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  • Federalismo Fiscal

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    FEDERALISMO FISCAL desconcentracién. Esta titima no significa asignar poder de decsién, sino facultar de ejercer politica fiscal decidida. Se trata de descentralizacién administrativa y se relaciona con comodidad geogrétfica, Cuando la Politica fiscal se instrumenta mediante transferencias del nivel superior de gobierno hacia unidades inferiores, bajo la forma de aportes dlscrecionales y condicionados, no se trata de descentralizacién sino de desconcentracidn El punto de partida para una justificacién econémica de una estructura federal con dos o varios niveles de gobierno radica Renere 9° la: cones we gsrierno, TT ns, si aes 2 nc ts ne Soto good & ae © RAMA ASIGNACION erence ie f AUivoaesaiuertas Ladescentralizacion en la rama asignacién jienestar.en tanto (© los indivi N pagar con, 1 lalde extender cualquier servicio pubblico. El resultado del accionar de los individuos Seguin el modelo de Tiebout conduciré a una configuracién Pareto eficiente. {acontra del argumento de descentralizacién v eficiencia interna, reconoce las ventajas de la centralizacién por la existencia de economias.deesrala v los efectos de derrame. “Efecto derrame (Externalidades entre gobiernos) La delimitaci6n ae provincias deviene de hechos historicos generalmente no modificables, pero en la practica la e situaci6n planteada anteriormente no necesariamente cumple con esos requisites limitrofes £1 resultado podria atiojar una {ota de ficincle.cvando un gabenno local presta un vel de servicio inferior al dptima social si sate de los beneficios se derraman sobre juridicciones vecinas (la comunidad recibe menos de lo que podria con | nas Cone socal oe ae msmosrecusas.o en sentido contain al pestarun servicio en nivel superior a ptimo social si parte de la incidencia de los tributos es soportada por otras juridicciones y étas le derraman sus prestaciones, aes ea ee ® q ae Existen dos alternativas para arreglar estas situaciones; una seria a partir de acceglos directos entre los juridicciones de_ ‘Manera de comnensarse entre si a otra manera serigtrasladarse a un nivel superior de gobi que las éreas de der: anera que i i ternalidades, Eso tenderia a favorecer la centralizacién en un nivel elevado de gobierno y a reducir la importancia del gobierno local. 4 Economias de escala -Laaistencia de economias de escala en la provisién de servicios tiende a favorecer {a asignacién de los mismos a n de gobier (a inferior organizando al prestacién en una sola unidad nacional, -Sue-fragmentandola en unidades locales. El factor econémico fundamental radice?@h'la 2xistencia de costos fijos que Pueden resultarunitariamente menores a mayor tamafio de prestacién. Si bien la existencia de economics de escala es Una condicién importante no es suficiente para decir de la centralizacién; ya que a. veces existen costos de transporte sociados que pudieran compensar los beneficios de la economia de escala. 95, > RAMA REDISTRIBUCION = A abictn atene tialde singescs quedo producse come consecuencia de dsthucdn dings) o como Sbietivo implicito a alcanzar. En el primer casQa existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional, con \, tines de redistribucin dé Ingreso entre personas, tiene efectos en la distribucién territorial de los ingre: si@que_ subyace es que las regiones ricas estén compuestas mayo itariamente por mas ricas; por lo tanto los proyectos de-gasto tendria mas impacto en las regiones pcbres. En niveles locales, el efecto redistributivo se bloquea, ya que cada emo i nes de ingresos més altos tendrén un gasto per cépita mayor y ntesién tributaria menor que las juridicciones de bajos recursos. En el segundo case}se postula la necesidad de alcanzar un redistribucién territorial sin ninguna vinculacién con la distribucién personal, a través de la distribucion territorial entre provincias, de sus. ‘erogaciones y de la incidencia de sus tributos. Esto sélo lo puede dirigir el gobierno nacional BORE S Gl 8 De @gQer SS E)\\GCR\ oS! En seFinit. la octrms seeike = 3) RAMA ESTABILIZACION — Para los abjetivos de estabilizacién de ciclos econémicos es preferible la centralizacién. El gobierno nacional est en condiciones de financiar las mediadas de la politica fiscal requeridas a través de su compatibilizacién con la politica monetaria del Banco Central, la politica de deuda puibica (interna y externa). En segundo lugar las éreas territoriales que dependen de cada gobierno local son