Política Nacional para La Reducción Del Consumo de Sustancias Psicoactivas y Su Impacto

Ministerio de la Proteccin Social
Repblica de Colombia
POLTICA NACIONAL
PARA LA REDUCCIN DEL CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS Y SU IMPACTO
RESUMEN EJECUTIVO
Con la participacin de la
COMISIN NACIONAL DE REDUCCIN DE LA DEMANDA DE DROGAS
Bogot, D.C., abril de 2007
_____________________________
Ttulo
Poltica nacional para la reduccin del consumo de sustancias
psicoactivas y su impacto: resumen ejecutivo
Elaborado por
Ins Elvira Meja Motta
Interventora
Aldemar Parra Espitia
Revisin de estilo
Birgit Sharfenort Matallana
Diseo de cartula
Camilo Meja Motta
2007
Bogot D.C., abril 2007
Ministerio de la Proteccin Social
Direccin General de Salud Pblica
Se autoriza la reproduccin total o parcial, siempre y cuando se conserve la integridad del texto y se cite la fuente.
Este texto corresponde a la versin resumida de la propuesta de Poltica nacional para la reduccin del consumo
de sustancias psicoactivas y su impacto.
Diego Palacio Betancourt

Ministro de la Proteccin Social
Blanca Elvira Cajigas de Acosta
Viceministra de Salud y Bienestar
Carlos Jorge Rodrguez
Viceministro Tcnico
Jorge Len Snchez Mesa
Viceministro de Relaciones Laborales
Rosa Mara Laborde Caldern
Secretaria General
Lenis Enrique Urquijo Velsquez
Director General de Salud Pblica
Poltica nacional para la reduccin consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivo
Carlos Holgun Sardi

Ministro del Interior y de Justicia
Juan Manuel Santos
Ministro de Defensa Nacional
Cecilia Mara Vlez White
Ministra de Educacin
CONSEJO NACIONAL
DE ESTUPEFACIENTES

Fernando Arajo Perdomo
Ministro de Relaciones Exteriores
Carlos Albornoz Guerrero
Director Nacional de Estupefacientes
Edgardo Jos Maya Villazn
Procurador General de la Nacin
Andrs Mauricio Peate
Director Departamento Administrativo de Seguridad
Mario Germn Iguarn Arana
Fiscal General de la Nacin
Jorge Daniel Castro
Director General de la Polica Nacional
PRESENTACIN
El consumo de sustancias psicoactivas plantea enormes retos para las sociedades actuales, independientemente
del grado de desarrollo alcanzado por ellas, pues, las consecuencias individuales y sociales derivadas del mismo,
hacen tambalear el desarrollo social y econmico de un pas al afectar de manera directa e indirecta el capital
social, el capital humano, la salud pblica, el bienestar y la seguridad de un nmero cada vez mayor de nios,
nias, jvenes y adultos cuyo futuro se compromete seriamente por cuenta de la produccin, el trfico, el comercio y el consumo. El panorama es an ms complejo, si se tiene en cuenta que el consumo adquiere cada
vez ms dimensiones inimaginables hasta hace pocas dcadas.
Las agencias internacionales instan a los gobiernos a definir respuestas en congruencia con los tratados internacionales y con los compromisos adquiridos en las diferentes convenciones de la Organizacin de las Naciones
Unidas. En ellas, se ha establecido que el enfoque mayoritariamente centrado en el control de la oferta debe
redefinirse, no porque no sea un aspecto fundamental en la lucha conjunta contra las drogas, sino porque hoy
se reconoce que es necesario encontrar un balance entre las acciones de control de oferta y las de control de la
demanda, por ser estos, aspectos constitutivos de un mismo problema.
En consecuencia, la presente poltica busca ofrecer salidas a un problema que Colombia reconoce como de
amplia prioridad, que requiere no slo de un gran aporte del sector de la Proteccin Social, sino adems, de
todas las instancias que pueden y deben aportar con su quehacer a la bsqueda de soluciones ajustadas, innovadoras y medibles. Es por ello que la poltica tiene como eje trasversal de la misma, la construccin de capacidad de respuesta, tanto tcnica, institucional, financiera y de integracin, para reducir la incidencia, la prevalencia
y el impacto de la drogas.
La poltica no slo pretende ofrecer los lineamientos que permitan identificar, comprender y contrarrestar los
factores macrosociales, microsociales y personales que inciden en el consumo sustancias psicoactivas, sino adems, guiar el diseo de planes y programas a nivel territorial, que respondan a las diversas necesidades de la
familia, la comunidad y los individuos en materia de prevencin, mitigacin y superacin de los riesgos y daos
asociados a estas sustancias.
Este esfuerzo es resultado de una extensa discusin con distintos actores y sectores, lo que le otorga amplia
legitimidad en el marco de las polticas pblicas. Una mirada a su estructura y contenido, permite ver con claridad
su compromiso con los derechos humanos y con el desarrollo de capacidades y oportunidades para individuos y
comunidades y con la superacin de la pobreza y la bsqueda de la equidad, elementos fundamentales del
actual Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010, Hacia un Estado Comunitario.
Invito a las entidades que integran la Comisin Nacional para la Reduccin de la Demanda de Drogas, a los Consejos Territoriales de Estupefacientes, a los Comits Departamentales de Prevencin y Control del Consumo de
Drogas, a todas las instituciones que integran el Sistema de la Proteccin Social, a las distintas agencias de cooperacin internacional y a la sociedad en general a que acojan, discutan e implementen esta propuesta poltica,
porque el problema de las drogas es un problema de todos y de todos su solucin.
Por su aporte invaluable a la Poltica nacional para la reduccin del consumo de sustancias psicoactivas y su impacto durante
las diferentes etapas de construccin, queremos reconocer y expresar un especial agradecimiento a las siguientes personas:
Primera etapa
Gisella Oliveira, Ministerio de Educacin Nacional Aldemar Parra, Ministerio de la Proteccin Social Amelia Velasco, Fondo
Nacional de Estupefacientes Ivn Perea, Programa Presidencial Rumbos Nisme Yurany Pineda, Programa Presidencial
Rumbos Ins Elvira Meja, Asesora Programa Presidencial Rumbos Rafael Orduz y Andrs Prez, O&P Consultores
Segunda etapa
lvaro Restrepo, Fundacin Psicoactiva Guillermo A. Castao, Fundacin Universitaria Luis Amig Carlos Oviedo, Asesor
Jurdico, Diseo de Polticas Pblicas
Tercera etapa
Comisin Nacional de Reduccin de la Demanda de Drogas:
Mara Clara Ortiz, Ministerio de Educacin Nacional Elizabeth Contreras, Ministerio de Educacin Nacional Aldemar Parra,
Ministerio de la Proteccin Social Sara Patricia Urazn, Ministerio de la Proteccin Social Alba Roco Rueda, Fondo Nacional
de Estupefacientes Erika Aguirre, Fondo Nacional de Estupefacientes Lilias Flrez, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Carlos Ral Jimnez, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Augusto Moscarella, Ministerio del Interior y Justicia
Jenny Fagua, Direccin Nacional de Estupefacientes Martha Pulecio, Direccin Nacional de Estupefacientes Gabriel Gutirrez, Direccin Nacional de Estupefacientes Rosmira Candanoza, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Hector Henry
Cardona, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Rubn Daro Bustos, Programa Futuro Colombia Fiscala General de
la Nacin Jaime E. Prieto, Programa Futuro Colombia Fiscala General de la Nacin Pedro A. Carreo, Instituto Nacional
de Medicina Legal y Ciencias Forenses Mariela Montaez, Instituto Colombiano del Deporte, COLDEPORTES Ana Mara
Ospina, Programa Presidencial Colombia Joven Julin Quintero, Programa Presidencial Colombia Joven Mayor Rubi Mallorqun, Direccin Antinarcticos Polica Nacional Intendente Arelys Vsquez, Direccin Antinarcticos Polica Nacional
Luz Mara Salazar, Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional Alvaro Enrique Ayala, Ministerio
de Relaciones Exteriores Carlos Arturo Carvajal, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Mara Mercedes
Dueas, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Carmen Serrano, Oficina de las Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito
Otras entidades, profesionales y mbito territorial:
Luis Alfonzo, CICAD/OEA Mara Cristina Ocampo, Universidad Javeriana Mabel Hernndez, Universidad Javeriana Susana
Fergusson, Fundacin Procrear Angela Tello, Fundacin Procrear Irene Serrano, Fundacin Procrear Ingrid Battiston,
Gerencia de Juventud - Alcalda Mayor de Bogot Clara Ins Fajardo, Gerencia de Juventud Alcalda Mayor de Bogot
Jaime Velosa, Hospital Santa Clara UAICA Jairo Robledo, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Comit
Departamental de Drogas de Risaralda, CDDR Luz Adriana Melln, Secretara de Educacin Departamental, CDDR Martha
Isabel Salazar, Secretara de Educacin Departamental, Consejo de Poltica Social Ruby Alba Ladino, Secretara de Educacin
de Pereira, Consejo de Poltica Social Elsa Cano, Surgir, Pereira, CDDR Luz Marina Velsquez, Hogares Claret, Pereira, CDDR
Mara Ensueo Ocampo, Ministerio de la Proteccin Social, CDDR Emma Angarita, E.S.E. Hospital Mental, CDDR Carmenza Buitrago, Secretara de Gobierno Departamental, Consejo de Poltica Social Christian Ocampo, Secretara de Gobierno
Departamental, CDDR Mara Victoria lvarez, Pastoral Social, CDDR Luz Adriana Rivera, Secretara de Salud Departamental,
CDDR Mario Cuervo, Planeacin Sectorial, Gobernacin de Risaralda Clara Ins Londoo, John Jairo Angarita, Corporacin
Caminos, Cali Luisa Fernanda Enciso, Sabina Enciso, Fundacin Proyecto de Vida, Valle del Cauca Melba Vlez, Gobernacin del Valle del Cauca Rosa Zoh Rivas, Institucin educativa A. Zawadsky, Cali Nelson Enrique Escobar, Institucin educativa San Juan Bosco, Cali Nancy Ruiz, Secretara de Educacin Departamental, Valle del Cauca Mara Julieta Lugo, Secretara de Educacin Municipal Mara H. Posada, veedora comunidad, Cali Hermes Ruiz, Alcalda Yumbo Helen Benavides,
Alcalda de Cali Claudia Solis, Secretara de Salud de Buenaventura Jorge Snchez, Fundacin Despertando Corazones, Cali
Miguel Salas, Corporacin Juan Bosco, Cali Mara del Carmen Martnez, Universidad Santiago de Cali Mara Isabel Correa,
Universidad del Valle Ricardo Sols, E.S.E., Cali Gloria Ins Ospina, Secretara de Salud, Calima - El Darin Elvia Hincapi,
Secretara de Desarrollo Territorial Germn Alberto Cano, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Valle del
Cauca Jorge Crdenas, Secretara de Gobierno, Cali Mara Grace Figueroa, Secretara de Gobierno, Cali Mara del Rosario
Betancourt, Secretara de Gobierno Departamental Alfonso Medina, Edwin Orozco, Fundacin Fundaser, Cali Luis Eduardo
Garca, E.S.E., El Tambo, Cauca Erika Duque, Flor Nayda Cuadros, Secretara de Salud Departamental, Valle del Cauca Zuly
Lorena Ramrez, Direccin Departamental de Salud, Cauca Rolando Barrera, Secretara de Salud, Caicedonia John W. Crdenas, Comisara de Familia, Cali Luz Helena Bedoya, Diego A. Velsquez, Lina Mara Quintero, Luz Mary Zapata, Regional
Occidente INPEC Diego Colonia, Recreavalle Jorge Libreros, Fedecomunal Robert Quinez, Departamento Administrativo de Seguridad Juan Carlos Ortiz, Patricia Zapata, Polica Comunitaria, Cali Blanca Ins Pez, Polica del Valle del Cauca

