europeo.
4
Acusacin contra una empresa extranjera de estar vendiendo en el mercado local productos
importados a un precio inferior del precio medio que vende en otro mercado, con lo cual est
provocando o amenaza provocar un dao irreparable a la rama de produccin local.
513
Administracin aduanera
Barreras tcnicas al comercio
Asuntos sanitarios y fitosanitarios
Se espera que estas negociaciones concluyan en el primer trimestre de 2006.
cin de las inversiones, clarificar las normas migratorias para trabajadores y empresarios;
Invertir ms recursos para compartir las experiencias en las acciones para la
superacin de la pobreza, la mejora de oportunidades y la inclusin social, por
ejemplo en el campo de la integracin de los pueblos aborgenes;
Desarrollar acciones comunes en el mbito internacional y multilateral, tales
como la defensa de la harina de pescado en la UE o el combate a los subsidios
agrcolas en las negociaciones de la OMC, pero especialmente en el acercamiento a
China, Japn y el Asia en general;
Establecer un plan integrado de desarrollo del sur peruano y el norte chileno,
abierto a la incorporacin del occidente boliviano, siguiendo el ejemplo del trabajo
conjunto para erradicar la mosca de la fruta en la zona.
El desafo en el siglo XXI para Per y Chile es crear las condiciones que les
permitan unir y sumar sus fuerzas y sus recursos en el mundo globalizado, especialmente en la relacin con el Asia emergente, resolviendo los temas del pasado en la
perspectiva de lograr una alianza estratgica para ser actores relevantes en los intercambios que tienen al Ocano Pacfico como escenario.
516
Anexo A
Principales 15 productos exportados a Per
Con respecto a los valores exportados durante el ao 2004, los quince primeros
tems representan un 37,98% del total exportado.
Los principales productos exportados y su importancia relativa se muestran a
continuacin:
CODIGO
DESCRIPCIN
00250000
48010010
29.492.185
5,60
55.995.634
28.661.954
5,45
39021000
21.235.725
19.709.234
3,75
26030000
20.165.323
17.492.269
3,32
31023000
Nitrato de amonio
72.355.000
17.375.071
3,30
27101129
39.491.447
17.287.583
3,29
48109210
Cartulinas
17.667.127
12.316.387
2,34
8.582.932
8.312.758
1,58
4.067.755
8.157.015
1,55
15.802.664
8.024.819
1,52
7.425.100
7.416.849
1,41
25.165.818
7.028.972
1,34
2.619.635
6.271.012
1,19
20087011
39202010
47032900
39023000
Copolimeros de propileno
27101940
48184020
03037921
14.239.607
6.179.954
1,17
11071000
17.623.980
6.166.037
1,17
199.892.099
37,98
526.243.068
100
517
Anexo B
Principales 15 productos importados desde Per
Con respecto a los valores importados durante el ao 2004, se tiene un alto
grado de concentracin, abarcando los quince primeros tems un 87,99% del total.
Los principales productos importados y su importancia relativa se muestran a
continuacin:
CODIGO
DESCRIPCIN
26139010
Concentrado de molibdeno
15.297.441
247.802.226
35,69
27090010
864.321.274
190.953.916
27,50
26030000
57.664.689
43.372.086
6,25
15042010
71.885.678
39.630.739
5,71
72283000
55.510.729
24.256.750
3,49
23012012
20.703.450
12.831.255
1,85
79011100
11.565.578
12.780.924
1,84
23012011
13.882.870
8.194.157
1,18
80011000
895.347
6.044.240
0,87
28151200
Hidroxido de sodio
20.986.308
5.042.610
0,73
49019999
Libros
4.065.908
4.425.900
0,64
28352500
Hidrogenoortofosfato de calcio
15.990.993
4.322.040
0,62
23012013
6.780.063
4.295.806
0,62
28070000
Acido sulfrico
97.630.864
3.605.601
0,52
56081911
1.202.247
3.366.830
0,48
610.925.080
87,99
694.368.715
100
518
La movilizacin de 1920
La movilizacin de 1920
El contexto histrico
Habiendo avanzado el Siglo XX, el mundo se estremeca con los efectos de la
Primera Guerra Mundial, los que llegaban a casi todos los rincones del planeta.
Chile no era una excepcin. Terminada la guerra en la que el pas se mantuvo
neutral, comenz a sufrir una severa crisis econmica producida especialmente por
la disminucin de los ingresos provenientes del salitre. Las consecuencias inmediatas de esta fueron el cierre de numerosas oficinas salitreras en Tarapac y Antofagasta
y la reduccin importante de una gran cantidad de importaciones, con la consiguiente merma de materias primas para las industrias nacionales. El fantasma de la
cesanta se hizo presente con fuerza con la inquietud social que esta traa aparejada.
Muchos peruanos debieron volver a su tierra generndose as una primera acusacin de chilenizacin forzada de Tarapac por parte del gobierno del Per.1
Gobernaba Chile en la poca que recordamos Don Juan Luis Sanfuentes (19151920)2 y estaba pronto a terminar su gobierno. A mediados de 1918, se haba crea*
1
2
El panorama vecinal
Las relaciones vecinales en esos aos no eran de las mejores y las circunstancias
polticas internas que se vivan en los pases vecinos no ayudaban precisamente a
mejorarlas. Toda la poltica del Per frente a Chile se haba orientado, durante el
perodo que sigui al Tratado de Ancn, a procurar infructuosamente la celebracin del plebiscito de Tacna y Arica. A partir de 1901 las relaciones comenzaron a
interrumpirse hasta 1904 y luego en 1911, en 1918 se lleg incluso a la ruptura de
las relaciones consulares.3 En Per un golpe militar derroc al Presidente Javier
Pardo y proclam a Augusto Legua como Presidente el 04 de julio de 1919. Naca
en Per la llamada Patria Nueva. Legua haba hecho audazmente su arma electoral, la reivindicacin de Tacna, Arica y Tarapac, en su discurso como candidato, 4
En el discurso que pronunci desde un balcn del Club de la Unin en febrero de
1919, declar que la frmula para reivindicar las tres provincias las tena aqu
(sealando el corazn), y para dar fe a su palabra dio un beso en la frente al entonces general Avelino Cceres y agreg que ste no morira sin antes volver a ver esas
provincias al seno de la patria. Al asumir estableci una Asamblea Nacional Constituyente que antes de disolverse acus a Chile del no cumplimiento del Tratado de
Ancn que se haba suscrito finalizada la Guerra del Pacfico. La declaracin peruana era particularmente agresiva proclamando a Amrica y al mundo:
Que la desmembracin del departamento de Tarapac, el territorio mas rico
de Amrica, constituye una conquista llevada a cabo entre naciones que no eran
3
4
la economa y los negocios. Miembro del Partido Liberal Democrtico (balmacedista), fue
diputado por el departamento de Coelemu. En 1895 fue elegido diputado del Congreso
Constituyente. Tras unos aos de retiro poltico, ocup el ministerio de Hacienda. Presidente
del partido balmacedista, accedi a la presidencia en 1915. Durante su mandato, se puso en
vigor una primera legislacin laboral, mejoraron las infraestructuras y se promovieron reformas en la administracin y en la instruccin pblica. Muri en 1930 en Santiago.
www.presidencia.cl
Jorge Basadre, Historia de la Repblica del Per, Tomo IX, Ed. Universitaria, Lima, 1983,p.284
Juan Jos Fernndez, Chile y Per. Historia de sus relaciones diplomticas entre 1879 y 1929
Ed. Aril Santiago 2004, p.349
520
La movilizacin de 1920
La lucha electoral
Agitadas las aguas por la crisis econmica antes descrita, la campaa por la
Presidencia de la Repblica alcanz ribetes desconocidos en Chile hasta esa fecha.