éreas abiertas y se dificulta la accién de politicas fiscales independientes, Funciones concurrentes son aquellas que cumplen simulténeamente varios niveles de gobierno. Ej, Educacién. Funciones exclusivas son aquellas cumplidas por un solo nivel de gobierno. Ej. Defensa Nacional. : DBTRIBIATS BE RELAIS PRKe ASIGNACION DE POTESTADES TRIBUTARIAS—>> . Existen diversos esquemas para definir el grado de descentralizacion tributaria, responden de un mayor a un menor grado de autonomia para los gobiernos locales. > Método de concurrencia de fuentes. Consiste en no establecer restricciones al uso (por parte de los gobiernos locales) de ni al nivel de utilizacién efectiva. de las fuentes dé ingreso. Por lo tanto cada nivel de gobierno, utiltza las mismas fuentes y la recaudaci6n que obtiene y las aplica a la finan oleta ¢ Cada nivel de gobierno establece su propio régimen legal ir independiente (fijando las bases imponi bles, las alicuotas, etc.) y decide el tipo y el nivel de pre > Método de separacién de fuentes. Por via cons niveles de gobiernos 2.un conjunto-determinado de tributo reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. ‘pivel éptimo de utilizacién de cada uno. > Método de alicuotas adicionales. Es una variante del método de concurrencia, en el sentido que cada nivel de eobierno tiene poder tributarios sobre todos los recursos. nivel inferior nuede fijar alicuotas suplementarias al ‘ributo regulado y recaudado por el nivel nacional. El gobierno local puede recauder directamente su propio tributo (con el régimen legal unificado en cabeza del | goblemne nacional en cuartO es base imponible) o puede el gobierno ‘nacional recaudar el tributo tool di distribuir lo que le corresponde a cada jurisdiccién. a > Método de Eeartirads la Fecaudaci6n de un tributo 0 grupo de éstos e De el any ae ora ju e > Método de asignaciones. En este métoda la recaudacién se unifica en cabeza del gobierno central dat-pradci¢ gobierno central puede destinar una parte a asignaciones de fondos.a Jos gobiernos locales. * con trasferencias de libre disponibilidad, se asignan los fondos pero no se especifica el gasto << * con transferencias condi nadas, se asignan los fondos pero el gobierno central especifica el destino La eleccién del esquema o comes jon de esquemas dependera del peso que se asigne a los diferentes criterios de -evaluacion, Cada método puede resultar satis cierto punto de vista, y presentar inconvenientes desde otto punto de vista. Por ello podrian identificarse estos stiterios de evaluacisn segun los objetivos perseguidos. © Autonomia fiscal de los gabiernos locales 12 autonomiafcol de ls gobieros locales se alan ‘composicién del gasto-realizado por el rr local; las.tinicas restricciones serian: el ta utiizacién decidida por el gobierno central de sus recursos propios lexclusivos o concurrentes). © Responsabilidad fiscal. a La responsabilidad fiscal es la circunstancia de que el misma gobierno que decide el monto y composici6n de las ‘erogaciones, simulténeamente deb.afrontar las consecuencias politicas de dicha decisién, a través de la fijacién de tributos en la magnitud de las erogaciones aprobadas. Se supone que, en caso contrarig.el gobierno-puede estar jucido al derroche, sea sobrestimando el total elegido de erogaciones, sea descuidando la necesidad de minimizar los costos de la provisién de determinado bien ptiblico. © Costo de recaudacién Se trata de minimizar el costo de recaudacién del conjunto de gobiernos, incluyendo los.costos de recaudacién propiamente dicho incurridos por los fiscos (personal, edificios, instrumental, formularios, etc.) V los costos incurridos. s contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones is (incluyendo tiempo, asesoramiento, llenaco de formularios, requerimientos contables especiales, etc.). Desde el punto de vista de la comunidad, ambos son costos reales que deben tratar de minimizarse; el segundo tipo de costos, si bien no inciden monetariamente sobre el gobierno, debe computarse desde el punto de vista social. © Equidad territorial horizontal_ Dos contribuyentes en guales condiciones deben sertratados uniformemente aunque estén localizados en. distintas_ rovincias. Debe notarse que, en caso de distintos niveles de gasto, lo que debe igualarse es la diferencia entre los beneficios del gasto public ios las contribuciones aportadas por él, La falta de eguidad territorial horizon punto de comercializacién, © Equidad territorial verti 7 Sise postula como d ter lo progresivo para el conjunto de gobiernos, la tributacién i