Jackeline Muoz, Fiscala General de la Nacin Gloria Salazar, Instituto Departamental de Salud, Nario Beatriz Rivera,
Corporacin Viviendo, Cali Katherine Tabares, SSPM, Salud Mental Sandra Agreda, Fundacin Samaritanos de la Calle, Cali
Vctor Alejandro Acevedo, Clnica Psiquitrica Nuestra Seora del Sagrado Corazn Carlos Mario Osorio, Centro de Salud
Mental de Envigado James Gaona, Accin Integral, Cuarta Brigada Edwin Vlez, Universidad Catlica de Oriente Mara
Adelaida Storti, FUNLAM Diana Patricia Meja, Direccin Local de Salud, Envigado Luis Saldarriaga, Corporacin Universitaria
Remington Cesar Jaramillo, Universidad de Envigado Alberto A. Zapata, Myladis Granadillo, E.S.E. Carisma, Medelln Adolfo Len, ICBF Ligia Becerro, Manuel Muoz, INPEC Juan David Agudelo, Corporacin Universitaria Lasallista Silvia Henao,
Alvaro Olaya, Universidad de Antioquia Ramn E. Lopera, Asociacin Antioquea de Psiquiatra Leonardo Manrique, Gobernacin de Antioquia Nydia E. Lpez, Universidad Cooperativa de Colombia Francisco Javier Arias, Universidad de San
Buenaventura Rosalys Fadul, Comit de Drogas, Crdoba Rector Jaime Garro, Clara O. Espinosa, Jos David Restrepo, Guillermo Gmez, Ana Restrepo, Martha Arbelez, Maribel Ruz, DSSA Alvaro E. Crdenas, C.S.M. Envigado Margarita Mara
Snchez, Surgir Guillermo A. Castao, Ana Mara Giraldo, FUNLAM Diego L. Soto, Omar Perdomo, Diego A. Jimnez, Polica
Nacional Antioquia Luis D. Galeano, Secretara de Salud, Medelln Elvia Velsquez, Surgir, Corporacin Mente Rodean
Segura, DAS Carlos J. Ramrez, Gobernacin de Antioquia Olga C. Giraldo, Vctor H. Surez, Comisara de Familia Germn
Quiones, Planeacin Base Area de Rionegro Victoria Eugenia Rojas, Hospital Universitario San Vicente de Paul Mara
Toscana, Secretara de Salud, Soledad-Atlntico Mara Elena Menco, Yarelis Pizarro, Sandra Gonzlez, Danilo Padilla, Secretara de Salud, Atlntico Fabin Pineda, Secretara de Salud, Magdalena Yolanda Garca, Secretara de Salud, Sucre Maribel
Palacio, ICBF Atlntico Mirel Felizzola, Juan Mirediola, Gobernacin del Cesar Rosa Primos, Secretara de Educacin Jos
Reyes, Alcalda Juan de Acosta Juan Carlos Arias, Red Humana Fundacin Muro de la Fe Cielo Flores, Instituto Colombiano de Medicina Legal y Ciencias Forenses

priorizacin del tema en las agendas de gobierno.
As, las innumerables acciones y los mltiples comienzos han sido inconexos, discontinuos e insostenibles, lo cual ha minado los alcances de los esfuerzos desarrollados y ha postergado los avances.
I. INTRODUCCIN Y JUSTIFICACIN
Aunque el consumo de alcohol y otras sustancias
psicoactivas (SPAi) ha sido un fenmeno universal y
constante en la historia de la humanidad, hoy plantea desafos producto de factores como la globalizacin, la tecnificacin y la comunicacin que han
desplazado el uso tradicional de sustancias, regulado
normativamente y con clara significacin culturalii, y
han impuesto nuevos patrones de consumo caracterizados por sustancias y mtodos cada vez ms accesibles y potentes.1
Esto no slo refleja preocupaciones distintas a la

eficacia (o por lo menos cierta tendencia a invalidar
el camino recorrido, los logros y avances alcanzados
y la complejidad del cambio en el fenmeno de
referencia), sino que debilita el uso ptimo de los
recursos (duplicidad), la planeacin congruente y
armonizada de acciones (dificultades en cooperacin interinstitucional e intersectorial), la rendicin
de cuentas y los resultados mismos.
Hoy tambin se sabe que el consumo de SPA no es

un fenmeno exclusivo de ciertos grupos de edad o
de condiciones socioeconmicas particulares. As
como grandes sectores de la sociedad encuentran
en las drogas un medio funcional para afrontar
situaciones difciles de exclusin o de falta de oportunidades, tambin existe consumo en grupos perfectamente integrados a la sociedad y con plenas
oportunidades.
Un principio bsico de buena prctica en la gestin

pblica4 es precisamente la linealidad y sistematicidad en las acciones; su ausencia, adems de debilitar la gestin, se asocia con escasos resultados y crea
el riesgo de generar desesperanza, frustracin y
desmotivacin en los actores clave de las acciones.
No menos importante es la aparicin de efectos
paradjicos, superpuestos o mensajes contradictorios a largo plazo.
Por otra parte, y al tiempo con otros pases, Colombia viene experimentado cambios en la dinmica
interna de produccin, trfico y consumo, lo que ha
obligado a reconocer que es crucial promover los
esfuerzos de control de demanda tanto como se
enfatizan los de control de oferta. Ms an cuando
la evidencia es clara en indicar que la produccin
domstica y el trfico de sustancias en pases y regiones, aumentan la disponibilidad interna, generan
excedentes y otras condiciones que estimulan la
formacin de mercados locales.2
Esta aproximacin poltica propone recuperar el

principio de unidad que debera caracterizar la accin estatal5, pues el desarrollo y diseo inconexo de
accionesiii difcilmente da cuenta de una visin de
conjunto, la cual no slo es necesaria para movilizar
una gestin con resultados, sino para abordar el
consumo, su gnesis, manifestaciones e impacto en
su verdadera complejidad.
Las dinmicas actuales del consumo demandan
respuestas efectivas, basadas en el conocimiento de
la realidad y los grupos, en la evidencia de investigacin, en la evaluacin sistemtica, en el trabajo participativo y en la articulacin de acciones planeadas e
implementadas con mnimos de calidad. Estos factores pueden facilitar la obtencin de resultados verificables en el campo del consumo de alcohol y otras
sustancias y en la minimizacin de su impacto sobre
los individuos, sus familias, sus comunidades y la
sociedad en general.
Enmarcar las acciones en polticas claras y concretas

libres de sesgos ideolgicos es, a juicio de Naciones
Unidas, requisito indispensable para contrarrestar los
problemas derivados del consumo de SPA.3 Aunque
Colombia ha permanecido al tanto de los compromisos internacionales y ha creado mecanismos para
cumplir con dichos compromisos y dar respuesta
nacional al fenmeno del consumo, se ha evidenciado inestabilidad tanto en la concepcin tico-legal
del problema, como en la institucionalidad y en la
De esta forma, la apuesta por la concurrencia pluridisciplinaria, multi-sectorial y multi-institucional, ms

all de responder a una tendencia en la gestin
pblica, es congruente con la naturaleza misma del
fenmeno. Todo aquello que pueda incidir y operar
directa e indirectamente en los factores y variables
Por SPA o droga se entiende toda sustancia de origen natural

o sinttico, lcita o ilcita, que se introduce al organismo (sin
prescripcin mdica) con la intencin de alterar la percepcin, la
conciencia o cualquier otro estado psicolgico (Franey, 1998)*. En
esta definicin se incluyen las sustancias lcitas o ilcitas que
cumplen con los criterios de abuso y/o dependencia (potencial
adictivo, de desarrollo de tolerancia y de sndrome de abstinencia)
descritos en los manuales de psiquiatra como el DSM IV.
Uso tradicional que limitaba la potencia de las sustancias y el
abuso potencial al establecer lmites de naturaleza ritual en su uso
y, por consiguiente, en sus consecuencias.
i
ii
Esto no debe interpretarse como una unificacin en estrategias,

metodologas y contenidos que corresponden ms bien al mbito
de lo local.
iii

que alimentan su gnesis y expansin o que agudizan su impacto, debe concurrir en la prctica. Por
ello, es necesario fortalecer y crear mecanismos de
planeacin conjunta de acciones a travs de redes y
estructuras de soporte, que a su vez, faciliten y promuevan la movilizacin y participacin social y comunitaria.
coherente con la agenda de desarrollo del pas, los

principios de la proteccin social, la misin ministerial, las misiones institucionales, los mandatos internos y externos de compromisos adquiridos con organismos como las Naciones Unidas, la CICAD/OEA y
la JIFE, as como con la necesidad urgente de coordinar bajo un lente comn las respuestas frente al
tema. Esto permitira recuperar el sentido de lo pblico de la poltica como instrumento que pertenece principalmente al Estado y la sociedad, y no slo
al gobierno nacional o local.6
La Poltica tambin propone complementar y alimentar la reciente tendencia a superar la tradicin de las
polticas sectoriales y avanzar en polticas transversales y poblacionales como lo han hecho las polticas
de juventud e infancia.iv Estas experiencias tambin
han pretendido avanzar ms all de las agendas
programticas y coyunturales para promover una
visin de largo plazo, anti-cclica, que permita abordar la vulnerabilidad ms all de la urgencia y promueva mecanismos sostenibles para administrar o
manejar ms efectivamente los factores de riesgo
(prevencin), administrar los riesgos (mitigacin y
superacin) y promover los factores protectores.
II. CONTEXTO Y MARCO GENERAL

La agenda poltica de cerca de 190 pases del mundo, de los cuales Colombia hace parte, se ha ajustado estratgica y operativamente al nuevo paradigma
de desarrollo humanov, materializado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio a ser alcanzados para
el ao 2015.vi Este paradigma reconoce en las capacidades y en las oportunidades (y no slo en la productividad), el motor del bienestar y la calidad de
vida, y propone una concepcin de desarrollo basada en la perspectiva de los derechos humanos y de
la solidaridad. Es una nueva ventana a la realidad
que surge tras reconocer que, a pesar de haber
logrado avances importantes en calidad de vida y
crecimiento econmico, las realidades ms crudas y
tpicas del subdesarrollo, como la pobreza creciente,
la concentracin de la riqueza y sus consecuencias,
desafan el da a da del ejercicio democrtico en
regiones como Amrica Latina.7 Esto coexiste con
tendencias reformistas que han privilegiado la estabilidad macroeconmica, lo cual ha afectado la eleccin y disponibilidad de medios para satisfacer los
objetivos sociales.8
Esta construccin reconoce que:

1) El consumo de alcohol y otras sustancias es un
problema de altsima relevancia social, cuyas consecuencias afectan no slo el cumplimiento de la
agenda de desarrollo del pas, sino el fortalecimiento
del capital humano y del capital social.
2) Aunque se cuenta con aproximaciones parciales a
la realidad, no ha sido posible unificar los esfuerzos
en seguimiento y vigilancia, esto impide conocer
verdaderamente la dimensin, el alcance y la naturaleza del problema en nuestro medio.
3) La falta de claridad en torno a la actual situacin y
a los factores que la sustentan, dificulta la planeacin
ajustada y la focalizacin en aquellos factores que
quizs podran asegurar ms y mejores resultados.
El pas es cada vez ms consciente de tener una

agenda social pendiente, cuya existencia obliga a
hacer una reflexin tica en torno al quehacer mismo del Estado, su papel en el desarrollo y su relacin
con el bienestar de los ciudadanos.9 A la vez, se ha
logrado pleno consenso en la necesidad de apuntar
hacia una visin integral del desarrollo que d cuenta tanto de lo social como de lo econmico y que
sirva de herramienta para configurar el ideal de sociedad que queremos alcanzar.10 La poltica social es
precisamente uno de los medios para dinamizar la
bsqueda del desarrollo integral, sostenible e incluyente; aparece como un medio privilegiado para
4) Es necesario integrar y complementar esfuerzos,

pues con ello tambin se podra sistematizar la experiencia, aprender de ella y validar los caminos previamente recorridos.
Bajo el liderazgo del Ministerio de la Proteccin
Social y con la participacin activa de todos las entidades que hacen parte de la Comisin Nacional de
Reduccin de la Demanda y de todos los actores
que hicieron su aporte en las diferentes fases de
construccin y consulta, se presenta esta Poltica,
En esta poltica el sentido de lo poblacional va ms all de grupos especficos de poblacin y har referencia a acciones con
alcance global (a la poblacin en general) en contraste con acciones de alto riesgo, cuyo alcance se limita a grupos en condiciones
de alta vulnerabilidad.
iv
Concepto promovido por el Programa de Naciones Unidas para

el Desarrollo (PNUD).
En Colombia los compromisos se consolidan en el documento
CONPES Social 91: Metas y estrategias de Colombia para el logro
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015. Marzo 2005.
v
vi

porque aunque no se trata de un fenmeno exclusivo de niveles de desarrollo, la mermada capacidad
de respuesta puede suponer mayor severidad en el
impacto. De igual forma, los retos del desarrollo y
sus vacos hacen necesario trabajar en la recuperacin y fortalecimiento del capital humano y social, el
mismo que se ve profundamente vulnerado por
cuenta del consumo y sus desfavorables consecuencias.
gobernar, siempre y cuando rescate la tica de la

gestin pblica, la reconozca como recurso central
para orientar y dimensionar acciones que permitan
atender verdaderamente las urgencias de la desigualdad, la inequidad, la exclusin y la distribucin
justa de ingresos y oportunidades.11 Sin embargo,
para analistas como Prats12 no habr desarrollo
humano sin buena poltica, es decir que la ausencia
de poltica o la mala praxis poltica tienen la habilidad
de estancar el desarrollo que es hoy agenda mundial, regional y de pas. Por lo tanto, el verdadero
desarrollo slo parece concebible con la integracin
de esfuerzos que mejoren las calidades democrticas y promuevan el ejercicio ciudadano.
En suma, una prctica poltica cuyo derrotero sea la

bsqueda del desarrollo humano, el enfoque de
derechos y el ejercicio ciudadano, como apuesta
para lograr calidad de vida, bienestar y reducir las
condiciones de vulnerabilidad frente a un fenmeno
como el consumo de SPA, es claramente exigente.
Con certeza, aplicar una buena prctica poltica requiere del concurso de la tica, de una postura emptica que permita reconocer al otro y su realidad,
del conocimiento pleno de la realidad no slo para
operar en ella sino para transformarla y de la institucionalizacin (social y formal) de lo logrado, para
facilitar su sostenibilidad. Tambin se necesita fomentar la articulacin de las acciones con el proyecto de desarrollo de pas, para evitar la fragmentacin
y el aislamiento de los esfuerzos, ofrecer transparencia en la gestin y facilitar mecanismos para la rendicin de cuentas, promover las garantas constitucionales y proteger la esencia del Estado Social de Derecho, fundamentando el ejercicio efectivo de los
derechos de ciudadana poltica, civil, econmica,
social y cultural, con carcter universal, para el conjunto de la poblacin.17
Tanto el paradigma del desarrollo humano, como el