5
6
7
8
Basadre, op.cit.p.284
Ibidem. p.284
Fernndez op.cit. p.350
Mara Senz Quesada, La Argentina, Historia del pas y su gente, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 2001,pp.454-464
521
El Ejrcito en 1920
En conformidad con el plan de reorganizacin del Ejrcito iniciado en mayo de
1906, el ejrcito en tiempo de paz deba contar con cuatro divisiones de ejrcito,
compuesta cada una de un comando de la divisin, de dos brigadas de infantera,
una brigada de caballera, una brigada de artillera, un grupo de artillera de mon9
10
11
12
La movilizacin de 1920
taa, un batalln de zapadores y un batalln de tren. Adems un grupo de artillera a caballo, a dos bateras y de una brigada de comunicaciones compuesta de un
regimiento de ferrocarrileros y un batalln de telgrafos dependientes de la II divisin, y de los servicios anexos auxiliares (aviacin, intendencia, sanidad i veterinaria). Fuera del plan indicado, el que se haba completado casi en su totalidad, se
organiz posteriormente un Batalln de infantera en Punta Arenas dependiente de
la IV divisin. Faltaba completar a tres batallones los regimientos de infantera, y
completar la tercera y cuarta divisin con dos regimientos de artillera (Art.Mont.
N7 General Novoa y el N8 General Arteaga y dos de caballera(N7 Dragones de
Benavente y N8 Hsares de Manuel Rodrguez.13
Por su parte el contingente de 1920 de 9.084 conscriptos haba sido convocado
por el D/S G. 7 N 147 de 28 de Enero 920 distribuyndose en las distintas divisiones de ejrcito:1 Div.-2316 soldados; 2 Div.-2410 soldados; 3Div -2102
soldados;4Div-2256 soldados14Con tan escaso contingente el propio Estado Mayor General del Ejrcito reconoca que no se realizaban grandes maniobras desde
1915 lo que redundaba lgicamente en grave perjuicio para la instruccin profesional de la oficialidad en general y muy especialmente de los oficiales generales y
superiores .15Otro factor que afectaba notablemente el entrenamiento de las tropas
era la falta de terrenos de instruccin, para lo cual el ejrcito tena que recurrir a la
buena voluntad de los terratenientes o sencillamente arrendar terrenos para tal
efecto. El caso de la I Divisin era diferente gracias a la vastedad del desierto que
permita efectuar los ejercicios finales. En esa poca se adquiri el fundo El Culenar,
en Talca para paliar esta situacin. Sin embargo fuera de la falta de terrenos y la
insuficiencia de contingente la situacin se haca ms difcil por la escasez de transportes y fondos para maniobra.16
El panorama como puede verse no era el mejor para mantener un ejrcito en
condiciones de operar, a lo anterior se agregaba el tema de la reserva movilizable.
Las reservas de que dispona el ejrcito, con excepcin de las correspondientes a los
licenciados en los cuatro ltimos aos, careca de valer militar, por cuanto no haban sido llamados al servicio con el objeto de refrescar sus conocimientos. Esto era
mas grave en el caso de la artillera, por el cambio de armamento que sta tuvo en
1912.Estos ejercicios era imposible realizarlos con las escasas dotaciones que tenan los cuerpos de tropas, que solo contaban con sus cuadros de tropas permanentes y los escasos conscriptos del servicio activo. (1901-11.500 soldados hasta 19209000 soldados).17.
En cuanto al equipamiento general de las unidades del ejrcito, la situacin era
al igual desalentadora ya que carecan del material tcnico ms necesario. La infantera y caballera no tena telfonos, anteojos de campaa y linternas, en el nmero
necesario para su instruccin y preparacin. La artillera se encontraba en psimas
condiciones por la mala calidad de las pilas del material telefnico de las bateras
montadas lo que no permita la direccin del tiro. Gran parte de los caones se
13
14
15
16
17
Ibidem p.20
Informes Oficiales del Intendente de Tacna y del Comandante de la Primera Divisin de
Ejrcito al Ministro de Guerra Don Ladislao Errzuriz, de Enero, Febrero, Mayo y Julio de
1920 en La Llamada Movilizacin de 1920, Imprenta Gratitud Nacional, Santiago, 1923
pp.133-139
524
La movilizacin de 1920
Se decreta la movilizacin
En sesin secreta de la cmara de Diputados de fecha 14 de Julio de 1920 el
Ministro de Guerra y Marina Don Ladislao Errzuriz21 inform a la Cmara las
medidas militares que se haban tomado, en vista de los antecedentes provenientes
del golpe en Bolivia y la situacin con Per. Relata el Ministro que ante la existen20
21
23
24
La movilizacin de 1920
nunciado que todo era una farsa, por lo que fue duramente criticada por los
peridicos: La actitud antipatritica de la FECH, public Las ltimas Noticias; A Lima! A Lima! Es la voz que se ha odo en las imponentes manifestaciones patriticas, deca la Revista Zigzag. El 21 de julio de 1920 era asaltado y
saqueado el Club de la Federacin, que se haba trasladado a la primera cuadra de
Ahumada. Los estudiantes que se encontraban en el interior debieron huir por los
techos para evitar ser alcanzados por las balas. Una turba rompi muebles y libros
los que fueron quemados en plena calle. Tambin destruyeron la Imprenta Numen,
que editaba la Revista Claridad En los das siguientes, las crceles se llenaron de
estudiantes. La plancha de bronce de la FECH fue arrancada y en su lugar puesto
un cartel: Se vende esta casa. Tratar en Lima.25
En los cuarteles se viva una gran efervescencia, hervamos de fervor patritico, nada es mas contagioso, recuerdo que deb despedir, en nombre del directorio
del Club Militar a los oficiales que egresaron anticipadamente de la Escuela Militar
para incorporarse a las unidades movilizadas. La actividad era intensa en todas las
reparticiones y cuerpos militares. La Escuela de Caballera suspendi los cursos
regulares y se transform en el regimiento de caballera donde hicieron un servicio
militar extraordinario jvenes de la sociedad santiaguina. Fue para los burlones, el
regimiento de los futres de apellidos vinosos.26
La movilizacin aquella haca comprender que, por mucho tiempo, se haba
vivido de ilusiones. Durante catorce aos se haba estado trabajando en preparar
esta operacin, de acuerdo con la ms sana doctrina. Los hechos demostraron que,
si se haban respetado los principios, se haba olvidado, en cambio, la realidad. Se
trataba, en verdad, de un simulacro de movilizacin, seguido del envo al norte de
varias unidades tomadas de distintas divisiones. Nos relata Carlos Saez en sus recuerdos. Se haba estudiado un trabajo metdico, subordinado a un calendario, y
nos vimos colocados frente a una improvisacin de gran estilo. Los cuerpos tuvieron que salir de sus guarniciones a espeta perros, a veces en condiciones lamentables. Un regimiento, el Dragones, si no me engaa la memoria, recibi rdenes de
embarcarse en un vapor que no tena capacidad para un simple escuadrn. El regimiento OHiggins se vio obligado a salir de Chilln horas despus de haber recibido
la orden para su alistamiento. Yo he visto, por mis propios ojos, el desembarque en
Arica de caballos que llegaron a morir, con el lomo cocido por el agua hirviendo
que haba ido destilando sobre ellos durante el viaje. El embarque de material estuvo a cargo, en Valparaso, de un ex intendente del ejrcito, contratado especialmente para que dirigiera la operacin. Yo he odo quejarse al comandante de la Primera
Divisin del envo de carros sin ruedas, y de haber recibido una partida de madera
como resultado de un reclamo sobre ese particular.27
La Academia de Guerra, por su parte suspendi sus clases entre el 17 de Julio y
hasta el 20 de Octubre de 1920, incorporndose los alumnos a trabajar a las diferentes unidades y altas reparticiones.28
La completacin de los 195 oficiales de reserva que fueron llamados al servicio
25
26
27
28
www.fech.cl
Tobas Barros Ortiz, Recogiendo los pasos, Ed. Planeta, Santiago,1988, p.59
Carlos Sez Morales, Recuerdos de un Soldado, Biblioteca Ercilla, Santiago,1933 pp.31-32
Memoria del Ministerio de Guerra de 1921. p75
527
La movilizacin de 1920
a nuestros soldados y castigar la provocacin. Deca Fernando Edwards al Ministro de Guerra solicitando instrucciones.37 Este incidente demostraba lo delicado de
la situacin en el terreno
El tema sanitario no fue menor ante la gran concentracin de fuerzas que se
produjo. En Tacna aparecieron los primeros brotes de tifus. Para atacar una posible
epidemia se acudi a una medida drstica: la tonsura de los crneos de todos los
reservistas y su frotamiento con una pomada mercurial. Es sabido como el piojo
transmite el tifus exantemtico valindose del cuero cabelludo38 Con motivo de la
movilizacin muchos de los estudiantes de medicina y farmacia fueron contratados
para prestar sus servicios en el ejrcito, con el rango de cirujanos terceros y practicantes primeros a fin de completar la dotacin de los cuerpos movilizados, los que tuvieron una activa participacin la que fue evaluada positivamente por los mandos.39
La instruccin y entrenamiento para las tropas y los oficiales fue intensa en la
zona de concentracin de cada una de ellas, se hacan ejercicios de tiro, excursiones
tcticas, marchas, reconocimientos a distintas localidades para ir paso a paso y
llegar finalmente al desarrollo de las maniobras finales. A medida que pasaba el
tiempo la sensacin de ser objeto de una sorpresa desde el otro lado de la frontera
fue disminuyendo lo que permiti que los mandos efectuaran con los recursos correspondientes todas las actividades propias de un ejrcito profesional en campaa.