or parte de los gobi les puede debilitar la ividad conjunta, debido a las dificultades_ ‘técnicas y juridicas de implementar tributos locales progresivos, © Politica fiscal conjunta Esta vinculada a ciertas responsabilidades asignadas a la politica fiscal como.la redistrl del ingreso, la establlizaci6n de-a economia, el crecimiento ecanémico nacional, lareduccién de las disp Feplonales nue deber.estar-en.manos.del gobierno central, no pueden ser encomendadas al libre funcionamiento de {as dec/siones indenenctientes de los gobiemnos locales. Un mavor fartalecimiento de los recursos provinciales respacto. de los recursos nacionales, puede debilitar la posibilidad de realizacién de estas politicas fiscales propias i central. = 5 © Guerras tributarias entre gobiernos locales En el caso de ciertos tributos, la. -competencia interpravincial nor la captacién de actividades econémicas tal como la localizaci6n de plantas industriales puede llevar a situaciones no deseables: la reduccién de tributos algunos goblernos puede llevaria los demés a imitar dicha conducta, con un resultado al ot inicialmente perseguido y.un-costo fiscal grande para todos los gobiernos locales; sin embargo, la amenaza de ‘una ‘nueva guerra tributaria puede impedir a cada gobierno local el establecimiento de tributos que serian atamente hecesarios para la provisin de bienes publicos requeridos, © Traslaci6n territorial de la carga tributaria local En algunos tributos locales, la posibilidad de traslacién de la carga a contribuyentes residentes en otras provincias puede inducir a una elevada utilizacién de dichos tributos, captando as{ recursos que on realidad ‘corresponderian a otros _gobremnos locales: = aro © Respecto.a la autonomfa fiscal de los gobiernos locales, los dos primeros ‘mecanismos son los que aseguran la_ autonomia fis lia, con algunos matices diferentes: el concurrencia de fuentes tendiia como limitaci6n el uso excesivo del tributo Por parte del nivel central, que no dejaria opcién Practica al gobierno local pese a Su te6rico derecho de utiizacién concurrente; en el método de separacidn de fuentes, la autonomia fiscal de los gobiernos locales podria estar limitada Por una definicién demasiado restringida de las fuentes de recursos locales exclusivas, flmétoda de cuotasadcinnales cnnaiciana la autonomia local, pues el gobierno local inicamente fija las alicuotas adicionales; este condicionamiento es atin mayor si el nivel central fija topes maximos a las alicuotas locales. po) metodo de participacién la autonomta fiscal queda restringida, ya que los recursos totales dependen de la politica fiscal (definicién de base imponible y de alicuotas totales para cada tributo unificado), si bien la distribucién de los recursos entre gastos queda a decisién de los gobiernos locales. Finalmente, en el método de asignaciones la autonomia fiscal es minima especialmente si las asignaciones son condicionadas; en este caso extremo las decisiones locales sobre la composicidn del gasto son minimas, y los niveles locales son organismos de decisiones tomadas a nivel de gobierno © central io.de responsabilidad fiscal, puede observarse que es completa en los. tres primeros -métodas: cada gobierno local debe aprobar la totalidad de recursos requeridos para cubrir los gastos decididos; en los dos ultimos métodos, en cambio, la Posibilidad de falta de responsabilidad fiscal es mayor, al efectuar los gobiernos locales erogaciones que no tienen como Contrapartida recursos decididos explicitamente Por cada uno de ellos. Elcosto de recaudacién (tanto el propio de los Fiscos central y locales como los costos de cumplimiento por parte del contribuyente) es maxims en el.eso-de concurrencia de fuentes, por la posible superposicién (vertical entre niveles de gobierno, y horizontal entre goblernos locales para un mismo contribuyente que actia en mas de una jutisdici¢n local); en cambio en el método de separacién de fuentes desaparece la superposicién vertical {aunque puede darse la ‘superposicién horizontal). En el caso de cuotas adicionales, la superposicin es atenuada si la recaudacién es independiente, y desaparece si la recaudacion es unificada. Los dos \iltimos métedos (participacién y asignaciones) » tienen como ventaja la eliminacién de superposiciones (vertical y horizontal). Respecto a la equidad territorial (tanto la horizéintal como la vertical), en los tres primeros métodos uede faltar debido a los tributos locales diferenciales entre jurisdicciones menores; ‘en-cambio én los dos tltimos métodos no aparece este