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Jovenes Lideres PDF
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Responsables institucionales
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Alberto ngel Fernndez
Subsecretario de la Gestin Pblica
Dr. Juan Manuel Abal Medina
Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado (PME)
Lic. Christian Asinelli
Director del Instituto Nacional de la Administracin Pblica
Prof. Jorge Giles
Director del Sistema Nacional de Capacitacin
Lic. Jos Alberto Bonifacio
Coordinadora General del Proyecto de Capacitacin Electrnica (PROCAE)
Lic. Marta Mena
Equipo de Desarrollo
Autores
Dr. Juan Manuel Abal Medina
Dr. Fernando Martn Jaime
Equipo de Contenidos
Valeria Larocca
Martn Larraburu
Nadia Moragas
Gabriela Rodrguez
Diego Fleitas
Javier Naveira
Supervisin Pedaggica
Elisa Prez
Diseo Instruccional
Paula Topasso
Aclaracin:
Las unidades I a IV del presente material forman parte de una publicacin de los mismos autores:
Poder, Acciones e Instituciones. Una Introduccin a la Ciencia Poltica Documento de Trabajo para la
Capacitacin Pblica 1, ISBN 987-9483-09-X
ndice
Presentacin
Contenidos
Cmo organizamos este curso
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La Constitucin argentina
Derechos y garantas
Organizacin del Gobierno
Bibliografa
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Reglas de decisin
Los partidos polticos
Los sistemas de partido
Otros actores importantes de la democracia representativa
Bibliografa
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Presentacin:
Te damos la bienvenida al Programa Nacional de Capacitacin de Jvenes Lderes.
Con esta actividad formativa nos orientamos a formar en los conocimientos tericos y en las estrategias necesarias para poder analizar la realidad, reflexionar sobre ella y viabilizar acciones que permitan acompaar, desde cada regin, los procesos transformacin social y poltica del pas.
Este es un curso dirigido a jvenes lderes polticos y sociales, miembros de la Administracin Pblica
Nacional, provincial o local y/o integrantes de diversas organizaciones sociales.
Se enmarca en el Programa de Capacitacin Electrnica (PROCAE), cuyo objetivo es el desarrollo de
la formacin en la modalidad e-learning (formacin en lnea) de los agentes de la Administracin Pblica Nacional.
Contenidos:
El curso se organiza en 6 unidades:
Unidad 1: Conceptos Bsicos de Ciencia Poltica
I. Elementos conceptuales para el anlisis poltico
II. Enfoques tericos para el anlisis poltico
III. El caso argentino: divisin institucional del poder
IV. Las formas de la democracia representativa
V. Regmenes polticos no democrticos
Unidad 2: Actores, Instituciones y economa de la poltica argentina
I. Datos para ubicarse histricamente.
II. La transicin de Alfonsn a Menem: La persistencia democrtica como novedad.
III. La dcada de 1990
IV. La crisis de 2001
Unidad 3: Aproximaciones al diseo institucional argentino
I. La Constitucin argentina
II. Derechos y garantas
III. Organizacin del Gobierno
Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin
I. Reglas de decisin
II. Los partidos polticos
III. Los sistemas de partido.
IV. Otros actores importantes de la democracia representativa.
Texto impreso:
En la versin impresa incluimos:
- La presentacin del curso, con toda la informacin sobre esta capacitacin que lo ayudar
a organizarse para el estudio.
- Las unidades del programa, que incluyen el desarrollo de todos los contenidos tratados en
funcin de las posibilidades de un texto impreso-, indicaciones de lecturas y sugerencias para el aprovechamiento del entorno virtual.
CD:
En el CD incluimos:
- La presentacin del curso, con toda la informacin sobre esta capacitacin que te ayudar
a organizarte para el estudio.
- El contenido multimedial de cada una de las unidades, para recorrer antes de la lectura de
la versin impresa.
- Las unidades del programa, que incluyen el desarrollo de todos los contenidos, en su versin
para imprimir.
- La opcin Ayuda, con informacin y orientaciones que pueden ayudarte a superar problemas para navegar los contenidos o ejecutar alguna opcin del material.
Evaluacin:
Al finalizar cada unidad encontrars ejercicios de autoevaluacin que debers realizar en lnea en el
entorno virtual. La correccin ser automtica y te permitir ir evaluando el grado de comprensin de
los contenidos. La aprobacin de estos ejercicios es requisito para la aprobacin del curso.
A su vez, el tutor del curso podr sugerir la realizacin de actividades optativas, para profundizar algunos de los temas desarrollados.
Por ltimo, debers realizar una actividad final de integracin de los contenidos estudiados a
lo largo del todo el curso, en la que podrs aplicar los conceptos trabajados al anlisis de la situacin
de tu regin. La aprobacin de esta actividad de evaluacin tambin es requisito para la aprobacin
y acreditacin del curso.
Para finalizar, te acercamos algunas sugerencias para el estudio.
Este curso est preparado para que puedas crecer y profundizar sobre los temas tanto como lo
desees y que la experiencia te resulte satisfactoria.
- Avanz por unidad y autoevalu tu aprendizaje completando las autoevaluaciones, antes de
avanzar con el siguiente tema.
- No dejes de recorrer los vnculos recomendados.
- Aprovech todos los recursos que estn disponibles en el entorno virtual. Te alentamos
especialmente a interactuar con tus compaeros del curso en el Foro de participantes para intercambiar experiencias y opiniones que seguramente sern valiosas para tu aprendizaje.
- Si se presentan dudas, no dejes de consultar al tutor.
UNIDAD I
Conceptos Bsicos de Ciencia Poltica
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La Convencin de Montevideo es una convencin regional americana; pero los principios contenidos en este artculo han
sido masivamente reconocidos como declaracin exacta del derecho internacional. Sin embargo, algunos se han preguntado
si esos requisitos son suficientes.
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S
O
C
I
E
D
A
D
Organizacin
Poltica
Sistema
Poltico
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ESTADO
Actores
Instituciones
No
Democrtico
Rgimen
Poltico
Democrtico
Totalitario
Autoritario
Democracia
Representativa
Democracia
Directa
Como podrs constatar en el transcurso de los captulos, existen distintas formas de mirar la
realidad de acuerdo al lugar en el que nos posicionemos, a la metodologa que utilicemos para analizarla y a las variables que consideremos. Llamamos enfoque al lugar que elegimos para mirar la
realidad y analizarla. Como ya te lo hemos anticipado en la introduccin al captulo, en el estudio de
los procesos polticos y sociales algunas visiones destacan el rol de los actores, otras se limitan a estudiar las instituciones, y por ltimo estn las que intentan integrar y completar ambas miradas. A continuacin te ampliamos cada uno de los enfoques, para concluir presentndote nuestra propuesta, que
implica el ltimo enfoque mencionado.
Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Juan Manuel Abal Medina para el dictado de la
materia Sistemas Polticos Comparados en la carrera de Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires.
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INSTITUCIONES
(REGLAS DE JUEGO FORMALES
E INFORMALES)
ACTORES
(PREFERENCIAS E INTERESES)
ANLISIS ESTRATGICO
(PREFERENCIAS E INTERESES DEL ACTOR + CONTEXTO
INSTITUCIONAL + PREF. E INT. DE OTROS ACTORES)
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REPBLICA ARGENTINA
RGIMEN DEMOCRTICO
FORMA DE GOBIERNO
REPRESENTATIVA
REPUBLICANA
FEDERAL
El pueblo gobierna a
travs de representantes. Los ciudadanos tienen derecho
a elegir sus autoridades y a ser elegidos por sus pares.
Poder Legislativo: el
Congreso, compuesto
por dos cmaras,
elabora leyes.
Poder Ejecutivo:
administra, aplica y
ejecuta leyes.
Poder Judicial:
resuelve las causas
judiciales.
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Qu significa representar?
La idea de representacin implica hacer presente lo que se encuentra en otro
lado. La representacin poltica democrtica es una relacin que se establece entre ciudadanos y gobernantes, que cuenta con una serie de caractersticas:
a) debe tener un carcter estable, es decir que tiene que estar institucionalizada para que
sea parte del rgimen.
b) los gobernantes estn autorizados a gobernar en nombre de los representados y
siguiendo los intereses de stos. El gobernante es un agente de los intereses y las preferencias
de los representados. Esta es la idea de representacin como mandato (aunque ste no sea imperativo);
c) los gobernantes estn sujetos a rendir cuentas de su gestin a los ciudadanos. Corresponde a la idea de representacin como accountability.
Existen distintas formas de clasificar a las democracias representativas. A continuacin te presentamos las ms relevantes.
Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Juan Manuel Abal Medina para el dictado de la
materia Sistemas Polticos Comparados de la carrera de Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires.
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Vale la pena mencionar que la mayora de los pases enlaza su legislatura bicameral a su
sistema poltico federal, como por ejemplo la Argentina, donde la Cmara Baja representa al
pueblo de la nacin, mientras que la Cmara Alta representa a las provincias.
Por el contrario, en otros pases la bicameralidad no est asociada con un sistema federal
sino que es producto de la superposicin de elementos democrticos y aristocrticos. El
ejemplo ms conocido es Inglaterra, un sistema unitario con legislatura bicameral. En este
caso, la Britnica Cmara de los Lores representa un vestigio del sistema aristocrtico que
alguna vez predomin en la poltica britnica y tiene bsicamente un valor simblico. A su
vez, la Cmara de los Comunes se encuentra compuesta por parlamentarios electos y es la
que cuenta con el poder de decisin real, por lo que prcticamente funciona como una
legislatura unicameral.
- Reparto del poder constitucional, por lo cual las reformas de la ley suprema necesitan el
apoyo de los estados miembros, que a su vez tienen su propia constitucin.
- Existe una sobrerrepresentacin en el Poder Legislativo Nacional de los estados ms pequeos (idea que veremos luego).
- Gobierno descentralizado, o ms bien disperso o no centralizado.
Es importante distinguir el concepto de federalismo del de descentralizacin, ya que este
ltimo implica que los miembros del Estado tienen considerable autonoma. Debemos aclarar que si
bien existe una clara relacin entre federalismo y descentralizacin, esto no siempre es as. Puede
haber Estados descentralizados que no sean federales: por ejemplo es posible delegar facultades en
materia de polticas pblicas a gobiernos locales, pero que no estn garantizadas constitucionalmente.
La mayora de las democracias plurinacionales y multiculturales son federales. Por otro lado,
los sistemas no democrticos pueden tener ciertas caractersticas federales, pero slo un sistema que
es constitucionalmente democrtico puede proveer garantas crebles y los debidos mecanismos
institucionales que ayuden a asegurar que se respeten las facultades de las subunidades.
Existen diferencias entre los sistemas federales?
S. Una de ellas reside en sus orgenes. Las federaciones pueden tener como propsito inicial
las siguientes alternativas:
a) Venir juntos. Hay un grupo de unidades polticas, cada una con fuertes identidades y
soberanas, que perciben la existencia de amenazas externas que pueden ser minimizadas creando
una federacin. En la negociacin, acuerdan que cada miembro de la federacin mantendr su identidad y su soberana tanto como le sea posible, y aquellos con ms poder se comprometen a respetar
la autonoma de las unidades ms dbiles. Es el caso de Estados Unidos y de Suiza.
b) Mantenerse juntos. Se trata de sistemas originalmente unitarios, multitnicos, que
comenzaron a experimentar amenazas internas, por lo que los lderes polticos decidieron que la mejor
forma de mantenerse unidos en una democracia era devolver el poder a las distintas subunidades,
conformando una federacin. Ejemplos: India en 1948, Blgica en 1969, Espaa en 1975.
c) Ponerse juntos. Se trata de la creacin de una federacin de manera no democrtica y
no voluntaria. Una unidad poltica se impone sobre otras por la fuerza. Es el caso de la Unin Sovitica
(URSS) en donde Georgia, Azerbaijn, Armenia y Ucrania, al no recibir apoyo internacional para su
independencia, fueron integrados a la URSS a travs de la fuerza militar en 1922.
Otra diferencia entre los Estados federales tiene que ver con el grado de simetra entre las
partes componentes, es decir las divergencias constitucionales entre el status legal y las prerrogativas de las subunidades de la misma federacin.
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As, las democracias federales plurinacionales tienden a ser constitucionalmente asimtricas, mientras que las democracias federales mononacionales por lo general son simtricas. Ejemplos de las primeras son Espaa, Canad y Blgica, y de las segundas EE.UU., Argentina y Brasil.
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Si bien la mayora de las constituciones prev la posibilidad de realizar juicios polticos, stos
raramente se inician debido a que requieren amplias mayoras extraordinarias.
El objetivo de separar las fuentes de origen y supervivencia del Ejecutivo y del Legislativo consiste en
asegurar que cada poder logre ejercer controles sobre el otro.
El Ejecutivo elegido nombra y dirige la composicin del gobierno.
El presidente tiene algunas facultades legislativas garantizadas por la constitucin. Otorgarle atribuciones legislativas al presidente asegura que la eleccin popular del programa poltico del
presidente se traduzca en resultados polticos.
Estos sistemas se concentran en su mayora en Amrica Latina. No son comunes en los pases
europeos por motivos, sobretodo, histricos: cuando empezaron a practicar el gobierno constitucional
estos pases eran monarquas y tenan un jefe de Estado hereditario, a diferencia de Amrica Latina,
que tuvo que elegirlo.
Crticas al presidencialismo:
- Rigidez temporal. Se refiere a los perodos de mandato fijos del presidente y de los
legisladores (entre 4 y 6 aos). Se plantea qu hacer con presidentes altamente impopulares que no pueden ser destituidos por medios institucionales como el voto de no confianza
del Parlamento. Tampoco un presidente popular puede disolver el Parlamento y llamar a
elecciones cuando enfrenta un congreso hostil elegido con anterioridad.
- Tendencias mayoritarias. Dado que el cargo ejecutivo es unipersonal, cuando un
candidato gana la nica banca por la que compiti, no tiene incentivos como presidente
para negociar con los perdedores y estos tampoco encuentran razones para cooperar con
el oficialismo. Adems, si las elecciones parlamentarias y presidenciales son cercanas en el
tiempo, el presidente puede verse beneficiado con una mayora parlamentaria.