La necesidad de dictar ciertas medidas de Bienestar a las tropas hizo que el
Comandante de la Divisin dispusiera la organizacin de un Servicio Especial para
los soldados. Este servicio fue regulado por una Orden especial reservada la que
reglamentaba el funcionamiento de una cadena de prostbulos puestos al servicio
del personal., la que era suplida por empresarios y con mujeres contratadas en el
centro del pas.Con esta medida oficial se paliaba la reprimida ansiedad viril de
una divisin que superaba los diez mil hombres jvenes que invadan la ciudad. La
organizacin de estas casas se complementaba con rigurosas medidas de higiene
para evitar la propagacin de enfermedades venreas. La ciudad se divida entonces
en tres barrios Alto de Lima, Caramollo y Callao. Los diversos prostbulos de cada
barrio fueron repartidos por unidades. La tarea fiscalizadora haban sido confiada
inicialmente a los suboficiales, los que debido al entusiasmo de los soldados no
pudieron controlar adecuadamente el respeto a la jurisdiccin que les corresponda
a las unidades por lo que muchos invadan lugares que correspondan a otras unidades. As entonces se orden el control con patrullas montadas a cargo de oficiales. Los interesados se inscriban y eran objeto de un riguroso examen en la enfermera los que les permita obtener una tarjeta amarilla. Luego deban pasar a la
contadura donde cancelaban cuatro pesos permitindoles obtener una tarjeta verde. En estos lugares estaba prohibido el expendio de bebidas alcohlicas. Las asiladas
quedaban bajo el estricto control del servicio de sanidad de la Divisin.40
El Teniente Braun cuenta su novedosa experiencia para hacer cumplir lo dis37
38
39
40
La movilizacin de 1920
Ibidem. p.68
Carlos Vicua.op.cit. p.143
Arturo Alessandri op.cit. pp.53-58
Armando Braun. op.cit. p.74
531
segundo en la zona E cordillerana y el Azul en Arica. Los ejrcitos invasores Amarillo y Colorado convergeran sobre Tacna y los azules deban tratar de evitar a
toda costa la conjuncin de estas fuerzas adversarias. La crtica a cargo del Comandante de la divisin vers sobre el desempeo de las diferentes unidades destacando
la resistencia de los jinetes y la excelente preparacin del ganado. Observ la cercana de las posiciones de artillera en relacin a las unidades enemigas, guardando
sus mejores elogios para la infantera, la mas sufrida en su accionar, la que segn
Cabrera habra marchado 500 kilmetros en el desierto inmisericorde, soportando
a la vez el fro y el calor con todo el equipo a cuestas en sus espaldas. Las grandes
maniobras del ao 20 en Tacna nos sirvieron a los conscriptos y reservistas para
tomar conciencia de lo que debe el hombre soportar en una confrontacin guerrera.
Fuera de la sangre-que felizmente no fue derramada-comprobamos lo que eran el
hambre y la sed acuciantes, la deprimente suciedad, enfro nocturno que penetre en
los huesos, el calor y la polvareda sofocantes, el cansancio atroz, todo lo cual sumado alcanza al lmite extremo de la resistencia fsica del ser humano.45
Per y Bolivia reaccionaron prudentemente a las acciones chilenas y reiteraron
la reinvindicacin de sus derechos por la va pacfica. El Ministro de los Estados
Unidos en La Paz informaba que el Gobierno provisional de Bolivia pareca ansioso
de evitar todo conflicto con Chile y aparentemente no haba enviado tropas a la
frontera. El Embajador en el Per informaba a su vez de que no se haban movilizado las fuerzas peruanas. Chile s, ha concentrado sus tropas en el norte, segn se
declara, solamente como precaucin. Parece por lo tanto que no existe peligro inmediato de un conflicto armado.46 Es interesante conocer las opiniones del comandante de la primera divisin cuando fue interrogado al respecto en Diciembre de
1920. Cabrera sostiene que no se lleg a un enfrentamiento porque seles hel
(sic) a Legua y a Saavedra, Y la helada movi a Escalier (Jefe del Partido Republicano de Bolivia) a retractarse en Buenos Aires, a Saavedra a licenciar presurosamente
sus contingentes y a Legua a estarse quieto y a retirar de la regin fronteriza algunas unidades de lnea, para que no las viese el Embajador norteamericano que
deba hacer un paseo por esos lugares.47 Por su parte el Ministro de Guerra declar
ante la Cmara de Diputados el 09 de Diciembre de 1920 que las explicaciones
que haba dado el Gobierno de Bolivia desautorizaban las mas prestigiosas voces
de los caudillos revolucionarios y proclamaban el respeto a los tratados que son la
salvaguardia de nuestra tranquilidad. Todo esto vale poco deca Don Ladislao.
Fue ms all nuestro xito; con garanta de los hechos desapareci toda probabilidad de una agresin armada; y as, mientras Bolivia licenciaba con anticipacin el
contingente que tena en las filas del ejrcito, el Per haca desaparecer el suyo de
las posiciones avanzadas.48 Lo mismo repiti en otra forma con fecha 10 de Abril
de 1922 ante el Senado.le conoceris por los frutos, dice el libro de la sabidura,
y hasta el mas miope puede dirigir sus miradas al despejado horizonte de nuestra
45
46
47
48
La movilizacin de 1920
frontera septentrional que tan tormentosas nubes empaaban hace poco, para ver
que fue oportuno el pararrayo que unos cuantos de nuestros soldados formaron
con sus bayonetas en la tierra conquistada al precio de tanta sangre chilena.49
49
50
51
52
entregado por el presidente de EEUU Calvin Coolidge. El arbitraje norteamericano no tuvo xito. Hubo que esperar hasta 1928 para que se reanudaran las relaciones diplomticas.53
La frgil institucionalidad peruana y boliviana haba afectado nuevamente las
relaciones con Chile generando una reaccin militar que segn el gobierno chileno
era fundamental para evitar una sorpresa. La connivencia entre el gobierno peruano recientemente instaurado por un golpe de estado con el gobierno revolucionario
boliviano permita esperar lo peor. Objetivamente la situacin vecinal era difcil y
el gobierno requera tomar medidas para enfrentar la situacin. Los hechos como
se ha destacado mostraron que el tono de las reclamaciones tanto peruanas como
bolivianas bajaron con la demostracin militar chilena pese a todas las debilidades
que se le achacan.
En el campo poltico la discusin si la medida adoptada fue la adecuada o se
trat simplemente de una maniobra electoral para favorecer al candidato de la
Unin Don Luis Barros Borgoo se mantuvo en el tiempo y hasta hoy no hay un
juicio definitivo al respecto. Tambin se hablaba de una maniobra poltica que
distrajera la opinin pblica de los graves conflictos sociales internos producto de
la cesanta y las huelgas. El nombre de La guerra de Don Ladislaocomo se bautiz
este accionar del gobierno retrata de lleno el inters por desacreditar lo hecho en el
sentido que la situacin era una fantasa del Ministro de Guerra Don Ladislao Errzuriz.