problema. La politica fiscal conjunta se debilita on los dos primeros métodos de coordinacién financiera, ya que el nivel central no maneja la totalidad de la politica fiscal por la coexistencia de decisiones auténomas de los gobiernos locales; las posibilidadies se amplian en el ®, método de cuotas adicionales (especialmente si puede fijar topes méximos a las alicuotas locales) y en el de participacién con criterio devolutivo; son atin mas amplias en el método de participacién con criterio redistributivo y alcanzan su plenitud en el método de asignaciones. Respecto de guerras tributarias y traslacién territorial los dos criterios utilizados arrojan resultados similares: tanto las guerras tributarias ante gobiernos locales como la traslacién territorial de la carga tributaria local a otras jurisdicciones son posibles con los tres primeros métodos, y en cambio pueden evitarse con los dos ultimos métodos. Objetivos | Autonomia eG Politica | Guerras | Traslacién Fiscal delos | Responsabilida | Costode | territorial | Fiscal | Tributarias | territorial Mecanismo de | Gobiernos dFiscal_ | Recaudacién | horizontaly | Conjunto | interprovincia | de la carga Coordinacién | Locales vertical les Hay | Posible falta 1) Concurrencia superposicién | (tributos de Fuentes. Amplia Completa | verticaly locales) | Restringida | _Posible Posible horizontal No hay 2) Separacién superposicién | Posible falta de Fuentes Amplia Completa vertical | (tributos | Restringida | Posible Posible {puede haber | locales) horizontal), 3)Cuotas | Condicionada Superposicién Adicionales | especialmente atenuada a)Recaudacién | contopes | Completa Posible falta | Amplia Posibie Posible Independiente | centrales para {tributos b) Recaudacién | las alicuotas Nohay | locales) Unificada i superposicion Posible faita | _Amplia 4) Participacion Nohay | (tributos 2 a)Devolutiva | Restringida | Restringida | superposicién | locales) No No b) Redistrbutiva No Muy Amel No hay 5) Asignaciones | Minima Minima | superposicién | No Total No No PRINCIPIOS DEL SISTEMA TRIBUTARIO La teoria administrativa ha enunciado un conjunto de principios tributarios en el orden federal. El principio basico sobre_ _el que se deberia basar la seleccién de las fuentes tributarias a nivel local es que los tributos deben recaer sobre las rentas 0 riquezas de los residentes locale itar “la exportacidn” de impuestos a residentes de otros _ estados.0 los pracesos migrat me (©) Los impuestos progresivos, especialmente con fines redistributivos deben ser centralizados. La asignacién de este instrumento a gobiernos locales generaria migraciones a “paraisos fiscales”. 2. Losniveles locales deben evitar la imposicién sobre bases tributarias méviles. Tales impuestos pueden distorsionar el patron de localizacién de actividad econémica si las tasas difieren entre jurisdicciones vecinas. Los impuestos sobre los gastos no deben estar descentralizados. Los impuestos sobre el ingreso personal establecidos a nivel local tienen menor efecto distorsivo pero limitan la funcién redistributiva. 3. El gobierno central debe mantener la potestad tributaria sobre bases que estén distribuidas en forma asimétrica © desigual, para evitar inequidad geogréfica y prevenir distorsiones asignativas. 4. Las tarifas, cargos a usuarios y tasas deben ser instrumentos de los gobiernos descentralizados ya que no crean incentivos distorsivos. . 5. Es preferible la centralizacién en general del sistema tributario por la posible existencia de economias de escala en la administracién tributaria, tanto en lo referido a la economia de costos del ente recaudador y fiscalizadcr ‘como a los menores costos que deben asumir los contribuyentes al tratar con un solo fisco. Centralizar. Bases moviles. Redistributivos. Economias de escala en la administraci6n. Distribucién asimétrica, Descentralizar. Bases inméviles. Servicios locales. jobierno nacional resultan necesarias a fin de evitar migraciones no deseadas. Tr dos. ET gobierno central debe asignar subsidios condicionados para el finan ue involucren beneficios a otras jurisdicciones. Es decir, subsidia a quienes generan externalidades positivas. Los ‘TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES La recaudacién tributaria de un nivel de -caso a diferencia debe ser financiada con transferencias de oto i tributa términos del aporte condicionado inducit otras jurisdicciones dentro del calculo de la decisién local. 