- Legitimidad democrtica dual. Dado que el Parlamento y el presidente son elegidos popularmente, ambos pueden reclamar un mandato popular nico y no hay incentivos
para la cooperacin.
Argumentos a favor del presidencialismo:
- Accountability. Los funcionarios electos son responsables de sus acciones frente
a los ciudadanos, quienes tienen la posibilidad de aplicar sanciones sobre los representantes elegidos en el momento de la prxima eleccin. La accountability se debilita si los
gobiernos tienden a cambiar antes de una eleccin, como ocurre en los parlamentarismos,
ya que se dificulta asignar responsabilidades por mal desempeo.
- Posibilidad de identificacin. En los presidencialismos es ms probable que los
votantes puedan identificar antes de la eleccin los gobiernos alternativos que posiblemente
surjan luego de los comicios. Esto es ms difcil en el parlamentarismo.
- Controles mutuos. El presidencialismo fortalece el control del Ejecutivo sobre el
Parlamento y tambin lo inverso, lo cual es bueno siempre que se traduzca en una situacin
de inmovilismo en las polticas pblicas. Como la supervivencia del Ejecutivo no depende de
la confianza del congreso, entonces el presidente puede utilizar su capacidad de veto para
rechazar algunas iniciativas legislativas en funcin de los mritos de la legislacin misma.
Los miembros del Parlamento pueden hacer lo propio si no tienen la amenaza del voto de
confianza.
- rbitro. Si el presidente no tiene mayora en el congreso, puede actuar como
rbitro, es decir, como moderador de disputas para asegurar el acuerdo legislativo.
Sistema parlamentario:
Un sistema poltico parlamentario se caracteriza por el hecho de que el Parlamento es soberano. Estos sistemas requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y, segn sea el caso,
destituidos de acuerdo al voto del Parlamento.
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Sistema semipresidencialista:
El sistema semipresidencialista surge con la intencin de retener las ventajas del presidencialismo y disminuir sus desventajas. En este sentido, busca brindar una solucin al problema de las
mayoras divididas e introduce mayor flexibilidad. El ejemplo que mejor ilustra este sistema es la
Quinta Repblica Francesa.
Sus caractersticas son las siguientes:
Presenta una estructura de autoridad dual, bicfala, donde el poder es compartido por un
presidente (jefe de Estado) y un primer ministro (jefe de gobierno). El primero debe ser elegido por el
pueblo, o al menos no por el Parlamento, y el segundo debe conseguir apoyo parlamentario continuo.
El gobierno dividido evita el estancamiento.
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Se trata de un sistema flexible, debido a esa estructura bicfala: la primera cabeza cambia
cuando se modifican las combinaciones de la mayora, a pesar de que la norma constitucional establezca que siempre funciona igual. De esta manera, el presidente prevalece sobre el primer ministro,
siempre que cuente con una mayora unificada. Por el contrario, con una mayora dividida, el jefe de
gobierno es quien prevalece, porque recibe el apoyo del Parlamento.
Anlisis del semipresidencialismo a la luz de las categoras empleadas para
analizar el presidencialismo.
- Rigidez temporal. El presidente puede nombrar a un primer ministro para formar un gobierno de coalicin. As, cede un poco de control a un gabinete y a un primer ministro de oposicin con el apoyo de la legislatura, eliminando la posibilidad de crisis por la rigidez temporal
de los mandatos. Tambin se puede otorgar al presidente la facultad de disolver el parlamento y llamar a elecciones, apelando a los votantes para conseguir una legislatura ms
favorable.
- Mayoritarismo. Este problema es mitigado en el semipresidencialismo porque el gabinete
est sujeto a la confianza del Parlamento, es decir que no es un reflejo de los intereses del
presidente como sucede en el presidencialismo.
- Legitimidad dual. Este sistema reemplaza el problema de legitimidades de competencia
entre el Parlamento y el Ejecutivo con el potencial problema de legitimidades de competencia dentro del mismo Ejecutivo entre el presidente y el primer ministro.
- Controles mutuos. En la mayora de los semipresidencialismos el presidente no goza de la
capacidad de veto que funciona como control sobre el Parlamento. Al mismo tiempo, el
control de la legislatura sobre el Ejecutivo incluye el requisito de la confianza parlamentaria
sobre el gobierno, es decir que no afecta la posicin del presidente como jefe de estado, a
diferencia del parlamentarismo.
- rbitro. Cuando el presidente no cuenta con una mayora parlamentaria (gobierno dividido)
puede funcionar recurriendo a su prerrogativa de nombrar al primer ministro y utilizando
todos los poderes formales que le sean otorgados constitucionalmente para influir en los
resultados de las disputas legislativas.
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El objetivo central del modelo de consenso es limitar el poder de las mayoras. Por qu?
Porque en una sociedad altamente heterognea, generalmente hay varias minoras que se ven amenazadas por la posibilidad de exclusin de las decisiones de gobierno. Entonces se busca incluir a
estos grupos minoritarios en el proceso de toma de decisiones, a fin de evitar que por su exclusin
sistemtica pierdan lealtad frente al rgimen democrtico. De ocurrir esto ltimo, se podran producir
dos cosas: la ruptura de la sociedad o de la nacin; o la guerra civil, el enfrentamiento armado.
Veamos con mayor detenimiento las caractersticas de cada uno de estos modelos.
Democracia mayoritaria:
- Existencia de una alta concentracin del poder en el Ejecutivo. Esto significa
que el gabinete de gobierno est controlado por un solo partido, lo que excluye de las decisiones
ejecutivas a una importante minora.
- Fusin de poderes y dominio del gabinete. Adems del control del Ejecutivo y del
gabinete, este partido tambin controla el Parlamento, ya que los miembros del gabinete, adems de
tener su origen en el Parlamento, son lderes partidarios, por lo que conducen el comportamiento del
bloque poltico en el poder legislativo -que ya de por s es mayoritario-. Cabe aclarar que, en este
sistema, los que estn excluidos hoy del gobierno pueden controlarlo maana.
- Bicameralismo asimtrico. La asimetra tiene que ver con el poder de decisin que
tiene cada una de las dos cmaras. Por ejemplo, en Inglaterra es la Cmara de los Comunes quien
tiene mayor poder de decisin, ya que sus miembros representan a los ciudadanos. En oposicin, la
Cmara de los Lores, cuyos miembros acceden a su cargo por herencia, solo cumple funciones de
acompaamiento.
- Bipartidismo. Implica que fundamentalmente vamos a encontrar dos partidos con caudal
electoral bastante parecido. Esto no significa que no haya ms partidos, sino que hay dos que, histricamente, tienen ms peso que los otros y que se alternan en el poder.
- Partidos Unidimensionales. Son unidimensionales porque tienen como principal punto
de discrepancia una nica dimensin: los asuntos socio-econmicos.
- Sistema electoral de mayora relativa. En este modelo de democracia, los distritos
van a estar representados en forma uninominal: la fuerza que obtenga ms votos en un distrito ganar
la representacin del mismo. Esto es diferente a los sistemas de representacin proporcional, los
cuales le dan la posibilidad a las minoras de obtener bancas en el Congreso.
- Sistema de gobierno unitario y centralizado. Las distintas regiones tienen gobiernos que tienden a tener poca autonoma, poco nivel de decisin con respecto a su forma de obtener
recursos y de utilizarlos.
- Constitucin no escrita y soberana parlamentaria. No existe una ley fundamental
que unifique todos los criterios que tienen que ver con la estructura de gobierno, los derechos polticos, etc. Este tipo de democracia tiene una serie de leyes que cubren distintos temas. Hay costumbres y convenciones reconocidas por la sociedad civil. El Parlamento es el poder soberano para decidir sobre las reglas que ordenan el funcionamiento del rgimen poltico.
- Democracia exclusivamente representativa. Es una democracia que tiende a dejar
de lado los espacios para la consulta directa de las preferencias de los ciudadanos.
Democracia de consenso:
- Participacin en el Poder Ejecutivo. Los distintos grupos polticos con diferentes
opiniones acerca de determinadas cuestiones participan en el gabinete y en el proceso de toma de
decisiones.
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MODELO
MAYORITARIO
MODELO DE
CONSENSO
ALTERNANCIA
EN EL GOBIERNO
MUCHAS MINORAS
AMENAZADAS DE VERSE
EXCLUIDAS DEL GOBIERNO
SOCIEDADES
HOMOGNEAS
SOCIEDADES
HETEROGNEAS
MENOR DIVERSIDAD
DE INTERESES
ALTA DIVERSIDAD DE
INTERESES
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Para introducirnos de manera muy general en el tema, podemos decir que las diferencias
entre un rgimen democrtico y un rgimen no democrtico residen fundamentalmente
en la forma en que se toman las decisiones en cada uno de ellos.
En trminos generales, se supone que la democracia es un rgimen que nos ofrece cierta
certidumbre con respecto a las reglas de juego e incertidumbre en relacin con el
proceso de toma de decisiones. Esto significa que en una democracia las reglas han sido acordadas por el conjunto de la sociedad y que estas reglas se aplican para consultar las preferencias de
la mayora, respetando los intereses de la minora. Por qu hablamos de incertidumbre con respecto
a los resultados? Porque la preferencias de la mayora pueden cambiar. As, quien gana hoy en un
rgimen democrtico puede llegar a perder maana. Pero siempre, en una democracia, las
decisiones se toman por mayora.
Un rgimen no democrtico, en contraposicin a una democracia, nos ofrece incertidumbre con respecto a las reglas de juego y certidumbre con respecto a los resultados. Esto quiere decir que se va a tender a privilegiar los intereses de determinados actores centrales
del rgimen, en funcin de los cuales se ajustan las reglas. Hay certidumbre en relacin a quin va a
ganar y quin va a perder e incertidumbre con respecto a cmo se van a modificar las reglas para
reproducir el poder del grupo privilegiado. Las decisiones, en un rgimen no democrtico,
las toma siempre un lder o un grupo reducido.
Los regmenes no democrticos se pueden clasificar en: totalitarios y autoritarios.
En primer lugar, los totalitarismos se caracterizan por intentar ejercer un control ms abarcativo y fuerte sobre la sociedad civil desde el Estado. Procuran sustentar este control mediante la
elaboracin de una ideologa relativamente sofisticada y completa, que legitima objetivos
colectivos ligados al bien pblico, al bien de la nacin. Por el contrario, los autoritarismos no
cuentan con una ideologa acabada, con un apoyo terico que explique el funcionamiento de
la sociedad. Esta es la primera diferencia entre estos dos tipos de rgimen.
Un segundo punto es que en los totalitarismos encontramos un intento por parte del
Estado de avanzar sobre la sociedad, no slo controlndola mediante la represin, sino tambin
organizndola y movilizndola. El Estado busca incorporar a importantes segmentos sociales
como apoyo de la gestin estatal. Por eso, encontramos por lo general partidos polticos nicos con
intensa militancia social, y tambin observamos la presencia de corporaciones controladas desde el
Estado que organizan a los diversos intereses socioeconmicos y los movilizan en funcin de los objetivos estatales.
En cambio, los autoritarismos tienden a tener una relacin mucho ms dbil con la
sociedad. Esta ltima se sita fuera de la actividad poltica, con el mnimo nivel de participacin y
controlada desde arriba. Los autoritarismos no presentan una movilizacin constante asociada con la
manipulacin ideolgica de las masas que llevan adelante los totalitarismos. Se observan por lo general grupos polticamente activos -como el Ejrcito, la Iglesia y organizaciones empresariales- que no
estn sujetos a elecciones competitivas, sino que constituyen una coalicin dominante en la que se da
una alianza o pacto que permite la estabilidad del rgimen.
Los ejemplos que mejor ilustran el modelo totalitario son la Italia fascista y la Unin Sovitica.
Se trata de regmenes con una fuerte ideologa, con una explicacin de los procesos histricos y con
un fuerte avance sobre la organizacin y movilizacin de la sociedad civil. Estos regmenes tienen
grandes diferencias con los autoritarismos que se experimentaron en Amrica Latina en el siglo XIX.
Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Carlos H. Acua para el dictado de la materia
Fenmeno Poltico en la Universidad de San Andrs.
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Democracia
directa
Segn la
concentracin o
dispersin
del poder
DEMOCRTICOS
Democracia
representativa
REGIMENES
POLTICOS
Segn origen y
supervivencia de
los Poderes
Ejecutivo y
Legislativo
Segn la
participacin
de la minora
Unitario
Federal
Presidencialista
Parlamentario
Semipresidencialista
De consenso
Mayoritaria
Autoritario
NO DEMOCRTICOS
Totalitario
Para afianzar los conocimientos de esta unidad, te proponemos que realices las actividades de auto evaluacin que se encuentran en el entorno
virtual.
Luego, te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 2 que se encuentra
disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura del material impreso.
31
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33
UNIDAD II
Actores, Instituciones y Economa de la
Poltica Argentina
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Rgimen autoritario/
Instituciones subordinadas
al poder militar
1983-1989
1989-1999
Rgimen democrtico/
Rgimen
democrtico/
Debilidad institucional
Hiperpresidencialismo
Actores
Partidos polticos/
sindicatos / grupos
econmico - financieros /
Fuerzas Armadas/
organizaciones de
derechos humanos
Partidos polticos /
grupos econmico financieros /
organismos
multilaterales
Economa
Polticas heterogneas y
contingentes que no
logran sus objetivos
Consolidacin del
modelo neoliberal
1. Las Instituciones
Desde 1976 la Argentina experiment lo que en la unidad 1 definimos como rgimen
autoritario. El gobierno militar, liderado por las Fuerzas Armadas, interrumpi el libre funcionamiento de las instituciones y poderes caracterstico de una repblica democrtica. A travs de la
instauracin de una poltica del terror desde el Estado, las garantas constitucionales, la actuacin del
Congreso, la accin de la justicia y los canales de participacin de la sociedad civil en el proceso
poltico dejaron de existir.