Las discusiones en ambas Cmaras del Congreso tanto durante la crisis como despus de ella, muestran las dudas que planteaban a la oposicin las sorpresivas medidas militares tomadas por el gobierno. El diputado Sierra de la Alianza Liberal, por
ejemplo reclamaba que los recursos que deban invertirse en la movilizacin eran
inoficiosos ya que segn l los movimientos de tropas peruanas haban sido con el
objeto de ayudar a la revolucin boliviana y adems agregaba que todos en Chile
saban que tanto el gobierno del Per como el de Bolivia no saban como mantenerse en el poder, por lo tanto arga que era completamente ilusorio creer que estos
pases se iban a venir encima de Chile, cuando no tienen ni municiones ni como
pagar a sus empleados .Por primera vez ,deca el diputado, se separaba el Gobierno
de Chile de su tradicional ser.54 Carlos Vicua, por su parte, acusaba que se trataba de
la especulacin ms vergonzosa que el pas haba presenciado.55
Don Arturo Alessandri afirmaba que una cantidad enorme de sus partidarios,
creyeron que deban cooperar en aquel acto de movilizacin exigido por el patriotismo y por el peligro externo que amenazaba al pas. Por otra parte agregaba que
muchos creyeron que sta era simplemente una estratagema para tener fuerza y
elementos como afianzar, en el momento oportuno, la actitud del Congreso, arrebatndome por un golpe de mayora el legtimo triunfo alcanzado en las urnas. Yo
era de los que tambin crea esto; pero, ms tarde, con muchos antecedentes a la
vista, adquir el convencimiento y la certeza en orden a que el Ministro de la Guerra
procedi de absoluta buena fe para prevenir lo que el crey sinceramente un peligro
habida consideracin a los informes que se le daban.. Mas adelante agrega que no
crea en la guerra ni en la verdad de los informes que motivaron el movimiento;
53
54
55
Ibidem p.418
Sesin de la Cmara de Diputados del 09 de Diciembre de 1920
Carlos Vicua.op.cit. p.75
534
La movilizacin de 1920
pero, como esto produca malestar en las filas de sus partidarios y crean que no se
deberan manifestar reacios a participar en l, se organiz una romera patritica a
la tumba de los Padres de la Patria.56
Gonzalo Vial por su parte seala que la movilizacin inventada como se pretendi hacer creer tropezaba con algunas dificultades: No era verosmil que el establishment, por una motivacin as (sacar las tropas pro Alessandri de la capital)
dejara desguarnecida la capital. Y todava con la chusma alessandrista rondando
las calles en nimo de violencia. El gobierno recibi verdaderamente informes detallados mltiples y alarmantsimos sobre concentraciones militares peruanas y bolivianas, en la regin fronteriza con Chile, y sobre febriles preparativos para un
ataque conjunto. Adems seala Vial que hoy podemos rernos de las alarmas,
pues conocemos haber sido ellas falsas o exageradas. Sin embargo plantea que el
coronel Cabrera, hombre experimentado en lo militar y en la diplomacia, al enviar
sus informes y el ministro Errzuriz al reaccionar ante ellos tomndolos en cuenta,
no hacan otra cosa que cumplir con su deber. Adems era muy extrao para un
alessandrista como se tildaba a Cabrera, que inventara deliberadamente un peligro,
para daar a quien mas admiraba, asimismo no pareca muy hbil desde el punto
de vista del gobierno mandarle en grandes cantidades recursos igualmente
alessandristas , a quien se supona poda ser adversario de ste.57
Intereses polticos claramente estaban involucrados en la actitud del gobierno y
oposicin, no puede descartarse entonces en forma absoluta que fue un factor que
ayud a tomar posiciones frente al hecho que se estudia. Se puede concluir que para
los efectos del grave clima poltico que viva el pas era conveniente para el gobierno centrar la atencin en un posible conflicto con Per y Bolivia, para lo cual tena
antecedentes lo suficientemente contundentes para accionar como lo hizo. Por su
parte la oposicin tambin acto por inters como lo reconoce claramente su candidato, el declararse contrario a la movilizacin le habra acarreado disminuir el
nmero de sus adherentes que en gran cantidad fueron contagiados por el clima de
defensa de la patria que se instal en la opinin pblica. El riesgo de sufrir los
efectos de los patriotas enardecidos como lo hizo la FECH, hizo meditar a un poltico como Don Arturo lo que lo hizo actuar como el mismo relata. Como leccin
para el futuro, como Chile lo ha vivido en carne propia, es peligroso usar expedientes de este tipo para resolver los conflictos internos. Sin embargo en este caso haba
fuerza suficiente para defender el argumento que se esgrimi. por la actitud de los
pases vecinos.
En el campo militar la movilizacin deja enseanza en todos los niveles. Por los
testimonios escuchados hay un reconocimiento incluso oficial de lo mal preparado
que estaba el pas en lo militar para enfrentar una emergencia como la que se vivi.
Los extractos de la Memoria de Guerra de 1921 que se han utilizado en este trabajo
y los informes del propio Ministro de Guerra ante las cmaras hablan por si solos
de la precariedad de la preparacin militar. Las razones que se han esgrimido en los
distintos niveles que justifican en parte esta situacin pueden sintetizarse en la falta
de recursos, la crisis mundial post primera guerra mundial, la escasez de terrenos de
instruccin, la escasa preparacin de las reservas, la no realizacin de ejercicios y
56
57
maniobras desde 1915, la escasez de vestuario y equipo, el estado de mantenimiento y antigedad del armamento, el empleo de las fuerzas militares en el control de
los desordenes internos y el divorcio entre la planificacin y la ejecucin..
Algunos autores entre ellos William Sater y Holger Herwig consideran que el
modelo alemn aplicado demostr todas sus falencias en esta emergencia. La movilizacin de las fuerzas militares en 1920 frente al temor de una agresin peruana
la llamada Guerra de don Ladislao puso en evidencia las deficiencias del Ejrcito de Chile especialmente en lo relativo a su capacidad logstica. Desde este punto
de partida los autores plantean que las reformas de la institucin emprendidas por
los oficiales alemanes encabezados por Emilio Krner fueron un fracaso y que, tal
como reza el ttulo,(the Grand Illusion) la prusianizacin del Ejrcito no pas de ser
una ilusin .Los sucesivos cambios en la estructura del Ejrcito y de su estado mayor segn el modelo alemn, la creacin de servicios conexos y la adopcin de los
textos y reglamentos germanos, aparecen desvinculados de la realidad chilena y de
las posibilidades econmicas del pas. Los autores advierten un doble problema: los
efectivos reales del Ejrcito eran bastante inferiores a lo que deca el papel, mientras
que las misiones que se le asignaban eran muchas ms de lo que poda buenamente
realizar. No solamente deba defender las fronteras nacionales, le corresponda, adems, combatir el bandidaje, proteger los ferrocarriles, patrullar las minas de carbn
de Arauco en los das de pago, hacer respetar los cordones sanitarios y, hasta 1903,
cuidar las crceles. La mantencin del orden interno, no solo durante las elecciones
sino tambin con motivo de los conflictos sociales, se hizo ms pesada con el agravamiento de las tensiones laborales en el norte a partir de las primeras dcadas del siglo
veinte. En ltimo trmino, queda demostrado que el modelo militar alemn tal como
se implant en nuestro pas no dio los resultados esperados cuando se puso a prueba
su eficacia en 1920. Sin embargo, ms all de la ineficiencia y corrupcin est la
insuficiencia de recursos, segn ellos mismos reconocen. Chile no poda gastar como
lo haca Alemania, un Estado mucho ms grande y prspero. Si necesitaba asegurar
su defensa haba tambin otras prioridades e intereses que se deba atender58.