2 ser insuficiente para financiar el total de sus erogaciones, en tal niv Cuando las capacidades + forma importante las transferencias compensadoras a través del (b+) imiento de programas iran al gobierno local a internalizar los beneficios producidos a residentes de ‘+ Matching grant. El aporte debe ser destinado a un area especifica pero no esta totalmente establecida cualitativamente. ‘+ Categorical grant. El destino de! aporte es un gasto puiblico totalmente especificado | lidportes no condicionados (lump sum grant). Su justificacion estribe en rarones do equidad, son transferencias de ~ nivelacion dirigidas a juridicciones pobre: so de bases utarias débiles. Estos aportes no condicionados son transferencias de ingreso, y el aumento del gasto publico local dependeré de la elasticidad ingreso del gasto. FEDERALISMO REGULATORIO. La discusién central ha estado referida a la regulacién del medio ambiente. La cuestién es dilucidar si deben existir estndares de contaminacién admisibles nacionales aplicables a todas las reas o si en cambio deben descentralzarse, dejando a los gobiernos locales establecer los estandares. Todo parece indicar que deberia estar descentralizados de acuerdo a las circunstancias locales. Para muchos contaminantes, los beneficios y costos ambientales son de naturaleza regional o local, el nivel éptimo de control es probable que varie de una regién a otra. Un solucién de first best involucra le Flacion de esténdares tales que el beneficio marginal del control de la contaminacién iguale al costo marginal de eliminacién del contaminante. © ENFOQUE POSITIVO @ TEORIA DEL LEVIATAN la descentralizacién puede servir como restriccién a los deseos de expansién del gobierno central El gobierno centralizado funciona como un Leviatan, desconociendo la voluntad de los ciudad: ue sistematicamente persigue el maximizar el tamafio del presupuesto, lanos. Para contrarrestarlo es mejor la descentralizacién. El argumento basico es que como la competencia en el sector privado ejercita su fuerza disciplinaria, la competencia entre unidades de Bobierno en un esquema descentralizado permite evitar el poder monopdlico del gobierno central. Para los gobiernos centrales, la oportunidad de incurrir en gasto piblico con déficit, mediante el uso del crédito piiblico y la creacién de Glinero, ofrecen una restriccién presupuestaria débil, comparada con los niveles de gobierno inferiores. Es de esperara ae en une estructura centralizada tanto el tamafto del presupuesto como el déficit mismo sera mayor (ceteris paribus) que en un gobierno descentralizado. 8 ‘TEORIA DE LOS CLUBES: Comienzaidentificando dos casos extremos, a partir de considerar un bien privado puro y un bien piiblico puro “nacional”, como dos situaciones especificas de tamajio éptimo de un club ‘O grupo. Es decir una en la que haya consumo de bien privado y nada de bien piiblico y viceversa. El primero (privado puro) seria el tamafio éptimo igual a una unidad de consumo (familia) y el segundo (niblico puro, nacional seria el tamafio 6ptimo igual ana unidad escala; el tamafio éptimos del club o gruy finitamente grande. Entre estos dos casos extremos puede plantearse un cierto nlimero de situaciones intermedias Suponiendo igualdad en el ingreso per capita y gustos de los consut lores y suponiendo rendimientos constantes a ipo depende de la interrelacién de dos factores basicos, por una lado el costo por usuario de! servicio es cada vez menor a medida que el tamafio del grupo aumento; ya mayor tamario del grupo comienza a reducirse el nivel de utilidad de tipo nacional, porque la reduccién de como ante cierta cantidad la calidad baja y existe congestion nunca se llega a ese li del consumidor. Si no hubiera algiin tipo de congestién, todos los bienes serian Costos seguiria disminuyendo sin bajar Ia utilidades de los consuridores, pero ite. Entonces ya levantando el fupuesto de identidad de gusto, a través de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes piblicos alos diferentes gustos ( descentralizacién entre bienes privados y publicos). Una comunidad que Prefiere més bienes publicos que privados puede votar un presupuesto con més erogaciones ytributos o viceversa. ~ ‘VOTAR CON LOS PIES (Tiebout)-> Relacionado con el modelo anterior, éste plantea que la minoria que no esta satisfecha con el resultado de la votacién puede migrar (“votar con los pies”) a otra comunidad més afin con sus gustos. El resultado final seria la organizacién de comunidades locales de gustos homogéneos donde la mezcla de bienes piiblicos y privados se adapta mejor a las. preferencias de los habitantes. Si se levanta el supuestos de ingresos iguales se debe tener en cuenta més problemas de asignaci6n (eficiencia) y de distribucién (equidad), pero es de esperar que se orientaran las medidas para equilibrar los beneficios entre los miembros. wonere dE TEBHT ‘Aceptando estos modelos se dirfa que la eficiencia se conseguira con un gran nimero de gobiernos locales. Cada uno con diferentes tamafios y reas de prestacién, claro que suponiendo que se pueden trazar los limites de cada uno. Ademéas podrian agregarse los costos de transaccién de la centralizaci6n. 