de los derechos humanos, enfatizan la importancia
de ejercer plenamente la ciudadana, reconocen que
no basta con enunciar los derechos, sino que se
requieren mecanismos que dinamicen y materialicen
dicho ejercicio, por ejemplo, a travs de la participacin y el principio de responsabilidad compartida.
Aunque aqu no se desconoce la importancia del
ingreso, el nfasis ciudadano supone que la promocin del capital humano y del capital social demanda, adems de recursos materiales, acciones integrales cuyos ejes sean la equidad, la solidaridad y la
eficacia.13 Sin embargo, el inters por el desarrollo
humano y la reduccin de la vulnerabilidad va un
paso ms all. A juicio de Amartya Sen, el desarrollo
y la riqueza son importantes slo en funcin de su
efecto sobre la vida, la libertad, la calidad de vida y el
bienestar.14
Si bien los conceptos de vulnerabilidad y pobreza
guardan relacin, no son equivalentes y en ambos
casos se est hablando de realidades que trascienden la esfera monetaria. Por tanto, propender por la
reduccin de la vulnerabilidad supone contar con la
oportunidad de elegir, la capacidad de sacar el mejor
provecho de lo que se elige y adems ser capaz de
prever, resistir, enfrentar y recuperarse del efecto de
eventos o circunstancias que, como el consumo de
SPA, pueden significar la prdida de activos inmateriales o materiales.15
Por lo tanto, el ejercicio de construir una poltica para

el pas en el campo de la proteccin social, supone
un compromiso ineludible con la garanta de derechos, el desarrollo de capacidades y oportunidades,
la lucha contra la inequidad y la falta de integracin
social. Esto hara la diferencia en aspectos que inciden poderosamente en la eleccin del consumo de
sustancias como modo de vida para muchos niosas y jvenes de nuestro pas. Cualquier esfuerzo en
este sentido, contribuye a fomentar y proteger el
capital humano o, en otras palabras y como lo seala
la misma Ley 789 de 2002vii, a mejorar la calidad de
vida y reducir la vulnerabilidad de los ciudadanos.
Tambin es urgente poner lmite a los mecanismos

que reproducen la desigualdad y la inequidad, originadas en buena parte por los diferenciales de acceso a la estructura de oportunidades y a las redes de
bienestar.16 Es urgente porque es precisamente en
medio de estas condiciones en las que se ara y abona el terreno para que fenmenos como el consumo de alcohol y otras sustancias se expandan y penetren cada vez ms en nuestra cotidianeidad y
2. 1 La salud y su papel en el desarrollo

La evidencia ha mostrado que la interaccin entre
salud y desarrollo es positiva y sinrgica, por tanto, la
Ley 789 de 2002, por la cual se dictan normas para apoyar el
empleo y ampliar la proteccin social y se modifican algunos
artculos del Cdigo Sustantivo de Trabajo.
vii
10

salud es un activo, un fin y uno de los principales
indicadores de logro del desarrollo humano.18 A
pesar de los claros avances en las condiciones de
salud en el mundo, persisten disparidades entre
regiones, pases, grupos sociales y gneros. A estas
disparidades se atribuyen problemas de salud que
resultan inadmisibles por cuanto son prevenibles y
evitables. De all que se requiera trascender la dimensin individual y biolgica de la salud y trasladar
gran parte de los esfuerzos a trabajar temas sociales,
econmicos y polticos que actan como factores
determinantes de las condiciones de salud.19
2. 2 El impacto del consumo de alcohol y otras

SPA en el desarrollo
El fenmeno del consumo de alcohol, tabaco y otras
sustancias psicoactivas plantea un verdadero desafo
para el progreso basado en el paradigma del desarrollo humano, los derechos humanos y la salud
como activo. Ms all del debate ticoviii o de si se
considera o no una enfermedad, se trata de un
comportamiento que, cuando ocurre, dinamiza una
serie de riesgos que al materializarse suelen provocar consecuencias adversas para el sujeto mismo, su
familia y su comunidad.
Un determinante social refleja inequidad cuando es

susceptible de ser modificado si se cuenta con suficientes recursos.20 Es necesario hacer lo posible por
evitar que los grupos sociales sigan enfrentando la
desigualdad en la distribucin de oportunidades
para contar con una buena salud o, en otras palabras, que sigan soportando desproporcionadas e
injustificadas sobrecargas de exposicin al riesgo,
vulnerabilidad y enfermedad.
La relacin consumo desarrollo plantea una dinmica compleja de doble va y de mutua influencia. La
primera obliga a mirar los factores que anteceden y
acompaan la gnesis y profundizacin del problema, que hoy ofrecen un mapa diversificado en medio del cual nios y jvenes crecen y crean proyectos
de vida que incluyen no slo diversos problemas
psico-sociales derivados de la violencia, sino factores
asociados a la pobreza, a la creciente brecha entre
clases sociales, a la segmentacin social, a la exclusin, lo cual contribuye a aumentar su vulnerabilidad. Y aunque el consumo y la dependencia a las
SPA no son exclusivos de un grupo social, s suelen
impactar ms notoriamente a aquel que cuenta con
menos recursos y medios para defenderse, responder y reponerse.ix
Desde esta perspectiva, la poltica pblica en el rea

del consumo de sustancias psicoactivas, adems de
mejorar las condiciones de salud fsica y mental de
quienes estn ya involucrados, debe propender por
aliviar el sufrimiento asociado y desarrollar condiciones que permitan ejercer control sobre los factores
que ponen en riesgo las opciones de vida, el desarrollo de capacidades, la salud y el bienestar. Esto
supone trascender el enfoque de la prestacin de
servicios e involucrarse en el debate global de la
agenda de desarrollo del pas. Una agenda que
prioriza la bsqueda de condiciones para la paz, la
seguridad y la superacin de la pobreza y la desigualdad.
Si queremos avanzar hacia una sociedad ms incluyente es urgente invertir en nios y jvenes, para
que tengan acceso efectivo a fuentes de bienestar,
seguridad e igualdad de acumulacin de capital
humano, pues precisamente en la exclusin se reducen las alternativas de eleccin de vida y el consumo aparece como opcin para un nmero cada
vez ms importante de jvenes en nuestro pas.
El escenario actual de la proteccin social en Colombia, su reciente institucionalidad, su marco conceptual y las estrategias en curso para la superacin de
temas de pobreza y desigualdad, ofrecen una oportunidad excepcional para hacer un manejo conjunto
y complementario que vaya ms all de los sectores
y permita trabajar los factores de riesgo y de proteccin desde una mirada ms amplia del riesgo y la
vulnerabilidad. La expansin y fortalecimiento de las
redes de proteccin social ser fundamental para el
logro de los objetivos de esta Poltica y para alcanzar
las metas de desarrollo humano que el pas se ha
propuesto.
La segunda parte de la dinmica consumo desarrollo se refiere al impacto del consumo de SPA en el
desarrollo. La evidencia es cada vez ms clara en
demostrar que el espectro de costos y daos asociados al consumo es muy amplio y diverso por cuanto
abarcan a la persona, su familia, su comunidad y a la
sociedad como un todo.
Aspecto que se desarrolla ampliamente en el texto general de la
Poltica.
La evidencia muestra que la dependencia al alcohol y a las
sustancias ilcitas se asocia estrechamente con condiciones sociales y econmicas desfavorables (Posada y otros, 2003) y que el
abuso de sustancias se acenta en tiempos de aumento en el
desempleo o recesin econmica por incremento en el estrs
psico-social.
viii
ix
27
11

En el nivel personal los daos pueden expresarse en
la salud fsica y/o mental, lo cual incide en la carga
global de enfermedad, incapacidad y muerte. La
vulnerabilidad de la familia es mayor porque se afecta la estabilidad econmica y emocional, se estimulan episodios de violencia domstica y se movilizan
modelos de crianza y de vida inadecuados, lo cual
termina por poner en riesgo el futuro inmediato y a
largo plazo de todos sus miembros.
un fenmeno que erosiona el capital humano y

social, ya que adems de debilitar los activos individuales y sociales en salud y educacin, debilita las
estructuras familiares, comunitarias y sociales.
Algunos retos adicionales se encuentran en la cronicidad derivada de la recada, en la difusin del consumo problema en grupos poblacionales cada vez
ms diversos y en que suele permanecer invisible
por lo ilcito de algunas SPA, lo cual dificulta la provisin activa de servicios, las mediciones y el pleno
conocimiento de lo que ocurre.
Para la comunidad, el consumo de alcohol y otras

SPA conlleva riesgos cuando vulnera la seguridad y la
tranquilidad, porque supone la presencia de cadenas
delictivas y, aunque no se ha comprobado una relacin de causalidad, el fenmeno suele asociarse con
diversidad de conductas anmicas.
Pero quizs el principal desafo radica en ofrecer

mecanismos que permitan desarrollar capacidad de
respuesta y suficiente dinamismo para actuar ajustada y oportunamente ante una realidad cambiante.
Por un lado, la tecnificacinxi ha permitido producir
sustancias de altsima concentracin y potencia
comnmente asociadas con patrones de uso que
optimizan los efectos, al tiempo que amplifican los
riesgos sociales y de salud. Tambin ha cambiado la
forma como son concebidas las SPA, pues por mucho tiempo se crey errneamente que la condicin
lcita o ilcita de una sustancia era directamente proporcional a su potencial nocivo o adictivo. As, si la
condicin de sustancias como el alcohol o el tabaco
guardara relacin con el efecto de su uso en la sociedad o la salud pblica, stas tendran que ser
ilegales. El fuerte arraigo cultural a este tipo de SPA y
las representaciones sociales vigentes de su uso,
muestran otro gran reto que es preciso enfrentar.
Igualmente, es en la comunidad en donde se expresa ms claramente el riesgo de exclusin social. Por

opcin, por obligacin o por ambas, el consumidor
de drogas, por el simple hecho de serlo y por los
efectos de su conducta y la de su grupo, suele verse
excluido parcial o totalmente de la participacin
plena en la sociedad, enfrenta barreras de acceso a
las redes de bienestar, a travs de las cuales participara plenamente como ciudadano21, lo cual intensifica innecesariamente muchos de los daos asociados al consumo. Ello no slo incrementa la condicin de vulnerabilidad en trminos de derechos
humanosx y derechos sociales bsicos, sino que
afecta la cohesin social y por consiguiente fragmenta las redes sociales a partir de las cuales se
consolida el capital social.
El desarrollo y la mundializacin han incorporado

valores consumistas y hedonistas que favorecen la
gratificacin inmediata, dando un tono renovado al
consumo. Las promesas de placer, felicidad, alivio,
olvido o diversin asociadas al uso de las drogas
llevan a que la tendencia de alterarse por alterarse
se instale en generaciones cuya relacin con el futuro, con la salud y con los riesgos rete cualquier lgica
y racionalidad. En consecuencia, es comn la propensin a trivializar el consumo y sus efectos, pues
la creacin de expectativas positivas estimula, mantiene y valida no slo el abuso, sino el exceso, aumentando los riesgos y los daos prevenibles.
Por ltimo, la sociedad vive los efectos de todos los

riesgos materializados y convertidos en daos que
afectan en trminos agregados la salud pblica, la
productividad y el capital humano (por expulsin o
desercin de mbitos laborales y escolares, entre
otros).
En resumen, el consumo de sustancias lcitas e ilcitas tiene un impacto nocivo en la salud fsica, mental
y social de la poblacin, fomenta la prdida de aos
de vida saludable y aporta a la ya creciente carga de
enfermedad asociada a trastornos mentales. Adems, incide en la discapacidad funcional, en muertes
prematuras, en morbilidad evitable y en lesiones
intencionales y accidentales.22 El uso de alcohol y sus
efectos se considera el mayor factor de riesgo para
la salud general de los pases, ocupando el tercer
lugar en las tasas de mortalidad de pases desarrollados.23 Como lo advierte Naciones Unidas, se trata de
Por ejemplo, la destilacin del alcohol fue una prctica que hizo
disponible licores de mayor concentracin.
xi
De all surgen movimientos de persecucin y regulacin extremos.

x
12

como marihuanaxv, este porcentaje se acerca a 19 en
el caso de estudiantes universitarios.25
III. ANLISIS DE SITUACIN