Por su parte Carlos Saez un experimentado general de la poca sostiene algo
similar El ao 1920, pudimos palpar las consecuencias del paso dado en 1906. Un
simulacro de movilizacin puso en evidencia uno de los errores cometidos. En los
momentos ms crticos en que se crey probable un conflicto blico, pudimos ver
que exista un verdadero divorcio en los altos comandos. El Inspector General del
Ejrcito declaraba Urbi et orbi que los planes del Estado Mayor solo servan para
alimentar con ellos una hoguera, mientras que esta organizacin consideraba la
oportunidad, de acuerdo con la doctrina imperante, de imponer su criterio, fruto de
los estudios hechos en largos aos de trabajo. El futuro Comandante en Jefe del
Ejrcito deba subordinar sus ideas a las normas de conducta que le marcara el
estado mayor. Era ese un contrasentido, pero un contrasentido que se deduca lgicamente de los principios que habamos aceptado. En Alemania, la preparacin y
direccin de la guerra deba ser la obra del Gran Estado Mayor. Nosotros haba58
59
Couyoumdjian, Juan Ricardo, William F. Sater y Holger H. Herwig, The Grand Illusion. The
Prussianization of the Chilean Army. Lincoln (Nebraska), University of Nebraska Press,
1999 (16), 247, (3) pginas. Historia (Santiago), 2000, vol.33, p.533-536. ISSN 0717-7194.
Carlos Sez. op. cit.p. 31
536
La movilizacin de 1920
mos pasado, s, por alto un pequeo detalle, a saber, que el Jefe del Gran Estado
Mayor alemn estaba llamado a ser en caso de guerra, el verdadero Comandante
en Jefe de los ejrcitos movilizados. No era ese nuestro caso. La doctrina nos jugaba esta vez una mala pasada. Habamos montado una mquina de acuerdo con
todos los principios del arte, pero en el momento de ponerla en marcha pudimos
comprobar que sus engranajes no funcionaban Aquella fue una leccin que el
ejrcito no debe olvidar. La organizacin del ejrcito no es un asunto que se pueda
resolver por una simple proporcin. Ella constituye un problema cuya solucin
requiere, no solo conocimientos tericos, sino, adems una gran dosis de experiencia y un concepto claro de las posibilidades. Es fcil asimilar conocimientos. La
experiencia en cambio, es, por lo general, la obra lenta de los aos. Por esto, un
ejrcito bien organizado trata de conservar en sus filas, el mayor tiempo posible, a
los oficiales mas experimentados, cuyo consejo, escuchado siempre con respeto, lo
pone a salvo de entusiasmos no bien justificados, de lamentables precipitaciones.59
Esta visin de los observadores y de los historiadores en parte no es compartida
por los actores. El Coronel Cabrera no escatim elogios al personal a su mando, lo
que declar a la opinin pblica. Esta cuasi o semi movilizacin nos ha proporcionado una preciosa experiencia de inmenso valor, que el pblico no pude apreciar en
toda su significacin, pero que para nosotros los profesionales es sencillamente de
incalculable trascendencia. Agrega Cabrera comentarios sobre las cualidades extraordinarias de nuestra raza, atestiguadas por propios y extraos, durante los ciento
veinte das de acuartelamiento y concentracin. Una resistencia fsica indomable,
abnegacin a toda prueba, alegra en el alma, pecho amplio y fuerte y patriotismo
sin mancha. La masa de los reservistas dio una muestra de cultura no soada. En lo
sanitario no hubo epidemias ni enfermedades graves, la alimentacin fue abundante y buena, tanto que acaso se pec por exceso. Con respecto al vestuario y equipo
puedo decir que hubo grandes deficiencias, insubsanables. Esta era una falla de un
sistema que haba de advertirse a la hora de la prueba. Finaliza Cabrera afirmando
que el xito alcanzado en su misin se debi a la solicitud diligente con que el
Ministerio de Guerra y los departamentos y secciones que lo constituyen atendieron las peticiones de personal y elementos. Junto a lo anterior la naturaleza moral
de las reservas y que sorprendieron con el ejercicio alegre de su patriotismo, su
abnegacin, su abstinencia, su disciplina, su moralidad y su altsima resistencia
fsica. Finalmente la colaboracin incondicional, entusiasta, inteligente y enrgica
de los clases, suboficiales y oficiales de lnea y de reserva.60
El Jefe del Estado Mayor General del Ejrcito de la poca General Don Carlos
Hurtado Wilson concuerda plenamente con las medidas militares adoptadas por el
gobierno ya que estaba conciente del peligro que significaba el despliegue peruano
y el buen estado en que se encontraban los medios militares bolivianos segn la
informacin que tena producto ya que conoca muy bien el pas al haberse desempeado como Agregado Militar por dos aos. Lo que marc realmente el punto
ms crtico, segn l, fue el golpe de estado en Bolivia ya que realmente all podra
haber habido connivencia entre ambos pases en contra de Chile. La concentracin
60
61
Bibliografa
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539
540
Encuentros y desencuentros...
I. Introduccin
Este trabajo tiene por objeto mostrar las situaciones, de mayor o menor importancia, que han producido acercamientos y alejamientos en las relaciones entre Chile
y Per en casi un siglo. No se pretende determinar a quien corresponde la responsabilidad de estos ltimos, solo se pretende destacar lo que ocurri. El tema es amplio
y es transversal a diferentes Instituciones del pas.
Contraalmirante en retiro, Ingeniero Naval de Armas, Magster en Ciencias Navales y Martimas, Magster en Ciencia Poltica Integrada.
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542
Encuentros y desencuentros...
3. Reivindicaciones Territoriales.
a) En 1976, contrapropuesta peruana de administracin tripartita de Arica, como
respuesta a la Propuesta de Charaa, que persegua dar salida soberana al mar a
Bolivia, por ex -territorios peruanos.
4. Delimitacin Martima
a) Presentacin de Per, en 1986, de Nota Diplomtica en la que manifestaba
desacuerdo con LPI martimo en el paralelo.
b) Reclamo oficial de Per en Octubre y Diciembre de 2000, por el trazado del
LPI martimo conforme al paralelo en la carta de la Rada de Arica, editada por el
SHOA en 1998.
c) Nota Diplomtica peruana de 2001, ante la ONU, que deja constancia del
desconocimiento del LPI trazado en la Carta de la Rada de Arica, haciendo presente que no existe un Tratado que fije el LPI martimo entre Chile y Per, lo que fue
respondido oficialmente por Chile en 2002.
d) Crisis por la instalacin de Caseta de Observacin de la Armada de Chile, en
cercanas del Hito N 1. Enero-Abril de 2001.
e) Publicidad y presentacin oficiosa por Per de desconocimiento del LPI martimo en el paralelo, durante visita Oficial del Presidente Toledo a Chile en Agosto
de 2002.
f) Con fecha 4 de Octubre de 2002, el Comandante General de la MGP comunic al CJA de Chile, su decisin de: declinar participacin en Ejercicio
RESKATAMUY III que deba realizarse el 16 y 17 de Octubre, por no haberse
logrado acuerdo respecto del rea geogrfica en donde realizarlo. La MGP evita
realizar cualquier accin en las cercanas del LPI martimo en el paralelo que signifique su reconocimiento implcito o explicito.
g) Comunicado Oficial peruano del 17 de julio de 2004, donde se desconoce
la existencia del LPI martimo entre Chile y Per y se establece un plazo de 60 das
para iniciar las negociaciones. Chile contesta oficialmente el 10 de septiembre que
no existen temas limtrofes pendientes con Per. ste ltimo declara que al no
haber acuerdo entre ambos pases se ha substanciado la controversia.
h) El 4 de noviembre de 2005, en muy corto tiempo, se aprueba y promulga la
Ley N 28621, Ley de lneas de base del dominio martimo del Per, donde se
cambia el inicio de la frontera terrestre desde el Hito N 1 a un punto situado
aproximadamente a 267 metros al suroeste, prcticamente en la rompiente de la
costa, al sur del paralelo 18 2100". Lo que contraviene lo dispuesto en el Tratado
de 1929 que establece que el Hito N 1 Es orilla del mar y el inicio de frontera
terrestre. En la respuesta peruana al reclamo chileno se declara que el nico tratado de lmites vigente con Chile es el de 1929 y que no est establecido el lmite
martimo entre ambos pases.
i) Chile suspende en noviembre de 2005 la Reunin de Estados Mayores e
Inteligencia Naval, asimismo, Per suspende la visita del Comandante General de
Marina, con motivo de la promulgacin de la Ley de Lneas de Base del Dominio
543
Martimo del Per. El gobierno chileno suspende los intercambios castrenses, los
que se reanudan a mediados de noviembre.