'f EFECTOS DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y LA SEPARACION DE LAS DECISIONES DE GASTO Y FINANCIAMIENTO Los postulados normativos por una centralizacién de potestades tributarias y el empleo de las trasferencias intergubernamentales para resolver las asimetrias que de ello surgen han sido desafiadas por estudios positivos. El punto basico tiene que ver con los efectos provocados por la separacién de las decisiones de gasto y financiamiento. La descentralizacion de las potestades fiscales induce a una mayor responsabilidad fiscal y a una mayor imputabilidad politica general dentro de la federacién. La decisién de un individuo de adquirir bienes y servicios en el mercado involucra la decisi6n personal simulténea de desprenderse de recursos (ingresos) para financiar la producci6n de tales bienes. La ausencia de tal tipo de simultaneidad permite a las coaliciones politicas crear falsas esperanzas con relacié impuesto-precio de los bienes publicos, que deben generar el direccionamiento hacia ellos de recursos adicionales a través del sector publico. Cuando existe una relacién débil entre la decisidn de gasto piblico y decisiones sobre tributacién, se genera la tentacién de los politicos a creer en la posibilidad de que el costo de los servicios pueda recaer sobre otras personas (distintas a sus ciudadanos electores). Y de esta “ilusién fiscal” es cautivo el votante mediano. Cuando los impuestos son establecidos a nivel nacional, los aportes o trasferencias federales a las provincias o estados pueden inducir a la creencia de que al menos parte del costo adicionales de los bienes ptiblicos provinciales serén financiados por no residentes. Esta percepcién de menos costo impositivo marginal del gasto piiblico genera un tamafio de presupuesto superior al éptimo, Este aumento del gasto en una proporcién mayor ante un aumento en las transferencias recibidas que ante un incremento en la misma magnitud en el ingreso total de los agentes del distrito es lo que se conoce como “flypaper effect”. La separacién de las decisiones de gasto y financiamiento creada por lo aportes, conduce a reducir la percepcién local de impuestes-precios y aumentar el gasto publica local. > Algunas explicaciones de! “fiypaper effect” Filimon supone a los funcionarios gubernamentales con posibilidad de “ocultar" al puiblico votante una porcién del aporte global federal (lump-sum). Los funcionarios gubernamentales maximizadores de presupuesto, habrin de ynar la parte “oculta" de dicho aporte federal a gasto piblico local, en orden a maximizar el tamafio del gobierno local. Enel enfoque de "ilusién fiscal" Logan afirma el aporte federal causa en el votante mediano la percepcién de una "reduccién” en el precio-impuesto (costo medio) de los servicios "locales" y, al mismo tiempo, un "incremento" en el precio-impuesto de los programas "nacionales". Consecuentemente, el votante mediano demanda un incremento del gasto puiblico local y una, reduccién en el gasto nacional EI modelo de "manipuleo de agenda" propuesto por Romer y Rosenthal sefiala la ventaja de que goza el burdcrata de fijar la agenda de las autoridades politicas. Los autores consideran al resultado de la consulta popular con relacién al nivel del gasto gubernamental; sien el referéndum la posibilidad de aumento es derrotada, el nivel queda fijado exogenamente; el llamado "nivel previo". En particular, donde existe un “nivel previo de gasto puiblico que es menor al deseado por el votante mediano", el gobierno puede ofrecer un nivel de gasto superior apenas preferido al nivel preexistente. Cuanto més bajo es el monto preexistente, en relacién a las preferencias del votante mediano, mayor puede ser la oferta gubernamental en términos de gasto piiblico. El control de agenda por el gobierno y la eleccién todo-o-nada ofrecida por el gobierno, puede conducir a un resultado Leviatén. De acuerdo con Dougan y Kenyon los grupos dé interés, haciendo "lobby" por incrementar el gasto en programas especificos pueden asegurar, a través del “intercambio