El monitoreo de la evolucin de patrones e indicadores del consumo de SPA en Colombia es complejo.
Por ms de una dcada se han hecho estudios epidemiolgicos, pero estos no constituyen series peridicas ni comparables, dado que no cuentan con
unicidad metodolgica o poblacional. A ello se agrega que los estudios domiciliarios y los de poblaciones cautivasxii, ofrecen informacin de ciertas franjas
de la realidad y no de otras, dejando de lado grupos
de poblacin que podran proveer informacin de
gran relevancia para el diagnstico del fenmeno.
Tampoco hay tradicin en Colombia de recoleccin
de indicadores indirectos que podran informar el
mapa de la realidad, ni sistema de vigilancia funcional con las poblaciones y los escenarios que se requerira.
Gracias al Estudio nacional de salud mental26 hoy es

posible decir que al menos 3 colombianos de cada
20xvi han vivido alguna alteracin en su salud mental
recientemente; que los trastornos asociados al uso
de sustancias psicoactivas incluyendo alcohol, ocupan el tercer lugar en frecuencia (10.6%) despus de
los trastornos de ansiedad (19.3%) y del estado de
nimo (15%); y que mientras 1 de cada 15 colombianos abusa del alcohol, 1 de cada 200 depende de l
y 1 de cada 100 abusa de otras sustancias.
Otra tendencia sugiere que nios y nias inician
cada vez ms temprano su contacto con SPA. Con
algunas variaciones, se puede concluir que el inicio
con alcohol suele ocurrir antes de los 13 aos, con
tabaco alrededor de los 13 aos y con SPA ilcitas
como marihuana y cocana, antes de cumplir los 15
aos. An cuando el consumo sigue siendo mayoritariamente masculino, se ha referenciado tambin
cierta tendencia a la simetra entre gneros con
variaciones importantes a travs de los estudios.
Otros patrones sugieren mayor concentracin de
consumo en zonas urbanas, la existencia de sustancias de altsimo potencial adictivo en el mercado y la
experimentacin con nuevas sustancias y modos de
usarlas (por ejemplo la inyeccin).
Aunque se trata de limitaciones que no deben perderse de vista, los estudios muestran patrones que
permiten alimentar la planeacin poltica y orientar
las acciones. De hecho, tras comparar los resultados
de los estudios de 1992 y 1996 realizados por la
Direccin Nacional de Estupefacientes (DNE) (poblacin general 12-60 aos) y los resultados de la Encuesta nacional de 2001 en jvenes escolarizados de
10 a 24 aos desarrollada por Rumbos, Scoppetta y
otros identificaron algunas de las tendencias.24 Estudios ms recientes fueron llevados a cabo por el
Ministerio de la Proteccin Social: Estudio nacional
de salud mental, 2003xiii y Encuesta nacional sobre
El alcohol es la sustancia ms consumida en el pas,

las cifras sealan que entre el 70 y el 90%xvii de la
poblacin lo ha probado. En el caso del tabaco, el
ltimo estudio de referencia seala que 6 de cada 10
escolares a partir de 6, han probado el cigarrillo y 1
de cada 2 se considera fumador actual, lo cual sugiere una tendencia inversa a la de poblacin adulta.27
consumo de sustancias psicoactivas en jvenes

escolarizados de 12 a 17 aos en Colombia, 2004.
xiv
La realidad descrita por los diversos estudios muestra

no slo que el consumo existe en nuestro pas, sino
que afecta a un nmero importante de personas,
especialmente jvenes y adultos en edad productiva.
La mayora coincide en registrar cifras cercanas al
10% de la poblacin adulta y al 7% de la poblacin
joven-estudiante que ha entrado en contacto, al
menos una vez en la vida, con sustancias ilcitas
Con respecto a las sustancias ilcitas se coincide en

mostrar a la marihuana como la sustancia de mayor
preferencia con prevalencias de vida cercanas al 5%
entre 1992 y 1996, del 9% en 2002 y de 7,6% en
2004. El Estudio de Salud Mental la calcul en 11%.xviii
Para la cocana, las prevalencias tambin muestran
fuertes variaciones, sin superar el 5% o ser menor a
1%; por ejemplo, el Estudio de salud mental lo registr en 3.7% de los casos. Para 2004 se calcul en
Por ejemplo en instituciones educativas, caso en el que podra

pensarse que no representan adecuadamente el fenmeno
porque por su ocupacin y vinculacin institucional tienen menos
condiciones de vulnerabilidad.
Estudio que hizo parte de la Encuesta mundial de salud mental
liderada por la Organizacin Mundial de la Salud.
Estudio basado en el Sistema de Datos Uniformes sobre Consumo de Drogas SIDUC de la Comisin Interamericana para el
control de Abuso de Drogas de la Organizacin de los Estados
Americanos (CICAD/OEA).
xii
Si se tiene en cuenta que los estudios quisieron representar

ampliamente la realidad de la poblacin a la que fueron dirigidos,
estas cifras involucran miles de personas.
Entre los 18 y 65 aos.
Segn poblacin de estudio.
Vale recordar que estas cifras reflejan variaciones debidas a las
muestras y otros aspectos metodolgicos y en ningn caso a
evoluciones en los patrones de uso.
xv
xiii
xiv
xvi
xvii
xviii
13

21.600 el nmero de escolares que habra probado
al menos una vez esta SPA.
en Drogadiccin - CAD en 2004 se encontraban en

tratamiento precisamente por su consumo de herona.
Llama la atencin que aunque el basuco es el principal motivo de ingreso a tratamiento28, es tambin
una de las sustancias con ms bajo registro en los
estudios, por ejemplo: en 1996 la proporcin fue de
1,5%, en 2001 de 1.2% y en 2004 de 1.4%. En relacin con solventes e inhalablesxix, en 2001 se registr
en 2,2% la proporcin y en 2004 se registr una
frecuencia de 3.81%. El uso de sustancias sintticas
tipo xtasis se registr en 3.2% de los casos en 2004,
mientras en 2002 fue de 2,2% para el total y 4,4% en
hombres universitarios.
Ms all de los resultados arrojados por los estudios

epidemiolgicos, otras aproximaciones empricas a
la realidad y consultas que involucran consumidores
y expertos en las reas de prevencin y tratamiento
han llamado la atencin acerca de otros patrones
comunes en nuestro medio que resultan particularmente nocivos para la salud: 1) el poli-consumo; 2) la
experimentacin con toda clase de sustancias sintticas de las cuales se desconoce la calidad, la concentracin y la composicin; 3) el uso de otros psicofrmacos de uso psiquitrico, tanto como de medicamentos de uso veterinario (ketamina por ejemplo); 4) el uso indebido de esteroides anablicos y
tratamientos hormonales altamente peligrosos; 5) el
uso de bebidas energizantes y su administracin
simultnea con alcohol; 6) el uso de alcoholes de
fabricacin casera; 7) por ltimo, y no por eso menos
importante, la latente amenaza de instalacin de
nuevos patrones de uso de sustancias como cocana
y herona a travs de la inyeccin.xxi/30 Esta realidad
exige la construccin de capacidad de respuesta por
las consecuencias ampliamente identificadas para la
salud pblica, en trminos de infecciones trasmisibles por va sangunea (VIH y Hepatitis B/C), sobredosis, daos fsicos ocasionados por la venopuncin,
comportamientos sexuales de riesgo con parejas no
inyectoras, entre otras.
Tradicionalmente el pas ha mostrado que el uso de

sustancias altamente peligrosas por los riesgos y
daos asociados a su uso, tales como herona y
psicofrmacos no ha superado hasta ahora el 3%. Sin
embargo, hay ciertos indicios que sugieren que
lentamente se dinamizan patrones que deberan
alertar por su impacto en la salud pblica y por la
demanda asistencial altamente tcnica.
Por ejemplo, el consumo de psicofrmacosxx plantea
grandes retos, uno de ellos es que se trata de una
de las categoras que presentan mayor variabilidad
en los estudios. As, mientras el porcentaje de 2.3
reportado por el Estudio Nacional de Salud Mental
muestra una tendencia simtrica con los pasados, el
estudio de escolares de 2004 arroj la atpica cifra de
9.9%, lo cual requiere de esfuerzos investigativos de
mayor profundidad, dada la evidencia que asocia por
ejemplo, el uso de benzodiacepinas con conductas
delictivas.29
IV. FUNDAMENTACIN ETICA, TERICA Y PRCTICA
Por su parte, el consumo de herona es un evento

relativamente nuevo en el pas. Mientras en 1996 los
investigadores del estudio de la DNE se abstuvieron
de estimar el nmero de consumidores por las bajas
frecuencias encontradas, en 2001 la encuesta mostr una prevalencia de vida de 1,1%, cifra nada lejana a la registrada para el basuco; en 2004 el porcentaje fue de 1.32 para la vida y 1.18 para el ltimo
ao, lo cual permiti estimar en 15,820 el nmero de
consumidores (escolares) de esta sustancia. Tambin
se encontr que el 1.5% de los usuarios entrevistados para el Diagnstico de los Centros de Atencin
Aunque se trate de una conducta autnoma, el

consumo de SPA puede traer consigo efectos nocivos no slo para el consumidor, sino para quienes lo
rodean, por lo tanto, es entendible que se esperen
acciones de gobierno para regular dicho compor-
Incluidas en esta Poltica como sustancias de uso indebido junto

con los psicofrmacos.
En Colombia hay disponibilidad de medicamentos de control
especial que por su alto potencial adictivo estn restringidos en
su comercializacin y venta, de modo que slo se puede acceder
a ellos mediante prescripcin mdica, estos contienen psicofrmacos de reconocido efecto depresor o estimulante sobre el
sistema nervioso central.
Adems de la evidencia recolectada en Bogot en el marco del

Estudio Multi-Centro de la OMS en 2002-2003, el Diagnstico
situacional de los Centros de Atencin en Drogadiccin (CAD) en
2004 mostr que de los 1116 consumidores en tratamiento entrevistados, el 8.6% report haberse inyectado alguna sustancia al
menos una vez en la vida: 57,6% herona, 17.4% cocana, 5.4%
alcohol etlico, 3.3% tranquilizantes y 3,3% herona mezclada con
otras sustancias.
Delimitar una poltica para el caso del consumo de

SPA no es sencillo por la complejidad del fenmeno
y porque el acto de consumir sustancias, en particular ilcitas, ubica el problema en medio de la tensin entre el dominio privado y el dominio pblico, o
entre la libertad individual y el bien comn.31
xxi
xix
xx
14

tamiento. Sin embargo, una mirada integral al tema
no admite posturas parcializadas o ideolgicas, ya
que con ellas se corre el riesgo de convertir al sujeto
consumidor y su consumo en objeto de persecucin
social y legal32, haciendo del problema algo ms
poltico que social o sanitario.
de la construccin social tiene sostn en la capacidad y eficacia de un consenso poltico que, a la vez
que respeta y se nutre de las diferencias, logra una
cooperacin justa entre ciudadanos sin menoscabo
de su libertad e igualdad.
En el aspecto terico, tres enfoques sirven de fundamento a la Poltica. El primero enmarca al sistema
de proteccin social en Colombiaxxiii, a travs de la
gestin de riesgos sociales.xxiv Este enfoque alude a
las causas de los problemas y se centra en los riesgos y en los factores que incrementan la vulnerabilidad.xxv Desde este punto de vista, el principal riesgo
estriba en la prdida de la capacidad de consumo
(por prdida de ingresos) o la movilidad social negativa, probables por la aparicin impredecible, inevitable e inesperada de condiciones o riesgos de carcter natural o humano que amenazan el bienestar social, la calidad de vida y el capital humano. La
proteccin social, as entendida, busca ofrecer mediosxxvi que ayuden a la poblacin a gestionar de
manera ms efectiva los riesgos y a los grupos ms
vulnerables a evitar la prdida de bienestar y la desacumulacin en capital humano (venta de activos,
daos irreversibles), ante la eventual prdida de
ingresos por multiplicidad de riesgos. Para ello se
ponen en marcha estrategias de prevencin, mitigacin y superacin, y se dinamizan sistemas informales, de mercado y de provisin pblica con la participacin de multiplicidad de actores, entre ellos los
individuos, los hogares, las instituciones, los niveles
de gobierno y el mercado.
Desde una perspectiva de poltica social, con un

enfoque incluyente y de derechos como el que
enuncia nuestro mandato constitucional, esta Poltica asume una postura objetiva y pragmtica, en la
que se privilegian respuestas y soluciones que incluyen a todos los involucrados, en el marco de una
participacin igualitaria, sin coacciones y orientada al
entendimiento.
El inters y las acciones se dirigen hacia los riesgos y
daos asociados al consumo (impacto) y plantea una
postura que humaniza y estimula la integracin
social del consumidor, al tiempo que define lmites a
los efectos nocivos y a los excesos.33 Si la meta es
evitar y reducir los riesgos para el consumidor, su
entorno directo y la sociedad en su conjunto, la
proteccin de la salud social y personal es fundamental.
Se parte de la necesidad de proteger a la sociedad,
de la cual hacen parte integral los consumidores de
alcohol y otras sustancias, de los riesgos asociados al
consumo, pues la evidencia es robusta en mostrar
que un sistema legal persecutorio impide a los consumidores acceder libremente y con equidad a los
medios que les permitiran prevenir riesgos.
Debe entenderse claramente el alcance y significado
de una aproximacin poltica incluyente. En este
caso se trata de reivindicar los derechos ciudadanos
de los consumidores y ofrecer medios que validen la
autonoma y las capacidades de los mismos para
superar su condicin y re-incluirse activa y productivamente a la sociedad. Aunque el consumidor debe
tener igualdad de oportunidades, esto no lo excusa
de ser sujeto de deberes y ser garante de respeto y
consideracin. Una posicin pluralista reconoce al
consumidor como sujeto promotor y responsable de
sus propias condiciones de vida, agente de cambio
para s y para su grupo y, por lo tanto, para la sociedad. Para ello se requieren los medios y la dignidad
en el trato, pues se trata de construir acuerdos mnimos en los que el valor de la vida, la seguridad y la
co-responsabilidad, permitan coexistir y convivir.
Como lo ha enunciado John Rawlsxxii, el gran desafo
No obstante, el enfoque de proteccin va aseguramiento del consumo tiene limitaciones, ya que reduce la perspectiva de un fenmeno tan complejo
como la vulnerabilidad a aspectos de bienestar econmico. Con la inclusin del concepto de capacidad
de Amartya Sen, que hace referencia a la capacidad
para poder optar informadamente y elegir llevar
una vida saludable34, se ha dado un gran paso. Este a
su vez ha sido traducido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para la
medicin de indicadoresxxvii de bienestar humano.
Marco normativo: Ley 789 de 2002, Decreto 205 de 2003, Documento Conpes 3144 de 2001, Conpes 3187.
O su nombre en ingls social risk management, comnmente
traducido como manejo social del riesgo.
Entendida como la ausencia de control, de autonoma e incertidumbre, o el grado en que un evento inesperado puede afectar
el bienestar.
Va aseguramiento, asistencia social y redes de proteccin
social.
ndice de Desarrollo Humano (IDH), medicin de la pobreza
propuesta por el PNUD que mide capacidades en trminos de
xxiii
xxiv
xxv
xxvi
xxvii
Ver Rawls, J. (1996) Liberalismo Poltico Bogot D.C Fondo de