Encuentros y desencuentros...
B. Encuentros
1. Tratado de Lima de 1929.
a) El 10 de Noviembre de 1912, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile
Antonio Huneeus Gana, envi un mensaje telegrfico a su homlogo chileno,
Wenceslao Varela. En l le manifiesta el deseo de su Gobierno de reanudar relaciones cordiales y estables a fin de poner fin al conflicto de Tacna y Arica. Propona
adems aplazar para 1933 la realizacin del plebiscito el que se celebrara bajo la
direccin de una Comisin que proceder en mayora y estara conformada por
dos representantes chilenos, dos peruanos y el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia de Chile, quien la presidira. El Convenio no prosper por acontecimientos polticos internos ocurridos en Per.
b) Chile, en Diciembre de 1921, manifest al Gobierno Peruano su intencin de
dar solucin a los asuntos pendientes tomando como base de negociaciones los
acuerdos de 1912. No obstante la existencia de distintas perspectivas del problema,
existi acuerdo en que el arbitraje era la forma de solucionar pacficamente la controversia.
c) En Enero de 1922, el Embajador EE.UU. extenda al Ministro de Relaciones Exteriores de Chile una invitacin para que los Gobiernos de Chile y Per,
designaran sus respectivos representantes ante Washington para que, por medio
del arbitraje, se buscara una salida pacfica al problema. El 19 de Enero del mismo
ao, los Gobiernos de Chile y Per aceptaban la invitacin del Gobierno EE.UU.
d) La Conferencia de Washington para resolver los asuntos pendientes del Tratado de Ancn de 1883, comenz el 15 de Mayo de 1922. El 20 de Julio del mismo
ao se puso trmino a la Conferencia de Washington con la suscripcin de un Protocolo de Arbitraje, un Acta Complementaria y un Acta Final. En el Acta de Arbitraje se estipula y reconoce como los nicos asuntos pendientes los relativos a las
clusulas no cumplidas del Art. III del Tratado de 1883. Paralelamente se convino
en que las diferencias sern sometidas al Arbitraje del Presidente de los Estados
Unidos de Norteamrica.
e) El 4 de Marzo de 1925, se expidi el fallo del rbitro. Bajo la rbrica del
Presidente Calvin Coolidge, se acoge la tesis chilena de la procedencia del plebiscito. Textualmente seala: El Arbitro sostiene que las estipulaciones de los incisos
Segundo y Tercero del Artculo Tres del Tratado de Ancn estn todava en vigencia; que el plebiscito debe celebrase, y que los intereses de ambas partes pueden ser
debidamente salvaguardados por el establecimiento de condiciones adecuadas al
objeto.
f) Para llevar a cabo el fallo arbitral del 4 de Marzo de 1925, en Agosto del
mismo ao se cre una Comisin Plebiscitaria integrada por Agustn Edwards por
Chile, Manuel De Freyre y Santander por Per y el General John J. Pershing en
representacin del rbitro.
g) El 3 de Octubre de 1928, el Ex-Presidente Chileno Emiliano Figueroa presentaba sus credenciales ante el Presidente Peruano Augusto Leguia. Este ltimo le
manifest: Ya era tiempo, Excmo. Seor, de volver por las tradiciones del pasado,
que nos unieron fraternalmente, a la sombra de una historia forjada por hroes
546
Encuentros y desencuentros...
comunes y sobre un suelo cuya continuidad traz la mano de Dios. Por su parte,
el 5 de Octubre el Ex-Ministro de Relaciones Exteriores de Per Cesar A. Elguera,
presentaba sus credenciales ante el Presidente chileno Carlos Ibez Del Campo.
h) El 3 de Mayo de 1929, el Secretario de Estado Estadounidense Henry Stimson
reciba a los Embajadores de Chile y Per. Ms tarde el 15 del mismo mes el
Presidente Herbert Hoover se diriga a los gobiernos de Chile y Per no en calidad
de rbitro sino en base a los buenos oficios solicitados por las partes y les propona
las bases finales para resolver el problema de Tacna y Arica.
i) Luego de un corto perodo de negociaciones respecto a la redaccin del Tratado, el 3 de Junio de 1929, en Lima, se procede a su firma.
j) El 28 de Julio de 1929 Chile procedi a cancelar la suma de seis millones de
dlares a Per y un mes despus el 28 de Agosto procedi a suscribir las Actas de
entrega de Tacna cesando en dicha fecha la competencia de las Leyes y Autoridades
chilenas en dicho territorio.
k) En 1930 la Comisin Mixta Demarcatoria firma el Acta de Hitos.
l) Firma, en 1993, de la Convencin de Lima para superar puntos pendientes
del Tratado de 1929.
m) Firma del Acta de Ejecucin del Tratado de 1929, el 13 de Noviembre de
1999.
3. Lmite Martimo
a) Acta del 26 de Abril de 1968 relativa al estudio en terreno para el levantamiento de torres de enfilacin visibles desde el mar que materialicen el paralelo de
la frontera martima que se origina en el Hito N 1.
b) Acta del 19 de Agosto de 1969, titulada Acta de la Comisin Mixta ChilenoPeruana Encargada de Verificar la Posicin del Hito N 1 y Sealar el Lmite Martimo.
c) Histricamente Per y Chile han respetado y hecho respetar la latitud 18
2100" Sur como el LPI Martimo entre las dos Naciones.
5. Cooperacin Poltica.
a) Ao 2000 visita oficial del Presidente de la Repblica Eduardo Frei RuizTagle a Lima.
b) Visita Oficial del Presidente de la Repblica Ricardo Lagos a Lima durante
Asuncin del Mando Presidencial de Alejandro Toledo, en Julio 2001.
c) Visita Oficial del Presidente Toledo a Chile con recepcin en el Congreso
Pleno en Agosto de 2002.
d) Junio de 2002, Primera reunin del Comit Permanente de Consulta y Coordinacin Poltica, integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y Defensa
del Per y Chile (2+2).
e) En 1994 se constituy la Asociacin Parlamentaria Peruano-Chilena.
f) Entrega en Noviembre de 1999 de documentos histricos capturados del
archivo de Tacna durante ocupacin chilena de dicha Ciudad (1880-1929).
g) Apoyo humanitario a Per en terremoto de 1970.
Encuentros y desencuentros...
550
Carolina Stefoni
Introduccin
Desde mediados de los aos noventa, la migracin peruana hacia Chile ha venido
creciendo de manera sostenida y significativa. El incremento en el nmero de
inmigrantes sobre el 350% entre el censo del 92 y el del 2002, plantea necesariamente
nuevos desafos para Chile, ms an cuando existe una alta probabilidad de que el
nmero de inmigrantes provenientes de ese u otros pases, siga creciendo en el futuro.
Estudios sobre la integracin social y discriminacin social han intentado acercarse a preguntas tales como: Qu espacio dentro de la sociedad chilena estn
llamados a ocupar los inmigrantes? Hacia que modelo de integracin tenderemos?
O si estarn los hijos de los inmigrantes en reales condiciones de igualdad respecto
de los otros nios chilenos?
Un segundo tema de inters plantea la relacin entre los procesos de integracin
de los pases de la regin y los procesos migratorios. En qu medida la migracin
se convierte en un factor que profundiza o dificulta los procesos de integracin
social, cultural y econmica entre los pases?
Chile cuenta con una ley migratoria cuyas ltimas modificaciones se realizaron
en 1984 a travs del DS 597, sin embargo, an no cuenta con una poltica migratoria
en esta materia que permita establecer los consensos mnimos sobre los cuales debieran descansar las iniciativas especficas tendientes a mejorar las condiciones de
vida tanto de los emigrantes como de los inmigrantes.
Sobre alguno de estos puntos quisiera centrar el anlisis de este artculo. Si bien
es fundamental contar con una ley migratoria adecuada a las demandas actuales, la
realidad que enfrentan los inmigrantes es diversa, dependiendo en algunos casos de
los pases de origen de los que provienen. En este sentido los inmigrantes espaoles,
franceses o norteamericanos presentan caractersticas distintas a la migracin andina.