dle favores" y las "contribuciones para campafias", que fracciones mayores de los aportes condicionados sean gastados en programas particulares, probablemente distintos a aquellos que elegirfa el votante mediano. En estos modelos, el gobierno puede colusionar con los grupos de interés para aumentar el gasto publico en respuesta a tales aportes condicionados. Quigley y Smolensky advierten sobre la posibilidad de que tal efecto ocurra como respuesta del nivel local de gobierno a la alternativa (peor) de asumir "costos de transaccién" derivados de intentar modificar ta ‘egislacién 6 tributaria propia (por ejemplo, reducir alicuotas impositivas de tributos letales), como indicarian los deseos del votante mediano, ante la aparicion del aporte federal. £1 "flypaper effect” resultaria, por lo tanto, de una decision “eficiente" a nivel local de gobierno, Elresultado de todos estos enfoques conduce a la conclusién de que tanto los aportes condicionados como los no condicionados otorgados por el gobierno central alos gobiernos locales, inducirian a un gobierno més grande y menos responsable que el que surgirfa mediante eleccién de los ciudadanos de una manera democratic. Oates y King enfocan la explicacion del fenémeno "fiypaper-effect" como resultante de un accionar “racional" del votante mediano, 0 debido a situaciones de “iusién fiscal" del votante mediano, y no necesariamente del actionar de politicos © burécratas persiguiendo objetivos propios. Es decir, ambos tratamientos dejan fuera de discusion las Cuestiones relativas al paradigma principal-agente, tipicas de las democracias representativas, para centrar el analisis En aspectos que tienen que ver con el comportamiento del votante mediano y que plantean apartamientos a los supuestos y postulados tradicionales de la teoria normativa. (ver explicacién y grdficos en la fotocopia) Porto plantea estas conclusiones: + Eltamafio del sector puiblico es menor cuanto mayor es el grado de descentralizacién * _ Eltamafio del sector piiblico es mayor, cuanto mayor es el grado de separacidn entre las decisiones de gastary recaudar * _Elgrado de descentralizacién es menor cuanto mayor es la separacién entre las decisiones de gastar y recaudar a nivel provincial * Pare al nivel provincial de gobierno resulta "buen negocio" quedarse con el gasto (no descentralizarlo hacia el five municipal) cuando su financiamiento no exige el costo politico de establecer impuestos alos contribuyentes locales (cuando es alta la proporcién del financiamiento via transferencias del gobierno central) © ia rama REDISTRIBUCION DELINGRESO A diferencia del enfoque normativo, hay argumentos a favor de la descentralizacion. Existe tipicamente una Preocupacién mayor en una comunidad Por el indigente local, que por el pobre de cualquier otra parte, La ‘ealstribucion es esencialmente un bien puiblico local y por lo tanto su descentralizaciOn sera eficiente en una sociedad. heterogénea, pues permitiré que diferentes gustos recisributivos puedan satisfacerse. Oates afirma que deberia © existir una politica redistributiva nacional basica y que las autoridad centrales deberian permitira las locales alterar el rado ribucién en sus respectivas areas, dentro de los limites ¢ Los paises nérdicos poseen un sector pliblico importante a nivel local. En estos paises los gobiernos locales manejan muchas de las funciones ‘redistributivas y son paises donde la distribucion del ingreso es més progresiva. Tienen una clara preferencia por el impuesto a los ingresos y casi todos los rendimientos tributarios @ nivel de eobierno local provienen de este tipo de impuesto. El fuerte centralismo en materia tributaria induce a los estados federales a concentrar la recaudacion en impuestos reales e indirectos, que pagan las empresas y son de més simple administracién central, en desmedro de impuestos de tipo personal y directo, que pagan las personas, tipicos de gobiernos que estan mds cerca del contribuyente. La Tealidad indica que los paises con alto grado de descentralizacién tributaria registran sistemas mas progresivos que los pafses con gobiernos mds centralizados. ) 7 ENELSDO UKs ENABLE Pose Enfoque Musgrave / Unaspecto a remarcar del federalism fiscal, es el tema de las consecuencias distorsivas que puede traer la eparaciOn de fines (ramas asignacién, estabilizacién, redistribucidn), y el posible error de inconsistencia al que puede [ pat cuando se analiza normativamente “por separado” los problernas de la asignacién de funciones fiscales (por el lado del gasto) y la asignacién de potestades