Esta situacin cambi entrada la dcada de 1980, cuando Ral Alfonsn asumi el gobierno. Se trat de reconstruir el sistema democrtico, aunque desde una base todava inestable
asociada a continuas y profundas crisis econmicas que desestabilizaron al pas.
Recin con la alternancia del mandato presidencial de manera constitucional y la llegada de Carlos
Menem al poder, encontramos un rgimen democrtico consolidado.
2. Los Actores
1976-1983:
En 1976 las Fuerzas Armadas asumieron un rol central al tomar el poder a travs de un
golpe de Estado. La Junta de Comandantes en Jefe lleg al gobierno en un contexto de caos econmico, crisis de autoridad, represin y luchas facciosas. Ya a partir de 1974 funcionaba un grupo
armado que tena conexiones con el gobierno, la Alianza Anticomunista Argentina (A.A.A), como
encargado de mantener el orden, reprimir y diezmar la lucha de las organizaciones armadas cuyos
actores principales eran el Ejrcito Revolucionario del Pueblo (E.R.P) y Montoneros.
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Al instalarse el rgimen autoritario, los partidos polticos y toda actividad poltica quedaron
prohibidos. Se organiz un sistema para combatir a aquellas personas que pensaban de forma distinta al rgimen. La mayora de los grandes sindicatos fueron intervenidos. Se suprimi el derecho de
huelga y las negociaciones colectivas. Tambin se someti a la prensa a una fuerte censura,
quedando solo la voz del Estado.
Durante los primeros aos, el rgimen militar comenz a implementar un proceso de reestructuracin econmica que fue el primer paso hacia la consolidacin del Estado neoliberal. Es as como
el Ministerio de Economa, a travs del ministro Jos A. Martnez de Hoz, introdujo las primeras polticas de achicamiento del Estado, desregulando el mercado financiero y abandonando la proteccin de
la industria nacional. Debido, entre otros factores, a los contratos del Estado con empresas privadas
-en algunos casos contratos preferenciales- y a la actividad financiera especulativa, los grandes
grupos econmicos nacionales e internacionales se favorecieron, mientras muchas pequeas empresas quebraron. As fue como los grandes grupos econmicos crecieron de forma espectacular, estableciendo una relacin ventajosa con el Estado, lo que les permiti incrementar sus beneficios sin riesgos bajo su amparo. Su contracara fue el deterioro del aparato productivo industrial, lo que trajo aparejado el aumento progresivo del desempleo y la cada del nivel de vida
en amplios sectores asalariados. As, los asalariados industriales y los empresarios locales expulsados del mercado fueron actores afectados tanto en trminos econmicos como polticos.
En el perodo previo a la finalizacin de la dcada de 1970, cesaron los flujos de capital especulativo, la Argentina comenz a endeudarse cada vez ms en el exterior y se elevaron los ndices de
inflacin, generando una creciente desconfianza por parte de los empresarios, quienes eventualmente integraran un frente opositor al gobierno de facto.
La Iglesia inicialmente tuvo una actitud complaciente, y a la vez el gobierno estableci una
asociacin muy estrecha con los obispos. La jerarqua eclesistica, con algunas valiosas excepciones, call cualquier crtica y justific de manera poco velada la forma en que actuaba el gobierno.
En medio de la ms terrible represin, un grupo de madres de desaparecidos empez a reunirse
todas las semanas en la Plaza de Mayo, marchando con la cabeza cubierta con un pauelo blanco,
reclamando por la aparicin de sus hijos. Las Madres de Plaza de Mayo, vctimas del terrorismo
de Estado, se convirtieron en la referencia de un movimiento social cada vez ms amplio y fueron
instalando una discusin pblica, fortalecida desde el exterior por la prensa, los gobiernos y las organizaciones defensoras de los derechos humanos.
A la crisis econmica antes mencionada se sum la decepcin por las prdidas que produjo
la Guerra de Malvinas. Frente al descontento generalizado, ciertos grupos comenzaron a realizar
manifestaciones de protesta que de alguna manera expresaban el descontento generalizado -entre
ellos se encontraban los empresarios, el sindicalismo, los partidos polticos agrupados en la Multipartidaria, las agrupaciones de Derechos Humanos, y los estudiantes universitarios, entre otros-. La sociedad empez a canalizar su malestar a travs del apoyo y acompaamiento de las actividades polticas
en la lucha por la restauracin democrtica.
1983-1989:
Es as como el 10 de diciembre de 1983 asumi la presidencia Ral Alfonsn, que en ese
momento contaba con el apoyo de un amplio sector de la ciudadana identificado, independientemente de sus opciones polticas, con la propuesta de construir un Estado de derecho, al cual
las fuerzas militares debieran someterse.
El objetivo era generar y consolidar un conjunto de reglas capaces de resolver los conflictos
de una manera pacfica, ordenada, transparente y equitativa.
La relacin con las Fuerzas Armadas fue siempre compleja. La administracin radical
intent aplicar polticas de disciplinamiento y procur asegurar la subordinacin del Ejrcito, lo cual no
fue fcil. El primer contratiempo sobrevino cuando se hizo evidente que la institucin se negaba a
revisar su accin y a juzgar a los altos mandos militares por los delitos aberrantes cometidos durante
el rgimen militar. Luego la tensin se fue incrementando y Ral Alfonsn debi sortear levantamientos
militares, que no llegaron a tener xito debido a que la sociedad civil les neg su apoyo.
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Argentina se propuso trabajar conjuntamente con otros pases de la regin que acababan de retornar a la democracia como Uruguay y Brasil- a fin de mediar en los conflictos regionales.
El conflicto con los sindicatos fue tambin extenso, y el gobierno debi sobreponerse a una
infinidad de huelgas y paros nacionales.
En lo econmico, el gobierno cont en un principio con un fuerte respaldo del Fondo Monetario Internacional (F.M.I.), que a cambio exiga la adopcin de polticas orientadas principalmente a
aumentar la capacidad inmediata de pago de servicios de la deuda. A partir de 1986, con crisis
econmicas ms intensas, las relaciones con los organismos internacionales se endurecieron y
Alfonsn comenz a sentir las presiones cada vez ms cotidianas de los grupos nacionales y
transnacionales, que haban acumulado mucho capital y poder durante la dictadura y contaban
con herramientas para presionar con xito al gobierno.
Respecto de los partidos polticos, los grandes apoyos de esta administracin se encontraron en el radicalismo. La oposicin estuvo integrada por el Justicialismo y un heterogneo conjunto
de fuerzas provenientes de la izquierda que se nuclearon en torno al Partido Intransigente. Representando a los grupos de derecha e intentando tambin sacar provecho de la situacin crtica que viva
el pas, creci la Unin del Centro Democrtico, fundada por lvaro Alsogaray.
1989-1999:
No nos detendremos mucho en este punto, ya que dedicaremos una seccin especfica de
este captulo a estudiar los actores principales de la dcada de 1990. Por el momento solo diremos
que el gobierno de Carlos Menem cont con el apoyo de los grandes grupos econmicos, que
se vieron favorecidos con su poltica econmica, de los organismos internacionales de crdito y del gobierno norteamericano, con el que estableci una relacin de alineamiento automtico. No recibi una fuerte oposicin desde la Iglesia ni tampoco por parte de las Fuerzas Armadas. Los sindicatos, por su parte, le dieron un apoyo dispar, aunque creci un sindicalismo opositor.
3. La Economa
Con respecto a la variable econmica, en la dcada de 1970 se produjo el ascenso del
modelo econmico neoliberal, el cual fue consolidado en los aos 1990. En trminos generales,
este modelo propona la no intervencin del Estado en las actividades econmicas y surgi como
contraposicin al modelo anterior del Estado Benefactor 8 que impulsaba la regulacin temporaria del
Estado en la economa para resolver los problemas sociales como el desempleo.
El modelo neoliberal se fundamenta en el liberalismo econmico, segn el cual el mercado es
el mejor instrumento para asignar los recursos escasos de una sociedad. El poder poltico no debe
tener ninguna influencia en los movimientos de capital, slo debe funcionar como rbitro para garantizar la libre competencia. Considera que la libre interaccin de los individuos genera un equilibrio. Es
decir, el inters particular de cada individuo y la competencia con sus pares har que la sociedad se
oriente sola hacia su inters comn. Defiende el libre comercio internacional, rechaza cualquier
medida que pretenda proteger a los productores locales y exige la privatizacin de las empresas
pblicas como nico camino, ya que considera que los hechos han demostrado la invalidez de las
polticas intervencionistas. Se opone a la creacin compulsiva de empleo y a la generacin de gasto
pblico.
Sin embargo, hoy podemos sostener que el modelo neoliberal implementado produjo un retroceso social que contina hasta nuestros das.
A partir de 1930, los proyectos nacionalistas perfilaron una produccin basada en la industria y orientada hacia el mercado
interno. Se conoci como el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, sostenido desde la dcada de 1950
por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas.
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Modelo neoliberal
La expresin neoliberal bsicamente significa nuevos liberales. Nace luego de la
Segunda Guerra Mundial con el objetivo de revitalizar la ideologa liberal, modelo que haba
concluido luego de la gran crisis financiera de 1929 para dar paso al Estado Interventor o
Benefactor. Incorpor los nuevos ingredientes de la lucha contra el comunismo y cualquier
movimiento de izquierda, amparndose en la lucha contra la intervencin tanto del Estado
como de cualquier estamento de la sociedad en el mercado capitalista. Lo que distingue al
neoliberalismo del liberalismo clsico es su creencia casi ciega en un conjunto de verdades
que han de llevar necesariamente a la sociedad por el buen camino. De modo que para el
neoliberalismo no hay alternativa posible a su sistema. Otra diferencia con el liberalismo
clsico es que el neoliberalismo subestima mucho ms el rol de la poltica, aunque en los
hechos requiere de una gran concentracin de poder para aplicar el modelo.
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Implement una poltica econmica que, lejos de favorecer a los trabajadores asalariados,
atendi ms a los intereses de los grandes capitales nacionales e internacionales.
Recurri a la formacin de gabinetes de gobierno compuestos en funcin de alianzas estratgicas que le otorgaron al presidente una buena base de sustentacin, mediante la incorporacin de
figuras ajenas al PJ y provenientes de importantes grupos econmicos.
El esquema de poder del peronismo, corporativo y keynesiano, se plante histricamente
como un equilibrio entre los distintos sectores del trabajo, del capital y del Estado, en el que la
conduccin de la representacin empresarial no expresaba en forma lineal o hegemnica los intereses de los grupos econmicos ms poderosos del pas. En la dcada de 1990 se dej de lado ese
equilibrio bajo un planteo neoliberal, dando lugar a una mayor presencia de las empresas, una menor
participacin del Estado y un escaso grado de movilizacin poltica de los trabajadores. En cuanto a
sus efectos, las polticas bajo el gobierno de Menem consolidaron la tendencia a la polarizacin de los
ingresos y de la riqueza, en oposicin a la bsqueda del equilibrio distributivo que haba caracterizado
a los gobiernos peronistas.
Abordaremos a continuacin con mayor detalle la dcada de 1990. Para tal fin, te proponemos
analizar los aspectos econmicos, las particularidades institucionales y los actores
preponderantes del perodo menemista.
1. Reformas econmicas
Como mencionamos anteriormente, cuando Menem recibi el gobierno, el pas se encontraba
en medio de una crisis de hiperinflacin (1). Para enfrentarla exista una receta genrica: facilitar
la apertura de la economa nacional, para posibilitar su adecuada insercin en el mundo globalizado,
y desmontar los mecanismos del Estado Benefactor (2). La idea era clara, reducir el gasto
del Estado y no influir en el mercado: ajuste y reforma. Estas ideas provinieron del
llamado Consenso de Washington (3), en el que las agencias del gobierno norteamericano y
los grandes organismos multilaterales de crdito, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco
Mundial, transformaron esas frmulas en recomendaciones y exigencias para los pases del Tercer
Mundo como Argentina.
(1) La inflacin es el crecimiento continuo y generalizado de los precios de los bienes y
servicios existentes en una economa, lo que disminuye el poder adquisitivo del dinero.
Hablamos de hiperinflacin cuando la inflacin es muy elevada, es decir aquella que sobrepasa el 50% mensual. En muchos pases latinoamericanos las subidas de precios han
alcanzado en las ltimas dcadas tasas muy altas, algunas del orden del 400% anual e
incluso superiores. Aqu hay un cambio cualitativo, es una situacin sustancialmente diferente a la inflacin normal, con problemas y peculiaridades propias, que requieren explicaciones y soluciones diferentes. En una situacin hiperinflacionaria la gente no est dispuesta a
mantener dinero debido a la rapidez con que disminuye su valor.
A fines de 1989 se produjo una segunda hiperinflacin donde el ministro de Economa,
Erman Gonzlez, tom una medida drstica: se apropi de los depsitos a plazo fijo y los
cambi por bonos de largo plazo en dlares, el conocido Plan Bonex. Tambin restringi al
mximo los pagos del Estado y la circulacin monetaria.
(2) Estado Benefactor: El Estado Benefactor en la Argentina comenz a desarrollarse
con mayor continuidad a partir de la crisis de 1930, pero especialmente desde el primer
gobierno de Pern en 1946. El Estado fue considerado como el agente principal del desarrollo o corrector de las fallas del mercado, privilegiando el intervencionismo estatal y el proteccionismo sobre las industrias domsticas. Su rol fue distributivo, se concentr en la promocin del empleo y busc unir el desarrollo industrial con la integracin territorial a nivel nacional. El Estado de Bienestar se implement en nuestro pas slo parcialmente.
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(3) Consenso de Washington: El denominado "consenso" en realidad fue un documento adoptado a partir de una reunin realizada en Washington en 1989 entre acadmicos y
economistas norteamericanos, funcionarios de gobierno de ese pas y representantes del
Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Esto quiere decir que no fue un consenso de la "comunidad internacional" en un debate amplio sobre las necesidades y las opciones del mundo hacia el Siglo XXI.
En ese encuentro se establecieron diez instrumentos de poltica para llevar adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la libertad del mercado para operar, donde
la vida social estuviera gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto.