Cultura Econmica Ltda.
xxii
15

As, la proteccin social en su versin extendida
plantea una perspectiva de re-distribucin basada,
no en el enfoque igualitario, sino en la bsqueda de
la resiliencia social dentro de un marco de equidad
tanto de oportunidades como de resultados.xxviii De
all surgen polticas fundamentadas en la inclusin
social y en la cohesin. Por lo tanto, si se busca reducir la vulnerabilidad, se debe promover ms all
del aseguramiento del ingreso, aquello que favorezca la estabilidad social, la participacin social y la
integracin a la vida en sociedad en trminos de
opciones, oportunidades y capacidades (se propone
avanzar de la intervencin asistencial a la intervencin capacitante, lo cual implica cierta anticipacin y
proactividad frente a los riesgos35).
de vulnerabilidad econmica y social y por fragilidad

en los mecanismos de proteccin social. Un gran
nmero de personas puede encontrar mejora en
sus condiciones de vulnerabilidad con el mero acceso a redes sociales.
El segundo enfoque que da fundamento a la Poltica
es la Reduccin de la Demanda37, en el cual se definen los principios de accin producto del consenso
de pases y expertos en lo que constituye la mejor
manera de actuar frente al problema. As, las acciones polticas que aqu se detallan, adems de inspirarse en el respeto por los derechos humanos, las
libertades fundamentales y las diferencias, reflejan el
compromiso de pas y sociedad para actuar en correspondencia con la reduccin de los problemas de
salud pblica asociados, mejorar el bienestar individual, promover la integracin social (inclusin), fortalecer las redes informales, empezando por las familiares, y propender por comunidades ms seguras.
Todo ello bajo el lente del principio de la responsabilidad compartida que insta a la participacin activa
de todos los actores que tienen algo que aportar en
la comprensin y en la respuesta frente al problema.
Un instrumento fundamental de la proteccin social

extendida es la construccin y fortalecimiento de la
infraestructura socio-cultural como parte esencial de
los sistemas informales que se centra en el concepto
de capital social.xxix El capital social es el camino ms
claro para expresar plenamente el carcter democrtico de las sociedades, dinamiza la cohesin social,
facilita el control social y la rendicin de cuentas, y
legitima el carcter representativo del gobierno y las
instituciones. Ejerce presin para cumplir las obligaciones estatales en lo que respecta a la provisin de
bienes y servicios meritorios y en particular, en el
campo de la salud, habilita la construccin de un
proyecto colectivo de salud al que se aspira.
El tercer y ltimo enfoque que da fundamento tanto

terico como prctico a la Poltica es la Promocin
de la Salud. Partiendo de la definicin holstica de
salud de la OMS que determina el logro de un estado completo de bienestar fsico y social, la Poltica
adquiere un enfoque promocional. Promover salud
significa desarrollar en las personas la capacidad de
ejercer control e influir en su propia salud y en su
calidad de vida a travs de medios, habilidades y/o
informacin. Esto promueve la autonoma y facilita la
toma de decisiones para mejorar las condiciones de
salud individuales y de la comunidad.
Es pertinente enfatizar que en tanto el capital social

sea un medio para el logro de la inclusin social y la
cohesin se concibe como factor protector, ya que la
exclusin social no slo se concibe como factor de
riesgo para el consumo, sino como riesgo resultante
del mismo. Por lo tanto, dinamizar oportunidades de
pertenencia para los grupos en condiciones de vulnerabilidad (prevencin), as como para los grupos
ya involucrados y recuperados (mitigacin, superacin) aportar en la construccin y fortalecimiento
de capital social y contribuir a combatir las desigualdades.36
Aspectos como el intercambio, la cooperacin, la
solidaridad y el colectivismo, contribuyen a la creacin de sinergias y son cruciales en sociedades que,
como la colombiana, se caracterizan por el alto nivel
La promocin de la salud dentro de este marco de

referencia se ocupa de los individuos insertos en un
ambiente y con unas condiciones de vida particulares, as como de enfoques poblacionales tanto en
trminos de alcance como de involucramiento activo
y el desarrollo de estrategias focalizadas a grupos
especficos. Se busca modificar los factores sociales,
econmicos y culturales y los comportamientos
individuales que inciden negativamente en el mantenimiento de la salud.38/39
analfabetismo, desnutricin, esperanza de vida al nacer, deficiencia en salud materna y enfermedades infecciosas prevenibles.
Ver por ejemplo: Portes (2000), Social capital: its origins and
Se trata de una concepcin de la salud pblicaxxx que,

adems de construir polticas pblicas saludables
caracterizadas por procesos intersectoriales, demo-
Ver por ejemplo: Diaz-Albertini, J. (2003),Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos
de la sociabilidad. En CEPAL: Capital social y reduccin de la po-
Salud para Todos en el ao 2000. Primera Conferencia Internacional sobre la Promocin de la Salud. Carta de Ottawa. Noviembre 21 de 1986.
xxviii
applications in modern sociology.
xxix
xxx
breza en Amrica Latina y el Caribe.
16

necesario entender que los factores de riesgo no
deben ser interpretados desde un punto de vista
determinista y causal. Hacerlo genera imprecisiones
que se reflejan en las intervenciones, y lleva a trivializar el rol activo que juega el sujeto cuando decide
probar por primera vez alguna droga y cuando
opta por hacerlo de manera continuada.44
crticos y participativos, plantea la creacin de ambientes seguros y de soporte en el marco del desarrollo humano sostenible, el fortalecimiento de la
accin social para la produccin social de salud (a
travs del empoderamiento territorial y de la sociedad civil), el desarrollo de habilidades personales y la
reorientacin de los servicios. Como consecuencia,
se espera la reduccin de factores de riesgo y el
fortalecimiento de factores protectores para el individuo y la comunidad. La salud es un recurso para el
da a da con el cual se logran aspiraciones, se satisfacen necesidades y se cambia o se manejan adecuadamente las condiciones impuestas por el ambiente. En esto consiste la importancia de los recursos fsicos, personales y sociales para el logro del
bienestar.40 La promocin de la salud como concepto
contiene las metas que se persiguen de manera
particular con la prevencin, la educacin en salud y
la proteccin de la salud.41/42
Ser objeto prioritario de la Poltica cualquier uso de

SPA lcitas e ilcitas en menores de edad, as como
en mujeres gestantes o lactantes, en congruencia
con los principios de la Proteccin Social y la legislacin. Aunque desde una perspectiva cultural el consumo de alcohol y tabaco a temprana edad puede
verse como medio de transicin a la edad adulta o
como facilitador de la socializacin, en los ltimos
aos la evidencia ha mostrado que el uso de alcohol
o tabaco a temprana edad es un factor probabilstico
(no determinstico) que aparece sistemticamente
como antecedente al inicio con marihuana, por
ejemplo.45 Por lo tanto existen ciertos patrones de
progresin y escalada sustentados por la evidencia
que obligan a realizar un trabajo preventivo con
estas SPA, ya que su uso dinamiza condiciones de
riesgo y vulnerabilidad con respecto al uso de sustancias ilcitas. Un esfuerzo centrado exclusivamente
en lo ilegal tiene efectos paradjicos porque termina
ignorando aquello que est habilitando -en parteel inicio y que ha sido identificado como factor de
riesgo.
Por ltimo, la Poltica cuenta con una fundamentacin prctica con la cual se busca determinar aquello
que ser objeto de la misma. Se propone en primera
instancia operar sobre las variables que incrementan
la vulnerabilidad personal y social frente al consumo
desde lo individual, lo microsocial y lo macrosocial
(prevencin), as como las condiciones o aspectos
que inciden en el incremento de los riesgos y los
daos asociados al consumo (mitigacin y superacin). Las variables a intervenir sern aquellas sobre
las cuales sea factible actuar y que sean competencia de los actores involucrados en el quehacer de
esta Poltica.
Tambin ser objeto de accin poltica el uso indebido de sustancias por parte de cualquier persona en
cualquier momento de su ciclo vital, de medicamentos psicofrmacos y psicotrpicos de control especial
sin prescripcin mdica y sin evidente relevancia
teraputica, as como el uso de qumicos voltilesxxxi
con la nica intencin de obtener sus efectos psicoactivos. Igualmente se propone actuar sobre el
consumo o uso problema46, definido como aquel
que incide de forma negativa sobre la saludxxxii o el
bienestar, la estabilidad psicolgica, social o econmica, la seguridad del individuo, su ncleo primario,
su comunidad o la sociedad, independientemente
de la droga, la cantidad, el patrn o la frecuencia
de uso.
La Poltica propone reforzar las intervenciones en

factores de riesgo y proteccin tradicionalmente
identificados como relevantes, al tiempo que insta a
ampliar el espectro de las acciones a los niveles
micro y macrosocial en los cuales se presentan factores de riesgo que pueden ser tan predictores del
consumo de SPA como muchos otros de naturaleza
personal en los que comnmente se interviene.
La evidencia muestra que la aplicacin de modelos
preventivos centrados en factores es relevante por
ser comprehensiva, reconocer la complejidad del
problema y estar ampliamente evaluada desde la
teora y la prctica.43 Sin embargo es importante no
perder de vista que con frecuencia los resultados no
se dan porque los objetivos se dispersan, probablemente debido a la pretensin de modificar problemas de alta complejidad, interviniendo sobre factores aislados (usualmente los protectores) y dejando
de lado aspectos centrales y complementarios, cuya
inclusin traera mejores resultados. Tambin es
Esta perspectiva permite reconocer que en todo

consumo, sea de alcohol, tabaco u otras SPA, hay
riesgos y estos, ms all de ser o no producto de una
dependencia, son relevantes por su aporte a la suma
total de problemas derivados del fenmeno.47 Por
Inhalables: solventes, gases anestsicos y nitritos (poppers).
Incluye el equivalente a uso nocivo (harmful use) definido por
ICD-10 (F10-F19) como el uso que causa dao fsico o mental.
xxxi
xxxii
17

consiguiente, las estrategias no slo deben dirigirse
a contrarrestar los problemas ocasionados por consumidores dependientes (enfoque de alto riesgo),
sino tambin a los problemas derivados de los diversos patrones de consumo existentes en nuestra
sociedad (enfoque poblacional o universal).
ciedad, y su objetivo general o propsito es ofrecer

una respuesta integrada, participativa, coresponsable, efectiva y eficaz frente al consumo de
sustancias psicoactivas y su impacto, a partir de un
marco comn de referencia tico, filosfico, conceptual, operativo y de gestin.
El concepto del aporte agregado al dao, lejos de

ignorar la existencia de trastornos psicolgicos, psiquitricos y conductuales asociados al consumo,
invita a ampliar la lectura que con frecuencia se
limita a la visin del problema desde lo patolgico
y centra la atencin sobre la desviacin, lo cual puede hacer perversamente invisible la norma, que es
donde el grueso de los riesgos, daos y costos confluyen (en particular con las lcitas y los medicamentos de control). Esta Poltica se propone actuar no
slo frente a las manifestaciones ms notorias sino a
aquellas sutiles que, aunque pasen desapercibidas,
suelen ser las que mayor impacto agregado producen. Tambin ser objeto de la poltica la dependenciaxxxiii, entendida como un mismo fenmeno para
todas la SPA y que se diferencia de otras dependencias (como el juego) por las fuentes farmacolgicas y
fisiolgicas del refuerzo.
5. 2 Objetivos estratgicos
5.2.1 Se interviene sobre un mayor nmero de
condiciones y factores macrosociales, microsociales
y personales que incrementan la vulnerabilidad al
consumo de SPA.
5.2.2 Se cuenta con medios para que personas,
hogares y comunidades encuentren respuestas
oportunas e integrales a sus necesidades frente al
consumo de SPA.
5.2.3 Se cuenta con capacidad de integracin, as
como con capacidad de respuesta tcnica, institucional y financiera ante las demandas del consumo
de SPA.
5. 3 Ejes operativos
La Poltica propone un esquema-marco general que
pretende orientar las acciones en prevencin, mitigacin y superacin de los riesgos y daos asociados
al consumo de alcohol y otras sustancias, con particular nfasis en los aspectos definidos como objeto
prioritario de la Poltica: uso de SPA en menores de
edad, uso indebido de medicamentos y sustancias
voltiles, uso problema y dependencia de sustancias
lcitas e ilcitas (ver figura 1 en anexo).
V. LA POLTICA
5. 1 Finalidad y propsito
La definicin de la direccionalidad de esta Poltica ha
surgido del consenso en torno a la necesidad de
hacer visible el fenmeno del consumo de alcohol y
otras sustancias y su impacto negativo sobre reas
fundamentales para el desarrollo humano y social
del pas. De igual forma, se ha reconocido la necesidad de tener un marco comn que apalanque la
articulacin e integracin de las acciones, lo cual
permitira ejercer control sobre la mayor cantidad de
factores y variables que operan sobre los orgenes
del problema y de sus manifestaciones, as como
sobre las respuestas. A su vez, se espera optimizar la
distribucin de los recursos (tcnicos y financieros),
comnmente escasos y finitos, y as maximizar el
bienestar y garantizar el derecho de todos y todas a
acceder a oportunidades para prevenir, mitigar y
superar las condiciones y factores que hacen ms
dinmicos los riesgos y la vulnerabilidad frente al
consumo de SPA. En consecuencia, la finalidad ltima de la poltica es reducir la incidencia y prevalencia del consumo de sustancias psicoactivas en Colombia y mitigar el impacto negativo del consumo
sobre el individuo, la familia, la comunidad y la soxxxiii
Para reducir la incidencia del consumo de SPA en el