tributarias (por el lado de los recursos). : La division en la tres ramas constituye una aproximacién didadctica de las finanzas piiblicas, en tanto toda decision fiscal implica al mismo tiempo una modificacién asignativa, ributiva y de nivel de actividad econdmica. De ello se desprende que el asiei nes dis jel de gobierno de acuerdo a tal categorizacién, acarrea el_ problema de como compatibilizar las decisiones de lo niveles central y local de gobierny para cuimplit.con los objeti || que independientermente habra que-definir segiin.cespectivas incumbencias. Si la rama asignacién opera a nivel local | como rama definitoria respecto al “tamafin éptimo” segdn un enfaque de maximizacién del bienestar, la posibilidad | de definir tamaiio como fines de estabilzacién y tedistribucién sélo puede lograrse mediante algin mecanismo de 0:0, ingerencia del gobierno central en las decisiones de los gobiernos locales en materia asignativa. Como tal decision 1p ® fiscal no responde a las preferencias de los ciudadanos locales, implicard necesariamente una distorsién asignativé. De optarse por el gasto publico federal, el mismo tendré efectos diferenciales sobre las economias locales, de igual | tianera que lo tienen algunos impuestos federales, de donde parece dificil que al plan central puede contemplar las | Particularidades locales e instrumentar medidas fiscales 0 de otro tipo, que compenser los efectos no deseados sobre L la rama asignacién de recursos. Cos aportes federales acarrean él problema de “ilusién fiscal” y “flypaper effect” tanto en sus variantes condicionados como no condicionados, por lo que es de esperarse algin grado de distorsién asignativa. Nos hallamos antes un caso ineludible de conflicto de objetivos, donde el grado de descentralizacién o centralizacién dependers de la relativa ponderacién de los aspectos asignativos, de estabilizacién y de redistribucién. Generalmente el trade off se vuelve a la rama estabilizacién y redistribucién, y por consecuencia existe mas labor de las politicas centrales. \ RAMA DE ESTABILIZACION A diferencia del enfoque normativo, algunos autores ofrecen argumentos para la descentralizacién de la rama izacién. Oates seine un gobierno descentralizado tiene algtin rol en la politica anticiclica. Las p pacto en cada regién de.un pais.Los gobiernos dificultosa tal discriminacién regional con el uso de sus instrumentos de politica macroeconémica, Ademds 165 “Bobiernos locales pueden acumular recaudacién durante los buenos tiempos y girar esos fondos durante las ‘Ademias debe tenerse presente que los esquemas de trasferencias automticas del gobierno central no condice con las caracter(sticas coyunturales de la demanda por prestaciones sociales. En efecto, en periodo de bonanza econémira el aumento de la recaudacién federal coparticipada (de alta elasticidad ingreso) genera aumentos en los recursos que fluyen a los estados locales, permitiendo expandir el gasto puiblico. Siel flypaper actiia dicha expansidn sera acentuada e ineficiente. En cambio, en épocas de caida de la economia, la reduccién de los recursos coparticipables colapsa el presupuesto local ante la mayor demanda de gasto social a atender (como consecuencia de la recesién). Los estados locales quedan destinados al querer atender esta demanda mayor. Las finanzas, por lo tanto actuan prociclicamente. ) ‘centralzacén vs, Descentralizacién S = Ip eaedednasenfes Bi ice yobs autores peitien vieullegr los mecaniani olson a Wavtsleilcuales ce adoptan las decisiones puiblicas de forma tal que para el caso de los bienes piiblicos, se obtengan soluciones eficientes, de la misma manera que el sistema de mercado lo intenta resolver para el caso de los bienes privados. las soluciones disefiadas a través de los mecanismos de votacién, intentan encontrar arreglaos sociales que reflejan las preferencias de os votantes o ciudadanos. En este contexto un dilema que debe resolverse es el de la existencia de distintos niveles de gobierno fiente asignacion de potestades fiscales. ——~ {La existencia de un gahierno puede ser explicada a través dé Ta Teoria de los clubes. El supuesto implicito o subyacente, que cada individuo o socio que ingresa voluntariamente al club, posee poder de voz y voto en las decisiones y libertad de salirdel club en caso de que Ta decision de la mayorfa lo perjudique. ste criteria implica. acepter-como-regla de eficiencia-al postulado de Wicksell, que sostiene que una decision ser’ eficiente siempre que ha d. Pero las.

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