Por lo tanto una primera pregunta interesante de abordar es si se deben adoptar
polticas o medidas destinadas a inmigrantes de determinados pases, o ms bien
debiera mantenerse un criterio universalista en esta materia.
Otro aspecto que quisiera abordar en este artculo es de qu manera se han
abordado las medidas, polticas y convenios para hacer frente a las problemticas
de la migracin, en particular en el caso peruano. En este punto me parece importante plantear que los convenios y acuerdos ms globales sobre integracin, principalmente en materia econmica, no han incorporado la temtica migratoria como
uno de los puntos de negociacin. De hecho, no existen convenios especficos sobre
551
Carolina Stefoni
migracin, sino que lo que existe son acuerdos ms generales y que benefician
directa o indirectamente a los inmigrantes. Una pregunta vlida en este sentido es
qu lugar de la agenda internacional debiera de ocupar la temtica migratoria. En
el caso de Chile y Per los acuerdos y convenios suscritos no son exclusivamente
centrados en asuntos migratorios, aunque si ofrecen algunos mecanismos y condiciones para mejorar la situacin de vida de la poblacin peruana residente en Chile.
Avances en materias de cooperacin cientfica y tcnica, as como en seguridad
social y salud han permitido generar algunos programas especficos dirigidos a los
inmigrantes.
El problema es que este tema, si bien est presente en la agenda poltica de
ambos gobiernos, no logra articularse como un tema autnomo dentro de los convenios suscritos por ambos pases. De este modo los programas de carcter ms
especfico y que abordan de manera directa los asuntos migratorios, quedan en
manos de instituciones como las municipalidades, iniciativas del consulado y algunos ministerios, pero no forma parte de los convenios de integracin de mayor nivel
suscritos por Chile y Per.
La primera parte del artculo busca dar cuenta de algunas caractersticas de la
migracin peruana en Chile, enfatizando que se trata de un caso distinto a lo que es
la migracin proveniente de ese mismo pas, pero que se dirige a otros destinos.
Factores como la cercana geogrfica, idioma, origen rural/urbano y feminizacin,
entre otros, contribuyen a formar un caso con caractersticas propias de la realidad
chilena y peruana.
La segunda parte da cuenta de cmo la realidad que enfrenta este grupo migratorio ha dado origen a una serie de medidas y polticas implementadas por el estado
Chileno, en convenio con el Peruano, sin embargo, la temtica migratoria no ha
conseguido formar parte de los acuerdos comerciales de mayor envergadura. La
pregunta que surge a partir de esta reflexin es si resulta suficiente que se resuelvan
los problemas migratorios a partir de acuerdos, convenios y prcticas especficas, o
debiera formar parte de una agenda poltica de mayor nivel.
Angeles Escriva Formas y motivos de la accin Transnacional. Vinculaciones de los peruanos con el pas de origen En: Migracin y Desarrollo, Editado por Angela Escriv y Natalia
Ribas. Consejo superior de investigaciones cientficas, 2004.
Ibidem.
553
Carolina Stefoni
que en el futuro ocurra algo similar a lo de Espaa, ello por cuanto se trata de una
poblacin que se ha mantenido relativamente estable, es decir, no han retornado a
Per, y se estn produciendo nuevas plazas de trabajo para este segmento, incluidos
los hombres.
Un tercer elemento de comparacin y que tiene relacin con el anterior, es el eje
migracin, empleo y gnero. En ambos destinos (y aqu tambin se puede agregar
lo que sucede con la migracin peruana en Argentina), se produce una concentracin de mujeres inmigrantes en los trabajos de cuidado y domsticos. En Espaa el
cuidado de enfermos y ancianos ha abierto un importante mercado laboral para las
latinas. En Chile en cambio, el empleo disponible para las inmigrantes se reduce
casi exclusivamente al trabajo domstico. El 72% de estas mujeres econmicamente activas, trabaja en esta actividad4.
Este tipo de trabajo goza en general de bajo prestigio social, sin embargo en el
caso de Chile y de toda Amrica Latina, constituye uno de los sectores que concentra los ms altos porcentajes de participacin del empleo femenino. En Chile el
16% de la poblacin econmicamente activa femenina (PEA) trabaja en este sector,
mientras que el promedio para Amrica Latina es de 12.9%5. Histricamente han
sido las condiciones econmicas, de gnero y tnicas las que han determinado el
origen de la mano de obra para este sector. En otras palabras, el trabajo domstico
ha sido realizado durante dcadas y siglos por mujeres, pobres y pertenecientes a
comunidades tnicas o del mundo rural. Ello es producto de una especie de naturalizacin de las caractersticas y condiciones que debe tener la persona que realiza
este trabajo y que se encuentra estrechamente relacionado con la condicin de dominacin en la que son puestas las trabajadoras. De qu otra manera se entiende
los abusos laborales que existen en este tipo de trabajo? De qu otra forma se
explica que sean los propios cdigos laborales los que establecen condiciones de
trabajo distintas y ms precarias de las que gozan el resto de los trabajadores? Hay
tres caractersticas que presenta el trabajo domstico y que de alguna manera determinan o permiten que se generen ciertas condiciones de explotacin y abuso laboral: 1) el trabajo que realiza la mujer no le permite salir del mundo privado y acceder al mundo pblico, como s lo permite cualquier otro trabajo, ya que siguen
estando en el mbito de lo privado, y por ende toda sancin, control o inspeccin es
muy difcil de ejercer, 2) el trabajo que deben realizar no est definido, o ms bien,
su definicin es demasiado amplia. En general la legislacin y los contratos establecen que la persona debe realizar las labores propias del hogar, situacin que no
especifica lo que debe y lo que no debe hacer, dejando a criterio del empleador/a
esta delimitacin. 3) no existe una jornada laboral fija, especialmente en el trabajo
puertas adentro, ya que la persona debe estar disponible para comidas o fiestas,
cuidado de los nios por la noche, etc6 y esto la mayora de las veces no es pagado
como trabajo extra. En este sentido las mujeres no son dueas ni de su tiempo, ni
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5
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tampoco de su espacio por cuanto las dueas de casa pueden entrar en cualquier
momento en el lugar donde ellas viven.
Estas tres condiciones dejan por una parte abierta la puerta para que se produzcan abusos como largas y extensas jornadas de trabajo, y por otra, se vuelve extremadamente difcil que los organismos encargados ejerzan una adecuada inspeccin.
Las mujeres rurales que llegaron a Santiago para trabajar en alguna casa crecieron y sus hijas se transformaron en mujeres urbanas. Lentamente el trabajo puertas
adentro dej de ser la nica alternativa de empleo y surgieron otras modalidades
(por da, o puertas afuera) y tambin otros empleos. La incorporacin de la mujer
al trabajo, por otra parte, signific al menos mantener la demanda por trabajadoras de casa particular. Estas situaciones determinaron la creacin de un nicho de
trabajo principalmente en la modalidad puertas adentro y es este espacio precisamente el que han venido a ocupar las mujeres peruanas en Chile7.
La posibilidad de tener un trabajo y a la vez ahorrar el dinero del arriendo, de la
comida, transporte, luz, agua y otros gastos, hacen que este empleo adquiera mayor atractivo para las mujeres, sobretodo para aquellas que han salido de su pas y
dejado a sus hijos con la promesa de enviar dinero para su alimentacin y cuidado.
En estos casos, toda estrategia de ahorro sirve, ya que cualquier peso que no se
gaste en Chile, son dlares que se envan a sus hogares.
Una diferencia interesante de observar, y que ya se haba enunciado ms arriba,
es que en Espaa (as como en Italia) las y los inmigrantes provienen en su mayora
de Lima, mientras que en Santiago se trata de una migracin proveniente de la
costa norte del pas8. Esto no quiere decir que no exista una migracin desde el sur
de Per. Por el contrario, histricamente ha habido una migracin en la zona andina
que data desde antes de la guerra del pacfico. Incluso en tiempos del imperio Inca,
exista una movilidad demogrfica entre lo que hoy es el sur de Per, Bolivia y en
norte de Chile. Durante fines del siglo XIX y comienzos del XX hubo una importante migracin peruana y boliviana para trabajar en las minas del salitre del norte
grande9.