Los Diez Puntos del Consenso:
1) establecer una disciplina fiscal;
2) priorizar el gasto pblico en educacin y salud;
3) llevar a cabo una reforma tributaria;
4) establecer tasas de inters positivas determinadas por el mercado;
5) lograr tipos de cambio competitivos y flexibles;
6) desarrollar polticas comerciales liberales;
7) promover una mayor apertura a la inversin extranjera;
8) privatizar las empresas pblicas;
9) efectuar una profunda desregulacin;
10) garantizar la proteccin de la propiedad privada.
Y cules fueron los mecanismos que se utilizaron para realizar estas reformas?
A fin de iniciar el proceso de reformas, Menem hizo aprobar por el Congreso dos importantes leyes: la primera fue la de Reforma del Estado (N 23.696), que declar la necesidad
de privatizar una extensa lista de empresas estatales y deleg en el presidente la manera especfica
de realizarla; la segunda ley fue la de Emergencia Econmica (N 23.967), que suspenda todo
tipo de subsidios, privilegios y regmenes de promocin y autorizaba el despido de empleados estatales.
Lo cierto es que haba que demostrar voluntad y capacidad reformistas, para lo cual haba
que conseguir rpidamente fondos frescos y empezar a solucionar el problema del dficit fiscal, el
problema ms urgente. En consecuencia, se aumentaron los impuestos al valor agregado (iva) y a las
ganancias. Asimismo, grandes grupos mixtos integrados por banqueros, empresarios locales y operadores internacionales fueron convocados para iniciar el proceso de privatizaciones. En este sentido,
se asegur a las nuevas empresas un sustancial aumento de tarifas, escasas regulaciones y una situacin monoplica por varios aos.
No debemos olvidar que tanto los grupos econmicos locales como los extranjeros tenan
mucho poder como para ejercer presin sobre el gobierno y provocar alteraciones en el Estado, ms
an cuando el poder del presidente se vea debilitado por el contexto de crisis econmica. De aqu
que tengamos que tener en cuenta que este proceso no estuvo pensado slo a partir de los posibles
beneficios econmicos para el pas, sino en funcin de los beneficios polticos que la medida aportara: la posibilidad de beneficiar a los grandes grupos econmicos ya fuera reduciendo costos, privatizando u otorgando concesiones a bajos precios- le otorgaba al presidente una gran base de apoyo,
que difcilmente jugara en contra y le brindara mayor estabilidad a su gobierno. En poco ms de un
ao se haban privatizado la red vial, los canales de TV, buena parte de los ferrocarriles y de las reas
petroleras.
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Esto ocurri porque los bonos de deuda argentina eran tomados a valores nominales, es decir, lo que el Estado tena que
pagar a futuro. Pero en aquel entonces, los mismos bonos cotizaban en el mercado entre un 60% y un 70% menos, es decir, un
bono que pagaba 100 dlares en 2010, por ejemplo, se poda comprar por 30 o 40 dlares. Cuando el Estado recompr su
deuda a valores nominales, se perdi esa diferencia a manos de los grandes inversores.
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Se conoce como Efecto Tequila a la crisis econmica que tuvo lugar en Mxico en 1994-1995 y que tuvo repercusiones a
nivel mundial. Esta crisis fue provocada por la devaluacin del peso durante los primeros das de la presidencia de Ernesto
Zedillo, quien anunci repentinamente que su gobierno dejara flotar libremente la tasa de cambio del peso contra el dlar
estadounidense, deteniendo medidas gubernamentales que permitan mantener un nivel fijo (vendiendo dlares, asumiendo la
deuda, etc). Eso dio lugar a que el peso se desplomara de tres pesos por un dlar a diez pesos por dlar en el transcurso de
una semana (aunque en algunas regiones los dlares se vendieron internamente hasta en 30 pesos).
Los mexicanos y las empresas mexicanas que tenan deudas en dlares, o que haban comprado suministros en el exterior,
sufrieron un golpe inmediato. Las consecuencias: despido masivo de empleados, crisis social e inversionistas extranjeros que
huyeron del mercado mexicano sin que el gobierno implementara alguna accin para prevenirlo o desalentarlo.
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La crisis desatada a fines de 1998 fue ms profunda que la del Tequila y sin final anunciado.
Menem lleg al trmino de su segundo mandato con un dficit fiscal muy elevado y
una deuda externa de 160 mil millones de dlares, el doble que en 1994. Decidido a
profundizar el ajuste y sin margen para negociar, empez a sufrir una oposicin social y poltica cada
vez ms fuerte.
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Adems de nuestro pas con Carlos Menem, los casos tpicos de hiperpresidencialismo en Latinoamrica son Per con
Alberto Fujimori y Brasil con Fernando Collor.
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Ampliaremos esta informacin en la Unidad 3.
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Los decretos de necesidad y urgencia le sirvieron al Ejecutivo como instrumento gil y efectivo a la hora de implementar determinadas polticas de extraordinaria necesidad, segn lo establece
el artculo 99 de la Constitucin. No obstante, el empleo reiterado de este mecanismo impidi cualquier tipo de control por parte del Legislativo y tuvo por objeto la aprobacin de las leyes de emergencia administrativa y econmica que atribuyeron al Ejecutivo el control de cuestiones como el gasto
pblico, las contrataciones del Estado, la modificacin de reglas impositivas y la privatizacin de las
empresas estatales.
Asimismo, Menem contaba con una mayora propia en el Poder Legislativo durante su primer
mandato, previo a la reforma constitucional, lo que le permiti impulsar iniciativas con la certeza de
que prosperaran en el Congreso. En consecuencia, el poder Legislativo mantuvo una actitud pasiva,
limitndose a aprobar las decisiones del Ejecutivo.
Otros gestos de concentracin del poder por parte del presidente Menem
Siguiendo con la lnea de eliminar posibles controles y restricciones, el presidente Menem
removi de su cargo a casi todos los miembros del Tribunal de Cuentas y al fiscal general de la nacin,
nombr por decreto al procurador general de la nacin, redujo el rango institucional de la Sindicatura
General de las Nacin de Empresas Pblicas, y desplaz y reubic a jueces o fiscales cuyas iniciativas resultaban incmodas.
Denuncias de corrupcin
La sucesin de denuncias sobre hechos de corrupcin asociados al gobierno de Carlos
Menem se hizo cada vez ms pblica y sali a la luz a travs de varios escndalos: la venta clandestina de armas a Croacia y Ecuador, los negocios de la mafia del oro - que realizaba
exportaciones ficticias - y las coimas pagadas por la empresa norteamericana IBM a los directores
del Banco Nacin. De esta forma, la corrupcin penetraba todas las instituciones del Estado.
Tambin se produjeron hechos dudosos que no fueron esclarecidos: la explosin de la fbrica
de armamentos de Ro Tercero, los curiosos suicidios de un intermediario de esas ventas y de quien
pag las coimas en el Banco Nacin, y el secuestro y tortura de la hermana del fiscal que investigaba
el caso.
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Adems, aparecieron piquetes en Jujuy, motivados por los despidos del Ingenio
Ledesma.
En suma, comenzaban a salir a la luz las consecuencias de una reforma que dejara varios
problemas estructurales de difcil solucin, especialmente mucha gente marginada sumida en la
pobreza y en la indigencia.
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Durante este gobierno hubo varios ministros de Economa que no lograron resolver los problemas econmicos heredados de la dcada de 1990. Por ese motivo, De la Ra crey que la nica
forma de salir de la crisis era convocar a Domingo Cavallo, el creador de la convertibilidad, quien
asumi en ese cargo en marzo de 2001. Sin embargo, el ministro slo consigui profundizar el
desgaste social ya que, abocado a resolver el tema agobiante de la deuda argentina, anunci que
llevara el dficit a cero mediante recortes en el gasto pblico, lo que implicaba reducir salarios y
pensiones.
El descontento de la poblacin fue puesto en evidencia en las elecciones legislativas de 2001,
ya que aproximadamente el 40% del electorado se abstuvo de votar o emiti votos nulos o en blanco.
Este episodio se conoci con el nombre de voto bronca. En estas elecciones, adems, la Alianza
perdi su mayora en la Cmara de Diputados.
Como semana a semana salan a la luz noticias negativas, los ahorristas comenzaron a retirar
efectivo en pesos de sus cuentas bancarias y a comprar dlares, lo que desestabiliz el sistema financiero. Esta situacin llev al ministro Cavallo a congelar los depsitos bancarios, medida que trascendi como el corralito.
Consecuentemente, el cuadro de furia social se fue completando. A continuacin se produjeron piquetes y huelgas generales, hasta que un grupo de ciudadanos empobrecidos comenz a
saquear supermercados en busca de alimentos. Esto inici una ola de incidentes violentos, lo que
condujo a Fernando De la Ra a decretar el estado de sitio, lo que provoc una movilizacin masiva,
espontnea y no violenta de ciudadanos provenientes de distintos barrios de la Ciudad de Buenos
Aires, que incluy a la clase media por primera vez en este gobierno.
Al grito de que se vayan todos, los cacerolazos del 19 y 20 de diciembre lograron que el
presidente presentara finalmente su renuncia. La consigna reflejaba el reclamo de cambiar a la clase
poltica, en referencia a los dirigentes de todos los partidos y sectores a quienes se responsabilizaba
por la situacin. Por consiguiente, podemos hablar de una crisis de representacin, originada por la
desconfianza de la poblacin en sus representantes debido a las reiteradas denuncias de corrupcin
-sin importar el color poltico- y a la incapacidad de los distintos gobiernos para mejorar la situacin
social y econmica del pas. Vale la pena aclarar que las crticas remitan al deficiente desempeo de
los representantes, pero nunca pretendieron poner fin al gobierno democrtico.
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Para ir concluyendo
La reconstruccin del aparato del Estado, que implica un funcionariado estable, competente
e independiente de los vaivenes partidarios, es condicin sine qua non para la recomposicin social
en Amrica Latina. Construir Estados es un proceso lento; destruirlos, est visto, lleva mucho menos
tiempo. En todo sistema poltico existe una relacin entre representatividad (alcance y legitimidad de
la representacin) y eficacia operativa (capacidad de formular e implementar polticas pblicas). El
problema persistente de la democracia argentina pasa ms por la eficacia que por la representatividad, ya que siguen persistiendo identificaciones partidarias.
En definitiva, la legitimidad del sistema poltico argentino depender ms de los resultados
sustantivos que de los principios de representacin. Y los resultados dependern a su vez de la
estructura de incentivos que el Estado, como aparato organizativo fundamental de nuestras sociedades, logre garantizar en funcin de la extensin del horizonte temporal que oriente a los actores.
Para afianzar los conocimientos de esta unidad, te proponemos que vuelvas a revisar la lnea de tiempo y los interrogantes que te presentamos en
el entorno virtual. Luego, te recomendamos realizar el ejercicio de auto evaluacin.
Finalmente te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 3 que se
encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura
del material impreso.
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BIBLIOGRAFA
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Torre, J. C. 2002. La crisis de la representacin partidaria en Argentina. Buenos Aires: Universidad
Torcuato Di Tella.
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UNIDAD III
Aproximaciones al Diseo Institucional
Argentino
I. LA CONSTITUCIN ARGENTINA
La Constitucin Nacional es el conjunto de normas que definen los derechos y obligaciones
de los habitantes de la Argentina, la forma en que se organiza el Estado y las facultades y lmites que
tiene el gobierno para su accin.
En todos los pases existe una constitucin escrita?
No. Por ejemplo, Inglaterra no cuenta con una ley suprema escrita y unificada. Pero eso no
significa que no tenga reglas fundamentales que ordenen la sociedad, sino que estas estn formadas
por usos y costumbres y por un conjunto de textos que fueron aprobados a lo largo de la historia de
Inglaterra, como la Carta Magna de 1215 y la Declaracin de Derechos de 1689.
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De todas maneras, exista o no constitucin escrita, las normas bsicas de una sociedad no se
limitan a un texto formal, sino que comprenden a toda norma que realmente determine la estructura
esencial del Estado. As, adems de la constitucin suelen considerarse como fuentes del derecho
constitucional las leyes, la jurisprudencia (es decir las decisiones judiciales) y la costumbre.
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Con relacin al mecanismo de reforma, en nuestra constitucin se establece que puede modificarse en el todo o en cualquiera de sus partes, y que la necesidad de modificacin debe ser declarada por el Congreso con el voto de al menos dos terceras partes de sus miembros. La reforma debe
ser realizada por una convencin convocada al efecto. Estos procedimientos complejos y restrictivos
para modificar la Constitucin argentina hacen que sea clasificada como rgida.
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1.1. La libertad
Ya vimos como en el prembulo se declaraba que uno de sus principales fines era asegurarnos la libertad. En consecuencia, la primera parte del artculo 19 establece que Las acciones privadas de los hombres que de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica, ni perjudiquen a un
tercero, estn slo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados, lo cual se conoce
como principio de reserva y significa que ni el Estado ni nadie puede interferir en las acciones de las
personas que no daen a otro y no afecten el orden pblico. De la libertad se derivan la mayora de
los derechos y comprende el mbito de la vida personal, lo poltico, lo cultural y lo econmico.
1.2. La igualdad
En el artculo 16 de la Constitucin se establece que en la Argentina no se admiten prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni ttulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley y admisibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad. La
igualdad es la base del impuesto y de las cargas pblicas. Este principio de igualdad ante la ley
implica que no se deben establecer excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se
concede a otros en iguales circunstancias.
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A travs del artculo 14 bis de la Constitucin, aprobado en la reforma de 1957, se reconocieron los derechos sociales y del trabajo. Algunos han sido considerados de carcter programtico, es
decir que no pueden ser ejercidos efectivamente sin una reglamentacin previa. Otros han sido expresamente incorporados en nuestro derecho y se encuentran garantizados en la Ley de Contrato de
Trabajo o en la Ley de Empleo Pblico.
Te proponemos leer el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional. All
encontrars, entre otros derechos, los siguientes:
El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes, las que asegurarn
al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salario mnimo vital mvil; igual remuneracin por igual
tarea; participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en la direccin; proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado
pblico; organizacin sindical libre y democrtica, reconocida por la simple inscripcin en
un registro especial.
Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la
conciliacin y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarn de
las garantas necesarias para el cumplimiento de su gestin sindical y las relacionadas con
la estabilidad de su empleo ()
El derecho poltico regula las potestades y obligaciones de los ciudadanos y sus asociaciones
respecto a la participacin en el sistema poltico, con el fin de elegir sus autoridades o determinar el
accionar del Estado.
El texto original de la Constitucin de 1853 se limitaba a declarar que tenamos un sistema
representativo y republicano de gobierno (art. 1) y que el pueblo no delibera ni
gobierna, sino por medio de sus representantes (art. 22), los cuales deben ser elegidos en
forma peridica.
60
Como vers tanto este recurso como el hbeas corpus, no se utilizan contra personas, sino
contra la autoridad competente.
3. El hbeas data
En el artculo 43 tambin se consagra el derecho a la informacin o hbeas data luego regulado por la Ley 25326, por el que una persona puede interponer una accin para tomar
conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o
bancos de datos pblicos, o los privados destinados a proveer informes. En caso de falsedad o discriminacin se puede exigir la supresin, rectificacin, confidencialidad o actualizacin de aquellos.
Por ejemplo: este recurso se utiliza cuando en el expediente de un individuo constan antecedentes que fueron sobresedos por la justicia.
4. Los derechos difusos
Normalmente para iniciar una accin judicial se requiere ser el titular del derecho en cuestin o poseer un inters legtimo. Esto provoc numerosas polmicas respecto de quin
tiene la potestad de accionar en la defensa de cierto tipo de derechos, conocidos como
derechos difusos o de incidencia colectiva, como el del medio ambiente, o los consumidores.
As el artculo 43 de la nueva Constitucin resolvi dicha polmica estableciendo que
podrn interponer una accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como
a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinar
los requisitos y formas de su organizacin.
62
Como contrapartida, el gobierno federal es garante del goce y ejercicio de las instituciones de
las provincias (art. 5) y puede intervenirlas para asegurar la forma republicana de gobierno o repeler
invasiones exteriores y, a requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o restablecerlas si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por invasin de otra provincia.
La Ciudad de Buenos Aires
La situacin de la Ciudad de Buenos Aires ha sido motivo de disputa desde su federalizacin
en 1880. En la reforma de 1994, con el fin de resolver dicho problema, se estableci en su artculo 129
que la ciudad tiene un gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y que
su jefe de gobierno debe ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad (anteriormente el Intendente era designado por el presidente de la nacin).
Aun as, la nueva autonoma de la ciudad puede ser limitada por una ley que garantice los
intereses del Estado nacional (art. 129) y por facultad general del Congreso de legislar acerca de la
Ciudad de Buenos Aires en tanto sea capital de la nacin (art. 75 inc. 30 y clusula transitoria sptima).
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Poder
Ejecutivo
Poder
Legislativo
Puede vetar las leyes
aprobadas por el Congreso
Control de
constitucionalidad
de los actos del
PEN
Control de
constitucionalidad
de las leyes
Dicta leyes que delimitan el accionar
del Poder Judicial/ Presta acuerdo para
la designacin de los Jueces y los
puede remover mediante Juicio Poltico
Poder
Judicial
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Por su parte, la Cmara Alta est compuesta por tres senadores por cada provincia y la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que son elegidos en forma directa y conjunta, por un sistema
segn el cual le corresponden dos bancas al partido que obtenga mayor nmero de votos y la que
resta al partido que le siga en cantidad de votos (art. 54), lo que hace un total de 72 senadores en todo
el pas.
El mecanismo de eleccin de senadores fue modificado por la reforma de 1994, ya que
anteriormente eran designados por las legislaturas provinciales, en el entendimiento de que
los miembros de la Cmara Alta eran representantes de las provincias, cambindose con la
reforma el criterio de representacin poltica. Por otro lado, con esta modificacin se incorpor la figura del tercer senador, puesto que antes eran slo dos: de esta manera se busc
asegurar la participacin en el Senado de los partidos que eran primera minora en las provincias.
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Tratados internacionales
El inc. 22 del art. 75 de la Constitucin, incorporado por la reforma de 1994, establece que
los tratados internacionales tienen jerarqua superior a las leyes. Lo que significa que en
caso de haber un conflicto o contradiccin entre una ley interna de la Argentina y un tratado
internacional, prevalece este ltimo.
Por otro lado, en el citado inciso 22 se les otorg jerarqua constitucional a un conjunto de
convenios vinculados con los derechos humanos.
Lo establecido en el inciso en cuestin viene a resolver una vieja discusin acerca de si
tienen mayor jerarqua los tratados internacionales o las normas internas.
Uno de los motivos de la declaracin de la superioridad de los tratados sobre la ley interna
fue dar una seal de seguridad a gobiernos e inversores extranjeros acerca de la aplicacin
de los tratados ms all de los cambios legales que pudieran ocurrir en la Argentina; como
contrapartida se busc condicionar el futuro accionar de los gobiernos argentinos a los
lmites fijados por dichos tratados.
Por otro lado, en virtud del artculo 76 el Congreso puede efectuar delegaciones legislativas a
favor del Poder Ejecutivo, es decir facultarlo a dictar normas en materias determinadas de administracin
o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que
el Congreso establezca. Est prohibida la delegacin en otras materias.
2.1.2. El proceso de formacin y sancin de las leyes
Pueden presentar proyectos de ley los diputados y senadores, el Poder Ejecutivo y los ciudadanos (a travs del mecanismo de iniciativa popular). Los proyectos de ley pueden ser iniciados por
cualquier cmara, salvo las excepciones que hemos visto previamente. Una vez que la cmara de origen
aprueba el proyecto debe ser tratado por la otra: en el caso que sta tambin lo apruebe, el proyecto es
enviado al Poder Ejecutivo, que en el plazo de diez das hbiles podr vetarlo total o parcialmente o
promulgarlo. Vencido ese plazo y si el Poder Ejecutivo no se hubiera pronunciado, la ley se considerar
tcitamente promulgada (artculos 78 y 80).
En el supuesto de que el proyecto sufra modificaciones por la cmara revisora, deber volver a
la cmara de origen, la que podr aprobar los cambios o insistir con la redaccin original (esto ltimo
constituye una ventaja de ser cmara de origen). Si las modificaciones fueron realizadas con ms de dos
tercios de los presentes de la cmara revisora y en el caso de querer insistir con el proyecto original, la
cmara iniciadora deber hacerlo con la misma mayora especial (art. 81).
Si el Poder Ejecutivo veta total o parcialmente el proyecto, ste vuelve al Congreso. Si ambas
cmaras insisten con dos tercios de los votos, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin (art. 83).
66
67
Los jueces tienen carcter inamovible, es decir que solo pueden ser removidos por mal
desempeo, delito en el ejercicio de sus funciones o por crmenes comunes. Asimismo, su remuneracin
es intangible, es decir que no puede ser disminuida. El sentido de dichas garantas o privilegios es proteger la independencia del Poder Judicial, frente a amenazas de remocin o por disminucin de su presupuesto.
2.3.1. La reforma de 1994 en relacin con el Poder Judicial
El Consejo de la Magistratura
Mediante la reforma de 1994 se cre el Consejo de la Magistratura, con la intencin de
asegurar una mayor autonoma del Poder Judicial y la idoneidad de los jueces designados. El Consejo
tiene por funcin la seleccin y eventual remocin de los magistrados y la administracin del Poder Judicial, con la excepcin de los jueces de la Corte Suprema. Est integrado por
representantes del Congreso, de los jueces, de los abogados y del mbito acadmico.
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El Ministerio Pblico
A su vez, en el artculo 120 incorporado por la reforma de 1994, se le dio status constitucional al Ministerio Pblico, es decir a los fiscales y defensores oficiales, estableciendo claramente que es un rgano independiente, con autonoma funcional y autarqua financiera, que
tiene por funcin promover la actuacin de la justicia en defensa de la legalidad de los
intereses generales de la sociedad, en coordinacin con las dems autoridades de la Repblica. Est integrado por un procurador general de la nacin y un defensor general de la
nacin y los dems miembros que la ley establezca. Todos ellos gozan de inmunidades
funcionales e intangibilidad de remuneraciones.
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Finalmente queremos resaltar que una lectura realista de la Constitucin, como la que proponemos en esta Unidad, no implica de ninguna manera negar la importancia de las instituciones formales,
sino que por el contrario, consideramos que es un paso necesario para poder fortalecerlas y alcanzar el
Estado democrtico de derecho.
Para afianzar los conocimientos de esta unidad, te proponemos que vuelvas a revisar el contenido de la Constitucin que te presentamos en el
entorno virtual, releas el material impreso y revises los artculos de la Constitucin que aqu se citan. Luego, te recomendamos realizar el ejercicio de
auto evaluacin en lnea.
Finalmente te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 4 que se
encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura
del material impreso.
70
BIBLIOGRAFA
Badeni, G. 2004. Tratado de Derecho Constitucional. Buenos Aires: La Ley.
Barber Sotiros, A. 1989. Sobre el significado de la Constitucin de los Estados Unidos. Buenos
Aires: Abeledo Perrot.
Bidart Campos, G. 1994. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Buenos Aires:
Ediar.
Dromi, R. y Menem, E. 1994. La Constitucin Reformada. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina.
Ekmedjian, M. A. 1993. Tratado de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Desalma.
Gelli, M. A. 2003. Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y controlada. Buenos Aires: La
Ley.
Quiroga Lavi, H. 2003. Constitucin de la Nacin Argentina Comentada. Buenos Aires: Zavala.
Sags, N. P. 1997. Elementos de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Astrea.
Vanossi, J R. 1994. La Constitucin Nacional y los Derechos Humanos. Buenos Aires: EUDEBA.
71
UNIDAD IV
Dinmicas Polticas: Poder, Actores y
Reglas de Decisin
72
73
I. REGLAS DE DECISIN
15
1. Introduccin
Cuando nos preguntamos sobre las reglas de decisin pensamos en cmo se toman las decisiones en una sociedad, es decir cmo las preferencias individuales son transformadas en
resultados colectivos o decisiones vinculantes para el conjunto de la sociedad.
Es central comprender que esta traduccin est mediada por instituciones, que no transmiten
directamente las preferencias al resultado, sino que a veces no solo modifican sino tambin crean ese
resultado.
Preferencias
(individuales)
Resultados
(colectivos)
Instituciones
El Anlisis Estratgico, o sea el enfoque que proponemos, tiene que ver justamente con
esto: en la realidad hay intereses individuales, pero que no aparecen directamente en escena sino que
estn mediados por las instituciones.
Veamos un ejemplo para comprender mejor
Supongamos que existe un pas llamado Manavalandia, que presenta tres partidos: Naranja
(N), Violeta (V) y Amarillo (A). Este Estado se encuentra dividido en 5 distritos y la regla de decisin
consiste en que el partido que gane en la mayor cantidad de distritos ser el que gobierne. Los resultados de las elecciones se muestran en el cuadro siguiente:
Distritos
Votos Naranja
Votos Violeta
Votos Amarillo
50
51
49
48
46
47
40
71
42
50
110
15
Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Juan Manuel Abal Medina para el dictado de la
materia Sistemas Polticos Comparados de la Carrera de Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires.
74
Sin embargo, quien va a gobernar es el partido Violeta, porque las instituciones arrojan el
siguiente resultado:
Distrito 1 = Gana el partido Violeta, porque recibe la mayor cantidad de votos.
Distrito 2 = Gana el partido Violeta.
Distrito 3 = Gana el partido Violeta.
Distrito 4 = Gana el partido Naranja.
Distrito 5 = Gana el partido Amarillo.
Por lo tanto, como el partido Violeta es el que gan en ms distritos ser el gobernante. Lo
importante del ejemplo es entender que el resultado colectivo (la decisin de quin va a gobernar) no
surge directamente de las preferencias de los individuos, sino que est mediado por las instituciones.
Y, como dijimos en la unidad 1, es central recordar que las instituciones estn creadas por alguien y
no son neutrales, sino que benefician a unos y perjudican a otros. Entonces si quiero cambiar el resultado, tengo que modificar las instituciones, por ejemplo para que gane el partido Amarillo.
Cmo hago para que el partido Amarillo resulte vencedor? Pues puedo redistritar, es decir
volver a armar los distritos:
Si junto el distrito 1 con el 3 = en ese nuevo distrito gana el partido Violeta
Si junto el distrito 4 con el 2 = en ese nuevo distrito gana el partido Amarillo
Dejo igual el distrito 5 = en el que gana el partido Amarillo
Resultado: tengo 3 distritos, en 2 de ellos gana el partido Amarillo y en 1 el partido Violeta; por lo tanto,
los amarillos gobiernan.
Cabe aclarar que todos los resultados que vimos son perfectamente democrticos. Las preferencias no cambiaron, se modificaron las reglas de decisin, a las que llamaremos sistemas electorales.
Esta seccin est basada en David Farell. 2001. Electoral Systems: A comparative introduction. Houndmills y New York:
Palgrave.
75
Existen bsicamente dos grupos de frmulas electorales, que se distinguen por emplear mecanismos de sustraccin o
de divisin. Se trata de frmulas matemticas cuyo descubrimiento permiti ampliar el alcance de los sistemas electorales
proporcionales.
76
77
Esta seccin est basada en el libro de Juan Manuel Abal Medina 2004. Los partidos polticos, un mal necesario?
Coleccin Claves para Todos. Buenos Aires: Capital Intelectual
19 Hablar de sociedad plural no es algo obvio, puesto que hace muchos aos se consideraba a la sociedad como una unidad
con un nico bien comn determinado. En este contexto no haba lugar para los partidos polticos porque se interponan
con la voluntad general.
78
Afiliados: son quienes renen las caractersticas de los simpatizantes, pero agregan la
condicin de estar afiliados formalmente al partido. Seran como los asociados.
Adherentes: son las personas que estn afiliadas y que colaboran con algunas actividades del partido -campaas electorales, fiscalizacin de elecciones, etc.-, sin constituir estas su actividad principal.