pas es necesario avanzar hacia el logro del primer
objetivo estratgico, para el cual se propone el eje
operativo de Prevencinxxxiv, y cuya meta es evi-
tar/prevenir el inicio y uso indebido de sustancias

psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital.
Reducir la prevalencia de consumo y mitigar el impacto negativo exige acercarse hacia el segundo
objetivo estratgico y, consecuentemente, al desarrollo de los ejes operativos de Mitigacin y Superacin, cuyas metas son: evitar/prevenir que quienes
ya se han iniciado en el consumo transiten a patrones de uso problema o a la dependencia (prevalencia); evitar que quienes ya se han iniciado en el
consumo, corran riesgos continuados, vean afectada
su salud fsica, mental, emocional, familiar y social y
Para esta poltica se incorpor, como ejes operativos, lo que

para el Manejo Social de Riesgo corresponde a estrategias. Ello
porque el concepto de estrategias se utiliza aqu en niveles ms
detallados de la planeacin.
xxxiv
Ver DSM IV-TR e ICD-10.
18
que por efectos de su consumo pongan en riesgo a

terceros (impacto); y evitar que quienes hayan superado su condicin de consumidores activos por voluntad y hayan mantenido un estilo de vida libre de
drogas, retornen a l (prevalencia). Algunas de
probabilidad de que un choque adverso afecte la

salud, la calidad de vida y el bienestarxxxvi de las personas, los hogares y las comunidades. En este caso,
los choques hacen referencia a los factores de
riesgo que operan en los niveles macrosociales,
microsociales y personales, que hacen parte del
escenario vital de todos quienes vivimos en esta
sociedad y cuya manifestacin refleja la concurrencia
de diversidad de condiciones y circunstancias ms o
menos probables, segn el grado de vulnerabilidad
del sujeto, grupo o comunidad.
estas metas pertenecen tanto a un eje como al otro,

lo cual refleja la interrelacin existente entre ellos.
Construir capacidad de respuesta es el cuarto eje

operativo con el cual se busca movilizar esfuerzos
para el logro de todos los objetivos estratgicos y en
particular el tercero.
Dado que la meta del eje prevencin es evi-
5. 4 Componentes (medios)
tar/prevenir el inicio y uso indebido de sustancias

psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital, es
La poltica propone afrontar el reto de los objetivos

estratgicos y las metas, a travs de componentes o
medios con los que se busca mejorar la gestin de
los riesgos y reducir las condiciones de vulnerabilidad. Dichos componentes son la promocin de la
salud y sus sub-componentes (prevencin, educacin en salud y proteccin de la salud) para prevenir
y mitigar los riesgos asociados al consumo de alcohol y otras sustancias, la asistencia y la atencin para
mitigar y reducir los riesgos del consumo activo y
continuado y los daos ya provocados y, por ltimo,
la inclusin social como herramienta para prevenir,
mitigar y ante todo superar o hacer frente a las secuelas de haber tenido un compromiso activo con
el alcohol u otras sustancias.
necesario operar sobre condiciones o variables contextuales, situacionales, familiares e individuales que
incrementan el riesgo y la vulnerabilidad frente al
inicio y mantenimiento del uso sustancias lcitas e
ilcitas, en particular aquellas que son ms predictoras del riesgo y aquellas que se pueden intervenir
con los recursos que se tienen o que es posible
potenciar. En el escenario de la prevencin como
gestin de riesgos las drogas lcitas e ilcitas existen, por lo que es preciso ofrecer los medios que
permitan convivir con ellas optando por no probar
tan tempranamente sustancias lcitas y, si se entra en
contacto con ellas, no probar las ilcitas (prevencin).
Si aun as se entra en contacto con ellas, no transitar
a patrones an ms nocivos para la salud y el bienestar (mitigacin y superacin). Las estrategias que se
proponen para este eje se centran en los conceptos
de desarrollo, redes e integracin/inclusin. Con ello
se busca operacionalizar de manera estratgica las
actividades en funcin del trabajo en las capacidades, en lo promocional y en la creacin y acumulacin de activos humanos y sociales.
La figura 2 (ver anexo) muestra la dinmica de interaccin entre medios. As, mientras sub-componentes
como la prevencin y la proteccin de la salud alimentan el eje operativo de Prevencin, los subcomponentes de educacin en salud y de proteccin de la salud tambin aportan al desarrollo del eje
de Mitigacin, de modo que la promocin de la
salud es un medio al servicio de las metas de dos de
los ejes operativos. Lo mismo ocurre con la atencin
y asistencia que permite alimentar las metas perseguidas tanto por el eje de Mitigacin como por el de
Superacin. Por su parte, la inclusin social es uno
de los medios ms importantes de la poltica ya que
aporta al logro previsto por los tres ejes operativos.
Tradicionalmente, la prevencin ha buscado intervenir las variables individuales, familiares y situacionales (incluida la red social inmediata) desde el individuo mismo. En menor proporcin se desarrollan
acciones dirigidas a las variables microsociales presentes en la dinmica familiar y/o en el grupo de
pares, tambin desde el individuo mismo (empoderamiento por ejemplo). An ms limitadas son las
iniciativas que involucran activamente a las redes
familiares y a los grupos para construir con ellos,
desde ellos y para ellos, intervenciones que operen
sobre los factores de riesgo microsocial que aplican
5. 5 Descripcin de ejes operativosxxxv

5.5.1 Prevencin
En el marco de la proteccin social, la prevencin es
una estrategia para manejar o gestionar ms efectivamente el riesgo social. Se pone en marcha antes
de que el riesgo se manifieste y buscan reducir la
Para el enfoque tradicional del Manejo Social de Riesgo, el

riesgo primario es que el choque adverso reduzca el ingreso y el
consumo e incremente su volatilidad. Ver por ejemplo: Nez, J y
Cuesta, L. (2006).
xxxvi
La figura 1 del anexo presenta el esquema general de la Poltica

que incluye los ejes, componentes, niveles y estrategias.
xxxv
19

en su contexto y situacin de vida. Todava ms
limitado es el quehacer preventivo dirigido a factores
macrosociales, algunos de los cuales son de naturaleza estructural (figura 6).
que desestimule la demanda de SPA y proteja frente

a los efectos nocivos.
El nivel microsocial se propone trabajar en factores
de riesgo y de proteccin desde mbitos de socializacin fundamentales para el individuo: la familia, la
escuela, el grupo social de referencia (pares) y la
comunidad en general. Las estrategias hacen referencia al desarrollo y fortalecimiento de la familia,
fundamental no slo por ser medio socializador por
excelencia, sino porque en su interior se recrean las
crisis exgenas, lo cual refleja las condiciones de
riesgo y vulnerabilidad del entorno y debilita sus
capacidades socializadoras.
Lo paradjico de esta realidad, ms all de las razones para el desbalance, est en que la evidencia
tiende a demostrar cada vez ms claramente la necesidad de equilibrio entre las intervenciones, precisamente porque el mapa de riesgo y vulnerabilidad
muestra que algunas variables son ms predictoras
del consumo que otras, por consiguiente, potenciar
la intervencin en unos niveles ms que en otros ms bien- tanto como en otros, puede significar ms
y mejores resultados. Pero intervenir en los niveles
macro y microsocial acarrea grandes desafos: explorar metodologas con las que el quehacer tradicional
suele no estar familiarizado (autogestin por ejemplo); vincular activamente el conocimiento y el quehacer de disciplinas distintasxxxvii a las tradicionalmente
involucradas; desarrollar estrategias que permitan la
participacin de diferentes mbitos para construir
conjuntamente el mapa de la realidad, los marcos de
comprensin e interpretacin, las prioridades, los
lenguajes y las herramientas de intervencin; y, a
pesar de no estar cautivos y ser difciles de alcanzar, trabajar en escenarios y con grupos de poblacin prioritarios.
Otras estrategias hacen referencia a la construccin

de redes de apoyo en todos los mbitos vitales de
desarrollo de los sujetos. La Poltica reconoce que
son escenarios ideales para desarrollar la prevencin, pero tambin insta a revisar la mirada que
limita, por ejemplo, a la escuela a ser terreno ideal
para la prevencin, para retomar su rol esencial
como mbito socializador y como parte constitutiva
de la red de apoyo social de nios-as, adolescentes,
familias y comunidades.
Por ltimo, est la estrategia de integracin y reconocimiento social juvenil que busca atender aspectos de exclusin de los jvenes de las redes sociales
y de espacios que les visibilice y los haga partcipes
de las discusiones que comprometen su futuro y
construir espacios de bienestar. Sin embargo, es
necesario superar la visin problmica del joven
(tal como lo propone la Poltica Nacional de Juventudxxxix), que se distancia de la comprensin y el conocimiento del sujeto, indispensables para construir
una visin compartida del mundo y transformar la
realidad.
Las estrategiasxxxviii definidas para el eje operativo se

enmarcan segn los niveles de manifestacin de los
factores de riesgo (macro, micro o personal) y segn
correspondan a un componente o medio (en este
caso, la promocin de la salud, sus subcomponentes e inclusin social). En todos los ejes se
hallan estrategias que alimentan las acciones en ms
de un nivel y componente (figura 3 en anexo).
En el nivel macrosocial se propone llevar a cabo
acciones de desarrollo social, deconstruccin norma-
El nivel personal es el rea de trabajo por excelencia

en prevencin. Gran parte de los programas que se
ofrecen hoy, proponen intervenir en variables que
aumentan el riesgo individual al consumo de SPA.
Precisamente por su extenso desarrollo, se enfatiza
ms en diversificar algunas intervenciones, ampliar
el alcance de los desarrollos en curso y en operar
ms efectivamente los programas. Las estrategias
propuestas hacen referencia a la promocin del
desarrollo personal y la resiliencia, as como a la
creacin de redes de informacin y servicios, priorizando la proteccin social a nios-as, adolescentes y
tiva, cultural y regulacin, control y responsabilidad

social. Se reconoce que este es uno de los niveles
en los que se enfrentan los mayores retos, por tratarse en muchos casos de aspectos de tipo estructural frente a los cuales es difcil ejercer control. Sin
embargo, es necesario reconocer que uno de los
factores con mayor poder protector es la oportunidad de desarrollarse en un entorno pro-social, lo
suficientemente recompensante, que provea medios y recursos para el desarrollo de activos, que
ofrezca una normativa cultural y formal protectora
Programa Presidencial Colombia Joven (2004). Poltica Nacional

de Juventud: Bases para el Plan Decenal de Juventud 2005-2015.
xxxix
Por nombrar algunas la economa, la sociologa, la antropologa, el trabajo social.