Durante el siglo XX este movimiento se mantuvo, con excepcin probablemente de
la dcada del 80, donde se observ una disminucin importante en el nmero de
inmigrantes censados en los distintos pases de la regin. Ello debido sin duda a las
duras polticas de seguridad impuesta por las dictaduras de los pases latinoamericanos.
Hoy en da, la migracin en la zona andina se mantiene vigente, respondiendo
eso s a las caractersticas propias de la migracin fronteriza. Lo nuevo, sin embargo, es precisamente el nmero creciente de inmigrantes laborales que llega a Santiago y el lugar desde donde provienen. Chile emerge como un destino posible dado
las condiciones de estabilidad econmica y poltica, a lo que se agrega la creciente
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Carolina Stefoni
dificultad que existe para llegar a destinos tradicionales como Estados Unidos, o a
las economas ms desarrolladas, como la espaola o italiana. El cierre de fronteras
del mundo europeo y norteamericano ha significado una mayor presin por dirigirse a destinos intermedios o alternativos, sobretodo para la poblacin que no cuenta
con los recursos econmicos ni sociales suficientes para llegar a esos destinos.
Por otra parte, la emergencia de lugares alternativos como Santiago, se convierten en una posibilidad para una poblacin con menos recursos y que quiz no
habra siquiera pensado en partir a Europa. La menor distancia geogrfica y los
menores costos de transporte se convierten en factores de atraccin para una comunidad con menos recursos. Pese a ello es importante recordar que en general no son
los ms pobres de un pas los que emigran, pues es necesario contar con un mnimo
de capital econmico y social.
La proximidad geogrfica entre Chile y Per determina por otra parte ciertas
prcticas migratorias distintas a las que se ponen en juego cuando existe una distancia mayor. En el caso de Chile la posibilidad real de viajar, dada por la cercana
entre los pases y el menor costo asociado, se traduce necesariamente en mayores
frecuencias de viajes. En el estudio realizado por Nuez y Stefoni10 se observ que
los viajes realizados as como la programacin de viajes futuros han permitido
desarrollar una relacin ms cercana con el Per. La posibilidad de ir en las vacaciones, para navidad, da de la madre o alguna fecha significativa est presente en
el discurso porque es un acontecimiento posible de realizar, an cuando no siempre
ocurra. Desde lugares ms lejanos, el discurso se construir probablemente sobre
una expectativa, un deseo ms que sobre experiencias concretas.
El estudio confirm lo que se ha sealado en diversas investigaciones a nivel
internacional. La frecuencia de viajes y movilidad transnacional es mayor en la
medida en que el inmigrante goza de un estatus legal. Es menos probable que un
inmigrante irregular viaje debido a que corre mayor riesgo de ser detenido y devuelto a su pas de origen en la frontera. Ello significara perder una importante fuente
de ingresos y tener que incurrir en nuevos costos para cruzar de manera irregular
hacia el pas de destino.
A partir de estas identificacin de la inmigracin peruana hacia Chile como un
caso distinto de la migracin andina hacia otros lugares del mundo, quisiera profundizar un poco ms en las caractersticas que asume este movimiento, su historia
y los avances en la incorporacin de este tema en la agenda poltica nacional y
bilateral con Per.
comparables con la informacin censal ya que obedecen a metodologas completamente distintas, dan cuenta de una tendencia similar. En el grfico se observa un
aumento sostenido en el nmero de visas entregadas por este organismo y un salto
en el ao 1998, que se explica por el otorgamiento de una amnista a todos los
inmigrantes irregulares por el gobierno.
Grfico N 1
Visas entregadas por Extranjera a inm igrantes peruanos 1996-2003
60000
50000
40000
permanencia definitiva
30000
temporaria
20000
sujeta a contrato
estudiante
10000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Se ha sealado ms arriba que la migracin peruana es eminentemente femenina. En el caso de Chile la proporcin de mujeres inmigrantes peruanas sobre los
hombres, es superior a los otros flujos migratorios (como el caso argentino, boliviano o ecuatoriano). Ello tiene relacin con la estructura del mercado laboral y las
categoras ocupacionales en las que se ubica la poblacin inmigrante. En el caso de
la ecuatoriana, por ejemplo, el convenio para profesionales de la salud y que les
permite ejercer en este pas sin necesidad de convalidar el ttulo favorece la llegada
de hombres y mujeres. En el caso argentino la presencia de hombres es casi idntica
a la de mujeres (ver captulo en esta misma publicacin) y en el caso boliviano,
existe un predominio masculino, probablemente vinculado al trabajo en la agricultura en los valles del norte del pas o a las actividades comerciales en la primera
regin.
El siguiente cuadro indica las ocupaciones de los inmigrantes peruanos en Chile
segn el sexo, de acuerdo con la informacin censal disponible (censo 2002).
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Grfico N 2
otros
80%
servicio domestico
60%
transporte
servicio
40%
comercio
construccion
20%
industria
0%
hombres%
mujeres%
Pas de
nacimiento
Total
primeras
regiones de
Chile
Regiones
Tarapac
Argentina
Bolivia
Ecuador
Per
Total nacidos
en el
extranjero
68.9
70.6
67.0
90.0
80.8
46.2
12.1
6.9
Metropolitana
46.3
24.4
67.0
77.9
61.2
Valparaso
11.5
Araucana
11.1
8.6
4.0
Santiago (77.9%) y regin de Tarapac (12.1%), la que corresponde a una migracin de carcter ms bien histrica y de tipo fronteriza, tal como se ha sealado.
La siguiente tabla muestra la distribucin por comuna de la inmigracin peruana al interior de la regin metropolitana.
Cuadro N 2
Indice Masc.
100,5
20,9
100,8
11,8
100,6
100,6
45,2
14,3
81,1
62,4
73,5
63,6
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14
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Informacin actualizada el 19 de mayo del 2006. Para mayor informacin ver: www.mintrab.cl
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Conclusiones
Los movimientos migratorios, sus causas y efectos en las sociedades modernas
se han transformado en las ltimas dcadas, y particularmente en los ltimos aos,
en un tema de vital importancia para las naciones ms desarrolladas. Durante el
2006 Estados Unidos ha presenciado uno de los debates ms intensos respecto de la
poltica migratoria en ese pas, en particular aquella relacionada con los ms de 11
millones de inmigrantes irregulares.
Las Naciones Unidas, por otra parte, ha abierto importantes instancias de discusin y dilogo sobre este asunto, intentando avanzar en cules deberan ser los
ejes principales para abordar una gobernabilidad de estos movimientos, respetando los derechos de todos aquellos que deciden salir de su pas para ir en busca de
mejores alternativas de vida.
El contexto actual de Amrica Latina, permite plantear con bastante seguridad
que ste seguir siendo en el futuro un continente emisor de inmigrantes y que ellos
se dirigirn hacia distintos lugares del mundo. Dentro de la regin, por otra parte,
es esperable que siga aumentando el nmero de inmigrantes que se dirigen a pases
latinoamericanos. Argentina y Venezuela han sido histricamente los lugares de
mayor atraccin dentro de la regin, pero en la ltima dcada Costa Rica y Chile
emergen como incipientes centros de atraccin, aunque en el caso de Chile, ste
sigue siendo un pas netamente emisor.
Es fundamental que la sociedad chilena prepare sus instituciones, no slo para
un probable aumento en el nmero de inmigrantes, sino tambin, y quiz ms importante, para el hecho de que los que hoy existen, difcilmente retornarn a sus
pases en el mediano plazo. Se trata de una poblacin que tender a radicarse en
Chile en la medida en que se vaya produciendo la reunificacin familiar, lo que
representa nuevos desafos para las diversas instituciones, as como para toda la
sociedad. Es fundamental avanzar en polticas de integracin de esta comunidad,
as como polticas de educacin dirigidas a aprender a aceptar y valorar la diversidad que la inmigracin trae consigo.
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Este libro
se termin de imprimir
en los talleres digitales de RIL editores
Telfono: 225-4269 / ril@rileditores.com
Santiago de Chile, abril de 2007.
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