Militantes o activistas: conforman la base real y permanente del partido, su actividad
es cotidiana (a diferencia de los adherentes) y se sienten fuertemente comprometidos e identificados
con la organizacin. A veces pueden recibir alguna retribucin material por su tarea, como un empleo
en el sector pblico o una beca.
Dirigentes locales: son los militantes que controlan recursos importantes para la organizacin. Pueden ser los responsables de locales territoriales, jefes de pequeos grupos internos, legisladores locales o funcionarios ejecutivos de nivel medio. A modo ilustrativo podemos tomar en cuenta
a la figura del puntero como un subtipo de dirigente local: es un dirigente partidario que controla
recursos materiales, generalmente provenientes del aparato estatal, lo que le permite a su vez controlar determinada cantidad de militantes o afiliados.
Dirigentes partidarios: son los militantes que controlan recursos vitales para la organizacin, como la fuente de recursos econmicos o las redes polticas locales. Suelen ocupar altos
cargos en los poderes ejecutivos o puestos electivos en las cmaras legislativas.
Lderes: son individuos que forman parte de la coalicin dirigente del partido o de una
coalicin alternativa relevante. Cuentan con un gran carisma que les permite conducir como referente
a un amplio grupo de miembros del partido. Suelen tener una buena relacin con los mximos lderes
de otros partidos, empresarios, periodistas y funcionarios del pas.
Llamamos clientelismo al reparto de incentivos selectivos para conseguir votos. Las grandes campaas electorales, la de
los medios y los grandes discursos se mueven centralmente en el terreno de las promesas colectivas.
79
Entonces, por qu existen los incentivos selectivos? Porque para que existan las organizaciones se necesita garantizar un mnimo de participacin estable que no dependa de la voluntad cambiante de los participantes motivados solamente por los incentivos colectivos.
b) Las relaciones horizontales se establecen entre distintos dirigentes que intercambian
recursos provenientes del control sobre las denominadas reas de incertidumbre. Estos recursos son tiles para la organizacin, ya que constituyen las prestaciones que ellas requieren para su
supervivencia y funcionamiento. Los contactos con grupos o personas que apoyan financieramente al
partido, un gran nmero de militantes, la buena llegada a los medios de comunicacin, la popularidad
electoral y la capacidad de dotar a la organizacin de incentivos colectivos son ejemplos de reas que
el partido necesita dominar para lograr sus objetivos, por lo que los individuos que las controlan son
los lderes partidarios. La coalicin dirigente es el conjunto de lderes de un partido que formal o informalmente decide las principales polticas de la organizacin.
Por ltimo, las zonas de incertidumbre estn siempre en disputa, no solo entre los lderes
existentes, sino tambin con los militantes que pelean para convertirse en lderes.
80
En esta unidad encontrars una seccin especfica dedicada al anlisis de los sindicatos.
81
As como las modificaciones en el rol del Estado repercuten en la transformacin de los partidos, hay otras causas que la facilitan: la creciente diferenciacin social y el impacto poltico de los medios masivos de comunicacin 22. Por un lado, las sociedades actuales parecen
estar mucho ms desestructuradas de lo que parecan dcadas atrs. Esto impacta en los partidos
porque no tienen un grupo social particular al cual dirigir su discurso. Por otro lado, los medios masivos de comunicacin trasladan el lugar tradicional de la poltica (lo pblico, como las calles y la plaza)
llevndola a las casas de los ciudadanos, un mbito ms individual e ntimo. Si para participar de la
poltica, antes los ciudadanos deban salir a la calle, concurrir a un local partidario o participar de una
movilizacin, hoy parece bastarles con prender la televisin, llamar a un programa de radio o participar de encuestas por Internet. El poder creciente de estos actores (los medios masivos de comunicacin) modifica los tiempos, ritmos y discursos de la poltica.
La estrategia actual de los dirigentes partidarios se orienta a la competencia electoral
(conseguir la mayor cantidad de votos posible) por lo que se deja de lado la afirmacin identitaria.
Asimismo, los partidos dejan de necesitar una gran estructura partidaria, la cual parece menos
relevante ante la posibilidad de recurrir directamente a los medios masivos para la comunicacin electoral.
Entonces, si los partidos ya no expresan ms intereses sociales ni presentan propuestas
claras a sus electorados, en qu sentido representan? Esta es una discusin que an no est
cerrada. Pero, en todo caso podemos decir que la actual representacin poltica parece aproximarse
a la nocin de popularidad, tendiendo a reconocer a un dirigente o a un partido como representativo
cuando despierta una imagen positiva en el electorado. De este modo se genera lo que alguien
llam democracia de audiencia o de los pblicos. Esta terminologa se usa para graficar que los
electorados se comportan como pblicos cuya fidelidad los partidos deben construir en el da a da
con su accionar. Los partidos deben seducir a su pblico ofrecindoles incentivos colectivos que
contengan alguna promesa de futuro. Por el contrario, si los partidos se transforman en meras mquinas electorales capaces de adoptar cualquier programa y ofrecer paquetes contradictorios de incentivos, el lazo representativo se vuelve poco slido. Este es el ncleo de la contempornea
crisis de la representacin poltica, de la que hablbamos en la unidad 2: sociedades difcilmente representables y organizaciones partidarias incapaces de hacerlo; a esto se suman las dificultades para generar incentivos colectivos crebles y los crecientes costos de las campaas electorales
mediticas. El conjunto de estos factores conduce a sociedades apticas y distanciadas de la poltica.
22
En esta unidad encontrars una seccin especfica sobre el rol de los medios masivos de comunicacin.
82
23
La seccin sobre sistemas de partido est basada en el libro de Juan Manuel Abal Medina 2004. Los partidos polticos, un
mal necesario? Coleccin Claves para Todos. Buenos Aires: Capital Intelectual.
83
Sistema bipartidista
Es otro sistema competitivo en el que existen dos partidos importantes que siempre se alternan en el gobierno. No existen coaliciones de ningn tipo, el partido vencedor gobierna solo. Los
ejemplos que caracterizan a este sistema son Estados Unidos (Partido Demcrata y Partido Republicano) e Inglaterra (Partido Laborista y Partido Conservador).
84
Vale la pena aclarar que, a pesar de que el eje divisorio izquierda-derecha sea el ms significativo dentro de la competencia poltica, no debemos pasar por alto los espacios ideolgicos que se encuentran en medio de estos extremos: el centro, el cual nunca est claramente definido. Esto depender de cada circunstancia poltica e histrica y de la intensidad
ideolgica de los extremos.
En trminos generales, las principales diferencias que podemos marcar entre izquierdaderecha son:
- La izquierda est ms asociada al cambio y a la transformacin; y la derecha con la preservacin del statu quo.
- La izquierda se relaciona ms con los derechos de las minoras, las mujeres, la ecologa, la
libertad de opcin sexual; la derecha est ms asociada con la defensa de la familia, la seguridad, los
valores religiosos.
- La izquierda busca igualdad econmica y la preservacin de la libertad en lo cultural y
personal; la derecha persigue la libertad econmica y la preservacin de la tradicin cultural.
Estas caractersticas no son las nicas y hay que ser cuidadosos en el momento de aplicarlas
en el anlisis de un partido poltico. Por ejemplo, hay partidos de derecha que son conservadores en
lo econmico pero no en lo moral y personal.
La ideologa de un partido se observa y se expresa en todas las actividades que ste realiza:
desde el momento que pretende cooptar militantes, hasta en la forma en que opera en el gobierno.
Recibe este nombre porque los militares afirmaban que los grupos y partidos polticos no estaban en condiciones de
gobernar el pas, por lo que hacan fraude para mantenerse en el poder argumentando que as hacan un bien a la Patria.
85
A continuacin tuvo lugar lo que podemos llamar hegemona peronista (1946-1955). En 1946
el Partido Peronista obtuvo una importante victoria en las elecciones. Durante esta dcada se instaur
en la Argentina el Estado benefactor que permiti una serie de reformas sociales que posibilitaron que
los ciudadanos mejoraran su nivel de vida. De aqu que el Partido Peronista se impusiera sobre el resto
de los partidos en las elecciones legislativas y ejecutivas. Esto nos permite hablar de una hegemona
del partido en una sociedad que estaba dividida entre peronistas y antiperonistas. Los conflictos ideolgicos giraban en torno a aquellas dos posturas, prolongndose a travs de los aos hasta la actualidad.
La alianza antiperonista (integrada por la Iglesia, determinados grupos dentro de las Fuerzas
Armadas y los grupos econmicos que no se haban beneficiado con las polticas del gobierno) derroc al gobierno peronista en 1955. Entre 1955 y 1973 encontramos en nuestra historia la mayor inestabilidad en cuanto a reglas y competencia del sistema de partido. Ningn partido logr imponerse
sobre otro y las Fuerzas Armadas pasaron a convertirse en un actor decisivo, ya que tenan el poder
de interrumpir los gobiernos si stos no cumplan con sus promesas. Entre 1973 y 1976 se crearon las
condiciones de alta inestabilidad econmica y poltica que dio surgimiento a la dictadura militar. Hasta
1983 no hubo llamado a elecciones y hubo persecucin poltica e ideolgica, lo que debilit an ms
el sistema de partido.
Desde la apertura democrtica en adelante nos encontramos, en un primer momento, con un
sistema bipartidista, ya que los dos partidos principales que se alternaron en el poder fueron la
UCR y el PJ. Como ya hemos visto en unidades anteriores, en esta poca, a pesar de la continuidad
institucional (dada por los gobiernos democrticos), aparecieron problemas o crisis de gobernabilidad. En este contexto, surgieron diferentes partidos polticos: algunos nuevos, otros como desprendimientos de antiguos partidos y otros constituyendo fusiones o alianzas entre diferentes partidos. Esto
nos permite hablar en la actualidad de un pluripartidismo moderado.
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1. Los sindicatos
Cabe destacar la presencia del movimiento obrero que, a travs de los sindicatos, ha sido un
actor fundamental en la ampliacin de derechos sociales de las democracias y que, a pesar de la
prdida de legitimidad que vienen sufriendo en las ltimas dcadas, tienen todava un papel importante.
Qu son los sindicatos? El sindicalismo se puede definir como una accin colectiva
orientada a proteger y mejorar el nivel de vida de los individuos que venden su fuerza de trabajo.
Por qu a veces llamamos gremios a los sindicatos? Por su origen. Ya en el medioevo los trabajadores, principalmente aquellos vinculados con los oficios ms requeridos (los albailes, por
ejemplo) comenzaron a agruparse en gremios o corporaciones. Sin embargo, en estas organizaciones
predominaba una relacin jerrquica entre maestros y aprendices y no haba una clara conciencia de la
defensa del trabajo como derecho, sino ms bien de intereses especficos de cada corporacin. En
realidad, las agrupaciones obreras modernas son producto de la Revolucin Industrial.
87
A fines del siglo XVIII, con el avance de las industrias modernas y el trabajo asalariado surge
la figura del obrero, que para defenderse de la explotacin laboral que sufra (basta recordar que el
trabajo infantil sin lmite de horario era moneda corriente en Inglaterra por ese entonces) empieza a
organizarse y a cooperar con otras personas en la misma situacin. En este contexto surgen las
asociaciones sindicales, que tenan como principales reivindicaciones la limitacin de la jornada, la
elevacin del salario por encima del nivel de subsistencia y los derechos polticos, entre los que se
encontraba el de sufragio y el de ejercicio de huelga.
Tendencias en el sindicalismo
Desde el origen del sindicalismo, con la Revolucin Industrial, se identificaron dos tendencias: una solidaria, que dio base al corporativismo, y otra revolucionaria y anrquica que
pretenda terminar con la explotacin y el trabajo asalariado. Al principio los sindicatos se
agrupaban por territorio, luego lo hicieron por actividad. Hoy da predomina una tendencia
mixta. En Europa occidental, desde mediados del siglo XX hasta fines de ese mismo siglo,
los sindicatos fueron importantes actores del sistema poltico, favoreciendo el desarrollo
econmico y la estabilidad democrtica. En algunos pases, esta participacin fue tal que
los regmenes polticos recibieron el nombre de neocorporativismos.
25
Algunos sindicatos, como los pases, tienen una estructura unitaria; otros, federal. En el primer caso hay una nica
conduccin nacional y las representaciones locales son delegaciones dependientes, mientras que las federaciones son como
sindicatos locales agrupados.
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89
Estos rasgos, antes que dos tipos contrastantes como regmenes democrticos y no democrticos, nos permiten identificar los movimientos sindicales con distintas alternativas graduales. En
forma grfica, podramos pensar una lnea recta que en un extremo tiene un modelo descentralizado
y participativo y en el otro uno centralizado y no participativo: los casos reales se encuentran en un
espacio intermedio entre estos dos polos.
Descentralizado
y participativo
Centralizado
y no participativo
De esta manera, el poder poltico y la capacidad de decisin del movimiento sindical en cada
pas depende tanto de la estructura organizacional (recursos econmicos, cantidad y tipos de sindicatos que lo integran, relacin entre los distintos grupos que lo componen) como de las relaciones de
poder que establece con el entorno (vnculo con los partidos, el gobierno, los medios y sobre todo con
los trabajadores) y en su interior (criterios de eleccin de los dirigentes y representatividad de los
mismos respecto de los intereses de los afiliados 25 ).
El caso argentino
La historia del sindicalismo argentino es larga y compleja. Esa tradicin, adems de la metamorfosis que se ha venido produciendo en el sindicalismo mundial en las ltimas dcadas (debido a
la globalizacin, a los procesos de integracin regional y a la crisis del capitalismo), nos sirve para
entender las posturas que hoy los sindicatos asumen frente al sistema poltico.