Remitirse al documento de la Poltica para una descripcin
detallada de las estrategias y actividades especficas.
xxxvii
En
http://www.colombiajoven.gov.co/documentos/politica/politica_n
acional_juventud_2004.pdf
xxxviii
20

de casos, las redes y la inclusin social (ver cuadro
en anexo).
jvenes en condiciones de vulnerabilidad, fortaleciendo mecanismos formales e informales de proteccin, as como de redes sociales. Con ello no slo
se busca crear entornos de soporte, sino proveer
medios concretos para una mejor gestin de riesgos, libres de barreras de acceso para los grupos con
mayor necesidad.
En el nivel social, la estrategia de polticas y entornos

normativos saludables busca movilizar lo necesario,
desde las polticas, las normas y los sistemas, para
remover potenciales obstculos en la proteccin
efectiva de la salud y el bienestar, as como para
facilitar el cambio cultural, contextual, normativo,
institucional o poltico que se requiera.
Para que las estrategias y acciones del eje operativo

de prevencin consoliden el cumplimiento de la
meta se debe: 1) conocer la realidad a transformar,
2) involucrar a los interesados en todas las fases del
proceso, 3) actuar sobre las variables ms predictoras, promover el desarrollo, las redes y la integracin,
4) diversificar y llegar a todos los grupos en condicin vulnerable, 5) actuar continua y sostenidamente
en el tiempo.
La estrategia de reorientacin de la atencin y la

asistencia propone flexibilizar alternativas de atencin, asistencia y acogida a grupos excluidos a
partir de su incorporacin en las redes de informacin, servicios, asistencia y apoyo social. Para ello se
buscar capacitar la red de servicios existentes para
que desde la atencin primaria y bsica, sea posible
hacer la identificacin temprana de problemas asociados al consumo, hacer intervenciones breves y
remisiones a las redes de servicios formales e informales en el tema.
La aproximacin a las poblaciones y mbitos responde directamente al concepto de vulnerabilidad, lo

cual permite una aproximacin variable a los grupos
y a las personas en diferentes momentos de la vida.
5.5.2 Mitigacin
En la misma lnea se buscar adelantar la estrategia

de redes del nivel de intervencin comunitario (ver
eje Prevencin) para orientar y asistir a aquellos
afectados en algn grado por el consumo de SPA,
como medidas complementarias a los mecanismo
formales de proteccin, que ayudarn a reducir el
impacto del consumo de SPA en la salud pblica, la
productividad y el capital humano. Las redes de
informacin y asistencia sern construidas desde las
diferentes regiones, y permitirn contar con un inventario de recursos y con mecanismos de articulacin y coordinacin entre ellos.
La mitigacin busca reducir los efectos negativos de

los riesgos, tanto antes de que se materialicen como
cuando ya lo han hecho y se han convertido en
daos. Para cumplir con las metas se necesita
intervenir las condiciones que inciden en que haya
transicin a patrones de mayor compromiso con el
consumo, la instalacin de un estilo de vida o la
ocurrencia de riesgos y daos producidos por patrones de uso nocivos para la salud por exceso de autoindulgencia, porque se trivializan las consecuencias
o porque catalizan conductas sexuales o prcticas de
uso de alto riesgo.
En el nivel comunitario se propone movilizar estrategias para el fomento del capital social a partir de
comits de convivencia y reconciliacin, as como de
diagnstico y planeacin participativa y de educacin en salud en la base, con los que ser posible
involucrar activamente a todas las partes de la comunidad directa o indirectamente interesadas en
encontrar soluciones a un problema que no slo
pertenece a quienes consumen y sus familias, as
como movilizar estrategias de prevencin secundaria
por fuera del mbito del tratamiento.
Este eje concentra acciones propias de la prevencin
terciaria, algunos aspectos de la prevencin secundaria, as como las de la prevencin indicada. En

otras palabras, opera acciones intermedias y previas
al tratamiento mismo a implementarse en mbitos

formales e informales (educativos, laborales, comunitarios y sanitarios). Es complementario a los servicios de tratamiento y permite reducir los riesgos
asociados a diversos patrones de consumo, as como
a la dependencia, en casos en los que an no hay
acceso a un tratamiento formal por diversos motivos.
En el nivel familiar, las estrategias descritas en el

nivel comunitario ofrecern a la familia los medios
para gestionar mejor los riesgos y los daos que se
deriven del consumo, y en el nivel individual, en que
tambin operan componentes ya descritos en otros
niveles, se propone la estrategia de la difusin y
accin social que da fundamento a la educacin por
parte de lderes naturales.
Las estrategias que se proponen para este eje se

organizan segn el nivel de manifestacin del riesgo/dao (social, comunitario, familiar, individual) y
aplican los componentes de promocin de la salud,
atencin y asistencia e inclusin social. stas, a grandes rasgos, buscan priorizar la deteccin oportuna
21

de servicios en el marco del Sistema General de
Seguridad Social en Salud: 1) mejorar el acceso a los
servicios, 2) mejorar la calidad de la atencin y 3)
generar eficiencia en la prestacin de servicios y
lograr la sostenibilidad financiera de las IPS pblicas.
El sistema entiende por calidad en la atencin el
acceso, la equidad, la idoneidad profesional y la
consideracin del balance entre beneficios, riesgos y
costos, con el propsito de lograr la adhesin y satisfaccin del usuario.
El mejor desarrollo del eje operativo de Mitigacin

ocurre cuando: 1) se reconoce la realidad problema en su complejidad y se acta temprana y oportunamente, 2) se atrae a los interesados haciendo
atractivos los servicios, humanizando el trato y facilitando el acceso, 3) se diversifican las alternativas de
atencin y asistencia en respuesta a la heterogeneidad del problema, 4) se busca la manera de llegar a
todos-as quienes lo necesitan, 5) se ofrece la continuidad de servicios requerida a travs de redes que
optimicen los recursos existentes.
En el campo del tratamiento se propone ajustar la

oferta a la demanda y diversificar la oferta por zonas
El planteamiento de la mitigacin es coherente con

la prevencin indicada y con la necesidad de priorizar aquellos grupos en los que el impacto de los
riesgos y los daos puede ser mayor. Para mitigar es
necesario priorizar el trabajo con: consumidores
excluidos de cualquier institucionalidad (no escolarizados, desempleados, desplazados, desmovilizados,
etc.), consumidores privados de la libertad, mujeres
consumidoras en edad reproductiva, consumidores
de alto riesgo por usar sustancias que ofrecen riesgo
de transicin a la inyeccin o por alto impacto para la
salud y el bienestar comunitario, y consumidores con
co-morbilidad psiquitrica.
geogrficas, estratos socioeconmicos, gneros,

patrones de uso y condiciones co-mrbidas. Se busca lograr una estructura de oferta incluyente para
la diversidad de consumidores de alcohol y otras
sustancias que no encuentran respuestas a sus necesidades en el estilo de tratamientos disponibles. Es
necesario reforzar la estrategia de cualificacin de la
oferta cuya principal herramienta en el territorio es la
Resolucin 1315 de 2006 del Ministerio de la Proteccin Social por la cual se definen las Condiciones de
Habilitacin para los Centros de Atencin en Drogadiccin y Servicios de Farmacodependencia.
5.5.3 Superacin
Uno de los grandes vacos del sistema que es precisamente la no inclusin de los trastornos asociados
al consumo de SPA en los planes de beneficios de
los regmenes de salud vigentes. Es urgente hacer
esfuerzos por ampliar el plan de beneficios para que
trastornos de consumo de sustancias altamente
prioritarios puedan ser atendidos dentro de sistema,
para lo cual se propone focalizar y priorizar la atencin en casos de alto impacto por la severidad de la
dependencia fsica y la fuerte vinculacin con conductas anmicas o de alto riesgo para la salud fsica.
En los campos de la rehabilitacin y la inclusin social se propone dar respuesta a las dificultades que
muchas entidades enfrentan por razones de infraestructura y calificacin de recurso humano, as como
reducir barreras con las que comnmente se encuentran los consumidores rehabilitados para reincluirse en la vida social y productiva.
La superacin busca aliviar el choque cuando ya se

ha producido. Este eje pretende ofrecer los medios
que permitan afrontar adecuadamente la situacin
de consumo y transitar hacia la bsqueda de una
salida o superacin. Superar significa salir adelante
y afrontar de la mejor manera una situacin lmite,
echando mano de los recursos que estn disponibles. Las estrategias de superacin hacen referencia
al tratamiento, la rehabilitacin y la inclusin social
de quienes han desarrollado un trastorno por dependencia a una o varias sustancias o presentan un
patrn de consumo problema en ausencia de dependencia.
Este eje opera a travs del componente de atencin
y asistencia en el que se desarrollan las estrategias
de tratamiento y rehabilitacin a la luz de las recomendaciones de poltica que arroja la evidencia, su
sistematizacin en buena prctica y los resultados
del Diagnstico Situacional de los Centros de Atencin en Drogadiccin hecho por el Ministerio de
Proteccin Social en el ao 2004.48 La inclusin social
corresponde a la construccin, validacin y pilotaje
del Modelo de Inclusin Social para el pas en proceso de construccin.
Es necesario movilizar redes y cooperacin para

obtener medios que permitan la rehabilitacin e
inclusin social del consumidor, en lo cual entidades
pertenecientes al Sistema de Proteccin Social podrn hacer su aporte al logro de los objetivos de la
rehabilitacin vocacional (SENA) y fsica (Sistema de
Subsidio Familiar). Adems de la coordinacin y
cooperacin intersectorial e interinstitucional, as
como de familias y comunidades educadas y sensibi-
Las estrategias propuestas se basan en el cumplimiento de los objetivos de la poltica de prestacin
22

cuidando la comparabilidad; construir el componente de la demanda para el Sistema de Informacin de
Drogas de Colombia SIDCO administrado por la
Direccin Nacional de Estupefacientes y operado por
el Observatorio de Drogas de Colombia; integrar los
sistema de vigilancia; sistematizar y recopilar la experiencia aprendida y alimentar la prctica en ella;
fomentar la aproximacin multi-mtodo para profundizar el conocimiento y dar mejor sustento a las
acciones en Prevencin y Mitigacin; y expandir los
eventos a vigilar centrados en riesgos y daos del
consumo de alcohol y otras sustancias, as como en
estudios de costos.
lizadas frente a la importancia de la rehabilitacin y

la inclusin social.
El mejor desarrollo del eje de superacin ocurre
cuando: 1) se responde activamente a las necesidades heterogneas de los distintos tipos de consumidores, 2) se ofrecen servicios de atencin y asistencia basados en evidencia, 3) se hace seguimiento y
evaluacin de la gestin, 4) se ofrece soporte en
todas las fases del proceso de cambio y de largo
plazo.
5.5.4 Construir capacidad de respuesta
Este eje operativo responde en particular al ltimo
objetivo estratgico con el que se busca: contar
con capacidad de integracin, as como de respuesta tcnica, institucional y financiera ante las demandas del consumo de SPA (seccin 5.2), por lo tanto
es fundamental tambin para el logro de los otros
dos objetivos. La naturaleza y complejidad del fenmeno, as como la diversidad de reas que se ven
comprometidas por su impacto, exigen la construccin sistemtica de condiciones bsicas que permitan dar una respuesta no slo oportuna y efectiva,
sino en lnea con los principios y criterios de gestin
de la Poltica.
La planeacin de las investigaciones debe hacerse

en funcin de los patrones locales para priorizar el
estudio de grupos en condiciones de vulnerabilidad,
el mapeo de recursos locales y comunitarios y la
construccin de respuestas contextualizadas. Fomentar la creacin de lneas de investigacin y sistemas de divulgacin, as como sistemas de flujo y
retorno para hacer funcional la informacin. Fomentar la cultura de la evaluacin de la gestin en todos
los ejes operativos, no slo desde el funcionamiento
sino desde el efecto real de la accin pblica sobre
la realidad a transformar.xl Para ello es necesario
construir lneas de base que permitan hacer un seguimiento a la poltica y los planes que de ella deriven; trabajar por proteger las condiciones de comparacin en los estudios; formar recurso humano en
mtodos de evaluacin de resultados e impacto y en
metodologas de planeacin de proyecto; crear
modelos de registro, seguimiento y evaluacin para
el trabajo en prevencin, mitigacin y superacin.
Si bien el pas cuenta con una extensa experiencia

en el rea y con acumulacin de lecciones aprendidas y de recursos, es necesario potenciar estos activos y qu mejor manera que a travs de un esfuerzo
integrador como el que se propone en el proceso de
construccin de esta Poltica. De igual, forma se
necesita una plataforma slida que d el mejor sustento posible a lo que se requiere para reducir la
incidencia, la prevalencia y el impacto del consumo
de SPA. Las estrategias corresponden a los componentes de capacidad tcnica, capacidad institucional,
capacidad financiera y capacidad de integracin.
Otra estrategia consiste en flexibilizar y diversificar el

capital institucional, fortalecido con la promocin de
la capacidad tcnica. La oferta institucional y la construccin de nuevas organizaciones sociales deber

responder a los requerimientos y la naturaleza de las
variables que inciden en las dinmicas de riesgo y
vulnerabilidad frente al consumo de SPA. La capacidad institucional requerida ser producto de las
demandas de la planeacin territorial y local; sin
embargo, las instituciones formales o informales
deben contar con un modelo de gestin diseado
en funcin de la realidad local, validado y piloteado.
La primera estrategia est dirigida a integrar, alimentar y complementar el capital tcnico, lo cual da
fundamento a la capacidad institucional y busca
consolidar el capital tcnico y su formacin para que
viabilice la apropiada operacin de los ejes. A grandes rasgos, las actividades hacen referencia a acciones en formacin del recurso humano, desde redes
acadmicas, formales y no formales; aplicacin de
herramientas de calidad para los servicios y otras
acciones; y conocimiento y sistematizacin de los
recursos locales y nacionales disponibles.
La optimizacin y fortalecimiento del capital financiero y otros recursos hace referencia a una visin estratgica en la bsqueda y gestin de los recursos, ms
all del tema del financiamiento de la poltica. Inte-
Por otro lado, es necesario conocer la realidad que

se quiere transformar, de la manera ms amplia y
profunda que sea posible. Para ello se recomienda el
desarrollo de sistemas de indicadores y variables,
Ver por ejemplo: Muller, P. (2002), Las polticas pblicas. Bogot:

Universidad Externado de Colombia.
xl
23

grar esfuerzos es un mecanismo que permite optimizar los recursos, evita la duplicidad de las acciones
y la ocurrencia de posibles efectos no deseables,
producto de la dispersin.
ciudadanos puedan ejercer los derechos fundamentales definidos en la Constitucinxli. Esto implica
dejar de anteponer la agenda institucional a la
agenda social.
Cumplir con criterios de efectividad y eficiencia en

un campo de tanta complejidad, como el que ocupa
a esta poltica, exige orientar la planeacin de acciones de manera estratgica. Una lnea consiste en
aplicar enfoques de alto riesgo, as como de prevencin selectiva e indicada (centrados en grupos de
mayor necesidad por sus condiciones de vulnerabilidad - no necesariamente por pobreza). Otra lnea
propone usar metodologas alternas, las cuales permiten ejercer mayor control sobre las variables que
es necesario intervenir para transformar la realidad
(gestin y accin social). Una ltima lnea consiste
en la creacin de mecanismos que permitan integrar
esfuerzos para actuar sobre mltiples factores de
riesgo y en particular aquellos de naturaleza ms
predecible.
La gestin de una poltica con nfasis promocional y

basada en el desarrollo humano sostenible, hace
necesario efectuar la transicin desde el enfoque
sectorial, cuyo producto suele ser intersectorial:
coordinacin de funciones, hacia un enfoque
intersectorial cuyo producto sea suprasectorial y se
refleje en la movilizacin de intereses.50 Esta transicin se fundamenta en los conceptos de sinergia y
sistemas. El primero significa concertacin, cooperacin, concurso o concurrencia de varias partes para
completar una funcin, y complementa el de sistemas, el cual se refiere a un conjunto de partes que
interactan entre s para el logro de un propsito en
comn. Hay sinergia cuando el producto, que es el
todo, supera la suma de sus partes o mejor, cuando
el todo se potencia precisamente porque se logra en
conjunto. Es en la interaccin y no en la suma de las
partes en donde surge la sinergia.
En la misma lnea se propone la estrategia de creacin de mecanismos de gestin integrada, propsito

altamente demandante que suele ser frustrante. En
escenarios como el nuestro, la planeacin de ejercicios de poltica, planes y programas suele mencionar
la gestin intersectorial como principio o criterio de
las acciones, al cual se le endosa gran parte de la
responsabilidad por el xito final de lo propuesto.
Muy a pesar del supuesto agotamiento del enfoque
sectorial y de la crisis por la que atraviesa, porque la
aproximacin parcial a los problemas sociales produce slo resultados parciales, la realidad muestra no
slo que nuestra cultura de gestin es an sectorial,
sino que el pas funciona sectorialmente.
El tema de la demanda de SPA en Colombia ha consolidado algunas estructuras del orden nacional y
territorial: Comisin Nacional de Reduccin de la
Demanda de Drogas y los Comits Departamentales
y Municipales de Prevencin. Adems de establecer
cmo se est dando la dinmica entre estos sistemas es necesario tender puentes hacia otras instancias o sistemas para el complemento y el logro de
los objetivos propuestos. Una manera de hacerlo es
a travs de las redes de polticas pblicas (por ejemplo juventud, niez y adolescencia) y a travs de
redes de sistemas (Consejos de Poltica Social, Redes
de Proteccin Social). Los modelos de gestin son
fundamentales para orientar la gestin nacional y
territorial.
Para superar los posibles obstculos es necesario

hacer una planeacin que prevea acciones contingentes, no ir ms all de las fronteras misionales de
los sectores y entidades, y tampoco desconocer la
naturaleza y estructura de funcionamiento de las
mismas49, para lo cual, como lo ha dicho Vergara se
necesita un cambio cultural. Este permitir avanzar
en la concepcin del sistema.
5. 6 Principios de la Poltica
La Poltica Nacional para la Reduccin del Consumo
de SPA se sustenta en una serie de principios congruentes con la fundamentacin bsica, finalidad y
propsito, estrategias operativas y criterios de gestin. La funcionalidad de los principios y criterios
radica precisamente en que puedan convertirse en
verdaderas herramientas de chequeo de la congruencia de las acciones y su contribucin al logro
de la finalidad, el propsito y los objetivos estratgicos.
Es importante determinar desde dnde se quiere

definir el nivel (o unidad) de integracin que sea
ptimo y menos proclive a los obstculos (nacin,
territorio, localidad / proyecto / grupo vulnerable),
determinar la agenda priorizada desde lo que se
llam buena prctica de la gestin pblica (seccin
2). Es necesario recuperar el sentido de construir y
gestionar poltica social, dejar de planear para responder temporalmente a los compromisos de gobierno y empezar a ofrecer garantas para que los
Vergara, CH. (2005). Antecedentes de la proteccin social en

Colombia. Curso de Gerencia Social INDES-PARS. Julio de 2005.
xli
24
los derechos humanos y sociales, promoviendo toda
A grandes rasgos, la poltica busca controlar los riesgos asociados al consumo de SPA, promover la creacin de entornos protectores y favorables a un estilo
de vida libre de drogas, integrar las acciones para
optimizar el uso de los recursos, involucrar a la base
para que adems de vivir el problema sea parte
integral de la solucin, fundamentar y gobernar la
accin en la tica y en la buena prctica. En congruencia, se plantea ofrecer los medios para ejercer
control sobre los factores de riesgo, los riesgos y los
daos asociados al consumo de alcohol y otras sustancias. La mirada o enfoque promocional va ms
all de lo puramente asistencial y se concentra en la
transferencia de medios y herramientas concretas
que mejoren el desarrollo de la autonoma.
accin que implique mejorar la cohesin social y la

inclusin de grupos en condiciones de vulnerabilidad, asegurando el acceso a medios y a oportunidades reales de integracin social tanto en la prevencin como en las respuestas al impacto.
El enfoque integrador busca la necesaria institucionalidad formal y social, fortaleciendo el quehacer de
las estructuras y sistemas vigentes bajo un lente
comn. Dentro de un marco integrado de desarrollo
como agenda de pas, trabajar por lo social obliga a
desarrollar efectivamente redes y sinergias entre
polticas e instituciones en funcin del bienestar
social, la promocin de la salud y el fortalecimiento
de los aspectos que contribuyen al capital humano y
social.
La promocin de entornos favorables y protectores

demanda transformaciones sociales y culturales,
posibles con el concurso de todos los actores y mediadores que tienen algo que aportar tanto a la
comprensin de la realidad como a su transformacin, por lo que se adopta un enfoque participativo y
de co-gestin, as como un enfoque integrador. Esto
no slo es congruente con la descentralizacin, sino
con la naturaleza misma del problema. De la gestin
social y comunitaria, con nfasis en lo municipal,
local y comunitario, surgirn respuestas autnomas y
ajustadas a la realidad local. Esto a su vez facilita la
apropiacin de las acciones y su defensa ante los
riesgos de discontinuidad por razones polticas,
institucionales o de otro orden. As mismo, facilita la
legitimidad, la confianza y el control.
5. 7 Criterios de gestin
Las acciones que deriven de esta Poltica debern
operar bajo criterios de:
hEficiencia. Orienta las acciones con base en la
relacin costo-beneficio. Aunque sea necesario
minimizar los costos, este no puede ser un criterio
orientador per se y debe verse en funcin de los
beneficios potenciales. Diversificar acciones e incorporar nuevas formas de aproximarse al problema y
transformar la realidad (cogestin, participacin,
integralidad, intervencin en las variables ms predictoras, priorizacin de grupos ms vulnerables,
entre otras) permitir optimizar los recursos y las
prcticas.
Por la misma lnea surge tambin el principio de
hCalidad. Para cumplir con este criterio se necesita

implementar una serie de medidas, siempre que sea
posible: conocer la realidad a transformar, actuar
guiado por la evidencia y la buena prctica y evaluar
la gestin en todas sus etapas. La eficacia tambin
se vincula a este criterio y se entiende como la capacidad de la intervencin de producir el cambio en la
direccin esperada.51
corresponsabilidad, el cual apela a la cooperacin y
al compromiso compartido para el logro de un mismo fin. Este principio no slo orienta la agenda bilateral y multilateralmente en el tema de la reduccin
de la demanda, sino que es pertinente para la agenda domstica en la cual Estado, sociedad, familia e
individuo tienen responsabilidad en la construccin
de salidas al problema.
hEquidad. El trmino guarda ntima relacin con el

concepto de justicia. Para Barry52, la equidad es un
principio comparativo en cuanto que establece la
situacin de un grupo de personas frente a otro. Al
igual que Sen, opina que la equidad demanda para
Slo es posible convocar a un proceso de construccin conjunta cuando se visibiliza el otro y se le

reconoce como interlocutor y gestor vlido y necesario en un proyecto comn. As, la Poltica fomenta
acciones sensibles a la realidad de los grupos especficos, a las diferencias y a las necesidades, y prioriza
aquellas metodologas que permiten una gestin
horizontal y, a su vez, una construccin ascendente de la Poltica. Con ello busca fomentar el capital
social.
los iguales un trato igual y para los desiguales un

trato desigual. Hay ms justicia en el hecho de la
equidad, que en el hecho de la igualdad. De modo
que, aun cuando la igualdad sea deseable, la persistencia de otras condiciones dispares impide alcanzar
la igualdad.
Todo esto nos ubica tambin en un escenario en

que la accin poltica se sustenta en el respeto por
25

Es un error comn pensar que la sostenibilidad slo
es posible si se tiene continuidad en la financiacin.
La construccin de capacidad tcnica, institucional,
financiera y de integracin debe ayudar a sostener
tambin los logros, pero la apuesta ms certera es la
capacidad que tiene la accin de construir capital
social. Horizontalizar la gestin y hacer una construccin de poltica de la base hacia arriba, permite
que los logros se consoliden en donde debe ser.
Alcanzar la equidad supone igualdad en los logros

en la salud reflejados en las posibilidades y libertades.53 De esta forma, la Poltica propone un enfoque
universal y poblacional en funcin de dinmicas de
riesgo muy especficas, pero tambin insiste en
priorizar, lase focalizar, las acciones en grupos
altamente vulnerables, cuya condicin no necesariamente guarda una relacin directa con sus condiciones socio-econmicas (ver Mitigacin). As, el
criterio de equidad se estara aplicando si se planifica
con base en las necesidades y circunstancias de los
grupos (vulnerabilidad).
hIntegralidad. Este criterio que tambin obedece a
un principio, busca apelar al logro de una mirada
colectiva sobre un problema colectivo. Tanto los
factores de riesgo como los riesgos mismos son
transversales y ese es precisamente uno de los desafos de la Poltica, ya que ha sido comn la mirada y
la consiguiente reaccin disociada.
Se requiere del concurso de diversos sectores, disciplinas y niveles de accin para poder ejercer un
verdadero control sobre aquello que incrementa la
vulnerabilidad al consumo. La crucialidad de este
criterio y su intrnseca dificultad, hizo que fuera necesario definir un eje operativo y una estrategia
especfica para aportar a la construccin de capacidad de respuesta frente al problema.
hTerritorialidad. La descentralizacin es una herramienta primaria a la esencia y razn de ser del Estado. Sirve para visibilizar y facilitar el cumplimiento de
la accin estatal, orientar ms eficientemente la
inversin, trabajar para poner coto a la desigualdad
geogrfica y permitir la relacin armnica entre los
diversos niveles, a travs de los cuales se distribuye
el cumplimiento de las funciones. Pero ms all de
eso, la descentralizacin permite territorializar y
localizar la accin, lo cual es necesario, como se ha
visto, para fundamentar apropiadamente lo planeado y para contar con los actores clave que ayudan a
comprender y transformar la realidad.
hSostenibilidad. Este criterio hace referencia a dos
aspectos. Uno que tiene que ver con el enfoque
promocional revisado que busca que aquello que se
haga incida verdaderamente y como se pretende, es
decir, que se logre el impacto. Slo as se puede
hablar de logros sostenibles. El otro aspecto hace
referencia a la institucionalizacin de los logros
(formal y socialmente). Ambos aspectos son altamente demandantes y requieren de verdaderas
transformaciones.
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Política Nacional para La Reducción Del Consumo de Sustancias Psicoactivas y Su Impacto

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Bogot, D.C., abril de 2007

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Esta construccin reconoce que:

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gobernar, siempre y cuando rescate la tica de la

En suma, una prctica poltica cuyo derrotero sea la

Tanto el paradigma del desarrollo humano, como el

Por lo tanto, el ejercicio de construir una poltica para

Tambin es urgente poner lmite a los mecanismos

2. 1 La salud y su papel en el desarrollo

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2. 2 El impacto del consumo de alcohol y otras

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Desde esta perspectiva, la poltica pblica en el rea

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un fenmeno que erosiona el capital humano y

Para la comunidad, el consumo de alcohol y otras

Pero quizs el principal desafo radica en ofrecer

Igualmente, es en la comunidad en donde se expresa ms claramente el riesgo de exclusin social. Por

El desarrollo y la mundializacin han incorporado

Por ltimo, la sociedad vive los efectos de todos los

De all surgen movimientos de persecucin y regulacin extremos.

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III. ANLISIS DE SITUACIN

Gracias al Estudio nacional de salud mental26 hoy es

El alcohol es la sustancia ms consumida en el pas,

consumo de sustancias psicoactivas en jvenes

La realidad descrita por los diversos estudios muestra

Con respecto a las sustancias ilcitas se coincide en

Por ejemplo en instituciones educativas, caso en el que podra

Si se tiene en cuenta que los estudios quisieron representar

Poltica nacional para la reduccin consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivo

en Drogadiccin - CAD en 2004 se encontraban en

Ms all de los resultados arrojados por los estudios

Tradicionalmente el pas ha mostrado que el uso de

IV. FUNDAMENTACIN ETICA, TERICA Y PRCTICA

Por su parte, el consumo de herona es un evento

Aunque se trate de una conducta autnoma, el