Una larga tradicin
El sindicalismo argentino tiene una importante historia que comienza con la inmigracin de
fines del siglo XIX. Sintticamente podemos identificar seis etapas. La primera corresponde
al perodo 1878-1919, con una industrializacin incipiente y predominio del sindicalismo
revolucionario, fundamentalmente anarquistas y socialistas. La segunda (1920-1945) coincide con la expansin industrial y corresponde al auge de los sectores reformistas o sindicalistas, que no buscaban tanto la confrontacin sino la obtencin de recursos organizacionales
y reivindicaciones de los afiliados (en 1930 se conforma la CGT). La tercera (1945-55) es la
etapa peronista en la que muchos sindicatos son cooptados por el partido gobernante y
consiguen el reconocimiento estatal de importantes derechos laborales. La cuarta (1955-76)
es la que coincide con la proscripcin del peronismo y su regreso al poder, y se caracteriza
por la crisis del modelo de industrializacin sustitutiva y la inestabilidad poltica. El sindicalismo, mayoritariamente peronista, adopta dos posturas antagnicas: la confrontacin
(oposicin a los gobiernos, fundamentalmente no peronistas) o la participacin (negociacin
de reivindicaciones sectoriales). El proceso de 1976-83 constituye la quinta etapa, caracterizada por la persecucin de lderes sindicales y la divisin de la conduccin del movimiento entre grupos ms confrontativos (CGT Azopardo) y otros ms sumisos (CGT Brasil),
en un marco de deterioro del salario y desindustrializacin. La sexta etapa corresponde a la
vuelta a la democracia, donde el sindicalismo adopt una estrategia colaborativa con el
rgimen, pero vari su posicin respecto del gobierno de acuerdo con su color poltico (ms
duro con los radicales, ms contemplativo con los peronistas).
25
Los afiliados son los trabajadores que pertenecen a un sindicato y, por ende, constituyen su base poltica de sustentacin.
Los afiliados cumplen el mismo rol que los ciudadanos en el sistema poltico global, aunque los dficits de la democracia
interna en algunos sindicatos, argentinos y del resto del mundo, son an mayores que los de los sistemas polticos.
90
91
2. Las burocracias
A qu nos referimos cuando hablamos de burocracia? Slo a las administraciones pblicas
o a cualquier administracin, incluidas, por ejemplo, las oficinas de una empresa?; o calificamos
como burocracias slo a las organizaciones ineficaces o, por el contrario, a las muy eficientes? Como
podemos ver en la propia definicin del trmino hay aspectos que superan el plano descriptivo y que
implican una valoracin personal por parte de quien aborda el fenmeno. En principio, vamos a tomar
la definicin de mayor alcance: denominaremos burocracias a todas aquellas organizaciones que se
administran por funcionarios asalariados (empleados). As pues, las empresas, los partidos polticos e
inclusive los sindicatos pueden funcionar, y de hecho funcionan, en parte, como burocracias.
Esta definicin nos ayuda a pensar la relacin entre lo pblico y lo privado en forma ms dinmica y no verlos como comportamientos estancos. De hecho, la democracia moderna, fundamentalmente en los pases de Europa continental occidental, se caracteriza por la competencia entre burocracias polticas, militares, econmicas, sindicales, tcnicas, etc.
92
Las burocracias, en tanto sistemas administrativos, pueden clasificarse de acuerdo con distintos criterios. Entre ellos se destacan la extraccin social y estatus de la elite administrativa (de qu clase
provienen y si tienen o no prestigio); la modalidad de reclutamiento, la sociabilizacin y modelos de
carrera (por ejemplo si se forman en escuelas o entidades educativas especiales, si tienen o no espritu de cuerpo 26 ); el carcter abierto o cerrado de la elite administrativa (si hay gente que ha trabajado
a lo largo de su vida tanto en el sector pblico como en el privado o si solo lo ha hecho en el primero);
y la generalidad o especializacin (si los funcionarios manejan varios temas o tienen una formacin
profesional muy especfica). En la realidad, nos encontramos con situaciones diversas que combinan
los distintos elementos. Por eso, es importante aplicar este modelo a los casos concretos para profundizar el conocimiento emprico.
26
El espritu de cuerpo implica compartir una mstica por ser parte de una misma organizacin. Algo similar a lo que
sienten los miembros de un partido poltico o de un club de ftbol.
93
Es importante advertir que los medios masivos de comunicacin ejercen una inmensa
influencia sobre su audiencia, alterando sus decisiones a partir de la imagen que muestran
acerca de los polticos. De aqu que, en la mayora de los casos, estos ltimos procuren
mantener una buena relacin con los medios, a fin de que difundan su imagen de manera
positiva, factor que le permite aumentar su caudal de votos. En pocas de elecciones, los
polticos aparecen en diarios, revistas, programas de radio y TV para hablar de temas de
inters general de la poblacin, para convencer a su electorado (que se convierte en pblico) de que ellos son los mejores candidatos. Los dirigentes son bien concientes del rol
central que juegan los medios como intermediarios ante los ciudadanos en las democracias
actuales.
94
Este punto de inflexin fue el producto de dos procesos que ya hemos visto. En primer lugar, los habitantes no slo tenan
la necesidad de protestar, sino que adems podan hacerlo al estar bajo un rgimen democrtico. Segundo, la desarticulacin
de la protesta tiene que ver con que las cpulas sindicales comenzaron a entablar relaciones amistosas a partir de 1995 con
el gobierno menemista, por lo que dejaron de oponerse y de realizar tantas movilizaciones y huelgas.
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UNIDAD V
Federalismo y Gobiernos Locales
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Para esto te invitamos a que visites la pgina web del Senado Nacional, veas
los proyectos que estn en tratamiento e identifiques una agenda de temas prioritarios: www.senado.gov.ar
Por otra parte, nos interesa que puedas constatar que las provincias pueden constituir regiones para favorecer su desarrollo econmico y social, visitando tambin la pgina web del gobierno de
tu provincia.
Al finalizar la unidad te proponemos una serie de ejercicios para que trates de relacionar los
conocimientos adquiridos con situaciones reales o imaginarias que se puedan plantear en los gobiernos locales.
Para esto te invitamos a que, luego de la lectura de esta unidad, reflexiones acerca de cules
son los actores relevantes en la realidad poltica, social, econmica, educativa y medioambiental que
operan en tu municipio; pienses en problemticas comunes a tu municipio y a los que lo rodean;
conozcas la existencia de estrategias de desarrollo local para implementar soluciones a los problemas
municipales. Por ltimo, te sugerimos que indagues sobre casos exitosos en los que se aplicaron
estrategias de desarrollo local y, si te anims, pienses en cmo replicarla en tu realidad municipal.
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I. EL FEDERALISMO EN LA ARGENTINA
Decimos que un Estado nacional es federal cuando est constituido por un conjunto de
unidades polticas, llamadas provincias, estados, gobernaciones, lnders, etc., que gozan de
autonoma en funcin de dictarse su propia constitucin y elegir sus propias autoridades de gobierno.
En el caso argentino las provincias, asociadas entre s voluntariamente, deciden formar una
nacin regida por un gobierno federal que se encarga de ejercer funciones comunes delegadas por
estas. Entre ellas podemos mencionar la emisin de moneda, las relaciones exteriores, la defensa
nacional, el arbitrio de los conflictos o controversias judiciales entre provincias, por citar algunas.
Una caracterstica de este Estado federal es la distribucin territorial del poder en funcin de
las citadas autonomas provinciales; cada una de las provincias se autogobierna en sus cuestiones
locales, en el marco del gobierno nacional del que forman parte.
La delegacin de facultades por parte de las provincias a favor del Estado nacional o federal
se encuentra explicitada en las constituciones nacionales de los pases federales: tal es el caso argentino. Estas delegaciones que las provincias realizan en funcin de intereses comunes no implican la
cesin de todas las atribuciones o competencias de gobierno, sino slo de las expresadas en las
constituciones y pactos realizados entre las partes.
Las federaciones (la Argentina, por ejemplo) constituyen un tipo ideal de Estados federales
que se caracterizan por integrar una serie de provincias autnomas en un Estado nacional, a fin de
poner en comn recursos y competencias, haciendo reserva de todas las atribuciones no expresamente delegadas.
La difusin del poder entre los gobiernos provinciales y el gobierno federal no implica en los
hechos superposicin de funciones porque todas las atribuciones de una y otra parte estn debidamente documentadas en los pactos y la constitucin escrita, como mencionamos anteriormente.
En el marco del federalismo, las provincias poseen autonoma para:
- dictarse su propia constitucin (que no puede contradecir a la nacional);
- dictar sus propias leyes;
- elegir sus propias autoridades;
- determinar su ordenamiento territorial interno;
- recaudar tributos y contribuciones;
- administrar sus presupuestos, entre otras cuestiones fundamentales que hacen a la actividad de gobierno.
En ningn caso una provincia puede:
- realizar acciones armadas;
- arrogarse la representacin de la nacin en el marco de organismos gubernamentales internacionales;
- emitir moneda;
- cobrar aranceles diferenciales al comercio con otros Estados o con otras provincias en virtud
de la creacin de aduanas interiores;
- determinar formas de gobierno que no respeten los principios estipulados por las respectivas constituciones nacionales.
En el caso argentino, se da un sistema federal cuyo origen est determinado por el hecho que
las provincias existen con anterioridad a la formacin del Estado nacional que las agrupa en funcin
de intereses y beneficios compartidos.
Es en virtud de la preexistencia de estos poderes provinciales que no ceden la totalidad de
sus prerrogativas de autogobierno a un poder central, sino que resignan slo una parte de sus atribuciones para la constitucin de una nacin comn integrada.
102
Podemos establecer un paralelismo entre la cesin de atribuciones que las provincias efectuaron a favor del Estado nacional hace ms de 150 aos, con la situacin que se vislumbra
actualmente en el escenario internacional, caracterizado por la progresiva cesin de soberana que los Estados nacionales realizan a favor de los bloques regionales que integran en
virtud del principio de supranacionalidad.
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Para comprobar esta afirmacin basta con consultar los indicadores sociodemogrficos de las provincias en la pgina web del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos: www.indec.gov.ar.
A fin de equilibrar estas desigualdades en el rgano poltico legislativo federal y con el principal argumento de garantizar cierta igualdad de condiciones entre todas las jurisdicciones, se establece un Senado Nacional en el que cada una de las provincias cuenta con igual representacin y, por
tanto, no se tienen en cuenta criterios poblacionales, de extensin territorial ni de desarrollo econmico para asignar la cantidad de bancas correspondientes a los senadores de cada provincia.
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La necesidad de aprobacin por parte de las provincias y el requerimiento de mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara (37 senadores y 129 diputados) constituyen para
las provincias de menor desarrollo relativo y menor poblacin garantas de participacin real en la
formulacin de las reglas de juego para el reparto de los fondos.
Ejemplo: Imaginemos un escenario en el que la totalidad de los senadores que representan a las provincias con menor poblacin (12 provincias menos pobladas con 3 senadores
cada una + un senador de la 13 provincia menos poblada), estn presentes en la sesin de
tratamiento del proyecto de ley de coparticipacin y todos los dems estn ausentes.
Si todos votan afirmativamente el proyecto, el Senado da media sancin a la ley que establece el reparto de los fondos entre las jurisdicciones con la concurrencia de los representantes
de provincias que suman en total el 15,3% de la poblacin total del pas.
Otra cuestin que garantiza los intereses provinciales en la letra constitucional es la clusula
que establece que la nacin no transferir competencias (educacin, salud, entre otras) a las provincias sin la respectiva reasignacin de recursos.
Por ejemplo, si el gobierno nacional decidiera transferir la polica que cumple funciones de
seguridad en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires al gobierno porteo, le debera transferir los fondos correspondientes para el funcionamiento del servicio de seguridad metropolitana.
Finalmente, en lo que respecta al inciso en cuestin (inc. 2, artculo 75), se estipula que el
organismo encargado de fiscalizar y controlar la ejecucin de lo referido a la coparticipacin federal
deber asegurar la representacin de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su
composicin (lo que constituye otra garanta de participacin real de las provincias en los procesos
de gestin vinculados al tema coparticipacin).
b) El inciso 3 del artculo 75 de la Constitucin Nacional sostiene que mediante una ley
especial aprobada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de ambas cmaras, se
pueden establecer o modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado. Esto implica que el Congreso puede, mediante una ley, determinar el destino especfico
para el que se usarn los fondos y modificarlo cuando lo considere oportuno. Esto constituye otra
muestra del protagonismo de las provincias en la determinacin de la distribucin de fondos.
c) Otras cuestiones sensibles en las que el Senado Nacional hace las veces de cmara de
origen son aquellas vinculadas a las iniciativas para proveer al crecimiento armnico de la nacin y al
poblamiento de su territorio, y a promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones (inciso 19, artculo 75).
Hasta aqu te expusimos las cuestiones ms relevantes que caracterizan, en la Constitucin
Nacional, a nuestro sistema federal. A continuacin te presentamos algunos contenidos referidos a los
gobiernos locales, que constituyen en los hechos las unidades polticas de gobierno ms cercanas a
los ciudadanos y son los encargados de implementar polticas que traduzcan los beneficios que los
sistemas federales tienen para las comunidades, en orden a atender sus intereses y respetar sus autonomas.
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prestacin de servicios pblicos, polticas sociales, de seguridad, etc. con la consecuente recepcin
de mayores inversiones (pblicas o privadas) en el desarrollo de nuevas industrias e infraestructura
bsica. Esta tendencia virtuosa se retroalimenta ante situaciones exitosas, pero constituye un desafo
muy peligroso para los gobiernos locales si estos no demuestran adaptacin al nuevo contexto y eficacia en sus acciones (crculo vicioso en el que la mala calidad de los servicios prestados por los gobiernos locales genera la falta de inversin y desarrollo y, en definitiva, una prdida de legitimidad para la
autoridad poltica).
En funcin de lo expuesto, resulta necesario conocer los problemas organizacionales propios
que enfrentan los gobiernos locales e intentar plantear las propuestas de soluciones existentes que
permitan satisfacer las necesidades de la comunidad.
Cules son las dificultades que afrontan los gobiernos locales que integran
reas metropolitanas?
A las debilidades referidas como habituales entre los gobiernos municipales, le debemos
aadir las propias de las reas metropolitanas (ejemplos: el rea Metropolitana de Buenos Aires, el
Gran Rosario, el Gran Crdoba, el Gran Mendoza, entre otras).
Cada rea metropolitana constituye una nica unidad urbana real (aglomeracin de
poblacin y de actividades) con una pluralidad de gobiernos locales. Los problemas son comunes a
110
los distintos municipios vecinos entre s, pero frecuentemente no se articulan las fuerzas entre los
distintos gobiernos locales para dar un sentido de totalidad y unidad a las estrategias de desarrollo y
de solucin poltica y tcnica de las problemticas comunes que se desarrollan en un territorio indivisible en trminos reales, pero dividido en mltiples unidades polticas de gestin.
El problema es an ms evidente porque las reas metropolitanas constituyen unidades
mucho mayores que cualquiera de las jurisdicciones locales que las integran.
La falta de correspondencia entre territorio funcional (urbe) y territorio gubernamental
(municipio) genera graves problemas de gestin urbana por la falta de integracin entre las polticas
de los distintos gobiernos locales involucrados en el desarrollo del espacio territorial metropolitano.
Ante esta situacin de falta de integridad de la gestin de las reas metropolitanas, la multiplicidad de polticas implementadas por los distintos gobiernos locales se ve frecuentemente limitada y
reemplazada por las iniciativas de los sectores privados que tienen intereses concretos de lucro en el
desarrollo de servicios, mercados, emprendimientos, etc.
As las decisiones estratgicas que deberan ser formuladas por el sector pblico son reemplazadas por la lgica de mercado que, adems de estar involucrada en lo que es su funcin especfica (el desarrollo de proyectos), termina asumiendo de hecho la planificacin de los desarrollos segn
sus propios intereses (bsicamente la maximizacin del lucro econmico).
Esta situacin genera un doble problema: por un lado la ausencia de planificacin estratgica de lo pblico y por otro la prdida de legitimidad de los gobiernos locales por la falta de eficacia de sus polticas dispersas y carentes de integracin en una estrategia comn de desarrollo.
No obstante las problemticas descriptas para los gobiernos locales, se pueden plantear
estrategias de solucin para obtener mayores niveles de eficacia en la gestin y consecuentemente
alcanzar el desarrollo local que impacte positivamente en la vida cotidiana de las comunidades.
Por qu decimos que el gobierno local debe actuar como estratega y como
articulador de redes de desarrollo?
Para revertir las problemticas planteadas anteriormente, la gestin de las polticas debe
involucrar al conjunto de los actores con insercin territorial a nivel municipal.
El gobierno local debe cumplir un doble rol:
- por un lado, definir la estrategia de desarrollo;
- por otro, articular y dar coherencia a las acciones desarrolladas por los distintos actores.
Los gobiernos nacional y provincial deben actuar como socios en la tarea de fortalecimiento
de la sociedad y de las estructuras organizacionales de los municipios, para administrar eficazmente
en las nuevas condiciones. La lgica burocrtica de la gestin debe ser reemplazada por una visin
estratgica del rol municipal como coordinador de redes de desarrollo.
El territorio local debe ser un espacio pblico, en cuya gestin se involucren los distintos actores: por un lado, los que tienen su base en el mismo territorio (autoridades locales, funcionarios de las
reas municipales, tcnicos operativos de los programas, beneficiarios, organizaciones no gubernamentales, empresas, universidades, sindicatos, etctera) y, por otro, los propios de las provincias, de
la nacin e incluso de organismos y empresas internacionales (autoridades, funcionarios, lderes
sociales, empresarios, etctera), dispuestos a funcionar en un espacio horizontal, promoviendo redes
de consenso, concertacin y colaboracin, estratgicamente conectadas por el gobierno local.
En este nuevo contexto, la participacin de una sociedad civil fortalecida y de un empresariado comprometido, que funcionen mancomunadamente con el gobierno local, se torna
decisiva para generar estrategias de desarrollo.
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Para lograr constituir estas redes se requiere un liderazgo poltico innovador, promotor,
capaz de trabajar en equipo, de promover alternativas estratgicas, de comunicar, de generar
consensos y acciones comunes entre el municipio, los otros Estados, la comunidad y sus organizaciones, las empresas e incluso los organismos internacionales.
As tambin es necesaria la transformacin organizacional del gobierno municipal, la adquisicin de capacidades tcnicas en sus diversas reas organizativas, el trabajo en equipos interdisciplinarios y la produccin de conocimiento fiable (diagnsticos, estadsticas, estudios, etc.).
Gestionar desde el gobierno local significa generar estrategias en las que se
integren la comunidad, las empresas y las organizaciones con base territorial. Solo
estas estrategias identificadas asociadamente pueden construir nuevas alternativas para el desarrollo
y ser capaces de conferir legitimidad a los municipios.
112
Cules son las claves que la experiencia demuestra como exitosas para el
desarrollo de estrategias?
- Una fuerte voluntad poltica demostrada por el gobierno del municipio para ponerse al
frente de la estrategia de desarrollo.
- El fortalecimiento y la capacitacin de los lderes locales para gestionar eficazmente las polticas y lograr credibilidad en la comunidad, a fin de poder integrar nuevos actores a la estrategia de desarrollo.
- La participacin de todos los actores relevantes del territorio en el desarrollo estratgico.
- La consideracin integral de la estrategia de desarrollo (sta debe incorporar
aspectos polticos, econmicos, sociales y medioambientales).
- La inclusin en la estrategia de desarrollo de polticas diferenciadas que
muestren resultados concretos en el corto plazo, en el mediano plazo y en el largo plazo (para
mostrar eficacia y logros a los distintos actores participantes).
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Para ver el material editado por el Banco Mundial en temas de gobierno y desarrollo local, te
recomendamos consultar en: www.bancomundial.org. Una vez que accedas a la pgina, debes
tipear gobierno local en el espacio destinado a las bsquedas y clickear en ver. A continuacin
aparecern una serie de documentos referidos a esta materia que fueron editados por el organismo.
115
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UNIDAD VI
Proceso de Globalizacin e Integracin
Regional
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Estados nacionales
En un escenario internacional caracterizado por cierta anarqua en la regulacin de las relaciones internacionales, el Estado nacional sigue siendo un actor de fundamental relevancia. Los vnculos
internacionales entre los pases son posibles gracias a tratados, tanto bilaterales como multilaterales,
alianzas, procesos de integracin y otras uniones voluntarias realizadas para mutuo beneficio de las
partes implicadas. Veremos que la globalizacin afecta decisivamente el poder, la soberana estatal y
las opciones de no vincularse con otras entidades en la arena internacional.
El criterio legal de las condiciones de existencia de un Estado, convencionalmente aceptado
y explicitado en la unidad 1 del presente curso, es el prescrito en el artculo 1 de la Convencin de
Montevideo:
El Estado como sujeto de derecho internacional debe reunir los siguientes requisitos: (a) una
poblacin permanente; (b) un territorio definido; (c) gobierno; y (d) capacidad de entrar en relaciones
con los dems Estados.
Clsicamente, se consideran caractersticas bsicas de un Estado el control militar y policial,
la regulacin del derecho de propiedad, inversin, comercio y los mercados comerciales, fundamentalmente mediante el recurso de la utilizacin de la moneda propia.
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Empresas multinacionales
Cada vez ms, las empresas multinacionales incrementan su dominio en los mercados globales. Las multinacionales mantienen relaciones con otros actores externos en funcin de sus propias
ventajas competitivas, intentando desarrollar su produccin en regiones o pases donde pueden maximizar sus beneficios. En este sentido, estas empresas constituyen innumerables relaciones de cambio
con gobiernos y otros actores que tienen variables influencias en el proceso de formulacin de polticas pblicas locales o regionales.
126
127
Te
recomendamos
que
consultes
la
siguiente
pgina
web
(www.eumed.net/cursecon/libreria/2004/cno/2b.htm) para tener una idea ms desarrollada del papel
que desempean los fondos de inversin y los mercados de capitales, y cmo se vinculan estos con
las crisis econmicas.
Si te interesa tambin pods consultar el sitio del organismo que se encarga de regular el
Mercado de Valores en la Argentina (Comisin Nacional de Valores www.cnv.gov.ar); sus funciones
estn explicadas en la pgina: www.cnv.gov.ar/universidad.
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Dichas reas temticas son tomadas de los contenidos desarrollados en el Forum Universal
de las Culturas celebrado en Barcelona (Espaa) en el ao 2004. Este foro fue organizado por la
UNESCO (Organizacin Educativa, Cientfica y Cultural de las Naciones Unidas), integrada por todos
los pases miembros, junto al Estado espaol y la Generalidad de Catalua.
a) Comunicacin
Los medios de comunicacin viven un proceso de concentracin y globalizacin. Este hecho
puede facilitar que ms personas en ms lugares del mundo estn ms y mejor informadas, pero
tambin puede suponer una amenaza para la pluralidad, la diversidad y la veracidad de los mensajes.
La reivindicacin de la independencia y responsabilidad de los medios de comunicacin debe ser
una prioridad fundamental, al ser stas condiciones indispensables para la defensa de la libertad y los
derechos humanos.
b) Conflictos, reconciliacin y paz
La generacin de condiciones para la paz implica polticas de prevencin, resolucin y reconciliacin. La mediacin y el dilogo son los principales medios para alcanzar la paz, tanto en los macro
conflictos armados, como para los micro conflictos de la vida cotidiana de los ciudadanos. La construccin de la paz pasa muchas veces por la recuperacin de la memoria, como forma de no repetir
los errores que desencadenaron violencia entre las comunidades y las personas.
c) Cultura, identidad y diversidad
La diversidad cultural es uno de los principales patrimonios de la humanidad y como tal debe
ser protegida y valorada. La globalizacin, a travs de sus diversas manifestaciones, nos ha acercado
la diversidad, tanto en sus aspectos positivos como en aquellos que pueden generar conflictos culturales. A travs de la educacin se debe aprender a respetar al otro, a reconocer las identidades mltiples y la riqueza de la diversidad lingstica.
d) Derechos humanos, justicia y exclusiones
Ms de medio siglo despus de la sancin de la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, su aplicacin real contina siendo un tema no resuelto. Adems, el nuevo contexto global
exige el reconocimiento de nuevos derechos fundamentales, como el acceso universal al agua, a los
derechos culturales, al conocimiento, etc. El reconocimiento de estos derechos emergentes y la
aplicacin efectiva de la actual Declaracin Universal de los Derechos Humanos resultan fundamentales para avanzar hacia un mundo ms justo e inclusivo.
e) Economa y desarrollo humano
La necesidad de crear condiciones para que todas las naciones, comunidades e individuos
puedan acceder al desarrollo contina siendo una demanda no resuelta. Si bien ha disminuido la
cantidad de personas que viven en la extrema pobreza, la globalizacin ha tendido a radicalizar las
desigualdades entre los seres humanos. La comunidad internacional deber revisar sus polticas de
cooperacin y de relacin econmica, generando las condiciones para que sean las propias naciones
pobres las que definan sus modelos y estrategias de desarrollo.
f) Educacin, ciencia y conocimiento
La sociedad de la informacin ha situado crecientemente al conocimiento como el principal
medio que tienen los individuos, las organizaciones y las naciones para acceder al desarrollo. La
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investigacin y la educacin ocupan, en este contexto, un papel fundamental, ya que dotan a los
individuos y a las sociedades de herramientas para el desarrollo integral, y para conocer y valorar al
otro desde la diversidad.
g) Entornos urbanos y territorio
La ciudad es el escenario donde los efectos de la globalizacin se hacen ms patentes: exclusin, desigualdad, migraciones, precariedad, conflicto, etc., pero tambin puede convertirse en oportunidades de futuro y de progreso. En el contexto global debe reconocerse el papel fundamental que
las ciudades pueden jugar en el desarrollo de un mundo ms justo, dotndolas de la relevancia que
requieren en trminos de recursos, de poder y voz internacional.
h) Gobernabilidad y participacin
La estructura tradicional de Estado-nacin ha perdido fuerza ante el nuevo contexto global y
el surgimiento de poderes econmico y polticos trasnacionales. La sociedad civil est llamada en
este contexto a ocupar un papel fundamental en la construccin de una democracia ms participativa.
i) Medio ambiente y recursos naturales
El creciente deterioro medioambiental y el agotamiento de los recursos naturales son hoy
algunas de las principales problemticas que afectan al planeta. El actual modelo energtico basado
en los hidrocarburos no es sostenible. Para sustituirlo es necesario un nuevo modelo basado en su
mejor utilizacin y en la investigacin de fuentes de energa renovables, as como en un consumo ms
eficiente, especialmente en los entornos urbanos.
j) Religiones y espiritualidad
Las religiones y la espiritualidad pueden llegar a ser puntos de encuentro y entendimiento
entre las personas y no necesariamente un elemento que divida y genere conflictos entre ellas. Resulta fundamental el conocimiento y el respeto hacia el otro, y la no estereotipacin de las religiones.
k) Salud y sanidad
Si bien a lo largo de las ltimas dcadas se han producido avances considerables en los
indicadores de salud a nivel global, estas mejoras han favorecido preferentemente a los segmentos
ms ricos de la poblacin. Se requiere un cambio profundo en el modelo de cooperacin internacional, para que sean los propios pases que reciben la cooperacin los que definan sus polticas de
salud de acuerdo a su contexto local.
Para cada rea temtica definida se desarrollan una multiplicidad de cuestiones especficas. A fin de consultar las diferentes posturas presentadas en el Foro y la diversidad de temas que los distintos especialistas y las organizaciones intervinientes postulan para integrar
la agenda global, remitimos a la pgina web: www.barcelona2004.org
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d) Mercado comn:
A la unin aduanera se le suma la libre circulacin de capitales y trabajadores entre pases
miembros del bloque.
e) Unin econmica:
Si a la libre circulacin de bienes comercializables le sumamos una coordinacin de las polticas en materia de tipos de cambio, se permite la libre circulacin de capitales y de trabajadores entre
pases miembros y se implementa la moneda nica y comn, se est en presencia de una unin
econmica y monetaria.
Actualmente, la Unin Europea constituye el nico ejemplo existente del tipo unin econmica y monetaria (aunque algunos de sus pases miembros no se han integrado en el uso de la
moneda comn, el euro). Tanto el MERCOSUR como el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del
Norte (NAFTA) son en la actualidad, por el grado de desarrollo alcanzado, zonas de libre comercio.
132
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